LA EXPROPIACIÓN COMO SANCIÓN EN EL DERECHO

ADMINISTRATIVO VENEZOLANO: UN EJEMPLO DE

DESVIACIÓN DE PODER
José Ignacio Hernández G.
Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Central
de Venezuela y la Universidad Católica Andrés Bello
Visiting Fellow, Center for International Development, Harvard
University

Resumen: La expropiación ha sido considerada por el Gobierno

venezolano como una sanción, particularmente cuando las empresas
deciden suspender sus operaciones. En varios casos, el Gobierno ha
emitido Decretos de expropiación basados en la suspensión de las
operaciones económicas por parte de empresas que, debido a un
clima regulatorio hostil, han debido cesar operaciones.
Recientemente, el Gobierno ha decidido emitir medidas de
"ocupación temporal" que tienen un efecto similar a la expropiación.
En todos esos casos, la expropiación se ha ejercido como una
sanción, violando el Derecho venezolano y el Derecho Internacional
de Inversiones.
Palabras clave: sanciones, expropiación, expropiación indirecta,
inversión internacional
Abstract: The expropriation has been considered by the Venezuelan
Government as a sanction, particularly when companies halted its
operations. In several cases the Government issued expropriation
decrees based on the ends of operations. Recently, the Government
has decided to issue “temporary occupation” measures that have a
similar effect to expropriation. In all those cases, the expropriation
has been exercised as a sanction, violating the Venezuelan Law and
the International Investments Law.
Keywords: sanctions, expropriation, indirect expropriation,
international investment

INTRODUCCIÓN

El presente artículo examina cómo en Venezuela la

expropiación ha sido empleada como sanción, esto es, como una
consecuencia impuesta en función a la realización de actuaciones
económicas consideradas o reputadas ilícitas. Un ejemplo común en
el cual la expropiación ha sido empleada como sanción es en
aquellos casos en los cuales las empresas han decidido cesar
operaciones. Como respuesta, el Gobierno ha acordado la
expropiación de las instalaciones de la empresa, mientras que en
otros casos más recientes, ha dictado medidas de “ocupación
temporal” que en la práctica, son medidas sancionatorias de efecto
equivalente a la expropiación.
En el Derecho venezolano –así como en el Derecho
Internacional de Inversiones- la expropiación no es una sanción. La
potestad expropiatoria solo puede ser ejercida para adquirir la
propiedad de aquellos bienes que de manera objetiva son
indispensables para la realización de causas de utilidad pública e
interés social. La expropiación es una medida objetiva, pues no se
basa en las concretas situaciones subjetivas del empresario, sino en
la valoración de la causa de interés público, o causa expropiandi. Así,
si el empresario ha cometido ilícitos administrativos, la
Administración Pública solo podría, en el marco de la Ley, ejercer su
potestad sancionadora, pero en modo alguno se justificaría ejercer la
potestad expropiatoria, pues la causa de ésta solo puede ser la
realización de obras declaradas de utilidad pública e interés social.
Por ello, la expropiación como sanción es un caso de desviación de
poder, pues la potestad expropiatoria se emplea para fines distintos
a los previstos en la Ley.
Asimismo, las medidas de “ocupación temporal” dictadas
como retaliación a empresas que han decidido cesar operaciones
como resultado del cerco regulatorio impuesto por el Gobierno,
pueden ser consideradas medidas de efecto equivalente a la
expropiación, en tanto ellas privan a la propiedad de toda utilidad.
Luego, esas medidas de “ocupación temporal” son, también, un
ejemplo de medidas de expropiación adoptadas como sanción.

I. LA EXPROPIACIÓN COMO POTESTAD ABLATORIA. SU

DISTINCIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA

En el Derecho venezolano, como sucede en el Derecho

Comparado, la expropiación es una potestad ablatoria, pues reduce
o restringe la esfera jurídica de los ciudadanos1. Esa restricción debe
medirse, en primer lugar, respecto a la libertad general del
ciudadano. Generalmente suele incluirse a la expropiación dentro
del catálogo de la actividad administrativa de policía,
precisamente, por ese efecto restrictivo2. Por nuestra cuenta,
preferimos encuadrar a la expropiación dentro de la actividad
administrativa de limitación, que al restringir a la libertad, queda
signada por dos reglas básicas (S. Martín-Retortillo): (i) necesaria
atribución legal y (ii) su interpretación restrictiva3. La potestad
expropiatoria debe ser ejercida en la estricta medida necesaria,
procurando afectar a la libertad general del ciudadano en la menor
medida posible, todo lo cual impone una carga importante a la
Administración al momento de motivar la decisión de expropiar.
La concepción tradicional de la expropiación como limitación a
la propiedad, asume otra visión, según la cual la expropiación es
una actividad “soberana” e “irresistible” para el “administrado”,
quien en consecuencia no puede “discutir” su procedencia. En el
Derecho Comparado, por ejemplo, se ha señalado en el pasado que
la expropiación es coactiva pues “el expropiado no puede oponerse”4. La
jurisprudencia venezolana sostuvo, en tal sentido, que la
expropiación “se verifica por las buenas o por las malas, de manera que
prácticamente es una venta obligada a la cual hay que llegar aun cuando el
propietario no quiera”5. En similar sentido, la Sala Político-

