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CONTINUITY BY SURPRISE

Explaining Institutional Stability in Contemporary Peru


Resumen: En la primera década del siglo XXI, América Latina experimentó un llamado giro a la
izquierda que buscaba reformar o eliminar las instituciones neoliberales establecidas durante
los años ochenta y noventa. Sin embargo, aunque Perú tiene procesos electorales, económicos
y sociales similares a los de sus vecinos, las instituciones neoliberales establecidas en el Perú
por la Constitución de 1993 permanecen firmes. Este artículo tiene como objetivo comprender
los mecanismos que sostienen el régimen neoliberal de Perú desde su creación. ¿Por qué estas
instituciones han sobrevivido y crecido en fuerza en un entorno regional que ha sido hostil a
los legados neoliberales? El artículo responde esa pregunta, enfatizando la evolución del
equilibrio de poder entre la precaria clase política peruana y los poderosos tecnócratas y
burócratas dentro del estado. Los políticos reformistas son demasiado débiles y aficionados
para desafiar a los tecnoburócratas dentro del estado. Además, el artículo analiza las
diferentes estrategias desplegadas por tecnócratas y burócratas para garantizar la continuidad
y la estabilidad del régimen neoliberal y sus políticas. Teóricamente, el artículo sugiere que la
estabilidad institucional puede surgir de un proceso diario conformado gradualmente por los
actores y sus estrategias.

Durante los años 80 y 90 en América Latina, muchos presidentes que hicieron campaña como
izquierdistas se volvieron inesperadamente neoliberales una vez que llegaron a la oficina.
Susan Stokes (2001) describió este cambio como "el neoliberalismo por sorpresa". Pero una
década más tarde, en gran parte de América Latina, los candidatos de izquierda habían
comenzado a gobernar como presidentes de izquierda que intentaban reformar o eliminar lo
que el presidente ecuatoriano Rafael Correa llamado "la larga noche neoliberal" y "la paradoja
de Stokes" desapareció.1 Sin embargo, un país, Perú, permanece atrapado en la paradoja de
Stokes a pesar de pasar por procesos electorales, económicos y sociales similares a sus
vecinos.

Las instituciones neoliberales establecidas por la Constitución peruana de 1993 permanecen


intactas a pesar de que en la era posterior a Fujimori (2001-2013) un candidato que defiende
abiertamente las estructuras neoliberales nunca ha ganado una elección. Esa es la
sorprendente continuidad. En un país de instituciones tradicionalmente débiles, la ausencia de
sorpresas es la verdadera sorpresa (Vergara 2012). ¿Por qué estas instituciones han
sobrevivido y crecido en fuerza en un ambiente que en otras partes ha sido hostil a los legados
neoliberales?

La economía en auge de Perú es una posible respuesta. Debido a los altos precios
internacionales de los productos básicos, Perú tuvo el crecimiento económico más rápido en
América del Sur durante la última década, duplicando su producto interno bruto (PIB) y
reduciendo la pobreza en una cantidad impresionante. Ningún actor racional que llegue a la
oficina dice el argumento, se atrevería a alterar el marco institucional que crea tal riqueza (de
Althaus 2011). Sin embargo, esta explicación no es completamente satisfactoria. Aunque
reconoce que el crecimiento es inseparable de las tendencias políticas, la literatura comparada
contemporánea ha notado que las economías en auge y sus mayores ingresos han impulsado
en otros lugares el giro a la izquierda (Murillo, Oliveros y Vaishnav 2011; Weyland 2009). El
auge de los recursos naturales en América Latina ha radicalizado, no moderado, a los
presidentes elegidos como retadores neoliberales. ¿Por qué no vemos este efecto en los
políticos antisistema en Perú?

Una segunda explicación posible podría ser la "captura perdurable del estado" por parte de las
elites económicas peruanas que gobiernan indirectamente desde sus asientos en las oficinas
bancarias (Durand 2010). Sin negar la existencia de jugadores con veto en algunas partes del
estado peruano, sostenemos que tal descripción exagera el control directo del sector privado.
Como argumenta Dargent (2015), desde comienzos de la década de 1990 los empresarios
peruanos han sospechado de una tecnocracia "demasiado aislada" de sus intereses. Además,
en los últimos años, el estado impuso varias medidas contra los deseos de importantes
intereses privados, lo que indica que tal descripción es inexacta.2 Esta explicación empresarial-
comunitaria oculta determinantes políticos e institucionales cruciales detrás de la estabilidad
del Perú.

Una tercera explicación posible se centra en los actores políticos clave. Según Cameron (2011,
376), el presidente peruano Alan García (2006-2011) "podría haber gobernado desde la
izquierda, pero eligió no hacerlo". . .. García abrazó el modelo económico neoliberal. "Aunque
el presidente Ollanta Humala no parece haber adoptado el neoliberalismo ideológicamente,
sin embargo, lo ha adoptado en la práctica. Dado que el modelo neoliberal se ha mantenido
fuerte, debe haber otros factores más allá de la agencia individual de los actores clave.
Además, dos de los tres presidentes peruanos más recientes, Alejandro Toledo y Humala, eran
forasteros políticos. Humala fue especialmente un radical anti-establishment feroz. La
literatura sobre la izquierda latinoamericana sugiere que tales personas externas son factores
cruciales en el establecimiento de políticas radicales para desmantelar las estructuras
neoliberales (Kaufman 2011). Además, Perú carece de partidos fuertes. Según muchos
estudios, los partidos políticos representan la principal diferencia entre las izquierdas populista
y socialista (Flores-Macías 2012). Los sistemas de partidos funcionales moderan las políticas
(Brasil, Chile, Uruguay), mientras que las entidades políticas que carecen de ellas son presas de
los caudillos con el objetivo de establecer regímenes antineoliberales plebiscitarios (Bolivia,
Venezuela, Ecuador). Sin embargo, a pesar de un sistema de partidos colapsado y de
elementos externos antisistema, el Perú sigue firmemente en la senda neoliberal.

Por ejemplo, después de la elección del presidente Humala, las compañías mineras acordaron
pagar más de mil millones de dólares como una contribución adicional; las compañías privadas
de pensiones tuvieron que reducir sus comisiones en un 66 por ciento; y las reformas en la
capacidad impositiva han tenido éxito en aumentar la recaudación de impuestos. Esas no son el
tipo de reformas que deberíamos ver en un "estado secuestrado".

Todas estas explicaciones están relacionadas en cierta medida con la continuidad peruana; Sin
embargo, este artículo busca enfatizar la relación dinámica entre los conjuntos de
procontinuidad y los actores pro cambio en el Perú a lo largo del tiempo. Argumentamos que
los actores dentro del estado-tecnócratas y burócratas-han ganado poder progresivamente en
los años transcurridos desde la Constitución de 1993, mientras que los políticos lo han perdido
drásticamente. Esta dinámica ha evolucionado hasta el punto en que los políticos reformistas
simplemente no pueden controlar este nuevo cuadro tecnoburocrático dentro del estado, que
han dominado las complejidades de los procedimientos administrativos y aseguran la
supervivencia del régimen neoliberal. Esto ocurre por dos razones. En primer lugar, la clase
política débil no detecta cómo los tecnócratas y los burócratas protegen de manera recurrente
y silenciosa al régimen neoliberal contra los políticos. En segundo lugar, cuando los políticos
chocan con los burócratas, la mayoría de las veces prevalecen los burócratas. En Perú,
escuchamos el eco de un diagnóstico reciente de la política estadounidense: "El centro de la
historia no son las elecciones sino la política" (Hacker y Pierson 2010, 172). Para mostrar este
proceso gradual, destacamos tres estrategias principales utilizadas para proteger y expandir el
régimen neoliberal desde dentro del estado. Nuestra investigación se basa en veinte
entrevistas con políticos, tecnócratas y burócratas, y en datos originales sobre las carreras de
ministros y burócratas principales entre 2000 y 2012. Las explicaciones centradas en la
economía o en el control directo de las elites económicas extrañan estas políticas e
instituciones determinantes de la estabilidad peruana.

