IV Encuentro Nacional. Estado, desarrollo y democracia en Bolivia.

Balance y escenarios de una década de transformaciones

“Modelo de desarrollo y Vivir Bien”

MESA: Modelo de desarrollo y Vivir Bien

Investigadora:
Fernanda Wanderley

Noviembre de 2015

El contenido del documento es responsabilidad exclusiva del autor y no necesariamente

Representa la opinión de las instituciones auspiciantes

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 MODELO DE DESARROLLO Y VIVIR BIEN
Fernanda Wanderley
La Paz, Noviembre de 2015

Introducción
Este documento fue elaborado para el Cuarto Encuentro Nacional promovido por el
proyecto de fortalecimiento democrático del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD-Bolivia) en coordinación con la Vicepresidencia del Estado
Plurinacional de Bolivia.
El Encuentro propiciará un espacio de reflexión plural sobre los diez años de gestión
ininterrumpida del gobierno de Evo Morales y el MAS-IPSP y los seis años de la
implementación del Estado Plurinacional.
El objetivo del presente documento es realizar un balance de los principales cambios
ocurridos en el modelo de desarrollo. En este marco se desarrolla una reflexión sobre los
siguientes ejes de indagación: ¿Cuáles son las características más sobresalientes del modelo
de desarrollo?, ¿cuáles son las recurrencias y transformaciones en el patrón primario-
exportador? y ¿cómo se relaciona la orientación de las políticas de industrialización con el
Vivir Bien?

1. ¿CUÁLES SON LAS CARACTERÍSTICAS MÁS SOBRESALIENTES DEL

MODELO DE DESARROLLO?
Un elemento central que enmarcó la experiencia boliviana entre 2006-2013 fue el
excepcional contexto económico internacional, con el alza de la demanda y los precios de
las materias primas. Este contexto permitió un salto inédito de los recursos financieros
disponibles en la economía boliviana. Para tener una idea, el presupuesto de un año de
gestión del gobierno de Evo Morales correspondió en promedio a cuatro años del periodo
anterior y alrededor del 50% de éste fue generado por recursos provenientes de la
exportación de recursos naturales.
La primera característica del modelo de desarrollo en este periodo fue la apuesta por
el patrón de crecimiento extractivista bajo el control del Estado.
Uno de los principales compromisos políticos del nuevo gobierno fue la superación del
patrón primario exportador, entendido en los planes de desarrollo como condición
estructural para revertir la desigualdad y la exclusión de la población indígena, urbana y
rural, y erradicar la pobreza en el país. Para esto el gobierno propuso la construcción de un
modelo de desarrollo con base en la pluralidad de la economía boliviana en dos etapas:
(i) la recuperación del control estatal de los sectores estratégicos (hidrocarburos,
minería y electricidad), con los objetivos de industrializarlos y transferir las
rentas generadas a la atención de otras demandas socioeconómicas como la
provisión de bienes públicos (salud, educación, vivienda, equipamiento básico,
seguridad social de largo plazo);

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 (ii) la transferencia de las rentas de los sectores extractivos para promover la
transformación productiva y el empleo digno a través del fortalecimiento de los
sectores generadores de empleo constituido por la industria, manufactura,
artesanía, turismo, desarrollo agropecuario, vivienda, comercio, servicios y
transportes.
Siguiendo este modelo, los excedentes de los sectores estratégicos (hidrocarburos y
minería) fueron reinvertidos principalmente en estos mismos sectores y en gastos sociales
vía bonos monetarios y subsidios a servicios básicos (gas domiciliario, energía eléctrica y
combustible). No se avanzó, en estos diez años, la segunda etapa: la transformación
productiva en los sectores generadores de empleo.

MODELO DE DESARROLLO DE DOS ETAPAS

Primera etapa: Consolidación de las actividades extractivas

El Plan Nacional de Desarrollo para el Vivir Bien de 20061 explicita que las actividades
extractivas basadas en recursos naturales no renovables, específicamente los hidrocarburos y la
minería, son los pilares del modelo. El objetivo es “maximizar el excedente económico de los
sectores estratégicos y optimizar su uso para la diversificación económica y el incremento del
bienestar en un contexto de equilibrio con el medio ambiente” (p.91). Así que “con la
generación de las rentas estatales de los sectores de hidrocarburos, minería, energía eléctrica y
ambiental contribuirá a la acumulación interna como soporte del desarrollo de los sectores
generadores de empleo e ingresos, en concordancia con la construcción de un país digno,
soberano y productivo” (p.15).
Además la renta que estos sectores generan también debe ser canalizada para continuar la
exploración y explotación. Complementariamente, sigue el Plan, estos sectores intensivos en
capital requieren de grandes inversiones a largo plazo, tecnología y mano de obra especializada
y, por esto, “el país requiere, por un lado, de alianzas estratégicas con el sector privado
nacional e internacional, como con otros países, y por otro lado, criterios de desempeño para
generar circuitos virtuosos entre el Estado y las empresas transnacionales.” (p. 93)

Segunda etapa: Promoción de la transformación productiva

En términos generales, la visión del país que se quiere construir es descrita así: “La Bolivia
productiva es la que ha transformado, integrado y diversificado su matriz productiva en el marco
del nuevo patrón de desarrollo, de tal manera que ha ocupado el conjunto de su territorio y ha
logrado el desarrollo de los complejos productivos; es la que crea productos materiales e
intelectuales con marca boliviana, ha alcanzado la industrialización de sus recursos naturales y
aumentado el valor agregado a sus exportaciones con el apoyo del Estado promotor y
protagonista del desarrollo, con políticas productivas y un mercado interno fortalecido; es la
que genera excedentes, contribuye a la acumulación interna y los distribuye equitativamente”
(Idem, p. 19)

La segunda característica del modelo fue la recuperación del rol del Estado en la
economía.

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El Plan 2006-2011 es el último Plan Nacional aprobado, y no fue sustituido por otro hasta 2015.