1 Cfr.: Giannini, Massimo Severo, Diritto Amministrativo, II, Giufrrè, Milán, 1970, pp. 1.200 y
ss. y Casetta, Elio, Compendio di Diritto Amministrativo, Giuffrè, Milán, 2003, p. 190 En
Venezuela, en general, véase a Araujo-Juárez, José, Derecho administrativo. Parte general,
Paredes Libros, 2003, pp. 776 y ss., y Badell Madrid, Rafael, “Limitaciones legales al
derecho de propiedad”, en Temas de Derecho Administrativo. Libro Homenaje a Gonzalo Pérez
Luciani, Volumen I, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2002, p. 99. Tradicionalmente,
esta concepción de la expropiación como potestad ablatoria deriva en varias características,
a saber, (i) la expropiación es un modo coactivo de adquisición de la propiedad, en tanto no
requiere el consentimiento del sujeto expropiado, con lo cual no es una compra-venta
forzosa; (ii) la expropiación, como institución de Derecho Público, es de orden público y de
“derecho coactivo” (pp. 109 y ss.).
2 La actividad de policía, en el Derecho administrativo se ha definido a partir de los
conceptos tradicionales de (i) la limitación a la libertad general del ciudadano (ii) fundada
en el orden público. Cfr.: Brewer-Carías, Allan, “Consideraciones sobre el régimen jurídico
de la actividad de policía”, en Revista de Derecho Público Nº 48, Caracas, 1991, pp. 51 y ss.
Véase también a Peña Solís, José, Manual de Derecho Administrativo, Volumen Tercero,
Tribunal Supremo de Justicia, pp. 27 y ss.
3 Martín-Retortillo Baquer, Sebastián, Derecho administrativo económico, Tomo I, La Ley,
Madrid, 1991, pp. 154 y ss.
4 Sayagués Laso, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, II, Montevideo, 1974, p. 315
5 Sentencia de la Corte Federal y de Casación de 14 de marzo de 1952.
Administrativa, en decisión de 15 de agosto de 1988, señaló que el
ciudadano no puede “discutir si realmente el ente expropiante necesita o
no los bienes sobre los que recae el decreto de expropiación o afectación.
Asimismo, no puede discutir la oportunidad o el tiempo en que se ejecuta el
respectivo decreto de afectación”6.
En parte, estos criterios se fundamentan en la concepción según
la cual la garantía de la propiedad privada frente a la expropiación
radica en la justa indemnización, no en la discusión sobre la
legalidad del Decreto de Expropiación. La propia configuración del
juicio expropiatorio como juicio ejecutivo en el cual las defensas son
tasadas, coadyuva a esta visión, según la cual no es tan importante
discutir la procedencia de la expropiación, sino asegurar el pago
oportuno de la justa indemnización7.
Nosotros partimos de otro enfoque8. Al ser la expropiación,
antes que nada, una restricción a la libertad general del ciudadano,
corresponde a la Administración la obligación de motivar,
debidamente, las razones por las cuales la adquisición forzosa de los
bienes es estrictamente necesaria para la ejecución de la obra o
actividad declarada por Ley de utilidad pública e interés social, tal y
como se desprende del artículo 7 de la Ley de Expropiación por
Causa de Utilidad Pública e Interés Social. Siguiendo a Mashaw9,
ello se extiende incluso a la carga de la Administración de justificar
las causas por las cuales no hay otras soluciones menos restrictivas a
la libertad que la decisión de expropiar. Esa es, precisamente, la
utilidad final de la garantía del principio de menor intervención10: si

6 Cfr.: Revista de Derecho Público Nº 36, p. 157.

7 La jurisprudencia ha insistido que la principal obligación de la Administración es el pago
de la justa indemnización. Sentencia de la Sala Político-Administrativa de 12 de octubre de
1986, en Revista de Derecho Público Nº 28, p. 159. Véase al respecto a Badell Madrid, Rafael,
“Limitaciones legales al derecho de propiedad”, cit., p. 111. De acuerdo con el autor, “el
particular no puede discutir si realmente el ente expropiante requiere o no los bienes sobre
los que recae el Decreto de expropiación”.
8 Hernández G., José Ignacio, La expropiación en el Derecho Administrativo venezolano, Ediciones
UCAB, Caracas, 2014, pp. 233 y ss.
9 Mashaw, Jerry, “Reasoned Administration: The European Union, the United States, and the
Project of Democratic Governance”, en The George Washington Law Review, Vol. 76, Nº 99,
2007, pp. 99 y ss.
10 Véase a Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 1998, p. 129. Si la expropiación constituye un “procedimiento extraordinario
y de excepción”, no debe ser utilizada cuando la finalidad perseguida puede ser atendida
por un medio menos restrictivo. En general, desde el Derecho venezolano, vid. Canova,
Antonio, Herrera, Luis Alfonso y Anzola, Karina, ¿Expropiaciones o vías de hecho?, FUNEDA-
UCAB, Caracas, 2009, pp. 85 y ss.
la Administración debe asumir la técnica menos restrictiva a la
libertad, debe justificar las razones por las cuales la decisión
adoptada en el Decreto de Expropiación es la menos restrictiva, en
ausencia de otras soluciones menos invasivas a la libertad. Lo
anterior es una consecuencia específica del principio de buena
Administración, que exige que la Administración dicte decisiones
razonadas y de calidad11.
Por lo tanto, para la defensa de la libertad, el ciudadano tiene
derecho a debatir la decisión de la Administración de ejercer la
potestad expropiatoria, lo que supone el control judicial pleno de
esa decisión, a fin de precisar si se trata de una decisión adecuada al
principio de menor intervención. En el Derecho Internacional de
Inversiones, igualmente, se ha reconocido que la expropiación solo
procede para atender causas de interés público de conformidad con
el Tratado Bilateral de Inversiones (TBI) aplicable, todo lo cual
puede ser controlado por el Tribunal Arbitral, aun cuando en la
materia impera un importante grado de deferencia a favor del
Estado sede12.
De esa manera, la potestad expropiatoria es una potestad
ablatoria pero de tipo objetivo, pues no considera la conducta ni
condiciones particulares del propietario. En efecto, la potestad
ablatoria puede ser subjetiva cuando se basa en la conducta de un
sujeto determinado, como es el caso de la potestad sancionadora.
Hay también manifestaciones de la potestad ablatoria de tipo
objetivo, que prescinden de esa valoración subjetiva, como es el caso
de la expropiación. Por ello, en contraste con otras limitaciones a la
propiedad privada (como la confiscación o el comiso), la
expropiación es una medida objetiva, en tanto su causa no es la
conducta del sujeto expropiado, sino la realización de una obra o
actividad declarada, por Ley, de utilidad pública e interés social.
Manifestación de este carácter objetivo es que en Venezuela la
expropiación procede al margen de quiénes sean los propietarios del
bien13.

11 En cuanto a la buena Administración, vid. Ponce Solé, Juli, Deber de buena administrativo y
derecho al debido procedimiento debido, Lex Nova, Valladolid, 2001, pp. 214 y ss.
12 Dasgupta, Riddhi, International Interplay, Cambridge Scholars Publishing, 2013, pp. 26-27.
13 De allí que la jurisprudencia tradicional haya señalado que el juicio expropiatorio no es un
mecanismo para ventilar conflictos en cuanto a la propiedad privada. Cfr.: sentencia de la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de 15 de agosto de 1988, Revista de Derecho
Público Nº 36, p. 158.
 De allí que la expropiación no es una sanción, pues su causa es
la necesidad de adquirir bienes para la realización de una obra o
actividad declarada por Ley de utilidad pública e interés social, al
margen de la condición subjetiva del propietario. Esto distingue a la
expropiación de medidas sancionadoras que inciden sobre la
propiedad privada, en concreto, la confiscación y el comiso. Como
señala Tomás Polanco Alcántara, la expropiación se distingue de la
confiscación y del comiso por no ser una medida punitiva y,
precisamente por ello, por estar acompañada de la justa
indemnización14. Es decir, confiscación y comiso (o decomiso) son
consecuencias de ilícitos que requieren la valoración subjetiva de la
conducta del propietario, mientras que la expropiación ni es
consecuencia de ilícitos ni supone valorar la conducta del
propietario. De allí que las dos primeras restricciones no generan
derecho a indemnización, mientras que la expropiación sí15.
De esa manera, frente al carácter objetivo de la potestad
expropiatoria destaca el carácter subjetivo de la potestad
sancionadora, pues ésta toma en cuenta la conducta del sujeto que
ha realizado la infracción. La potestad sancionadora presupone de
esa manera la comisión culposa de la infracción legalmente
tipificada, lo que necesariamente implica valorar la conducta del
agente que ha realizado tal infracción16. Por el contrario, como bien
explica Eloy Lares Martínez, la expropiación “no es una pena ni una
medida de represalias”17. La causa de la expropiación no es la

