Edmundo Werna

Alex Kenya Abiko

Leandro de Oliveira Coelho
Rubenio Simas
Ramin Keivani
Diana Sarita Hamburger
Marco A. P. de Almeida

Pluralismo na Habitação
Baseado nos resultados do Projeto“O Novo Papel do Estado na
Oferta de Habitação: Parceria entre agentes públicos e não-
públicos” convênio 63.96.0737.00 – Finep
 Serviço de Biblioteca e Documentação da Faculdade de Filosofia, Letras
e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo

C672
Edmundo Werna et al.

Pluralismo na habitação (baseado nos resultados do Projeto “O novo papel

do Estado na oferta de habitação: parceria entre agentes públicos e não-públi-
cos” : convênio 63.96.0737.00 – Finep) / Edmundo Werna et al. – São Paulo :
Annablume, 2001.
300 p. ; 14 x 21 cm.

ISBN 85-7419-176-0
Inclui bibliografia.

1. Habitação (Planejamento) 2. Administração pública I. Título

CDD 350.865
711.2

Coordenação editorial
Mara Guasco

Preparação de originais
Márcia Garcia Dias

Capa
Luciano Guimarães

CONSELHO EDITORIAL
Eduardo Peñuela Cañizal
Willi Bolle
Norval Baitello junior
Carlos Gardin
Lucrécia D’Aléssio Ferrara
Ivan Bystrina
Salma T. Muchail
Ubiratan D’Ambrósio
Plínio de Arruda Sampaio
Maria Odila Leite da Silva Dias
Gilberto Mendonça Teles
Maria de Lourdes Sekeff
Cecilia Almeida Salles

1.ª edição: março de 2001

1.ª reimpressão: julho de 2004

© Escola Politécnica – USP – Departamento de Engenharia de Construção Civil

ANNABLUME EDITORA . COMUNICAÇÃO
Rua Padre Carvalho, 275 . Pinheiros
05427-100 . São Paulo . SP . Brasil
Tel. e Fax: (011) 3812-6764
http://www.annablume.com.br
A todos aqueles que lutam por uma moradia
digna, na esperança de que um dia a batalha seja
definitivamente vencida.
 Agradecimentos
Instituições e pessoas diversas prestaram o seu apoio à realização
deste trabalho. A Finep – Financiadora de Estudos e Projetos do Ministério
da Ciência e Tecnologia e o BID – Banco Interamericano de Desenvolvi-
mento financiaram a pesquisa, bem como a publicação do livro. Os autores
agradecem a essas instituições pelo seu inestimável suporte, ressaltando
também o trabalho específico daqueles técnicos que lidaram diretamente
com este projeto.
A pesquisa foi realizada sob a égide institucional e acadêmica do
Departamento de Engenharia de Construção Civil da Escola Politécnica
da Universidade de São Paulo (PCC.USP). A maior parte dos autores tra-
balhou na pesquisa e no livro dentro das próprias dependências do PCC.
USP, estando ligados a esse departamento como professores ou alunos
de pós-graduação. Assim, os autores agradecem ao PCC.USP pelo apoio
institucional e logístico, com especial atenção para o professor Vahan
Agopian, por seu suporte no período em que esteve como chefe do De-
partamento. Ainda em relação à Universidade de São Paulo, os autores
agradecem a Fusp (Fundação de Apoio à Universidade de São Paulo), que
cuidou da administração financeira da pesquisa.
No tocante ao trabalho de campo da pesquisa, merece apreço o
grupo que aplicou os questionários e coletou os dados in situ, muitas
vezes enfrentando circunstâncias difíceis. Profundos agradecimentos
vão também àqueles que colaboraram com a pesquisa fornecendo os
dados para a mesma – isto é, os moradores dos conjuntos habitacionais
pesquisados, membros de entidades de base e os funcionários de em-
presas públicas, privadas e não-governamentais envolvidas em diversos
aspectos da provisão de tais conjuntos.
Finalmente, os autores agradecem a Annablume Editora pela sua
atenção aos detalhes e pelo apoio durante o processo editorial.
 Sumário
13 O LIVRO

15 OS AUTORES

17 INTRODUÇÃO
17 Relevância e justificativa
19 Os principais pontos conceituais
22 Os objetivos do projeto
22 Os resultados esperados – os possíveis usos desta pesquisa
23 Introdução aos métodos de pesquisa
23 As etapas da pesquisa
24 A estrutura deste relatório

27 CAPÍTULO I:
OFERTAS DE SERVIÇOS URBANOS: O DEBATE GERAL
27 Introdução
28 Conceitos básicos
29 O debate público-privado
29 O setor público
31 O setor privado
35 O público no privado
35 A complexidade da provisão
36 Os “novos” atores sociais
37 As ONGs
39 As comunidades de base
40 Os sistemas mistos
41 Performance
44 Conclusão

45 CAPÍTULO II:
A HABITAÇÃO COMO UM BEM OU SERVIÇO URBANO
45 Introdução
46 Comparando a habitação com outros serviços urbanos
48 Conceitualização dos modos de provisão de habitação
53 Uma hierarquia das estruturas e elementos de um modo de pro-
visão genérico
54 Conclusão
55 CAPÍTULO III:
 MODOS DE PROVISÃO DE HABITAÇÃO
55 Modos de provisão de habitação informais ou não-convencio-
nais
56 As invasões
61 Os parcelamentos informais de terra
64 A habitação informal de aluguel para baixa renda
67 Modos de provisão de habitação convencionais ou formais
67 A provisão governamental de habitação
67 A provisão de habitação governamental direta
70 A provisão de habitação governamental indireta
73 A provisão de habitação cooperativada
75 O setor privado de provisão de habitação
76 O empreendimento de habitação privado formal feito pelo
proprietário ocupante
76 O empreendimento habitacional comercial formal
77 Joint venture entre incorporadores pequenos e proprietários
de terra
78 A cooperação empreendedor-comunidade
79 Os esquemas de joint ventures público-privado
79 Observações conclusivas a respeito dos modos de provisão de
habitação
80 Conclusão

87 CAPÍTULO IV:
MÉTODOS DE PESQUISA
87 Introdução
87 O pensamento atual sobre a avaliação da provisão habitacional
89 O modo de provisão como foco da pesquisa
90 A caracterização dos modos de provisão
90 Processo
92 A avaliação das instituições provedoras de habitação
93 A avaliação do modo de provisão
99 Produto
99 A teoria sobre a qualidade habitacional e APO
104 Os métodos utilizados na pesquisa sobre produto habitacional
105 A coleta de dados: os questionários
106 A análise dos dados
107 Conclusão

109 CAPÍTULO V:
A PROVISÃO HABITACIONAL NO BRASIL
109 Introdução
109 Histórico
113 Políticas governamentais recentes
113 As ações federais – A Caixa Econômica Federal (CEF)
119 As ações estaduais – Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano (CDHU)
122 As ações municipais – A Secretaria da Habitação e
Desenvolvimento Urbano do Município de São Paulo
(Sehab)
125 A atuação das Organizações Comunitárias de Base (OCBs)
125 A Associação dos Trabalhadores Sem-Terra da Zona Oeste
127 A atuação das organizações não-governamentais (ONGs)
127 A Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional
(Fase)
129 A Peabiru Trabalhos Comunitários e Ambientais - PTCA
132 O Instituto de Orientação às Cooperativas Habitacionais de
São Paulo (Inocoop-SP)
134 A atuação do setor privado
135 A Paulicoop
136 Conclusões
138 Modos de provisão para estudo de caso
138 Dados sobre a pesquisa de campo

143 CAPÍTULO VI:

PRODUTO HABITACIONAL
143 Introdução
147 Informações coletadas
148 Dados de apoio
151 Dados sobre produto habitacional
177 Análise geral dos resultados
177 Unidade habitacional
178 Conjunto habitacional
179 Conjunto em relação ao entorno
179 Análise global simplificada entre os conjuntos
181 Conclusão

185 CAPÍTULO VII:

PROCESSO
185 Introdução
186 Modos de provisão
186 Caracterização do processo de cada um dos modos de
provisão utilizando doze indicadores
199 Considerações sobre cada uma das etapas nas quais foi
dividido o processo genérico da provisão de habitação
 popular, e sobre os indicadores utilizados para avaliá-las
208 Comparação entre os seis modos de provisão
227 Agentes – provedoras principais e secundárias, e construtores
228 Caracterização dos agentes – provedoras principais,
secundárias e construtores – relacionados aos seis modos
de provisão
241 Comparação entre o desempenho dos agentes – provedoras
principais, secundárias e construtores
247 Conclusões em relação ao processo

253 CAPÍTULO VIII:

ANÁLISE GLOBAL DO PRODUTO E DO PROCESSO
253 Introdução
254 Conclusões relativas aos diversos aspectos do produto
254 A unidade habitacional
266 O conjunto habitacional
268 Conclusões relativas aos diversos aspectos do processo
268 As provedoras principais
274 Os modos de provisão
275 O novo papel do Estado
275 Os dois novos papéis do Estado na provisão da habitação
278 As parcerias
279 A parceria Estado-iniciativa privada, no modo de provisão
empreitada global
280 A parceria Estado-cidadão comum organizado em associações
282 Sugestões de políticas públicas
282 Sugestões de políticas públicas relacionadas ao produto
282 Sugestões de políticas públicas relacionadas ao processo

287 BIBLIOGRAFIA

295 ANEXO
 O livro
Este livro é fruto de uma pesquisa desenvolvida pelos autores a
partir de 1997. Edmundo Werna elaborou o plano geral do trabalho,
coordenou a implementação da pesquisa, durante a sua primeira parte,
e apoiou a coordenação durante a segunda (e última) parte. Alex Abiko
foi consultor durante a primeira parte, e coordenou a segunda. Ambos,
E. Werna e A. Abiko, participaram na redação de diversas partes do livro
e supervisionaram todo o trabalho. Leandro Coelho foi o pesquisador e
redator principal. Rubenio Simas trabalhou na definição dos indicadores
a serem usados para a análise dos dados, subseqüentemente na própria
análise, e finalmente participou na redação dos três últimos capítulos do
livro. Ramin Keivani trabalhou na redação do terceiro e quarto capítulos.
Diana Sarita Hamburger colaborou no desenvolvimento dos indicadores
de processo, bem como de sua análise, atuando com outros pesquisadores
na redação do quinto e do oitavo capítulos. Marco Antonio Plácido de
Almeida trabalhou na redação do segundo capítulo e administrou a coleta
de dados no campo. Apesar de cada membro da equipe ter trabalhado
em funções específicas, conforme descrito, houve durante o processo
grande apoio mútuo e “fertilização cruzada” de idéias. Portanto, em lugar
de atribuir autoria de capítulos específicos a indivíduos isolados, toda a
equipe coloca-se como co-autora do livro.
 Os autores
Edmundo Werna é arquiteto e urbanista, com mestrado em estudos
sobre o desenvolvimento e doutoramento em desenvolvimento urbano.
Trabalhou durante mais de 20 anos como pesquisador e consultor em
urbanismo em países em desenvolvimento. Durante a pesquisa que deu
origem a este livro era professor visitante no Departamento de Engenharia
de Construção Civil da Escola Politécnica da Universidade de São Paulo.
Atualmente é o assessor para assuntos urbanos de uma das agências da
ONU (Organização das Nações Unidas).

Alex Abiko é engenheiro civil, professor associado e chefe do

Departamento de Engenharia de Construção Civil da Escola Politécnica
da USP. Coordena o Grupo de Pesquisa em Engenharia Urbana desse
Departamento.

Leandro de Oliveira Coelho é engenheiro civil e mestre em planeja-

mento urbano pela Escola Politécnica da USP. Atua como assessor técnico
em programas de moradia para baixa renda na Região Metropolitana de
São Paulo.

Rubenio Simas é arquiteto, mestre em arquitetura e doutorando em

engenharia urbana pela Escola Politécnica da USP. Foi bolsista da Fulbright
na Columbia University e atuou profissionalmente na agência do governo
local de planejamento urbano da cidade de Salvador, e, como consultor e
pesquisador, respectivamente, em agências ambiental e de preservação
de monumentos históricos do governo do Estado da Bahia.

Ramin Keivani é doutor em planejamento pela Universidade de

Londres e trabalha como pesquisador sênior na Faculdade do Ambiente
Construído da Universidade South Bank (também em Londres, Reino Uni-
do). Faz pesquisas e consultorias sobre mercados internacionais de terra e
habitação, bem como sobre outros aspectos de desenvolvimento urbano.
Seu trabalho cobre vários países em desenvolvimento e em transição, e
também o Reino Unido.
16

Diana Sarita Hamburger é bacharel em administração pública e em

geografia, mestre em sensoriamento remoto e doutoranda no Departa-
mento de Engenharia de Transportes da Escola Politécnica da USP. Atua
como professora assistente no Instituto de Geociências e Ciências Exatas
da Universidade Estadual Paulista (Unesp), campus de Rio Claro.

Marco A. P. de Almeida é engenheiro civil e doutor pela Escola

Politécnica da USP. Atualmente é professor do curso de arquitetura da
Universidade de Mogi das Cruzes-SP.
 INTRODUÇÃO
Este texto é uma síntese da pesquisa sobre novos modelos de oferta
de habitação no Brasil, com ênfase nas relações entre agentes públicos
e não-públicos, executada pela equipe do Departamento de Engenharia
de Construção Civil da Escola Politécnica da Universidade de São Paulo,
com financiamento da Finep – Financiadora de Estudos e Projetos e BID
– Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Esta introdução geral à pesquisa realizada, preparando o caminho
para a elaboração dos seus diversos aspectos nos capítulos subseqüentes.
Nela estão explicitados: (1) a relevância da pesquisa e sua justificativa;
(2) os principais pontos conceituais; (3) os objetivos do projeto; (4) os
resultados esperados; (5) os métodos de pesquisa; (6) as etapas básicas
da pesquisa; e (7) a estrutura deste relatório.

Relevância e justificativa
Nas últimas décadas, o papel do Estado na oferta de serviços e bens
em geral, e da habitação em particular, tem sofrido profundas alterações.
Há uma tendência clara de se reduzir a intervenção direta dos agentes pú-
blicos no processo de provisão, de se estimular a participação de agentes
não-públicos, tais como o setor privado, as ONGs (organizações não-gover-
namentais, que têm um caráter voluntarista), e as próprias comunidades
que recebem os serviços/bens, no caso, a habitação, bem como tem havido
um esforço por parte desses agentes neste mesmo sentido. Essa tendência
é, sem dúvida, global, e o Brasil não constitui uma exceção.
Tal tendência é apoiada por forte argumentação teórica, que pre-
coniza a minimização do papel do Estado nesse setor. Isto é claro não
apenas pela abundante literatura sobre o assunto (alguns dos textos mais
importantes neste caso são de Cook and Kirkpatrick, 1988; World Bank, 1983
e 1989), mas também pelas reportagens diárias que inundam os diversos
veículos da mídia no Brasil e no exterior. Porém, o crescente envolvimento
18

de agentes não-públicos na oferta de habitação e outros bens/serviços

não significa que os agentes públicos (isto é, o Estado) devem ou irão
desaparecer. O que está acontecendo, é uma mudança efetiva no papel
do Estado, que deixa de ser de apoio e passa a ser de facilitação. Esse pa-
pel é definido como o enabling role por autores mais pragmáticos como,
por exemplo, as diversas agências internacionais que atuam em projetos
de cooperação em países em desenvolvimento (ver, por exemplo, Pugh,
1995, que faz uma revisão geral do assunto; ver também Werna, 1996a).
Os textos preparatórios para o Habitat II, o Congresso das Nações Unidas
para Assentamentos Humanos, realizado em junho de 1996, em Istambul,
também caracterizam-se pela importância conferida ao enabling role.
Tal abordagem/enfoque preconiza uma estreita relação entre agen-
tes públicos e não-públicos, o que foi claramente explicitado nos trabalhos
para o Habitat II, entre muitos outros (Pugh, 1995). Porém, o enablement,
ou facilitação, pode se dar de inúmeras maneiras, o que não está ainda
muito bem explicitado. É preciso saber não apenas que a facilitação e
as relações entre agentes públicos e não-públicos são importantes, mas
também como a facilitação e as relações devem se dar num determinado
contexto (Werna, 1993, 1996a). Em primeiro lugar, os três tipos de agentes
não-públicos citados anteriormente (setor privado, Ongs e comunidades)
têm características distintas, e, portanto, produzem relações diferenciadas
com o setor público. Em segundo, mesmo a relação do setor público com
um agente não-público específico pode acontecer de diversas maneiras.
A relação com agentes privados, por exemplo, pode se dar por meio de
subcontratação, franquia, contratação direta, dentre outras.
Além disso, do mecanismo de oferta de habitação ou outros bens/
serviços participam elementos diversos, como: planejamento, financia-
mento, gestão, produção propriamente dita, monitoramento e fiscalização.
A maneira pela qual esses elementos são distribuídos entre os agentes pú-
blicos e não-públicos irá definir o padrão geral da oferta. Nesse contexto,
são imperiosas as perguntas: Como esses elementos são distribuídos? Qual
o tipo de relação apropriada para um determinado contexto? A presente
pesquisa aborda essas questões, analisando comparativamente diversos
modelos de relação entre agentes públicos e não-públicos na oferta de
habitação no Brasil.
A literatura sobre políticas públicas e habitação, apesar de contar
com trabalhos sobre formas específicas da relação público/não-público,
carece de trabalhos comparativos como este. O estado-da-arte neste
campo evidencia um impasse: existem grandes correntes teórico-con-
ceituais que defendem modelos específicos de oferta como, por exem-
plo, a provisão privada, ou a auto-ajuda, entre outros (para uma revisão
sobre o assunto, ver, por exemplo, Werna, 1992; 1994, 1996b). Porém,
Introdução 19

não existe nenhuma evidência contundente de que qualquer um dos

modelos defendidos é realmente o ideal para ser amplamente difundido
em diferentes países, incluindo o Brasil. A literatura é carregada de forte
conteúdo ideológico. A defesa de modelos específicos é marcadamente
conceitual, e nem sempre fundamentada em dados primários. Quando tais
dados são apresentados, geralmente carecem de uma comparação com
dados de outros modelos. Portanto, a contribuição desses trabalhos para a
avaliação e formulação de políticas públicas é limitada, uma vez que, além
de não compararem eficazmente diferentes opções, partem de premissas
aprioristicamente formuladas sobre essas políticas. Desta maneira é difícil,
senão impossível, perceber como e por que cada modelo é apropriado
para cada circunstância específica. Esta percepção/conhecimento é, no
entanto, fundamental, uma vez que hoje se dispõe de amplas evidências
de que tais modelos não são universalmente aplicáveis.
Levando-se em conta o contexto acima exposto, uma pesquisa que
vise a um estudo comparativo entre diferentes modelos de relações entre
agentes públicos e não-públicos e, principalmente, que não esteja apega-
da a concepções prévias sobre qual o modelo “certo”, é fundamental para
a avaliação das políticas atuais, para servir de base para a redefinição das
mesmas, e para a elaboração de novas políticas. Desse modo, a presente
pesquisa diz respeito a programas nacionais e setoriais de desenvolvimen-
to, uma vez que a discussão desse “novo” papel do Estado está no cerne
do desenvolvimento do país e de suas regiões. Especificamente no que
diz respeito ao problema habitacional, vale salientar que, com o fim das
macro-políticas ditadas por órgãos como o BNH, criou-se uma lacuna no
tocante a possíveis direcionamentos, tanto para a provisão quanto para
a produção habitacional, que ainda não foi adequadamente preenchida.
Esta pesquisa visa oferecer subsídios para seu preenchimento.

Os principais pontos conceituais

Conforme dissemos anteriormente, o papel de agências públicas
vem sofrendo profundas alterações desde as últimas décadas no que diz
respeito à oferta de bens e serviços em geral, incluindo a habitação. Tais
alterações são decorrentes de uma combinação de diferentes fatores,
dentre os quais os mais importantes são os resultados limitados, e algumas
vezes desastrosos, dos programas de produção direta de bens/serviços
por agências públicas, a crise econômica que de alguma maneira tem
afetado a maioria dos países, e a crise fiscal dos seus governos. Tais fatos
suscitaram prolongada discussão sobre a implicação do Estado como
20

indutor dos problemas vigentes ou de parte deles e, conseqüentemen-

te, sobre a necessidade de se alterar o papel das agências com vistas a
corrigir tal situação.
Essas reflexões geraram um conjunto de propostas, tanto internacio-
nais, lideradas pelo Banco Mundial e pelo FMI, quanto nacionais, preco-
nizando mudanças no papel das agências públicas, com forte conteúdo
privatizante, e a minimização da intervenção de tais agências na oferta
de bens e serviços.
Uma questão grave e de caráter geral, porém, já pode ser detectada:
a prescrição de soluções similares para países com situações e conjunturas
muito diversificadas, e para diferentes setores da economia. Análises re-
centes da aplicação de conjuntos de propostas com essas características
mostram o surgimento ou o agravamento de sérios problemas, como: (1)
a pobreza: em diversos países, medidas drásticas do chamado “(re)ajuste
estrutural” agravaram as contradições sociais, piorando a situação das
classes de baixa renda (cf. p. ex. Cornia et al., 1987); (2) a queda na oferta
de serviços públicos: gerada por cortes no orçamento de agências pú-
blicas (cf. p. ex. Moser et al., 1993), muitas vezes a retração do Estado na
oferta não foi acompanhada por um aumento da oferta privada; e (3) os
cortes na administração pública: este tem sido um dos pontos favoritos
do conjunto de propostas mencionadas anteriormente (cf. p. ex. World
Bank, 1989). Porém, a redução de pessoal e/ou salários levou, em muitos
casos, à desmoralização do serviço público, à corrupção e não raro ao
absentismo (cf. p. ex. Amis, 1992).
Tendo em vista esses problemas, os governos tiveram que intro-
duzir ou reforçar mudanças por meio de ações como: (1) os programas
compensatórios; (2) a privatização de diferentes tipos, e (3) as mudanças
na gestão do serviço público. A conseqüência mais importante desse
conjunto de mudanças tem sido a (re)adaptação do governo como um
todo, e das agências públicas em particular, para lidar com a nova reali-
dade. Porém, tal situação está ainda pouco documentada e estudada (cf.
p. ex. Batley, 1994).
Esse mecanismo de (re)adaptação tem sido concebido como “a re-
definição das ‘fronteiras do Estado’” (Helm, 1990). Tal redefinição, porém,
tem sido pautada por um evidente viés ideológico, e é padronizada em
suas recomendações. Como salienta o grupo de pesquisa (Batley, 1994):
“os países em desenvolvimento têm geralmente embarcado num progra-
ma de ‘retirada do Estado’, sem prestar muita atenção às circunstâncias
locais e às condições institucionais” (tradução do principal autor desta
pesquisa).
Conforme o que foi dito anteriormente, o mecanismo de oferta de
cada bem ou serviço compõe-se de diversos elementos como o plane-
Introdução 21

jamento, o financiamento, a produção, a gestão, o monitoramento, e a

avaliação. A chamada “teoria dos bens públicos, bens privados e bens de
eqüidade ou mérito” tem sido geralmente usada como base para a defi-
nição específica do papel do Estado na oferta de cada bem/serviço. Em
linhas gerais, ela preconiza que os bens/serviços mais próximos do que
seria “puramente” público, de eqüidade ou mérito devem contar com um
papel preponderante do governo nos diversos componentes do meca-
nismo de oferta. Por outro lado, os bens/serviços mais próximos do que
seria “puramente” privado devem contar com um papel preponderante
de agentes não-públicos no mecanismo de oferta. Porém, mesmo no que
diz respeito a tais casos “clássicos” ou “puros” tem havido um prolongado
debate e muita indefinição. Isto é, a teoria clássica sobre o papel dos
agentes públicos e não-públicos nas categorias descritas vem sendo
contestada e reavaliada.
Existem também diversos bens/serviços que, de acordo com essa
teoria, não se encontram em nenhum dos dois extremos mencionados
(público – privado) mas em posições intermediárias, estando a habitação
classificada dentre esses. Portanto, se há uma indefinição sobre os papéis
do governo e dos agentes não-públicos em bens/serviços situados nos
dois extremos, cuja definição teórica seria potencialmente mais fácil, o
estabelecimento de tais papéis nos bens/serviços situados em posições
intermediárias torna-se ainda mais complexo. Esta situação reforça a ne-
cessidade de um estudo detalhado sobre as vantagens e desvantagens
de diferentes modelos de oferta para cada bem/serviço, principalmente
os ditos intermediários, como é o caso da habitação.
Os trabalhos que procuram especificar os possíveis papéis do Estado
na oferta de bens/serviços o fazem sob três grandes categorias: (1) a admi-
nistração central federal, e a oferta direta de programas compensatórios;
(2) a gestão da regulamentação e facilitação; e (3) a análise de programas
e a capacitação estratégica (cf. p. ex. Adam et al. 1993; Sandbrook, 1993).
Apesar de essas categorias serem úteis para a formação de um marco
analítico, as sugestões relacionadas a elas, mais uma vez, geralmente vêm
sob a forma de receitas genéricas, sem respeitável valor prático.
Podemos concluir dessa discussão que o conhecimento sobre o as-
sunto é ainda genérico, a literatura é carregada de posições marcadamente
ideológicas, nem sempre calcadas na realidade, e de recomendações ge-
néricas, de difícil aplicação em contextos específicos e em bens/serviços
diferenciados. Isto justifica amplamente as investigações que abordem os
diversos aspectos da questão. Neste contexto, o estudo do setor habitacio-
nal no Brasil, realizado pela presente pesquisa, tem relevante contribuição
a oferecer, tanto para desenvolver a teoria geral, quanto para auxiliar na
formulação de políticas públicas pertinentes ao caso brasileiro.
22

Finalmente, é preciso também salientar que, apesar de todo o

esforço dos participantes do Congresso das Nações Unidas sobre As-
sentamentos Humanos, o Habitat II, ocorrido recentemente no ano de
1996, a fim de discutir políticas habitacionais pertinentes, esse encontro
resultou na proposição de fórmulas internacionais, de difícil adaptação
local. Em um mundo cada vez mais globalizado, é inevitável que tais
fórmulas influenciem, de uma maneira ou de outra, a concepção local de
programas como, no caso, os do Brasil. Neste contexto, um trabalho como
o que desenvolvemos, que permita contrastar tais políticas genéricas/in-
ternacionais com a realidade brasileira, torna-se ainda mais pertinente.
Nos três capítulos que se seguem encontra-se a explicitação do marco
conceitual aqui adotado.

Os objetivos do projeto
O objetivo geral deste projeto é entender, de maneira comparativa,
as diversas alternativas de oferta de habitação para as classes de baixa
renda no Brasil, com atenção especial para os modelos de relação entre
agentes públicos e não-públicos, procurando responder à pergunta: quais
as vantagens e desvantagens de cada um dos modelos disponíveis, e do
papel de cada agente em cada um desses modelos?
Já os objetivos específicos do projeto são:
– Avaliar as alternativas da oferta de habitação para as classes de
baixa renda no Brasil, refletindo sobre suas vantagens e desvantagens;
– Entender os papéis de regulador e de enabler (facilitador) do gover-
no em cada uma das alternativas, bem como os papéis complementares
dos outros atores sociais (não-públicos) envolvidos em cada alternativa;
– Identificar os entraves encontrados pelo governo para desempe-
nhar bem o seu papel em cada um dos modelos;
– Recomendar políticas públicas voltadas para o aprimoramento da
oferta habitacional, com base no que foi levantado nos itens anteriores.

Os resultados esperados
– os possíveis usos desta pesquisa
A presente pesquisa traz dados concretos sobre diversos modelos
de oferta habitacional no Brasil, o que a torna instrumento de apoio para
a (re)formulação de políticas públicas.
Introdução 23

No entanto, os resultados aqui obtidos podem também ser utiliza-

dos em outros setores de maneira comparativa. Ou seja, eles são úteis
na avaliação de diferenças e semelhanças entre a habitação e outros
bens/serviços, bem como na avaliação de quais as recomendações que
podem ser generalizadas e quais as que devem permanecer específicas
para o setor.
Ainda, estimamos que este trabalho possa também ser enviado para
agências internacionais diversas, que têm notadamente uma influência
forte e crescente em assuntos nacionais, com vistas à adaptação de suas
políticas genéricas à realidade brasileira.
Por último, como os modelos de oferta habitacional estudados
envolvem não apenas agentes públicos mas também os não-públicos,
como as firmas privadas e as ONGs, os resultados aqui obtidos podem
ser usados pelos agentes não-públicos com o objetivo de melhorar o
seu desempenho.

Introdução aos métodos de pesquisa

Esta pesquisa se desenvolve em torno de dois eixos principais:
1. Exame da adequação dos diversos arranjos institucionais de oferta
habitacional em contextos específicos, ou seja, de acordo com as condi-
ções de mercado, níveis de recurso, condições políticas e tecnológicas.
2. Avaliação da performance do governo e de sua capacidade de
implementar e gerenciar arranjos institucionais, especialmente aqueles
nos quais o governo assume um papel de regulador e de enabler/faci-
litador.
Com vistas à sua consecução, partimos da revisão da literatura
internacional que trata do assunto, bem como de um levantamento dos
modos de provisão existentes no Brasil e, mais especificamente, na Região
Metropolitana de São Paulo. Com base na análise dessas informações,
procedemos à seleção dos programas habitacionais a serem estudados,
e à elaboração dos questionários levando em conta os vários requisitos
necessários à sua abordagem. Para tanto, constituímos indicadores que
espelham tanto as condições do processo que envolve a provisão, quanto
a qualidade do produto habitacional resultante desse processo.
Os métodos da pesquisa, sumariamente apresentados aqui, estão
melhor elaborados e descritos no Capítulo IV deste relatório.
24

As etapas da pesquisa
Para desenvolver e concluir a pesquisa sintetizada no presente
relatório, as seguintes etapas básicas foram percorridas:
a) Revisão Conceitual: elaboração do estado-da-arte da literatura
relevante, enfocando os tópicos acima descritos, permitindo uma com-
preensão aprofundada sobre a questão. Além de esta revisão ter forne-
cido o embasamento necessário para a realização do trabalho, seu valor
ultrapassa os limites desta pesquisa, podendo ser tomada de maneira
independente dela. Ou seja, ela pode ser divulgada com o intuito de in-
formar políticos, técnicos e interessados na evolução e no estado atual do
conhecimento sobre os diferentes modelos de provisão de bens/serviços,
em especial no que diz respeito à habitação;
b) Coleta e análise de informações sobre os diferentes modelos de
provisão habitacional no Brasil;
c) Elaboração do relatório da pesquisa.

A estrutura deste relatório

As idéias e os argumentos sumariamente apresentados na introdu-
ção estão desenvolvidos neste relatório em oito capítulos.
Seguindo esta parte introdutória, o Capítulo I apresenta um pano-
rama da discussão sobre a provisão dos serviços urbanos em geral, e uma
abordagem da atuação do setor público contra o setor privado. Enfoca o
papel das ONGs e dos agentes comunitários, bem como os sistemas mistos
de provisão. Essa introdução relata ainda a questão da performance dos
diversos agentes na provisão de serviços urbanos.
O Capítulo II trata da questão da habitação a partir do enfoque sobre
serviços urbanos, com base numa comparação entre o processo de oferta
de moradias e os demais bens e serviços. Em seguida, apresenta um marco
teórico para os modos de provisão habitacional.
Relatando a experiência nos países em desenvolvimento, o Capítulo
III descreve como ocorreu, na prática, a proliferação dos diversos modos
de provisão que incluem o setor privado como ator.
Já na abordagem dos métodos de pesquisa utilizados nesta inves-
tigação, o Capítulo IV expõe a teoria referente a avaliações de produto
e de processo habitacional, que constitui a base teórica aqui utilizada
para o estudo e avaliação do desempenho dos modos de provisão e das
agências envolvidas.
O Capítulo V, por sua vez, traz um breve histórico dos sistemas que
Introdução 25

envolveram a produção de residências no Brasil, assim como dos progra-

mas habitacionais em projeto ou em andamento, atualmente aplicáveis
à Região Metropolitana de São Paulo. Esse capítulo inclui também uma
descrição de algumas instituições que representam os diferentes atores
 CAPÍTULO I
OFERTAS DE SERVIÇOS URBANOS:
O DEBATE GERAL
Introdução
Esta pesquisa aborda a questão da habitação sob o ângulo da pro-
visão de serviços urbanos. Um caloroso debate sobre quem deve prover
tais serviços, isto é, se o setor público ou o privado, está em curso. Esse
debate torna-se ainda mais complexo quando a provisão dos diversos
componentes desses serviços, como o planejamento, o financiamento,
a execução, a avaliação, é desagregada. Ocorre que, teoricamente, cada
componente pode ser controlado por um determinado agente de ma-
neira independente do controle dos outros componentes. Por exemplo,
o planejamento da provisão de um determinado serviço poderia ser feito
por um órgão público, enquanto seu financiamento fosse feito por uma
empresa privada. Assim sendo, antes de abordar especificamente a análise
da provisão habitacional, é necessário se ter um panorama da discussão
sobre a provisão de serviços urbanos em geral. Isto é o que vamos apre-
sentar no presente capítulo.
Este capítulo se inicia com a explicitação dos conceitos básicos
relevantes para esta discussão, tais como serviços, bens, infra-estrutura,
provisão, produção. Em seguida, apresenta a discussão do setor público
contra o privado como principal agente na provisão de serviços urbanos.
Posteriormente, discute o papel das ONGs e dos agentes comunitários, e
em seguida os sistemas de provisão mistos. Para finalizar, apresenta uma
discussão sobre a questão da performance na provisão de serviços urba-
nos. Assim, aqui está exposto o campo geral de conhecimento no qual
se insere o objeto específico desta pesquisa, preparando terreno para a
análise da habitação, em particular, feita a partir do próximo capítulo.
O estudo da provisão de serviços urbanos tem sido justificado
pela necessidade de se descobrir “quem deve prover o quê, sob quais
28

circunstâncias”. Tal questão é pertinente porque, apesar dos grandes

investimentos em áreas urbanas nas últimas décadas, e da implementa-
ção de múltiplos projetos com arranjos institucionais variados, o déficit
de serviços urbanos ainda é enorme. Embora seja difícil estimar qual a
proporção dos 1,4 bilhões de moradores de áreas urbanas que não são
atendidos por serviços e infra-estrutura em suas casas ou bairros, estudos
de caso específicos demonstram que é comum encontrar-se de 30% a
60% da população vivendo em assentamentos ilegais, casas precárias ou
cortiços, nos quais os níveis de infra-estrutura e de serviços estão entre
inadequados e inexistentes (Arrossi, s.d.).

Conceitos básicos
Com o intuito de guiar o leitor através deste e dos próximos capítulos,
a presente seção esclarece alguns conceitos básicos relativos a serviços,
bens, infra-estrutura, serviços públicos, provisão e produção.
Os itens utilizados pela sociedade para consumo direto (como ali-
mentos, vestuário, habitação, etc.) e como elementos intermediários na
cadeia de produção (como fábricas, transporte de carga, etc.) podem ser
divididos em serviços, bens e infra-estrutura. Porém, a literatura apresenta
divergências a respeito dessa classificação, ou seja, sobre quais os itens
que seriam melhor definidos como bens, ou como serviços, ou como infra-
estrutura. O debate que o presente capítulo expõe diz respeito a todas as
três classes. Desse modo, para atender os objetivos desta pesquisa, não
se faz necessário discorrer sobre as definições de cada uma delas, nem
propor novas conceituações. Assim, para simplificar, o presente capítulo
se refere sistematicamente a bens e serviços, o que inclui também infra-
estrutura, muitas vezes definida como as próprias redes físicas para água,
esgoto, ruas, etc.
Um determinado grupo de bens e serviços é classificado na literatura
como públicos. De forma genérica, entende-se que o serviço/bem público
deve atender às necessidades coletivas, as quais variam consideravelmen-
te entre os diversos países, entre as diversas realidades sociais, entre os
vários períodos históricos.
Uma corrente de pensamento defende que a prestação de serviços
públicos é atribuição primordial do governo e, até certo ponto, a sua pró-
pria razão de ser. Segundo esse ponto de vista, o Estado, na sua acepção
ampla - União, Estado-membro e Município –, não se justifica senão como
entidade prestadora de serviços públicos aos indivíduos que o compõem
(ver, por exemplo, Meirelles, 1996). A instituição, a regulamentação, a
Ofertas de serviços urbanos 29

execução e o controle dos serviços públicos cabem sempre ao poder

público, qualquer que seja a espécie ou modalidade. Se um determinado
serviço ou bem é ou não público, no sentido acima mencionado, é objeto
de extenso debate, a ser tratado mais adiante.
Outro conceito relevante neste contexto, e que portanto precisa ser
esclarecido, é o de provisão, freqüentemente confundido com produção.
Produção corresponde ao ato físico de fabricação (construção, criação,
manutenção) e entrega de serviços. Já a provisão corresponde ao conjunto
de ações necessárias para que a produção propriamente dita aconteça.
Assim, a provisão envolve decisões sobre políticas e critérios de serviços,
sobre arranjos organizacionais, coordenação, financiamento, autorização
e regulamentação de produtores. Muitas vezes a produção direta é con-
siderada uma etapa ou elemento da provisão, juntamente com as outras
etapas/elementos mencionados acima.

O debate público-privado
Uma vez esclarecidos os conceitos básicos a serem usados ao longo
do texto, o presente capítulo vai discutir os diversos argumentos encontra-
dos na literatura relativos a quem deve prover serviços e bens. A presente
seção lida com o debate entre os setores público e privado.