SORPRENDENTE ESTABILIDAD INSTITUCIONAL - SURPRISING INSTITUTIONAL STABILITY

En este artículo abordamos la estabilidad de un régimen de ciudadanía neoliberal. Siguiendo a


Esping-Andersen (1999), no tratamos al régimen neoliberal como un mero régimen
económico, sino como una forma más amplia de estructurar el estado, el mercado y la
ciudadanía (ver también Streeck y Thelen 2005, 9-16) .3 En contraste con los regímenes
corporativistas y socialdemócratas, la priorización del neoliberalismo de la actividad privada
para proporcionar bienes y servicios, la retirada de la actividad estatal y la marginación de los
derechos sociales (Yashar 2005, 47-49) dan paso a "un cambio significativo en el significado de
la ciudadanía los estados "(Centeno y Cohen 2012, 325). Como afirman Centeno y Cohen
(2012), el neoliberalismo puede abarcar diferentes niveles de análisis, desde comunidades de
expertos y políticas hasta cultura y creencias.

En el caso peruano, abordamos el régimen neoliberal plasmado en la Constitución de 1993


promovida por la administración de Fujimori, una constitución que sustituyó a los antiguos
regímenes y políticas keynesianos o populistas posteriores a la Segunda Guerra Mundial al
declarar en el Artículo 60 que la participación pública en la economía la esfera debe ser solo
subsidiaria. Esta norma constitucional es la piedra angular del régimen de ciudadanía
neoliberal y sus políticas derivadas que se han arraigado progresivamente en el Perú.
3. Debemos enfatizar que usamos "neoliberal" analíticamente, y no normativamente.

Dos décadas después, la institución se mantiene firmemente en su lugar. La supervivencia y


consolidación del régimen peruano es sorprendente por varias razones. Primero, va en contra
de la tradición política del país. Perú es un país débilmente institucionalizado donde las reglas
generalmente cambian "radical y frecuentemente" (Levitsky y Murillo 2009); las constituciones
se acumulan infinitamente, pasando de formas de gobierno centralizadas a descentralizadas y
oscilando entre el autoritarismo y la democracia; y la aplicación de la ley es ineficaz o
inexistente. Segundo, desde una perspectiva comparativa, nos sorprende encontrar estabilidad
en Perú, porque a pesar de compartir muchos de los principales factores usualmente
destacados como impulsores de la reacción contra el neoliberalismo (como fuertes políticos
antisistema, colapso del sistema de partidos y auge económico), el régimen neoliberal
permanece intacta. Finalmente, la estabilidad es sorprendente porque ha habido momentos
políticos en que la institución podría haber sido reformada significativamente, pero no lo fue.
En 2000, el neoliberalismo resistió el colapso humillante de la administración de Fujimori. En
2006, Alan García y APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana) ganaron las elecciones
presidenciales en una plataforma de "cambio responsable", criticando la Constitución de 1993
y el modelo neoliberal, especialmente el tratado de libre comercio entre Perú y los Estados
Unidos. Y finalmente, definitivamente, el actual presidente Ollanta Humala, la figura más
antiestablishment en la última década en la política peruana y repetidamente catalogado
como un candidato antisistema y populista, fue elegido en una plataforma desplegando una
retórica belicosa contra el neoliberalismo (especialmente acuerdos de libre comercio) y
prometiendo una gran transformación que incluía la abolición de la Constitución de 1993 para
volver a la carta magna de 1979.5 Sin embargo, Humala como presidente habría estado en
casa con los líderes de las décadas de 1980 y 1990 que Stokes identificó. No ha mencionado la
idea de alterar, y mucho menos abolir, la Constitución de 1993 desde que asumió el cargo y ha
firmado un importante acuerdo de libre comercio con la Unión Europea. A pesar del hecho de
que los candidatos presidenciales abiertamente a favor de la continuidad nunca han ganado
una elección, el régimen neoliberal ha sobrevivido y se mantiene firme. ¿Cómo podemos
explicar esta estabilidad?

La literatura generalmente conceptualiza la persistencia institucional en términos de largos


períodos de estabilidad marcados por momentos convulsivos pioneros. Ejemplos son las
teorías seminales sobre sistemas de partidos congelados (Lipset y Rokkan 1967), los efectos
duraderos de las estrategias de incorporación laboral a mediados del siglo XX en América
Latina (Collier y Collier 1991) y las consecuencias a largo plazo de las elecciones tempranas
sobre el federalismo sobre la formación del estado (Ziblatt 2006). Estas teorías se ajustan a un
modelo más amplio de "equilibrio puntuado" en el cual "partes anteriores de una secuencia
importan mucho más que partes posteriores" (Pierson 2000, 263). Como consecuencia, este
enfoque tiende a minimizar lo que sucede después de estas etapas formativas.
También debemos enfatizar que no nos referimos al "régimen político" -las reglas que regulan el acceso
al poder (Mazzuca 2007).

En contraste con esta forma "puntuada" de entender el desarrollo institucional, hay otra
manera que le da menor relevancia a las primeras etapas o al menos reconoce que "los
procesos responsables de la génesis de una institución son diferentes de los procesos
responsables de la reproducción de la institución "(Mahoney 2000, 512). Entonces, la
resistencia de una institución podría ser menos el producto determinista de una coyuntura
crítica que el resultado de un proceso lento a través del cual los actores logran mantener viva a
la institución a pesar de otros actores que quisieran reformarla o eliminarla (Weyland 2008).
Después de todo, los actores que lanzan una institución no son necesariamente los que la
desarrollan (Streeck y Thelen 2005). Las instituciones se arraigan y sobreviven en un proceso
dinámico, gradual y contingente en el cual los actores pro-cambio y pro-continuidad luchan
constantemente (Mahoney y Thelen 2010). Por lo tanto, la estabilidad institucional no deriva
necesariamente de las primeras etapas de la institución.

Aunque no buscamos resolver el debate abstracto sobre cómo evolucionan las instituciones,
ambas literaturas son útiles para proponer un marco temporal de análisis que distinga entre
los orígenes de la institución (1991-1993) y su desarrollo (2000 en adelante), sin asumir que tal
desarrollo es un proceso derivado de elecciones tempranas.6 Por lo tanto, para comprender
cómo el régimen neoliberal en Perú adquirió continuidad y estabilidad, nos enfocamos en dos
bloques de actores en esos dos momentos diferentes.

