Documenti di Didattica
Documenti di Professioni
Documenti di Cultura
Nelson Ardón-Centeno**
Andrés Cubillos-Novella***
* Artículo basado en el informe de la consultoría número 1321 de 2011, realizada en el marco del convenio
entre la Pontificia Universidad Javeriana y el Fondo Distrital de Salud para la actualización, la concertación
y la validación interinstitucional e intersectorial de la Política Distrital de Salud Mental de la Secretaría
Distrital de Salud, desarrollada del 22 de julio de 2011 al 22 de marzo de 2012 y financiada por la Pontificia
Universidad Javeriana y el Fondo Distrital de Salud.
∗∗
Odontólogo, especialista en Política Social, magíster en Administración de Salud y en Educación de la
Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia. Diploma de Estudios Avanzados en Educación vinculado
al Área de Conocimiento, Teoría e Historia de la Educación de la Universidad de Deusto en Bilbao, España.
Candidato a Doctor en Innovación Educativa y Aprendizaje a lo Largo de la Vida por la Universidad de
Deusto en Bilbao, España. Profesor asociado de los Posgrados en Administración de Salud de la Facultad de
Ciencias Económicas y Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana. Correo electrónico: nardon@
javeriana.edu.co
∗∗∗
Odontólogo, especialista en Administración de Salud con énfasis en Seguridad Social y magíster en Política
Social de la Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia. Magíster en Migraciones, Conflictos y
Cohesión Social en la Sociedad Global Actual de la Universidad de Deusto en Bilbao, España. Candidato a
Doctor en Estudios Internacionales e Interculturales por la Universidad de Deusto en Bilbao, España. Profesor
12 de los Posgrados en Administración de Salud de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de
la Universidad Javeriana. Correo electrónico: cubillos.a@javeriana.edu.co
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
La salud mental: una mirada desde su evolución en la normatividad colombiana. 1960-2012
Resumen
La naturaleza del concepto de salud mental y los enfoques a los que se refiere determinan un
marco contextual y político normativo internacional, nacional y distrital amplio, referente a los
derechos y a las condiciones de vida: educación, vivienda, trabajo, sociales, económicas y del
medio ambiente; por ello, este artículo aborda la legislación y las políticas concernientes a la
salud mental de los distintos grupos poblacionales, ciclos de vida, etnia y género, condiciones y
situaciones como pobreza, discapacidad (y rehabilitación), desplazamiento y conflicto armado,
para realizar un recuento de su evolución vista a través de las normas que han sido promulgadas
en Colombia desde 1960 hasta la actualidad. Se pretende, además de hacer un análisis de la
aplicación y de la evolución de dichas normas, realizar un seguimiento de los avances logrados y
las diferentes perspectivas bajo las cuales se ha abordado esta legislación, tanto a nivel nacional
como en Bogotá, específicamente.
Palabras clave: salud mental, promoción de la salud, salud, jurisprudencia, población, Colombia
Abstract
The nature of the concept of mental health and the approaches to which it relates, determine a
contextual framework normative political and international, national and district wide, regard-
ing the rights and conditions of life: education, housing, employment, social, economic and
environment; Therefore, this article discusses the legislation and policies concerning the mental
health of the various population groups, life cycles, ethnicity and gender, to conditions and
situations such as poverty, disability (and rehabilitation), displacement and armed conflict, to
perform a count in your evolution view through the rules that have been enacted in Colombia
from 1960 to the present. Pretending, in addition to making an analysis of the application and
development of the same, follow up on the progress made and the different perspectives from
which has addressed this legislation; both at the national level, such as in Bogota specifically.