O setor público

Antes de apresentar os principais argumentos a favor e contra a

participação do setor público na provisão de bens e serviços, é importante
ressaltar que o setor público não é um setor monolítico, embora, em geral,
sua análise em relação a bens e serviços seja feita agregadamente. O setor
público pode incluir departamentos de governo, agências de diferentes
níveis de governo e, não raro, instituições informais administradas pela
comunidade e por grupos de usuários.
Diferentes formas de descentralização política foram ou estão sendo
introduzidas em países diversos, incluindo países da Europa, da América
do Norte, África, Ásia e América Latina. As quatro variáveis mais freqüen-
temente identificadas são a desconcentração, a delegação, a devolução
e a privatização, sendo as três primeiras relativo a mudanças totalmente
internas ao setor público. Com tantos casos de descentralização em
andamento, assim como de formas diferentes de implementá-la, é difícil
generalizar sobre as razões do sucesso ou do fracasso de casos particulares
de descentralização.
30

Para Warren (1992), desde o começo da década de 60 os governos

metropolitanos têm sido o foco de reiterados debates entre os parti-
dários da centralização e os defensores dos modelos descentralizados.
Os partidários da descentralização argumentam que ela promove mais
responsabilidade e eficiência junto aos municípios, distritos e autoridades
especializadas de diferentes escalas, os quais interagem em caminhos
formais e informais, de forma a congregar as questões externas tanto
positivas quanto negativas em uma determinada região. Por outro lado,
há também evidências, tanto teóricas quanto empíricas, demonstrando
que governos de regiões centralizadas podem otimizar a eficiência, a
eficácia e a igualdade dos serviços.

Argumentos a favor da participação do setor público

Os governos urbanos podem proporcionar, direta ou indiretamente,
uma parte ou a totalidade dos serviços para moradores ou comerciantes
das cidades. Dentre as várias modalidades de serviços que podem ser
prestados pelos governos urbanos relacionadas por Davey (1992), des-
tacam-se: estradas, iluminação de ruas, drenagem, provisão e tratamento
de água, remoção de líquidos sujos, limpeza de tanques, coleta e dispo-
sição de esgotos, educação, hospitais, clínicas, serviços de ambulância,
habitação, manutenção de parques e jardins, livrarias, museus, corpo de
bombeiros, proteção contra o mar, transporte público, serviço de proteção
aos idosos, gás, eletricidade, correios, telecomunicações, etc.
Alguns autores, dentre eles Davey (1993), argumentam que o setor
público deve ser responsável pela produção de serviços em situações nas
quais a cobrança não pode ser executada de forma generalizada, como
no caso do policiamento, do corpo de bombeiros, etc.; o grau de proveito
coletivo requer pelo menos uma estrutura paralela de provisão, como no
caso da educação, dos cuidados com a saúde, da coleta e disposição de lixo
doméstico; uma eficiente e generalizada provisão privada sob condições
de monopólio não pode ser garantida, como no caso da oferta de água
e saneamento. Argumentam que a iniciativa privada simplesmente não
tem interesse na provisão de determinados serviços de interesse público,
em geral porque os custos dos investimentos necessários são demasiada-
mente altos em relação aos prováveis riscos ou taxas de retorno.
Uma corrente de pensamento defende que todos os cidadãos de-
veriam ter acesso a determinados serviços e bens, indiferentemente de
suas possibilidades de pagar o preço de mercado e de todos os benefícios
sociais que recebem. Defensores de tal ponto de vista argumentam que
o governo precisa agir para prover esses serviços, muitas vezes denomi-
nados de mérito, porque o indivíduo nem sempre consegue julgar o que
seja melhor para ele ou para o próprio Estado. Educação e saúde estão
Ofertas de serviços urbanos 31

tipicamente incluídos nesta categoria (Batley, 1994).

O papel do setor público é também definido negativamente, isto
é, em termos do que as firmas privadas não podem, não poderão ou não
deveriam fazer. Isso mostra que o envolvimento do governo na sua oferta
tem vantagens positivas, principalmente quando se trata de compensar as
desvantagens do mercado. A administração pública é chamada a aceitar
as dificuldades nos casos remanescentes.
Alguns serviços e bens são, com freqüência, descritos como sendo
naturalmente públicos, no sentido de que empresas privadas simples-
mente não poderiam prestá-los de maneira adequada, por não oferece-
rem competitividade. Os únicos tipos de bens e serviços que deveriam
ser providos pela iniciativa privada são aqueles nos quais a fornecedora
pode restringir o acesso dos usuários que pagam pelos mesmos, como
no caso da água fornecida por caminhões, do recolhimento de lixo com
pagamento na coleta, e dos serviços como as escolas, os centros de saúde,
os ônibus, pelos quais a população paga ao usar. Muitos bens e serviços
não podem ser providos nessas bases. Esse é o caso, por exemplo, da coleta
de esgotos, da drenagem e pavimentação de estradas, do policiamento,
da iluminação de rua, da varredura, uma vez que o fornecedor não pode
restringir o uso desses benefícios somente àqueles que pagam por ele.

Argumentos contra a participação do setor público

Essas idéias são confrontadas por um conjunto de argumentos que,
ao contrário, julgam o setor público inapto/inadequado para a provisão
de bens e serviços. Esse é o caso do pensamento dos economistas neo-
clássicos, que propõem que as questões de distribuição de serviços seja
feita por intermédio da redistribuição da riqueza, deixando que o mercado,
através de caminhos inexoráveis, encontre formas eficientes de solucionar
a questão. Eles entendem que um tal mecanismo seja melhor do que a
interferência do Estado nas escolhas de mercado e no processo de oferta
e demanda. Os defensores da economia neoclássica e outras teorias re-
centes sobre o Estado responsabilizam-no pelo fracasso na provisão dos
serviços e infra-estrutura, argumentando que a falta de mecanismos que
garantam a competitividade de mercado é uma das razões essenciais de
sua ineficiência (Batley, 1996).
Kessides (1994), por sua vez, aponta que as decisões dos provedores
públicos são freqüentemente muito politizadas, o que é um problema.
Para o autor, um provedor de serviços eficiente e sensível deve ter auto-
nomia administrativa e financeira para operar como um negócio, e não
como uma burocracia.
32

O setor privado
Se o fornecimento de determinado serviço cabe ao setor público ou
ao setor privado é uma questão resolvida de maneira distinta em diferen-
tes países. No entanto, muitos deles vêm sendo pressionados a ampliar
o envolvimento do setor privado. Três processos crescentes relativos ao
envolvimento do setor privado podem ser identificados: os programas
públicos de privatização; a privatização pragmática e a privatização in-
formal ou unilateral (Batley, 1996).
A privatização programada ocorre quando o governo toma a decisão
política de vender bens, franquiar toda a operação ou contratar serviços
parciais no mercado atendendo a determinados aspectos. A privatização
pragmática ocorre quando a decisão inicial de envolver o setor privado
é feita devido à necessidade de um gerenciamento conveniente ou de
comandar o crescimento da comunidade. A privatização informal ocorre
quando a falta de serviços públicos permite que firmas privadas entrem
para suprir a deficiência.
A privatização dos serviços públicos deve ser considerada no contex-
to das políticas estruturais de descentralização. Quando se trata de serviços
públicos, os conceitos de descentralização e privatização divergem. A
descentralização se refere à transferência de responsabilidades e recursos
de um nível de governo para o outro. A privatização, por sua vez, é um
instrumento que o governo pode utilizar para aumentar a eficiência de
suas próprias funções, sem transferir a responsabilidade, que se mantém
pública (Rabi, 1994).
Assim como há divergências em relação à participação do setor pú-
blico na provisão de bens e serviços, há também argumentos divergentes
em relação à participação do setor privado nesse domínio.

Argumentos a favor da participação do setor privado

Davey (1992) apresenta cinco argumentos favoráveis à participação
do setor privado na produção de serviços: o mérito inerente ao empre-
endimento privado em termos da iniciativa de promover e quebrar a
concentração de poder; a possibilidade de mobilizar recursos extras
de capital ou de know-how; a maior eficiência resultante da ameaça de
competição, e da maior liberdade ou propensão para reduzir perdas ou tra-
balho improdutivo, recompensar performances, etc.; a desobrigação com
relação a procedimentos burocráticos rígidos; e a habilidade de realizar
economias de escala, particularmente por atuar em várias jurisdições.
De acordo com esse mesmo autor (Davey, 1993), algumas conside-
rações gerais em relação à provisão privada de serviços podem ser feitas,
desde que se mantenha a devida cautela. Argumenta que a provisão
Ofertas de serviços urbanos 33

privada é sempre possível, e usualmente preferível nos setores nos quais

os consumidores podem ser cobrados, e onde não existem obstáculos
como os tecnológicos ou de escala de investimentos para operar serviços
paralelos oferecendo competição. São exemplos disso a educação e a
saúde, dentre outros.
A entrada do setor privado, em muitos casos, ocorre em razão da
falta de capacidade do setor público em atender a demanda local. Em
outros casos, o setor público contrata o setor privado para oferecer um
determinado serviço ao invés de realizá-lo diretamente. Em termos teó-
ricos, os serviços privatizados são considerados eficientes por terem uma
administração rigorosa e, ao mesmo tempo, uma flexibilidade para satis-
fazer a demanda, a qualidade de seus produtos ou serviços, e um estrito
controle de custos. Em algumas cidades, o setor privado tem desenvolvido
um importante papel fornecendo uma variedade de serviços básicos e de
infra-estrutura para as comunidades de baixa renda.

Argumentos contra a participação do setor privado

Um primeiro problema com relação à participação do setor privado
na provisão de bens e serviços é que as suposições feitas a esse respeito
raramente são conferidas. É o caso de afirmações como: as organizações
privadas têm capacidade para investir em instalações físicas ou recursos
humanos necessários para a execução da tarefa; com a participação
das organizações privadas, haverá alternativas de fonte de oferta e uma
escolha livre e honesta entre elas, ou seja, uma competição genuína; o
fornecedor privado será suscetível e passível de uma efetiva regulação
por parte do governo (Davey, 1992).
Muitos países que optaram pela privatização de serviços parecem
ter tomado suas decisões não com base em evidências concretas, mas por
razões políticas ou pragmáticas, como a falta de recursos ou as dificuldades
de ampliar o serviço (Batley, 1996). Porém, um serviço privatizado não faz
distinção entre clientes ricos e clientes pobres. Nos países em desenvol-
vimento, isso significa que o pobre não pode se dar ao luxo de usar um
serviço privatizado que seja muito caro, a menos que mais alguém, em
geral o Estado, pague a diferença entre o custo real e o preço que o usu-
ário pode pagar .
Tomando como referência seus estudos sobre o processo de priva-
tização ocorrido na Argentina, Pírez (1994) afirma que a privatização
contribuiu para a concentração econômica da riqueza não só dentro da
cidade como em toda a sociedade, e aponta duas possíveis razões para
isso: os serviços permaneceram nas mãos de quatro ou cinco dos mais
importantes grupos econômicos do país, alguns dos quais estão asso-
ciados a empresas estrangeiras; ou deixaram de cumprir uma função de
34

distribuição econômica dentro da cidade, ao tentarem excluir a população

de baixa renda. Ele aponta que muitas das cidades latino-americanas estão
divididas em distritos, com níveis de vida muito desiguais e com variações
quanto à forma de gestão urbana, diferenças essas que a privatização dos
serviços públicos tende a exacerbar.
O setor privado tem menos incentivo para fazer um investimento
permanente em áreas de baixa-renda, uma vez que não existem garantias
de que a demanda por seus produtos irá continuar. Além disso, se a área
tiver sido ilegalmente ocupada ou subdividida, há ainda a ameaça de
expulsão dos moradores do assentamento. Nesse caso, o setor privado
irá preferir realizar suas ações por meio de soluções alternativas, como o
abastecimento de água pelos caminhões-pipa, ao invés da construção de
uma rede de abastecimento de água, a menos que esta seja empreendida
com a cooperação e o estímulo do governo local.
Essa forma de venda de água é comum no Terceiro Mundo. Há uma
estimativa de que entre 20% a 30% da população do Terceiro Mundo seja
servida desse modo (Arrossi, s.d.). Estima-se que seus custos são várias ve-
zes mais altos do que o fornecimento através das redes de abastecimento.
Além do preço, a falta de investimento pode afetar a qualidade do serviço
oferecido. No entanto, para o setor privado isto importa pouco, uma vez
que a vantagem, aí, é o baixo risco do investimento. Assim, pode-se dizer
que a qualidade do serviço provido pelo setor privado pode ser incerta,
especialmente se o governo local for demasiadamente fraco e com poucos
recursos para garantir um controle efetivo sobre ele.
Sabe-se também que existem vários entraves inerentes à privatiza-
ção de serviços, dentre eles a dificuldade de se cobrar; de se fixar níveis de
preço corretos; a importância de se avaliar a demanda; a falta de crédito
para investimento; e os problemas de incentivo para realizar investimentos
de longo prazo.
Por outro lado, determinadas formas de serviços são “monopólios
naturais”, uma vez que bens e serviços como os sistemas de abastecimento
de água ou as redes de distribuição de energia elétrica são construídas
e tornam-se de responsabilidade de uma única empresa. É virtualmente
impossível uma outra empresa construir outro sistema de abastecimento
de água ou novas redes de distribuição de energia elétrica, para competir
se a qualidade não estiver boa ou o preço demasiadamente alto (Habitat,
1996).
Do ponto de vista político, uma desvantagem da participação do
setor privado é a redução da transparência. Outra seria a perda dos bens
públicos se estes são vendidos abaixo do seu real valor. Um terceiro as-
pecto, já ressaltado, é a dificuldade de garantir que áreas ocupadas por
famílias de baixa renda recebam infra-estrutura básica e serviços.
Ofertas de serviços urbanos 35

O público no privado
Independentemente das possíveis vantagens da privatização para
um determinado caso, ou da sua implantação efetiva, o setor público
tem sempre um papel a desempenhar no processo de provisão. Dentre
as razões para a intervenção do setor público destacam-se: controlar o
abuso do monopólio, para informar ou subsidiar consumidores; garantir
que aquele que polui irá pagar os custos acarretados por tal poluição; ad-
ministrar a oferta de bens públicos. Para diferentes serviços em diferentes
contextos existirão motivos distintos para os governos estarem envolvidos,
e isso implica uma diversidade de níveis e formas de envolvimento.
Na prática, os serviços públicos privatizados são ineficazes, e isso
se deve, em grande parte, às novas demandas da administração sobre
os administradores desses serviços. Segundo Batley (1994), as principais
dificuldades encontradas pelos governos nos países em desenvolvimento
para estabelecer e manter regras adequadas para administrar a prestação
de serviços privatizados dizem respeito a: falta de alternativas de mercado;
dificuldades das circunstâncias subjacentes; falta de preparação do gover-
no para assumir novos papéis; necessidade de diagnóstico diferenciado,
caso por caso; valorização da forma de intervenção estatal e capacidade
governamental; falta de clareza das idéias relativas ao desenvolvimento
estratégico institucional; falha no julgamento do limite da capacidade
de endividamento; baixa qualidade dos projetos, que contêm objetivos
pouco claros, termos de referência vagos e erros na escolha dos prepa-
rativos para distribuição da assistência técnica; seleção dos consultores
estrangeiros mal realizada e inadequada qualificação dos consultores
locais; falha na seleção dos candidatos e complementos para treinamen-
to e mal uso do corpo técnico de treinadores; e, finalmente, supervisão
inadequada dos projetos, um fator encontrado em mais da metade dos
projetos analisados. Portanto, o Estado tem que desenvolver novos ser-
viços de treinamento administrativo, criar condições de mercado e, se
possível, controlar o progresso dos serviços recentemente privatizados,
oferecendo assistência técnica se necessário.
Assim, conclui-se que atualmente a privatização reforça a neces-
sidade da competência, da responsabilidade e da eficácia da ação dos
governos, de forma a assegurar que as companhias privadas manterão a
qualidade e a garantia da provisão adequada dos serviços.

A complexidade da provisão
A discussão apresentada até agora revela que está longe de haver
um consenso sobre qual seria o agente adequado para prover serviços
36

e bens, se o público ou o privado. Além disto, alguns autores misturam

características do setor de provisão público com características do setor de
provisão privado, como no caso de bens comuns e bens pagos (ver figura
1). Ainda, os serviços e bens são diferentes entre si, variando no tocante a
exclusividade, rivalidade, monopólio, escala, informação, mérito, dentre
outros. Serviços complexos também podem ter diferentes características
em diferentes estágios do processo de oferta, como a geração de energia
elétrica e, venda de instrumentos que podem ser competitivos enquanto
a transmissão for monopolizada.

Figura 1 – Bens Públicos e Bens Privados

fundo comum bem privado “puro”

————————————————————————————————————
↑  compra de alimentos 
↑ terra comum
↑ tratamento de câncer 
aumento ligação de água 
da concorrência


educação primária
 redes abastecimento água
ampla educação higiênica
vias principais 
—————————————————————————————————————
bem público aumento da exclusão bem pago
↑
↑
↑

“puro”

Fonte: BATLEY, 1994.

Apesar dessas dificuldades, a reflexão teórica tem a virtude de tra-

zer essas considerações à tona, forçando-nos a identificar razões para a
intervenção. Para diferentes serviços em diferentes contextos nacionais
existirão diferentes razões para o governo estar envolvido, e isso implica
diferentes formas e níveis de envolvimento.

os “novos” atores sociais

Até aqui foram apresentados os principais elementos do debate
atual sobre a provisão de serviços e bens. Apesar de a literatura relevante
se concentrar nos setores público e privado, é preciso observar que a
atuação de agentes do chamado setor voluntário vem crescendo muito
nos últimos tempos, o que faz com que sua inclusão neste debate seja
fundamental. O setor voluntário é composto basicamente por dois tipos
de agente: as ONGs e as comunidades de base.
Ofertas de serviços urbanos 37

As ONGs
As Organizações Não-Governamentais (ONGs) são fundações e
sociedades civis juridicamente constituídas sem fins lucrativos. Quando
reconhecidas como sendo de utilidade pública, essas entidades podem
receber recursos orçamentários e também contribuições, que podem ser
deduzidas do imposto de renda do doador.
Durante as décadas de 60 e 70, as ONGs na América Latina ocuparam
um estreito espaço entre as comunidades locais e as instituições formais
no campo dos serviços sociais e da promoção do desenvolvimento local.
Governos de países do Hemisfério Norte, assim como determinadas Fun-
dações, não desejavam dar assistência aos governos ou partidos políticos
autoritários do Hemisfério Sul. Assim sendo, eles estavam preparados
para dar suporte às ONGs locais, que freqüentemente trabalhavam com
grupos comunitários.
Em alguns países do Hemisfério Sul, as ONGs ajudaram a manter o
pluralismo político ao darem apoio a entidades comunitárias da socie-
dade civil. Em outros, ajudaram as comunidades locais a permanecerem
politicamente ativas, de forma a manter os governos autoritários sob
pressão popular. Nesses países, a importância dos trabalhos das ONGs nas
comunidades organizadas cresceu consideravelmente com a retomada
da democracia (Habitat, 1996).
Estima-se que o número de ONGs no mundo cresceu, entre 1970 e
1989, de 2.300 para 24 mil. Esse crescimento, em número e importância,
principalmente no países do Terceiro Mundo, está em parte associado a
uma deterioração da situação econômica, social e das crises políticas ocor-
ridas nesses países na recente década, e à falta de habilidade dos governos
em encontrar alternativas viáveis de desenvolvimento (Arrossi, s.d.).
Uma outra razão para o crescimento do número de ONGs na América
Latina é a própria falta de representatividade dos governos. Os gover-
nos militares habitualmente forçavam a saída de muitos profissionais e
acadêmicos, tanto do governo quanto das universidades. Alguns desses
profissionais acabavam encontrando, dentro das ONGs, um novo empre-
go. Lá eles tinham reconhecimento por seu trabalho. Com a retomada da
democracia, muitos desses profissionais começaram a trabalhar em em-
pregos públicos ou voltaram para eles, trazendo consigo sua experiência
de trabalho nas ONGs.
Uma terceira razão a ser apontada é o crescimento e o amadureci-
mento da tomada de consciência sobre questões sociais, tanto por parte
de profissionais quanto de não-profissionais, que encontram no trabalho
junto às ONGs os meios necessários para aprimorar esse conhecimento.
O papel das ONGs na provisão de serviços em áreas urbanas de
38

baixa renda merece ser destacado, uma vez que as análises dos níveis de
pobreza baseadas apenas na questão dos rendimentos são inadequadas:
os níveis de pobreza urbana são muito mais altos do que essas análises
sugerem. Além disso, é reconhecido que governos de grandes cidades
investem mais em áreas ricas do que em pequenos centros ou distritos
onde predomina a população de baixa renda, a qual recebe pouco ou
mesmo nenhum investimento em serviços (Hall, 1996).
Apesar de o trabalho das ONGs estar atualmente estabelecido em
muitas sociedades do Terceiro Mundo, a ponto de muitas terem obtido
reconhecimento internacional, raramente as ONGs têm sido capazes de
trabalhar numa escala tal que elas tenham um impacto significativo na
redução da pobreza. Somente em poucos países ou em determinadas
cidades as ONGs ou grupos de ONGs conseguiram alcançar um nível de
atuação significativo junto às camadas mais pobres. Na América Latina,
por exemplo, é muito comum encontrar ONGs trabalhando com comu-
nidades de baixa-renda na construção de poucas dezenas de unidades
habitacionais. A necessidade de se mudar a escala de impacto é um dos
correntes desafios enfrentados por todos aqueles que tentam desenvolver
programas que irão alcançar um grande número de pessoas, sem perder
as qualidades inerentes a um projeto de pequena escala (Arrossi, s.d.).
Duas objeções freqüentemente feitas às ONGs precisam ser aponta-
das. A primeira é que o custo administrativo das ONGs é por demais alto.
Entretanto, os números demonstram que esse argumento é falso, pois
eles evidenciam que dos 816 projetos de ONGs que foram aprovados
desde o começo, em 1990, até novembro de 1992, somente 14% tinham
um custo administrativo alto, superior à taxa de 20% geralmente aceita,
enquanto 76% dos projetos estavam com seus custos administrativos
abaixo de 15%.
Em alguns países, como, por exemplo, em Bangladesh, avalia-se
o papel das ONGs de um modo negativo. A crítica recai principalmente
sobre o excesso de burocracia individual, as práticas políticas condenáveis,
e o intelectualismo de seus membros. Institucionalmente questiona-se,
além dessas críticas, a duplicação de papéis, a sobreposição, a falta de
coordenação, etc. Sabe-se que algumas dessas críticas têm uma certa
dose de verdade. Outras, entretanto, são indevidamente generalizadas e
sem substância (IDPN, 1994).
Até recentemente, existia uma grande lacuna entre as ONGs e os
setores público e privado, uma vez que as ONGs preferiam ficar afastadas
deles, provavelmente por acreditarem que esses grupos ou instituições
não estivessem comprometidos com o desenvolvimento urbano. Essa
atitude representou um equívoco por parte das ONGs, o que ajudou não
só a criar confusão e suspeita sobre suas atividades, como também a
Ofertas de serviços urbanos 39

incentivar ainda mais determinados comentários que prejudicaram sua

imagem. Uma das alegações apontadas contra as ONGs, por exemplo,
é que elas estão envolvidas com o financiamento de grupos e partidos
políticos sem representatividade. Tal crítica, entretanto, indica claramente
uma falta de informação por parte de quem a aponta. Com a retomada
do movimento democrático na década de 90, questões como essa foram
esclarecidas de forma considerável.
Uma outra crítica que tem provocado incômodo para as ONGs diz
respeito à questão da legitimidade e da responsabilidade. Tais críticas
tornam as ONGs vulneráveis, dada sua dependência de fundos externos e
sua incapacidade de mobilizar ou criar uma base de recursos alternativos/
internos (Hall, 1996). Uma objeção a ser levantada aqui é se a legitimidade
e a responsabilidade das ONGs deveriam ser questionadas somente em
função desse contexto de financiamento, ignorando seu compromisso
com a população e os serviços a ela prestados.
Como um grupo da sociedade civil, as ONGs deveriam desenvolver
linguagens, estratégias de trabalho e objetivos comuns conjuntamente
com as lutas da sociedade civil em favor da democratização e do de-
senvolvimento da sociedade como um todo. Este seria certamente um
caminho para as ONGs criarem uma imagem positiva de si mesmas e com
isto serem melhor aceitas (IDPM, 1994 apud Tandon, 1994).
Finalmente, é interessante notar que, em alguns países do Terceiro
Mundo, o crescimento numérico das ONGs está sendo encorajado pelos
próprios governos locais. Uma razão para isso é o reconhecimento do
crescente volume de recursos que estão sendo oferecidos para as ONGs,
ou para as parcerias entre governo e ONGs, por agências internacionais
de desenvolvimento (Arrossi, s.d.).

As comunidades de base
Os serviços públicos dificilmente conseguem cobrir uma área tão
extensa quanto seria necessário. Assim, famílias e comunidades são for-
çadas a tomar suas próprias providências para obter abastecimento de
água, coleta de esgotos, depósitos de lixo e outros serviços em regiões
onde a cidade cresce rapidamente.
É possível que a principal vantagem do envolvimento comunitário
na provisão de seus próprios serviços seja o seu profundo conhecimento
das características e das necessidades locais. Assim, mesmo que um serviço
seja provido por uma agência pública, firma privada ou ONG, a consulta
à comunidade e sua participação são recomendáveis. O envolvimento
direto da comunidade em parte da provisão de um determinado serviço,
ou em toda ela, é benéfico por garantir a oferta do mesmo, principalmente
quando não existem outras opções para seu provimento, seja de caráter
40

público, privado, ou por meio das ONGs. Porém, diversas críticas a esse
envolvimento têm sido apontadas:
– A participação comunitária é muitas vezes romantizada. Corre-se
o risco de haver o controle de poder por meio de elites locais.
– A comunidade não tem conhecimento técnico suficiente para lidar
com etapas complexas como financiamento, gerenciamento, produção
propriamente dita, etc.
– O trabalho comunitário, na verdade, constitui uma sobrexplo-
ração. Além de executar as suas atividades profissionais, os membros de
tais comunidades são obrigados a usar as suas horas livres para trabalhar
na provisão de serviços – ao contrário, por exemplo, dos setores da po-
pulação que recebem serviços do Estado, ou podem comprar os mesmos
do setor privado.
– A comunidade só consegue substituir o governo na provisão de
determinados serviços em uma escala pequena.

Os sistemas mistos
Na verdade, grande parte da provisão de serviços urbanos em
países em desenvolvimento é mista, envolvendo dois ou mais agentes.
Batley (1996), por exemplo, afirma que o Estado em geral participa, de
uma maneira ou de outra, nem que seja apenas para regulamentar um
determinado serviço, mesmo que tal regulamentação seja pro forma.
Sabe-se que existem poucos serviços urbanos sem algum tipo de atri-
buição justificando um interesse governamental, se é que há algum. Por
outro lado, a provisão pública pura, sem qualquer envolvimento privado,
é também difícil de se justificar, por motivos técnicos relacionados com
as características dos bens e serviços.
O Banco Mundial sugere, por exemplo, o processo de desagrega-
ção de serviços. A idéia é que, se o processo de produção e entrega são
considerados separadamente, somente alguns de seus aspectos irão
requerer intervenção pública. Assim, a energia elétrica para as indústrias
pode ser verticalmente desagregada, separando a produção, que pode
facilmente ser competitiva, da distribuição, que pode ser monopolizada.
Alternativamente, pode-se também promover a desagregação horizontal
quando, por exemplo, um serviço puder ser quebrado geograficamente,
como a oferta de água na Inglaterra, ou por categoria de serviço, como a
opção por transporte de carga em oposição ao transporte de passageiros
nos trens. Isto permite a comparação entre performances e promove a
concorrência para reduzir o custo de entrada, e, portanto, a possibilidade
Ofertas de serviços urbanos 41

de competição por um lugar no mercado.

O Banco Mundial descreve quatro extensas opções institucionais
para alocar responsabilidades de propriedade, financiamento e opera-
ção e manutenção de serviços, a saber: operação e propriedade pública;
propriedade pública e operação privada; operação e propriedade priva-
da; provisão pela comunidade ou pelo usuário. Existem também outras
combinações possíveis de serem realizadas de forma a garantir a provisão
de serviços urbanos (ver, por exemplo, a Tabela 1).

Performance
Ao falarmos de performance em serviços urbanos, devemos enten-
der que estamos fazendo uma comparação entre serviços em cidades
diferentes. É possível realizar uma comparação entre cidades de diferentes
países, desde que sejam levadas em conta as diferenças políticas, os graus
de desenvolvimento do setor privado e os níveis de riqueza de cada um
deles (Batley, 1996).
O custo unitário de diversas formas de infra-estrutura e serviços é
muito baixo quando fornecidos para todos dentro de uma determinada
área, como é o caso da pavimentação de estradas e ruas, da iluminação
de ruas, do fornecimento de energia elétrica, do abastecimento de água
e sistemas de drenagem. Em muitos casos, pode-se alcançar maior
economia por meio da provisão simultânea de dois ou mais serviços: a
coleta de lixo fica muito mais barata e fácil se a estrada for pavimentada;
os sistemas de drenagem funcionam melhor onde existe coleta de lixo,
e os sistemas de abastecimento de água precisam de sistemas comple-
mentares de drenagem.

Tabela 1 – Arranjos Institucionais e Serviços Apropriados

Fatores Favoráveis ao Exemplos de Serviços
Arranjos Institucionais Arranjo Selecionado Apropriados
Provisão Estatal “Pura”

O governo assume Casos de bens e serviços Água, sistema de esgoto,

total responsabilidade
por todos os aspectos
da provisão (apesar
da subcontratação ser
possível)
com tendência para tratamento de lixo,
monopólio, larga escala e educação sobre saúde
externalidade alta

Provisão Comunitária
A comunidade e a
vizinhança assumem a
responsabilidade pela
provisão.
Bens e serviços públicos
de pequena escala e água e drenagem de uso
limitada abrangência ao comunitário, estradas
redor da comunidade. locais.
Melhoramentos no bairro,
42

Provisão Privada
Licenciada
O governo assume Nos casos de bens e Táxis, mercados,
um papel mínimo serviços privados com transporte público, feiras
de licenciamento de baixa externalidade. livres.
fornecedores privados.

Responsabilidade e
Propriedade Estatal
com Produção Privada

O governo paga privados Contrato pressupõe a equipamentos e

– trabalhadores, serviços divisão do processo de serviços administrativos
ou gerenciamento – para produção e a capacidade (relatórios de serviços,
encarregarem-se de de governo de controlar computadores etc.).
operações e manutenções os contratados.
específicas por cinco anos. Trabalhos públicos,
Conveniente para bens manutenção de
e serviços públicos.

A Responsabilidade
Final é do Governo
e a Operativa dos
Produtores Privados
Pressupõe-se
Contratos de lease por exclusividade, a Provisão de água, gás,
dez anos. O detentor capacidade de firmas para eletricidade, mercados,
do contrato assume a financiar investimentos transporte públicos.
responsabilidade de e tolerar riscos; a
inanciar a manutenção. capacidade do governo
de supervisionar o
comprimento dos
contratos.

Parceria entre
Provedores Públicos e
o Setor Privado
Onde existe interesse Aquisição e
União de parceiros mútuo em projetos que desenvolvimento de
União de investimentos têm a possibilidade de terras para habitação e
Joint Ventures na qual os oferecer retorno do comércio, etc.
distintos papéis do setor investimento; o setor
público e privado são privado precisa que o
combinados. governo cubra os riscos
e faça investimentos
básicos. O setor público
espera por benefícios
públicos por parte de
investimentos privados.
Subsídios Públicos
para Consumo Privado
O governo subsidia o O aumento do consumo Alimentação, habitação,
consumidor, autorizando-o de bens privados acarreta serviços básicos de saúde.
a comprar bens e serviços benefícios e provisão
privados, fornecendo privada mais eficiente.
vales que permitem
aos beneficiados a
livre escolha dentro do
mercado; permitindo não
pagar taxas.
Ofertas de serviços urbanos 43

Controle do Uso pelo

Provedor Público
O usuário participa da
gestão do serviço e do
bem recebido.
Bens e serviços públicos e drenagem comunitárias,
de pequena escala e com vias e escolas locais.
forte divisão de interesse
entre os usuários.
Melhorias no bairro, água

Provedor Público
dentro do processo de
mercado

Paga pelo serviço No caso de bens e Terra, habitação,

recebido. serviços que possuam transporte público, água e
características privadas, energia medidos.
onde o consumo pode
ser ligado à capacidade
de pagar e onde existem
importantes considerações
quanto à redistribuição.

Fonte: BATLEY, 1994.

De acordo com Simon (1994), o critério de eficiência é mais facilmen-

te entendido quando aplicado em organizações comerciais que têm fins
lucrativos. Em tais organizações, o critério de eficiência tem por objetivo
selecionar qual alternativa irá promover o maior retorno de capital para
a organização. Para Paproski (1993), o uso de critérios de performance
em governos urbanos, no entanto, pode contribuir para o processo de
integração das diferentes partes de um sistema de governo de forma a
vencer dois dos mais freqüentes desafios das políticas de desenvolvimen-
to: a integração e a implementação.
Segundo o autor, critérios de performance implicam normas e cri-
térios que devem ser reconhecidos como um valor, e também implicam
ações em potencial, dependendo de como elas são compreendidas e usa-
das pelos grupos de atores dentro do sistema. Assim, o desenvolvimento
e o uso de critérios de performance para governos urbanos podem ser
importantes e úteis para avaliar e orientar atividades dentro do sistema.
De maneira geral, esses critérios deveriam referir-se a considerações espa-
ciais, organizacionais e culturais, e também a observações econômicas e
ambientais. Esses critérios deveriam incluir importantes conceitos como a
eficiência, o crescimento, a pobreza, a redução, o acesso, as considerações
ecológicas, a eqüidade e as adaptações culturais.
O uso de critérios de performance em diferentes aspectos do gover-
no fornece uma estrutura para apreender, entender e executar mudanças
no sistema. A performance de estruturas e processos organizacionais espe-
cíficos refere-se à possibilidade de identificar se os arranjos organizacionais
afetam a prestação de serviços e como o fazem. Este será um dos aspectos
44

da organização nos quais a capacidade precisa ser considerada. Deve-se

tentar avaliar a performance dos arranjos dos serviços comparando-os
entre si – operando lado a lado, em outra parte ou anteriormente num
mesmo país. Nessa direção, deverão ser considerados então:
– A realização de arranjos organizacionais: se os arranjos organi-
zacionais estão operando como pretendido; se e como estão sendo
executados;
– A execução dos objetivos políticos;
– O cumprimento dos motivos técnicos para a intervenção;
– A eficiência técnica dos serviços providos;
– A qualidade do serviço provido;
– A eqüidade do serviço provido.

Conclusão
Este capítulo apresentou uma discussão geral da provisão de ser-
viços urbanos, preparando assim o terreno para a análise específica e
subseqüente da habitação. Foram apresentados os principais argumen-
tos a respeito de que agente(s) deve(m) ou não prover serviços urbanos
em geral. Ficou claro que está longe de haver um consenso a respeito
de um modo de provisão genérico que seja melhor ou ideal. Ainda, que
é também difícil identificar/criar critérios para avaliar performance que
sirvam indiscriminadamente para os serviços em geral. Um caminho de
pesquisa promissor para produzir dados e resultados relevantes para o
atual estado-da-arte é compartimentar a análise por serviço e também por
contexto. Isto justifica a contribuição da presente pesquisa, que aborda
especificamente o serviço/bem habitação no contexto brasileiro.
 CAPÍTULO II
A HABITAÇÃO COMO UM BEM OU
SERVIÇO URBANO
Introdução
A questão da provisão de habitação para populações de baixa renda,
por meio do mecanismo do mercado privado em países em desenvolvi-
mento, tem estado na pauta dos estudos sobre habitação desde a metade
da década de 70 (Grimes, 1976; World Bank, 1975). Durante os anos 80,
entretanto, a necessidade de se diminuir a participação do governo na
economia como provedor direto ganhou ampla aceitação, quase universal,
acompanhada de uma confiança crescente no setor privado (Israel, 1990;
World Bank, 1988). Esta política tem sido adotada pela maioria dos países,
com diferentes intensidades, independente de ideologia, estrutura política
ou níveis de desenvolvimento. Com isto, a expansão da participação do
mercado privado, na provisão de habitação nos países em desenvolvimen-
to, tornou-se progressivamente o foco das atenções nessa década.
A política de maior participação do mercado privado, na provisão
de habitação em países em desenvolvimento, foi particularmente advo-
gada pelo World Bank e pelos teóricos a ele ligados durante os anos 80.
Nessa década, o Banco e esses teóricos desenvolveram uma estratégia
denominada de facilitação (enabling), que tinha como princípio básico
o apoio do setor público à atividade do mercado privado nesse setor
(World Bank, 1988; LaNier et al., 1987; Cohen, 1983; Kimm, 1987; Linn, 1983;
Loh, 1987). A estratégia de facilitação também forneceu o embasamento
para a “Estratégia Global para Abrigo para o Ano 2000”, que foi adotada
pela agência Habitat (United Nations Centre for Human Settlements),
em 1988. O trabalho mais recente sobre política do setor habitacional do
Banco Mundial (World Bank, 1993) mostra que a estratégia de facilitação
que tem em vista os mercados privados de habitação é o principal aspecto
da política de habitação, para países em desenvolvimento, adotada por
46

aquele Banco. De forma semelhante, embora a agência Habitat tenha

mudado e adotado a idéia de “abrigo adequado para todos e assenta-
mentos humanos sustentáveis” na sua conferência Habitat II, em 1996
em Istambul, a estratégia de facilitação para os mercados privados ainda
é a base de suas políticas e recomendações relacionadas com a questão
habitacional (Unchs, 1996a e b).
No próximo capítulo será enfocado o papel do mercado privado na
provisão de habitação em países em desenvolvimento, por meio de uma
análise dos diversos modos de provisão que incluem o setor privado como
ator. Outros modos de provisão serão também analisados, como objetos
de comparação. Com vistas a fornecer o embasamento necessário para
tal discussão, o presente capítulo apresenta um marco conceitual sobre
os modos de provisão de habitação. O capítulo anterior versou sobre a
provisão de bens e serviços urbanos em geral, preparando assim o terreno
para a discussão específica sobre habitação. Portanto, a primeira seção
deste capítulo fará uma breve comparação entre a habitação e os outros
bens e serviços urbanos, fazendo assim uma ligação entre o capítulo
precedente e o que virá a seguir.