Nuestros dos grupos de actores son políticos, por un lado, y tecnócratas y burócratas, por el
otro. En una democracia, las reformas institucionales requieren la iniciativa y el apoyo de
coaliciones políticas (Hall 2010). En el caso de una clase política débil o ausente, la reforma
sustantiva o el reemplazo de una institución es improbable. Consideramos que una clase
política es débil cuando los partidos políticos no reciben un porcentaje significativo del voto;
las autoridades elegidas tienen tenencias cortas; y los vehículos políticos y sus líderes están
desconectados de las bases sociales. La ausencia o debilidad de una clase política constituye un
contexto propicio para la reproducción de una institución (en este caso, el régimen neoliberal)
pero no explica por qué y cómo la institución sobrevive con éxito a las crisis, se reproduce y se
fortalece. Ese proceso de desarrollo institucional depende del segundo bloque de actores:
aquellos dentro del estado. Nos referimos a una nueva e importante alianza de tecnócratas y
burócratas dentro del estado peruano. Al estudiar este bloque de actores nos enfocamos en
dos dimensiones.

Primero, subrayamos las fuentes de su autoridad. Como la burocracia peruana no es de


ninguna manera weberiana, ni siquiera en términos operativos simples (Evans y Rauch 1999),
su poder y legitimidad no provienen de la ley formal sino de dos fuentes diluidas. En el frente
ideológico, proviene de lo que Peter Hall describió clásicamente como un paradigma de
política social, el paradigma neoliberal (Hall 1993). El núcleo del nuevo régimen (sus
instituciones y las personas relacionadas con la (institución económica) siempre estuvo
sólidamente comprometida con los nuevos principios económicos.
6. Debido a que tratamos con una institución reciente que duró solo un par de décadas, evitamos el uso
de términos como "coyuntura crítica" o "path dependence", generalmente empleados para explicar los
fenómenos macrohistóricos; carecemos de la distancia histórica suficiente para usar esos términos
correctamente.

Pero las ideas no importan en el vacío; se vuelven influyentes cuando se arraigan en contextos
sociales o se institucionalizan (Hall 1997, 186). Las creencias internacionales encarnadas en las
instituciones intelectuales transnacionales, las instituciones financieras y especialmente las
universidades estadounidenses desempeñaron un papel principal en la socialización de las
personas, la difusión de ideas y la construcción de "comunidades epistémicas" (Montecinos y
Markoff 2001; Sikkink 1991; Davis Cross 2013). La literatura epistémica muestra que para tener
éxito, las ideas deben completarse y potenciarse compartiendo redes y socialización, lo que
constituye la segunda fuente de autoridad que analizamos en este artículo, el surgimiento
progresivo de un esprit de corps entre tecnócratas y burócratas forjando una alianza basada en
compartir el discurso, las prácticas, los modales y los intereses comunes que gradualmente se
han arraigado y expandido dentro del estado (Centeno 1997). Y, como en otros contextos, los
tecnócratas y los burócratas en los ministerios y agencias peruanos han tendido a percibir sus
ideas y principios como los objetivamente correctos para administrar el estado (Bourdieu
1989, Silva 2009). En contextos de baja institucionalización como Perú (Levitsky y Murillo 2009,
2012), estas fuentes ideacionales e informales de poder y legitimidad son mucho más
relevantes que la ley formal.

Además de sus fuentes de autoridad, analizamos las estrategias que los burócratas y
tecnócratas siguen para defender y reproducir la institución. Nos enfocamos en tres
estrategias principales: cómo adaptan con éxito la institución a nuevos contextos políticos
(Thelen 2003); cómo los miembros del "núcleo" de las agencias neoliberales infligen
progresivamente nuevas agencias (Ginsberg y Shefter 1990; Teles 2010); y cómo despliegan
candados (bloqueos) en organizaciones y políticas para bloquear futuras reformas. Es la
acumulación de este tipo de estrategias menores (y diarias) lo que permite la supervivencia y
la profundización del régimen neoliberal más amplio.

En resumen, nuestra descripción de cómo el régimen neoliberal peruano ganó estabilidad en el


Perú deja espacio para los orígenes de la institución, pero también destaca su desarrollo
crucial en la década de 2000. Argumentamos que la constante debilidad de la clase política
peruana (Levitsky 2013; Vergara 2012) crea el ambiente que permite la reproducción de la
institución, y que los tecnoburócratas en realidad protegen, mantienen y fortalecen la
institución de manera gradual. En nuestra cuenta, son cruciales las formas en que los actores
han adaptado la institución a los nuevos contextos políticos y las estrategias que emplean para
mantenerla viva e institucionalizarla. Esto no deriva directamente del origen de la institución.

THE ORIGIN OF THE NEOLIBERAL INSTITUTIONS

El establecimiento de instituciones neoliberales a fines de los años ochenta y principios de los


noventa fue un momento crucial para los países de América Latina que condujo a una nueva
coyuntura crítica (Roberts 2012). En Perú, esto fue particularmente agudo por al menos un par
de razones. Primero, la respuesta a la crisis económica en la segunda mitad de la década de
1980 mostró niveles impresionantes de mala administración. El país descendió al abismo de la
parálisis productiva, la hiperinflación imparable y el colapso de las capacidades estatales
básicas (Weyland 2002, capítulo 6). La amenaza de Sendero Luminoso también contribuyó a la
sensación de crisis general; El final de la década de 1980 constituyó "un trauma nacional" en el
Perú (Leiteritz 2010, 119-122). En consecuencia, el nuevo régimen se construyó en reacción a
las instituciones y personas que habían creado tal desastre. Además, el experimento neoliberal
llegó de una manera particularmente autoritaria. En 1990, el gobierno de Fujimori introdujo las
primeras medidas neoliberales, pero el conjunto más sustantivo de reformas neoliberales se
produjo después del autogolpe de abril de 1992 que, en medio de un amplio apoyo popular,
cerró efectivamente el poder judicial, el tribunal constitucional, el congreso nacional y los
gobiernos regionales. Al carecer de un partido político, Fujimori obtuvo el apoyo de
tecnócratas no elegidos y militares (Mauceri 1995). La clase política peruana fue reemplazada
casi por completo entre 1992 y 1993. Muchos partidos tradicionales se negaron a participar en
la asamblea constituyente de 1993, y los que sí lo hicieron recibieron menos del 10 por ciento
de los votos. En las elecciones presidenciales de 1995, cuando Fujimori fue reelegido con el 64
por ciento de los votos, ningún partido tradicional alcanzó el 5 por ciento. Es más probable que
los nuevos arreglos institucionales perduren cuando aquellos que los implementan han
vencido claramente a sus principales oponentes (Przeworski 1991). El origen autoritario de las
instituciones neoliberales fue crucial para su estabilidad futura, ya que ayudó a destruir los
partidos tradicionales que habían creado el régimen anterior (encarnado en la Constitución de
1979), que eran la principal oposición al nuevo.7

Mientras tanto, dentro del estado, los tecnócratas y los ministros no políticos (generalmente
empresarios) forjaron una alianza para implementar reformas neoliberales (Arce 2005).
Especialmente durante el segundo ministro de economía de Fujimori, Carlos Boloña (1991-
1993), se adoptó un nuevo y radical conjunto de políticas neoliberales que iban más allá de lo
que las instituciones internacionales defendían en ese momento (Dargent 2015). En este
contexto, los nuevos ministros encontraron una manera de pagar salarios competitivos a una
nueva cohorte de jóvenes profesionales traídos al estado por el sector privado. Esta fue la
primera generación de tecnócratas en el estado peruano.8 Este nuevo grupo de profesionales
fue el comienzo de una larga línea de tecnócratas y burócratas con poder informal que han
sido cruciales para la resistencia del régimen.