14 Polanco Alcántara, Tomás, Derecho administrativo especial, Editorial Jurídica Venezolana,

Caracas, 2012, p. 132. Más recientemente, vid. Turuhpial, Héctor, Teoría general y régimen
jurídico del dominio público en Venezuela, FUNEDA, Caracas, 2008, pp. 461 y ss.
15 Cfr.: Araujo García, Ana Elvira y Salomón de Padrón, Magdalena, “Estudio comparativo
entre la nacionalización y la reserva, la expropiación, la confiscación, la requisición y el
comiso”, en Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración. Régimen jurídico de las
nacionalizaciones en Venezuela, Tomo 1, Volumen III, Universidad Central de Venezuela,
Caracas, 1981, pp. 138 y ss. Más recientemente, vid. Salomón de Padrón, Magdalena, “Las
exclusiones de la libertad económica: nacionalización y reserva”, en VII Jornadas de Derecho
Administrativo Allan Randolph Brewer-Carías. El principio de legalidad y el ordenamiento jurídico-
administrativo de la libertad económica, Tomo I, FUNEDA, Caracas, 2004, pp. 307 y ss. Véase
también a Turuhpial, Héctor, Teoría general y régimen jurídico del dominio público en Venezuela,
cit., pp. 470 y ss.
16 En general, en cuanto al principio de culpabilidad en el Derecho administrativo
sancionador, vid. Nieto, Alejandro, Derecho administrativo sancionador, Tecnos, Madrid,
2000, pp. 336 y ss. En Venezuela, vid. Weffe, Carlos, Garantismo y Derecho Penal Tributario en
Venezuela, Editorial Lobe, C.A., Caracas, 2010, pp. 339 y ss.
17 Lares Martínez, Eloy, Manual de Derecho Administrativo, Universidad Central de Venezuela,
Caracas, 2013, p. 608. Esto diferencia la expropiación de la confiscación y, a causa de ello,
determina que la confiscación, al ser una medida punitiva, proceda sin indemnización.
realización de una infracción, sino la realización de una obra o
actividad declarada por Ley de utilidad pública e interés social.

II. LA LLAMADA EXPROPIACIÓN COMO SANCIÓN EN

EL DERECHO COMPARADO

Una específica manifestación de la tesis de la Duguit sobre la

función social de la propiedad privada es la llamada expropiación
por incumplimiento de la función social, esto es, de la “sanción” que
opera como consecuencia del incumplimiento del deber que la Ley
impone al propietario y que le compele al uso de la propiedad en
cierto sentido18. La propiedad obliga, como sostiene la Constitución de
Alemania, para dar a entender que el Estado puede imponer cargas
a la propiedad, que no implicarán una restricción a la libertad del
propietario, sino por el contrario, la imposición coactiva de una
determinada conducta debida por la función social19.
Así, la doctrina de Derecho Comparado ha aludido a la
expropiación como sanción en aquellos casos en que el propietario
incumple tales cargas. En el Derecho español se estudia la
expropiación como sanción ante el incumplimiento de la función
social de la propiedad, entendida ésta en el sentido de la obligación
legalmente establecida y que emplaza al propietario a usar la
propiedad en el sentido dado por la Ley. Para Francisco López-
Nieto, este supuesto se condiciona a varios requisitos, a saber, (i) la
declaración positiva de que un determinado bien debe ser utilizado
de manera específica; (ii) tal declaración debe estar contenida en una
Ley; (iii) la Ley debe contemplar la expropiación forzosa como
consecuencia del incumplimiento y (iv) que para la realización de la

18 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho administrativo,

Tomo II, Civitas, Madrid, 2002, p. 335.
19 Esta visión –imposición legal de obligaciones de hacer al propietario- no desdice la
naturaleza de la propiedad como derecho, sino que más bien acota que en la evolución del
Estado social de Derecho, la ordenación jurídica de la propiedad privada ya no se agota en
la restricción negativa de ese derecho, sino que además, el Estado procede a imponer
prestaciones concretas al propietario. En general, vid. Delvolvè, Pierre, Droit public de l’
économie, Dalloz, Paris, 1998, pp. 128 y ss. Sobre las técnicas administrativas de imposición
de órdenes y mandatos de hacer al operador económico, vid. Martín-Retortillo Baquer,
Sebastián, Derecho Administrativo Económico, Tomo I, cit., p. 192, así como Stober, Rolf,
Derecho Administrativo Económico, INAP, Madrid, 1992, p. 190. Nuestra posición en
Hernández G., José Ignacio, La libertad de empresa y sus garantías jurídicas. Estudio comparado
del Derecho español y venezolano, FUNEDA-IESA, Caracas, 2004, pp. 622 y ss.
específica actividad se haya establecido un plazo que ha sido
totalmente incumplido20.
La Ley española alude expresamente a esta figura, al señalar
que existirá causa de interés social para la expropiación, cuando la
Ley establezca que la expropiación debe ser usada en cierto sentido,
sin que el propietario cumpla esta obligación. Aquí se justificaría,
entonces, diferenciar el interés social de la utilidad pública,
conceptos que, según veíamos antes, pueden ser considerados
sinónimos. Es decir, que la función social se traduciría en el precepto
legal que obliga al propietario a realizar una determinada conducta21.
Sin embargo, la jurisprudencia española ha acotado que, pese a ser
calificada como expropiación-sanción, no se está estrictamente ante
una sanción administrativa, sino la consecuencia objetiva del
incumplimiento de la función social de la propiedad privada
establecida por Ley, como sucede además, en particular, con la
expropiación en materia agraria. No hay, así, imposición de un mal
al propietario, quien además será indemnizado por la expropiación.
Los casos más difíciles –sucede así en el régimen del suelo- es
cuando la Ley permite disminuir la indemnización como
consecuencia del incumplimiento de la función social de la
propiedad, ante lo cual se ha cuestionado –acertadamente- la
constitucionalidad de esa medida22.
No podemos dejar de cuestionar la regulación positiva que en
esta materia introduce el Derecho español, al ampliar notable e
indebidamente el ámbito de la potestad expropiatoria. Lo
censurable no es tanto la expropiación, sino la existencia de una
obligación legal que imponga deberes concretos respecto a cómo
será usada la propiedad privada, dado que ello amenaza seriamente