Resumo
13
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
Nelson Ardón-Centeno • Andrés Cubillos-Novella
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
La salud mental: una mirada desde su evolución en la normatividad colombiana. 1960-2012
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
Nelson Ardón-Centeno • Andrés Cubillos-Novella
Además, y de conformidad con lo anterior, con la creación del Fondo de Salud Mental
se presenta un desarrollo en la expedición y Asistencia al Anciano Desamparado, con
de normas institucionales en relación con el Acuerdo 17 de 1987, el cual favoreció
las funciones de los miembros de los equipos por una década el desarrollo de programas;
de nutrición y dietética, terapia ocupacional, la ampliación de la oferta de servicios, con
enfermería, trabajo social y psicología. De cuatro hospitales día para adultos, tres
esta manera, se inician programas en el hospitales día para niños y adolescentes,
marco de la atención primaria en salud en cuatro unidades de salud mental, una unidad
distintas regiones, y en 1986, con base en especializada en farmacodependencia, dos
la Ley 30 de Estupefacientes, se conforma consultorios y un plan móvil de atención
el Comité Nacional para la Prevención a indigentes; la mejora en la dotación de
de la Drogadicción, en el cual participa unidades especializadas y el fortalecimiento
el Ministerio de Salud, que mediante un de los programas de salud mental comunitaria
convenio con el Fondo de las Naciones (7). Actualmente, el Ministerio de Salud no
Unidas para el Control del Abuso de Drogas tiene una división de salud mental, no existe
(UNFDAC, por sus siglas en inglés) venía el Fondo Financiero Distrital, se han cerrado
realizando labores en ese sentido. hospitales día y hay menos camas en la red
distrital, lo que ha empeorado la atención
En Bogotá desde 1975 se llevaban a cabo para este tipo de pacientes.
investigaciones sobre consumo de SPA,
logrando un impacto positivo en la línea de la En 1990 se dan dos eventos significativos.
organización de la estructura administrativa, El primero es el Encuentro de Caracas,
de la atención y de los servicios de salud convocado por la Organización Mundial
mental, a través de la creación de la Sección de la Salud (OMS) y por la Organización
de Salud Mental de la División de Atención Panamericana de la Salud (OPS), que
Médica de la Secretaría Distrital de Salud, culmina con la Declaración de Caracas.
mediante la Resolución 002 de 1979. En Esta declaración impulsa la restructuración
1982 aparece la Fundación Granja Taller de la Atención Psiquiátrica en América
de Asistencia Colombiana (Fungrata), Latina dentro de los sistemas locales de
un programa de puertas abiertas para la salud, para lograr la promoción de modelos
rehabilitación de indigentes con enfermedad alternativos al hospital psiquiátrico, atención
mental grave. Se llevan a cabo acciones descentralizada, participativa, integral,
comunitarias de salud mental en tres centros comunitaria, continua y preventiva, de
de salud, cobertura que se amplía luego con acuerdo con la estrategia de Atención
apoyo de convenios docente-asistenciales en Primaria en Salud (APS). El segundo
psiquiatría, psicología y terapia ocupacional evento es la publicación por parte de la
con la Pontificia Universidad Javeriana, el OMS del documento Introducción de un
Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario componente de salud mental en la atención
y la Escuela Colombiana de Medicina. primaria, que consideró dos aspectos: a) el
Para finales de 1987 ya se contaba con conocimiento psicosocial para incidir en el
cuarenta profesionales y se prestaba atención funcionamiento de los servicios de salud
ambulatoria en los servicios de consulta generales, en el desarrollo socioeconómico,
externa y hospitalaria en la Unidad de Salud en la calidad de vida y en la promoción de
Mental del Hospital de Kennedy (6). la salud emocional; y b) la prevención, el
diagnóstico, el tratamiento y la rehabilitación
Todo lo anterior recibe un impulso importante
16 de los trastornos mentales y neurológicos (8).
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
La salud mental: una mirada desde su evolución en la normatividad colombiana. 1960-2012
17
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
Nelson Ardón-Centeno • Andrés Cubillos-Novella
En 1998 se había promulgado la Política Entre los años 2003 y 2004, el Ministerio
Nacional de Salud Mental, acogida de la Protección Social —con el apoyo del
mediante la Resolución 02358, la cual para Consejo Nacional de Seguridad Social en
este momento aún estaba vigente. Esta Salud y mediante convenios de cooperación
política integra los factores condicionantes con la OMS, la Universidad de Harvard y
de carácter biológico, ambiental, la Fundación FES— desarrolla el Tercer
comportamental, social, político, económico Estudio Nacional de Salud Mental, el cual
y cultural y el nivel de salud —medido permitió, además de delinear un panorama
por la estructura de la morbilidad, de la epidemiológico, establecer relaciones entre
mortalidad y de la discapacidad específicas salud mental, condiciones socioeconómicas,
por grupo etario y género—, ajustados a estado de salud general, medio ambiente
criterios de priorización como la magnitud, social y grado de vulnerabilidad. Luego
la vulnerabilidad y la trascendencia de los de este diagnóstico se busca reformular la
diferentes fenómenos que determinan el Política Nacional de Salud Mental que había
estado de salud de la población. Los objetivos sido diseñada en el año 1998, construyendo
de esta política nacional son: promover los “Lineamientos de Política de Salud
la salud mental y prevenir la aparición Mental para Colombia”.