De la misma manera que Centeno (1997) identificó en el caso mexicano (pero mucho menos
institucionalizado y sin vínculos con un partido hegemónico), estos nuevos actores e ideas
fueron empoderados por instituciones informales. El nuevo régimen trajo un poderoso
"paradigma de política social" (Hall 1993) -neoliberalismo. Esta capital ideológica demostró ser
resistente y próspera durante las siguientes dos décadas. Leiteritz (2010) sostiene que los
tecnócratas peruanos son ideológicamente mucho más neoliberales que sus homólogos
colombianos.

Sin embargo, las ideas se vuelven importantes solo cuando se encarnan en redes e
institucionalizadas. Eso es lo que sucedió a principios de la década de 1990; las nuevas ideas
fueron incorporadas por una nueva cohorte dentro del estado. En ministerios vinculados a la
actividad económica y las llamadas islas de la eficiencia, esta nueva cohorte comenzó a
compartir espacios, vocabulario y modales, y gradualmente surgió un espíritu de cuerpo. Estas
fuerzas sociológicas son cruciales ya que el incipiente nuevo grupo de tecnócratas y burócratas
dentro del estado era, y sigue siendo, no formalmente facultado por la ley. Como sugiere
Dargent (2015), los orígenes autoritarios del régimen neoliberal peruano no dieron a los
funcionarios del estado el incentivo para formalizar su poder, porque los tecnócratas estaban
suficientemente aislados debido al contexto autoritario de 1992-1995. Como resultado, el
estado peruano tiene una doble burocracia Uno es un ejemplo de lo que Grindle (2010) llama
un "servicio público fantasma", que no juega un papel relevante en la formulación de políticas;
el segundo, por el contrario, incluye actores poderosos dentro del estado cuya autoridad no
proviene del orden legal sino de la socialización y el paradigma de política compartida. Es
política informal (ver Radnitz 2011). Según varios entrevistados, esta cohesión surgió cuando
un grupo de tecnócratas de las agencias relacionadas con la economía se reunieron para
transformar el estado peruano.9 Se forjó una alianza entre el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF), el Banco Central de Reserva y recientemente agencias empoderadas que
supervisaban la economía.10 La principal prueba de que estaba surgiendo un nuevo grupo era
la retención de los dos viceministros del ministro Boloña por su sucesor, Jorge Camet (1993-
1998). Al final del período inicial, estas políticas aisladas dieron sus frutos: la hiperinflación
desapareció y el crecimiento económico se reanudó11.

En resumen, el régimen formal representado por la Constitución de 1993 se adoptó en


condiciones de fuerte apoyo popular y autonomía política para los responsables de la
formulación de políticas. Fujimori liquidó tanto la estructura institucional preexistente como
los actores políticos que la habían fundado y apoyado. No es de extrañar que tal período haya
sido descrito como una "coyuntura crítica" (Tanaka 2001). Los principales desafíos para el
nuevo orden llegarían en la próxima década después de la caída del gobierno de Fujimori. Los
actores dentro del estado tuvieron que emplear varias estrategias para defender y reproducir
la institución contra los políticos que, a pesar de su retórica antineoliberal, nunca lograron
derrotar a los defensores del régimen.

CRISIS AND FIRST ADAPTATION

Como afirman Levitsky y Murillo (2009), lo que diferencia la resistencia institucional de la


estabilidad institucional es la capacidad de sobrevivir a las crisis. El régimen neoliberal ha
prosperado en Perú solo después de superar crisis que podrían haberlo alterado parcialmente
o reformado drásticamente. La crisis principal fue el colapso del gobierno de Fujimori en 2000.
Hubo cuatro razones por las cuales esta fue una crisis particularmente aguda para el régimen:
los escándalos de corrupción que rodearon el colapso; las movilizaciones durante la tercera
elección ilegal de 2000; el estancamiento económico que lo acompaña; y el choque entre
tecnócratas y políticos fujimoristas sobre la política económica. Este fue el tipo de crisis que
derrocó presidentes en otras partes al mismo tiempo (Bolivia en 2003, Ecuador en 2000 y
Argentina en 2001), lo que generó cambios políticos importantes. Económicamente, aunque la
economía peruana había crecido a mediados de la década de 1990, el PIB cayó un 0,7 por
ciento en 1998 y luego experimentó un escaso crecimiento de menos del 2 por ciento en los
siguientes tres años12. El choque entre las diferentes facciones pone de relieve la importancia
de este período. La investigación muestra que, a fines de la década de 1990, la fortaleza de los
tecnócratas no era autónoma, sino que dependía en gran medida de los políticos (Conaghan
1998). En 1999, Víctor Joy Way, un político fujimorista, fue designado para encabezar el MEF
generalmente neoliberal para garantizar la reelección de Fujimori contra la voluntad de los
tecnócratas (Dargent 2015). El colapso del gobierno de Fujimori fue un momento crítico para
el régimen neoliberal.

El régimen sobrevivió, pero no debido a su diseño original o debido a la inercia que emanaba
de una "coyuntura crítica". Más bien, sobrevivió porque los actores de la continuidad lo
adaptaron con éxito a un nuevo contexto político. Primero, el gobierno de transición de nueve
meses de Valentín Paniagua nombró a Javier Silva Ruete, un viejo "tecnopolista", como
ministro de Economía.13 Sorprendentemente, muchos de los tecnócratas y burócratas más
cercanos a la administración Fujimori mantuvieron sus posiciones y en algunos casos fueron
promovidos. El gobierno de transición y el nuevo ministro de economía mantuvieron a los dos
últimos viceministros de Fujimori, Javier Abugattás y Alfredo Jaililie. Además, Silva Ruete
nombró a Beatriz Boza, una prominente tecnócrata que había lanzado muchas de las iniciativas
neoliberales de la década de 1990, como su jefe de gabinete. Lo importante es que todos estos
nombrados compartieron el paradigma de política y la socialización de los años noventa.
Además, lanzaron reformas democráticas para corregir las "desviaciones" corruptas y
autoritarias del gobierno de Fujimori, adaptando el régimen a un nuevo contexto democrático
al defender las iniciativas de transparencia y anticlientelismo del gobierno.

El proceso de adaptación continuó bajo la administración Toledo (2001-2006). El presidente


Toledo no tenía partido, sufría muy bajos niveles de popularidad, no tenía experiencia con el
estado y estaba obsesionado por la amenaza de juicio político. Bajo estas condiciones, Toledo
dio rienda suelta a los tecnócratas y burócratas clave que hicieron durar a la institución
neoliberal. Nombró a Roberto Dagnino, hoy ex vicepresidente del Banco Mundial, como primer
ministro y Pedro Pablo Kuczynski, otro poderoso tecno político, como subsecretario de
economía y primer ministro. Kuczynski se convirtió esencialmente en el hombre fuerte de la
administración. Toledo es el primer ejemplo de un patrón recurrente en el Perú posterior a
Fujimori: políticos débiles cediendo las riendas del gobierno a tecnócratas neoliberales.