20 López-Nieto, Francisco, Manual de expropiación forzosa y otros supuestos indemnizatorios, La

Ley, Madrid, 2007, pp. 300 y ss.
21 Pera Verdaguer, Francisco, Expropiación forzosa, Bosh, Barcelona, 2002, pp. 501 y ss. Alude el
autor a la superación del “agrio individualismo del sistema jurídico de la propiedad
privada de la economía liberal”.
22 Rebollo Puig, Manuel, et al, Derecho administrativo sancionador, Lex Nova, Valladolid, 2010,
pp. 78 y ss. Véase también a Huergo Lora, Alejandro, Las sanciones administrativas, Iustel,
Madrid, 2007, pp. 305 y ss., quien se inclina por considerar que algunos ámbitos de esta
figura sí tienen carácter sancionador, como es la reducción de la justa indemnización. Esta
última posibilidad resulta incluso más cuestionable, pues viola directamente la garantía de
la integralidad patrimonial, dado que –se insiste- esta expropiación procede ante el
incumplimiento objetivo de condiciones que asumen así el auténtico carácter de “cargas”,
en tanto su propietario se expone a la expropiación en caso de no cumplir con tales
condiciones.
el contenido esencial de ese derecho y de la libertad, al enervar la
autonomía privada bajo la cual debe ser usada la propiedad
privada.
En todo caso, coincidimos con la opinión antes comentada, en
el sentido que no debería ser valorado este supuesto como una
sanción. Si el propietario incumple la obligación legalmente
impuesta, podrá imponérsele una multa, que será obviamente una
sanción derivada del mal impuesto como consecuencia de la
valoración subjetiva de la acción u omisión llevada a cabo. Pero la
expropiación no responde en realidad a tal valoración subjetiva, ni
es tampoco un mal. Más bien se trata de una condición objetiva que
la Ley específica, y bajo la cual, el propietario puede decidir entre
usar la propiedad para el fin dispuesto en la Ley o, en su caso,
quedar sujeto a la expropiación. Pero incluso así, se trata de una
medida cuestionable, pues reduce las garantías propias de la causa
de la expropiación que condicionan teleológicamente el ejercicio de
la potestad expropiatoria.

III. LA EXPROPIACIÓN COMO SANCIÓN EN EL DERECHO

VENEZOLANO

En el marco del auge que la expropiación tuvo en el contexto del

modelo socialista que comenzó a ejecutarse en Venezuela en 200523,
muchas expropiaciones de empresas privadas han estado motivadas
en la realización de supuestas infracciones, con lo cual se ha
considerado que la expropiación es una sanción, lo que incluso ha
quedado luego recogido en Leyes especiales. Como veremos, el
supuesto más común invocado para adoptar tales expropiaciones es
el cese de operaciones, al reputarse como ilícito la decisión de la
empresa de cesar actividades.
Podemos citar, entre otros, el ejemplo del Decreto Nº 3.438,
mediante el cual se decreta la adquisición forzosa de los bienes muebles e
inmuebles pertenecientes a VENEPAL C.A., que en él se mencionan, en los
términos que en él se indican24. En previsión del Acuerdo previamente
dictado por el Poder Legislativo, la Administración ordenó la
adquisición forzosa de los bienes muebles e inmuebles de la
empresa privada VENEPAL, C.A., al considerar que esa empresa

23 Hernández G., José Ignacio, La expropiación en el Derecho Administrativo venezolano, cit.

24 Gaceta Oficial Nº 38.110 de 19 de enero de 2005.
había cesado actividades, todo lo cual afectaba al suministro de
papel en el mercado venezolano. Es decir, la expropiación no se
basó en un hecho objetivo –la obra o actividad declarada por Ley de
utilidad pública e interés social- sino en la subjetiva valoración del
propietario de los bienes a expropiar.
Otro ejemplo similar es el Decreto Nº 5.553, mediante el cual se
declara la adquisición forzosa de los bienes de la empresa Frutícola Caripe,
C.A., que se especifican en el presente artículo, para la ejecución de la obra
«Desarrollo Endógeno del Circuito Citrícola Caripe», que ejecutará el
Instituto Autónomo Corporación Venezolana Agraria, en los términos que
en él se indica25. La expropiación fue acordada al considerarse que el
cese de la actividad de la empresa propietaria de esos activos
“configura un uso inadecuado de los medios de producción y por ende
obstaculiza el proceso productivo de los pequeños y medianos productores
frutales”.
Otro caso, mucho más evidente incluso, lo encontramos con el
Decreto Nº 7.035, mediante el cual se ordena la adquisición forzosa de la
sociedad mercantil Fama de América C.A.26 En previsión a la Ley
Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, el Decreto de
Expropiación fue dictado atendiendo a la posición en el mercado de
la empresa propietaria de los bienes expropiados:

“Que la torrefactora, Fama de América, C.A., se ha

consolidado en el procesamiento y distribución de café en
el país, llegando a adquirir hasta un 30% de la producción
nacional, desplazando así a las pequeñas y medianas
torrefactoras de todos los escenarios”

Es decir, se consideró que esa sola condición era, en sí misma,

una situación antijurídica que justificaba la expropiación, con el
evidente propósito de asumir la gestión íntegra de todos los activos
con los cuales la empresa afectada se dedicaba a la producción y
comercialización del café. Por ello, el artículo 1 del Decreto de
Expropiación acordó la adquisición de los activos intangibles
incluyendo la marca comercial de la empresa.
Como ejemplo de expropiación singular aplicada como
sanción, encontramos igualmente al Decreto N° 8.486, mediante el cual

25 Gaceta Oficial Nº 38.761 del 4 de septiembre de 2007.

26 Gaceta Oficial Nº 39.303 del 10 de noviembre de 2009.
se afectan todos los bienes tangibles e intangibles, muebles e inmuebles y
bienhechurías, presuntamente propiedad de la sociedad mercantil
Consolidada de Ferrys C.A. (CONFERRYS), y en consecuencia, se ordena
la adquisición forzosa de los mismos27. La motivación de ese Decreto
alude a supuestas infracciones realizadas por la empresa propietaria
de los bienes afectados:

“CONSIDERANDO

Que el Gobierno Bolivariano ha observado con

preocupación, que la empresa CONSOLIDADA DE
FERRYS C.A. (CONFERRYS), ha venido prestando servicio
de manera ineficiente, irregular y discontinua, generando
riesgos a la salud, a la vida, y al derecho del libre acceso a
bienes y servicios esenciales, tales como alimentos,
medicamentos, y otros insumos necesarios para la
subsistencia de la población del estado Nueva Esparta,

CONSIDERANDO

Que la empresa CONSOLIDADA DE FERRYS C.A.