de la enfermedad mental; controlar las
enfermedades mentales; fomentar la cultura Dichos lineamientos proponen como
de la salud mental; mejorar el acceso, la objetivo general sugerir contenidos para
cobertura y la calidad de la atención en salud esa reformulación, recomendaciones para la
mental en todas sus fases. A nivel específico adecuada incorporación de la salud mental
se propone reorientar y mejorar la calidad en el SGSSS y diseñar la metodología para
de la prestación de servicios de salud mental establecer los costos de atención de eventos
en el contexto del SGSSS, fomentar procesos prioritarios en salud mental. La población
de investigación básica y aplicada en salud blanco identificada por este documento
mental y fortalecer la red de instituciones y estaba constituida por las personas con
la oferta de servicios. trastornos mentales, las personas con
problemas psicosociales y la población en
Para desarrollar estos objetivos la política en general. Los lineamientos se encaminaban
mención propuso actuar, conjuntamente con a promover la salud mental, prevenir
el componente de vigilancia en salud pública los impactos negativos de los problemas
18 y con la investigación epidemiológica, sobre
cuatro aspectos fundamentales: factores
psicosociales y reducir el impacto negativo
de los trastornos mentales. Para ello se
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
La salud mental: una mirada desde su evolución en la normatividad colombiana. 1960-2012
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
Nelson Ardón-Centeno • Andrés Cubillos-Novella
incrementar su capital global y gozar de una se diseñan las normas técnicas, científicas
mejor vida en el marco del desarrollo. Hasta y administrativas para el funcionamiento
este momento los intentos nacionales por de los centros de atención, tratamiento y
reformular y consolidar una propuesta de rehabilitación (resoluciones 196 de 2002,
política no habían sido exitosos y algunas de 4750 de 2005, 1043 y 1315 de 2006), y ya en
las orientaciones contemporáneas no habían el año 2007 el Ministerio de la Protección
sido recogidas por las regiones. Social, con la participación de la Comisión
Nacional de Reducción de la Demanda
A pesar de estos esfuerzos por precisar la de Drogas, presentó la Política Nacional
problemática y las opciones para intervenir para la Reducción del Consumo de SPA
en salud mental, la normatividad en salud y su Impacto, aprobada por el Consejo
hacía referencia, se centra solo en aspectos Nacional de Estupefacientes. Además, con
puntuales relativos a dicha problemática, base en la Resolución 014 de 2008 de ese
sobre todo problemas como el consumo Consejo, se crean las comisiones técnicas
de sustancias psicoactivas, la violencia, interinstitucionales para la formulación de
la depresión, el trastorno de ansiedad, la una política nacional antidrogas de carácter
hiperactividad con déficit de atención, el integral y se estructura el Plan Nacional de
suicidio y el intento de suicidio. También Reducción del Consumo de Drogas (21-25).
se ocupaba de la integralidad del Plan
Obligatorio de Salud (POS), la atención de Otra problemática que se había identificado
urgencias psiquiátricas y las intervenciones en la Política Nacional de Salud Mental
y procedimientos en los niveles de atención, de 1998 —considerando su impacto en la
definiendo actores, fuentes de financiación y salud mental— era la del desplazamiento
competencias en salud mental en el SGSSS forzado. Sin embargo, por distintas razones,
(15-19). entre estas algunas administrativas que
establecieron la dependencia de las
Sin embargo, desde el año 2001 se había intervenciones en reparticiones distintas a
logrado avanzar con los desarrollos y se las de salud mental, se da lugar a acciones
había creado el Comité Interinstitucional que no siempre pudieron coordinarse.