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La Constitución Política del Estado de 2009 establece un amplio espectro de funciones del
Estado en la economía: conducir el proceso de planificación económica y social con
participación y consulta ciudadana; dirigir y regular la economía; ejercer la dirección y
control de los sectores estratégicos; participar directamente en la economía mediante el
incentivo y la producción de bienes y servicios económicos y sociales; promover la
integración de las diversas formas económicas de producción; promover la industrialización
de los recursos naturales renovables y no renovables; promover la distribución equitativa de
la riqueza y de los recursos económicos del país; determinar el monopolio estatal de las
actividades productivas y comerciales que se consideren imprescindibles en caso de
necesidad pública y gestionar recursos económicos para la investigación, la asistencia
técnica y la transferencia de tecnología.
En relación a los recursos naturales, la Carta Magna establece que el Estado asume el
control y la dirección sobre la exploración, explotación, industrialización, transporte y
comercialización de los recursos naturales estratégicos a través de entidades públicas,
cooperativas o comunitarias, las que podrán a su vez contratar a empresas privadas o
constituir empresas mixtas. En este sentido establece que el Estado podrá suscribir
contratos de asociación con personas jurídicas, bolivianas o extranjeras, para el
aprovechamiento de los recursos naturales y deberá asegurar la reinversión de las utilidades
económicas en el país.
En relación a los hidrocarburos, el texto establece que el Estado ejerce la propiedad de toda
la producción de hidrocarburos del país y es el único facultado para su comercialización,
especificando que la totalidad de los ingresos percibidos por la comercialización de los
hidrocarburos es propiedad del Estado y que Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos
(YPFB) es la única facultada para realizar las actividades de la cadena productiva de
hidrocarburos y su comercialización. Se autoriza a YPFB a suscribir contratos, bajo el
régimen de prestaciones de servicios, con empresas públicas, mixtas o privadas, bolivianas
o extranjeras, para que realicen determinadas actividades de la cadena productiva a cambio
de una retribución o pago por sus servicios. También se define que la suscripción de estos
contratos no podrá significar en ningún caso pérdidas para YPFB o el Estado boliviano.
También establece que no se reconocerá en ningún caso tribunal ni jurisdicción extranjera y
no se podrá invocar situación excepcional alguna de arbitraje internacional, ni recurrir a
demandas diplomáticas.
El decreto de nacionalización de los hidrocarburos de 2006 es el emblema del retorno del
protagonismo estatal en la economía. Además, en este periodo se crearon empresas públicas
en diferentes sectores.
La tercera característica del modelo boliviano fue el manejo prudente de la
macroeconomía.
En contraposición a la experiencia de los gobiernos progresistas (Venezuela, Ecuador,
Argentina y Brasil), Bolivia logró mayor estabilidad macroeconómica: control de la
inflación, superávit comercial y fiscal y, un nivel alto de reservas nacionales en proporción
al PIB. Los resultados positivos favorecieron el retraso de los efectos negativos con el fin
de la bonanza económica.
Las políticas económicas adoptadas en Bolivia, en especial las políticas monetarias y
cambiarias, mantuvieron elevados grados de continuidad, en objetivos e instrumentos,

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respecto al pasado neoliberal, cuando las políticas macroeconómicas priorizaban el control
de la inflación y el balance presupuestario. La estabilidad de precios fue uno de los
objetivos centrales de la política macroeconómica de la gestión del Presidente Morales.
Entretanto, durante la administración del Presidente Morales la política fiscal fue
expansiva, a la vez, que se precauteló el equilibrio fiscal con resultados superavitarios, en
gran medida, gracias a los choques externos positivos de ingresos.
Cabe recordar que la economía boliviana vivió un trauma hiperinflacionario a mediados de
los años ochenta que condicionó las percepciones y acciones de los agentes económicos por
muchos años. Este evento marcó la memoria colectiva de empresas, personas y actores
políticos y los tornó muy sensibles a la variable de inflación. La administración Morales no
se alejó de esta tendencia estructural, lo que es positivo.
Sin embargo, las políticas macroeconómicas de estos nueve años mantuvieron el enfoque
financista del periodo neoliberal en detrimento de una visión productiva, esto es, no estuvo
integralemente encaminada a promover la diversificación productiva y empleo de calidad.
Persistió la concepción de estabilidad restricta al control inflacionario y la visión
compartimentada de la micro y la macroeconomía. No se avanzó en acciones que
promuevan la interrelación entre ambas dimensiones y tampoco se promovió un entorno
macroeconómico proclive a la inversión productiva diversificada.
La cuarta característica fue la disminución de la pobreza y de la desigualdad entre
trabajadores.
América Latina vivió un contexto de bonanza económica excepcional y Bolivia no fue la
excepción. En este contexto, la expansión del empleo y los salarios, en coordinación con el
incremento del gasto e inversión pública, resultaron en la disminución de la pobreza y la
desigualdad de ingreso en Bolivia.
Sin embargo, la reducción de la desigualdad debe ser tomada con cautela debido a la fuente
de información que se utiliza en la mayoría de los países de la región. Se sabe que las
encuestas de hogares presentan sesgos debido a la dificultad de incluir un porcentaje
significativo de las familias más ricas. También es una herramienta limitada para captar
todas las fuentes de ingreso principalmente de los grupos más pudientes. Por lo tanto este
indicador en la región mide las diferencias de remuneración entre trabajadores y no así la
desigualdad entre capital y trabajo.
Es tema reciente el análisis de los factores que explican la disminución de la pobreza y la
desigualdad entre trabajadores en los últimos años. Una primera aproximación indica la
importancia de tres factores: (i) el incremento del nivel de empleo en un contexto de
bonanza económica, (ii) el incremento de los salarios principalmente de los trabajadores
semi-calificados y no-calificados y (iii) las políticas redistributivas principalmente vía
bonos y subsidios. Veamos estos factores en detalle.
El análisis de los cambios en el mercado de trabajo en la primera década del siglo XXI, con
base en los datos de las Encuestas de Hogares del INE, muestra el incremento del empleo
principalmente los menos calificados. También indica que el mercado de trabajo boliviano
dejó de recompensar la formación educativa a partir de 2005. Esto es: a mayor calificación
menor remuneración media real entre 2005 y 2011; o al revés: cuanto menor el nivel
educativo, mayor el incremento de la remuneración en los últimos años.