Comparando a habitação
com outros serviços urbanos
Os principais serviços urbanos nos países em desenvolvimento,
como saúde, educação, destino final de lixo e esgoto, e fornecimento de
água e eletricidade têm sido providos, completa ou parcialmente, de modo
direto pelo governo (Batley, 1996; Nickson, 1996; Bennet et al., 1995).
A provisão desses serviços sempre envolveu um grande número
de repartições e agências governamentais sob a forma de instituições
prestadoras de serviços, tais como hospitais públicos, clínicas, escolas,
universidades, e organizações operacionais regionais e locais, voltadas
para planejamento, gerenciamento, provisão e manutenção desses servi-
ços (Ibid.). Nessas instituições, inevitavelmente, estão envolvidos muitos
recursos financeiros e humanos, e muita burocracia (Ibid.). Adicione-se a
isto a necessidade de as organizações nacionais e regionais estarem pre-
sentes na formulação das políticas estratégicas e no gerenciamento dos
diversos setores de provisão, tais como os ministérios e seus escritórios
regionais.
A provisão de habitação, por outro lado, tem sido amplamente
dominada pelo setor não-público, ou seja, pelo setor privado formal e
informal, pelos construtores de suas próprias casas de forma privada, e
pelas cooperativas (Unchs, 1996a, b, e c; Okpala, 1992). É certo que, de modo
A habitação como um bem ou serviço urbano 47

geral, nos últimos anos a porcentagem da provisão pública de habitação,

nos países em desenvolvimento, tem sido apenas de aproximadamente
10% do total do estoque de habitação (Ibid.). Além disso, diferentemente
dos outros serviços, nos quais a provisão pública direta tem realmente
significado a provisão física efetiva do serviço pelas organizações públicas,
neste caso a produção física efetiva e, não raro, o projeto, a consultoria
de projetos de habitação pública e os programas de lote urbanizado
têm, de fato, sido feitos por firmas de construção e consultores privados
(Batley, 1996; Nickson, 1996; Ofiri, 1994). Conseqüentemente, mesmo que
departamentos de serviços públicos tenham existido em muitos países em
desenvolvimento, seu foco principal tem sido o planejamento e o geren-
ciamento dos programas de infra-estrutura pública, e não a construção da
habitação. De maneira semelhante, os diversos ministérios e organizações
voltados para a habitação têm sido, em larga escala, responsáveis pela
formulação de políticas, implementação e gerenciamento estratégico, e
não pela produção física efetiva nem pelo trabalho de consultoria. Exceção
a isso são algumas economias planejadas de forma centralizada, em países
em desenvolvimento tais como a China e o Vietnã, nos quais a construção
efetiva de habitação pública foi também executada por entidades públicas
(Wu, 1996; Nhuan & Matley, 1990).
As diferenças acima estão estreitamente relacionadas à intensa
participação do setor privado na provisão desses serviços. A completa
dominação da provisão direta, pelo setor público, dos serviços acima
mencionados, e as grandes organizações públicas centralizadas requerem
a transferência de algumas ou de todas as suas atividades para os opera-
dores privados. Isso pode ser conseguido por meio de uma variedade de
métodos, incluindo contratos de serviços, de gerenciamento, de “lease” ou
de concessão, ou até mesmo a perda da posse. (Batley, 1996; Nickson, 1996;
Bennet et al., 1995). Esses métodos, correspondentemente, implicam maior
controle do setor privado sobre diversos setores da provisão de serviço,
que varia da terceirização de algumas tarefas por operadores privados
até a venda completa do serviço, incluindo seus bens físicos, isto é, as
edificações, o maquinário, etc., e mesmo o pessoal.
No caso da habitação, por outro lado, o setor privado já é dominante.
Sendo assim, a questão aqui não é incrementar a atividade do setor priva-
do na área, mas sim aumentar a eficiência de todos os aspectos da provisão
privada da habitação (World Bank, 1993; Unchs, 1996a, b, e c). Isto requer a
retirada dos governos da provisão pública direta, e o apoio destes às várias
formas de provisão privada de habitação (Ibid.). É claro que podem existir
casos excepcionais, em países em desenvolvimento, onde o setor público
construiu grande quantidade de moradias públicas para aluguel, como
aconteceu em Cingapura, Hong Kong e Israel (Unchs, 1996a e c; Mohd et al.,
1996; Tan & Sock-Yong, 1991). Em tais casos, a participação do setor privado
48

pode também envolver a venda de tais unidades para os inquilinos (Mohd

et al., 1996; World Bank, 1993; Werczberger & Reshef, 1993). Além disso, a
contratação de serviços de manutenção e de gerenciamento pode, tam-
bém, ser usada para repassar uma parte ou o total desses serviços, neste
tipo de habitação, para os operadores privados, enquanto a propriedade
permanece em mãos públicas. A seguir discutiremos as várias formas de
provisão de habitação em países em desenvolvimento e os debates que
cercam a grande atividade do mercado privado nesse campo.

Conceitualização dos modos

de provisão de habitação
Os sistemas ou modos de provisão de habitação podem ser definidos
pelo processo através do qual a provisão é alcançada. Uma ferramenta
analítica para identificar e examinar tais processos é o conceito de estru-
tura de provisão. Esse conceito está baseado na identificação de relações
sociais e interações entre agentes envolvidos em todos os aspectos da
provisão de habitação, isto é, na produção, na troca e no consumo (Ball
& Harloe, 1992; Healey & Barret, 1990; Ball, 1983 e 1986).
A mais completa formulação dessa ferramenta conceitual de análise,
embora voltada para o mercado imobiliário como um todo, é provavel-
mente a fornecida por Healey e Barret (1990). A chave para entender os
processos envolvidos na incorporação de terras e de imóveis, incluindo
a habitação, é a relação entre os interesses, as estratégias e as ações dos
agentes envolvidos na incorporação de terras, e a estrutura socioeconô-
mica e política, incluindo os valores relacionados à terra, aos imóveis, aos
edifícios e ao ambiente que governam ou estruturam suas decisões. É
necessário entender a “relação entre estrutura, em termos do que dirige
o processo de desenvolvimento e produz padrões distintos em períodos
particulares, e agência, em termos do caminho que os agentes individuais
desenvolvem e encaminham suas estratégias” (Ibid.). O primeiro relaciona-
se com a estrutura criada pela organização política e econômica do país,
com as intervenções do Estado no níveis macro e microeconômicos, e
com os valores sociais e econômicos da sociedade relativos ao ambiente
construído. O último, por sua vez, relaciona-se com os proprietários de
terras, investidores, incorporadores, consultores, funcionários do setor
público de planejamento, políticos, grupos comunitários e quaisquer
outros agentes envolvidos na urbanização de terras.
A relação entre estrutura e agência não é vista como estática ou
A habitação como um bem ou serviço urbano 49

como tendo uma única face. Ao invés disso, essa relação é definida como
sendo dialética e dinâmica. Esta é uma relação na qual os agentes não são
somente atores passivos atuando no interior da estrutura, sem influenciar
sua forma ou extensão, mas são atores envolvidos ativa e continuamente
na reformulação da estrutura, através da pressão individual e organizada,
e da atividade voltada para seus interesses, que é, ela própria, influenciada
e moldada por pressões externas da estrutura sobre os agentes. Sendo
assim, em qualquer época a forma da estrutura e sua relação com os
agentes é determinada pelo equilíbrio entre a necessidade de o Estado de
salvaguardar os interesses estratégicos do modo dominante de produção
como um todo, e as necessidades dos agentes individuais envolvidos
nesse setor da economia.
Pode-se concluir, dessa forma, que o tipo de agentes e as relações
sociais entre eles são parte integrante da forma e das características
definidoras da estrutura. Conseqüentemente, embora os agentes possam
ser separados da estrutura em alguns níveis da análise, eles podem ser
considerados como componentes de uma parte integrante da estrutura
em outro nível.
Um exemplo de variação da estrutura e sua influência no compor-
tamento dos agentes pode ser visto no comportamento do investimento
das firmas construtoras de habitações britânicas e suecas. A estrutura
que regula a atividade de construção habitacional na Grã-Bretanha per-
mite a formação de bancos de terra por firmas privadas, e a integração
de ganhos da urbanização de terra na estratégia de lucro dos principais
construtores de habitação (Ball, 1983; Duncan, 1986). Conseqüentemente,
as firmas britânicas estão principalmente interessadas na maximização
de seus ganhos em urbanização de terras, que se baseiam pesadamente
na especulação e na manipulação do mercado, ao invés de se apoiarem
no aumento da produtividade e eficiência.1 Isto requer, primeiramente,
a compra de terra do proprietário original a preços mais baixos possíveis
e, posteriormente, a urbanização dessas terras para habitação de forma
bem sucedida, no tempo e no lugar certos. Esses aspectos maximizam o
valor da urbanização da terra. Sendo assim, a produção de habitação por
firmas privadas está inserida dentro da estratégia especulativa geral da
firma, e não na carência habitacional no país (Ball, 1983).
Diferentemente do caso da Grã-Bretanha, a estrutura sueca é

1. A especulação de terra acontece quando a terra é retida e vendida para aumentar o aluguel
de terra ou rendas de terra não construídas, e é geralmente articulada pelo proprietário
original. O ganho da urbanização de terra, por outro lado, é a renda ganha do valor da
terra da urbanização como uma parte integrante dos programas de habitação ou de
outras formas de construção (Ball, 1983).
50

caracterizada pelo grande poder de aquisição de terras para habitação

e expansão urbana das agências públicas locais, por vastas reservas de
terras públicas para esse propósito, e por incentivos financeiros públicos
para os construtores, por meio dos “Empréstimos para Habitação Estatal”
(SHL) que especificam como, quando e onde a habitação deve ser pro-
duzida, assim como qual o seu preço final (Duncan, 1986). O resultado é
uma situação na qual a oportunidade de maximização de lucros por meio
de ganhos da urbanização de terras e especulativos é muito pequena.
Ao invés disso, as agências públicas usaram seus poderes para estimular
esquemas de ‘joint ventures’ público-privado em larga escala, visando a
provisão de habitação. É certo que, entre 1940 e 1980, mais de 87% das
obras concluídas utilizaram o esquema SHL e a grande maioria delas foi
construída em terra governamental. É significativo observar que isto
vale para todas as construções desde 1974. Conseqüentemente, com o
acesso fácil ao ganho de urbanização e lucros especulativos bloqueados,
a indústria de construção de habitação na Suécia voltou-se para a obten-
ção de lucros por meio de maior eficiência, qualidade e produtividade, e
redução de custos.
O raciocínio básico do modelo estrutura e agência é também apli-
cável a países em desenvolvimento. Certamente, muito da literatura
a respeito da provisão de habitação para baixa renda, em países em
desenvolvimento, tem implícita ou explicitamente adotado parcial ou
completamente uma visão estrutura e agência, considerando-se que,
na maioria dos casos, as soluções de habitação para grupos de renda
baixa têm sido realizadas por meio de setores e práticas informais e não-
convencionais. Esses setores e práticas necessitam de invasões de terras
públicas e privadas e/ou parcelamentos ilegais de terra, e contravenção
das leis de construção convencionais e do parcelamento do solo (Baross &
Van der Linden, 1990; Gilbert & Ward, 1985; Drakakis-Smith, 1981). O resultado
é que as soluções para habitação de baixa renda, nos países em desen-
volvimento, têm geralmente levado a confrontações com o Estado, com
os interesses relacionados à terra de propriedade privada e, até mesmo,
com outros grupos de interesses financeiros e industriais, que podem estar
competindo por parte da terra ocupada por grupos de baixa renda. Além
disso, essa habitação é sempre inaceitável do ponto de vista das normas
e valores sociais da burguesia dominante (Baross & Van der Linden, 1990;
Gilbert & Ward, 1985; Drakakis-Smith, 1981), o que tem, em muitos casos,
levado à expulsão e ao reassentamento de favelas e demolições das casas
dos moradores de assentamentos de baixa renda (Mitra, 1990). Em outros
casos, entretanto, os recursos políticos e a necessidade de estabilidade
social desenvolveram uma relação de clientelismo entre esses grupos de
assentamento e os partidos políticos do governo ou da oposição, e levaram
à regularização por meio de provisão de serviço e/ou legislação (Baross &
A habitação como um bem ou serviço urbano 51

Van der Linden, 1990; Gilbert, 1990; Nientied & Van der Linden, 1990).
Existem, entretanto, complicados e intrincados processos acon-
tecendo na provisão de habitação para baixa renda em países em de-
senvolvimento. Qualquer exame significativo desses processos requer
inevitavelmente a análise da organização social, política e econômica
dominante, e dos processos de desenvolvimento da sociedade que têm
gerado a situação criada, em primeiro lugar, e que define a estrutura legal
e de operação para provisão de habitação. Além disso, devem também
ser examinados os papéis e as relações sociais de todos os agentes en-
volvidos em cada um dos assentamentos, entre eles próprios e entre eles
e a estrutura externa, manifestada principalmente na forma da máquina
estatal e suas regras e leis.
Esses agentes englobam famílias individuais, grupos comunitários
e líderes, ONGs, funcionários do governo central e local que lidam com
segurança, planejamento, e provisão de serviço e finanças, políticos
locais e centrais, financiadores privados e emprestadores de dinheiro e
incorporadores privados de terra. Essa visão é clara nos trabalhos de todos
os autores mencionados até aqui, assim como de muitos outros, como a
maioria dos colaboradores em trabalhos conjuntos como Jones e Ward
(1994), Matley (1992), Baross e Van der Linden (1990), para mencionar
somente alguns.
Praticamente todas as agências estatais envolvidas com a provisão
de habitação em países em desenvolvimento concordam que a maioria
dos abrigos e das habitações para os grupos de renda média e baixa é
provida pelo setor informal. Entretanto, uma pequena porcentagem da
habitação para renda baixa, e praticamente todas as habitações para
rendas mais altas são providas através de canais formais do governo e do
setor privado. Os programas de habitação do setor público para grupos de
baixa renda podem tomar a forma de provisão pública direta das unidades
completas, programas de auto-ajuda e urbanização de favelas (Okpala,
1992; Unchs, 1996b). Existem também casos registrados de provisão de
habitação para baixa renda comercial e especulativa pelo setor privado
formal, em alguns países em desenvolvimento. Finalmente, a provisão de
habitação para renda baixa e média é também conseguida por meio do
setor cooperativo, que em alguns países opera em associação estreita com
o setor público, enquanto em outros é relativamente independente.
Em resumo, a ferramenta analítica escolhida para identificação e exa-
me dos modos de provisão de habitação, em países em desenvolvimento,
será baseada no modelo conceitual de estrutura e agência. Não existem
regras definitivas para separar os sistemas de provisão de habitação, con-
siderando-se que a definição e o número de estruturas possíveis seriam
completamente dependentes do nível de abstração ou generalização
adotado na análise (Ball & Harloe, 1992). A esse respeito, o mais importante
52

critério é identificado como “interação significativa dentro de conjuntos

similares de relações sociais” (Ball & Harloe, 1992).
Nesse sentido, dentro da estrutura global, socioeconômica, política
e cultural de provisão de habitação, em países em desenvolvimento, uma
subdivisão bipolar de estruturas convencional/não-convencional, ou for-
mal/informal, ou modos de provisão de habitação, pode ser identificada,
pelos escritores anteriormente mencionados.
Semelhante à tipologia usada por Drakakis-Smith (1981), um modelo
conceitual de dois modos principais de provisão de habitação, em países
em desenvolvimento, pode ser desenvolvido por meio da subdivisão das
duas estruturas mencionadas anteriormente em diversas outras subes-
truturas ou sub-modos secundários. Sendo assim, o modo convencional
ou formal pode ser dividido em subestruturas pública, privada e coo-
perativa, enquanto a estrutura não-convencional ou informal pode ser
dividida em invasões, parcelamentos ilegais e habitação de aluguel para
baixa renda. Essa estrutura pode ser ainda mais elaborada por meio da
adição de componentes à subestrutura secundária, visando representar
quaisquer outras formas de modos de provisão de habitação que podem
existir numa determinada cidade e não estão mencionadas aqui. Entre-
tanto, considerando-se os aspectos mais importantes da provisão de
habitação identificados nesta revisão, o modelo proposto parece cobrir
os principais sistemas.
Neste ponto cabe esclarecimento a respeito das estruturas principais
de convencional/formal e não-convencional/informal. Deve-se notar que
basicamente os mesmos conceitos convencional/formal e não-conven-
cional/informal são usados, na bibliografia, como legal/regular e ilegal/
irregular. Entretanto, seja qual for o nome dado a essas estruturas, este
modelo conceitual representa essencialmente uma dicotomia entre dois
processos opostos. O primeiro grupo representa a habitação produzida
por meio de canais oficiais de instituições reconhecidas, ou seja, os depar-
tamentos de planejamento, os bancos, as companhias de urbanização de
terra, e neste caso a construção observa práticas formais legais, normas de
construção e legislação relativas ao uso do solo e parcelamento de terras
(Drakakis-Smith, 1981). Além disso, essa construção usa, principalmente,
modos de produção semindustrial e industrial, trabalho assalariado, ma-
teriais modernos produzidos industrialmente e é, relativamente, capital
intensiva (Drakakis-Smith, 1981). O último grupo, por outro lado, representa
as unidades habitacionais geralmente produzidas fora dos canais oficiais,
sem licenças oficiais para urbanização, e que não se ajustam à legislação
do uso do solo ou de parcelamento da terra (Drakakis-Smith, 1981; Baross
& Van der Linden, 1990). Esse grupo usa, principalmente, um modo de
produção tradicional, que é relativamente trabalho intensivo, utilizando
A habitação como um bem ou serviço urbano 53

um insumo de trabalho de auto-ajuda grande e de materiais brutos e

tradicionais (Drakakis-Smith, 1981). Um número considerável de residências
não-convencionais, entretanto, também utiliza materiais modernos indus-
trializados, métodos de produção semi-industrial e trabalho assalariado
ou construtores contratados em pelo menos algumas partes das suas
atividades de construção (Tripple & Wilkinson, 1992; Brumlik, 1992).

Uma hierarquia das estruturas e elementos

de um modo de provisão genérico
A base do raciocínio anterior é tal que uma hierarquia de diferentes
modos ou estruturas de provisão de habitação pode ser identificada em
qualquer contexto. O lugar e a função de cada modo, nesta hierarquia,
dependem do nível de abstração escolhido. Conseqüentemente, as
estruturas secundárias descritas acima podem ser subdivididas em lote
urbanizado, urbanização de favelas e provisão pública de unidades com-
pletas de habitação. De maneira semelhante, a habitação provida através
das invasões ou loteamentos informais pode ser ainda subdividida, de-
pendendo da quantidade de trabalho pago empregado na construção,
do grau de construção evolutiva, da quantidade de mercantilização
(“commodification”), etc. Um exemplo claro disso é a provisão de unida-
des completas em um lote, contrapondo-se à provisão de lotes vazios,
no modo de parcelamento ilegal. Embora a provisão de habitação por
meio das duas formas tenha em comum muitos agentes e aspectos, no
mesmo contexto, a provisão de unidade completa de habitação necessita
do envolvimento de mais agentes e cria formas diferentes de relações so-
ciais entre eles. Isto influencia até mesmo as relações entre os agentes e o
Estado, considerando-se que as leis e as normas de construção adicionais
incidem mais no edifício e na troca comercial de uma unidade completa,
do que nos loteamentos e na venda de um lote vazio. Similarmente, as
exigências dos incorporadores e consumidores de um lote vazio e de
uma unidade de habitação completa, que inevitavelmente criam pressão
para assistência e regularização do governo ou do setor privado, seriam
também diferentes, devido às diferenças nos níveis de comprometimento
financeiro, nos padrões das habitação e na urbanização da terra. Conse-
qüentemente, devido às diferenças entre os agentes e entre as relações
sociais, a unidade completa e o lote constituiriam duas estruturas ou
modos de provisão de habitação distintos, dentro da estrutura geral de
parcelamento informal da terra.
54

Os elementos de um modo ou uma estrutura de provisão de habi-

tação genéricos já foram identificados na seção anterior. São elementos
como a) a existência de uma estrutura social, econômica, política e cultural
que governa o processo de provisão e consumo de habitação em qual-
quer período particular, e b) a existência de agentes envolvidos nesses
processos e as suas ações que geram a verdadeira provisão e consumo da
unidade de habitação. É a interação entre essa estrutura geral e os agen-
tes, e as relações entre eles que determinam a forma final da estrutura.
Além disto, já foi também dito que os agentes envolvidos numa estrutura
ou modo de produção variam desde as famílias consumidoras e líderes
comunitários até os incorporadores privados, as ONGs e as diversas or-
ganizações governamentais. A composição precisa de uma estrutura de
provisão, entretanto, depende da sua posição dentro da hierarquia das
estruturas, em qualquer contexto e em qualquer período.
Mesmo assim, a literatura revisada neste trabalho permite a identi-
ficação da organização socioeconômica e política do Estado, e os valores
culturais e sociais da sociedade necessários para criar a base inicial de
qualquer estrutura de provisão de habitação em áreas urbanas de países
em desenvolvimento. Esses, entretanto, devem ser complementados pelos
donos da terra, incorporadores, financiadores, construtores, produtores
de materiais de construção, consumidores, departamentos e funcionários
governamentais de controle, na área do planejamento urbano e normas de
construção, como agentes diretamente envolvidos neste processo. Juntos,
eles constituem os elementos mais básicos e os agentes de uma estrutura
genérica de provisão de habitação, em áreas urbanas de países em desen-
volvimento, que são comuns a todos os modos de provisão de habitação
a serem revisados nas seções seguintes. Deve-se notar, entretanto, que
em alguns casos os papéis de alguns desses agentes podem ser combi-
nados. Por exemplo, na forma mais rudimentar de provisão de habitação,
os papéis dos incorporadores, financiadores, construtores, produtores de
materiais de construção e consumidores podem ser combinados pelo pro-
dutor e consumidor que utiliza métodos de auto-ajuda. Alternativamente,
em outros casos algumas funções podem exigir a participação de mais de
uma pessoa para serem executadas, mas essas podem ser agrupadas para
os fins desta análise. Um exemplo disto é a função do agente construtor
que, no caso de companhias construtoras, envolveria uma organização
inteira, variando de trabalhadores da contrução e egenheiros, arquitetos
e gerentes, até contadores e secretárias.
55

Conclusão

O capítulo anterior revisou o estado-da-arte sobre a provisão de

bens e serviços urbanos em geral. Este iniciou-se estabelecendo uma
conexão entre essa visão geral e o setor habitacional em particular, isto é,
fazendo uma comparação entre a habitação e os demais serviços urbanos.
Posteriormente, construiu um marco conceitual sobre modos de provisão
habitacional, que servirá de base para a análise dos diversos modos de
produção específicos que existem nos países em desenvolvimento. Essa
análise será desenvolvida a seguir.
 CAPÍTULO III
MODOS DE PROVISÃO DE HABITAÇÃO
Este capítulo analisa os principais modos de provisão habitacional
dos países em desenvolvimento. A análise está dividida em dois blocos,
correspondentes aos modos de provisão (1) informais/não-convencionais
e (2) formais/convencionais, respectivamente.

Modos de provisão de habitação informais

ou não-convencionais
Os modos de provisão de habitação informais ou não-convencio-
nais, em países em desenvolvimento, existem principalmente devido à
impossibilidade dos grupos de baixa renda de comprar habitação de alta
qualidade, construída e projetada profissionalmente, e produzida por
meio do setor formal (Unchs, 1996; Gilbert, 1990; Drakakis-Smith, 1981). Essa
situação surgiu em conseqüência da incapacidade de desenvolvimento do
capitalismo periférico de prover empregos, no setor formal, para muitas
parcelas da população urbana, por um lado, ou de prover salários adequa-
dos para grandes segmentos daqueles que são empregados pelo setor
formal, por outro. Resulta desta situação que o modo não-convencional
de provisão de habitação tornou-se necessário ao crescimento urbano e
ao desenvolvimento desses países, para fornecer habitação para a vasta
maioria dos pobres urbanos que não podem obter sua habitação através
do setor formal (Ibid.). Conseqüentemente, o Estado é forçado a tolerar e
acomodar um certo grau de ilegalidade e irregularidade (Ibid.).
A forma exata desta provisão, entretanto, depende das condições
políticas, sociais, econômicas e culturais dos países e das cidades neles
relevantes. Nesse sentido, a consolidação do poder do Estado e sua
disposição para usar a força visando impedir invasões, amplamente in-
57

fluenciadas pelos proprietários, podem ser vistas como a razão principal

para a predominância do tipo de provisão informal de habitação (Unchs,
1996c; Baross & Van der Linden, 1990; Gilbert, 1990).
As invasões de terra e ocupações ilegais, por exemplo, podem ser
mais toleradas em cidades onde há muita terra de propriedade pública
ou comunal, ao invés de privada, e também terra periférica com um va-
lor relativamente baixo (Unchs, 1996; Gilbert, 1990). Em Valência e Lima,
as invasões aumentaram devido à existência de grande quantidade de
terra pública desocupada e de uma atitude tolerante com a apropriação
ilegal de terra e com a construção de habitação informal (Habitat, 1996). Na
cidade do México, por outro lado, as invasões de terra são muito menos
comuns que em outros países da América Latina, devido à resposta áspera
do Estado a essas iniciativas. Em conseqüência disso, os parcelamentos
ilegais são hoje o modo de provisão informal dominante na cidade (Gil-
bert & Ward, 1985).
Discutindo casos diversos na Ásia, África e América Latina, Baross e
Van der Linden (1990) apontam também que tanto o grau de penetração
das relações de mercado no sistema de provisão informal de habitação,
quanto a consolidação do poder do Estado na prevenção de invasão de
terras levaram à substituição das invasões por parcelamentos informais
como modo dominante de provisão de habitação para famílias de baixa
renda, em países em desenvolvimento, durante os anos 80. Essa tendência
é confirmada, também, pela UNCHS (1996), que afirma que os governos
são geralmente mais preparados para aceitar parcelamentos ilegais, por-
que eles não ameaçam as classes proprietárias de terras, como o fazem
as invasões.

As invasões
Entre 1950 e meados da década de 80, em países em desenvolvi-
mento, as invasões foram o modo mais comum de provisão de habitação,
apresentando uma taxa de expansão anual entre 15 e 20% até a metade
da década de 70 (Baross & Van der Linden, 1990; Drakakis-Smith, 1981).
A principal característica desses assentamentos é a ocupação ilegal
de terras por famílias, com o objetivo de se abrigarem. Ao mesmo tempo,
em muitos países em desenvolvimento, a baixa qualidade da maioria das
unidades habitacionais e seu caráter improvisado, particularmente nos
estágios iniciais da ocupação, também contrariam a legislação local de
construção e do uso da terra (Unchs, 1996c; Drakakis-Smith, 1981).
Turner, seguindo o processo de desenvolvimento por ele identifica-
do em invasões realizadas em Lima, verificou que muitos assentamentos
desse tipo continuam consolidando e melhorando suas unidades habi-
tacionais, à medida que vão se estabilizando e que a situação econômica
Modos de provisão de habitação 58

melhora. Processos semelhantes foram identificados em assentamentos

em Caracas, São Paulo, La Paz e México (Ramirez et al., 1992; Taschner, 1992;
Drakakis-Smith, 1981 apud Ward, 1977).
Deve-se notar que essa tipologia de desenvolvimento não se aplica
necessariamente a todas as invasões e a todas as famílias desses assen-
tamentos. Alguns pesquisadores têm apontado, por exemplo, que em
muitas invasões precárias, nas cidades mais pobres da Ásia e África, como
Calcutá, Karachi, Daka e Kinshasa, os invasores ficam estagnados durante
um longo período de recepção, sem potencial para progredir. Em outras
palavras, eles não saem do seu estágio inicial de ocupação (Shakur, 1987
apud Gilbert & Guler, 1982). Certamente, até mesmo nos países da América
Latina onde parece existir a maior experiência de urbanização de favelas
através de consolidação, deve-se distinguir entre os assentamentos dinâ-
micos em estágio de melhoramento, e os estáticos e estagnados.
As características particulares dos assentamentos dinâmicos pare-
cem ser a invasão pelos ocupantes, a forte coesão do grupo, a emergência
de líderes políticos e as Organizações Comunitárias de Base que induzem
os investimentos em habitação e influenciam os líderes políticos para aju-
darem na efetivação de provisão de serviços e na legalização das invasões
(Ibid.). Os assentamentos estáticos, por outro lado, são caracterizados
pelos altos aluguéis, pela baixa coesão do grupo e a pouca representação
comunitária. O fator determinante, nesta situação, parece ser o percentual
dos ocupantes que são proprietários. Isso induz tanto ao investimento
pessoal quanto à coesão do grupo (Ibid.).
Uma situação similar é identificada em alguns assentamentos
informais em terra alugada em Bangkok (Yap, 1996). Embora esses as-
sentamentos não sejam estritamente invasões, considerando-se que
estão em terra alugada, ainda assim possuem algumas características
de assentamentos do tipo invasão estagnada, devido à relutância das
famílias em consolidar e investir nas suas casas e nos assentamentos, em
conseqüência da insegurança da posse e da facilidade de serem expulsos
pelos proprietários da terra. Essa expulsão apenas requer um aviso com
um mês de antecedência.
As invasões ocorrem por meio de dois métodos: a organização de
massa e a ocupação gradual por famílias individuais e por pequenos
grupos (Unchs, 1996c; Tashner, 1992; Drakakis-Smith, 1981). Os dois pro-
cessos têm ocorrido na maioria dos países em desenvolvimento, mas o
primeiro tipo tem sido mais comum na América Latina e o segundo tipo
na África e Ásia (Drakakis-Smith, 1981). Entretanto, pode-se afirmar que a
invasão de terra em larga escala é relativamente rara, e tem geralmente
ocorrido em épocas de situação política particular, ou quando o governo
foi demasiadamente fraco para forçar a expulsão ou quando necessitou
59

de apoio político, aceitando assim as invasões. As invasões de terra em

larga escala, em Buenos Aires e em Karachi, são exemplos dessa situação.
A primeira aconteceu em 1981, coincidindo com a crise no governo militar
argentino. A segunda ocorreu em 1979, na época do enforcamento do
primeiro ministro paquistanês Zulfiqar Ali Bhutto.
Para evitar a expulsão, os dois tipos de invasão, e particularmente
aquelas de maior porte, necessitam de um planejamento cuidadoso, que
envolve organizações relativamente complexas (Ibid.; ver também Unchs,
1996c). Sendo assim, não só alguma forma de comitês organizadores é
criada para escolher o lugar, o tempo e a dimensão da invasão, como
também os que querem participar da invasão são cuidadosamente sele-
cionados antes de se juntarem ao grupo. Ainda, alguma forma de reta-
guarda implícita ou explícita é assegurada por agentes políticos relevantes,
sejam eles nacionais ou locais, para proteger os invasores da represália
pós-invasão (Drakakis-Smith, 1981). Na Cidade do México, por exemplo, é
essencial que as invasões sejam negociadas previamente com o partido
dominante, porque de outra forma elas seriam expulsas impiedosa e
rapidamente pelo Estado (Gilbert & Ward, 1985).
A implementação e a construção efetivas dos assentamentos variam
muito entre as cidades, dependendo do nível de renda dos invasores e
da situação política e socioeconômica geral da cidade em questão. Em
certos casos, é possível encontrar a aplicação de métodos muitos sofis-
ticados e caros até mesmo no estágio inicial da urbanização da terra.
Num assentamento em Lima, por exemplo, um grupo de topógrafos foi
contratado pelos favelados para procurar, subdividir, e demarcar a terra.
Em meados dos anos 60 esse trabalho custou U$1.000 (Drakakis-Smith,
1981 apud Turner, 1967). Na maioria dos casos, entretanto, a prioridade
dos invasores é construir na terra ocupada tão cedo quanto possível. Por
isto ocorrem os parcelamentos precários executados pelos invasores e
as estruturas simples, feitas no tempo mais curto possível, visando obter
a posse da terra de fato, logo no estágio inicial da ocupação (Ramirez et
al., 1992; Drakakis-Smith, 1981). Na maioria dos casos essas unidades são,
em seguida, melhoradas pelos proprietários ocupantes, ao longo de um
período de muitos anos, dependendo de sua renda e da posição política
do país no que diz respeito à aceitação dos assentamentos. Em Banglore,
na Índia, por exemplo, o tempo médio para a construção de unidades
habitacionais em invasões era de cinco anos, com um mínimo de três e
um máximo de oito (Igel & Srinivas, 1996).
Estudos de casos de assentamentos em Ancara e em diversos bairros
em Caracas, por outro lado, mostraram que, eventualmente, o padrão de
construção de muitas unidades é comparável, na maioria dos aspectos
senão em todos, às unidades de habitação convencionais da classe média
em termos de serviços internos e materiais de construção (Drakakis-Smith,
Modos de provisão de habitação 60

1981; Ramirez et al., 1992). Além disso, o estágio inicial, principalmente,

envolve o trabalho da própria família e dos amigos na construção (Ibid.).
Os estágios posteriores de melhoramento, entretanto, são executados
por pessoas contratadas e empreiteiros, em alguns casos até mesmo para
construir toda a unidade habitacional, e neles materiais industrialmente
produzidos são utilizados (Ibid.; ver também Tipple, 1994).
A organização social das invasões, e o controle daqueles que chegam
nos assentamentos já consolidados e nas invasões organizadas se dão por
meio dos comitês ou associações de assentamento. Nas invasões indivi-
duais e graduais, entretanto, os favelados originais conferem a si mesmos
um tipo de instituição responsável pelo registro da terra daqueles que
chegam (Taschner, 1992; Drakakis-Smith, 1981). Nos dois casos, entretanto,
os residentes com história mais longa no assentamento parecem ter mais
influência que os outros (Ibid.).
O apoio das organizações comunitárias, assim como o das ONGs,
pode ser crucial para auxiliar os assentamentos em terra invadida na sua
consolidação, na condução de negociações com políticos nas agências
governamentais, na busca da legalização e da ampliação do oferecimento
de serviços (Ibid.; De Sampaio, 1994; Ward & Chant, 1987). No caso de Bom-
baim, Desai (1996) afirma que as organizações comunitárias são formadas
para gerenciar todos os assuntos comuns de assentamentos informais,
inclusive para decidir quando há discordância a respeito do uso de re-
cursos (Desai, 1996). O objetivo primordial das organizações, entretanto,
é a obtenção de serviços básicos, como água, drenagem, e redes viária e
de eletricidade (Ibid.).
Na favela de Wadala, em Bombaim, essas organizações eram subs-
tanciais e bem organizadas. Eram administradas por comitês de geren-
ciamento, com dez a quinze membros eleitos, incluindo um presidente,
um vice-presidente, uma secretária e um tesoureiro, dos quais era exigido
trabalho em regime de tempo integral pelos líderes da comunidade. Este
assentamento teve 42 organizações comunitárias, cobrindo 3.500 famílias
(Ibid.). Como resultado disso, as atividades dessas organizações comuni-
tárias tiveram, algumas vezes, que ser coordenadas para ser possível a
obtenção de serviços e benefícios para todos (Ibid.). Entretanto, os pro-
cessos de tomada de decisão, nas favelas de Bombaim, eram inteiramente
conduzidos pelos líderes comunitários que invariavelmente tinham maior
escolaridade, melhor situação financeira e maior conexão política que os
outros moradores das favelas (Ibid.). Não existia, além disso, a facilitação
da participação no processo de tomada decisão por parte da maioria dos
moradores da favela, mesmo existindo eleição anual para os comitês de
gerenciamento (Ibid.).
O papel de apoio das ONGs nas invasões, por outro lado, pode ser
61

claramente evidenciado no caso das Comunidades Eclesiásticas de Base

(CEBs), e da organização privada de advogados e de estudantes de Direito
da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – Centro Oscar Romero.
Essas instituições apoiaram os favelados de São Paulo na luta contra os
incorporadores privados, os grileiros, as intimidações e ameaças de expul-
são dos agentes públicos dos proprietários de terra (De Sampaio, 1994).
Além do exposto, as ONGs podem dar assistência às invasões, aju-
dando no desenvolvimento das organizações comunitárias e da mobili-
zação adequada, provendo conhecimento técnico e organizacional para
auxiliar na construção de casas pelo processo de auto-ajuda, e, ainda,
ampliando o acesso dos invasores ao financiamento de habitação através
da criação de cooperativas financeiras, provendo diretamente emprésti-
mos ou atuando como intermediários, como fiadores para a população
de baixa renda junto aos bancos comerciais formais (Mitlin & Satterhwaite,
1992; Igel & Srinivas, 1996; Desai, 1996; Unchs, 1996). A Unidade de Habita-
ção e Gerenciamento Local no Chile, por exemplo, além de oferecer um
pacote para famílias de baixa renda, que inclui crédito direto e assistência
técnica para melhoramento de habitação, também atua como fiadora para
empréstimo em bancos comerciais (Mitlin & Satterhwaitte, 1992). De forma
similar, a Furprovi, na Costa Rica, integra as famílias de baixa renda no
sistema financeiro formal de habitação de maneira gradual, colocando-as
num programa de crédito separado, com exigências menores, enquanto
sua renda e credibilidade aumentam (Unchs, 1996b). Deve-se mencionar,
entretanto, que uma faceta da construção parcelada, ou incremental, são
os gastos, também, parcelados. Isto resolve o problema da necessidade
de empréstimos de valores grandes para a construção da casa, uma vez
que o processo de construção ocorre, usualmente, em diversas etapas
que são concluídas ao longo de vários anos (Ibid. Ver também Igel &
Srinivas, 1996).
Conseqüentemente, o empréstimo efetivo é contraído por qualquer
família, em qualquer etapa da construção, em pequenas quantidades,
sendo os empréstimos pagos em curto espaço de tempo. Em Banglore,
na Índia, por exemplo, os empréstimos informais em favelas eram normal-
mente pagos em um período de 10 a 24 semanas, e as famílias não aceita-
vam obrigações financeiras por longos períodos devido à irregularidade e
à incerteza de suas rendas (Ibid.). Isto acontece, em parte, porque a vasta
maioria dos financiamentos de habitação, em invasões, é de fato provida
através de canais informais da própria favela, isto é, da poupança pessoal,
da venda da casa ou do barraco anterior, ou de empréstimos da família
e dos amigos. Isto é claramente ilustrado pelo estudo de três bairros em
Caracas, feito por Ramirez et al. (1992). Na Tailândia, no Sri Lanka e na Índia,
a porcentagem do financiamento de provisão informal de habitação feito
Modos de provisão de habitação 62

por amigos e parentes, em geral, é de 65%, 77% e 79%, respectivamente,

além de 19% proveniente de colegas de trabalho, e venda ou hipoteca
da propriedade, na Índia e na Tailândia (Okpala, 1992). Os financiamentos
feitos por agiotas e casas de penhores representam 9% e 14% em Sri
Lanka e Tailândia, respectivamente, enquanto as instituições financeiras
formais representam somente 14% em Sri Lanka, 10% na Índia e 0% na
Tailândia (Ibid.).