para el Estudio y Prevención de la Conducta En este mismo sentido, debe anotarse la
Suicida, un comité distrital de salud mental, ocurrencia de debates conceptuales relativos
un comité de redes de buen trato y los a la multiplicidad de enfoques y usos del
comités de discapacidad, que entre otros término psicosocial (26), además de las
trabajan en el campo de la salud mental, posturas consideradas opuestas, explicadas
fortaleciendo la participación de los espacios por Naranjo y colaboradores en el 2003:
locales en la formulación y en el desarrollo una psicoterapéutica, que es vinculada a
de los Lineamientos de la Política Distrital la tragedia, al trauma, a las víctimas y a
de Salud Mental del 2002 (20). una atención individual, y la otra social-
comunitaria, asociada con las crisis, la
Es importante recordar que desde tiempo resiliencia, los actores sociales y la atención
atrás el consumo de sustancias psicoactivas desde las redes sociales (27).
ha constituido un fenómeno de gran interés
en el sector de la salud. Así, el anexo 1 de la Ahora bien, con la Ley 1098 de 2006 se
Resolución 02358 —adoptado por la Política lanza el Código de Infancia y Adolescencia,
de Salud Mental ya nombrada— trata acerca el cual identifica necesidades especificas, no
20 de la Estrategia de Disminución del Riesgo
del Consumo de SPA. En la misma línea,
solo por ciclo vital, sino también apuntando
a la defensa de derechos de este grupo
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
La salud mental: una mirada desde su evolución en la normatividad colombiana. 1960-2012
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
Nelson Ardón-Centeno • Andrés Cubillos-Novella
determinación de políticas públicas, planes, coerción y violencia, entre otros. Así mismo,
programas y proyectos que tengan como en estas políticas se promueven acciones
objetivo la prevención, la promoción de la desde los planos comunitario, sectorial y
salud, atención, habilitación, rehabilitación, transectorial que buscan la articulación de
educación, orientación de la salud mental todos los actores competentes, pertenecientes
en el Distrito Capital […] El sistema dará tanto al Distrito como a la sociedad en
cumplimiento, dentro de los marcos legales, general, y que deben asumir un papel activo
a las políticas de salud mental y al plan de en beneficio de toda la población.
Salud Mental del Distrito Capital” (34-35).
Es importante destacar la relación con la
Posteriormente, con los avances en la política de sexualidad, pues al realizar un
conceptualización de los procesos de salud análisis más cercano entre la política de
mental, la Secretaría Distrital de Salud sexualidad “Sexualidad sin indiferencia”
presenta el documento resumen de la y la Política Distrital de Salud Mental
Política Distrital de Salud Mental de 2005, se encuentra el eje articulador para el
que luego se encuentra reflejada en el Plan ejercicio de los derechos y la consecución
de Desarrollo Bogotá Positiva: Para Vivir de condiciones de equidad para todos, en
Mejor, 2008-2012 y en el Plan de Salud la promoción del ejercicio de la autonomía,
Distrito Capital, 2008-2011 (Acuerdo entendida como el ejercicio de la libertad
308 de 2008), “como una apuesta política en relación con las decisiones que las
para la transformación de los procesos personas toman en el marco de sus deseos
relacionados con la calidad de vida y la salud y necesidades. En las líneas de acción de la
de los Bogotanos” (31). Hoy está inscrita Política Distrital de Salud Mental y en la
en la Dirección de Salud Pública. Estos Política de “Sexualidad sin indiferencia”
lineamientos son imprescindibles para la se encuentran acciones comunes en
política misma y para las relaciones con las formación y capacitación, participación
diferentes políticas con las que se relaciona: social, articulación de redes sociales y
adulto; infancia; juventud; sexualidad; promotoras de calidad de vida y salud, y
persona mayor; salud para grupos étnicos; vigilancia epidemiológica, de tal manera que
género; para las personas LGTB; seguridad esto permita la identificación, prevención y
alimentaria y nutricional; salud ambiente; atención de problemáticas de una manera
salud de los trabajadores; salud para integral y que se logre evidenciar un impacto
personas en situación de desplazamiento; positivo en la población y puntualmente
y personas en condición de discapacidad, en los blancos poblacionales dispuestos
aclarando que la normatividad se refiere por la política, dadas las condiciones
a discapacidad física y cognitiva (retardo epidemiológicas mencionadas.