(CONFERRYS), ha venido explotando el servicio de
transporte marítimo de personas y bienes entre la Isla de
Margarita y tierra firme, en condiciones tales, que niegan el
libre acceso a las venezolanas y los venezolanos, mediante
prácticas especulativas y una baja calidad en la prestación
del servicio, que resulta en un daño en el turismo, como
principal actividad económica de la Isla”

Como se observa, la causa de la expropiación es la supuesta

comisión de ilícitos por parte de la empresa, con lo cual, no se trata
de una expropiación basada en una obra o actividad declarada, por
Ley, de utilidad pública e interés social. Uno de los supuestos ilícitos
invocados para justificar este tipo de expropiación arbitraria es la
realización de prácticas restrictivas de la libre competencia, e
incluso, muy genéricamente, la posición que la empresa afectada
ocupa en el mercado, al considerarse que se trata de un monopolio.
El Decreto Nº 7.751, mediante el cual se autoriza la adquisición forzosa de

27 Gaceta Oficial Nº 39.766 de 27 de septiembre de 2011.

los bienes muebles, inmuebles y bienhechurías presuntamente propiedad de
la sociedad mercantil Owens Illinois de Venezuela, C.A., es otro
ejemplo28:

“CONSIDERANDO
Que la empresa Owen Illinois ha venido ejecutando
prácticas que devienen en la violación del ejercicio de la
libre competencia, afectando con éstas a otros productores
y productoras,
CONSIDERANDO
Que es deber del Estado adoptar las medidas que fueren
necesarias para evitar los efectos nocivos y restrictivos del
abuso de la posición de dominio y otras conductas que
pudieran degenerar en prácticas monopólicas, contrarias a
los principios fundamentales de nuestro Estado social y de
derecho”

Tal motivación es claramente arbitraria. Primero, no indica el

Decreto qué decisión habría declarado la realización de las
supuestas prácticas anticompetitivas, de acuerdo con la entonces
vigente Ley para la Promoción y Protección de la Libre Competencia.
Además, incluso de mediar la declaratoria de esas prácticas, ello en
modo alguno puede justificar la expropiación, pues el remedio legal
en esos casos se agota en la adopción de medidas para restablecer la
lesión al mercado y la imposición de sanciones. Con esa motivación,
en realidad, lo que queda en evidencia es que esa expropiación
carece de causa expropiatoria legítima en tanto no está asociada a
una obra o actividad declarada, por Ley, de utilidad pública e
interés social. Luego, el Decreto es una medida inconstitucional por
violación a la libertad de empresa y propiedad privada, y contraria a
la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública e Interés
Social.
Como decíamos, la concepción de la expropiación como
sanción por la realización de ilícitos económicos fue recogida incluso
en Leyes, como es el caso de la reforma de la hoy derogada Ley para
la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios29. El
artículo 6 de esa Ley resume muchas de las patologías que hemos

28 Gaceta Oficial Nº 39.538 del 26 de octubre de 2010.

29 Gaceta Oficial Nº 39.358 de 1 de febrero de 2010.
explicado, con lo cual conviene tener presente de nuevo su
contenido:

“Igualmente el Ejecutivo Nacional puede iniciar el

procedimiento expropiatorio cuando se hayan cometido
ilícitos económicos y administrativos de acuerdo a lo
establecido en el artículo 114 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y los artículos 16, 53 y
cualquiera de los supuestos ilícitos administrativos
previstos en los artículos 46, 47, 65, 66, 67, 68 y 69 de la
presente Ley…”

En esta reforma se otorgó competencia a la Administración

para acordar la expropiación ante la comisión de infracciones
administrativas, caso en el cual la norma contempla una especie de
compensación entre el monto de la justa indemnización
expropiatoria y el monto de las “multas, sanciones y daños
causados”. La expropiación como sanción, en estos términos, pasa a
ser una práctica inconstitucional en del Derecho Administrativo
venezolano actual30.
En efecto, la expropiación como sanción vulnera el artículo 115
constitucional, pues la expropiación no fue reconocida en la
Constitución como una sanción, sino como una herramienta puesta
al servicio de obras o actividades realizadas por la Administración.
Además, carece de racionalidad económica acordar la expropiación
como sanción, pues no se atiende a la causa de la supuesta
infracción cometida ni se adopta una medida proporcional a esa
causa. Cuando se realiza una conducta tipificada como infracción, la
sanción procura restablecer el orden público infringido e incidir en
futuras conductas similares. Pero al acordarse al expropiación, no se
atiende a ninguno de esos fines: simplemente la Administración
asume la gestión de los activos de la empresa que, supuestamente,
realizó la infracción.
En nada modifica esta conclusión el hecho que la expropiación
como sanción esté reconocida en la Ley. El Decreto de Expropiación
que, en ejecución de una Ley, ordena la adquisición coactiva de

30 Desde la perspectiva del procedimiento administrativo, véase la crítica de Rondón de

Sansó, Hildegard, El procedimiento administrativo y sus actuales tendencias legislativas,
FUNEDA, 2011, pp. 165 y ss.
bienes como sanción, es igualmente inconstitucional. En este caso, el
Estado ha desviado notablemente el concepto constitucional de Ley,
pues lejos de ser un instrumento de control del poder, se convierte
en un instrumento de opresión de la libertad. Luego, este tipo de
expropiaciones no podría justificarse al considerarse que se trata de
“expropiaciones legales”.
Se trata, por ello, de un claro vicio de desviación de poder,
pues la potestad expropiatoria no se dirige a la adquisición coactiva
de bienes indispensables para la realización de obras y actividades
de utilidad pública e interés social como ordena el artículo 115
constitucional, sino a la imposición de sanciones por supuestos
ilícitos cometidos31.
Como se observa, la expropiación como sanción en Venezuela
se diferencia de la llamada expropiación-sanción en el Derecho
Comparado. En efecto:
.- En Venezuela, el carácter sancionador de la expropiación fue
considerado, primero, a fin de justificar la expropiación, o sea, como
causa expropiandi, lo que fue luego recogido por la Legislación. Esto
es, que la expropiación se asume como consecuencia de la
realización de una conducta tipificada legalmente como infracción
administrativa, aun cuando en la práctica tal infracción no es
constatada.
.- En contraste, el caso analizado en el Derecho español, no
responde a la comisión de una infracción administrativa, sino al
incumplimiento de una obligación legalmente establecida y que
condiciona el uso de la propiedad a un fin específico. Hemos visto
cómo, en algunas expropiaciones aplicadas como sanción en
Venezuela, la causa ha sido la paralización o cese de actividades
económicas, considerándose que la propiedad sobre factores de
producción impone la obligación de usar la propiedad para la
realización de esa actividad, idea además apoyada bajo la
consideración según la cual esas actividades, al ser “servicio
público”, deben ser prestadas con regularidad32. Sin embargo, lo

31 En el Derecho venezolano, la desviación de poder se define como el ejercicio de potestades

para un fin distinto al previsto en la Ley. Toda expropiación que se aparte de la causa
expropiandi incurre en el vicio de desviación de poder. Véase la sentencia de la Sala Político-
Administrativa de 8 de diciembre de 1988.
32 La discusión se planteó, en especial, con la reforma de la hoy derogada Ley para la Defensa
de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios. El artículo 7 de esa Ley declara
servicio público a “las actividades de producción, fabricación, importación, acopio, transporte,
distribución y comercialización de alimentos o productos declarados de primera necesidad”. En
cierto es que, hasta ahora, la Legislación no ha acudido a la técnica
de imponer fines específicos y concretos para el uso de la propiedad,
cuyo incumplimiento legitime la expropiación, dejando a salvo el
supuesto especial de la expropiación agraria.
Por ello, la expropiación como sanción, en Venezuela, no
guarda similitud con la “expropiación- sanción” en el Derecho
español. En realidad, en Venezuela el carácter sancionador de la
expropiación es resultado del ejercicio arbitrario de la potestad
expropiatoria, en tanto no hay una causa legítima que la justifique.