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Es así como vemos que los hombres con nivel superior de educación tuvieron una pérdida
de 13% y las mujeres de 5% de su ingreso medio real entre 2005 y 2011. Situación inversa
ocurrió con la población que tiene tan sólo la primaria completa: los hombres tuvieron un
incremento de 72% y las mujeres de más del 100% de su remuneración real. Al medio están
los y las trabajadores semicalificados (con hasta secundaria completa) con un incremento
de 38% y de 30%, respectivamente.
La tendencia a mayor calificación menor remuneración se observa tanto en el empleo
asalariado como en el empleo independiente entre 2005 y 2011. En el sector asalariado, los
varones con nivel superior tuvieron una pérdida de 7% de su ingreso medio real, mientras
los con hasta secundaria incrementaron en 33% y los con hasta primaria en 114%.
En el sector independiente, los varones con nivel superior perdieron -13% de su ingreso
medio real, los con hasta secundaria incrementaron en 32% y los con hasta primaria en
75%. Las trabajadoras independientes con nivel superior perdieron 6% de su remuneración
media real, en contraposición con las trabajadoras con hasta secundaria que incrementaron
sus ingresos en 43% y a las con hasta primaria en 70%.
En lo que se refiere a las mujeres con nivel superior se verifica un incremento de un 7% en
su remuneración media real, mientras que las mujeres que tienen secundaria completa
aumentaron en 42% y las que poseen sólo primaria en 154%. Todos los datos anteriores
provienen de las Encuestas de Hogares del INE.
El análisis muestra que el mercado de trabajo boliviano pasó a penalizar la formación
superior en educación a partir de 2005. Paralelamente, no se produjeron cambios
significativos en la estructura ocupacional, principalmente con relación a la alta
informalidad y precariedad laboral. Algunos datos: la mayoría de la población ocupada
sigue generando sus propias fuentes de empleo, pese al incremento de los asalariados. En
2011, el 67% de las trabajadoras y el 56% de los trabajadores estaban ocupados como
trabajadores por cuenta propia, patrón, cooperativista o trabajador familiar sin
remuneración.
De igual manera, los empleos siguieron concentrados en el sector terciario. Entre 2001 y
2011 la proporción de mujeres ocupadas en servicio, comercio y transporte subió de 49% a
60%; mientras la proporción de hombres pasó de 42% al 55% en el mismo periodo. Se
observa la tendencia decreciente del empleo en las actividades agropecuarias, mientras la
industria manufacturera no ha mostrado variación en este periodo. Tampoco hubo cambios
significativos en la cobertura de la seguridad de largo plazo, cuyo techo se mantiene en el
30% de la población ocupada.
Varios estudios realizados en el país indican que la política redistributiva vía bonos ha
incidido en la disminución de la pobreza, principalmente de la pobreza extrema. Son
necesarios más estudios para estimar la importancia relativa de las transformaciones en el
mercado laboral y de las políticas sociales sobre la mejora de las condiciones de vida de la
población en los últimos años.

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La quinta característica del modelo de desarrollo fue el crecimiento económico
impulsado por la demanda interna y el incremento de la inversión pública. Ambas
sostenidas por el excepcional contexto de demanda y precio internacionales de las
materias primas.
El crecimiento económico en este periodo se explica, en gran medida, por la mayor
actividad de la demanda interna que, a su vez, estuvo impulsada por incrementos
importantes tanto en el gasto como la inversión pública. El crecimiento de estas variables
compensó, en gran medida, la fuerte contracción de la inversión extranjera directa (IED).
El consumo de los hogares también se aceleró aunque en menor proporción. Los bonos
entregados por el gobierno a niños, mujeres y ancianos contribuyeron al dinamismo de la
demanda doméstica. Se observó el cambio de las fuentes de recursos (de inversión
extranjera directa a mediados de los años 90 a inversión nacional, principalmente pública,
desde 2006), aunque se mantiene el bajo nivel de inversión total en ambos periodos

2. ¿CUÁLES SON LAS RECURRENCIAS Y TRANSFORMACIONES EN EL

PATRÓN PRIMARIO-EXPORTADOR?
Uno de los principales compromisos políticos del gobierno de Evo Morales fue la
transformación del patrón primario-exportador en el marco de una economía plural. Se
proponía transferir las rentas generadas por los sectores extractivos a la diversificación
productiva con especial atención en los sectores generadores de empleo e ingreso
constituido por la industria, manufactura, artesanía, turismo, desarrollo agropecuario,
vivienda y comercio, servicios y transportes. Como mencionado anteriormente, este
objetivo fue propuesto para una segunda etapa, una vez consolidado el sector extractivo y
su industrialización.
El Plan Nacional de 2006, establece que “el Estado protegerá y promoverá la producción
nacional, en particular de las unidades, asociaciones y comunidades de productores, con
bajo desarrollo de sus fuerzas productivas. A estos sectores se les facilitará y dotará de
mejores condiciones de acceso a tecnología y financiamiento, coadyuvando activamente a
calificar sus recursos humanos y brindando adecuados servicios e infraestructura de apoyo
productivo, y un marco jurídico-institucional funcional a ellos”. Siguiendo el Plan, las
acciones de protección y promoción del sector de las unidades de pequeño porte implican
que “el Estado no se circunscribirá sólo a la esfera de la producción, sino también a la
comercialización, coadyuvando con ello tanto a distribuir equitativa y racionalmente el
ingreso y el capital, como a expandir el mercado interno mediante la protección selectiva
del mismo, para lograr una sustitución competitiva de las importaciones. En este sentido,
el Estado impulsará el desarrollo productivo y comercial con la dotación de
infraestructura de transporte, energía y telecomunicaciones, entre otras, y la implantación
del Sistema Boliviano de Innovación Tecnológica”. También se prevé “políticas que
garanticen amplio acceso a tecnologías modernas, asistencia técnica, dotación de servicios
financieros y de normalización y certificación acreditación de calidad.” En relación a las
exportaciones, el Plan dice que “la participación del Estado estará enfocada a lograr
adecuados procedimientos de acopio, estandarización, empaque, acreditación,

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certificación de calidad, promoción, apertura y ampliación de los mercados externos, en
base a la Marca Boliviana”.