mental) y no incluye a las personas con
enfermedad mental, como es el caso de los Así, resulta prioritario que se incluyan los
esquizofrénicos. eventos de salud mental en las estrategias de
divulgación e intervención lideradas por los
De acuerdo con este postulado, la programas de salud sexual y reproductiva, y
promoción de la autonomía en individuos y viceversa, desarrollando de manera conjunta
colectivos generará conocimiento y acciones el proceso de identificación de eventos
consecuentes que permitan el cuidado de sí asociados con la salud mental, tales como
mismos y de la comunidad, la participación situaciones de violencia, problemáticas
22 social y, progresivamente, la disminución
de condiciones de discriminación, riesgo,
familiares, toma de decisiones sobre la
vida sexual o cualquier vulneración de los
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
La salud mental: una mirada desde su evolución en la normatividad colombiana. 1960-2012
derechos o atentado contra la integridad de una satisfacción más alta del usuario, en
las personas. comparación con aquellos sistemas que
tienen una débil orientación a la APS. En
También es importante mencionar el consecuencia, la Secretaría plantea que la
Acuerdo 091 de 2003 del Concejo de Bogotá, reorientación de los sistemas de salud con
por la relevancia de sus vínculos con la salud un enfoque de la APS demanda reajustar
mental. El acuerdo en mención establece el los servicios de salud hacia la promoción y la
plan de igualdad de oportunidades para la prevención, ajuste que debe ser conseguido
equidad de género en el Distrito Capital. De por medio de la asignación de funciones
la misma manera, se destacan el Acuerdo 152 apropiadas a cada nivel de gobierno; la
de 2005, relativo al Consejo Distrital para integración de los servicios de salud pública
la Atención Integral a Víctimas; el Acuerdo y de atención personal; el desarrollo de
137 de 2004, por medio del cual se crea el una orientación hacia las familias y las
Sistema Distrital de Atención Integral de comunidades; y la creación de un marco
Personas en Condición de Discapacidad en institucional que incentive la mejoría de
el Distrito Capital; el Decreto 470 de 2007, la calidad de los servicios (36). Por ello se
por medio del cual se adopta la Política inicia la formulación y el desarrollo de la
Pública de Discapacidad para el Distrito política pública orientada hacia la garantía
Capital; y el Decreto 170 de 2007, que dicta del derecho a la salud, apoyada en el enfoque
disposiciones en relación con la ejecución promocional de calidad de vida y salud y en
del Plan de Atención Integral al Ciudadano la APS (37).
Habitante de la Calle.
Esta adopción de la estrategia de APS basada
Es importante destacar que el interés por en la integralidad de la atención, según las
lo comunitario ha sido una constante. necesidades de las personas, entendida como
Dicho interés se encuentra representado una forma de organización de los servicios
en importantes aspectos de desarrollo de salud en los diferentes niveles, articulando
estructural de la estrategia de APS de la las acciones individuales y colectivas que dan
Secretaría de Salud Pública desde el año respuesta a las necesidades de la población,
2005, con participación comunitaria. Ese año estaba en consonancia con la equidad social,
la Secretaría de Salud de Bogotá se propone la corresponsabilidad entre población,
acciones en un contexto social de desempleo; sectores público y privado, la solidaridad,
informalidad; pobreza; inequidades en la participación social y un concepto amplio
salud; baja capacidad de respuesta del de salud. Con base en ello, se pretendía
sistema, barreras de acceso; enfermedades orientar y articular los esfuerzos del sector
crónicas; enfermedades infecciosas; y salud con otros sectores sociales (educación,
muertes generadas por causas evitables, en Secretaría de Integración, etc.) para que
particular en la población materna infantil. las intervenciones que se desarrollaran
A esto se suma el desconocimiento y la con y para la comunidad dieran respuesta,
falta de información y de participación de de manera integral, a sus problemas y
la población. Además, había una evidencia necesidades y se lograra enfrentar los
internacional que sugería que los sistemas determinantes sociales de la inequidad en
de salud organizados con base en una fuerte salud.
orientación de la APS alcanzaban mejores
y más equitativos resultados en salud, Los desarrollos alcanzados para la afectación
además de que eran más eficientes, tenían
costos más bajos de atención y lograban
de los determinantes sociales de la salud
por parte de la APS en el escenario local,
23
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
Nelson Ardón-Centeno • Andrés Cubillos-Novella
permiten llegar a formular la creación del ESE y se encontraba organizada por niveles
Complejo de Atención Primaria en Salud, de complejidad tecnológica: cinco ESE de
entendido como el conjunto de procesos, tercer nivel de atención, siete de segundo
recursos y requerimientos institucionalmente nivel y diez de primer nivel, estas últimas
incorporados que propicien la articulación compuestas por centros de atención médica
de todas las intervenciones sociales que inmediata (CAMI), unidades primarias
se desarrollan con los individuos y con las de atención (UPA) y unidades básicas de
colectividades. Para ello este complejo atención (UBA).