Os parcelamentos informais de terra

Como já foi dito anteriormente, na maioria dos países em desen-
volvimento, desde o início da década de 80 que o parcelamento ilegal
de terra, por incorporadores privados, vem gradualmente substituindo as
invasões como forma dominante de provisão de habitação (Unchs, 1996;
Baross & Van der Linden, 1990). A mudança nos assentamentos informais
em Nairobi, entre 1969 e meados da década de 90, das áreas nas quais a
habitação era primordialmente caracterizada pela autoconstrução, para
as áreas nas quais os mecanismos comerciais e de mercado dominam a
cena da habitação de baixa renda, seja para aluguel, seja para a ocupação
por proprietários, exemplifica esse processo (Amis, 1996). Esse modo de
provisão é dominado por incorporadores privados, que trabalham com
proprietários de terra privada ou que, até mesmo, parcelam terra pública
adequada (Unchs, 1996c; Baross & Van der Linden, 1990). Essa terra é, em
seguida, vendida para famílias de baixa e média renda ou mesmo para
empreiteiros incipientes, para a construção de habitação (Ibid.). Além
disso, em algumas cidades, como Bangkok, há também uma tendência
crescente para a provisão de unidades habitacionais completas, em par-
celamentos informais, pelos incorporadores mencionados acima (Angel
& Pornchockchai, 1990).
Em diferentes cidades de outros países, particularmente do Oeste
da África e em Papua, na Nova Guiné, existem também muitos parcela-
mentos informais em terras comuns, que foram doadas às famílias pelo
proprietário original ou por outra pessoa que tem o direito de distribuí-las
(Unchs, 1996). Essas doações, entretanto, também envolvem alguma forma
de pagamento que tem, gradativamente, se tornado mais semelhante
aos preços comerciais da terra. Em Abidjan, Nigéria, por exemplo, uma
publicação da UNCHS (Habitat) afirma que o preço dessas doações era
originalmente simbólico, equiparando-se ao “preço de um drink. Agora,
entretanto, elas envolvem presentes muito mais substanciais que podem
ocasionalmente ser iguais ao valor comercial da terra” (Unchs, 1996c).
As verdadeiras características dos parcelamentos informais, sua
integração no mercado local de habitação e de terra, e a posição social
63

dos incorporadores e o tipo de famílias que compram essa terra variam

de cidade para cidade. Podem-se, entretanto, identificar algumas carac-
terísticas gerais:
1 – Traçado planejado, onde o incorporador contrata um engenheiro
ou agrimensor para parcelar a terra em lotes residenciais e, em alguns
casos, até mesmo espaço para equipamentos públicos, como parques e
escolas, rede de vias, etc. Esses traçados geralmente seguem as normas
estabelecidas para parcelamentos de terra formais.
2 – Os padrões de serviço podem variar de inexistentes até o básico.
São, entretanto, geralmente prometidos aos ocupantes padrões mais altos
em estágios posteriores.
3 – O recebimento de documentos de venda pelos ocupantes que
registram a venda, e a confiança na conexão dos incorporadores dão aos
ocupantes segurança de posse.
4 – De forma semelhante ao que ocorre nas invasões, há um alto grau
de auto-construção no processo de desenvolvimento de habitação nos
parcelamentos ilegais. Entretanto, devido à natureza comercial da provisão
de terras, no caso dos parcelamentos ilegais o trabalho assalariado e os
empreiteiros são usados com mais freqüência e em estágios mais iniciais
que nas invasões. Além disso, existe também um grau relativamente alto
de construção especulativa por empreiteiros e construtores incipientes,
visando o aluguel para as famílias dos ocupantes e outros, desde o início
(Ibid.; ver também Amis, 1996).
As famílias beneficiárias desse modo de produção, em geral, ten-
dem a ser originárias dos grupos de renda mais alta, da renda mais baixa
e também de famílias de renda média atingidas pela retirada da provisão
governamental de habitação direta, e que economizaram para ter acesso
à terra para habitação (Amis, 1996; Baross & Van der Linden, 1990; Steinberg,
1990; Angel & Pornchokchai, 1990; Niented & Van der Linden, 1990). Isto é
claro no caso do parcelamento informal no Cairo, Bangkok, Karachi e
Nairobi (Ibid.). Daí o maior uso do trabalho assalariado, de empreiteiros
e de materiais industriais modernos. No caso do Cairo, por exemplo, os
ocupantes de parcelamentos informais são geralmente trabalhadores que
economizaram trabalhando em países ricos, produtores de petróleo, e as
construções são geralmente de dois ou de três andares, ou são blocos de
apartamentos de quatro ou de seis andares, que são, também, usados
para aluguel (Steinberg, 1990).
As glebas de terra escolhidas para parcelamentos informais são
geralmente localizadas na periferia das cidades. A urbanização dessas
glebas é geralmente proibida ou sujeita a uma legislação restritiva, devido
ao seu valor como terra para agricultura ou às limitações de Planos Dire-
tores (Ibid.). Além disso, geralmente esses parcelamentos adotam índices
Modos de provisão de habitação 64

e parâmetros urbanísticos inferiores aos oficiais exigidos para tamanhos

de lotes, densidade de construção, espaços para equipamentos públicos,
grau de provisão de infra-estrutura, etc. (Ibid.). Conseqüentemente, em-
bora o modus operandi desses incorporadores seja muito similar ao dos
incorporadores legais, eles não buscam a aprovação dos projetos.
A organização social desses assentamentos, embora muito seme-
lhante à das invasões, é de certo modo diferente. Neste caso, o incorpora-
dor encarrega-se de todas as negociações com as agências governamen-
tais interessadas em garantir segurança e provisão de serviço, e com os
proprietários de terra da vizinhança, para assegurar o direito de construir
uma via de acesso ao local (Baross & Van der Linden, 1990; Angel; Pornchokchai,
1990). É certo que, em alguns casos, os incorporadores foram tão efetivos
na infiltração e na manipulação das agências oficiais que os funcionários
dessas agências se tornaram, de fato, empregados dos incorporadores
(Payne, 1988 apud Hassan, 1986). Em Karachi, por exemplo, os funcionários
do governo normalmente recebem uma porcentagem de somas acorda-
das como compensação pela transferência de terra, e até 30% de todos os
lotes, sobre os quais eles podem especular (Ibid.). Em Nairobi, por outro
lado, descobriu-se que 35% dos administradores locais, responsáveis pela
legislação da construção em áreas informais, foram também proprietários
nessas áreas, no início da década de 80 (Payne, 1988 apud Amis, 1984).
Além disso, em muitos casos os incorporadores têm um envolvimento
contínuo nos assuntos dos assentamentos, até mesmo depois que todos
os lotes foram vendidos, através da negociação contínua com repartições
públicas, buscando a provisão de infra-estrutura e a consolidação geral
dos assentamentos (Baross & Van der Linden, 1990; Payne, 1988 apud Hassan,
1988). Os chefes de vilas e líderes tribais podem também desempenhar
um papel de assistência no processo de negociação entre o incorporador
e outros proprietários de terra da área (Angel & Pornchokchai, 1990). Ape-
sar de tudo isso, as ONGs e as OCBs ainda podem desempenhar papéis
similares àqueles das invasões, particularmente em assentamentos onde
os incorporadores estão envolvidos apenas no estágio inicial do parcela-
mento e na venda de terra.
As categorias das fontes de financiamento para construção de
casa descritas para as invasões também se aplicam à compra de terra e
à construção de casa em parcelamentos informais. A terra, entretanto,
é geralmente paga com uma entrada de 20% a 30% e o restante em
prestações em dois ou três anos (Ibid.). Além disso, os incorporadores e
produtores locais de materiais de construção podem, também, prover
assistência técnica e financiamento adicional para os ocupantes, como
no caso dos assentamentos em Karachi.
65

A provisão de unidades completas de habitação em parcelamentos informais de terra

Finalmente, deve-se notar que, em alguns países, há uma tendência
da provisão de habitação ocorrer sob a forma de um pacote completo,
composto de terra e unidade habitacional, feito por parceladores infor-
mais. Em Bangkok, por exemplo, os projetos de casa e terra começaram a
ultrapassar os projetos de parcelamentos puros no fim da década de 70 e
início da década de 80 (Angel; Pornchokchai, 1990). É certo que, entre 1974
e 1984, a porcentagem de mercado do primeiro aumentou em 124,5%,
enquanto do segundo aumentou somente em 26,4% (Ibid.).

A habitação informal de aluguel para baixa renda

Muitos setores de baixa renda e os imigrantes que chegam pela
primeira vez nas cidades, entretanto, não demandam efetivamente lotes
de parcelamentos informais, nem têm raízes no ambiente urbano, nem
as relações sociais necessárias para integrar uma invasão como proprie-
tário-invasor. Conseqüentemente, eles encontram abrigo alugado nas
favelas densamente ocupadas das áreas centrais das cidades, nas favelas
especializadas em aluguel nas áreas periféricas, ou em invasões e parcela-
mentos informais (Amis, 1996; Unchs, 1996; Rakodi, 1995; Gilbert, 1990; Roy,
1983; Drakakis-Smith, 1981). Alternativamente, as famílias de baixa renda
podem também construir suas próprias unidades em terra alugada (Yap,
1996; Unchs, 1996c; Rakodi, 1995). A proporção de famílias em acomoda-
ções alugadas tende a variar entre diferentes países e cidades. Os dados
disponíveis, entretanto, sugerem principalmente que a porcentagem
de aluguéis, em comparação com as várias formas de ocupação como
proprietário, diminui com o desenvolvimento econômico do país e com
o aumento da renda das famílias (Unchs, 1996c). Isso é demostrado pelo
fato de que a proporção de inquilinos nos centros urbanos da Índia caiu de
53,7%, em 1961, para 46,6%, em 1981, e 37%, em 1988 (Ibid.).2 Reduções
semelhantes podem também ser observadas nas cidades colombianas de
Cali e Bogotá, nas quais a proporção de inquilinos caiu, respectivamente,
de 42% e 50%, em 1973, para 27% e 40%, em 1985 (Ibid.). Além disso, os
dados disponíveis também sugerem que, durante a década de 80, a maior
quantidade de acomodações de aluguel estava localizada nas cidades da
África do Subsaara e do Oeste, com algumas cidades, como Port Harcourt,
na Nigéria, e Thika, no Kenya, tendo respectivamente 88% e 91% das suas
famílias morando de aluguel (Ibid.). É preciso também enfatizar que, na
2. É preciso mencionar que esses números incluem o setor de aluguel formal privado e
público, assim como o setor informal. Como a UNCHS reconheceu, entretanto, é seguro
assumir que a vasta maioria destes inquilinos são acomodados através do mercado
informal de aluguel (UNCHS, 1996c); (Rakodi, 1995).
Modos de provisão de habitação 66

maioria das cidades dos países em desenvolvimento, as acomodações

comerciais de aluguel, nas áreas de baixa renda, são oferecidas ainda em
pequena escala e em muitos casos por senhorios que são proprietários-
invasores (Rakodi, 1995; Kumar, 1996).
Alguns autores se dizem mais pessimistas com relação à situação dos
inquilinos que com a dos invasores, de acordo com o que foi anteriormen-
te exposto (Drakakis-Smith, 1981). Como já foi enfatizado para o caso das
invasões, em assentamentos dinâmicos em processo de melhoramento, o
domínio do invasor parece ser o fator principal que induz à união do grupo
e ao investimento na melhoria das unidades habitacionais, em oposição
às acomodações alugadas, que tendem a ter efeitos opostos. Além disso,
as relações senhorio-inquilino, em áreas de baixa renda, têm também
sido apontadas como duramente exploradoras, com garantia mínima
de propriedade, condições de vida ruins e, relativamente, os valores dos
aluguéis altos para os inquilinos (Amis, 1996; Kumar, 1996; Rakodi, 1995).
Novas evidências fornecidas por Amis (1996) a respeito de acomodações
de aluguel para baixa renda, em assentamentos informais de Nairobi,
entretanto, sugerem que o nível de exploração dos inquilinos por parte
dos senhorios, em termos de aluguéis altos, depende do nível de desen-
volvimento da habitação informal comercial e da produção de habitação
para aluguel. Sendo assim, nos assentamentos informais de Nairobi o valor
real do aluguel diminuiu, em conseqüência da diminuição do valor real do
salário e da estabilidade de crescimento da população entre 1970 e 1992
(Ibid.). Amis argumenta que isso se deveu muito ao aumento significati-
vo da provisão de habitação para aluguel em assentamentos informais,
causado pelo efetivo reconhecimento desses assentamentos por parte do
governo, e da tolerância do setor da habitação comercial informal. Essa
situação levou a uma taxa de crescimento composta anual de 12% em
Kibera, o maior assentamento informal de Nairobi (Ibid.). A isto deve-se
adicionar a impossibilidade dos senhorios de cobrar aluguéis mais altos,
dada a pobreza despojada dos inquilinos (Ibid.). Ao mesmo tempo, Amis
menciona que, no Zimbabue, o governo, de forma bem sucedida, inibiu
o crescimento dos assentamentos informais em Harare e Gweru, mas o
custo dessa ação foi a elevação dos aluguéis e a superpopulação nas ha-
bitações de aluguel para baixa renda (Ibid.). Além disso, como mencionam
diversos autores, em muitos casos a acomodação alugada é também a
única opção ou a opção preferida de habitação para muitas famílias de
baixa renda, devido às suas características particulares: à vantagem que
ela oferece em termos de localização, ao custo relativamente baixo e sua
flexibilidade, a despeito de qualquer defeito que elas possam ter (Unchs,
1996c; Rakodi, 1995).
As condições físicas dessa forma de habitação dependem do tipo
67

de abrigo de aluguel. As condições das invasões e dos parcelamentos

informais já foram descritas. De maneira geral, o estoque de habitação
de aluguel dessas áreas tende a ser de baixa qualidade (Ramis, 1996). As
acomodações de aluguel em favelas nas áreas centrais das cidades, por
outro lado, costumam ser grandes edifícios ou blocos de apartamentos
que foram anteriormente ocupados pelos grupos de alta e média ren-
da, mas que estão agora em estado de degradação e sem manutenção
devido à negligência dos novos senhorios (Unchs, 1996c; Rakodi, 1995;
Drakakis-Smith, 1981). Nesses casos, embora os edifícios não sejam efetiva-
mente ilegais no que diz respeito à propriedade da terra e à construção,
a acomodação oferecida é, em geral, densamente ocupada, sem higiene
e em estado de destruição. As casas ou apartamentos são divididos em
cubículos ou quartos, e as zonas de serviço, para higiene e cozinhar, são
em geral comunais, mínimas ou mesmo inexistentes (Ibid.).
O que se denomina áreas de aluguel especiais, por outro lado, são as
áreas resultantes de um processo no qual os senhorios principais e secun-
dários urbanizam sua terra, de modo particular, com vistas a alugá-la para
migrantes de baixa renda. Os melhores exemplos desse tipo de provisão
de habitação são, provavelmente, as favelas de Calcutá (Unchs, 1996; Roy,
1983). Esse tipo de assentamento cresceu perto de áreas industriais, na
periferia da cidade e na área das docas, em terra alugada pelos senhorios
feudais para intermediários. Esses, por sua vez, construíram barracos para
alugar para migrantes (Ibid.). As condições físicas desses barracos são
muito ruins: feitos de bambu, terra, ou placas de ferro corrugadas, cada
barraco tem oito cubículos que são alugados para famílias (Roy, 1983).
A população dessas favelas varia de 100 a 20.000 pessoas (Ibid.). Outro
exemplo desse tipo de acomodação para aluguel pode ser encontrado
nos edifícios construídos originalmente como albergues ou dormitórios
para trabalhadores industriais e empregados domésticos, tais como as
“mesones” em San Salvador, que abrigavam 22% da população da cidade
em 1986 e eram, na sua maioria, de propriedade de famílias ricas (Rakodi,
1995). Esse tipo de habitação pode ser encontrado tanto nas áreas centrais
quanto nas áreas periféricas das cidades (Ibid.).

A habitação autoconstruída em terra alugada

Além do exposto, em alguns casos, as famílias de baixa renda
também constroem suas próprias unidades em terra alugada (Yap, 1996;
Unchs, 1996c; Rakodi, 1995). Essa forma de assentamento informal existe
em algumas áreas de Bangkok (Ibid.). Embora, nesse caso, as famílias
tenham mais controle sobre suas unidades habitacionais, que se devem
aos seus próprios esforços, elas estão ainda sujeitas à falta de segurança
Modos de provisão de habitação 68

de posse sobre a terra, à falta de desejo de investir na sua própria unidade

habitacional e de consolidar seus assentamentos (Ibid.). Outros exemplos
de habitação autoconstruída em terra alugada são encontrados em Papua
na Nova Guiné, Fez em Marrocos, Calcutá na Índia, Mombassa no Quênia,
e Abidjan na Costa do Marfim (Unchs, 1996c; Rakodi, 1995).

Modos de provisão de habitação convencionais

ou formais
O modo de provisão de habitação convencional ou formal fornece,
principalmente, unidades para os grupos de renda mais alta da população
urbana, em países em desenvolvimento. Isso acontece sobretudo através
do mercado privado. Além disso o Estado, direta ou indiretamente, por
meio desse modo também provê unidades habitacionais para alguns se-
tores dos grupos de baixa renda e empregados essenciais. A isso deve-se
acrescentar a provisão de habitação por meio das cooperativas formadas
por intermédio de canais governamentais ou independentemente. Como
foi mencionado anteriormente, esse modo utiliza, principalmente, os
canais oficiais para ter acesso à terra, ao financiamento e aos materiais
de construção. Além disso, as unidades são construídas de acordo com as
normas de construção oficiais e, na sua grande maioria, utilizam materiais
industrializados e técnicas de construção semi-industriais e industriais.

A provisão governamental de habitação

Os governos envolvem-se com a provisão de habitação, para
fortalecer o aparelho de Estado por meio da construção de unidades
habitacionais para os empregados essenciais, tais como os tecnocratas,
os gerentes do segundo escalão e pessoal de segurança e militar, ou para
os grupos de baixa renda. Isso pode ser feito diretamente, por meio de
novos programas de construção de unidades habitacionais completas, ou,
indiretamente, por meio de programas de auxílio à auto-ajuda e melhoria
de assentamentos. Esses tipos de provisão serão discutidos a seguir.

A provisão de habitação governamental direta

Além de construir casas para seus funcionários, muitos governos
tentaram resolver a carência de habitação para a população de baixa
renda iniciando, dos anos 50 aos 70, programas de construção de casa
em massa para reassentar a população favelada (Unchs, 1996b e c; Okpala,
69

1992; Drakakis-Smith, 1981). Alguns autores argumentaram que as principais

razões por detrás da decisão de implementar esses programas foram: (1)
a pacificação da população de baixa renda, como motivo político; (2) a
construção da nação e (3) o desejo do reconhecimento de que alguma
providência estava sendo tomada (Drakakis-Smith, 1981).
Esses programas são, em geral, financiados diretamente pelo gover-
no central ou por instituições financeiras paraestatais (Unchs, 1996b e c). Na
maioria das situações, no que diz respeito à adequação das necessidades
da população de baixa renda e às características físicas desses progra-
mas, houve pouco planejamento (Drakakis-Smith, 1981). A arquitetura, as
dimensões e a tecnologia de construção adotadas por esses programas
foram, na maioria dos casos, influenciadas pelos interesses de empreiteiros
privados, que estavam envolvidos na construção efetiva desses projetos
(Ibid.). Essa situação teve como resultado muitos projetos inadequados
às condições dos grupos de baixa renda. Além disso, esses blocos eram,
em muitos casos, muito pequenos e bastante inadequados para famílias
maiores, e/ou tinham áreas de serviço muito rudimentares, com cozinhas,
banheiros e lavanderias comunais (Ibid.; ver também Yap, 1996). Adicione-
se a isto o fato de que a necessidade de reduzir custos resultou na execução
de muitos projetos em terra barata, na periferia das cidades, portanto com
acesso ruim aos empregos, e também na eliminação de elementos da
construção, resultando num decréscimo significativo na qualidade geral
das obras (Okpala, 1992; Ogunshakin & Olayiwola, 1992).
A tecnologia adotada, em muitos casos, era baseada em sistemas de
construção industrializados. Esperava-se que a racionalidade da produção
fabril e industrial levasse à produção de habitação mais eficiente, com
custos mais baixos (Okpala, 1992). Na realidade, entretanto, fatores como
os custos dos grandes investimentos iniciais, a carência de mão de obra
treinada, os materiais e a moeda estrangeira necessários para o funciona-
mento eficiente das fábricas, requeridos pelos processos de pré-fabricação,
e os custos de importação ocasionaram custos muito maiores que os
envolvidos nas técnicas alternativas (Ibid.). Um estudo de três sistemas de
construção no Egito – a construção tradicional autoportante, a estrutura
de concreto armado e vedação de tijolos, e a construção avançada de
grandes painéis pré-fabricados – mostrou, por exemplo, que os sistemas
totalmente industrializados e semi-industrializados são, respectivamente,
30% e 10% mais caros que os tradicionais (Ibid.). Isso se refere somente
aos custos da construção, e não inclui o custo do capital inicial externo
requerido para montar o sistema industrial.
Dentre esses, um dos casos mais famosos ocorreu em Caracas,
quando 85 superblocos foram construídos, entre 1954 e 1958, durante
um programa de impacto. Os moradores de invasão foram transferidos
para esses blocos, sem qualquer preparação. A discrepância entre as
Modos de provisão de habitação 70

necessidades dos residentes e a provisão de habitação, e a inadequação

geral dos equipamentos sociais da área, particularmente os relacionados
à educação, desencadearam problemas sociais substanciais na região do
programa (Drakakis-Smith, 1981). Em conseqüência dessa inadequação
entre os blocos de apartamentos construídos pelo governo e as suas
necessidades, os residentes executaram, em alguns casos, mudanças
significativas nos edifícios originais que, mesmo sendo ilegais, eram
engenhosas. Um exemplo dessas mudanças são as extensões ilegais dos
blocos de apartamento construídos pelo governo em Helwan, Egito (Tipple
& Wilkinson, 1992). Essas extensões normalmente envolvem a construção
de estrutura com pilares de concreto armado, com altura equivalente a
cinco pavimentos, e/ou de tijolo, acrescendo qualquer um dos lados dos
blocos, criando assim um quarto a mais em cada apartamento (Ibid.).
Já a Nigéria ocupou-se da produção em massa de habitação em
1971. O objetivo original de construir 54.000 unidades em dois anos
foi, em 1976, ampliado para a construção de 202.000 unidades por ano
(Ogunshakin & Olayiwola, 1992). Na realidade, entretanto, os programas
falharam completamente. Somente 19% a 20% do objetivo foram alcan-
çados, e um enorme conluio entre empreiteiros e funcionários ocasionou
o desperdício de recursos alocados para os projetos (Ibid.). Além disso,
em muitos casos as unidades foram entregues inacabadas, sem janelas,
portas ou revestimento de piso. A qualidade geral do serviço é muito baixa,
e os conjuntos estão localizados em áreas periféricas com problemas de
acesso e segurança (Ibid.). Pior ainda: a corrupção, as pressões políticas
e as indecisões oficiais são responsáveis por milhares de apartamentos
que estão há mais de cinco anos para serem distribuídos. De qualquer
forma, o custo das unidades e o favoritismo na distribuição fazem com
que, praticamente, nenhuma pessoa de baixa renda possa comprar ou,
sequer, possa ter a esperança de adquirir essas unidades.
Infelizmente, o caso do programa de habitação da Nigéria não é
o único dos países em desenvolvimento. Embora o sucesso desses pro-
gramas varie de país para país, pode-se afirmar que, com exceção de um
número relativamente pequeno de nações, tais como Cingapura e Hong
Kong, onde, respectivamente, 85% e 45% da população é abrigada através
da provisão governamental de habitação, e de alguns países socialistas,
tais como a China, os programas de habitação pública direta nos países
em desenvolvimento tem sido um completo fracasso. A habitação pública
direta contribui com apenas 10% do estoque total de habitação como um
todo (Unchs, 1996a, b, c; World Bank, 1993; Okpala, 1992; Tan & Sock-Yong,
1991). Esse fracasso ocorre praticamente em todos os aspectos de provisão
de habitação, incluindo a inadequação do projeto às condições geográ-
ficas e culturais, sua má localização, a construção de baixa qualidade, a
71

inabilidade para o cumprimento de metas, e os altos custos (Ibid.). Uma

combinação desses fatores tornou esse tipo de habitação inacessível
aos grupos de baixa renda, ou capturou-os na armadilha da habitação
inadequada (Ibid.).
Além disso, essas unidades podem somente ser distribuídas às
famílias de baixa renda com subsídios muito altos (Ibid.). Em Bangkok,
por exemplo, o aluguel de apartamentos de habitação pública é fixado
em 300 Bath por mês, para que famílias de baixa renda possam pagá-lo.
O aluguel econômico mínimo efetivo para essas unidades, entretanto,
é estimado em 1000 Bath por mês (Yap, 1996). Além disso, na grande
maioria dos casos, a produção total de habitação por meio da provisão
governamental direta causou um impacto muito pequeno na provisão
total de habitação, perfazendo um total aproximado de 10% da produção
anual de habitação (Okpala, 1992).

A provisão de habitação governamental indireta

Perante a carência habitacional crescente, a inabilidade de causar
um impacto por meio da provisão direta de habitação, em face da influ-
ência das agências de cooperação internacional, como o World Bank,
muitos governos de países em desenvolvimento adotaram estratégias
de provisão indireta de habitação para as populações urbanas de baixa
renda, mediante o apoio aos programas de auto-ajuda como o lote ur-
banizado e o melhoramento de favelas, durante os anos 70 e 80 (Burges,
1992; Drakakis-Smith, 1981).

O lote urbanizado
O princípio lógico mais importante desse modo de provisão de
habitação é a tentativa de repetir o sucesso da construção da casa pelas
famílias de baixa renda das cidades, com o apoio de projetos governa-
mentais de lote urbanizado. Isso seria conseguido mediante a provisão de
terra parcelada e com infra-estrutura para famílias que construiriam, elas
próprias, suas unidades habitacionais, no seu próprio ritmo. Uma versão
alternativa desses programas é a provisão de embriões de unidades,
isto é, o fornecimento de uma unidade mínima, suficiente apenas para
abrigar, que pode ser ocupada em pouco tempo pela família, e ampliada
quando o ocupante tiver dinheiro ou tempo. Uma hipótese importante
desses projetos é que uma porcentagem significativa do trabalho seria
feita pelos ocupantes, na forma de auto-ajuda, o que reduziria o custo
da construção (Tipple, 1994). Mas ocorre que em Matero, em Lusaka, por
exemplo, 92% das famílias envolvidas nos projetos de lotes urbanizados
contrataram trabalho (Ibid.).
Modos de provisão de habitação 72

Os principais atores envolvidos nos projetos de lotes urbanizados

são as agências e os consultores internacionais, as organizações de pla-
nejamento locais e seus funcionários, as companhias de construção locais
que executam o trabalho efetivo de preparação da terra, e as famílias (Ibid.;
ver ainda Soliman, 1986). Obviamente, se o projeto é financiado apenas
pelo governo local ou central, as agências e os consultores internacionais
podem não fazer parte desse conjunto de atores. Os procedimentos
de implementação desses projetos abrangem um grande número de
negociações, que envolvem pelo menos alguns desses atores, tanto
internacional, quanto nacional e localmente (Soliman, 1986). Além dos
atores principais, os proprietários das terras escolhidas para os projetos,
os construtores locais e os financiadores oficiais e não-oficiais podem
também estar envolvidos no processo de implementação de projeto e de
construção das edificações. Como já deve ter ficado claro, a maioria dos
projetos é financiada por agências internacionais. Os governos nacionais,
entretanto, podem também financiar projetos por sua conta própria. No
Irã, por exemplo, depois da revolução de 1979, os programas de lote ur-
banizado em terra expropriada tornaram-se o principal esteio da política
Iraniana de habitação, para todos os grupos de renda em todas áreas
urbanas (Moatazed-Keivani, 1993).
Vinte e cinco anos após sua implementação, os projetos governa-
mentais de lote urbanizado tampouco cumpriram sua promessa original.
As falhas dos projetos de lote urbanizado e das políticas de auto-ajuda
em geral podem ser resumidas nos seis itens que se seguem.
Inicialmente, os níveis de produção têm sido muito baixos em compa-
ração com a carência habitacional. Entre 1972 e 1981, por exemplo, 9
milhões de pessoas em países em desenvolvimento foram atingidas pelos
projetos de lote urbanizado ou de melhoramento de favela, ao mesmo
tempo que uma taxa de produção anual de 8,7 milhões de habitações era
necessária para solucionar a carência habitacional da população de baixa
renda (Burgess, 1992).
Em segundo lugar, a organização desses projetos demanda a criação
de diferentes escritórios e agências para sua supervisão, e envolve nego-
ciações entre muitos grupos, até mesmo previamente à implementação.
Tudo isso requer pessoal, atrai custos adicionais e consome tempo. Com
certeza, muitos projetos de lote urbanizado duram de oito a dez anos,
desde o início até o fim (Soliman, 1986). Problemas semelhantes rela-
cionados com a aquisição de terra foram identificados como as razões
principais para a falência de programas de lote urbanizado em Bangkok
(Yap, 1996). Além disso, esses projetos envolvem cobrança mensal, com
pagamentos de entrada e diferentes taxas para inscrição, licenciamento
da construção, etc. Esses e outros custos burocráticos dos projetos, que
73

podem equivaler a até 50% do orçamento total, são de tal monta que
tornam os lotes urbanizados inacessíveis a muitas famílias de baixa ren-
da. Conseqüentemente, muitas dessas famílias são excluídas no estágio
de seleção ou vendem seus lotes para grupos de renda média (Burguess,
1992; Soliman, 1986).
Em terceiro lugar, a má localização de muitos projetos implantados,
em geral em terra barata periférica, somada aos meios de transporte
inadequados, provocam problemas de acesso dos assentados aos locais
de trabalho nas cidades (Soliman, 1986).
Em quarto lugar, os residentes não recebem apoio técnico e finan-
ceiro adequado para melhorar as condições de sua habitação (Ibid.).
Em quinto lugar, o envolvimento do governo nesses projetos pode
com freqüência levar à especulação e ao aumento do preço da terra urba-
na ao redor do sítio, considerando-se que a implantação do projeto será
julgada como o reconhecimento gradual do governo da necessidade de
urbanizar a área como um todo (Ibid.).
Finalmente, tem-se argumentado também que, devido à introdução
de residentes de diferentes raízes, por meio de leilão, a homogeneidade
e o espírito cooperativo das favelas espontâneas são destruídos (Soliman,
1986). Conseqüentemente, seria impossível recriar o processo que em
muitas favelas eventualmente resultou em habitação acessível e de boa
qualidade (Ibid.). Além disso, outros autores têm também afirmado que
as principais vantagens dos processos de habitação informal derivam
precisamente da sua natureza informal, de serem capazes de livrar-se de
muitos custos inerentes aos processos formais, tais como as licenças de
construção, a adoção da legislação, as taxas, etc. (Burgess, 1985; Jones &
Ward, 1994). Sendo assim, qualquer tentativa de ganhar benefícios por
meio da iniciação dos processos de uma maneira formal levará inerente-
mente à falência (Ibid.).

A urbanização de favelas
A urbanização das favelas, por si só, não aumenta o estoque de
habitação, mas, como se pode inferir pelo próprio nome do processo, ela
resulta em padrões de habitação de melhor qualidade nos assentamentos
informais existentes. Nesse processo, entretanto, algumas unidades habi-
tacionais existentes em assentamentos podem ser destruídas, e, sendo
assim, ele pode gerar a necessidade de implementação de outros projetos,
como o do lote urbanizado, para reassentar as famílias desalojadas.
Da mesma forma que os programas de lote urbanizado, em geral os
programas de urbanização de favelas são baseados em projetos específi-
cos. Em alguns casos, entretanto, como o do programa de urbanização de
Karachi e Kampung, na Indonésia, esses programas podem constituir uma
Modos de provisão de habitação 74

parte primordial do processo de planejamento físico geral de áreas urba-

nas do país, atingindo todos os assentamentos informais (Saleem, 1983).
Assim como no lote urbanizado, os projetos são geralmente financiados e
organizados internacionalmente. No entanto, há casos em que os gover-
nos nacionais também executam projetos independentes, como o caso do
programa de urbanização de Karachi (Burgess, 1992; Saleem, 1983; Soliman,
1986). Os principais atores envolvidos nesses processos são, dessa forma,
semelhantes aos dos programas de lote urbanizado. De forma similar, esses
projetos podem compartilhar alguns dos problemas dos programas de
lote urbanizado, tais como a complexidade das organizações e os atrasos
na finalização do projeto. Além disso, esses projetos podem sofrer ainda
mais atrasos devido à relutância dos proprietários originais em permitir
a urbanização de favelas localizadas nas suas terras, alugadas legalmente
ou invadidas (Yap, 1996).
Os objetivos básicos desses projetos são:
a) A regularização e a provisão de segurança de posse por meio de
aluguel oficial da terra aos ocupantes. Isto pode também envolver ne-
gociação com o proprietário original, para que seja feito um pagamento
nominal da terra;
b) A provisão de serviços, buscando a provisão imediata dos serviços
básicos, como a rede viária e a de distribuição de água, e a designação de
espaço para mais infra-estrutura e equipamentos públicos.
A recuperação do custo do projeto ocorre por meio dos pagamentos
das famílias, com base na dimensão e no tipo de uso da terra ocupada
(Saleem, 1983).
Além dos problemas de implementação, outro problema importante
é o fato de os programas de urbanização trabalharem principalmente para
beneficiar só os proprietários e não os inquilinos. Isto deve-se ao fato de
que esses programas sempre geram um aumento muito grande dos preços
das casas, em virtude da regularização e da provisão de infra-estrutura e,
conseqüentemente, geram também maior viabilidade comercial (Payne,
1988 apud Varley, 1987). Em Karachi, por exemplo, entre 1977 e 1979 um
aumento de preço de 39,8% foi registrado nos preços médios da casa. Isto
contrapõe-se a uma inflação genérica oficial, para o setor de habitação,
de 11,9% no mesmo período (Saleem, 1983). Esses preços inevitavelmente
geram aluguéis mais altos, que podem expulsar muitos inquilinos de baixa
renda de suas moradias.