Bajo el modelo de desarrollo de dos etapas, la gestión del MAS enfrentó dos grandes
desafíos:
(i) Lograr la sostenibilidad en la generación de excedente hidrocarburífero, base
económica y prerrequisito para la viabilidad de las políticas redistributivas
insertas en los planes de gobierno

(ii) Articular un conjunto de políticas macro y micro-económicas, laborales y

sociales y una ingeniería financiera de distribución interna de ingresos, que
permitiese atenuar la dependencia a un excedente inherentemente volátil y los
riesgos de una cultura rentista y corporativa, marcada históricamente por
relaciones clientelares entre el Estado y la sociedad y por altos niveles de
corrupción institucional.
En relación al primero desafío, el modelo de gestión hidrocarburífera presentó serios
problemas: la continua caída de los flujos de capital en las actividades de exploración y
explotación desde 2003, los niveles estacionarios en la producción de gas natural y la caída
de las reservas de gas probadas (19,9 TCF en 2005, 10,45 TCF en 2013 y menos de 9 TCF
en 2015). En este periodo, el gobierno tuvo que incrementar las transferencias efectivas
realizadas por el TGN para cubrir el subsidio del GLP y el diésel.
Estos resultados indican dificultades para equilibrar una óptima captación de la renta
económica por parte del Estado y niveles de incentivos razonables a la inversión privada.
Este desequilibrio no solo significó una presión fiscal para el país, sino también presenta un
potencial peligro de pérdida en la autosuficiencia energética en el mediano y largo plazo.
En relación al segundo desafío -transitar de la primera a la segunda etapa-, se identifican
muchas inconsistencias del modelo que ponen en duda su factibilidad, con el resultado de
mantener a Bolivia atrapada en el patrón extractivista. El problema central del modelo de
dos etapas consiste en las dinámicas sociales, económicas y políticas generadas por la
profundización del extractivismo con efectos negativos en el resto de la economía; los
cuales son difíciles de revertir principalmente cuando la primera etapa perdura mucho
tiempo, como en el caso boliviano.
Veamos estas dinámicas. El sector de hidrocarburos y minería tiene un bajo eslabonamiento
con el resto de la economía y absorbe menos del 2% del empleo. La priorización de la
inversión en este sector no apalanca procesos de diversificación productiva, de generación
sostenida de empleo, ni de políticas redistributivas estables en el mediano y largo plazo,
debido a los ciclos de la demanda y precio internacional de materias primas.
La inversión pública en el sector extractivo afectó negativamente la inversión en los
sectores generadores de empleo como, por ejemplo, el sector agropecuario, que sigue como
principal generador de empleo, aunque con tendencia a la baja debido a la migración
campo-ciudad y a la reconversión de agricultores y productores rurales en comerciantes,