estaría ubicado en cada una de las localidades
del Distrito, bajo la responsabilidad de las Además, había problemas entre las
Empresas Sociales del Estado de primer dinámicas internas de los que aseguraban
nivel de atención, y operaría a través de y aquellas de los que prestaban los servicios
tres puertas de entrada: los ámbitos de vida de salud. Estos problemas se expresaban
cotidiana, el programa Salud a su Hogar en la dificultad para la autorización de
y los servicios de salud, las cuales realizan servicios de mayor complejidad o servicios
coordinación permanente entre sí y con la complementarios, la existencia de excesivos
comunidad y el usuario. Este último jugaría trámites administrativos, demoras en la
un papel preponderante en el ejercicio de la atención y falta de información, lo cual
autonomía y en la participación activa para ocasionaba un abandono en la solicitud del
la identificación, resolución y seguimiento de servicio y en el seguimiento de los controles
las necesidades colectivas, destacando como establecidos por los programas de promoción
eje central los procesos de participación de la salud y prevención de la enfermedad.
social (37). Además, había un desconocimiento por
parte de los profesionales, de la historia
Antes de hacer operativa esta estrategia se clínica de los usuarios, lo que acarreaba la
encontraron dificultades, a pesar del aumento utilización de tratamientos diferentes. Esto
en el aseguramiento en salud de la población suscitaba desconfianza y abandono en la
afiliada —tanto del régimen subsidiado como demanda de los servicios y, en consecuencia,
del régimen contributivo—,dificultades que deterioro de la salud. Además, implicaba un
se deben a la separación de funciones de desconocimiento por parte del personal de
administración y prestación de servicios, con salud, del papel del individuo, la familia y la
planes de beneficios diferenciales y prestados comunidad en la identificación y solución de
por diferentes actores en el sistema de salud. los problemas, en medio de la desinformación
Esto da lugar a situaciones de conflicto de y la negligencia, lo que favorecía la aplicación
intereses, cuyo resultado no siempre favorece de prácticas inadecuadas para enfrentar la
el acceso a la atención y deteriora el estado enfermedad.
de salud y la calidad de vida de la población.
La distribución geográfica de la oferta de Ante esta situación, la Secretaría de Salud
servicios de salud respondía a las preferencias de Bogotá toma la decisión de implementar
de los prestadores más que a las necesidades la estrategia de Atención Primaria en Salud,
de atención de la población, lo cual creaba entendida como un conjunto de acciones que
barreras para el acceso a los servicios de los se llevan a cabo para promover la salud para
más pobres, a pesar de su incremento, ya que todos, así como para prevenir y controlar la
la mayoría de instituciones de servicios de enfermedad, mediante la mejor distribución
salud se ubicaba en el norte y en el centro de de los recursos y medios disponibles. Esta
24 la ciudad. Para esta época la red hospitalaria
pública estaba conformada por veintidós
estrategia se basa en la APS Renovada, que
entiende los valores como principios sociales,
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
La salud mental: una mirada desde su evolución en la normatividad colombiana. 1960-2012
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
Nelson Ardón-Centeno • Andrés Cubillos-Novella
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
La salud mental: una mirada desde su evolución en la normatividad colombiana. 1960-2012
por la calidad del servicio y por la defensa resto del país, suponían un menoscabo en el
de los derechos en salud. Los comités de caso de Bogotá; por ejemplo, la atención de
veeduría, por su parte, se encargan de hacer niños y adolescentes y los servicios cerrados
control social y seguimiento a la inversión al descargar su pago en las EPS subsidiadas
en salud de cada localidad y su propósito es a partir de 2009, son modificados en el año
contribuir a la elaboración eficiente y a la 2011 por medio de la Ley 1438, la cual
ejecución de los proyectos en salud. Estos dispone la unificación de los planes de
comités se encuentran conformados por beneficio, lo que implica para las personas
los ciudadanos que libremente expresen la que son atendidas a través de los paquetes
voluntad de hacerlo. Además, las unidades en salud mental en Bogotá, comenzar a ser
de análisis comunitario pretenden apoyar atendidas, ya no a través del ente territorial,
el levantamiento del diagnóstico de salud, sino a través de la EPS subsidiada y bajo
evidenciar con mayor fuerza situaciones de el POS del sistema contributivo que todos
difícil solución e involucrar a la comunidad y conocemos y que limita enormemente la
a las instituciones en la planeación territorial atención en psiquiatría. Estos paquetes
como el Consejo Local de Política Social, enfatizan en la atención primaria y en
el Consejo de Planeación Local, las redes distintas situaciones y poblaciones (39).