En los años críticos de 2000 y 2001, las fuentes de autoridad del régimen neoliberal fueron
validadas. El paradigma de política se mantuvo y se limpió de políticos fujimoristas corruptos y
políticas clientelistas, pero el nombramiento de grandes nombres de la tecnocracia
internacional protegió las principales políticas de la década de 1990 y el círculo de tecnócratas
y burócratas que las había implementado inicialmente. Además, en 2002, Toledo cerró el
Ministerio de la Presidencia, una fuerza crucial en el ejecutivo fujimorista, debido a su
participación política en la popularidad y la reelección de Fujimori. Después de eso, el MEF
neoliberal se convirtió en el epicentro indiscutible del poder ejecutivo peruano. Por lo tanto, el
nuevo período democrático funcionó como una especie de segundo origen institucional
validando la autoridad de los tecnócratas que trabajan dentro del estado y creando los
mecanismos que preservarían esa autoridad en el futuro. Las condiciones que permitieron la
supervivencia de la institución -políticos débiles que confiaban en personas bien capacitadas
dentro del Estado- establecieron el camino para la resistencia y el fortalecimiento del régimen
neoliberal hasta el día de hoy. Este segundo origen, y el proceso que lanzó, es aún más
importante para nuestra comprensión de la continuidad política peruana que a principios de
los años noventa.
OBTENCIÓN DE ESTABILIDAD: ACTORES Y ESTRATEGIAS - OBTAINING STABILITY: ACTORS AND
STRATEGIES

El surgimiento de la burocracia informal es un cambio crucial pero poco estudiado en el Perú.


Si bien algunas investigaciones han resaltado el papel de los tecnócratas en el Perú
contemporáneo (Dargent 2015), la investigación no se ha centrado en lo que llamamos
burócratas informales. Estos no son tecnócratas que diseñan políticas o preparan iniciativas
institucionales importantes, sino una nueva capa de personas con un poderoso conocimiento
administrativo de los procedimientos legales y formales del estado. Aunque pueden
confundirse con tecnócratas, funcionan como burócratas. Dado que no están debidamente
facultados por una ley de servicio civil o tienen una tenencia de ninguna manera, destacamos
su carácter informal. Sus fuentes de peso político son el paradigma de las políticas, su
socialización y el esprit de corps resultante. Los principales burócratas informales son los
secretarios generales (SG). El SG es el designado dentro de cada ministerio que tiene la más
alta autoridad en asuntos administrativos y cuyo cargo formal está debajo del ministro y
viceministros. Es decir, los SG y sus equipos administrativos (abogados, contadores y gerentes)
son los que guían el trabajo del ministro a través del aparato legal.

Los tecnócratas y los burócratas informales han forjado una alianza para controlar a los
políticos reformistas. Los tecnócratas, los SG y sus equipos se han convertido en los portadores
weberianos del régimen, sus políticas y sus ideas. Preservan el régimen no solo en momentos
de crisis, sino a diario. Son capaces de hacer esto primero debido al equilibrio de poder entre
políticos y burócratas informales, y segundo debido a las estrategias que han desarrollado para
fortalecer su posición. Examinaremos estos dos fenómenos a su vez.

ACTORES

En palabras de la ministra de inclusión social, Carolina Trivelli, "No se puede mover dentro del
estado con un SG que no tenga experiencia previa en ese puesto". 14 Para evaluar la creciente
importancia de estos burócratas informales, examinamos el trabajo de todos 221 términos SG
en dieciocho ministerios entre 2000 y 2012 y observó la estabilidad de estos actores críticos en
todo el estado. En 2001, el 43 por ciento de los SG tenían experiencia previa en ese puesto;
para 2012, el número había aumentado al 61 por ciento. Es decir, su esfera de influencia ha
aumentado sustancialmente en todos los ministerios de Perú. Su fuerza creciente proviene del
conocimiento y las redes sociales que progresivamente se extienden a nuevos actores y
sectores dentro del estado. Esto comenzó con la primera oleada de tecnócratas en la década
de 1990, y se ha convertido en una red informal eficiente que permite a los burócratas pasar
de un ministerio a otro. Estos burócratas se ven a sí mismos como los guardianes del éxito del
Perú. El grupo es decididamente pro-continuidad, buscando preservar la "memoria
institucional" de cada ministerio.15 Para ellos, "hacer las cosas de la manera correcta significa
hacerlas como se hizo antes" .16 Para los tecnócratas y los burócratas, nada es más peligroso
que un político. Hay un espíritu de cuerpo entre ellos; se apoyan mutuamente y se mueven a
través de los ministerios con una seguridad que obtienen de una red de contactos en lugar de
la ley.17 Aunque formalmente solo tienen prerrogativas administrativas, de acuerdo con uno
de los viceministros de izquierda efímeros de Humala, los SG son: de hecho, los que le dicen al
ministro "lo que él puede hacer y lo que no puede hacer" .18 El conocimiento burocrático no
solo se usa con fines administrativos. Según un ministro de Humala actual que pidió el
anonimato, la mejor manera de deshacerse de los políticos desconfiados es a través de la
burocracia: "El SG pone una trampa, el ministro se enamora y luego lo expulsan". Ninguna otra
fórmula capta tan sucintamente el aumento de la dinámica cada vez más autorreforzada en la
que los burócratas empoderados derrotan fácilmente a los reformistas débiles.

El estado peruano ahora tiene un cohorte de tecnócratas experimentados y mejor entrenados.


19 Entre 1990 y 2000, solo dos de los seis ministros de economía habían estudiado en una
universidad internacional y dos tenían experiencia en organizaciones financieras
internacionales. Entre 2000 y 2012, los diez ministros de Economía tenían títulos
internacionales, y nueve tenían experiencia previa con organizaciones internacionales. 20
Fuera del MEF, la tendencia tecnocrática sigue un camino similar. Para este estudio,
examinamos la evolución de la proporción de ministros técnicos versus políticos en las
administraciones elegidas desde Fujimori.21 Los resultados respaldan nuestras hipótesis:
durante la administración de Alejandro Toledo (2001-2006), los ministros técnicos
representaron el 49 por ciento del total; esto aumentó al 61 por ciento durante la
administración de García (2006-2011) y luego al 66 por ciento bajo Humala (2011-2012).
19. Curiosamente, en algunos casos, la división entre burócratas y tecnócratas se desdibuja. Por ejemplo,
la actual ministra de Relaciones Exteriores, Eda Rivas, solía ser la jueza SG de Toledo; luego fue ministra
de justicia y ahora se ha convertido en canciller. De deberes administrativos pasó a una posición política
muy prominente.

21. Analizamos a todos los ministros en cada ministerio desde el gobierno de Toledo (2001) hasta el
tercer gabinete de Humala (junio de 2013), un total de 262 términos. Definimos al ministro técnico como
aquel cuyo reconocimiento proviene de su alto nivel de experiencia (Centeno y Silva 1998). Un "ministro
político" es la persona que en los últimos diez años fue militante en un partido político, un candidato o
fue elegido para un cargo popular electo. Un "ministro de negocios" es alguien que ha tenido puestos
directivos / ejecutivos en el sector privado, es dueño de una empresa o ha tenido responsabilidades
importantes en la organización empresarial (gremio empresarial). Curiosamente, el porcentaje de
ministros de negocios se ha mantenido más o menos estable a lo largo del tiempo, aunque ha
aumentado ligeramente: 12 por ciento bajo la administración de Toledo, 14 por ciento bajo el de García
y 19 por ciento bajo Humala.