A provisão de habitação cooperativada

As Cooperativas Habitacionais podem ser formadas por diferentes

meios, dependendo da organização socioeconômica do país. No Zimba-
bue e Irã, por exemplo, as cooperativas habitacionais são muito estimu-
75

ladas pelo governo por meio do trabalho e de agentes relacionados ao

local de trabalho (Vakil, 1996; Moatazed-Keivani, 1993). Respondendo a esse
estímulo, muitas cooperativas habitacionais foram criadas por meio de
fábricas, escritórios, ministérios, etc., ou por meio de associações profissio-
nais e organizações de comércio, tais como as associações de professores
ou grêmios de motoristas de táxi, alfaiates, sapateiros, etc. (Ibid.). No
Zimbabue, e em diversos outros países como o México, as organizações
e os movimentos sociais e de vizinhanças, ocasionalmente em conjunção
com partidos políticos, também desempenham um papel importante na
formação de cooperativas habitacionais. É o caso da Kugarika Kusshinga
em Harare, que foi iniciada por um funcionário do partido político local,
Zanu, numa área de alta densidade populacional da cidade, a princípio
declarada município africano. É também o caso da UCISV – Libertad
(União de Assentados, Inquilinos e Sem-Casa-Liberdade), na cidade do
México. Sendo assim, as cooperativas habitacionais podem também
ser identificadas como uma forma de Organização de Comunidades de
Base, com uma organização geralmente mais ampla e mais formal que as
OCBs, descritas anteriormente dentre os modos informais de provisão de
habitação. Isto resulta na maior aceitação imediata deste tipo de OCB por
governos locais e centrais, e na sua operação através de canais formais, e
regras e leis de provisão de habitação, principalmente.
Esse sistema permite que grupos de pessoas organizem-se e juntem
seus recursos e esforços por meio de uma instituição formal que pode
negociar, em seguida, em nome dos seus membros, a aquisição de terras
do governo ou do mercado privado, candidatando-se a receber crédito
ou empréstimo sob a forma de hipoteca do governo e proveniente de
instituições do setor formal, a receber materiais de construção, e a con-
tratar empreiteiros para construir as unidades habitacionais (Vakil, 1996;
Okpala, 1992). Os membros dessas instituições geralmente contribuem
com determinada proporção para o fundo de construção da casa da
cooperativa, buscando suplementar o financiamento ou a construção
dos programas ou projetos dos grupos (Ibid.). Em algumas situações, eles
podem também contribuir com seu próprio trabalho, visando reduzir o
custo da construção.
No caso de um projeto de habitação cooperativado na Cidade do
México, os membros da cooperativa trabalharam muito para o emprei-
teiro na construção do projeto de habitação, tanto utilizando o sistema
de auto-ajuda como também na administração. Isto resultou numa
economia de cerca de 10% do custo total estimado (Meffert, 1992). De
forma similar, embora muitas cooperativas no Zimbabue utilizem em-
preiteiros, contratem trabalho para atender as exigências das normas de
construção e para maior conveniência, em termos de equilíbrio do seu
Modos de provisão de habitação 76

próprio trabalho e do trabalho de construção da casa, os cooperativados

também trabalham, sob a forma de auto-ajuda, buscando reduzir os custos
(Vakil, 1996). Além disso, no caso da Cooperativa de Cotton Printers em
Harare, a organização da cooperativa tem, até mesmo, manufaturado
alguns componentes da construção, como caixilhos de portas e janelas,
e tijolos e partes de concreto moldado, visando reduzir custos (Ibid.).
Quando utiliza canais formais e empreiteiros contratados, a tecnologia de
produção adotada por essas cooperativas é geralmente semi-industrial e
convencional, usando materiais modernos produzidos de maneira fabril.
Cooperativas mais ricas, entretanto, podem até mesmo usar sistemas de
construção totalmente industrializados (Okpala, 1992). Além disso, este
tipo de habitação é produzido de acordo com as normas de construção
oficial e a legislação de uso do solo.
O nível de envolvimento e o controle dos membros nas ativida-
des e decisões da cooperativa, incluindo o projeto e a construção dos
projetos habitacionais, variam de acordo com as diferentes condições
socioeconômicas. Tanto no caso da UCISV – Libertad no México, quanto
das cooperativas no Zimbabue, há um elevado grau de envolvimento dos
seus membros em todas as tomadas de decisão da cooperativa e em seus
projetos (Vakil, 1996; Meffert, 1992). Já as cooperativas de comércio e de
profissionais, no Irã, oferecem espaço muito restrito para o envolvimento
dos seus membros, e as decisões são concentradas nas mãos dos comitês
de gerenciamento.
Na maioria dos países em desenvolvimento, entretanto, o impacto
do sistema de cooperativa na provisão geral de habitação tem sido muito
limitado (Okpala, 1992). Mesmo assim, em poucos países como a Índia,
Turquia e Irã, a porcentagem desse sistema na provisão geral de habitação
é substancial. Em 1984, dezoito sociedades cooperativas “Apex” na Índia
abrigavam 34 mil cooperativas habitacionais, e até 1982 tinham provido
empréstimo para a conclusão de 480 mil residências (Ibid.). Na Turquia,
por outro lado, durante o período de 1978 a 1980, a contribuição das
cooperativas habitacionais para o total da produção de habitação foi de
mais de 13% (Ibid.). No Irã, no ano de 1985, as cooperativas de habitação
foram responsáveis por cerca de 6% do total do investimento em habitação
(Moatazed-Keivani, 1993).

O setor privado de provisão de habitação

Até o presente, nos países em desenvolvimento a provisão de habi-
tação pelo setor formal privado, de uma forma geral, tem-se voltado para
os grupos de renda média e alta da população urbana (World Bank, 1993;
Baken & Van der Linden, 1993; Duran-Lasserve, 1987; Drakakis-Smith, 1981). A
77

contribuição desse sistema para a provisão geral de habitação, nos países

em desenvolvimento, varia de cerca de 20% nos países menos desenvol-
vidos, até cerca de 60% nos países mais desenvolvidos e de renda mais
alta (Okpala, 1992; Drakakis-Smith, 1981).
A provisão de habitação por meio do setor formal privado pode
assumir diversas formas, que variam da construção da casa individual,
iniciada e financiada pelo próprio proprietário ocupante, e construída por
um empreiteiro pequeno, até os empreendimentos residenciais especula-
tivos de larga escala (Drakakis-Smith, 1981). Os fatores determinantes, nesse
aspecto, são o nível de desenvolvimento do mercado privado de habita-
ção e a presença de incorporadores de habitação comercial, cuja função
é a iniciação e especulação de empreendimentos de habitação (Ibid.).
Conseqüentemente, quanto maior a presença de empreendedores em
habitação, maior o percentual de construção especulativa em larga escala.
A presença de empreendedores também estimula os esquemas de “joint
ventures” ativos por parte do governo e dos empreendedores, visando a
expansão da provisão de habitação de baixo custo no país (Ibid.).

O empreendimento de habitação privado formal

feito pelo proprietário ocupante

Dado o baixo nível de desenvolvimento do mercado de habitação

dos países em desenvolvimento, pode-se afirmar que a forma mais comum
de provisão de habitação, por meio do setor privado, é a iniciada por um
proprietário individual ocupante, e projetada e construída por arquitetos
e construtores contratados. Nas áreas urbanas do Irã, por exemplo, de
1976 a 1986, a porcentagem de casas construídas para consumo pessoal
variou de 76% a 92% da produção anual total (Moatazed-Keivani, 1993).
Mesmo integrando o setor formal de provisão, uma parte significativa
do financiamento da produção dessas unidades originou-se de meios
pessoais de poupança, da venda de jóias e de outros itens valiosos, e dos
empréstimos familiares e dos amigos (Ibid.). O financiamento formal de
habitação por meio do sistema bancário foi, em geral, responsável por
cerca de um terço do custo efetivo da construção dessas unidades, no fim
da década de 80 (Ibid.). Dado o subdesenvolvimento geral das instituições
financiadoras e dos mercados, nos países em desenvolvimento, é razoável
admitir que essa situação também se aplique à maioria dos outros países
do mundo em desenvolvimento.
A provisão de habitação especulativa pelo setor privado, por outro
lado, pode ocorrer em larga escala. Isto requer o envolvimento de bancos
formais para a provisão de crédito, e esta provisão é geralmente voltada
para grupos de alta renda da população, nos quais a demanda efetiva é
Modos de provisão de habitação 78

garantida (Baken & Van der Linden, 1993).

O empreendimento habitacional comercial formal

Em Bangkok, na Tailândia, entretanto, uma combinação de alto
crescimento econômico e aumento dos salários reais, de demanda efetiva
entre todos os setores da população, de políticas de apoio do governo
sob a forma de incentivos fiscais e distribuição de crédito, e amplo forne-
cimento de hipotecas pelos bancos comerciais, assim como pelo Banco
Governamental, para a Habitação, criou uma situação em que a porcenta-
gem de habitações construídas por incorporadores aumentou de 26% de
todas as unidades de habitação, em 1974, para 50% em 1993 (Yap, 1996;
Dowall, 1992). A porcentagem de unidades produzidas individualmente,
por outro lado, reduziu de 45% para 35% durante o mesmo período (Yap,
1996). Ao mesmo tempo, progressivamente os incorporadores priva-
dos voltaram-se para os grupos da classe média baixa, utilizando-se de
pequenos apartamentos de condomínios com área variando de 21m2 a
35m2, que consistiam de um cômodo grande de múltiplas funções, um
banheiro/sanitário e um balcão (Ibid.). A porcentagem dessas unidades nas
atividades de habitação aumentou de 3%, em 1974, para 34%, em 1993
(Ibid.). Além disso, a possibilidade de a população ter acesso financeiro
às unidades habitacionais mais baratas, produzidas por incorporadores
privados, aumentou de 15% da população, em 1980, para 55%, em 1988,
e de 70% para 80%, em 1994 (Ibid.). Ao mesmo tempo deve-se afirmar
que uma porcentagem relativamente grande dessas unidades foi ocu-
pada pelos grupos de renda mais alta da classe média, como forma de
investimento. Isto pode ser demostrado pelo fato de que, em 1995, 35%
de mais de 300 mil dessas unidades construídas na área de Bangkok
permaneceram vazias, mesmo tendo sido vendidas (Ibid.). Além disso,
Baken e Van der Linden (1993) apontaram que o pequeno tamanho
desses condomínios tornou-os inadequados para as famílias de renda
mais alta e em consolidação, particularmente porque eles são também
demasiadamente pequenos para as atividades econômicas domésticas.
Ao mesmo tempo, os altos preços da terra geraram uma expulsão maciça
de moradores de favelas, e reduziram a oportunidade do aluguel de terra
ou de casa em áreas de favela (Ibid.). Conseqüentemente, o efeito da
atividade intensa do setor privado formal na produção de habitação, em
Bangkok, é visto como algo que está levando à redução do acesso dos
grupos de renda mais baixa à habitação, até mesmo em áreas de favela.
Ao mesmo tempo, tem um impacto mínimo na situação da habitação de
baixa renda em geral, apesar da acessibilidade financeira dos pequenos
condomínios mencionados acima (Ibid.).
79

Joint Venture entre incorporadores pequenos e proprietários de terra

Embora muitos dos empreendimentos habitacionais em Bangkok
sejam feitos por incorporadores pequenos, existem ainda situações em
que os projetos especulativos de construção de casa são implementados,
até mesmo em escalas menores, por incorporadores carentes de finan-
ciamento e capital de trabalho, e que, principalmente, não utilizam o
sistema de crédito formal (Ibid.; ver também Baharoglu, 1996). Na Turquia,
por exemplo, uma parte significativa do empreendimento residencial
especulativo é realizada por pequenos incorporadores, que fazem um
contrato conjunto com proprietários de terra para urbanizá-la, construindo
blocos de apartamento em troca de uma porcentagem de apartamentos
(Bararoglu, 1996). Nesses casos, os incorporadores geralmente têm, para
começar, uma pequena quantidade de capital de trabalho que corres-
ponde a cerca de 26% do custo total do empreendimento (Ibid.). Com
esse capital, os incorporadores começam seu trabalho, constroem um
porão e um apartamento no primeiro pavimento que são, em seguida,
vendidos (Ibid.). Com o dinheiro ganho, por meio da venda do porão e do
apartamento térreo, o trabalho é recomeçado e os apartamentos restantes
são vendidos antecipadamente, antes de serem concluídos. Isto fornece
capital de trabalho adicional. Dessa forma, os empreendedores menores
normalmente asseguram cerca de 60% do custo total do projeto, quando
necessário tomam emprestado outros 14% de produtores de material de
construção e outros, e terminam o projeto sem qualquer recurso de ins-
tituições formais (Ibid.). Esse modo de provisão de habitação aumentou
particularmente depois de 1984, quando o governo turco legalizou todas
as áreas de favelas. Isto atraiu muitos empreendedores privados para o
setor especulativo de construção de casa. Um processo similar de começar
o trabalho com capital limitado, e vender antecipadamente as unidades,
levado a cabo por pequenos empreendedores/construtores, foi também
observado por esse mesmo autor no Irã, nos anos 60. Nesse caso, entre-
tanto, embora tivessem sido observados também casos de troca de terra
por uma porcentagem dos apartamentos construídos, os empreendedores
em geral compravam a terra dos proprietários, e também utilizavam o
sistema bancário para obter parte do seu capital de trabalho.

A cooperação empreendedor-comunidade
Existem também raros exemplos de situações em que há um alto
grau de cooperação entre empreendedores privados e famílias de baixa
renda, visando a provisão de habitação barata e financeiramente aces-
sível. Num desses casos, na Índia, o empreendedor não somente atuou
como empreendedor e construtor, mas fez o papel de ONG e OCB, or-
ganizando a comunidade para economizar regularmente, e para poder
Modos de provisão de habitação 80

pagar as mensalidades de um fundo para construção de suas unidades

habitacionais (Garg, 1990). Além disso, o empreendedor também negociou
com os bancos e agiu como avalista, buscando a expansão do crédito às
pessoas de baixa renda, que em seguida pagariam ao banco em etapas.
Finalmente, o empreendedor adotou uma visão flexível da construção,
dividindo o projeto em estágios, de forma a se ajustar à renda baixa das
famílias (Ibid.).

Os esquemas de joint ventures público-privado

Esquemas de “joint venture” entre os setores público e privado pro-
duzem a forma final de provisão de habitação pelo setor privado. Nesse
caso, os órgãos públicos geralmente fornecem terra barata adequada, e
incentivos fiscais, e as firmas privadas financiam e constroem unidades
habitacionais nessa terra, em troca da possibilidade de vender uma parte
acordada do projeto no mercado aberto, e oferecer o restante para famí-
lias de baixa renda com preços acertados (Billand, 1994; Moatazed-Keivani,
1993; Drakakis-Smith, 1981). Esses esquemas foram experimentados em
muitos países, incluindo a Malásia, a Índia e o Irã (Ibid.). Dependendo do
contexto, pelo menos para os setores de baixa renda, as características do
projeto são negociadas ou determinadas pelo governo (Moatazed-Keivani,
1993). O sucesso desses esquemas depende, principalmente, do desejo
político dos governos em adotar a política, por um lado, e da atratividade
do esquema para o setor privado em termos de lucratividade, por outro.
No Irã, por exemplo, até 1990 esses esquemas não tinham sido muito
bem-sucedidos, devido à má localização dos lotes de terra oferecidos
pelo governo, que se tornou um problema na venda das unidades no
mercado aberto (Ibid.).

Observações conclusivas a respeito

dos modos de provisão de habitação
A discussão anterior, a respeito dos modos de provisão de habitação
nos países em desenvolvimento, mostra a falência dos programas públicos
de habitação, particularmente a provisão direta de habitação. Somente
cerca de 10% das habitações foram produzidos por meio do setor público
nos países em desenvolvimento e, até hoje, muitas dessas unidades se
mostram inadequadas às necessidades das populações de baixa renda.
A maior parte da população urbana está, dessa forma, sendo abriga-
da por meio de mecanismos do mercado privado informal e formal. Dados
81

a situação social, econômica e política, e o nível de renda das populações

dos países e cidades em questão, cada uma das formas principais de inva-
são, parcelamento informal, e até mesmo habitação de aluguel informal
observadas em cada situação, provaram ser a forma mais apropriada de
provisão para a maioria da população urbana, naquele contexto. Muitas
unidades habitacionais oferecidas por meio dessas formas, entretanto,
localizam-se em áreas da mais baixa qualidade ambiental, e são feitas
com materiais e serviços inadequados. Isso gerou problemas relevantes
de saúde e segurança (World Bank, 1993). Além disso, uma parte grande
da população de baixa renda não pode comprar sua própria unidade ha-
bitacional, nem mesmo através de mecanismos informais, e assim aluga
quartos em abrigos inadequados, e pode estar sendo sujeita a pressões
exploradoras por parte do seu senhorio informal, nos lugares onde há
escassez dessas habitações (Amis, 1996; Tipple, 1994). As atividades do
mercado privado formal, por outro lado, são apropriadas e limitadas aos
grupos de renda média e alta, ou seja, a cerca de 10% a 20% da população
urbana (Ibid.; ver ainda Okpala, 1992). A provisão de habitação cooperati-
vada, por outro lado, é somente significativa em muito poucos países (de
6% a 13%), e é muito pouco desenvolvida na maioria deles.
Conseqüentemente, hoje reconhece-se que, em face da realidade
de um milhão de pessoas morando em condições de habitação severa-
mente inadequadas, não é possível atender às necessidades de habitação
desse enorme contingente de pessoas por meio das políticas baseadas
em projetos que até o momento têm dominado as políticas de habitação
pública, nos países em desenvolvimento (Tipple, 1994; Unchs, 1996a). Disso
resulta um consenso, entre agências internacionais, a respeito da necessi-
dade de se aumentar a produção de habitação através de todos os meios
possíveis, nesses países (Ibid.; World Bank, 1993; Unchs, 1996a). Isto requer
a substituição das políticas baseadas em projetos, que por si só não têm
sido bem-sucedidas, por políticas de habitação sustentáveis, que podem
operar nacionalmente (Ibid.). Considerando-se que cerca de 90% da habi-
tação é produzida por meio do setor privado formal e informal, incluindo a
produzida pelo sistema de auto-ajuda, pelas próprias famílias, enfatiza-se
o desenvolvimento de políticas de facilitação, buscando a expansão da
produção de habitação em escala nacional por meio do apoio público das
atividades dos mercados formal e informal, e das atividades de auto-ajuda
das famílias de baixa renda em geral (Ibid.). Isto está refletido no último
trabalho do World Bank a respeito de habitação, e na pauta do Habitat II
adotada pela UNCHS, em junho de 1996. Os detalhes dessas políticas de
facilitação serão discutidos posteriormente.
Modos de provisão de habitação 82

Conclusão
A discussão anterior indica claramente a existência de um consenso
a respeito da necessidade de adoção de estratégias de facilitação no apoio
dos mercados privados formal e informal. Nos países em desenvolvimento,
o grau de participação dos diversos setores de mercado privado, assumin-
do o papel principal, na expansão da provisão de habitação para a baixa
renda, dependerá da situação particular de cada cidade ou país, e das
características das estruturas e agentes da provisão de habitação.
Como ficou demonstrado na discussão dos modos de provisão da
habitação, o setor privado formal, sem dúvida, representa um papel impor-
tante na provisão, para alguns dos grupos de renda mais alta da população
de renda baixa e média, particularmente nos países mais desenvolvidos e
de renda mais alta. Mesmo assim, entre os atributos da atividade do setor
formal, um aspecto amplamente aceito por todos os grupos de autores é
que a motivação básica para a atividade formal privada é o lucro. Assim
sendo, a sugestão de que o setor pode expandir sua produção numa
área que, por sua natureza, envolve uma demanda efetiva baixa, pode
ter credibilidade somente se for possível demonstrar que as mudanças
sugeridas na política podem satisfazer as aspirações de efetivação do
lucro do setor privado formal, por um lado, e o poder de compra muito
baixo da população de baixa renda, por outro. Por essa razão, é essencial
determinar, clara e cuidadosamente, o grupo alvo que o setor de provisão
formal expandido deve atingir. Isto porque é bastante improvável que, em
muitos países em desenvolvimento, o setor privado formal possa atingir
as camadas inferiores da população de baixa renda.
Além disso, conforme mencionado anteriormente, a provisão de
habitação para baixa renda, em países em desenvolvimento, envolve uma
rede intrincada e complexa de relações entre vários agentes e o Estado.
Sendo assim, nos países em desenvolvimento, na elaboração de políticas
para o fornecimento avolumado da provisão de habitação de baixa renda
é importante levar em conta o contexto social e político, e a dimensão da
oferta de terra e habitação (Jones, 1994; Baken & Van der Linden, 1993). Por
esta razão, é importante identificar e levar em consideração a estrutura
completa de provisão, as interações entre os grupos de interesse rele-
vantes, os agentes envolvidos nos diversos submercados, e as formas de
provisão de habitação.
Isto se contrapõe à confiança exclusiva no equilíbrio entre a oferta
e a demanda, que é a base das recomendações esboçadas pelo World
Bank e seus aliados. Sem dúvida, esses ajustes são positivos no apoio e na
expansão do papel do setor privado, na provisão de habitação para baixa
renda. Eles são, entretanto, incapazes de levar em conta as complexas
83

relações entre os diferentes atores e grupos de interesse que, segundo

o que foi dito anteriormente, acontecem nas estruturas culturais, sociais
e políticas, que são específicas do país ou até mesmo da cidade, e que
influenciam diretamente o produto dessas políticas.
O relaxamento do cumprimento de leis de uso do solo, e a grande
provisão governamental de serviços básicos de infra-estrutura, por exem-
plo, são sem dúvida alguma ações positivas que aumentam o acesso do
setor privado formal à terra residencial adequada, e auxilia na redução
do preço da terra urbana nos países em desenvolvimento. Entretanto,
devido à existência de grupos de interesse ligados à terra, e sua estreita
relação com funcionários públicos, em muitos países em desenvolvimen-
to os efeitos da desregulamentação do mercado da terra, em termos de
propriedade privada e troca, permanecem ainda muito obscuros. Certa-
mente, como muitos autores já mencionaram, o problema da especulação
excessiva por proprietários de terra, incluindo as firmas de construção,
em mercados de terra desregulados, representa um desafio sério para a
eficiência do mecanismo do mercado privado. Baken e Van der Linden
(1993) argumentaram, por exemplo, que é necessário distinguir entre
demanda gerada pelo valor de uso e valor de investimento da terra, con-
siderando-se que muita desregulação e mais liberdade para o mercado
não pode prevenir o aumento excessivo do preço da terra provocado
pela demanda de investimento. Isto é, particularmente, o caso dos países
em desenvolvimento, onde é mais provável a ocorrência das condições
que geram uma grande demanda de investimento em terra, tais como
a falta de alternativas de investimento e taxas de inflação alta (Ibid.).
Além disso, apesar do protesto dos que advogam os mercados privados
formais (Malpezzi, 1994), afirmando que a especulação é uma resposta
racional à escassez de terra infra-estruturada, que seria erradicada na sua
ausência, outros autores defendem que a tendência das firmas formais
privadas é tomar o caminho mais fácil da maximização de lucro, o que
se dá mediante a especulação da terra e os ganhos com a urbanização.
Isto ocorre até mesmo no Reino Unido que tem, sem dúvida, escassez de
terra infra-estruturada e um mercado imobiliário muito mais desenvolvido
(Duncan, 1986; Ball, 1983).
As ineficiências nos mercados de terra e habitação seriam particu-
larmente prejudiciais para a provisão ampliada de habitação para baixa
renda pelo setor privado formal, considerando-se que exigiria a diminuição
do custo da oferta. Sob esse aspecto, um dos elementos mais importantes
é o maior acesso a fatores mais baratos de produção, tais como a terra
e o financiamento, pelas firmas privadas formais. Conseqüentemente,
a desregulamentação da terra e das finanças leva a uma grande espe-
culação e ao monopólio da terra, ou a taxas de juros muito altas, como
Modos de provisão de habitação 84

ocorreu no Chile, entre 1974 e 1982. Aí a desregulamentação não pode

induzir a uma grande provisão de habitação de baixa renda, por firmas
privadas formais. Certamente, com o exemplo direto do mercado sueco
de habitação, a publicação da UNCHS (Habitat) citada anteriormente
confirmou que as políticas de facilitação para provisão avolumada e mais
barata de habitação, por meio do mercado privado formal, não significam
necessariamente desregulamentação (Unchs, 1996c). Ao invés disso, pode
até significar grande regulação e intervenção do Estado, até o ponto de
armazenar o que é produzido pelo mercado privado, se isto resulta em
provisão de fatores de produção mais baratos e plenos (Ibid.). Sendo assim,
a intensidade da desregulamentação e supervisão dos mercados de terra
e habitação é inteiramente dependente da identificação e do exame das
estruturas de provisão, e das relações dos agentes, em qualquer contexto
particular. Além disso, o envolvimento enraizado dos políticos, dos parti-
dos políticos e dos funcionários locais em atividades ilegais relacionadas
aos assentamentos informais, nos países em desenvolvimento, tais como
a permissão de invasões de terra e a proteção de parcelamentos informais,
indica que a implementação de políticas e aplicação de regulações no
setor de terra e da habitação estão intrinsecamente relacionadas, e são
o resultado da inter-relação entre os diferentes grupos de interesse eco-
nômicos e políticos, geralmente manifestado sob a forma de clientelismo
e mediação política (Baken & Van der Linden, 1993). Conseqüentemente, a
situação política e socioeconômica local é tão importante na determina-
ção da organização e do comportamento do mercado de terra quanto as
considerações puramente econômicas e técnicas, e a elas não é dada a
devida atenção pelo World Bank e suas publicações (Ibid.; Unchs, 1996c).
Novamente, isto enfatiza a necessidade de identificação e exame da
estrutura completa de provisão e da relação entre os seus agentes, além
das avaliações técnicas e econômicas.
As considerações acima resultam na idéia de que a política de faci-
litação, adotada para o mercado privado da habitação, não deve ser uma
política de confiança total no setor privado formal, no qual o mecanismo
do mercado privado e as firmas privadas seriam vistos como uma panacéia
para a resolução do problema de habitação de baixa renda, em países
em desenvolvimento. Esse produto conduzirá ao sufoco da iniciativa no
desenvolvimento de novas políticas, e à falta de aplicação adequada e de
maior desenvolvimento de outras políticas. Embora esse assunto tenha
sido ratificado pelos principais advogados do desenvolvimento conduzido
pelo setor privado, particularmente a UNCHS, o perigo é que, como nas
mudanças da política anterior, o pêndulo se mova muito para o outro lado
do espectro da política, resultando em outra falência na política de habi-
tação para baixa renda e, em escala maior, na política de desenvolvimento
85

da economia como um todo, em países em desenvolvimento.

Além disso, como a discussão sobre os modos de provisão deixou
claro, a provisão informal de habitação, incluindo muita terra especulativa
e empreendimento de habitação por empreendedores informais, é o canal
principal para atender às exigências dos grupos da população urbana
de renda média e baixa, na maioria dos países em desenvolvimento.
Conseqüentemente, dada a dimensão da sua dominação do mercado
de habitação para baixa renda, e sua flexibilidade única com respeito às
exigências e condições particulares das famílias de baixa renda, é lógico
aceitar esse setor como o esteio principal da provisão avolumada de
habitação, quando se adotam estratégias de facilitação.
É necessário mencionar, entretanto, que, embora os mercados
privados formais e informais possam ser capazes de atender à demanda
da maioria das populações urbanas, na maioria dos países em desen-
volvimento, é improvável que eles possam satisfazer a demanda dos
setores mais pobres dos grupos de baixa renda. Esses grupos ainda se
apoiam em aluguel, em invasões, e em provisão por meio dos sistemas de
auto-ajuda, dos mais rudimentares tipos de abrigo. Conseqüentemente,
como enfatizam a UNCHS (1996a) e o World Bank (1993), é importante
que as novas estratégias de facilitação também capacitem esses grupos
para melhorar suas condições de habitação. Nesse sentido, é imperativo
apoiar as atividades de autoconstrução dos grupos de renda mais baixa,
aumentando seu acesso aos fatores de produção, tais como materiais
e finanças. Um aspecto essencial para se atingir essa meta é o apoio ao
fortalecimento do papel das comunidades de base e das organizações
não-governamentais, com vistas à capacitação das famílias de baixa renda
para a busca de um padrão mais alto de habitação, superando ou evitando
as falhas do mercado no atendimento desses setores da população. Como
já foi discutido, isso pode ser conseguido por diversos meios, incluindo a
provisão de assistência legal e organizacional para resistir às pressões de
expulsão vindas dos empreendedores e corpos governamentais, como
no caso de São Paulo, o aumento da demanda efetiva de famílias de bai-
xa renda por meio da formação de associações de crédito e de provisão
direta de empréstimo, por exemplo, da provisão de assistência técnica e
organizacional na construção efetiva das unidades habitacionais, como
no caso de Santiago do Chile e Costa Rica (De Sampaio, 1994; Mitlin &
Satterthwaite, 1992). Além disso, nos países mais pobres, as ONGs podem
dar treinamento e assistência técnica e organizacional para programas
de desenvolvimento de construtores e empreiteiros, com o objetivo de
fortalecer as famílias de baixa renda para lidar mais efetivamente com
a empreitada privada e o mercado especulativo de construção de casa,
treinando-os para distinguir entre diferentes qualidades dos elementos
Modos de provisão de habitação 86

de construção, e para ter um melhor entendimento dos seus direitos e

responsabilidades (Tipple, 1994; Kamara, 1995).
Adicione-se a tudo isto que é razoável admitir que, quando me-
lhora a oferta geral de casas por meio da implementação de estratégias
de facilitação, a situação da habitação alugada, para todos os setores da
população, também melhora. Mesmo assim, as políticas de facilitação
devem também especificamente incluir esse modo de produção. Isto
pode incluir ações específicas, tais como incentivos fiscais e de crédito
para aumentar a oferta dessas habitações, tanto por meio do mercado
formal privado, quanto do mercado informal privado, e mudanças que
afastem da provisão de aluguel pública direta e da regulação do mercado
privado. Entretanto, como Rakodi (1995) afirmou, a desregulamentação
do mercado do aluguel privado e a retirada da habitação pública alugada
devem ser feitas com cuidado e gradualmente, com base em avaliação
realística de cada situação, e com a proteção dos interesses dos inquilinos,
considerando-se que a retirada abrupta de leis de controle de aluguel e
habitação pública para aluguel podem resultar em problemas para os
inquilinos, se não houver o aumento simultâneo na oferta (Ibid.). Ainda, os
governos podem ainda precisar oferecer alguma habitação para aluguel
para preencher as lacunas deixadas pelo mercado privado (Ibid.).
Além disso, uma faceta central das estratégias de facilitação é a
cooperação e a grande coordenação entre as atividades de habitação
dos setores públicos e não-públicos (Unchs, 1996a; World Bank, 1993). Em
muitos casos, entretanto, a maioria das agências públicas, das ONGs e até
mesmo dos agentes privados desenvolveram projetos de urbanização de
favelas, programas de finanças e crédito comunitário, independentemente
do outro e sem qualquer coordenação, o que causou a duplicidade de
ações e perda de recursos (Igel & Srinivas, 1996).
Uma visão ampla das estratégias de “facilitação” em habitação,
dessa forma, combina ajustes da oferta geral e condições da demanda
do mercado com a identificação e inclusão de todos os modos e agentes
de provisão em políticas apropriadas, voltadas para a provisão de habi-
tação avolumada, por meio da identificação de modos e agentes, para
cuidadosamente selecionar grupos-alvo que formam o mercado mais
adequado para cada caso. Essa visão consideraria os fatores cultural,
político e social que governam e determinam as atividades dos agentes,
em cada modo, para coordenar e acentuar os papéis positivos de cada
agente e contrariar suas ações e tendências negativas. Além disso, como
cada modo de provisão tem vantagens próprias que se ajustam com as
exigências específicas de certos setores da população urbana, é importan-
te identificar os grupos-alvo da provisão avolumada de cada modo, com
base na análise realística da capacidade de produção dos modos, e nas
87

exigências e demanda efetiva dos grupos relacionados. Essa visão ampla

é certamente muito mais efetiva na erradicação das falhas do mercado e
na expansão da provisão de habitação em países em desenvolvimento.
A análise desenvolvida até aqui completa a parte da pesquisa que re-
visa a literatura sobre o assunto estudado. Fica claro que existe um grande
número de modos de provisão habitacional em países em desenvolvimen-
to, e que, apesar de haver muitas elaborações teóricas sobre os mesmos,
falta ainda informação sólida sobre o impacto de tais modos na oferta de
habitação, principalmente para as classes de renda mais baixas. Assim, a
presente pesquisa contribui para esse campo de conhecimento por meio
da obtenção e análise de dados sobre modos de provisão habitacional que
estão sendo utilizados numa região deste contexto geopolítico, os países
em desenvolvimento, localizada no Brasil. Portanto, no próximo capítulo
estarão delineados os métodos usados no processo de investigação que
se mostraram necessários para atingir esses objetivos.
 CAPÍTULO IV
MÉTODOS DE PESQUISA

Introdução
Este capítulo começa por revisar idéias recentes sobre como avaliar a
provisão habitacional. Com base na análise crítica do estado-da-arte neste
campo, o capítulo elabora a proposta metodológica usada na presente
pesquisa. Tal método combina uma avaliação de produto (a unidade
habitacional e seu entorno), com uma avaliação de processo (incluindo o
mecanismo institucional e a combinação de atores sociais presentes em
cada etapa dos diferentes modos de provisão).

O pensamento atual sobre a avaliação

da provisão habitacional
A habilidade para medir o desempenho da provisão de um bem ou
serviço por meio de vários modos pode permitir a comparação desses e,
assim, fazer uma avaliação objetiva da sua eficiência e eficácia. No caso do
fornecimento de água, por exemplo, várias medidas, tais como cobertura
pelo serviço, disponibilidade de água, qualidade da água e satisfação do
consumidor, têm sido propostas para medir a eficácia da provisão ou a
eficiência alocativa de arranjos organizacionais diversos de provisão, em
qualquer país (Nickson, 1996). De forma semelhante, medidas como perda
de água e índice de produtividade do pessoal têm sido propostas para
medir a eficiência operacional, e a relação de porcentagem entre o custo
operacional e a receita para operação, para medir a eficiência financeira
(Ibid.). No caso da habitação, entretanto, a literatura revisada permite a
medição da eficiência alocativa e operacional geral dentro de diferentes
88

países e entre eles, ao invés de propor um método sistemático de medi-

ção de eficiência entre os diferentes modos de provisão. Sendo assim, o
programa de indicadores para habitação do Banco Mundial e do Habitat
identificou os quatro fatores que se seguem:
a) Qualidade da habitação: expressa por meio do tamanho das
unidades relativamente ao número de habitantes, e pode ser medida
por meio da área de piso por pessoa, pessoa por quarto, e quartos por
unidade habitacional, a qualidade da construção, incluindo a porcentagem
de unidades com materiais duráveis, e a extensão da provisão de serviço,
tais como fornecimento de eletricidade e água, esgotamento sanitário e
drenagem (Unchs, 1996). A isto pode ser adicionada a dimensão da oferta
de banheiros, cozinhas e sanitários;
b) Posse da habitação: refere-se à proporção de famílias que são
reconhecidas como proprietárias ou inquilinas legais das suas unidades,
e têm proteção contra a expulsão arbitrária ou súbita;
c) A carência de habitação geral pelo número de famílias;
d) Acessibilidade à habitação: refere-se à proporção de pessoas que
pode comprar, alugar, ou de alguma outra maneira assegurar abrigo. As
duas medidas de acessibilidade no programa de indicadores de habitação
são a relação proporcional entre preço e renda, e aluguel e renda. Para
o primeiro, uma proporção de 2:1 e 3:1 foi admitida, significando que
uma porcentagem expressiva das famílias pode comprar uma unidade
habitacional (Ibid.).
De forma similar, Barow (1989) sugere o uso de preço e flutuações, e
volatilidade na produção, como medidas básicas de eficiência econômica
dos sistemas de habitação. Mais volatilidade, ele argumenta, “pode muito
bem ser sintomático de ineficiência especulativa na produção, finanças do
consumo monopolizadas e inadequações entre oferta e demanda.” Para
medir a volatilidade, ele defende o uso de medidas como aluguel e níveis
de preço em valores relativo e absoluto, níveis de preço do fator insumo
e produto por tipo de casa, relativos ao número de famílias.
Como foi mencionado anteriormente, os indicadores acima permi-
tem a medição da eficiência alocativa e operativa dos sistemas de provisão
geral de habitação, em qualquer país particular, por meio da comparação
deles com os de outros países. O uso desses indicadores para medir o
desempenho entre diversos modos de produção em um país, entretanto,
é muito mais problemático. Isto acontece principalmente devido a não
conformidade de normas e condições de operação que se aplicam a cada
modo de provisão. Fatores como qualidade da habitação e segurança de
posse, por exemplo, são inapropriados para comparar modos formais e
informais de provisão de habitação, considerando-se que, por sua natu-
reza, o primeiro envolve qualidade mais alta e mais segurança de posse
Métodos de pesquisa 89

que o último. Em termos de acessibilidade, por outro lado, supõem-se

que o último seria mais eficiente que o primeiro, considerando-se que
seria mais acessível por uma proporção maior das famílias. Além disto,
diferentemente do fornecimento de água e eletricidade em países em
desenvolvimento, a provisão de habitação não é dominada por uma
organização burocrática centralizada. Ao invés disto, ocorre justamente
o contrário, levando-se em conta que ela é dominada por uma multidão
de agentes e atores que operam de maneira fragmentada nos mercados
formal e informal, com muitas influências políticas, sociais e culturais que
afetam sua organização econômica e suas atividades. Esta fragmentação e
desorganização são, por si só, menos adequadas a medições de eficiência,
pois é muito mais difícil definir e medir os fatores de insumo e produto.
Sendo assim, no geral, pode-se afirmar que as medições comparativas
definitivas e sistemáticas de eficiências alocativas, operacionais e finan-
ceiras, entre diferentes modos de provisão de habitação no plano micro
são muito mais problemáticas que nos outros serviços urbanos.
Apesar dessa dificuldade, enquanto se tiver em mente que distintos
modos de provisão de habitação estão, em geral, operando sob condições
diferentes, em mercados diferentes e de acordo com padrões diferentes,
é possível determinar uma medida de desempenho geral e não sistemá-
tica, com base na literatura revisada, considerando-se a acessibilidade e
a capacidade de compra das unidades produzidas sob cada modo pelas
famílias, particularmente aquelas dos grupos de baixa renda. Além disso,
a adequação dessas unidades à economia e às condições de vida das
famílias, o volume de produção e o tempo gasto do começo do projeto
até a entrega das unidades são também fatores relacionados que devem
ser levados em conta. Conseqüentemente, os modos mais eficientes
produziriam mais unidades adequadas e acessíveis, teriam maior volume
de produção relativa à demanda e menor tempo de término do projeto.
Tais indicadores, porém, relacionam-se especificamente ao produto – a
unidade habitacional e/ou o seu entorno. A presente pesquisa concorda
com a importância da utilização de tal tipo de indicadores, mas ao mesmo
tempo argumenta que o mesmo deve ser usado conjuntamente com outro
tipo: os indicadores de processo. O texto que se segue elabora a lógica
desse raciocínio, isto é, a lógica do método usado nesta pesquisa.