IV. LA EXPROPIACIÓN INDIRECTA COMO SANCIÓN: EL

CASO DE LA “OCUPACIÓN” DE EMPRESAS QUE HAN
CESADO OPERACIONES

El modelo económico socialista que comenzó a aplicarse en

Venezuela desde 2005 se caracterizó por controles centralizados
sobre la economía, en especial, los controles de cambio y de precio.
En virtud del primero, toda operación de compra-venta de divisas
quedó centralizada en el Gobierno, mientras que en virtud del
segundo, diversos bienes quedaron sometidos a precio máximo de
venta al público. El boom petrolero que disfrutó Venezuela desde
2004, aunado a al masivo endeudamiento público, crearon
condiciones para que el Gobierno pudiese adjudicar divisas a precio
preferencial, estimulando la importación y, en cierta medida,
haciendo tolerable el precio máximo de venta al público fijado33.
Sin embargo, retrasos en la asignación de divisas junto a los
retrasos en el ajuste del precio máximo de venta al público, en un
contexto inflacionario, comenzaron a generar problemas económicos
en las empresas. Problemas que los controles centralizados
agravaron, ante la necesidad de dar cumplimiento a diversas cargas

consecuencia, acota que tal servicio “debe prestarse en forma continua, regular, eficaz, eficiente,
ininterrumpida,” advirtiendo que “cuando no se preste el servicio en tales condiciones, el órgano o
ente competente del Ejecutivo Nacional podrá tomar las medidas necesarias para garantizar la
efectiva prestación del servicio”. No hay, sin embargo, una obligación específica que imponga
como forzosa la realización de tales actividades económicas, con lo cual, esa norma debe
interpretarse en el contexto de los ilícitos administrativos que penalizan la suspensión
(injustificada) de ciertas actividades.
33 Para una visión general, véase la obra colectiva La libertad económica en Venezuela: balance de
una década (1999-2009), UCAB, 2011.
administrativas que afectaban las actividades de importación,
producción, distribución y comercialización34.
Esta situación comenzó a ser insostenible en 2014, cuando la
caída de los precios del petróleo junto al desmoronamiento de la
producción petrolera –de la cual depende la práctica totalidad de
divisas derivadas de importaciones- restringieron las divisas que el
Gobierno asignaba, todo lo cual implicó un drástico recorte en las
importaciones, sin que la economía venezolana estuviese en
capacidad de suplir, con producción local, los bienes que eran
importados35. En este contexto, el control de precio pasó a ser un
control centralizado sobre todos los bienes y servicios, todo lo cual
afectó especialmente la producción de bienes de consumo masivo,
pues el precio máximo determinado por la regulación usualmente
no permitía cubrir costos de producción36.
Cabe señalar que de conformidad con los artículos 112 y 115 de
la Constitución, las empresas tienen derecho a proteger su
integralidad patrimonial, lo que implica el derecho a obtener una
remuneración que permita una utilidad razonable, todo lo cual
supone que el precio de venta no solo debe permitir la recuperación
de costos de producción sino además, debe permitir obtener
utilidades o beneficios económicos. De acuerdo con la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, todo control
administrativo que viole tales derechos implicaría una medida con
efectos confiscatorios. Así, en sentencia de 1 de octubre de 2003, caso
Inversiones Parkimundo, la Sala Constitucional concluyó:
“Se desnaturalizaría la libertad económica, por ejemplo, si
la regulación de precios se efectuara por debajo de los
costos de producción. Como entiende la doctrina española,
el Estado no puede, siquiera mediante Ley, fijar el precio
de un producto final “...al margen y por debajo de los
costos reales y totales que son necesarios para su
producción. Hacerlo de otro modo supondría imponer a un
sector determinado una carga singular en relación con los

34 Hernández G., José Ignacio, Reflexiones sobre la Constitución y el modelo socioeconómico en

Venezuela, FUNEDA, 2008, pp. 83 y ss.
35 Barrios, Douglas y Santos, Miguel Angel, “¿Cuánto puede tomarle a Venezuela recuperarse
del colapso económico y qué debemos hacer?”, en Fragmentos de Venezuela. 20 escritos sobre
economía, Fundación Konrad-Adenauer-Stiftung, Caracas, 2017, pp. 91 y ss.
36 Desde 2011 el control de precio pasó en Venezuela de un modelo enfocado en ciertos bienes
y servicios, a un modelo de aplicación general. Cfr.: AA.VV., Ley Orgánica de Precios Justos,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2011.
 demás...” (ARIÑO ORTIZ, Gaspar, Principios
constitucionales de la Libertad de Empresa. Libertad de
Comercio e Intervensionismo Administrativo, Marcial
Pons, Madrid, 1995, p. 121)”.

Esto implica que en ejercicio del derecho de libertad de empresa

previsto en el artículo 112 constitucional, los proveedores tienen
derecho a cesar en el ejercicio de su actividad económica,
especialmente para proteger su patrimonio, ante las privaciones
patrimoniales derivadas del cerco regulatorio impuesto por el
Gobierno.
Así, ese cerco regulatorio impuesto por el modelo socialista en
el medio del colapso de la economía venezolana, evidente para 2014,
llevó a varias empresas a decidir cesar operaciones en Venezuela.
Debe insistirse, por un lado, que el artículo 112 constitucional, al
reconocer el derecho de libertad de empresa, ampara también el
derecho a cesar en la actividad que se ha emprendido37. De otro
lado, debe igualmente resaltarse que el cese de operaciones era
justificado, en tanto se trataba de una decisión empresarial orientada
a evitar pérdidas patrimoniales, considerando el efecto restrictivo de
los controles centralizados aplicados por el Gobierno.
Sin embargo, el Gobierno –como analizamos en la sección
anterior- ha considerado que el cese de operaciones es una conducta
ilícita que, como tal, justificaría ejercer la potestad expropiatoria, lo
que constituye una clara desviación de poder. Más recientemente, el
Gobierno ha optado por no ejercer formalmente la potestad
expropiatoria, a fin de dictar medidas de “ocupación” que, en la
práctica, se han mantenido en el tiempo, vaciando de contenido la
propiedad de la empresa sobre los activos que han sido ocupados,
todo lo cual constituye, igualmente, un caso de expropiación como
sanción.
Cabe recordar que la medida de “ocupación temporal”, como
decisión de la Administración Pública, solo puede tener un alcance
limitado, pues no puede desplazar permanentemente la
administración de la empresa ni privar los derechos de los
accionistas. Por el contrario, si la “ocupación temporal” supone la
privación permanente del derecho de la empresa de conducir su