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transportistas, albañiles y mineros en trabajos informales, en una dinámica impulsada por el
incremento significativo de circulante (dinero) en la economía, en los últimos diez años.
La priorización del sector tradicional intensivo en capital (hidrocarburos y minería) en
relación al total de los sectores económicos es evidente en la inversión pública programada.
En términos relativos se observa que la inversión pública programada en el sector
hidrocarburífero fue ascendente pasando de 11,4% en 2006 a 26,9% en 2009 del total de la
inversión en el sector productivo. El salto significativo ocurrió en 2010 cuando la inversión
programada en el sector hidrocarburífero correspondió al 64,6% del total del sector
productivo para cerrar en 60,2% en 2012.
En contraposición, la inversión pública programada relativa en el sector agropecuario fue
descendiente pasando de 71,4% en 2006 a 37,2% en 2009. De la misma manera la caída
más fuerte ocurrió en 2010 cuando esta correspondió al 20,5%, volviendo a subir un poco
en 2011 para bajar a 19% en 2012. La misma tendencia se advierte en el sector
manufacturero pasando de 12% en 2006 a 8,3% en 2009, para en el año 2010 llegar a tan
sólo el 2,8% y volver a subir a 10,6% en 2012.
La misma tendencia se observa en la inversión pública ejecutada. En términos relativos, la
inversión ejecutiva en hidrocarburos y minería se incrementó en la gestión de Evo Morales
en comparación con los años anteriores, mientras que la inversión relativa en el sector
agropecuario mostró una tendencia descendente significativa y en el sector de industria y
turismo no incrementó proporcionalmente en los últimos diez años. Es así que, pese al
incremento de la inversión absoluta ejecutada en todos los sectores debido a la bonanza
económica, el sector productivo no tradicional fue el que registró el incremento más
modesto.
Este incremento, volvemos a recalcar, proviene del alza de los precios internacionales de
las materias primas exportadas por Bolivia. La caída de los precios del gas y de los
minerales en los últimos años y, consecuentemente, la disminución de los ingresos por
exportación, pone en jaque la sostenibilidad de los ingresos de la mayoría de los
trabajadores y de los avances logrados en los indicadores de pobreza.
Estas diferencias significativas de los recursos asignados a los sectores considerados
estratégicos y a los considerados generadores de empleo, en estos diez años de gestión
ininterrumpida refleja el lugar secundario que ocupó el objetivo de promoción de la
diversificación productiva en el marco de la economía plural en las políticas económicas
efectivamente implementadas por el gobierno del MAS.
De hecho, los entes responsables de las políticas de diversificación productiva y
fortalecimiento de la economía plural mantuvieron una posición subordinada en la
burocracia estatal. El Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural (MDPyEP) -
entidad responsable de fomentar la agroindustria, producción de alimentos, artesanía,
manufactura, industria y turismo- no tuvo un rol protagónico en las políticas económicas;
su actuación fue considerada de “segunda línea” por la opinión pública y por las
autoridades y técnicos, quienes estiman que su influencia en las decisiones económicas
estratégicas fue escasa y sin mayores efectos en las políticas microeconómicas de desarrollo
productivo.
Esta apreciación está expresada en los documentos oficiales del mismo Ministerio de
Desarrollo Productivo y Economía Plural, que reclaman un mayor protagonismo político al
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respecto y en su rol de coordinador entre diferentes ministerios e instancias (como, por
ejemplo, el Ministerio de Planificación del Desarrollo, de Educación y su Viceministerio de
Ciencia y Tecnología a cargo de la creación del Sistema Boliviano de Innovación; el
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de
Desarrollo Rural y Tierras, el Banco de Desarrollo Productivo). Este rol tampoco fue
transferido a otro ministerio, por lo que se ha observado una fragmentación y
descoordinación entre los entes estatales centrales, y entre éstos y los sub-nacionales en la
promoción de las políticas de desarrollo productivo y fortalecimiento de la economía plural.
El principal instrumento de política pública para la promoción productiva fue la
constitución de empresas públicas en una diversidad de sectores. Otros instrumentos de
política pública, como agencias y servicios de desarrollo que son fundamentales para la
promoción de los encadenamientos productivos, no fueron priorizados. Además se observa
la tendencia a asignar a la economía comunitaria un rol subordinado y dependiente a la
economía estatal y, consecuentemente, su debilitamiento.
El modelo de gestión pública de las políticas de desarrollo productivo con empleo digno no
se orientó a la construcción de una institucionalidad propiciadora de sinergias y
complementariedades entre el estado y el sector productivo privado en toda su pluralidad.
Esto implica que no se ha comprendido el carácter procesual de las políticas de desarrollo
productivo ni que las prioridades de intervención y los mecanismos idóneos no son
evidentes ni estáticos. En este sentido, no se entendió que la tarea de las políticas de
desarrollo productivo es engendrar el adecuado proceso de formulación e implementación
que permita continuamente “descubrir” cuáles son los principales obstáculos para la
transformación productiva, definir las intervenciones más apropiadas para removerlas y
generar compromiso compartido entre el sector público y los actores productivos para
superar los problemas detectados.
La insuficiencia de las políticas de fortalecimiento de la producción nacional en los sectores
generadores de empleo en el marco de la economía plural se evidencia en la producción de
alimentos para consumo interno, principalmente de la agricultura familiar de base
campesina e indígena. El análisis de las políticas de diversificación productiva muestra que
no se ha diseñado ni implementado una estrategia efectiva para generar condiciones que
sostengan los objetivos de seguridad con soberanía alimentaria; tampoco se han destinado
los recursos necesarios para estas políticas y programas en un periodo de excepcional
bonanza económica.
No sólo la producción nacional campesina no creció para responder al incremento de la
demanda interna de productos agroalimentarios, sino que -al revés- está disminuyendo.
Tampoco se incrementó la productividad de la producción agrícola de alimentos básicos
para el consumo interno, con excepción de algunos rubros como quinua, cacao y café.
Además, productos para los que antes teníamos capacidad de autoabastecimiento, como
frutas y legumbres, son crecientemente importados. Para tener una idea, hoy se importa el
triple de los alimentos respecto de hace diez años. Esta situación también se refleja en la
disminución de la ocupación en la agricultura y pecuaria como mencionamos
anteriormente.
La profundización del patrón extractivista ha generado dinámicas económicas conocidas
como Enfermedad holandesa. A partir del 2005, el tipo de cambio real se mantuvo

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apreciado como resultado del boom de exportaciones de recursos naturales y restó
competitividad al sector industrial y productivo nacional no vinculado a la minería o los
hidrocarburos. De la observación del comportamiento del tipo de cambio real entre 2004 y
2012, se concluye que, tomando como referencia el tipo de cambio real multilateral, la
apreciación comienza en junio del 2008 y alcanza su máximo pico en febrero del 2009,
cuando llega al 18% de pérdida de competitividad. Posteriormente los grados de
apreciación se redujeron hasta el 2010, para volver a apreciarse. En el año 2012, la pérdida
de competitividad era de 16%. Durante este periodo, las exportaciones no tradicionales
bolivianas perdieron competitividad en el mercado internacional, en especial en el regional.
La apreciación del tipo de cambio real contribuyó al aumento de las importaciones
perjudicando a la incipiente producción nacional. Las importaciones pasaron de 1.920
millones en 2004 a más de 10.486 millones de dólares en 2014. Esta es una competencia
muy fuerte a una incipiente producción nacional. Asimismo, la mayor fortaleza de la
moneda boliviana en relación al dólar ha perjudicado las exportaciones no tradicionales que
son, justamente, aquellas que tienen un mayor valor agregado. Las exportaciones
tradicionales, sobre todo recursos naturales, no se han visto afectadas por la apreciación
real cambiaria, debido al aumento en sus precios en el mercado internacional.
La teoría dice que no hay Enfermedad Holandesa cuando la industria manufacturera crece
más que el sector de servicios y comercio no transables. En Bolivia, la actividad
manufacturera creció en un 4,0% en el periodo 2005-2014, mientras que los servicios
financieros crecieron en 10,8%, los servicios bancarios imputados en 10,29%, el transporte
y almacenamiento en 4,8%, el comercio en 4,1% promedio anual. El análisis del sector
manufacturero revela que su crecimiento fue jalado por las actividades vinculadas a los
minerales (10,2%), seguido de bebidas y tabaco (6,8%), productos de refinación de petróleo
(5,0%), alimentos (3,9%) y, madera y productos de madera (3,6%). Textiles, prendas de
vestir y productos de cuero (2,0%) y otras industrias (2,0%) perdieron dinamismo. Típico
síntoma de Enfermedad Holandesa que inhibe a la producción nacional no vinculada a los
recursos naturales.
Así mismo, se debe incluir en el análisis los efectos de la profundización del extractivismo
sobre el mercado de trabajo. Se verifica la explosión de las empresas de servicios y
comercio durante este periodo. Efectivamente, el crecimiento acumulado de los
emprendimientos entre 2009 y 2012 en los sectores de comercio y servicios (como
reparaciones de automóviles) fue de 242,9%, seguido por hoteles y servicios (168,2%),
servicios sociales y salud (130,9%), intermediación financiera (112,6%), construcción
(107,5%) y actividades inmobiliarias (92,7%). Los nuevos emprendimientos en industrias
manufactureras crecieron en 66,6% acumulados en los cuatro años. Estos datos respaldan la
hipótesis de que los servicios crecieron más que la industria en el periodo analizado.