O modo de provisão como foco da pesquisa

O raciocínio seminal utilizado no processo de elaboração dos indica-
dores é que a provisão habitacional como um todo, em um determinado
90

lugar, é composta de diversos modos de provisão. Nesta pesquisa, um

modo de provisão foi definido como um conjunto de ações específicas,
empreendidas por diversos agentes, governamentais e/ou não-gover-
namentais, que resultam em um ou diversos tipos de unidades habitacio-
nais. Por exemplo, o mutirão da CDHU (Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo) é um modo de provisão,
assim como o mutirão implementado pela Prefeitura do Município de
São Paulo durante a gestão da prefeita Luiza Erundina. Ambos envolvem
a ação dos moradores participando do processo de construção, em maior
ou menor grau, mas apresentam diferenças quanto à forma de gestão
dos recursos. A provisão direta de unidades completas de habitação por
instituições como a CDHU e a Prefeitura de São Paulo é exemplo de outros
modos de provisão. Com o propósito de realizar a análise comparativa
entre diversos modos de provisão objetivada por esta pesquisa, foram
escolhidos, como estudos de caso, seis modos de provisão encontrados
no Brasil. Seu exame detalhado está feito no capítulo que se segue.

A caracterização dos modos de provisão

A partir da definição do modo de provisão como foco da pesquisa,
buscou-se definir os elementos estruturais de um modo que viriam a ser
os objetos específicos da análise comparativa que constitui esta pesquisa.
A definição de tais elementos estruturais leva à definição de indicadores
correspondentes aos mesmos, ou seja, à definição de indicadores como
ferramentas analíticas para se avaliar um modo de provisão ou fazer a
comparação entre modos diferentes.
Um modo de provisão é constituído por dois elementos estruturais
básicos: o processo e o produto, que assim correspondem a dois grupos
de indicadores.

Processo
Por processo de provisão entende-se todo o conjunto de ações le-
vadas a cabo pelos atores sociais envolvidos em um determinado modo
de provisão, e que são necessárias para que se chegue ao produto final
– neste caso específico, às unidades habitacionais e seu entorno.
A análise do processo de provisão foi realizada buscando examinar
não apenas o papel de cada instituição em cada modo de provisão, mas
também o significado de cada modo de provisão na instituição. Por esta
razão, a avaliação do processo se divide em dois elementos básicos: 1)
Métodos de pesquisa 91

avaliação da(s) instituição(ões) provedoras como um todo, e 2) avaliação

das etapas do processo.
Os diversos agentes envolvidos foram indagados sobre os principais
aspectos do modo de provisão e sobre o papel da instituição. Como os
modos de provisão são diferenciados e o entendimento dos vários agentes
também, os questionários precisaram ser adaptados de forma a incluir
modos de provisão como entendidos pelos agentes. Essa heterogeneidade
dos dados enriqueceu o trabalho, ao permitir maior clareza sobre a visão
diferenciada dos diversos agentes, além de ter tido o papel de explicitar a
complexidade do processo. Esse recurso resultou na necessidade de uma
análise cuidadosa dos dados, visto que os questionários apresentam a
visão de cada agente do ponto de vista do indivíduo entrevistado, e este
nem sempre reflete a posição institucional.
Todas as informações coletadas foram obtidas por meio de questio-
nários respondidos pelos agentes envolvidos no processo, incluindo os
mutuários. Os questionários apresentam subjetividade relativa à visão do
agente e de seu representante entrevistado. Por isso, sua consolidação en-
volve a busca de coerência entre as diversas respostas ou o entendimento
do significado de respostas diferenciadas, eventualmente derivadas de
falta de informação por parte de quem respondeu o questionário.
Os indicadores previstos foram distribuídos e diluídos nos diversos
questionários. As informações coletadas foram abundantes, porém neces-
sitaram de consolidação. Após a aplicação dos questionários, verificou-se
que para alguns indicadores havia respostas diferenciadas obtidas de
diferentes agentes, para outros indicadores o agente forneceu uma res-
posta que não correspondia à intenção do indicador, e em alguns casos
não houve resposta.
Essas informações foram reorganizadas e sistematizadas, conside-
rando uma análise preliminar dos questionários. Foram preservados os
indicadores representativos e para os quais as respostas obtidas foram
consistentes. Esses dados consolidados resultaram em produtos parciais
relativos à Produtividade, aos Indicadores Gerais dos Modos de Provisão
e aos Indicadores por Etapa. Isto foi necessário devido ao grande volume
de dados coletados por meio dos questionários.3
Pelo grande volume de dados elicitados, os questionários referen-
tes aos mutuários foram compilados, já que correspondiam às mesmas
questões aplicadas ao mesmo agente e que permitem compreender a
posição do usuário sobre os modos de provisão.

3. A listagem e a explicação de todos os questionários utilizados no projeto estão no Capítulo

92

A avaliação das instituições provedoras de habitação

Neste item foram criados indicadores, denominados indicadores
de produtividade, relativos à eficiência da instituição provedora como
um todo. Esta pesquisa aborda dois tipos de instituições provedoras: as
principais e as secundárias. Entende-se aqui por provedora secundária
aquela instituição mais próxima dos usuários, e que irá organizá-los para
requisitar, a uma segunda instituição, como, por exemplo, as Associações
de Moradores, a provisão de habitação popular. Entende-se por prove-
dora principal instituições como o CDHU, especializadas na provisão de
habitação e que recebem a demanda da provedora secundária.
Dependendo da situação, um determinado tipo de instituição, como
uma prefeitura municipal, por exemplo, pode ser provedora principal ou
secundária. O Município de São Paulo ilustra o caso de uma prefeitura que
tem o papel de provedora principal. Alternativamente, uma prefeitura
municipal pode ser uma provedora secundária quando a mesma não tem
recursos próprios para prover habitação, tendo assim que recorrer a uma
outra instituição, que neste caso atua como provedora principal. Diversas
prefeituras do interior do Estado de São Paulo têm o papel de provedora
secundária, por exemplo, recorrendo à CDHU, que neste caso atua como
provedora principal, para conseguir provisão habitacional.
Os denominados indicadores de produtividade visam avaliar cada
instituição provedora como um todo. Para avaliar globalmente essas
instituições provedoras, a definição dos indicadores foi feita sob dois
ângulos de abordagem:
– dimensionar a produção, em quantidade, da instituição em função
dos recursos de que dispõe. Neste sentido, toma como base recursos
financeiros e de pessoal, buscando avaliar a produção por recurso e a
parte do recurso utilizada diretamente na provisão habitacional.
– avaliar as realizações da instituição perante seu objetivo. Esta ava-
liação está pautada na proposta de produção da instituição e no déficit
habitacional da sua região de atuação.
Estas avaliações adotaram uma referência temporal anual, conside-
rando-se como representativo o período de doze meses.

A produtividade
O que está em questão neste item é a avaliação da instituição
provedora. Para uma compreensão da instituição como um todo, foram
selecionados os seguintes indicadores:
1. O objetivo da instituição;
2. A estrutura administrativa da mesma (pelo menos como definida
legalmente);
3. As fontes de recursos previstas para a instituição, e se de orçamen-
Métodos de pesquisa 93

to próprio e outras fontes de renda, inclusive o retorno de financiamentos

cedidos;
4. As fontes atuais de recursos da instituição e o valor envolvido;
5. Destas fontes, quais são sistemáticas e quais são eventuais.
O indicador objetivo da instituição permite verificar se ela está
ou não sendo efetiva. Se a instituição não for especializada na provisão
habitacional, ela deverá ser avaliada de forma diferenciada. Com relação
à produtividade, parece ser necessário avaliá-la em relação aos recursos
internos, que são os recursos orçamentários da instituição, e aos recursos
externos. Dos recursos externos é importante aquilatar sua disponibilidade
futura, pois perante essa disponibilidade a instituição deverá ou não capa-
citar-se a prover contrapartidas que viabilizem o acesso a esses recursos.
A disponibilidade permanente/estável de recursos permite à instituição
se estruturar e, potencialmente, planejar melhor o aproveitamento de
recursos, sejam eles humanos, financeiros, etc.
Para uma avaliação da dinâmica atual da instituição, foram selecio-
nados os seguintes indicadores:
6. A constituição das despesas da instituição, e se ela é definida
legalmente ou pode variar;
7. O número de unidades habitacionais que provê por ano;
8. O número de funcionários da instituição e a proporção entre o
número de funcionários da instituição/número de casas produzidas;
9. O valor da receita anual total da empresa/unidade habitacional
produzida;

A avaliação do modo de provisão

Foram identificadas onze etapas em um processo de provisão ge-
nérico de habitação:
(1) requisição;
(2) provisão de terreno;
(3) licenciamento de terreno;
(4) projeto da construção – unidades habitacionais e infra-estrutura;
(5) licenciamento;
(6) financiamento da construção;
(7) processo de construção;
(8) fiscalização da construção;
(9) financiamento da compra das unidades habitacionais;
(10) entrega das unidades habitacionais.
A definição dos indicadores para a avaliação do modo de provisão
envolveu um levantamento dos indicadores gerais de cada modo de
provisão e uma avaliação dos parâmetros de custo, tempo, participação
e eqüidade por etapa, procurando verificar a causa do custo ou do tempo
94

necessário por etapa e suas causas.

Para cada uma das demais etapas foi criado um grupo de indica-
dores correspondente: com base na etapa “Licenciamento do Terreno”,
por exemplo, foram criados os “Indicadores de avaliação do processo de
licenciamento do terreno”. Cada um desses grupos de indicadores visa
avaliar a existência ou não de empecilhos, principalmente os de ordem
institucional, em cada uma das etapas correspondentes.

Indicadores gerais de cada modo de provisão

Para um entendimento dos modos de provisão como um todo, é
necessária a avaliação sintética do modo de provisão que toma como
referência os seguintes parâmetros-síntese do processo, avaliados por
unidade de tempo. A referência aqui utilizada é a referência anual:
1. O volume de recursos que envolve;
2. O número de unidades habitacionais produzidas;
3. A dimensão da estrutura administrativa utilizada.
Das informações anteriores é possível avaliar o custo por unidade
habitacional e a eficiência do processo. O ideal seria dispor desses dados
historicamente obtidos, por um período de dois ou três anos, permitindo
verificar quando se trata de um modo sistemático de provisão ou quando
se trata de uma solução eventual. Para uma avaliação de eficácia, seria
interessante avaliar a meta da instituição e sua proximidade ou distância
dos objetivos pretendidos. Obter uma informação dos mesmos indica-
dores por modo de provisão e por instituição permite também avaliar o
significado do modo na instituição.
Nesse sentido, dois indicadores poderiam ser utilizados:
4. O número de unidades pretendida por unidade de tempo, no futuro;
5. A forma de decisão sobre qual ou quais as regiões a serem aten-
didas e a quantidade prevista por região.
Com base nesta última informação, pode ser possível avaliar se o
modo de provisão tem por objetivo reduzir a pressão imediata sobre
a instituição provedora ao resolver problemas específicos, ou reduzir o
déficit habitacional a partir de indicadores socioeconômicos, com base
no censo demográfico, por exemplo. É possível supor que a sobrevi-
vência imediata da instituição seja mais garantida se seu esforço maior
se concentrar em responder à demanda do que se sua ênfase recair no
cumprimento dos objetivos da instituição, de forma independente da
sociedade civil organizada.
Para complementar o entendimento do modo de provisão, três indi-
cadores referentes à motivação precisam ser examinados. Por motivação
entende-se a ação que antecede a requisição de uma moradia. Por exem-
plo: uma prefeitura municipal, como provedora secundária, motiva-se, por
Métodos de pesquisa 95

razões diversas, a requisitar habitação ao governo estadual; um cidadão

motiva-se a requisitar sua própria moradia, etc. Assim, nesta etapa, uma
prefeitura, como provedora secundária, cadastra eventuais demandantes,
ou seja, abre inscrições para demonstrar ao governo estadual que o seu
pleito é legítimo, ou para influenciar a sua decisão. O cidadão, por sua vez,
procura uma associação de bairro ou mesmo uma associação profissional
para se organizar em grupo e iniciar o processo de requisição. A avaliação
da motivação considerou os seguintes indicadores:
1. Informação sobre quem tomou a iniciativa do processo.
Esse indicador proporciona uma caracterização do processo. Permite
verificar se a iniciativa foi baseada em necessidade de habitação para deter-
minada região, com base em dados de déficit habitacional, ou de demanda
específica. A figura jurídica da instituição permite verificar a flexibilidade
da instituição no manejo de recursos. Algumas das principais críticas à
administração pública estão relacionadas à necessidade de licitação, dada
a lentidão do processo, e à falta de flexibilidade administrativa. Ambas
são características da administração direta. No caso da administração
indireta, freqüentemente as críticas estão relacionadas à dificuldade de
fiscalização e controle.
2. Informações sobre a sistematicidade ou eventualidade do proces-
so, nesse último caso visando apenas suprir demanda específica.
Esta questão permite avaliar a consistência do processo dentro da
instituição. Se for um processo eventual, cabe investigar a questão para
avaliar a flexibilidade da instituição.
3. O tempo de espera desde a motivação até o início do processo.
A composição das etapas do modo de provisão, estabelecendo qual
a instituição responsável por cada etapa, como exemplificado na Tabela
abaixo, foi também definida. Após esta caracterização foi possível definir
indicadores para cada etapa do modo de provisão.

Tabela 2 – Instituições responsáveis pelas etapas

Modo de Provisão 1 Modo de provisão 2

I. Acesso
II. Provisão de Terras
III. Provisão de Projetos
IV. Licenciamento da Obra
V. Financiamento da Obra
VI. Processo de Construção
VII. Fiscalização da Obra
VIII. Financiamento do Mutuário

IX. Processo de Entrega

96

Etapas do processo de provisão

Com relação às demais etapas do processo de provisão, a ênfase
dos indicadores de avaliação de processo deverá recair sobre o custo e
o tempo gastos por etapa, procurando verificar a causa do custo ou do
tempo necessário por cada etapa, e ainda considerando limitações nos
seguintes insumos:
– Disponibilidade de recursos financeiros;
– Necessidade de capacitação técnica;
– Necessidade de recursos humanos;
– Aspectos institucionais, considerados, principalmente sob dois
aspectos:

Questões de interação e negociação entre as instituições

Questões legais
A etapa de requisição ficou inserida nos indicadores de acesso e
motivação, e não foram definidos indicadores específicos para o licen-
ciamento de terreno e de obra, uma vez que os indicadores de provisão
da terra e de licenciamento da obra tratavam desta questão, evitando-se
assim redundância na investigação. Desse modo, restaram oito etapas
para avaliação:
(1) provisão de terreno;
(2) projeto da construção – unidades habitacionais e infra-estru-
tura;
(3) licenciamento;
(4) financiamento da construção;
(5) processo de construção;
(6) fiscalização da construção;
(7) financiamento da compra das unidades habitacionais ou finan-
ciamento ao mutuário;
(8) entrega das unidades habitacionais.

Indicadores por etapa

Os quadros a seguir apresentam os indicadores gerais considerados
por etapa:

I. INDICADORES DE ACESSO

1. Informação sobre quem teve acesso à provisão habitacional por este modo.
2. Maneira como foi divulgado o processo para selecionar mutuários ou provedores
secundários.
3. Existência/quantidade de mutuários inscritos mas não atendidos, por não serem
selecionados ou por não haver produção suficiente.
Métodos de pesquisa 97

4. Número de mutuários inscritos não-atendidos/número total de mutuários.

5. Informação sobre quem definiu o processo (modo de provisão a ser adotado).
6. Informação sobre a concepção do processo em todas as suas etapas pela insti-
tuição.
7. Informação sobre a existência de documentação da realização do processo e de
possíveis alterações.

II. INDICADORES DE PROVISÃO DE TERRAS

1. Maneira pela qual se dá a provisão de terras.

2. Informação sobre o agente provedor de terras.
3. Informação sobre a dependência de aprovação do Legislativo, por meio de promul-
gação de lei ou decreto, para a provisão.
4. Tempo necessário para a obtenção de terras.
5. Quantidade de terras (medida em metros quadrados ou em valor – o que for mais
apropriado) utilizada ao ano.
6. Estoque disponível de terras.
7. Estoque disponível de terras/consumo no ano anterior.

III. INDICADORES DA PROVISÃO DE PROJETOS

1. Informação sobre a instituição provedora de projetos e seu envolvimento nas outras

etapas do processo.
2. Tempo envolvido na provisão de projetos.
3. Custo envolvido na provisão de projetos.
4. Existência ou não de participação dos mutuários na escolha dos projetos urbanís-
ticos e arquitetônicos.
5. Forma de participação. Momento ou momentos da realização do processo em que
ela se dá.
6. Informação sobre eventual atraso no cronograma de trabalho em decorrência da
participação ou se o tempo é determinado, compatibilizado com o tempo das outras
etapas.
7. Envolvimento de custos na participação.

IV. INDICADORES DO LICENCIAMENTO DA OBRA

1. Informação sobre o nível (se local ou não) em que o licenciamento da obra se

dá.
2. Informação sobre se o processo de licenciamento é igual ao de outras habitações
ou é específico.
3. Tempo necessário para esta etapa do processo.
4. Informação sobre se o licenciamento é realizado simultaneamente com outras
atividades ou se ele é requisito para a próxima etapa e compromete um cronograma
geral.
5. Informação sobre o modo de embasamento do licenciamento.
6. Informação sobre a transparência e registro dos critérios utilizados no licenciamento,
e sua disponibilidade para consulta antecipada.
7. Com relação ao licenciamento, o mais importante é verificar a possibilidade de in-
terferência no processo por parte de cada uma das instâncias envolvidas. Caso exista
esta possibilidade, verificar os esforços empreendidos neste sentido.
8. Existência de previsão de tempo para o licenciamento.
9. Informação sobre a inclusão da previsão de recursos complementares (energia
elétrica, água, educação, transporte, etc.) nesta etapa. Caso não seja feita, informação
sobre a ocasião em que ela é efetuada.

V. INDICADORES DO FINANCIAMENTO DA OBRA

1. Origem dos recursos.

2. Instituição responsável pela gestão dos recursos.
3. Forma de realização desta gestão. Se indiferenciada em relação a outros recursos
98

da instituição ou de forma isolada. Informação sobre a disponibilidade, ao mutuário,

da documentação envolvida.
4. Existência ou não de participação do mutuário na gestão dos recursos. Forma de
participação.
5. Com relação ao financiamento da obra, verificar detalhes do financiamento: tipo,
possibilidade de retorno a partir do financiamento aos mutuários e a relação entre as
taxas de retorno envolvidas em cada uma das etapas do processo.
6. Valor total dos recursos envolvidos/unidade habitacional.
7. Composição de custos para a obra.
8. Informação sobre o tempo que o processo de financiamento representa na reali-
zação da obra, ou se ele é realizado de forma a viabilizar o máximo aproveitamento
do tempo disponível.

VI. INDICADORES DO PROCESSO DE CONSTRUÇÃO

1. Informação sobre quem executa a construção total – unidades e infra-estrutura.

2. Grau de comprometimento de cada um dos envolvidos com a construção.
3. Informação sobre se a participação se dá na construção das unidades ou na cons-
trução de infra-estrutura.
4. Tempo de construção do imóvel.
5. Tempo de construção/implantação da infra-estrutura.
6. Modo de distribuição e combinação do tempo de construção do imóvel e tempo de
construção da infra-estrutura. Tempo despendido na implantação da infra-estrutura.
Tempo de construção total resultante.
7. Tempo de construção total pelo número de unidades habitacionais.
8. Custo total da etapa de construção, independente e em relação ao custo total do
modo de provisão.

VII. INDICADORES RELACIONADOS AO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO DA

OBRA

1. Informação sobre quem faz a fiscalização da obra.

2. Existência de clareza no processo de fiscalização técnica da obra. Existência de
documentação a respeito.
3. Informações sobre eventuais transformações no cronograma ou nos custos previstos
acarretados pelo processo de fiscalização.
4. Custo do processo de fiscalização da obra em relação ao custo total.

VIII. INDICADORES RELACIONADOS AO FINANCIAMENTO DO MUTUÁRIO

1. Maneira pela qual é feito o financiamento da compra do imóvel pelo mutuário.

2. Existência da necessidade de comprovação de renda para acesso ao financiamento.
Caso exista, o valor mínimo necessário. Verificação da renda familiar ou de só um
membro da família. Caso seja inexistente, maneira como é verificada a viabilidade
de pagamento da dívida.
3. Prazo para pagamento da dívida.
4. Maneira em que se baseia o sistema de correção da dívida e das prestações.
5. Existência de finalização da dívida por morte do proprietário.
6. Existência de finalização da dívida depois de um determinado tempo estabeleci-
do.
7. Modo de pagamento por parte dos mutuários.
8. Informação sobre se o retorno do financiamento volta ao sistema e sob que for-
ma.
9. Taxa de inadimplência verificada.
10. Tempo gasto no processo burocrático de concessão de financiamento.
11. Existência de seguro para o caso de perda de emprego do mutuário.
12. Existência de seguro para o caso de morte do mutuário.
Métodos de pesquisa 99

IX. INDICADORES DO PROCESSO DE ENTREGA

1. Maneira pela qual é feita a cronologia de entrega das unidades.

2. Informação sobre a inclusão, no cronograma da entrega, da elaboração de escritura,
da regularização do imóvel, etc. Existência de apoio à realização destas etapas.
3. Verificação da estabilidade dos moradores no imóvel. Freqüência de revenda.

Produto
Além do processo, descrito acima, os diversos aspectos da unidade
habitacional e do agrupamento destas, inclusive a relação que mantêm
com o resto do tecido urbano, também caracterizam um modo de provi-
são. Tais elementos constituem o produto de um determinado modo de
provisão. O mutirão verticalizado, por exemplo, é diferente do mutirão que
resulta em unidades térreas – neste caso, a diferença básica é resultante
da característica da unidade considerada.
Os indicadores de produto foram criados com a intenção de avaliar
todos os aspectos mencionados no parágrafo anterior, partindo do prin-
cípio de que a avaliação da habitação não pode se resumir à avaliação da
unidade habitacional/abrigo.
O sítio imediato e a relação da unidade com o tecido urbano no
qual está inserida também devem ser avaliados. Assim, foram criados
indicadores relacionados aos seguintes elementos:
1. unidade habitacional em si - dimensões, conforto térmico, etc;
2. sítio projetado onde se agrupam todas as unidades – projeto,
infra-estrutura, serviços etc;
3. relação destes com o tecido urbano como um todo – distância
do trabalho, acesso ao transporte, segregação ou inclusão na malha
urbana etc.
Esta etapa está apoiada na experiência profissional dos pesquisa-
dores envolvidos no trabalho, que são arquitetos, engenheiros e técnicos
em construção civil, bem como em publicações de estudiosos das áreas
de qualidade e desempenho das edificações e especificamente das habi-
tações, o que fatalmente acaba também por nos direcionar aos estudos
sobre APO – Avaliação Pós-ocupação. Segue-se abaixo uma breve revisão
da literatura sobre esses assuntos, que como um todo contribuem para
a formação do conceito de produto habitacional.

A teoria sobre a qualidade habitacional e APO

Para se chegar a uma análise da qualidade do produto resultante
dos seis modos de provisão habitacionais enfocados neste trabalho, faz-se
100

necessária uma conceituação do assunto. É certo que esse critério pode

envolver aspectos muitas vezes mais amplos e complexos do que possa-
mos estudar, ou até mesmo imaginar. Quando se enfoca a qualidade de
um programa ou de um processo de obtenção de moradias, o produto
habitacional acaba por consistir em apenas um item, ou mesmo um subi-
tem desse todo. Daí a importância de se restringir, nos conjuntos a serem
avaliados, aos aspectos físicos determinantes, principalmente quando se
aborda a questão da qualidade.
Roberto de Souza (1997), discorrendo sobre a gestão da qualidade
em empresas construtoras, inclui a conformidade de produtos como um
dos indicadores de desempenho, além de associar a qualidade (sub-item
do desempenho) à eficácia atingida pelos produtos e serviços, relativos à
necessidade dos clientes. Como forma de avaliar a conformidade da edifi-
cação, o autor sugere a inspeção no apartamento antes de sua entrega. A
“check-list” utilizada avalia aspectos estéticos e de utilização, enquanto,
para contemplar questões como satisfação do usuário e durabilidade,
Souza (1997) enumera um conjunto de perguntas, a título de exemplo, a
serem respondidas pelo cliente após a entrega dos apartamentos. Esse
questionário aborda a qualidade dos serviços de atendimento ao cliente
e a qualidade do imóvel, tanto em relação às unidades quanto às áreas
comuns do edifício. A série de questões é dirigida aos compradores de
habitações de uma construtora e tem como possibilidade de resposta as
alternativas ruim, bom e ótimo. Tal exemplo aborda, em relação ao imóvel,
os seguintes aspectos:
– revestimento/acabamento;
– esquadrias;
– instalações elétricas e hidráulicas;
– disposição arquitetônica;
– conforto (térmico, acústico, ventilação, luz natural);
– elevador;
– equipamentos e áreas de lazer;
– garagens;
– questão aberta.
Oliveira et al. (1995), no livro Sistema de Indicadores de Qualidade e
Produtividade para a Construção Civil, dividem o processo de atuação da
indústria construtora em diversas etapas, entre elas a assistência técnica
e o planejamento e vendas, que, além de enfocarem o processo, também
trazem informações importantes a respeito do produto habitacional, prin-
cipalmente quando abordam, respectivamente, o Índice de Reclamações
e o Nível de Satisfação do Cliente, e a Pós-Ocupação. Neste último indica-
dor, há solicitação de opinião do cliente a respeito de vários aspectos do
atendimento da empresa, da qualidade da edificação como um todo e
Métodos de pesquisa 101

da qualidade do apartamento. A seguir está um quadro-resumo com os

itens referentes a produtos identificados nesse questionário.
Edifício como um todo
– áreas de uso comum;
– localização;
– aparência;
– desempenho das fachadas;
– segurança do prédio.
Apartamento
– disposição arquitetônica;
– conforto (térmico, acústico e luz natural);
– instalações elétricas e hidráulicas;
– revestimento/acabamento;
– esquadrias.
Para cada um desses aspectos há seis alternativas de resposta – for-
temente insatisfatório, insatisfatório, levemente insatisfatório, levemente
satisfatório, satisfatório e fortemente satisfatório –, às quais correlacionam-
se notas de 0 a 5 na tabulação.
Num outro livro que aborda a questão da qualidade na construção,
Meseguer (1991) transcreve o texto da Doce – Diário Oficial da Comu-
nidade Européia, no qual se enfatiza que os requisitos essenciais devem
incluir a adequação ao uso, à economia, e sua estabilidade num período
de vida economicamente razoável. Tais requisitos seriam:
– resistência mecânica e estabilidade;
– segurança no caso de incêndio;
– higiene, saúde e meio ambiente;
– segurança de utilização;
– proteção contra o ruído;
– economia de energia e isolamento térmico.
Próximo dos objetivos do estudo de produto habitacional, o do-
cumento Avaliação Pós-Ocupação do Conjunto Habitacional Presidente
Castelo Branco, publicado em 1992, cuja coordenadora geral foi a dra.
Sheila Ornstein, é um importante material de referência para a questão
aqui abordada. Isto se deve não só ao fato de essa publicação incluir um
detalhamento dos requisitos e dos itens para uma APO de um conjunto
habitacional, mas principalmente por apresentar um exemplo prático
desse procedimento. A análise do produto habitacional baseada nesse
tipo de avaliação contempla as seguintes áreas de desempenho:
– segurança estrutural;
– segurança contra fogo;
– segurança de utilização;
– estanqueidade;
102

– conforto higrotérmico;
– conforto acústico;
– conforto visual;
– conforto antropodinâmico;
– higiene;
– adaptação ao uso;
– durabilidade;
– conforto psicológico.
Para a avaliação do conjunto conforme as áreas de desempenho
acima, foram executadas, entre outras, as seguintes etapas:
– Caracterização do município: geografia, indicadores socioeconô-
micos;
– Caracterização do conjunto habitacional: histórico, número de
unidades, área, população e equipamentos públicos, comunitários e
abastecimento;
– Levantamento das habitações pluri- e unifamiliares segundo as
tipologias construtivas;
– Aplicação do questionário definitivo de caráter pessoal, de pergun-
tas qualitativas de escolha múltipla para medir a satisfação dos usuários,
às quais associaram-se valores de 1 a 6, e perguntas abertas, além da
caracterização socioeconômica das famílias e uma “check-list” executada
pelos entrevistadores.
É possível identificar no questionário utilizado no Conjunto Castelo
Branco os seguintes itens, conforme diferentes níveis de avaliação:
Unidade Habitacional
– revestimento / acabamento;
– esquadrias;
– instalações elétricas;
– instalações hidráulicas;
– conforto (térmico, acústico, ventilação, luz natural);
– disposição arquitetônica.
Edifício
– manutenção;
– aparência;
– estacionamento;
– iluminação artificial;
– proteção contra vento e chuva (nas áreas comuns);
– acesso para deficientes físicos.
Conjunto Habitacional
– manutenção;
– equipamentos públicos;
– transporte;
Métodos de pesquisa 103

– iluminação artificial;
– abastecimento;
– saúde;
– educação;
– lazer;
– segurança;
– organização condominial.
Outras questões se sucederam, indagando sobre a gradação de
importância no que diz respeito a dez aspectos da edificação, e formu-
lando perguntas sobre a manutenção e o uso do imóvel. Além disso, a
caracterização socioeconômica e o “check-list” das unidades foram cor-
relacionados com os itens a seguir:
Caracterização socioeconômica
– tempo de moradia;
– profissão;
– renda familiar;
– número de moradores.
“Check-list”
– revestimento/acabamento;
– esquadrias;
– instalações elétricas;
– instalações hidráulicas.
Outro documento que trata da avaliação pós-ocupação em conjun-
tos habitacionais é Lay et al. (1993), que relata sucintamente as metodolo-
gias e os critérios utilizados quando do estudo de cinco empreendimentos
realizados no Rio Grande do Sul. Tal trabalho teve fundamentalmente
como objetivo detectar os elementos de desenho, as características
ambientais mais importantes para o desempenho do conjunto, e o nível
de satisfação dos moradores. Todavia, as técnicas de pesquisa e análise,
apesar de sumariamente apresentadas, constituem importantes referên-
cias para este trabalho.
O significado de satisfação não pode ser dissociado do fato de que
as pessoas baseiam sua opinião em parâmetros de comparação entre seu
ambiente atual e suas aspirações. Por conseguinte, características como
classe social e faixa etária, por exemplo, são fatores influentes da satisfação
de um usuário com sua habitação (Galster, 1987 apud. Lay et al., 1993).
Para determinação do tamanho das amostras na abordagem do
conceito de satisfação, a literatura especializada indica tratamento pela
estatística não-paramétrica (Siegel, 1946; Neale and Liebert, 1986; Leed, 1989
apud Lay, 1993). Desta forma, a representatividade da população seria
obtida com, no mínimo, 30 elementos.
A respeito da apresentação dos questionários, Lay et al. (1993)
104

mencionam que diferentes escalas de medição têm sido utilizadas, e estas

vão desde as bipolares, com alternativas do tipo bom-ruim, até as de sete
pontos, com vários níveis de gradação de satisfação. Além disso, quando
a análise de várias questões estiver sendo processada ao mesmo tempo,
é importante identificar coeficientes de correlação que mostram quando
duas variáveis movem-se simultaneamente, seja na mesma direção, seja
em direções contrárias (Siegel, 1956; Kerlinger, 1970; Van Dalen, 1979 apud
Lay et al., 1993).

Os métodos utilizados na pesquisa sobre produto habitacional

Uma vez que a análise da qualidade do produto habitacional pro-
posta nesta fase do projeto se origina de um trabalho cujo tema ainda
é pouco investigado, ela possui algumas particularidades e limitações
decorrentes do próprio contexto em que está sendo desenvolvida. Pri-
meiramente, o objetivo dessa avaliação é medir a qualidade do produto
habitacional como um dos critérios para a análise do respectivo modo de
provisão como um todo. Assim, não se pretende estudar especificamente
as falhas de projeto ou execução, e menos ainda fazer recomendações
nesse sentido.
Para as questões de ponto-de-vista/satisfação utilizou-se uma escala
de quatro pontos, com alternativas péssimo-ruim-bom-ótimo, devido à
relativa facilidade de compreensão dos termos, além da razoável pos-
sibilidade de se graduar os conceitos. A adoção de um número par de
alternativas é justificada por proporcionar uma opinião não-neutra sobre
os diversos itens. Afinal, uma escala dessas compele o entrevistado a optar
por uma resposta desfavorável (péssimo ou ruim) ou favorável (bom ou
ótimo). Para o processamento das respostas, associam-se essas alternativas
à escala de valores de 0 a 3, sendo a média obtida foi multiplicada por
3,33 resultando num conceito ou nota que varia de 0 a 10, mais facilmente
compreendida e analisada pelos pesquisadores. Além disso, os resultados
são paralelamente apresentados em forma numérica de freqüência, para
melhor se observar a distribuição das opiniões.
Os itens que compõem a parte do questionário utilizada para análise
de produto habitacional podem tanto ser aqueles diretamente relacio-
nados a determinado fator físico, quanto outros, baseados em questões
que servem para reflexão sobre fatores intervenientes na satisfação. Com
isso, temos a seguinte relação:
Dados de apoio
– população;
– tempo de moradia;
– renda familiar;
Métodos de pesquisa 105

– participação no projeto;
– custo e preço.
Unidade habitacional
– aspectos de projeto (dimensão, número de unidades, tipologia);
– cobertura;
– segurança;
– manutenção;
– revestimento / acabamento;
– instalações hidráulicas e elétricas;
– esquadrias;
– arquitetura;
– conforto (térmico, acústico, ventilação e luz natural).
Conjunto habitacional
– aspectos de projeto (dimensão);
– drenagem;
– acessos;
– arquitetura;
– iluminação pública.
Conjunto em relação ao entorno
– equipamentos públicos;
– acessos;
– manutenção;
– saúde;
– educação;
– segurança;
– lazer;
– abastecimento;
– transporte;
– localização;
– poluição.

A coleta de dados: os questionários

Para que se atenda aos objetivos deste trabalho, os modos de pro-
visão que serão aqui apresentados e estudados devem ser, a princípio,
aplicáveis à realidade brasileira como um todo. Porém, isto não significa
que a pesquisa vá colher dados nacionalmente, pois o método utilizado
leva a estudos de caso em profundidade, que, salvo futuras indicações
contrárias, podem ser feitos em qualquer lugar. Além disso, a concentra-
ção da pesquisa em uma só região metropolitana elimina o problema
106

de fazermos comparações de programas habitacionais inseridos em

diferentes contextos regionais. Como esta justificativa deixa claro que a
pesquisa deve se concentrar em uma só região metropolitana, optou-se
por São Paulo, pois essa possui uma considerável variedade de modos
de provisão.
De forma a se obter informações básicas sobre os diversos modos
de provisão existentes na região metropolitana de São Paulo, e que já
tenham produzido unidades habitacionais, e para definir que instituições
responderiam sobre cada modo de provisão, foi realizada uma tomada
prévia de informações. A partir disso, do objetivo desta pesquisa e da base
teórica desenvolvida, fez-se a opção pelos programas habitacionais mais
adequados à abordagem. Os conjuntos habitacionais que nesta pesquisa
representam cada modo de provisão foram escolhidos aleatoriamente.
O conteúdo descrito neste parágrafo é explicitado de maneira detalhada
no Capítulo V.
A coleta final de dados para a pesquisa, cujas informações estão
relacionadas nos capítulos VI e VII, foi feita a partir de consultas a diversos
tipos de agentes, coletadas por meio de questionários. Assim como os
indicadores foram elaborados com base na caracterização de cada modo
de provisão e seus elementos, os questionários foram criados tendo como
base os indicadores apresentados anteriormente.
Os questionários foram divididos de acordo com os denominados
agentes respondedores. Isto é, elaboraram-se questionários separados
com diferentes perguntas a serem respondidas por:
1. Mutuários;
2. Técnico desta pesquisa – por meio de observação in loco ou de
pesquisa em documentos;
3. Provedora Principal;
4. Provedora Secundária;
5. Técnicos que participaram do projeto;
6. Empreiteiras.
Procedeu-se ao levantamento de informações sobre o conforto am-
biental, a qualidade de materiais, os serviços e projetos, principalmente a
partir do nível de satisfação relatado pelos moradores. Por outro lado, os
dados sobre os aspectos que podem ser medidos com maior objetividade,
como distância, áreas, especificações técnicas e valores financeiros foram
buscados fundamentalmente nas agências provedoras e nas instituições
que participaram tecnicamente dos empreendimentos. Essas instituições
responderam também sobre o processo envolvido no modo de provi-
são, assim como os mutuários. Em qualquer um dos casos, os técnicos e
pesquisadores deste projeto atuaram paralelamente na verificação das
informações. Foram elaborados 36 questionários, abrangendo os diver-
Métodos de pesquisa 107

sos aspectos do processo e do produto de cada um dos seis modos de

provisão escolhidos.