La alianza de burócratas y tecnócratas puede imponer su voluntad porque es


excepcionalmente fuerte, pero porque los políticos y los partidos son extremadamente
débiles. En las últimas elecciones presidenciales, los cinco candidatos principales carecían de
los partidos políticos adecuados. El ganador, Ollanta Humala, nunca había tenido una oficina
pública. En este contexto, es fácil entender por qué varios tecnócratas y burócratas que
entrevistamos declararon que Humala es el tipo de líder funcional para "nuestra agenda": sin
fiesta, sin experiencia, sin un fuerte apoyo de la comunidad empresarial, y sin ideas sobre qué
hacer con el estado, debe confiar en "nosotros". 22

Esta debilidad caracteriza a toda la clase política. Está presente, por ejemplo, en la legislatura
crucial, a través de la cual cualquier reforma importante debería pasar. Los congresistas en
Perú son cada vez más irrelevantes. La legislatura ha dejado de crear legislación sustantiva,
que ahora es dada por el ejecutivo a través de diferentes mecanismos legales (Valladares
2012). El porcentaje de congresistas que regresan disminuye cada año, creando un congreso
de políticos aficionados. Entre los congresos de 2006 y 2011, solo el 12 por ciento de los
titulares fueron reelegidos. Del 32 por ciento de los escaños del Congreso que la coalición de
Humala ganó en 2011, más del 70 por ciento fueron ocupados por legisladores por primera
vez. Bajo tales circunstancias, el ejecutivo, especialmente su ministerio principal, el MEF, se ha
convertido cada vez más en el motor legislativo del país. Otras fuerzas políticas en Perú sufren
una precariedad similar. El venerable APRA, a pesar de su tradición y control de la presidencia
entre 2006 y 2011, tiene solo 4 de 130 congresistas. Vale la pena mencionar que la sociedad
civil peruana también está muy fragmentada y descoordinada, lo que aumenta la dificultad de
alterar los arreglos institucionales neoliberales (Huber y Stephens 2012). Aunque esta variable
está más allá del alcance de este artículo, tal debilidad contribuye innegablemente a la
debilidad general de la clase política y los intentos de reforma.23 En un contexto tan general,
los tecnócratas y los burócratas informales son capaces de reproducir el régimen neoliberal.

Armarios peruanos Usando los datos recopilados sobre los ministros post-Fujimori (2000-
2013), encontramos que el 27 por ciento de los gabinetes designados bajo Toledo y el 24 por
ciento bajo García eran políticos. Esta tendencia alcanza su nivel más bajo con el tercer
gabinete de Humala, en el que solo la ministra de la mujer, Ana Jara, de diecinueve ministros,
es ministra política. Dos son empresarios y los dieciséis restantes son ministros técnicos.
Paradójicamente, tal despolitización única del ejecutivo en el contexto de América Latina no se
alcanzó con una tecnopolitica liberal de derecha, sino con un outsider populista.24 Sin
oposición de ninguno de estos posibles controles, los tecnócratas y los burócratas informales
son capaces de mantener el régimen neoliberal.
STRATEGIES

Hasta ahora hemos mostrado cómo el equilibrio de poder dentro de los gobiernos peruanos se
desplazó progresivamente hacia los expertos y cómo la relevancia de los políticos se
desvaneció gradualmente. Ahora pasamos a las estrategias más visibles mediante las cuales los
tecnoburócratas llevan a cabo la reproducción del régimen.
Candados (locks) -Este tipo de candado ha sido ampliamente utilizado en diferentes sectores: matriz
energética, programas sociales, política del agua e infraestructura de transporte.

Varios entrevistados mencionaron que el mejor mecanismo para garantizar la preservación del
régimen neoliberal es la inclusión de candados (bloqueos) en las políticas públicas, acuerdos
comerciales y regulaciones internas. El principal bloqueo que impide el cambio de régimen es
el mencionado anteriormente Artículo 60 de la constitución peruana. Ese artículo significa que
cualquier intento de alterar el régimen y sus políticas puede calificarse como
"inconstitucional". Otro ejemplo importante de esta estrategia se encuentra en el exitoso
programa de transferencias monetarias condicionadas Juntos. Implementado por Toledo al
final de su mandato, Juntos expresó su preocupación por su potencial de clientelismo. La
preocupación era que un líder populista pudiera dirigir Juntos en áreas urbanas con gran
cantidad de votantes en lugar de las áreas más pobres, generalmente rurales, con pocos
votantes. Para evitar esto, la ley que establece Juntos pone al MEF a cargo de determinar las
áreas que cubre el programa.25 Como resultado, es muy difícil para un presidente usar Juntos
clientelísticamente ya que la cobertura del programa no está determinada por los actores
políticos. Otro mecanismo importante que impide el cambio son los llamados préstamos
basados en políticas que articulan las políticas con la aprobación de organizaciones
internacionales o multilaterales, lo que las hace difíciles de modificar.26 Otro candado efectivo
creado por tecnócratas y burócratas contra políticos es la Ley de Responsabilidad y
Transparencia Fiscal (Decreto Supremo 066-2009), que establece que en el año de las
elecciones generales el ejecutivo no puede gastar más del 60 por ciento del presupuesto antes
de julio, cuando la nueva administración se retire. Esta es principalmente una ley económica,
pero también tiene fuertes implicaciones políticas, ya que bloquea cualquier posibilidad de
tentación populista de un titular en el año electoral. Esto es, de manera transparente, una
norma contra los políticos, incluso más sorprendente contra los políticos en ejercicio.
Finalmente, los acuerdos comerciales internacionales también se han convertido en candados
importantes. Desde la década de 1990, Perú firmó más de veinte acuerdos bilaterales de
inversión, así como once acuerdos de libre comercio. Todos ellos incluyen cláusulas diseñadas
para bloquear los intentos de cambiar las reglas económicas en el país. Cada acuerdo de libre
comercio tiene un capítulo sobre "inversión privada" que establece la prerrogativa de los
inversores de demandar al estado peruano ante tribunales internacionales si las regulaciones o
acciones del gobierno en cualquier nivel afectan sus expectativas de rentabilidad. Esto es lo
que la experta Alejandra Alayza llama "super derechos" de los inversionistas (superderechos o
súper garantías), que protegen las reglas que regulan la actividad económica al amenazar
efectivamente a las autoridades estatales que consideran alterarlas.27 Por ejemplo, según un
ex viceministro de En el ambiente de la administración Humala, los inversionistas mineros
solían invocar tales cláusulas cada vez que se discutían los requisitos ambientales con ellos.28

Infiltration

Mientras que la primera estrategia se enfoca en prevenir el cambio a través de mecanismos


formales, la "infiltración" gradual de personas del núcleo de las organizaciones pro-
continuidad (MEF y agencias cercanas a la actividad económica) a otros ministerios y agencias
del estado ayuda al desarrollo y fortalecimiento del régimen. Aunque hay muchos ejemplos de
este mecanismo, el último y más relevante ocurrió en la creación del nuevo Ministerio de
Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) inmediatamente después de que Humala tomara el poder.
Esta nueva agencia fue una promesa clave de la campaña de Humala y su principal leitmotiv de
"inclusión social". Una vez que Humala estuvo en el cargo, nombró a un grupo liderado por
Kurt Burneo, un aliado del partido peruano de Perú Posible y desconectado del núcleo del
tecnoburocracia principal: crear MIDIS. Según varias entrevistas, el personal del MEF detectó
que la propuesta preparada por este grupo pretendía disminuir el poder del MEF al crear una
especie de contrapeso izquierdista a su preeminencia en el ejecutivo. Si bien la propuesta
aprobada por el Congreso aguardaba la ratificación ejecutiva, el MEF convenció con éxito a
Humala para que modificara el plan. Después de descartar la propuesta original y dejar de lado
al grupo de personas que la había preparado y que se convertirían en las nuevas autoridades
del MIDIS, Humala creó el nuevo ministerio con destacados cuadros anteriores del MEF.29 El
ministro designado era un tecnócrata sofisticado y de renombre internacional. e investigador,
Carolina Trivelli. Además, aún más importante para nuestro argumento, sus dos viceministros
son ex cuadros del MEF30. En palabras del viceministro Jorge Arrunátegui, "nuestro trabajo
técnico es coherente con las expectativas del MEF" .31 En pocas palabras, el MEF concedió a la
"Promesa de campaña izquierdista", pero dictó los términos de su creación y aseguró que
ningún forastero / reformista de izquierda encabezaría una agencia tan nueva.