Se observa, además, que 91,5% de las nuevas empresas creadas en el país entre 2008 y
2013 fueron unipersonales, lo que indica el abrumador crecimiento de actividades no
transables próximas a una situación de informalidad.
El cambio del perfil de las exportaciones también es revelador. En el periodo 2004 – 2012,
la economía boliviana volvió a concentrar sus exportaciones en minerales, gas natural y
soya. Entre 2006-2014, el 80% de las ventas al exterior fue recursos naturales con bajo
valor agregado y tan sólo el 20% fue exportaciones no tradicionales, entre las que se

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cuentan las manufacturas.
La atención exagerada sobre los recursos naturales profundizó la lucha social por la
apropiación de las rentas, desviando una vez más la atención sobre las políticas
conducentes a la transformación productiva del conjunto de nuestro tejido económico y la
construcción de una ingeniería financiera de distribución interna de los ingresos que
permita atenuar la dependencia a un excedente inherentemente volátil y los riesgos de una
cultura rentista y corporativa, marcada históricamente por relaciones clientelares y
corporativas entre el Estado y la sociedad.
En conclusión, el conjunto de estas dinámicas económicas, políticas y sociales promovidas
por la profundización del extractivismo en los diez años del gobierno del Presidente Evo
Morales explica porque no se ha podido transitar a la segunda etapa del modelo de
desarrollo. El resultado es que Bolivia está aún más entrampada en el extractivismo. Somos
más dependientes de la exportación de pocos recursos naturales, contradiciendo los
compromisos con un desarrollo alternativo fundado en la transformación productiva, el
fortalecimiento de la economía plural y la sostenibilidad ambiental.
La trampa del extractivismo se hace más evidente con el fin del periodo de bonanza. La
estrategia hoy es expandir las actividades extractivistas con la atracción agresiva de
inversiones extranjeras en un marco ultraliberal. La agenda es explotar más recursos
naturales no renovables como hidrocarburos y minería, avanzar la frontera de la
agroindustria y apostar en la construcción de hidroeléctricas. Esta estrategia abiertamente
abandona los compromisos con los derechos de la madre tierra, los derechos colectivos de
los pueblos indígenas y la economía plural. También está implicando la represión de las
voces críticas y el arrinconamiento de las organizaciones y movimientos sociales que
cuestionan el modelo. Esto nos lleva a la siguiente pregunta.

3. ¿CÓMO SE RELACIONA LA ORIENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE

INDUSTRIALIZACIÓN CON EL VIVIR BIEN?
La nueva Constitución Política del Estado (CPE), aprobada en referendo el 2009, establece,
en lo económico, “reconocer, promover y proteger la economía plural constituida por
cuatro formas de organización económica: comunitaria (sistemas de producción y
reproducción de la vida social fundados en los principios y la visión propios de los pueblos
y naciones indígena originario y campesinos); estatal (las empresas y entidades
económicas de propiedad estatal); privada (las empresas y entidades económicas de
propiedad privada); y cooperativa”.
En los últimos años se aprobó un conjunto de normativas dirigidas a impulsar el principio
constitucional de economía plural y el concepto de Vivir Bien; entre estas destacan: el Plan
Nacional de Desarrollo “Para el Vivir Bien” de 2006, el Plan Sectorial de Desarrollo
Productivo con Empleo Digno de 20092, y la Estrategia Plurinacional de Economía
Solidaria y Comercio Justo de 2010. A esto se agregan leyes que responden al mismo tenor:
la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en 2010, la Ley de la Revolución
Productiva Comunitaria Agropecuaria de 2011, la Ley Marco de la Madre Tierra y
Desarrollo Integral para Vivir Bien de 2012, la Ley 306 de Promoción y Desarrollo

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Este Plan es el último Plan sectorial aprobado, y no fue sustituido por otro hasta 2015.