A análise dos dados

Conforme deve estar claro, uma análise comparativa entre modos de
provisão, envolvendo conjuntamente indicadores de produto e processo
é central para o desenvolvimento desta pesquisa. A comparação tem um
enfoque qualitativo, e é feita de acordo com cada um dos grupos e sub-
grupos de indicadores. O objetivo é identificar com detalhe onde estão
os pontos fortes e os problemas em cada um dos modos de provisão, e
não chegar a um ‘ranking’ final de modos.

Conclusão
Primeiramente, este capítulo revisou o pensamento recente sobre
como avaliar a provisão habitacional. Ficou claro que o estado-da-arte
enfoca preponderantemente a avaliação do produto, ou seja, a unidade
habitacional e/ou o seu entorno. A partir dessa constatação, foi proposto
um método de avaliação que combina esse tipo de indicador, o produto,
com outro tipo, o processo. Este capítulo discutiu a pertinência de cada
um dos tipos de indicadores e seus detalhes. Isto completa a parte da pes-
quisa correspondente à elaboração do marco conceitual e metodológico.
Tal marco vai ser contrastado com a evidência empírica, coletada em seis
modos de provisão no Brasil. Portanto, para trazer a discussão, até agora
feita em termos genéricos, para o contexto específico dos dados a serem
coletados e analisados, o próximo capítulo abordará especificamente a
provisão de habitação no Brasil.
 CAPÍTULO V
A PROVISÃO HABITACIONAL NO BRASIL

Introdução
Este capítulo visa, de forma breve, elaborar um quadro da situação
do Brasil no que diz respeito à condição habitacional, ao tipo de políticas
implementadas e à estrutura de provisão. Para tanto, faz-se necessário
dividir um processo de provisão em suas várias etapas, isto é, o planeja-
mento, o financiamento, o projeto, a produção, a gestão, a fiscalização e o
repasse das unidades. A partir disso, tenta-se identificar os atores sociais
responsáveis por cada uma dessas etapas, o modo de parceria entre es-
ses atores, bem como os mecanismos jurídicos, ou seja, a contratação, a
permissão, a franquia etc., que compõem os vários arranjos institucionais
que visam a provisão.
O capítulo, intitulado A Provisão Habitacional no Brasil, visa, por-
tanto, fornecer informações preliminares para a definição da pesquisa de
campo. O processo de obtenção dos dados será tanto a entrevista com os
agentes envolvidos, como a pesquisa na literatura relevante.

Histórico
A partir da metade do século XIX até a terceira década deste século,
o Brasil viveu a emergente e inicial expansão do capitalismo, baseada
principalmente na produção de café (Grandi, 1985; Mautner, 1991). Embora
a base da economia fosse rural, as atividades industriais nas áreas urbanas
também se expandiram, absorvendo um crescente número de trabalhado-
res assalariados. As cidades do Rio de Janeiro e de São Paulo, em particular,
eram prósperos centros urbanos. A expansão do proletariado urbano criou
uma pressão para a provisão de habitação de baixo custo.
110

Durante os anos 80 do século passado, a construção de vilas operá-

rias havia começado. Tais vilas eram compostas por unidades habitacionais
isoladas ou semi-isoladas, construídas por agências governamentais e
companhias privadas, e alugadas ou vendidas aos trabalhadores. A pro-
visão de moradias para a força de trabalho teve um novo estímulo em
1920, quando o presidente Epitácio Pessoa estabeleceu um programa
oficial para a construção de acomodações para locação. Este programa
também teve reproduções regionais, tal como a criação da Fundação da
Casa Operária pelo Governo do Estado de Pernambuco.
Todavia, em 1923, um programa que superou o acima mencionado
teve sua pedra fundamental lançada por outro presidente, Arthur Ber-
nardes, por meio da criação das caixas de aposentadoria e pensão para
os trabalhadores de estradas de ferro. Essas caixas objetivaram, entre
outras coisas, prover habitação para aqueles trabalhadores, e tal ação era
seguida pela criação de fundos similares para outros setores da classe de
trabalhadores. Em 1930 havia 47 caixas, com 140 mil associados.
O período compreendido entre 1930 a 1955 foi marcado por uma
crescente intervenção do Estado na economia, com ênfase numa política
industrial de substituição de importações. O processo de urbanização
intensificou-se, e havia um substancial aumento no número de favelas e
outras formas de submoradias. A intervenção do Estado no setor habi-
tacional foi inicialmente marcada por um refortalecimento do programa
de caixas de aposentadoria e pensão. Em 1933, os institutos de aposen-
tadoria e pensão (IAPs) tinham sido criados, e gradualmente substituíram
as caixas nos anos seguintes. Em 1937, havia 107 institutos e caixas para
aposentadoria e pensão, com 844.801 associados. No entanto, apesar
da extensão do programa, só 118 blocos residenciais foram construídos
naquele ano em todo o país, um inexpressivo resultado em face da de-
manda por moradias.
Durante a década de 30, os IAPs construíram unidades horizontais
isoladas e/ou semi-isoladas, similarmente aos programas anteriores. Na
década seguinte, tais políticas passaram a visar a construção de conjun-
tos de edifícios, especialmente no caso do Instituto para Aposentadoria
e Pensão dos Industriários (Iapi). Tais políticas tiveram como objetivo
aproveitar as vantagens da produção em massa para prover acomoda-
ção mais barata para os trabalhadores. Em 1950, o Iapi construiu 31.587
moradias pelo país. Apesar de não se conhecer explicitamente a relação
entre a situação acima e o déficit existente, percebe-se que muitos su-
gerem que o Iapi e os outros IAPs tinham sérios problemas para suprir a
demanda, porque seus financiamentos não eram reajustados de acordo
com a inflação. Essa situação impôs-lhes grandes prejuízos, dificultando
assim a reprodução dos projetos.
A provisão habitacional no Brasil 111

Um programa paralelo e específico estabelecido durante os anos 40

foi a construção de Parques Proletários Provisórios pela municipalidade
do Rio de Janeiro, visando abrigar a população de assentamentos sub-
normais erradicados. Como o nome indica, eles eram projetados como
uma solução temporária apenas, até que um abrigo adequado pudesse
ser encontrado.
Em 1946, o presidente Eurico Gaspar Dutra estabeleceu a Fundação
da Casa Popular com a intenção de reunir as atividades de diferentes
agências envolvidas na produção de residências de baixo custo. Diversos
autores apontam que a Fundação era usada principalmente como um
instrumento político para o governo populista. Seu alcance havia sido
deprimente: construir só 17 mil unidades no país durante 15 anos de
existência.
A despeito da idéia centralizadora da Fundação da Casa Popular,
ações independentes continuaram a tomar lugar na década de 50, com
ênfase especial na construção de conjuntos de edifícios pela municipa-
lidade do Rio de Janeiro, em parte com vistas à reocupação de moradias
dos Parques Proletários Provisórios acima mencionados.
O período de 1955 a 1964 experimentou um desenvolvimento
adicional da indústria como um todo e, de acordo com diversos autores,
representou o fim da transição para o capitalismo no Brasil. No entanto,
apesar do crescimento econômico que ocorreu na maior parte do perío-
do, poucos investimentos eram implementados para conter o problema
habitacional. Programas de construção de novos conjuntos na região
metropolitana do Rio de Janeiro, financiados pela Usaid (Agência Norte-
Americana para o Desenvolvimento Internacional), suscitaram a idéia de
que eles eram dados devido ao advento da revolução cubana, como parte
de uma agenda mestra norte-americana para manter atendidos países
latino-americanos e evitar outras revoluções.
Em 1963, o presidente Jânio Quadros estabeleceu o Plano de Assis-
tência Habitacional (PAH) com o intuito de construir 100.000 unidades
em 18 meses. Ele também planejou estabelecer o Instituto Brasileiro de
Habitação (IBH) como um substituto para a Fundação da Casa Popular.
Entretanto, nem a meta de produção habitacional, nem o estabelecimento
do IBH foram bem-sucedidos.
Em resumo, até 1964, os diferentes programas acima ilustrados
foram implementados no Brasil. Todavia, eles não foram bem-sucedi-
dos na contenção do problema habitacional. Naquele ano, o déficit de
moradias foi estimado em 8 milhões de unidades. Um golpe de estado
liderado pelas forças armadas derrubou o governo civil de João Goulart
no mesmo ano. Uma das primeiras ações do novo governo, uma ditadura
militar que durou até 1986, foi o estabelecimento do Banco Nacional de
112

Habitação (BNH).
Este novo modelo teve por meta instituir uma forte presença estatal
no processo de provisão habitacional, que era também uma das áreas
prioritárias naquele regime recém-instituído. O BNH teve a incumbência de
centralizar o conjunto de ações do Estado no que diz respeito à produção
e distribuição de unidades habitacionais. Era o órgão gestor do Fundo de
Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), e o órgão regulador do Sistema
Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), esses dois subsistemas
compondo o Sistema Financeiro da Habitação (SFH). A diferença entre
eles é que o FGTS era destinado a financiar a produção de moradias para a
população de baixa renda, enquanto que o SBPE atendia à chamada faixa
de mercado, representando a faceta do BNH operava sem intervenção di-
reta do governo, com as etapas de financiamento, produção e distribuição
habitacionais nas mãos da iniciativa privada (Arretche, 1990).
Embora visasse atender às camadas mais baixas da população, entre
a metade da década de 70 e o início da década seguinte as Companhias
de Habitação (Cohabs) optaram por concentrar seus investimentos nas
famílias com renda superior a três salários mínimos. O mercado de baixa
renda era operado por agências estatais como agentes promotores, nor-
malmente as Cohabs, órgãos locais ou regionais equivalentes, ou os pró-
prios governos estaduais e municipais. No entanto, as Cohabs, que foram
concebidas para serem entidades de economia mista, acabaram sendo
controladas totalmente pelos seus respectivos municípios ou estados,
devido à falta de atratividade para os investimentos privados. De qual-
quer forma, tanto nesse subsistema, como naquele destinado às classes
média e alta em que o Estado atuou apenas como regulador, a produção
habitacional foi realizada por empreiteiras privadas (Arretche, 1990).
Além do sistema convencional baseado na construção estandar-
dizada em larga escala, houve programas alternativos. Esses incluem o
Profilurb (Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados), o Ficam
(Financiamento para Construção, Ampliação e Melhoria), o Promorar (Pro-
grama de Erradicação de Subhabitação), além do programa de auto-ajuda
assistida chamado João de Barro. Apesar do objetivo primário de prover
moradias, havia também uma intenção explícita do BNH de fortalecer a
indústria da construção (Maricato, 1987; Mautner, 1991). O governo pro-
cedeu ainda à regulação do mercado de aluguéis por leis federais pondo
fim, em 1964, ao congelamento de seus preços em vigor. Com relação a
essa política de aluguéis, sua significância é apontada por Arretche (1990),
quando ressalta que, em 1986, um quarto dos domicílios urbanos eram
ocupados por inquilinos.
Por operar numa lógica de empresa privada, na qual investimentos
sem retorno inviabilizariam o processo, e aliado à concessão de subsídios
A provisão habitacional no Brasil 113

devido à crise dos anos 80, a impossibilidade de auto-sustentação do

sistema levou-o à extinção (Arretche, 1990).
O número total de unidades financiadas pelo SFH, até 1984, segundo
o artigo de Arretche (1990) extraído de Cavalcanti (1986), foi de 4.356.963
unidades, sendo 40,9% pelo SBPE, 27,7% pelas Cohabs e 11,2% pelas
Cooperativas Habitacionais. Por outro lado, os programas alternativos
tiveram uma produção bastante reduzida visto que, por exemplo, o Pro-
filurb produziu um total de 73.742 unidades, o Ficam 81.872, o Promorar
206.607 e o Programa João de Barro apenas 7.000 unidades.
Após a extinção do BNH, que até 1985 era subordinado ao Ministério
do Interior e depois ao Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio
Ambiente, em 1986 a Caixa Econômica Federal (CEF) assumiu seus atri-
butos, deixando o Conselho Monetário Nacional de ser o órgão central
do SFH. Entre 1986 e 1990, as atividades relativas à habitação foram re-
manejadas várias vezes, passando por diversos ministérios e secretarias.
No ano de 1990, a Secretaria de Habitação e a de Saneamento estavam
subordinadas ao Ministério da Ação Social, que em 1993 passou a se
chamar Ministério do Bem-Estar Social. Foi então criado o Fundo Especial
de Habitação Popular e foram lançados os Programas “Habitar Brasil” e
“Morar Município”. Em 1995, foram criados os Departamentos de Habitação,
de Saneamento, e de Programas e Projetos Especiais, atrelados à Secretaria
de Política Urbana, no âmbito do Ministério do Planejamento e Orçamento.
Neste mesmo ano, foram implementados os Programas “Pró-Moradia”, “Pró-
Saneamento” e “Carta de Crédito” (Mpo, 1996).

Políticas governamentais recentes

Depois do breve histórico apresentado acima, é preciso examinar a
situação das políticas e de alguns programas habitacionais em atuação
ou em planejamento, tomando como base dados levantados em meados
do ano de 1997, em especial relativos aos modos de intervenção atuantes
na Região Metropolitana de São Paulo.

As ações federais – A Caixa Econômica Federal (CEF)

Este item do trabalho visa mostrar como, em linhas gerais, vêm
ocorrendo as ações governamentais federais. Ele está baseado em dois
documentos provenientes da Secretaria de Política Urbana, intitulados
“Política Nacional de Habitação” e “Brasil Nosso Teto”.
No âmbito federal, a proposta de atuação do Poder Público, segundo
114

a Política Nacional de Habitação (PNH), reflete os objetivos centrais do

Habitat II, que seriam “moradia adequada para todos” e “desenvolvimen-
to sustentado dos assentamentos humanos”. Para tanto, articularam-se
as ações de emergência, de caráter imediato e transitório, e as ações
estruturadoras, que visam desenvolver princípios para a formação de
instrumentos permanentes de sustentação da política.
A fim de garantir a universalidade do acesso à habitação, optou-se
por mecanismos como a descentralização e democratização das tomadas
de decisão por meio de incentivo à formação de instâncias colegiadas nos
vários níveis de governo, com a participação dos diversos segmentos da
sociedade civil. A parceria com a iniciativa privada, as organizações não-
governamentais (ONGs) e as organizações comunitárias de base (OCBs)
pretende, entre outras coisas, ampliar os sistemas de oferta de crédito, e
desenvolver soluções apropriadas e inovadoras, tanto no aspecto técnico
como no processo de gestão.
A política de incentivar as parcerias, em que os gastos estatais atuem
no fomento aos investimentos privados, visa também apoiar a iniciativa e
o investimento do cidadão, seja por contrapartidas financeiras, seja pelo
uso de sua própria mão-de-obra em soluções que envolvam ajuda mútua
ou auto-ajuda. Com relação à política de subsídios, é natural que haja uma
concessão compatível com o nível econômico das populações atendidas
e com a disponibilidade de gasto dos recursos públicos. Desta forma, o
grau de subsídios deve ser revisto periodicamente, inclusive com vistas
à avaliação da possibilidade de sua recuperação.
Se, por um lado, o fortalecimento institucional do setor habitacional
pretende melhorar os canais de participação, facilitar a adoção de novas
alternativas e promover a melhoria na eficiência, por outro lado se preo-
cupa em manter sua continuidade. Afinal, com a institucionalização dos
instrumentos de gestão e o envolvimento de toda a sociedade, poder-se-ia
manter uma política independente da alternância de poder.
Existem ainda outros aspectos mencionados na PNH, como a ade-
quação da legislação, com o intuito de possibilitar a revisão de conceitos
não condizentes com a realidade. A integração com outras políticas
(urbana e fundiária, por exemplo) facilitaria a implementação eficiente
de cada uma dessas políticas. Além disso, a proposta de adoção de me-
canismos fiscais que inibam a existência de domicílios urbanos vagos, e
do desenvolvimento de tecnologias que, sem prejuízos econômicos aos
programas, contribuam para a absorção da mão-de-obra local, precisa
também ser lembrada. Aliás, esta política defende, paralelamente, a pro-
moção da educação e da qualificação profissional.
A seguir, são descritos alguns dos atuais programas habitacionais
federais. No entanto, cabe ressaltar algumas das características gerais
A provisão habitacional no Brasil 115

observadas nos mesmos, como o caráter descentralizador e de estímulo à

adoção de tecnologias e sistemas de gestão apropriados a cada contexto.
Uma prova disso seria o fato de que a PNH normalmente só estabelece
condições gerais para o financiamento, sem, por exemplo, delinear pa-
drões técnicos e administrativos específicos de projeto e de sua execução,
apenas avaliando a viabilidade do empreendimento como um todo.
Também pode-se observar que, de certa forma, há uma delegação de
poderes às instâncias locais.

O Programa Habitar – Brasil

No Programa Habitar – Brasil, o ator social que obtém o financiamen-
to federal é o próprio poder público, estadual ou municipal. Os recursos são
provenientes do Orçamento Geral da União (Ogu), da contrapartida dos
outros níveis de governo e do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), estando esses últimos em negociação quando o documento Brasil
Nosso Teto foi produzido. O público-alvo desse programa são as famílias
que ganham até três salários mínimos, e que vivem em áreas degradadas,
de risco, insalubres e impróprias para moradia. Nesses casos, o objetivo é
melhorar as condições dessas populações, com projetos amplos que envol-
vam habitação, saneamento e apoio ao desenvolvimento comunitário.
O valor do financiamento não pode ultrapassar a quantia de R$
7.000,00 por família atendida diretamente, e as modalidades previstas
são: a Urbanização de Áreas-Ocupadas por Subhabitações; a Urbanização
de Áreas Não Ocupadas; e o Desenvolvimento Comunitário. A segunda
modalidade refere-se à execução de melhorias em áreas então impróprias
para habitação, a fim de transferir famílias de outras áreas que, por pro-
blemas legais e/ou técnicos, não podem ser utilizadas para a ocupação
residencial.

O Programa Pró-Moradia
O objetivo do Programa Pró-Moradia é atender famílias com renda
de até três salários mínimos, principalmente as que moram em áreas de-
gradadas, de risco, insalubres e impróprias para moradia. O mutuário é o
próprio Poder Público, local e estadual, que também é o agente promotor.
Os recursos são oriundos do FGTS, com juros de 5% ao ano, e da contra-
partida dos mutuários, que é de no mínimo 10% do valor investido.
As modalidades que poderão ser utilizadas e os valores máximos
para empréstimo e repasse por família são: Urbanização de Áreas, R$
7.000,00; Aquisição e/ou Produção de Lotes Urbanizados, R$ 4.500,00; Ces-
ta de Materiais de Construção, R$ 4.000,00; Infra-Estrutura em Conjuntos
Habitacionais, R$ 3.000,00; e Produção de Conjuntos Habitacionais,
R$ 8.500,00. Neste último item puderam ser atendidos empreendimentos
116

contratados com recursos do FGTS até 31/12/91, e que eram destinados a

famílias com rendimento mensal de até cinco salários mínimos.

A Carta de Crédito Individual

A Carta de Crédito Individual é um documento que garante o valor
do financiamento nele estipulado, sendo entregue pelo Agente Financei-
ro credenciado diretamente ao interessado, isto é, às Pessoas Físicas na
qualidade de Mutuários. As modalidades previstas são a aquisição de lote
urbanizado e a aquisição, construção, ampliação, reforma ou melhoria da
unidade habitacional.
Os recursos são provenientes do FGTS e da contrapartida dos mutuá-
rios, não podendo os valores totais exceder a R$ 58.000,00 para a unidade
habitacional e R$ 10.000,00 para o lote urbanizado. De qualquer forma,
o montante a ser financiado está limitado em R$ 31.500,00 para compra
e/ou construção de unidades habitacionais; R$ 17.500,00 para conclusão,
ampliação, reforma e/ou melhoria de unidade habitacional; e R$ 8.000,00
para aquisição de lote urbanizado. Conforme a renda familiar, a taxa de
juros anual varia de 3% a 7%.
As inscrições para esse programa são abertas em períodos prede-
terminados e amplamente divulgados. Como critério de seleção são
observados, além da metodologia técnica, aspectos como condição social,
contrapartida e posse de conta vinculada ao FGTS pelo proponente.

A Carta de Crédito Associativo – sindicatos e cooperativas

A Carta de Crédito Associativo – sindicatos e cooperativas foi criada
a fim de atender à demanda por financiamento para a construção de
unidades habitacionais e produção de lotes urbanizados para grupos de
Pessoas Físicas. Esses grupos podem estar constituídos em Condomínios,
Sindicatos, Cooperativas, Associações ou Pessoas Jurídicas que visem a
produção habitacional, por exemplo.
Os recursos para o financiamento são provenientes do FGTS. Para o
enquadramento das propostas pelos agentes financeiros são necessários
alguns requisitos como a situação regular da entidade organizadora, a
inexistência de empreendimentos financiados pelo FGTS com dificuldade
de comercialização na região, e a seleção das famílias beneficiadas.
No caso da menor disponibilidade de recursos que a demanda, haverá
um processo de hierarquização de acordo com o maior percentual de con-
trapartida dos proponentes e menor número de unidades, além da análise
da viabilidade técnica, jurídica e econômico-financeira das propostas. O
teto a ser financiado é de R$ 31.500,00 para unidade habitacional, e de R$
8.000,00 para lote urbanizado, e somente imóveis, que não excedam os
valores de R$ 58.000,00 e R$ 10.000,00 naquelas respectivas categorias,
A provisão habitacional no Brasil 117

poderão ser objeto da operação.

A Carta de Crédito Associativo – COHABs

O Programa de Carta de Crédito Associativo – Cohabs possui as mes-
mas características do anterior, apenas diferenciando-se pelo fato de que,
aqui, as Cohabs – Companhias de Habitação ou órgãos assemelhados é
que farão a seleção das famílias a serem beneficiadas. Portanto, são essas
agências que, juntamente com as Pessoas Físicas adquirentes, assumem
o papel de mutuários no sistema.

O Programa de Apoio à Produção de Habitações

Destinado a Pessoas Jurídicas voltadas para a produção habitacional,
o Programa de Apoio à Produção de Habitações visa financiar empreen-
dimentos em que pelo menos 50% das moradias sejam direcionadas ao
Público-Alvo do FGTS, fundo que provê os recursos.
Os agentes financeiros exercem o papel de observadores do cumpri-
mento das normas gerais do FGTS, da regularidade legal do tomador do
empréstimo, e da inexistência de conjuntos na mesma área que tenham
sido financiados por este fundo e estejam com dificuldade de comercia-
lização. Outra função dos agentes é receber o empréstimo e repassá-lo
ao mutuário final pelo valor de até 80% do menor montante entre os
preços de venda e o de avaliação, limitado a R$ 31.500,00 por unidade. De
qualquer forma, o valor total do investimento de cada imóvel não pode
ser superior a R$ 58.000,00, com a taxa de juros de 10% ao ano.
O valor das prestações é fixado conforme o Sistema Francês de
Amortização – Tabela Price, e sua atualização equivalente às condições
das contas vinculadas ao FGTS.
Dentre outros critérios para seleção considera-se o percentual de
contrapartida do proponente, a viabilidade técnica, jurídica e econômico-
financeira das propostas, além da disponibilidade de recursos do agente
financeiro.

O Programa de Crédito Direto ao Cidadão – Cred-Mac e Cred-Casa

Parecido com a Carta de Crédito, o Programa de Crédito Direto ao
Cidadão diferencia-se por oferecer condições de financiamento mais
simples e mais fáceis do que as regras do STF – Sistema Financeiro da
Habitação, que são também mais apropriadas ao seu público-alvo. Nesse
caso, admite-se o uso de outros tipos de garantia que não a hipoteca
do imóvel, o que diminui a quantidade de documentos e não exclui os
trabalhadores informais.
Esse Programa vinha utilizando recursos do FGTS, porém prevê no-
vas fontes. Quando utilizado na modalidade de aquisição de materiais de
118

construção, ou para melhoria ou construção de habitações, destina-se a

famílias com renda de até oito salários mínimos, com limites de prazo de
cinco anos e de valor de financiamento de R$ 6.400,00. Se for para aqui-
sição de moradias, a faixa de renda sobe para até doze salários mínimos,
o prazo máximo para dez anos e o limite financiado para R$ 10.000,00.

O Programa de Financiamento à Produção

O modelo de concepção do Programa de Financiamento à Produção
é o mesmo que sempre norteou as políticas habitacionais passadas. O
financiamento é vinculado ao imóvel, e visa dar apoio à indústria da cons-
trução civil na produção habitacional. Utiliza recursos do SBPE – Sistema
Brasileiro de Poupança e Empréstimo e do FGTS, além de outros que estão
sendo viabilizados, como os das Companhias Hipotecárias, dos Fundos de
Investimento Imobiliário, Recursos Externos e dos Fundos de Pensão.

O Programa de Conclusão de Empreendimentos Habitacionais

Com o objetivo de recuperar investimentos já feitos por meio do
FGTS, e que não atingiram suas metas, o Programa de Conclusão de Empre-
endimentos Habitacionais foi criado. O processo consiste em ampliar as
ações previstas com outras fontes de recursos para recuperar o montante
gasto e alcançar o retorno social. Uma modalidade de intervenção desse
programa é a Recuperação de Conjuntos Problema, isto é, conjuntos
habitacionais com problemas no andamento da obra, invadidos, com
infra-estrutura incompleta ou com dificuldades de comercialização. Outro
tipo de ação utilizada é o aproveitamento dos terrenos comprados com
recursos do FGTS e que estão ociosos. Para a viabilização dessa idéia foi
criada uma linha de crédito para as companhias habitacionais, as coo-
perativas e as empresas privadas, aceitando-se qualquer modalidade de
financiamento prevista nos programas já citados.

O Programa de Desenvolvimento de Alternativas e Difusão Tecnológica – PROTECH

Prevendo a parceria com estados, municípios, institutos de pesquisa,
empresas privadas e universidades, o Programa de Desenvolvimento de
Alternativas e Difusão Tecnológica – Protech visa estimular o desenvol-
vimento de novas tecnologias e a difusão das já testadas e aprovadas. Com
isso pretende melhorar o setor de produção habitacional com a redução de
custos e de prazos de execução, e também com a elevação da qualidade
das unidades.

O Programa de Modernização do Setor Habitacional

O Programa de Modernização do Setor Habitacional tem por objetivo
atuar junto aos agentes públicos e privados na melhoria de sua eficiência
A provisão habitacional no Brasil 119

técnica, operacional, gerencial, administrativa e financeira. Tal ação dotaria

esses agentes com condições operacionais necessárias à implantação da
política de habitação.

A Locação Social
A proposta para o programa Locação Social estava em elaboração
quando este documento foi redigido, e envolve ações técnicas, jurídicas,
sociais, econômico-financeiras e institucionais necessárias à sua imple-
mentação. A idéia é acoplar esse modelo aos outros programas em anda-
mento, desenvolvidos com base nas linhas de financiamento ao poder
público e ao setor privado.

As ações estaduais – Companhia de Desenvolvimento

Habitacional e Urbano (CDHU)

Com base em informações colhidas junto à CDHU, pode-se identifi-

car com clareza as características das parcerias que envolvem os diversos
programas.
A CDHU é o braço operacional da Secretaria de Habitação do Esta-
do de São Paulo (SH). Seus recursos são provenientes do ICMS estadual,
numa porcentagem fixa, que representa em torno de R$ 43 milhões por
mês. Os departamentos da CDHU estão estabelecidos paralelamente de
forma matricial, e, portanto, atendem igualmente aos diversos programas
desenvolvidos, os quais estão relacionados a seguir.

O Programa Mutirão
Conforme uma das fontes consultadas, com o início da gestão
estadual em primeiro de janeiro de 1995, o primeiro passo no campo
habitacional foi a melhoria do programa de Mutirão. Reafirmou-se, ainda,
a questão da autogestão, compreendendo-se que no mutirão atua o tripé
Estado–Associação Comunitária–Assessoria Técnica. Essas últimas consis-
tem de escritórios de engenharia e/ou arquitetura que dão assessoria a
mutirões, e normalmente são constituídos sob forma de ONGs. Portanto,
para o sucesso do Programa, é necessário que esses três atores estejam
convencidos de que a solução em questão é viável. O mesmo governo
estadual reviu os antigos contratos considerando esse fator, visto que a
administração anterior havia concedido a autogestão não como a espinha
dorsal do mutirão, mas como apenas um detalhe desse.
No programa Mutirão, a questão das parcerias ainda não está total-
mente madura, uma vez que ele é ainda um programa novo. Hoje, nas
obras em andamento, existem casos extremos tanto de autogestão, isto é,
120

de autonomia completa, quanto de extrema dependência da associação

comunitária com a CDHU. Entretanto, o ideal seria ter-se um “ponto de
equilíbrio” em que houvesse autogestão com parceria. Nessa parceria,
uma situação ideal compreenderia os seguintes papéis:
– Associação Comunitária: gerir os contratos do mutirão como um
todo, produzir a edificação e autofiscalizar o uso dos recursos;
– Governo do Estado: viabilizar os recursos e, monitorar tecnicamen-
te o andamento da obra;
– Assessoria Técnica: gerenciamento técnico da obra, e em alguns
casos, os projetos.
Há a intenção de que a assessoria não seja apenas uma contratada
pela associação, mas que exerça um papel mais preponderante na ges-
tão dos recursos evitando assim descontroles financeiros, ou no próprio
andamento da obra. Assim, no caso de conflitos entre esses dois atores,
o Estado exerceria o papel de poder mediador.
Com relação à definição do projeto, a CDHU o faz quando a cons-
trução ocupa terreno de sua propriedade. Quando a área é da associação,
esta tem liberdade de desenvolver sua própria concepção de moradia. Em
alguns casos, mesmo quando a área é da CDHU e existe uma contrapro-
posta viável por parte da associação e da assessoria, podem-se discutir
mudanças no projeto da obra. O objetivo de tal atitude seria desburocra-
tizar e agilizar o empreendimento. De qualquer forma, o financiamento
dessa companhia compreende apenas 51m2 de área construída, devendo
o excedente ser bancado pela própria comunidade.
O cronograma físico-financeiro é elaborado pela assessoria técnica
juntamente com a associação, e é a partir das medições físicas que as par-
celas do financiamento vão sendo liberadas. O início do pagamento pelo
mutuário é feito apenas após a entrega das chaves, e o valor das prestações
segue uma tabela de percentual de comprometimento de renda, variando
o prazo de pagamento a partir de um valor total fixo. O déficit, no caso
de prestações muito baixas, é compensado por um subsídio concedido
nos primeiros oito anos e reavaliado após este prazo.
De acordo com informação prestada pelos entrevistados, na região
metropolitana de São Paulo está em andamento a construção de 25 mil
moradias pelo programa Mutirão do governo do Estado.

O Programa Habiteto
Paralelamente, surgiu a preocupação com o déficit habitacional no
interior, que vem crescendo assustadoramente, e também com a ques-
tão de que um programa de mutirão como o da capital não funcionaria,
dada a inexperiência da organização dos sem-casa com relação a esses
movimentos. Então, sob essas condições, foi desenvolvido um programa
chamado Habiteto, em que a parceira é feita com a prefeitura. Esta entra
A provisão habitacional no Brasil 121

com o terreno e faz o papel da associação comunitária cadastrando as

famílias, e o papel da assessoria dando o acompanhamento técnico com
seu pessoal.

O Programa Chamamento Empresarial

Um programa desenvolvido em parceria com a iniciativa privada
é o Chamamento Empresarial, que visa dar uma maior agilidade pela
eliminação de alguns procedimentos burocráticos. Neste caso, o Estado
identifica uma área para a construção de um empreendimento habitacio-
nal, especificando o número de unidades, o tipo, a localização e o valor.
Essas características são divulgadas num edital, pelo qual a iniciativa
privada entra com a área, os projetos, a infra-estrutura e a construção
das unidades, que são vendidas para a CDHU, que efetua o repasse para
a população de baixa renda.

O Programa Empreitada Global

Outro programa é o Empreitada Global, que é um contrato com o
setor privado representado pela empreiteira. Nesse processo, a CDHU
fornece o terreno, contrata os projetos, faz uma licitação para a constru-
ção por empreiteira, que recebe os recursos de acordo com as medições.
Pronta a obra, a CDHU, que também a financia, repassa as habitações às
famílias cadastradas, que serão os futuros mutuários. A diferença entre
este programa e o Chamamento Empresarial é que, aqui, o papel da CDHU
é mais abrangente, atinge maior número de etapas, como a aquisição do
terreno, a contratação dos projetos e o acompanhamento do andamento
da obra.

Outras considerações sobre a CDHU

Além desses, foi lançado um programa que ainda não gerou ne-
nhuma unidade, caracterizado por intervenções em cortiços na linha de
parceria na capital. No interior há um programa de lotes urbanizados,
no qual o cidadão oferece o lote, e o Estado entra com a cesta básica de
materiais por meio da prefeitura.
Esses diferentes programas formam um conjunto de intervenções,
devendo a escolha de um ou de outro arranjo de parceiros depender
da observação das características do local, dos custos, das pressões da
sociedade, da demanda, e também da urgência para o início da obra. No
caso da Empreitada Global, a série de licitações faz com que o início da
obra demore cerca de oito meses, enquanto por mutirão esse tempo pode
ser reduzido pela metade. Ainda para fins de comparação, os custos por
unidade giram em torno de R$ 11 mil no Programa Mutirão, R$ 14 mil na
Empreitada Global, e R$ 14,5 mil no Chamamento Empresarial.
122

Cabe ainda destacar que existe uma gerenciadora, que é uma em-
presa privada contratada para fiscalizar tecnicamente cada obra, ou seja,
fazer medições nelas. No entanto, essas empresas não são vistas pelos
entrevistados como um ator dentro dos vários projetos em que atuam,
por não serem protagonistas que interfiram de modo determinante no
processo.

O Aparato Governamental da CDHU

Com relação ao aparato governamental da CDHU, algumas pessoas
entrevistadas defendem que não há problemas com os procedimentos
ou burocracias internas, mas reconhecem que há funcionários sendo
subaproveitados, fazendo com que o quadro, como um todo, esteja in-
chado. Desta forma, o grande número de pessoas empregadas faz com
que o andamento da máquina se torne mais lento. Além disso, há um
desestímulo à produtividade gerado pela estabilidade, apadrinhamento
político e corporativismo, problemas políticos e culturais que resultam
na inércia do poder público.
Um problema operacional enfrentado, devido a conflitos com outros
níveis de governo, é a existência do Grapohab, grupo multidisciplinar for-
mado por vários órgãos como Cetesb, Sabesp, CDHU, prefeituras e outros,
que é responsável pela aprovação de projetos habitacionais. Esse grupo é
apontado como um dos responsáveis pela lentidão no desenvolvimento
dos programas pelos pontos de estrangulamento gerados devido às várias
exigências.
Com relação a outros atores como o setor privado, as ONGs e as
OCBs não existem problemas de coordenação, a não ser pontos de fácil
solução. Mesmo com relação a irregularidades nas prestações de conta,
o índice é muito baixo.

As ações municipais – A Secretaria da Habitação e Desenvolvimento

Urbano do Município de São Paulo (SEHAB)

– A Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo (COHAB-SP)

– A Superintendência de Habitação Popular de São Paulo (Habi-SP)

A Habi-SP – Superintendência de Habitação Popular de São Paulo, e

a Cohab-SP – Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo, são
instituições ligadas à Secretaria da Habitação do Município de São Paulo
(Sehab), e têm a incumbência de atuar na provisão de moradias. A Habi-SP
A provisão habitacional no Brasil 123

é responsável pelo desenvolvimento e implantação dos programas e dos

projetos habitacionais, voltados para a população que vive em habitação
subnormal, em consonância com a dinâmica social e peculiaridades regio-
nais. Já a Cohab-SP é uma companhia de economia mista responsável pelo
desenvolvimento, planejamento e execução de soluções habitacionais
em coordenação com órgãos públicos e privados.
Segundo os entrevistados da Sehab, não existem políticas federais
eficientes, o que seria necessário, pois a habitação é uma área social, e o
desenvolvimento de seus programas teria um importante papel para a
distribuição de renda. Essa grande lacuna surgiu principalmente com a
extinção do BNH – Banco Nacional de Habitação, e transferência de suas
tarefas para a CEF – Caixa Econômica Federal.
Atualmente, os estados e municípios estão agindo na área de habi-
tação totalmente independentes de uma política global, além de sofrerem
uma notável escassez de recursos. Existem quase 40 Cihabs no país, e elas
estão em geral enfrentando a mesma dificuldade financeira, pois o BNH,
que liberava seus recursos, foi substituído. Hoje, os poucos programas
desenvolvidos por essas companhias são feitos com base em fontes mu-
nicipais e estaduais.
No caso da Cohab-SP, existe um agravante, que é a divisão dos re-
cursos com a Habi-SP, pois ambas estão ligadas localmente à Sehab. Na
seqüência, são abordados alguns programas de moradia desenvolvidos
pelas agências municipais.

– A Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo (Cohab-SP)

O Plano Empresário
No Plano Empresário, a viabilização dos recursos e o fornecimento do
projeto arquitetônico são algumas das tarefas da COHAB-SP. À empreiteira
cabe apresentar os projetos urbanístico e de implantação, e construir as
unidades, retornando ao Poder Público a fiscalização do andamento da
obra e a comercialização com os mutuários. A procura e aquisição do ter-
reno, neste plano, também são incumbências da iniciativa privada. Além
disso, esta tem a vantagem de poder usufruir das diversas facilidades, do
ponto de vista de ocupação, que são concedidas às Cohabs, Inocoops,
CDHU, e outros órgãos. Este plano, apesar de ter funcionado para alguns
conjuntos, resultou em números inexpressivos.