37 Hernández G., José Ignacio, Derecho Administrativo y Regulación Económica, Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas, 2006, pp. 221 y ss.
negocio, estaremos ante una medida material de expropiación,
violatoria del artículo 115 constitucional al no cumplir las
formalidades y garantías de la Ley de Expropiación.
Precisamente, el Gobierno venezolano ha optado por acordar
medidas de “ocupación temporal” sobre empresas que han cesado
operaciones como resultado del cerco regulatorio impuesto por el
Gobierno, como forma de “sanción” ante lo que se considera un cese
ilegal de operaciones.
Podemos citar el caso de la empresa Corporación Clorox de
Venezuela, S.A., quien decidió cerrar operaciones en Venezuela a
finales de septiembre de 2014. A los días, sus instalaciones fueron
ocupadas materialmente por el Gobierno quien formalizó tal
situación a través de una medida de “ocupación temporal” que a la
fecha se mantiene38. Tal medida de ocupación temporal se basó en el
cierre de operaciones, vistas las supuestas distorsiones que tal cierre
produciría en el mercado venezolano y la estabilidad de los
trabajadores. Se trató así de una medida basada en la regulación
laboral, que permite a la Administración Pública garantizar la
continuidad operativa de empresas que han cesado indebidamente
sus operaciones39.
Otro ejemplo fue el de la empresa Kimberly-Clark de Venezuela,
S.A., quien decidió igualmente cesar operaciones en julio de 2016.
Poco después sus instalaciones fueron ocupadas por el Gobierno
quien formalizó tal situación a través de una medida de “ocupación
temporal” basada igualmente en la regulación laboral40.
El ejemplo más reciente es el de Alimentos Kellog´s de Venezuela,
empresa que decidió cesar operaciones en mayo de 2018. El
Gobierno, como había hecho en anteriores casos, decidió ocupar sus

38 Vid.: Resolución N° 8886/2014, de 25 de septiembre de 2014, luego ratificada en la Resolución

Conjunta Nº DM/8936 y DM/074, mediante la cual se regula el funcionamiento de la Junta
Administradora Especial de la Entidad de Trabajo «Corporación Clorox de Venezuela, S.A.», y sus
sucursales, Gaceta Oficial Nº 40.532 de 3 de noviembre de 2014.
39 Véase el artículo 149 de la Ley Orgánica del Trabajo, de los Trabajadores y las Trabajadoras. De
acuerdo con la norma, “en los casos de cierre ilegal, fraudulento de una entidad de trabajo, o
debido a una acción de paro patronal, si el patrono o patrona se niega a cumplir con la Providencia
Administrativa que ordena el reinicio de las actividades productivas, el Ministro o Ministra del
Poder Popular con competencia en materia de trabajo y seguridad social podrá, a solicitud de los
trabajadores y trabajadoras, y mediante Resolución motivada, ordenar la ocupación de la entidad de
trabajo cerrada y el reinicio de las actividades productivas, en protección del proceso social de
trabajo, de los trabajadores, las trabajadoras y sus familias”.
40 Vid.: Resolución Nº 9846, mediante la cual se declara la Ocupación Inmediata de la Entidad de
Trabajo Kimberly Clark Venezuela, C.A, publicado en la Gaceta Oficial N° 40.942 de 12 de julio
de 2016.
instalaciones, formalizando luego esa situación a través de una
medida de “ocupación temporal”41.
Los tres ejemplos señalados tienen diversos elementos comunes
que conviene identificar, a los fines de poder explicar por qué nos
encontramos ante medidas de efecto expropiatorio adoptadas como
retaliación a las empresas que decidieron cesar operaciones.
-. El primer elemento que debe señalarse es que estas medidas
de “ocupación temporal” son, en realidad, medidas de efecto
equivalente a la expropiación, a pesar de que técnicamente inciden
solo en el derecho de uso y no en el derecho real de propiedad. Así,
tanto en el Derecho venezolano como en el Derecho Comparado, el
concepto de expropiación se extiende a toda medida que, pese a no
implicar el traslado del derecho real de propiedad, vacía de
contenido tal derecho, al impedir al propietario ejercer los atributos
de uso, goce y disposición. Las medidas de efecto equivalente a la
expropiación, por ello, exigen valorar las decisiones adoptadas por
la Administración Pública más allá de su aspecto puramente
formal42.
Tal y como lo demuestran los casos de Corporación Clorox de
Venezuela, S.A. y Kimberly-Clark de Venezuela, las medidas de
ocupación acordadas no han sido temporales, pues el Estado ha
asumido la administración de las instalaciones industriales de esas
empresas de manera permanente, las cuales han quedado integradas
de esa manera al sector público. Esto implica que, aun cuando tales
sociedades mercantiles son las propietarias formales de tales
instalaciones, en realidad, han perdido los atributos del derecho de
propiedad, pues esas instalaciones, de hecho, han sido expropiadas
por la Administración Pública. Se trata, acotamos, de una
expropiación indirecta, pues ciertamente hasta la fecha no se ha
dictado el acto administrativo por medio del cual se formaliza el
ejercicio de la potestad expropiatoria, aun cuando en la práctica el
Estado ha adquirido, de manera permanente, el uso de esas
instalaciones43.