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Artesanal del 2012, la Ley 338 de Organizaciones Económicas Campesinas, Indígena
Originarias – OECAS y de Organizaciones Económicas Comunitarias – OECOM para la
integración de la agricultura familiar sustentable y la soberanía alimentaria, y la Ley
general de Cooperativas, ambas del 2013.
El concepto de Vivir Bien en el Plan Nacional es así definido: “El vivir bien es la expresión
cultural que condensa la forma de entender la satisfacción compartida de las necesidades
humanas más allá del ámbito de lo material y económico, porque incluye la afectividad, el
reconocimiento y prestigio social, a diferencia del concepto occidental de ‘bienestar’ que
está limitado al acceso y a la acumulación de bienes materiales”. (PND, p. 10) El Plan
enfatiza la relación entre la economía comunitaria y el Vivir Bien, en tanto este sector
económico está inserto en una cultura cosmocéntrica andina del Vivir Bien en
contraposición a la cultura occidental limitada al acceso y la acumulación de bienes
materiales. Según el Plan, la economía comunitaria se basa en “en una lógica económica
basada en principios de reciprocidad y redistribución social en contraposición a aquella
sólo orientada a la acumulación individualista de capital” (p. 145), característica del
sector privado. Esta propuesta es ampliamente desarrollada en los capítulos de la Bolivia
digna y democrática.
Este conjunto de normativas respondió a las demandas sociales por un modelo de desarrollo
alternativo, denominado Vivir Bien -solidario, inclusive, plural y sostenible
ambientalmente-, las cuales fueron canalizadas políticamente por el MAS en las elecciones
de 2005. Gracias a estas normativas, Bolivia entró en el panorama internacional como el
país que reivindicó constitucionalmente el modelo de economía plural, los derechos de la
madre tierra y de los pueblos indígenas.
Sin embargo, en términos concretos, la mayoría de las normativas referidas a la economía
plural en el marco de un nuevo modelo de desarrollo post extractivista y en armonía con la
naturaleza no fueron reglamentadas ni se tradujeron en políticas públicas coherentes e
integrales; por lo que hasta la actualidad, el debate sobre economía plural y su respectivo
marco normativo permanecen marginales en la gestión de la política económica. Las
políticas macroeconómicas y de los sectores considerados estratégicos (hidrocarburos,
minería y electricidad) se mantienen inmunes a los conceptos y principios del Vivir Bien y
de la economía plural. El resultado es la disociación entre la gestión de la política
económica y los marcos normativos que promueven un desarrollo alternativo.
En relación al modelo de economía plural, el gobierno del MAS promovió principalmente
la supremacía de la economía estatal en articulación con el sector privado empresarial, con
base en la hipótesis de que la superación del lugar secundario del Estado durante el periodo
neoliberal sería la condición suficiente para promover el desarrollo productivo del país.
Esta idea desembocó en la ampliación de la economía estatal vía procesos de
nacionalización y creación de empresas públicas, en un amplio espectro de sectores
económicos. La economía comunitaria y la economía cooperativa, en el sector agropecuario
y manufacturero, fueron relegadas en relación a la economía pública y privada. Se asiste a
la consolidación de alianzas políticas y económicas entre el gobierno del MAS y parte del
empresariado tradicional (especialmente del sector financiero y agroindustrial) y de actores
emergentes de la economía privada popular, sobre todo en los sectores de servicios,
transporte y comercio, que no están vinculados a la producción.

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Un primer evento que alertó a la sociedad civil sobre el abandono del compromiso con el
Vivir Bien y la economía plural por parte del gobierno fue el conflicto del TIPNIS en 2011,
cuando los pueblos indígenas denunciaron la vulneración de los principios constitucionales
de la consulta previa, el consentimiento libre y la autonomía de los pueblos indígenas sobre
su territorio y los impactos socio-ambientales negativos de este megaproyecto. Este
conflicto develó la disonancia entre el discurso del Vivir Bien y las políticas económicas y
las contradicciones de los intereses económicos representados por el gobierno del MAS.
Quedó evidente que los intereses de los cocaleros, colonizadores, agroindustriales y
empresarios del sector petrolero y minero, se chocaban con los derechos de los pueblos
indígenas y la defensa del medio ambiente.
Los resultados de este conflicto fue la ruptura del Pacto de Unidad con la retirada del apoyo
de la CIDOB y CONAMAQ al gobierno del MAS y la redefinición del mapa político de los
movimientos sociales con la formación de dos bloques: el primero con las organizaciones
que apoyan incondicionalmente el gobierno del MAS y el segundo con las organizaciones
que quitaron su apoyo.
Los tres decretos supremos, aprobados entre el 18 de mayo y el 10 de junio de 2015, son el
tiro de gracia que faltaba para matar las expectativas sobre la gestación en Bolivia de un
modelo de desarrollo alternativo, fundado sobre los derechos colectivos de los pueblos
indígenas, el respeto por la Madre Tierra y el fortalecimiento de una economía plural. Estos
decretos autorizan el ingreso de las empresas petroleras a las 22 áreas protegidas del país.
Además, retrocede el derecho de los pueblos indígenas a la consulta previa sobre los
proyectos en sus territorios. Medidas que desconocen el artículo 352 de la Constitución
Política del Estado, que establece la consulta libre, previa e informada, según las normas y
procedimientos propios de las naciones y pueblos indígenas.
Las declaraciones del presidente Evo Morales fueron contundentes: "Fundación que
perjudique la explotación de los recursos naturales” en Bolivia "se tiene que ir del país”,
recordando que sufrirán el mismo destino que la cooperación danesa, expulsada por apoyar
a los pueblos indígenas a promover los derechos de la Madre Tierra. También justificó la
medida aclarando: "No seremos guardabosques de los países industrializados”. Y explicó
que las áreas forestales son una invención del "imperialismo norteamericano”. El Gobierno
ya suscribió varios contratos con empresas transnacionales para explorar petróleo en estas
áreas. Los indígenas anuncian resistencia y expertos denuncian los daños ambientales y
sociales de estas nuevas medidas.
Son muchas políticas y medidas que favorecen la expansión de las empresas
transnacionales, no sólo del sector petrolero, sino también de la agroindustria, en perjuicio
de las áreas protegidas, los derechos colectivos de los pueblos indígenas y la agricultura
campesina e indígena en el país.
En resumen, se ha visto un escenario marcado por la disociación entre la gestión efectiva de
la política económica y los marcos normativos que promueven la economía plural y sus
formas. Durante los primeros años el Gobierno logró aturdir a todos con discursos
grandilocuentes y normativas muy progresistas, empezando por la Constitución Política del
Estado y leyes que establecieron principios y fundamentos de un "Desarrollo integral en
armonía y equilibrio con la Madre Tierra para Vivir Bien”, pese a que su práctica no
corroborara estos compromisos. Estos fueron años en que se fueron achicando los espacios