Otros ejemplos confirman que los funcionarios del MEF han infiltrado sectores que solían estar
fuera de su control directo. El actual ministro de agricultura, Milton Von Hesse, trabajó en el
MEF de 1997 a 2007 y luego fue director de PROINVERSION, la agencia nacional de promoción
de la inversión privada. El segundo ministro de trabajo en el gobierno de Humala, José Villena,
también fue un ex funcionario del MEF. El Ministerio de Vivienda bajo Humala está dirigido por
René Cornejo, un tecnócrata que fue funcionario superior de la agencia a cargo de las
empresas estatales (FONAFE) durante el gobierno de Fujimori y gerente del exitoso programa
de vivienda MIVIVIENDA, así como la agencia de inversión, PROINVERSIÓN, bajo Toledo. Tales
ejemplos son abundantes; cada vez más altos funcionarios en ministerios no directamente
relacionados con la actividad económica son liderados por antiguos rangos y archivos del MEF
(y satélites) .33 Como resultado, los principios, políticas y conocimientos particulares del
régimen se han expandido por todo el estado. , haciendo el régimen más estable y homogéneo
en términos de personas, prácticas e ideas, ninguno de los cuales se limita al ámbito
económico por más tiempo. Dado que la clase política es tan precaria, los partidos y los
políticos no tienen manera de detener la expansión de los transportistas del régimen a través
de todo el estado.

VOLVER A LA ADAPTACIÓN - BACK TO ADAPTATION

Después del colapso del gobierno de Fujimori, los actores pro-continuidad lograron hacer
durar a la institución neoliberal adaptándola al nuevo contexto democrático. La victoria de
Humala en 2011 creó un desafío similar. Para preservar la institución, la adaptaron a un nuevo
clima político en el que el actor más antineoliberal del Perú contemporáneo había ganado la
presidencia. La capacidad de adaptación ha sido muy impresionante de varias maneras.
Haremos hincapié en dos de ellos. El primero ya se ha mencionado: la creación del MIDIS, que
implicó una gran cantidad de concesiones entre Humala y las fuerzas de la continuidad. El
nuevo ministerio y los nuevos programas sociales le permitieron a Humala mostrar su
compromiso con la "inclusión social". Sin embargo, MIDIS y los programas que ha
implementado representan un enfoque neoliberal de la política social y por lo tanto no
desafían al régimen.34 Por lo tanto, por segunda vez, la institución se adaptó con éxito a un
cambio importante en el contexto político. Las políticas ambientales son un segundo ejemplo
de esta capacidad de adaptación. Humala hizo campaña en un discurso antiminería que
prometía respeto por el medio ambiente y medidas más estrictas para las compañías mineras.
Uno de los temas más debatidos durante sus dos primeros años en la oficina fue la creación de
una agencia independiente para supervisar el cumplimiento de la normativa ambiental. La
agencia era necesaria ya que el Ministerio de Energía y Minas (MEM), que estaba a cargo de la
realización de los Estudios de Impacto Ambiental, se percibía como infligido por intereses
mineros privados (no del todo erróneamente). Entonces el gobierno creó el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), un organismo independiente dependiente del
Ministerio de Medio Ambiente. Sin embargo, los ambientalistas no lograron su objetivo
principal de eliminar los estudios de impacto ambiental del MEM. De hecho, aunque el OEFA
supervisa la correcta aplicación de los estándares ambientales en todo el gobierno, el MEM se
responsabiliza de llevar a cabo los estudios reales. Además, esta estrategia se vinculó con éxito
a la infiltración: el presidente y director ejecutivo de la nueva agencia (Hugo Gómez) es un
tecnócrata con experiencia previa en INDECOPI y el Organismo Supervisor de Inversión Privada
en Telecomunicaciones (OSIPTEL), dos de las islas de eficiencia creada en la década de 1990 y
vinculada a la esfera MEF. De nuevo, a través de esta nueva capa itinerante de personas
dentro del estado, los principios, las prácticas y un conocimiento particular se extienden a
nuevos ámbitos, en este caso, los problemas ambientales.

En la práctica, las tres estrategias identificadas se usan en tándem. La mejor demostración de


ellos es el análisis de las conversaciones de Humala con la energética española Repsol sobre la
adquisición de sus activos peruanos, incluida la importante refinería de petróleo La Pampilla. A
fines de 2012, el presidente Humala, su ministro de energía, Jorge Merino, y el presidente de
Petroperú, Humberto Campodónico, estaban considerando seriamente la transacción. En abril
de 2013, Humala se reunió con el presidente de Repsol e inmediatamente después el ejecutivo
aprobó las normas que despejaban la forma de comprar Repsol35. Este intento fue el desafío
más claro de Humala al régimen neoliberal, otorgando al estado un rol económico al comprar
una empresa privada. Esto engendró una ola de críticas. En un frente, las principales
organizaciones de medios y emprendedores se opusieron férreamente a las intenciones
"chavistas" del gobierno. Sin embargo, de acuerdo con nuestras entrevistas y la crónica
periodística más exhaustiva del episodio, el factor crucial para bloquear los renovados
impulsos estatistas de Humala fue el Ministro de Economía Luis Miguel Castilla.36 El 29 de
abril, el presidente Humala y Castilla se reunieron para una evaluación crucial de la
transacción. Utilizando criterios estrictamente técnicos, Castilla y un asistente le explicaron al
presidente por qué comprar Repsol no tenía ningún fundamento (Uceda y Rivera 2013). El 2 de
mayo, el gobierno anunció oficialmente que ya no estaba interesado en comprar Repsol.
Actualmente, Castilla es ampliamente percibido como el hombre fuerte de la administración.
En la encuesta anual de 2013, en la que el grupo de expertos Ipsos Apoyo solicita las personas
más poderosas de Perú, Castilla, como era de esperar, ocupa el tercer lugar detrás de Humala
y su esposa.37 Por lo tanto, Castilla, que fue viceministro de economía de Alan García, es el
más influyente de los ministros de Humala. El episodio de Repsol destaca un factor crucial y
generalmente inadvertido que sostiene el régimen y sus políticas: la nueva tecnoburocracia
que posee las habilidades políticas para convencer a los políticos débiles a través de sus
fuentes informales pero poderosas de autoridad.