41 En la Gaceta Oficial N° 41.404 de 24 de mayo de 2018, véase la Resolución mediante la cual se

establece la ocupación inmediata de la entidad de trabajo Alimentos Kellogg´s, S.A.
42 Véase lo que hemos expuesto en Hernández G., José Ignacio, La expropiación en el Derecho
Administrativo venezolano, cit.
43 Como vimos, en Venezuela el concepto de expropiación no se limita al concepto formal,
esto es, la expropiación como potestad administrativa ejercida a través del correspondiente
Decreto de expropiación. Además, también se considera expropiación a toda medida cuyo
efecto práctico se equipara a la expropiación, esto es, las medidas de efecto equivalente a la
 Cabe destacar que en los casos examinados, además, el
Gobierno ha asumido la operación de las instalaciones, incluso, para
producir bienes con las mismas marcas que eran empleadas por las
empresas que cesaron operaciones, todo lo cual implica un caso de
expropiación indirecta de la marca44.
.- El segundo elemento común es la arbitrariedad de las medidas
de efecto equivalente a la expropiación, en tanto ellas se basan en la
decisión de las empresas de cesar operaciones en Venezuela. Ya
vimos que la Constitución venezolana ampara el derecho a cesar
operaciones económicas, en especial, cuando ese cese se basa en la
imposibilidad de mantener la operación de la empresa bajo el
ambiente regulatorio hostil derivado del modelo socialista. De otro
lado, la regulación laboral, aun cuando permite a la Administración
Pública ocupar temporalmente instalaciones que han cesado
operaciones, solo puede ser aplicada de manera restrictiva, para
garantizar la continuidad operativa de empresas por el tiempo
estrictamente necesario, ante ceses de operaciones infundados. Pero
en los casos analizados, las empresas alegaron razones fundadas
para cesar operaciones, a saber, la imposibilidad de mantener la
actividad económica ante el entorno regulatorio impuesto por el
propio Gobierno. Luego, el cese de operaciones, si bien fue decidido
por tales empresas, fue consecuencia directa del marco regulatorio
impuesto por el Gobierno, todo lo cual permitiría concluir que se
trata de un cese justificado. Al desconocer esa justificación y reputar
como ilícito el cese de operaciones, las medidas comentadas resultan
arbitrarias45.
.- El tercer elemento común es que estas medidas de
“ocupación”, que tienen efectos equivalente a la expropiación,
revisten carácter sancionatorio, en la medida en que se trató de
medidas adoptadas por el Gobierno como retaliación a lo que fue

expropiación. El concepto ha sido especialmente analizado en el arbitraje internacional de

inversiones. Cfr.: López Escarcena, Sebastián, Indirect Expropriation in International Law,
Edward Elgar, 2014, pp. 18 y ss.
44 Como sucedió en el caso de Alimentos Kellog’s. Véase El Nacional, 16 de mayo de 2018:
http://www.el-nacional.com/noticias/empresas/comunicado-kelloggs-sobre-toma-por-
gobierno-empresa_235429
45 Esto quiere decir que la regulación laboral no era aplicable, en la medida en que no era
posible garantizar la continuidad operativa de la empresa, precisamente, debido a las
medidas regulatorias adoptadas por el Gobierno. De allí que mal podría el Gobierno, a
través de la “ocupación temporal”, garantizar la continuidad operativa, cuando ha sido el
propio Gobierno quien afectó tal continuidad con sus medidas.
considerado el cese ilegal de operaciones. En el pasado, como vimos,
esta sanción se formalizaba en un Decreto de Expropiación,
mientras que ahora se limita a medidas de “ocupación temporal”. La
diferencia formal es irrelevante, pues en suma, la “ocupación
temporal” no es más que una expropiación indirecta adoptada como
sanción a las empresas que decidieron cesar operaciones. Ello, al
demostrar el carácter arbitrario de las medidas de expropiación,
acredita que éstas no se basan en una causa de utilidad pública e
interés social y que parten, por ello, de una desviación de poder46.
-. En cuarto lugar, al tratarse de medidas equivalentes a la
expropiación impuestas arbitrariamente como sanción a las
empresas que decidieron cesar operaciones, tales medidas generan
el derecho a la indemnización integral de los daños ocasionados,
tomando en cuenta, al menos, los parámetros de la justa
indemnización expropiatoria. Esto incluye todos los daños
emergentes –incluyendo aquellos derivados del uso ilegítimo de
marcas- como el lucro cesante, pues aun cuando las empresas
habían decidido cesar operaciones, ellas podrían haber dispuesto de
las instalaciones que, ahora, han sido expropiadas indirectamente
por el Gobierno47.
El derecho a la justa indemnización ha debido materializarse
antes de la desposesión efectiva de la propiedad, lo que no ocurrió,
pues tal desposesión se materializó con la “ocupación temporal”.
Luego, y al margen de la desviación de poder señalada visto el
carácter sancionatorio de estas medidas, lo cierto es que ellas

46 Tanto en Venezuela como en Derecho Comparado –especialmente en el Derecho

Internacional de Inversiones- la expropiación debe responder a una causa de utilidad
pública e interés social, o en sentido más amplio, a una causa de interés general. En el
presente caso el Gobierno trató de simular tal causa al justificar las medidas de “ocupación
temporal” en la regulación laboral, cuando en realidad, se trató de medidas arbitrarias que
pretendieron encubrir la intención del Gobierno de sancionar a las empresas que cesaron
operaciones debido al cerco regulatorio impuesto por el propio Gobierno. Vid.: Hernández
G., José Ignacio, La expropiación en el Derecho Administrativo venezolano, cit.
47 En el Derecho venenezolano, toda medida expropiatoria –incluyendo las medidas de efecto
equivalente a la expropiación- deben venir acompañadas de la justa indemnización, sin
perjuicio de que el propietario tenga derecho a la nulidad de la medida expropiatoria. En el
Derecho Internacional de Inversiones Extranjeras, el restablecimiento se logra a través de la
compensación, que debe tomar en cuenta todos los daños causados por las medidas de
efecto equivalente a la expropiación. Cfr.: Hernández G., José Ignacio, La expropiación en el
Derecho Administrativo venezolano, cit.
violaron el estándar de la justa indemnización reconocido no solo en
Venezuela sino en el Derecho Internacional de Inversiones48.
Incluso, es posible alegar que la “ocupación temporal” es la
decisión final de una larga cadena de decisiones y acciones
adoptadas por el Gobierno, que en su conjunto configuraron lo que
se conoce como expropiación progresiva o creeping expropriation. Se
entiende por tal la expropiación que es resultado de una secuencia
de decisiones que, aun cuando individualmente no suponen lesiones
relevantes a la propiedad, en su conjunto producen un efecto
expropiatorio49.
Así, como vimos, el cese de operaciones fue justificado en el
conjunto de medidas regulatorias adoptadas por el Gobierno a
través del modelo socialista, y cuyo efecto fue, precisamente,
destruir el valor patrimonial de los negocios operados por las
empresas. Es decir, que de manera progresiva se logró lo que se
conoce como la “expropiación regulatoria”, esto es, medidas
regulatorias que tienen efecto equivalente a la expropiación50. El
acto final de esa expropiación progresiva fue la “ocupación
temporal” que, de hecho, es una medida expropiatoria adoptada
como sanción a las empresas que decidieron cesar operaciones.

48 Hernández G., José Ignacio, Derecho administrativo y arbitraje internacional de inversiones, EJV-
CIDEP, Caracas, 2016, pp. 234 y ss.
49 Por ejemplo, vid. Corey, Shain, “But Is It Just - The Inability for Current Adjudicatory
Standards to provide Just Compensation for creeping Expropriations”, en Fordham Law
Review N° 81, 2012, pp. 973 y ss.
50 En general, vid.: Reinish, August, “Expropriation”, en The Oxford Handbook of International
Investment, Oxford, 2008, pp. 407 y ss. Vid. Hernández G., José Ignacio, “Regulación
económica y arbitraje internacional de inversiones”, en Revista Electrónica de Derecho N° 1,
2017, Porto, pp. 1 y ss.