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de discusión e interlocución sobre el modelo económico efectivamente siendo
implementado en Bolivia. Las decisiones de política económica se las informa a la
ciudadanía de manera vertical.
La triste conclusión es que Bolivia no aprovechó el excelente contexto internacional para
promover un verdadero proceso de cambio en la gestión de las políticas económicas hacia
la transformación productiva con empleos de calidad y respeto ambiental en consonancia
con el concepto de Vivir Bien. Una de las causas para esto fue el marco conceptual
antiguado que guio las políticas económicas: la visión de industrialización únicamente
centrada en los sectores estratégicos, principalmente hidrocarburos y minería, y la elección
de empresas públicas como el instrumento principal de política productiva. Tampoco se ha
visualizado los enormes potenciales de otros sectores y actores económicos. No se innovó
políticas macro y microeconómicas para el desarrollo productivo y no se avanzó la
construcción de una institucionalidad para la gestión idónea de políticas de innovación,
desarrollo tecnológico e incremento de productividad orientada a la diversificación de un
tejido económico plural en consonancia con la sostenibilidad ambiental.

CONSIDERACIONES FINALES
En los últimos diez años Bolivia ha vivido procesos de transformaciones discursivas con la
redefinición del horizonte de los cambios deseables y posibles. Se trastocaron radicalmente
los referentes simbólicos de la comunidad política y los principios legitimadores de
ciudadanía; proceso que ocurrió a través de la introducción de un nuevo vocabulario en los
discursos políticos y la normativa nacional. Sin embargo, el debate público nacional en los
últimos años se caracterizó por una profunda cacofonía de vocabularios, marcos
interpretativos y visiones sobre el desarrollo al interior de la sociedad civil, entre la
sociedad civil y el estado e, inclusive al interior del último. El embate ideológico
polarizador impuso dificultades a la reflexión colectiva y a la construcción de pactos
sociales mínimos sobre los desafíos económicos y sociales y cómo enfrentarlos. De igual
manera la excesiva atención en el corto plazo en una coyuntura de boom de los precios
internacionales de las materias primas adicionó nuevas dificultades para el diálogo social y
político.
Todo esto ocurrió con cambios importantes en el campo político: la inclusión de nuevos
actores políticos de ascendencia popular, campesina e indígena en los poderes ejecutivo,
legislativo y judiciario y la instauración de nuevos referentes de identidad colectiva. Los
impactos subjetivos de la revalorización política y simbólica de lo popular, indígena y
campesino fueron profundos. Los sectores populares se sintieron reivindicados como
individuos y como colectividades en una sociedad estructurada por persistentes y profundos
clivajes étnicos y de clase. La identificación con la historia personal de Evo Morales y con
las rupturas sociales que él y su gobierno representan, incluyendo la desnaturalización de
prácticas y discursos discriminadores y excluyentes por parte de las élites criollas, fueron
transcendentes.
A esta fuerza simbólica, encarnada físicamente por los nuevos representantes políticos, y
reforzada por los contenidos de los discursos oficiales, se sumó la ascensión de una nueva
clase media de origen popular e indígena en un contexto excepcional de crecimiento
económico.

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Pese a que esta reflexión enmarca un escenario político desalentador para los que apuestan
por un modelo de desarrollo alternativo, con base en los principios solidarios y
comunitarios, éste sigue presente en los imaginarios y voces de actores sociales y políticos
que lo impulsaron en los últimos treinta años. De igual manera este proyecto está expresado
en la Constitución Política del Estado y en un conjunto de normativas, pese a las
contradicciones discursivas; ofreciendo una plataforma jurídica para seguir la pugna
política en su defensa.
Es hora de abrir el debate público sobre tres conceptos claves para un desarrollo alternativo:
pluralidad económica, el rol del estado en la economía e industrialización con
sostenibilidad ambiental. En relación a la pluralidad económica, es importante discutir las
posibles y deseables articulaciones entre los principios de solidaridad, redistribución,
mercado y autosuficiencia. De esta manera las alternativas políticas no se reducen a “una
economía de mercado” o “una economía de estado” o un “economía de subsistencia”. Al
revés, el concepto de pluralidad económica nos permite proyectar alternativas mucho más
creativas. Desde esta perspectiva, la discusión sobre el rol del Estado en la economía se
vuelca a los desafíos de articular los diferentes principios para un desarrollo con
crecimiento económico, equidad social y sostenibilidad ambiental.
En relación al concepto de industrialización, es importante plantear las preguntas: ¿Cuáles
son los caminos posibles para un país como Bolivia?, ¿Cuáles son las rutas posibles para la
transición gradual de una economía altamente dependiente de la explotación de recursos
naturales no renovables a una economía más diversificada, equitativa y sostenible
ambientalmente?
En contraposición al concepto de “industrialización por etapas” del siglo XX, está el
desafío de construir caminos para promover la industrialización diversificada y sostenible
ambientalmente, sintonizada al siglo XXI. Este proceso debe dar lugar a una mejora
continua de la organización de la financiación, producción y circulación en todos los
sectores económicos – agropecuaria, industria, servicios y comercio – con incremento de
productividad, innovación, agregación de valor, responsabilidad ambiental y equidad.
El desafío está en el diseño e implementación de políticas diferenciadas, consistentes y
sostenidas para el fortalecimiento de las cadenas de agregación de valor (agricultura,
industria, turismo, servicios y comercios) donde se concentra la mayoría del empleo y
desde una perspectiva de gestión ambiental responsable. Desde esta perspectiva, son
necesarias políticas integrales de mejoras continuas de los encadenamientos productivos
para la superación de las brechas de productividad del tejido económico boliviano. Estas
incluyen apoyo al desarrollo tecnológico ya la mejora de la gestión, la formación y
capacitación de recursos humanos, el fortalecimiento de la asociatividad en el marco de la
pluralidad organizativa y de respeto por el medio ambiente.

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