Hemos mostrado las dimensiones políticas e institucionales previamente poco notadas de la


persistencia institucional peruana contemporánea. Argumentamos que dicho proceso ocurre
gradualmente dentro del estado porque el equilibrio de poder entre los actores pro-
continuidad y los actores pro-cambio apunta hacia la alianza de tecnócratas y burócratas
informales. Implementan diferentes estrategias para prevenir el cambio y fortalecer el régimen
y sus políticas. Entre las entrevistas que realizamos, cuatro fueron con desta- cados reformistas
que tuvieron posiciones fl otantes en el primer año de la administración de Humala: Kurt
Burneo, ministro de producción; Eduardo Ballón, viceministro de desarrollo social; José de
Echave, viceministro de Medio Ambiente; y Ricardo Soberón, jefe de DEVIDA, la agencia
antinarcóticos del estado. Con ligeras diferencias, las cuentas de sus breves viajes en el
ejecutivo hacen eco de las ideas principales propuestas en este artículo. Los cuatro se quejaron
de que carecían del apoyo político para implementar reformas importantes, demostraron la
debilidad de la clase política y señalaron las dificultades de lidiar con tecnócratas y burócratas
empoderados que se oponen a los políticos reformistas. A través de diferentes mecanismos,
todos terminaron rápidamente fuera del gobierno.
CONCLUSIONS

En los últimos años, diferentes investigadores han criticado el campo del desarrollo
institucional por ser demasiado deterministas: "Si la historia es todo en estructura, . . . las
condiciones iniciales, la dependencia del camino y los choques exógenos, entonces quizás
deberíamos simplemente sentarnos y dejar que la historia siga su curso "(Levi 2006, 2; ver
también Weyland 2008). Como resultado, en los últimos años se ha desarrollado una nueva
agenda distintiva centrada en actores, estrategias y contingencias (Mahoney y Thelen 2010).
Sin embargo, esta agenda antideterminista ha priorizado el estudio del "cambio" institucional
en lugar de la "persistencia" institucional. Un gran ejemplo es la pieza de Taylor (2009) sobre el
Banco Central brasileño que muestra la evolución gradual de la institución, en la que los
actores y sus estrategias fuerza. En este artículo, por el contrario, hemos mostrado cómo la
persistencia ("no cambio") también puede ocurrir a través de un proceso lento y gradual
similar dominado por estrategias de contingencia y actores. En nuestro caso, la estabilidad es
menos una cuestión de un equilibrio duradero que un proceso contingente impulsado por las
estrategias de los agentes. El argumento recoge la sugerencia de Katznelson (2003) de prestar
atención a los "micro-fundamentos de la estabilidad".
Nuestro caso también habla de la literatura reciente sobre el giro a la izquierda
latinoamericano. Después de las elecciones de Humala en 2011, Perú tenía los principales
ingredientes reconocidos en la literatura comparada como necesarios para la reforma
sustantiva de los legados neoliberales: ausencia de partidos, una economía en auge impulsada
por recursos naturales y la llegada del tipo de forastero antineoliberal que percibe el acceso al
poder como una "oportunidad de ahora o nunca" (Kaufman 2011, 113). Sin embargo, las
instituciones neoliberales permanecen en su lugar. En este artículo, hemos señalado un
"mecanismo de moderación" que generalmente no se identifica en esa literatura: actores no
elegidos dentro del estado. Los partidos políticos no son la única fuerza que puede moderar a
los extranjeros antineoliberales; Los tecnócratas y los burócratas también pueden hacerlo. En
este artículo, seguimos las afirmaciones recientes de que las personas que trabajan dentro del
estado merecen recibir más atención como variables independientes (Dargent 2015).

Empíricamente hemos enfatizado el lento y gradual proceso por el cual las instituciones
neoliberales han adquirido estabilidad en el Perú contemporáneo. Hemos subrayado los
mecanismos que permiten su reproducción. Sin negar que las primeras etapas de la institución
importan, hemos enfatizado el proceso que ocurre después de esas primeras etapas.
Especialmente importantes son los cambios en el equilibrio de poder entre dos actores
cruciales: los políticos que intentan reformar las instituciones neoliberales y los tecnócratas y
burócratas que intentan protegerlos. También hemos enfatizado la importancia de las
estrategias empleadas. Particularmente, hemos destacado cómo los actores pro-continuidad
adaptaron con éxito la institución a los cambios importantes en el contexto político; al mismo
tiempo, profundizaron con éxito los principios, el vocabulario y las políticas del régimen
neoliberal en el ámbito económico y los desplegaron en nuevas agencias estatales que solían
estar fuera de su influencia. La expansión de la cohorte de burócratas y tecnócratas que se ven
a sí mismos como garantes de la prosperidad reciente de Perú ha sido crucial para la
estabilidad institucional del Perú. Carlos de la Torre (2013) mostró cómo el presidente Correa
en Ecuador logró deshacerse de la vieja tecnocracia neoliberal y reemplazarla por una
"posliberal". El artículo de De la Torre ofrece algunas pistas sobre las condiciones bajo las
cuales la reproducción peruana podría detenerse: políticos empoderados que derrotan a una
tecnocracia y burocracia que perdió sus fuentes informales de autoridad cuando las políticas
neoliberales dejaron de "entregar". Seamos claros, el principal factor que impide cambios
importantes a las instituciones neoliberales en Perú no son una "formidable burocracia
weberiana", sino la clase política peruana, precaria y débil, unida a una sociedad civil débil y
fragmentada.

Finalmente, nuestro diagnóstico de la situación peruana actual requiere una reflexión sobre la
relación entre las políticas de los actores no electos y los políticos electos. En 1998, Miguel
Ángel Centeno y Patricio Silva sugirieron la aparición en América Latina de “democracias
tecnocráticos”: “En las democracias tecnocráticos, los representantes elegidos todavía tienen
control nominal sobre el final la toma de decisiones, pero la formulación de alternativas de
política es en gran parte en el manos de expertos "(Centeno y Silva 1998, 11). El Perú
contemporáneo representa una versión radical de este fenómeno que quizás haya ido más allá
de lo que Centeno y Silva describieron, en el cual los políticos ni siquiera toman las decisiones
finales. Cualquiera que sea la respuesta, el Perú contemporáneo parece ser otro caso en el que
el combate político se mueve desde una arena electoral en decadencia hacia instituciones
estatales y sus burócratas no elegidos (Ginsberg y Shefter, 1990; Teles, 2010). El rendimiento
económico ejemplar del país en los últimos doce años se debe en gran parte a la persistencia
de este tipo de gestión tecnocrática, un hecho que es una importante fuente de legitimidad
para los tecnócratas y los burócratas. Sin embargo, la gestión tecnocrática también puede
estar cada vez más relacionada con el constante malestar que impregna el sistema político.
¿Hasta qué punto y por cuánto tiempo puede una clase política precaria sin vínculos con la
sociedad depender de una cohorte pequeña, informal y bien capacitada de tecnoburócratas?
Sorprendentemente, la estabilidad peruana está enraizada en la precariedad. La burocracia
emergente no tiene ninguna base en la ley, ni hay ningún tipo de consenso político explícito
entre los partidos políticos, como en Brasil, Chile o El Salvador (Roberts 2012), para garantizar
dicha continuidad. Aunque el régimen peruano ha ganado progresivamente fuerza, todavía
depende en gran medida de elecciones y estrategias contingentes y no de estructuras
institucionales, pactos políticos o fuertes fuerzas políticas o sociales.