de discapacidad, las redes de buen trato, las
mesas y los comités, que buscaban de forma Con base en la Ley 1438 de 2011, se realizará
integral dar solución a los problemas sociales el proceso de actualización de la política
de la localidad. Finalmente, es importante distrital de salud mental, teniendo en
mencionar a los comités de ética, que incluyen cuenta el proceso de reforma a la salud, que
dos representantes de la comunidad y velan establece la estrategia de APS como el marco
por los derechos de los enfermos. En el caso obligado. La norma en mención dispone
de los enfermos mentales existen los mismos en su artículo 12: “Adóptese la Estrategia
deberes y derechos que para el resto de de Atención Primaria en Salud que estará
los enfermos, pero a nivel institucional, en constituida por tres componentes integrados
ciertos casos, se han presentando solicitudes e interdependientes: los servicios de salud,
específicas de servicios. la acción intersectorial/transectorial por la
salud y la participación social, comunitaria
Ahora bien, en el marco de lo sucedido en el y ciudadana”.
país a partir de la implementación de la Ley
100 de 1993 y sus posteriores modificaciones, La APS es la estrategia de coordinación
altamente restrictivas en el campo de la intersectorial que permite la atención
atención sanitaria en salud mental, la ciudad integral e integrada desde la salud pública,
de Bogotá había logrado mantener a lo largo la promoción de la salud, la prevención de
de los años una de las ofertas de servicios la enfermedad, el diagnóstico, el tratamiento
asistenciales de salud mental más completas y la rehabilitación del paciente en todos los
de Colombia, protegiendo muchos de los niveles de complejidad, a fin de garantizar
logros alcanzados, mediante estrategias un mayor nivel de bienestar en los usuarios,
como el diseño de paquetes de atención sin perjuicio de las competencias legales de
integral en salud mental que se prestaban cada uno de los actores del Sistema General
a través de la red adscrita a la población de Seguridad Social en Salud. Así mismo,
beneficiaria del régimen subsidiado y a la ley en mención en su artículo 65 define
la población vinculada. Algunas de las la atención integral en salud mental en los
modificaciones en la normatividad, que
implicaban avances en la prestación para el
siguientes términos:
27
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
Nelson Ardón-Centeno • Andrés Cubillos-Novella
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
La salud mental: una mirada desde su evolución en la normatividad colombiana. 1960-2012
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
Nelson Ardón-Centeno • Andrés Cubillos-Novella
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
La salud mental: una mirada desde su evolución en la normatividad colombiana. 1960-2012
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
Nelson Ardón-Centeno • Andrés Cubillos-Novella
32
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
La salud mental: una mirada desde su evolución en la normatividad colombiana. 1960-2012
Anexo I
Leyes
Ley 1448/2011 Por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas
del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones.
Ley 1438/2011 Por medio de la cual se reforma el Sistema
General de Seguridad Social en Salud y se dictan
otras disposiciones.
Ley 1361/2009 Por medio de la cual se crea la Ley de Protección
Integral a la Familia.
Ley 1346/2009 Por medio de la cual se aprueba la “Convención
sobre los derechos de las personas con discapaci-
dad”, adoptada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006.
Ley 1315/2009
Ley 1306/2009 Por la cual se dictan normas para la protección
de personas con discapacidad mental y se esta-
blece el régimen de la representación legal de
incapaces emancipados.
Ley 1295/2009 Por la cual se reglamenta la atención integral de
los niños y las niñas de la primera infancia de los
sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisben.
Ley 1276/2009 A través de la cual se modifica la Ley 687 del
15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos
criterios de atención integral del adulto mayor en
los centros vida.
Ley 1251/2008
Ley 1122/2007 Por la cual se dictan normas tendientes a pro-
curar la protección, promoción y defensa de los
derechos de los adultos mayores.
Ley 1164 /2007
Ley 790/2002 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 100
de 1993. El artículo 33 menciona que el Plan
Nacional de Salud Pública debe incluir acciones
orientadas a la promoción de la salud mental;
la prevención de la violencia, el maltrato, la
drogadicción y el suicidio; y el tratamiento de los
trastornos mentales de mayor prevalencia.
Ley 789/2002
Ley 745/2002 Ley de Talento Humano en Salud
Ley 715/2001
Ley 575/2000 Por medio de la cual se ordena la fusión del
Ministerio de Salud y el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social y se crea el Ministerio de la
Protección Social.
Ley 383/1997 Por medio de la cual se define el Sistema de
Protección Social. 33
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
Nelson Ardón-Centeno • Andrés Cubillos-Novella
34
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
La salud mental: una mirada desde su evolución en la normatividad colombiana. 1960-2012
Decretos
Decreto 2973/2010 Por el cual se fijan los criterios para la prestación
de los servicios de rehabilitación física y mental
a las víctimas de la violencia política y se dictan
otras disposiciones.
Decreto 0133/2010 Por el cual se adoptan medidas tendientes a
garantizar acceso, oportunidad, continuidad, cali-
dad y eficiencia en la prestación de los servicios
de salud y se dictan otras disposiciones.
Decreto 0132/2010 Por el cual se establecen mecanismos para
administrar y optimizar el flujo de recursos que
financian el Régimen Subsidiado de Salud del
Sistema General de Seguridad Social en Salud y
se dictan otras disposiciones.
Decreto 4976/2009 Por el cual se expiden medidas excepcionales con
el fin de liberar recursos que permitan garantizar
la continuidad en la prestación de servicios de
salud de la población beneficiaria.
Decreto 4975/2009 Por el cual se declara el Estado de Emergencia
Social.
Decreto 0366/2009 Por medio del cual se reglamenta la orga-
nización del servicio de apoyo pedagógico para
la atención de los estudiantes con discapacidades
o con talentos excepcionales, en el marco de la
educación inclusiva.
Decreto 3039/2007 Por el cual se adopta el Plan Nacional de Salud
Pública 2007-2010
Decreto 205/2003 Por medio del cual se estructuran y se definen las
funciones del Ministerio de la Protección Social.
Decreto 1320/1997 Por medio del cual se crea el Comité de Evalu-
ación Interinstitucional para la atención de los
pacientes inimputables.
35
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
Nelson Ardón-Centeno • Andrés Cubillos-Novella
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
La salud mental: una mirada desde su evolución en la normatividad colombiana. 1960-2012
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012
Nelson Ardón-Centeno • Andrés Cubillos-Novella
Acuerdos y circulares
Acuerdo 003/2009 Documento para la garantía y protección del
derecho a la salud de los colombianos.
Acuerdo 003/2009 Por el cual se aclaran y se actualizan integral-
mente los planes obligatorios de salud de los
regímenes contributivo y subsidiado.
Acuerdo 415/2009 Por medio del cual se modifica la forma y las
condiciones de operación del Régimen Subsidi-
ado del Sistema General de Seguridad Social en
Salud y se dictan otras disposiciones.
Acuerdo 144/2005 SDS Crea el Comité Distrital de Salud Mental.
Circular 0052/2011 Intensificación de las acciones de inspección, vig-
ilancia y control en salud pública en el transporte
y en los establecimientos donde se comercializa,
distribuye, expende y consume licor; así mismo,
incremento de las acciones de prevención y vigi-
lancia epidemiológica de la intoxicación metílica.
Circular Externa 00018/2004 Se establecen los lineamientos para la formu-
lación y ejecución de los planes estratégicos y
operativos del PAB 2004-2007 y de los recursos
asignados para salud pública. Define como una
acción prioritaria para el país de conformidad,
con el numeral 12 del artículo 42 de la Ley
715/2001, la reducción del impacto de la violen-
cia y la implementación de las políticas de salud
mental y de reducción del consumo de sustancias
psicoactivas.
38
Rev. Gerenc. Polit. Salud, Bogotá (Colombia), 11 (23): 12-38, julio-diciembre de 2012