O Plano Sim
Outro caso de parceria com o setor privado é o Plano Sim. No entan-
to, aqui ele assumia responsabilidades maiores, porque além dos papéis
exercidos no Plano Empresário, no Plano Sim esperava-se que a própria
124

empreiteira obtivesse os recursos para o financiamento. Restaria à Cohab-SP

apenas as tarefas de comercializar as habitações e fornecer as facilidades
de ocupação que possui. Até o momento, os frutos deste programa ainda
são desconhecidos. Além disso, nesses dois planos de parceria, o grupo
dos futuros moradores não participa de nenhuma das etapas do projeto e
da execução do empreendimento, e o público-alvo é o que está na faixa
dos 6 a 12 salários mínimos.

O Programa Mutirão
O programa Mutirão foi criado na administração municipal de 1989-
1992, e inicialmente pertencia à Habi-SP, que cuidava dos programas
ligados à população de renda entre um e três salários mínimos. Apenas
recentemente o Programa passou a ser gerenciado pela Cohab-SP. Era
formado por 94 conjuntos de até 200 unidades, totalizando um número de
12.812 moradias. As glebas eram pequenas e adquiridas pela Prefeitura ou
pelas próprias associações comunitárias. A tipologia era caracterizada por
casas, sobrados, casas e sobrados, ou por prédios de até cinco andares. A
área útil era em média maior que as da CDHU (60m2 ao invés de 45m2).
Os conjuntos eram constituídos por cooperativas habitacionais, e as
unidades eram construídas pela população nos finais de semana. Os futuros
moradores participavam na escolha dos projetos urbanístico e arquitetô-
nico, do sistema construtivo, dos materiais utilizados, além de exercerem
a gestão do processo. Eram assessorados por escritórios – as assessorias
técnicas – que desenvolviam os projetos e toda a parte de acompanha-
mento de obra, orçamento, orientações, etc. Toda a regulamentação dos
mutirões e assessorias foi feita pela Sehab na época, estabelecendo os pro-
cedimentos de constituição do mutirão, as condições de aproveitamento
e de projeto, a fiscalização, o gerenciamento, as medições, as prestações
de conta, entre outras coisas.
Este programa esteve paralisado nos dois primeiros anos da gestão
municipal de 1993-1996, porque teve problemas das contas que foram
enviadas ao Tribunal de Contas. Posteriormente constatou-se que a maior
parte delas estava correta, e dessa maneira obteve-se autorização para o
programa continuar recebendo recursos. Os demais estão aguardando a
regularização para prosseguir. Não existem novos mutirões, mas dos 94
anteriores, a Cohab-SP está trabalhando com cerca de 60.
A provisão habitacional no Brasil 125

– Superintendência de Habitação Popular de São Paulo (Habi-SP)

O Projeto Cingapura
O Projeto Cingapura é um programa de urbanização e verticalização
de favelas. A intenção é melhorar as condições de vida dos favelados sem
removê-los para lugares distantes dos atuais. A Prefeitura avalia as áreas
prioritárias e contrata empreiteiras para executarem as obras, e após a
conclusão do empreendimento, concede a permissão da área aos mora-
dores a partir da assinatura de decreto. O processo também compreende
um trabalho social para obter adesão da comunidade.
O Cingapura está sob a responsabilidade da Habi-SP, que está uti-
lizando grande parte dos recursos municipais para habitação, além de
empréstimos do BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento.

A atuação das Organizações Comunitárias de Base

(OCBs)
As OCBs, que normalmente são constituídas na forma de associa-
ções ou movimentos, sem dúvida vêm ganhando muita força no cenário
social do país, e no campo habitacional sua importância também vem
sendo crescente.
Não foi realizada uma investigação mais profunda da atuação desse
setor, visto que foi abordado especificamente apenas uma representante,
que é ligada à UMM – União dos Movimentos de Moradia. Esta entida-
de atua em vários níveis (nacional, estadual e municipal), e engloba as
Associações de Mutirões, o Movimento dos Favelados, dos Encortiçados
e dos Inquilinos. Esse movimento é assessorado pela Pastoral da Moradia,
e defende o mutirão como modalidade de intervenção pelo ganho de
qualidade na organização comunitária que este processo propicia. Uma
das associações filiadas à União é descrita a seguir.

A Associação dos Trabalhadores Sem-Terra da Zona Oeste

O objetivo da Associação dos Trabalhadores Sem-Terra da Zona
Oeste é organizar grupos de moradia para pessoas sem habitação de
baixa renda, ou seja, moradores de aluguel e de favelas de baixa renda, na
região oeste da cidade de São Paulo. Por meio desses grupos pretende-se
126

obter recursos dos governos federal, estadual e municipal para construir

unidades habitacionais pelo sistema de mutirão com autogestão. Esse
sistema é um princípio bem claro da associação, porque por meio dele
consegue-se uma politização das pessoas. Isto não significa que a adoção
dessa modalidade de intervenção resolva todos os problemas das famílias,
mas através dela pode-se obter um considerável salto de qualidade em
termos de organização.
Sua fundação se deu por uma necessidade habitacional detectada
junto à comunidade no ano de 1986, que resultou na formação de grupos
de moradia em diversos bairros. Esses movimentos atuaram na organiza-
ção da comunidade e na indicação de áreas potenciais para construção,
e conseqüente reivindicação, junto ao poder público, da desapropriação
das mesmas. Primeiramente foram as áreas da Voith e Brasilândia que re-
sultaram na construção de 1.080 unidades no terreno desapropriado pelo
Governo do Estado. Em muitos casos, a aquisição dos terrenos ocorreu por
compra direta pelos grupos de futuros moradores. Neste caso, o financia-
mento governamental visava apenas a construção das unidades.
Atualmente, a associação é composta por 20 grupos de moradia
situados em diversos bairros da zona oeste. Esses grupos reúnem cerca de
3 mil famílias que buscam um projeto para a melhoria de seu problema de
habitação. Cada família que tiver condições contribui para o movimento
com dois passes de ônibus por mês, a fim de custear as despesas de trans-
porte dos coordenadores. Além disso, cada grupo paga mensalmente R$
20,00 à associação geral. Outro tipo de grupo atuante nesta entidade são
os mutirões já em andamento, em um número de 20 ou 22, e que repre-
sentam aproximadamente 2.500 unidades. Desta maneira, com relação
às fontes de recurso, o movimento foi auto-suficiente durante oito anos.
Somente em dois projetos houve o recebimento de doações: um montante
de 5 mil de uma ONG nacional, e a ajuda de uma congregação religiosa
para o início de uma obra de mutirão.
O termo mutirão com autogestão refere-se a um modo de provi-
são em que há uma parceria da comunidade com o governo, em seus
diferentes níveis. No caso, este é o agente financiador e a associação é
quem administra o recurso do Estado, que é um recurso da comunidade.
A cada projeto forma-se uma “associação-filha”, que vai administrar seus
recursos.
Paralelamente, a associação possui um centro de formação onde
são ministrados cursos profissionalizantes (para pedreiro, encanador,
eletricista), de línguas (inglês, francês, espanhol), e até curso de alfa-
betização. Pretende-se pleitear junto ao Senai, um parceiro nos cursos
profissionalizantes, o curso de computação. Outra atividade desenvolvida
pela Associação é a Central de Compras, um mecanismo utilizado pelos
A provisão habitacional no Brasil 127

mutirões para barateamento dos materiais na aquisição. É importante

ressaltar que o “poder de compra” desses grupos é capaz de interferir no
mercado, forçando uma perceptível queda no preço dos insumos.
Na gestão municipal de 1989-1992, houve a incorporação do agente
assessoria técnica, que eram ONGs contratadas para orientar os grupos
de moradia no projeto e execução dos programas. A participação de tal
agente é defendida pelo movimento, e seu papel é apoiar tecnicamente
o desenvolvimento do projeto, a gestão do processo e a produção das
unidades, junto à respectiva associação comunitária. A assessoria técnica
é escolhida e contratada diretamente pela associação, que a tem como
um parceiro, cuja relação começa na própria discussão do projeto. Dessa
forma, a população percebe a importância da presença de um técnico na
construção da moradia e do seu entorno, isto é, tanto seu aspecto estético,
urbano, como a relação com o meio ambiente.
A parceria entre a ONG e a comunidade precisa ser distinguida da
parceria entre o governo e a comunidade. A presença técnica da ONG, ao
invés do Estado, é um fator que vem a ressaltar a autonomia da associação
em relação à política daquele. A gestão dos recursos e o desenvolvimento
dos seus projetos pela comunidade propiciam maior independência da
população, e até um ganho de qualidade no projeto, visto que o grupo
sempre exige uma assessoria comprometida com seus propósitos. Ela
sempre atua por meio de um contrato de prestação de serviços, e sua
remuneração é fixada como um percentual do financiamento. A associa-
ção caracteriza esta ONG como um parceiro que trabalha sempre para
o benefício da comunidade, ao contrário do governo, que concede o
financiamento, mas que está apenas “fazendo sua política” ao ceder às
pressões populares.

A atuação das Organizações

Não-Governamentais (ONGs)

A Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional (Fase)

A Fase – Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional

é uma ONG que foi fundada em 1961. Sua atuação compreende dois tipos
de trabalho: no campo, junto aos assalariados rurais e pequenos produ-
tores; e na cidade, englobando principalmente as questões urbana e do
trabalho, embora esta última vem deixando de ser seu foco. Dentro da
abordagem urbana, a atuação em São Paulo é especificamente na área da
128

habitação, enquanto no resto do país essa atuação se estende também

ao saneamento.
Em São Paulo, a Fase trabalha na assessoria direta aos movimentos
de moradia e edita, em uma pequena editora de sua propriedade, uma
revista chamada Proposta, que trata das temáticas por ela relacionadas,
além de alguns livros que também tratam do assunto. A atuação junto
aos movimentos de moradia em São Paulo teve início há cerca de dez
anos com o acompanhamento dos movimentos de favelas, depois os
movimentos de cortiços, e atualmente o centro das atenções é a cons-
trução de moradias pelo sistema de mutirão, que vem ocorrendo desde
a gestão municipal de 1986-88. Um processo de ação adotado pela Fase
junto a essas organizações é a produção de conhecimento com base em
pesquisas e levantamentos realizados, como o exemplo das publicações
sobre os mutirões da gestão de 1989-1992, e mais recentemente sobre
os mutirões do governo estadual, a partir de 1995. Outro enfoque do
trabalho é a capacitação das lideranças desses mutirões.
Dessa forma, a assessoria aos movimentos é feita no âmbito predo-
minantemente social, e trabalhando junto às assessorias técnicas, que
têm quadros profissionais com composição um pouco diferente. Afinal, a
Fase agrupa pessoas vindas de áreas como a sociologia e o serviço social.
Além disso, ultimamente está-se começando a contatar técnicos, como
arquitetos, visando fazer uma ponte com as assessorias técnicas e escritó-
rios de arquitetura envolvidos. A Fase incumbe-se da parte educativa, isto
é, da organização da comunidade e da capacitação das lideranças para
a relação com o Estado ou o município, visando viabilizar o processo de
mutirão para a comunidade, e também dos materiais pedagógicos.
A parceria para o trabalho é feita de maneira efetiva com as organi-
zações de base, e indiretamente com o Estado, porque é este quem
libera os recursos com os quais as associações comunitárias contratam
as assessorias. Num plano mais geral, a Fase participa de alguns fóruns
que aglutinam as ONGs, de setores da academia e de alguns governos
de tendência democrático-popular. Entre os fóruns destacam-se o Fórum
Nacional de Participação Popular nas Administrações Municipais Demo-
cráticas, e o Fórum da Reforma Urbana que também tem abrangência
nacional, sendo que todos esses eventos resultam em publicações feitas
por essa ONG.
Além disso, essa federação de órgãos, junto com outras organizações,
enviou ao Congresso Nacional, em 1991, o primeiro projeto nacional de
iniciativa popular, com cerca de um milhão de assinaturas. A proposta
previa um fundo nacional de habitação, com recursos vindos das loterias,
de fundos como o FGTS e também de repasses governamentais a fundo
perdido.
A provisão habitacional no Brasil 129

Os recursos da Fase incluem fundos públicos e doações de associa-

dos, porém a maior parte deles é proveniente de cooperação internacional
de outras ONGs, igrejas e governos dos principais centros europeus. Como
uma organização de nível nacional, sua estrutura hoje compreende cerca
de onze escritórios pelo país, dos quais cinco são urbanos – dois deles
foram fechados recentemente por problemas econômicos decorrentes
da redução do apoio internacional.
Atualmente, a Fase opera em São Paulo com apenas três técnicos
– um economista, uma arquiteta e uma assistente social, além de dois
funcionários administrativos, havendo no plano nacional um total de
cerca de 200 pessoas. Antes da crise havia nove técnicos trabalhando em
São Paulo, e agora, com a carência de pessoal, procura-se desenvolver
trabalhos em conjunto com outras ONGs. No Rio de Janeiro existe um
setor dessa organização que tem a função específica de administrar e
captar recursos.
Com relação ao poder público, além da carência de recursos, foi iden-
tificada a falta de vontade política para resolver a questão habitacional,
apesar de essa área propiciar um grande retorno social e mesmo político.
No âmbito federal, verifica-se uma ausência de políticas bem definidas
e contínuas depois da extinção do BNH, excetuando-se algumas experi-
ências isoladas. No governo do Estado de São Paulo, há um programa de
construção por mutirão e uma proposta de atuação em cortiços. Já no
plano municipal, em princípio o primeiro responsável pelas ações no que
diz respeito a moradias, a administração de São Paulo estaria recentemente
adotando uma postura mais publicitária que eficaz.
Para um dos membros da Fase, o poder público deve assumir os
papéis de financiador, planejador e, em alguns casos, de provedor direto,
visto que a habitação é um serviço essencial e deve ser subsidiada, pelo
menos para as camadas de renda mais baixa. O gerenciamento dos recur-
sos teria que ser feito pelo Estado em conjunto com a comunidade.
O mutirão é defendido como uma das alternativas para o problema
da moradia, mas não a única. Fora da faixa de renda entre um e cinco salá-
rios mínimos, sugerida para esse sistema, cabem outras políticas como a
da contratação de empreiteiras. A valorização do sistema de mutirão seria
decorrente da construção paralela de um espírito comunitário, geração
de renda e empregos para mutirantes, desenvolvimento de programas
educacionais, formação de mão-de-obra, etc.

A Peabiru Trabalhos Comunitários e Ambientais-PTCA

A Peabiru Trabalhos Comunitários e Ambientais – PTCA – é uma

130

ONG configurada como assessora técnica. Seu objetivo básico é atuar, o

máximo possível, junto à comunidade, e, portanto, ver com os olhos da
comunidade as suas necessidades, e não com os olhos do Estado, que
vêem os cidadãos como se fossem todos iguais. Dessa forma a Peabiru,
conforme informações de um de seus membros, reflete sobre as questões
específicas de cada grupo de pessoas, adotando a postura de englobar a
vivência e as diversas carências de cada grupo. Analisando suas carências
e necessidades, procura elaborar uma proposta de trabalho que tenha a
melhor qualidade possível para o caso.
A estrutura institucional da Peabiru, e mesmo a de outras assessorias
técnicas, é prejudicada pela falta de recursos e pela dificuldade de manter
uma equipe permanente de profissionais. Tal situação deve-se à constan-
te alteração nas políticas governamentais, gerando descontinuidade no
andamento dos programas e/ou no fornecimento de recursos públicos,
principal fonte de receita dessas entidades. Essa dependência do Estado
é que faz com que as assessorias técnicas estejam sempre em situação
financeira insegura, aliado ao fato de que poucas administrações estão
abertas para seu tipo de trabalho, que é descentralizado e não-paternalista.
Para o entrevistado, o ideal seria se os recursos fossem oriundos da própria
comunidade.
Atualmente, o grupo de profissionais que compõe o corpo técnico
dessa assessoria é formado por três estagiários, três arquitetos, dois soció-
logos e um engenheiro, sendo que essa configuração é variável conforme
o volume de projetos. As decisões de caráter mais relevante dentro da
entidade são tomadas nas reuniões da coordenação, formada pelos seus
fundadores e profissionais mais antigos. A habitação, apesar de ser o
grande filão, somando hoje cerca de 450 unidades em execução em três
conjuntos habitacionais, não é a única área de atuação da Peabiru.

A atuação da Peabiru no Programa de Mutirão do Município de São Paulo

Na área da habitação, a Peabiru participou primeiramente do pro-
grama de Mutirão da Prefeitura de São Paulo, quando lhe foram propostos
dois canais importantes: a autogestão dos recursos do financiamento
pela própria comunidade; e a possibilidade de as ONGs trabalharem
junto a essa comunidade. Nesse sistema, como as ONGs são contratadas
pela associação, elas trabalham para a comunidade visando atingir seus
anseios, sempre de maneira profissional, que é o único caminho viável.
A atuação é a mais multidisciplinar possível, com um corpo profissional
bem diversificado, que atende não só às questões técnicas, como faria uma
empreiteira, mas também ao âmbito social. Afinal, o sistema não consiste
em construir habitações apenas, mas em um grupo de cidadãos que juntos
A provisão habitacional no Brasil 131

estão envolvidos no gerenciamento da construção e na apropriação de

um bairro, e, a partir disso, poderão crescer e se projetar para o futuro. Tal
realidade, devido à sua complexidade, dificilmente poderia ser abordada
de maneira integral por um engenheiro ou arquiteto isoladamente. Isto
demanda a interferência de profissionais da área social, a fim de garantir
que o processo seja completo e participativo.
Na entrevista, ficou clara a opinião de que, no programa de Mutirão,
os principais parceiros envolvidos são o poder público e a associação
comunitária. Ao poder público cabe o papel de financiador e fiscalizador
do processo, enquanto a comunidade estaria incumbida da gestão e
produção. A assessoria técnica feita pela ONG teria a função de criar con-
dições para a autonomia dessa população, garantindo maior liberdade
de escolha do projeto, processo construtivo e gerenciamento da obra,
de acordo com suas necessidades e anseios. A iniciativa privada, por sua
vez, teria uma função básica de agente que atua no mercado, fornecendo
bens e serviços para viabilizar as diversas etapas do mutirão, e tendo uma
remuneração que independe do sistema de provisão.
A pessoa entrevistada está de acordo com o papel do governo
municipal no programa de Mutirão, estimando que faltaria apenas um
aprimoramento operacional interno do Poder Público e um aprendizado
pelas associações, assessorias e pela própria sociedade em relação a esse
processo. Portanto, seria possível um melhoria pela própria experiência,
visto que no início dos empreendimentos observou-se que tanto as as-
sociações e assessorias, como a administração municipal, enfrentavam
inúmeras dificuldades no trabalho com o mutirão. Um exemplo disso é o
sistema de prestação de contas, que só ficou definido institucionalmente
dois ou três anos após o início do programa.
Cumpre ainda destacar um lamentável ocorrido que trouxe graves
conseqüências para o andamento do processo e para o próprio aparato
institucional. Com a mudança da gestão municipal em 1993, houve uma
interrupção na liberação dos recursos em virtude da realização de uma
auditoria pelo Tribunal de Contas. Paralelamente, o órgão que lidava com
os mutirões deixou de ser a Habi-SP, que transferiu suas atividades para a
Cohab-SP. Tal fato gerou uma descontinuidade que demandou um apren-
dizado por parte dos novos funcionários e a adaptação dos mecanismos
institucionais que antes eram utilizados em outros programas.

A atuação da Peabiru no Programa de Apoio à Autoconstrução em Diadema

A Peabiru também participou do Programa de Apoio à Autoconstru-
ção no município de Diadema, na Grande São Paulo, pelo qual pretendia-se
dar uma solução para a grave questão da baixa qualidade da autocons-
132

trução feita na periferia. É muito evidente a deficiência dessas constru-

ções, principalmente com relação aos requisitos segurança, ventilação e
iluminação. No entanto, sabe-se que o poder público não tem capacidade
de fiscalização da qualidade dessas habitações e, muito menos, de punir
as irregularidades, dado seu volume e a condição social dos envolvidos.
Portanto, não adianta ignorar a autoconstrução, que por falta de espaço,
recursos e informação provoca a produção de habitações inseguras e
insalubres na periferia.
Neste programa, a Peabiru fazia os projetos e orientava as famílias
que estavam iniciando a construção de sua residência. Atuava também
na assessoria para a organização da comunidade com apoio de técnicos
sociais, visando ainda abordar problemas coletivos como a falta de infra-
estrutura e de normas de utilização de equipamentos comunitários. Um
exemplo disso foram as pavimentações feitas em várias áreas com ma-
terial doado pela Prefeitura, mão-de-obra da comunidade e orientação
técnica da Peabiru. Também pode-se destacar o trabalho de Educação
Ambiental Urbana para essas populações, que antes viviam em áreas de
total ilegalidade, e que agora, com a urbanização de seu bairro, precisam
de esclarecimento a fim de respeitar certas normas de convivência.
A Peabiru participou desse trabalho realizado em Diadema em
dois momentos diferentes. Primeiramente, como contratada por uma
associação, mas remunerada pela Prefeitura. Numa etapa seguinte, a
contratação foi feita diretamente pelo governo municipal para assessorar
três comunidades.

O Instituto de Orientação às Cooperativas

Habitacionais de São Paulo (Inocoop-SP)

Instituído como uma empresa privada sem fins lucrativos, o Inocoop-

SP – Instituto de Orientação às Cooperativas Habitacionais de São Paulo
surgiu em 1966, de um grupo independente com objetivo de dar um tipo
de assessoria que as cooperativas até então não tinham. Foi credenciado
pelo antigo BNH e continua atuando até hoje. É um órgão assessor que
trabalha desde a constituição da cooperativa até a entrega das unidades
habitacionais. Durante seus primeiros 30 anos de existência, sua atuação
se deu junto ao SFH, e somente há cerca de dois ou três anos, com a inter-
rupção na liberação de recursos desse Sistema, adotou-se o processo de
autofinanciamento. Portanto, ao contrário do que ocorria antes, quando
o associado praticamente só iniciava o pagamento do imóvel ao se tor-
nar mutuário, após a entrega das chaves, agora a compra do terreno e o
A provisão habitacional no Brasil 133

desenvolvimento das obras já vão sendo pagos pelos cooperados.

Na época em que havia financiamentos pelo SFH a procura era
maior, e, portanto, o cadastro era muito grande; quando as pessoas
eram chamadas já encontravam o empreendimento definido. Hoje há
um cadastro menor, pois quando um interessado não encontra algum
empreendimento com vagas, ou quando o que está disponível não lhe
interessa, ele deixa no cadastro seu nome, endereço e região de pre-
ferência. Independente disso, o Inocoop-SP também é procurado por
proprietários de terrenos, construtoras ou grupos de pessoas interessadas
em constituir cooperativa.
Quando a operação era feita com o SFH, qualquer construtora ou
projeto deveria passar pela análise do BNH ou da CEF. Além disso, havia
rigor com relação à comprovação de renda do mutuário, sua situação
estável no emprego, etc. Fora do sistema, por outro lado, tem-se maior
liberdade de atuação, o que aumenta a rapidez, visto que, por exemplo, o
projeto irá depender da aprovação da Prefeitura apenas. Ademais, pode-se
aceitar a garantia de renda de um trabalhador autônomo ou informal. O
critério socioeconômico é de comprometimento máximo de 30% da renda
familiar com a prestação, não havendo teto de renda e nem impedimentos
de compras para investimento, como havia no SFH.
Cada cooperativa, que para ser formada deve ter no mínimo 20 pes-
soas, possui um corpo diretivo com três diretores e seis conselheiros. As
porcentagens cobradas pelas assessorias do Inocoop-SP são, no SFH e no
sistema auto-financiado, respectivamente 2% e 8% do valor do empreen-
dimento. No entanto, pelo antigo sistema o montante era recebido em
dois anos, enquanto agora é diluído no tempo total do financiamento.
Dentro da assessoria, o trabalho do Inocoop-SP é desempenhado nas
áreas jurídica, contábil, técnica, social, administrativa e financeira. Assim,
sua atuação inclui a análise de viabilidade da área, a elaboração ou super-
visão dos projetos, além do orçamento e supervisão da obra, tanto pelo
seu cronograma físico-financeiro, quanto pela sua qualidade.
O Instituto tem uma única sede, que é na cidade de São Paulo, po-
dendo atuar em todo o estado. Possui um total de 54 funcionários, dentre
eles um engenheiro e um arquiteto. Desde sua fundação, já atuou em mais
de 200 projetos, que totalizaram um número superior a 110.000 unidades
habitacionais.
Operando com projetos de interesse social, as diretrizes municipais
fornecem algumas vantagens como a menor doação de área institucional
e redução de impostos, desde que a metragem de cada unidade não ul-
trapasse o estipulado, e nem haja mais de um banheiro ou vaga coberta,
por exemplo.
O tempo gasto para a viabilização de um empreendimento, caso
134

não haja nenhuma irregularidade com o terreno, é de cerca de seis

meses. Este mesmo tempo é o prazo do contrato de opção de compra
normalmente feito com o proprietário da área. Tal contrato só se efetiva
se o empreendimento for viabilizado nesse período, isto é, se no mínimo
51% das unidades forem comercializadas. Caso não haja viabilização, e
se depois de 30 dias de prorrogação persistir tal situação, além da área
não ser comprada, convoca-se uma assembléia com os inscritos para a
dissolução do grupo e devolução do dinheiro já pago. Caso contrário,
inicia-se a obra.
O processo de autofinanciamento faz com que a obra seja entregue
em etapas, e o Inocoop-SP trabalha com o tempo de entrega do primeiro
bloco entre 12 e 18 meses. O critério para prioridade de ocupação é a des-
tinação, por sorteio, de 50% das unidades prontas, e as outras 50% para os
mutuários que mais anteciparam o pagamento de parcelas. Os períodos
giram em torno de quatro a seis anos para a etapa de construção e de oito
a dez anos para o financiamento. Esse descompasso de tempo de gasto e
receita não decorre de empréstimo, mas é assumido pela construtora, que
recebe seu BDI (benefícios e despesas indiretas) depois do final da obra.
Além do mais, boa parte dos pagamentos são adiantados por antecipação
de prestações dos associados.
O custo mínimo de um apartamento de dois quartos é de cerca de
R$ 30 mil, normalmente inferior ao custo de mercado, por não demandar
gastos com incorporadoras, além de outras vantagens. A esse custo, ad-
mite-se o ingresso apenas de famílias com renda superior a oito salários
mínimos. Desse modo, na opinião dos funcionários entrevistados, famílias
de baixa renda não poderiam arcar com um sistema autofinanciado, o
que demandaria subsídios estatais. O Inocoop-SP está tentando constituir
parcerias com municípios para atender faixas de renda mais baixas, usando
seu know-how no desenvolvimento de políticas locais.
Um dos grandes entraves, enfrentado no sistema atual desenvolvido
pelo Inocoop-SP, é a instabilidade dos mercados de trabalho, que fazem
com que as pessoas se sintam inseguras para assumir compromissos a
longo prazo. Isso decorre tanto do risco de desemprego, quanto da oscila-
ção de renda do mercado informal. Outro entrave que provoca a demora
na aprovação de empreendimentos é decorrente da descontinuidade
administrativa nas gestões municipais.
Na opinião da pessoa entrevistada, a política federal para habita-
ção está muito “fechada”, e o Programa Carta de Crédito não está sendo
viabilizado de maneira eficiente. De modo geral, os programas federais
estariam apresentando muitas promessas e pouca ação. Além disso, o
papel do Estado seria o de formulador e implementador de políticas que,
sem paternalismo, viabilizem moradias para as diversas faixas de renda
A provisão habitacional no Brasil 135

por meio de parcerias com a iniciativa privada. Além disso, as diretrizes

federais deveriam adequar-se às realidades locais, e, portanto, às admi-
nistrações municipais, além de prever, para algumas faixas de renda, a
presença de subsídios.

A atuação do setor privado

Na busca de informações sobre o setor privado como um todo, foram
contatadas as seguintes entidades de classe: o Sindicato da Indústria da
Construção Civil de São Paulo (Sinduscon-SP) e o Sindicatos das Empresas
de Compra, Venda, Locação e Administração de Imóveis Residenciais de
São Paulo (Secovi-SP). No entanto, não foi possível obter entrevistas com
nenhum representante desses sindicatos. De qualquer modo, apesar das
informações indiretas de que as empresas ali representadas pouco atuam
como provedoras de habitação popular, a não ser como empreiteiras, seria
muito importante a opinião delas sobre o assunto.
Werna (1996b) aponta que os pequenos construtores informais
são uma ramificação do setor privado que tem presença significativa
nessa área. Sua atuação, juntamente com o processo de autoconstrução,
é, sem dúvida, responsável pela maior parte da produção de moradias
de baixa renda.
Apesar disso, como a definição de setor privado não é algo perfei-
tamente estabelecido, optou-se por incluir nessa categoria a empresa
Paulicoop, cuja atuação está descrita a seguir, que promove uma certa
parceria entre as organizações comunitárias de base (OCBs) e o setor pri-
vado e que, de certa forma, foge do modelo convencional encontrado no
mercado. A empresa a seguir é, portanto, um outro exemplo de instituição
privada que atua na área habitacional.

A Paulicoop
A Paulicoop é um órgão assessor que gerencia o processo de forma-
ção e operação de cooperativas pelo sistema de autofinanciamento. É uma
empresa privada com atuação muito semelhante à do Inocoop-SP, exceto
em alguns procedimentos e pelo fato de ter fins lucrativos. Seu trabalho
inclui a compra do terreno, a avaliação da viabilidade do empreendimento,
a contratação dos projetos, da construtora, e a fiscalização da obra com
técnicos próprios. Além disso, tem a incumbência de gerir os recursos
dessas pessoas jurídicas autônomas denominadas cooperativas.
O resultado desse processo é que os preços são baixos porque não
136

existem juros, apenas a correção pelo índice de aumento dos materiais de

construção, que é o mesmo que corrige a empreitada, sendo essa uma de
suas grandes vantagens. Não há empréstimo, mas um montante sendo
pago pelos cooperados e usado para a obra. Para desenvolver o trabalho
de assessoria, a Paulicoop cobra uma taxa de administração de 10% do
valor do empreendimento.
Sua fundação se deu em 1993, e assessora cooperativas que têm
um total de 15 mil unidades habitacionais em desenvolvimento. Nesse
sistema, o custo de um apartamento de 50m2 é de cerca de 37 mil. Por
não operar por um processo de venda, e sim de inscrição de cooperados,
a Paulicoop não atua por meio de corretores de imóveis, o que já causou
problemas com o Conselho Regional dos Corretores de Imóveis (Creci).
Como existe uma diferença entre o tempo de obra (de seis a sete
anos) e o de financiamento (de oito a nove anos), na entrega da última
unidade ainda restará um pouco a ser pago à construtora, a título de BDI
(benefícios e despesas indiretas). Apesar de ser constituído sob a forma
de cooperativa, o sistema não goza de qualquer benefício com relação a
isenções fiscais, sendo que tais privilégios estavam presentes nas coope-
rativas financiadas pelo SFH. Há benefícios somente no que diz respeito
à ocupação do solo e ao código de obras.
O período médio entre a escolha da área e o início da obra é de oito
meses, incluindo o tempo para a aprovação dos projetos. A partir do rece-
bimento das inscrições há um compromisso, firmado no Termo de Adesão,
de que a entrega do primeiro prédio ocorra em até dois anos, e os prédios
seguintes a cada seis meses. Para o início da obra, só existe viabilidade se
houver adesão em pelo menos 70% do número total de unidades.
Não há um “conselho de cooperados” que constantemente fiscalize
a atuação da Paulicoop, embora a pessoa entrevistada tenha apontado
um conselho desse tipo como algo necessário. De qualquer forma, cada
associado tem, à sua disposição, no escritório da assessoria, todos os dados
de contabilidade de sua cooperativa. Além disso, existe uma Assembléia
Ordinária Anual em que todas as contas são apresentadas aos cooperados.
As Assembléias de Sorteio são realizadas quando da entrega de um prédio;
a metade das novas unidades são sorteadas, e a outra metade designadas
às pessoas que mais adiantaram o pagamento de prestações.
Ficou claro na entrevista que, de forma geral, não existem empecilhos
para o andamento do processo como um todo, salvo alguns problemas
pontuais e superáveis como a demora na aprovação de projetos por parte
das prefeituras. Fora isso existem, por parte de muitas pessoas, receios com
relação à segurança do sistema de cooperativas, pelo fato de muitas pes-
soas mal intencionadas atuarem paralelamente às empresas idôneas.
De acordo com a opinião de um dos funcionários da Paulicoop, o
A provisão habitacional no Brasil 137

melhor processo para a construção habitacional é o do autofinanciamen-

to, isento, portanto, do paternalismo de subsídios governamentais. Até
para o caso das famílias de baixa renda, o Estado não deveria subsidiar
moradias, mas sim criar condições econômicas para que esta camada da
população tenha recursos próprios para construí-las.

Conclusões
Este capítulo sobre provisão habitacional no Brasil teve por objetivo
apresentar um panorama das políticas precursoras e atuais, de seus res-
pectivos produtos, e opiniões de pessoas de vários segmentos envolvidos
com o assunto. Como esta etapa do trabalho também tem um caráter de
contato prévio com o objeto da pesquisa, suas conclusões são apenas pre-
liminares. No entanto, é possível detectar algumas tendências que, apesar
de claras até este ponto, podem divergir do diagnóstico encontrado a
partir do desenvolvimento do trabalho de campo e das novas análises.
As primeiras conclusões dizem respeito à atuação do poder público.
Nos planos municipal e estadual do município de São Paulo, verifica-se
a adoção de sistemas de financiamento que pouco divergem dos tradi-
cionais. Portanto, apesar da instituição de novos modos de parceria que
modificaram o processo de produção e gestão dos recursos, inclusive com
sua democratização e redução de custos, os programas governamentais
local e regional pouco exploraram dos parceiros novas fontes de recursos.
Desta forma, tais políticas vêm se confrontar com a opinião dos entrevista-
dos, que acreditam que a maior dificuldade que o poder público enfrenta
para prover habitação é a limitação financeira. Os programas federais,
apesar de parecerem mais flexíveis nos diversos pontos (modalidades,
tecnologia, fontes de contrapartida do financiamento, por exemplo),
ainda não conseguiram causar impacto suficiente para propiciar algum
tipo de análise por parte dos profissionais que lidam com a habitação, em
agências de outros níveis de governo ou entidades autônomas.
O setor que engloba as ONGs e as OCBs apresenta várias formas
alternativas de gestão e trabalho comunitário a fim de melhorar a eficácia
do processo habitacional, inclusive desenvolvendo alternativas de reco-
nhecido ganho social. Entretanto, dificilmente prescindem do paternalismo
(ou apoio) estatal no que diz respeito à origem dos recursos. Seus próprios
representantes reconhecem que paralelamente à falta de vontade política,
a falta de capacidade financeira é um dos maiores limites para a resolução
do problema. As alternativas sugeridas por esses atores sociais parecem
depender de fortes mudanças na estrutura social, cuja viabilidade a curto
prazo é discutível.
138

Por parte da iniciativa privada não foi detectada nenhuma forma,

dentro da conjuntura econômica atual, que estimulasse o investimento
de recursos para a provisão de moradias populares. Percebe-se, portanto,
que, persistindo as condições de mercado e do sistema financeiro atual, há
uma inviabilidade econômica para o atendimento, no âmbito da produção
formal, em especial das camadas da população com renda inferior a oito
salários mínimos mensais. Somente os grupos de construtores informais,
de comerciantes e fabricantes de materiais de construção, ou mesmo de
construtoras contratadas para produzir conjuntos com recursos públicos
é que parecem atuar nessa área. Conclui-se, com isso, que no mercado
popular formal existe a necessidade de subsídios públicos, qualquer que
seja ele, como a doação de terrenos, isenções de impostos, redução de
juros bancários.
De qualquer modo, na visão da maioria das pessoas entrevistadas,
o próprio Estado é o ator que mais deveria assumir o papel de financia-
dor de empreendimentos para a baixa renda. Tal argumento se confirma
quando são analisados os dados sobre o valor das prestações em empre-
endimentos autofinanciados produzidos formalmente, e percebe-se que
seu alcance não inclui a grande maioria da população.

Modos de provisão para estudo de caso

Após este levantamento prévio de informações sobre a provisão
habitacional como um todo, na Região Metropolitana de São Paulo, proce-
de-se à escolha dos programas que constituem o objeto de estudo desta
pesquisa. Portanto, visando adequar a pesquisa aos objetivos do Projeto
(ver capítulos anteriores), e considerando a acessibilidade de coleta de
dados nos respectivos empreendimentos, optou-se pela abordagem de
seis modos de provisão, elegendo-se para um estudo mais específico, um
conjunto habitacional representando cada um destes modos.
A Tabela 3 enumera de 1 a 6 os conjuntos habitacionais e os respec-
tivos modos de provisão.

Tabela 3 – Enumeração dos conjuntos habitacionais

NÚMERO CONJUNTO MODO DE PROVISÃO PROVEDORA

1 Garra e Lutas Programa Mutirão CDHU

2 Paraíso Programa Mutirão Cohab-SP
3 Padre Bento Programa Empreitada Global CDHU
4 Barão de Mauá Cooperativas Habitacionais Paulicoop
5 Jd. das Camélias Plano Empresário Cohab-SP
6 Zaki Narchi Projeto Cingapura Habi-SP
A provisão habitacional no Brasil 139

Dados sobre a pesquisa de campo

Visando obter informações dos diferentes agentes que responde-
ram à pesquisa (ver Capítulo IV), detectados em cada modo de provisão
escolhido, foram elaborados 36 diferentes questionários, que estão rela-
cionados na Tabela 4.

Tabela 4 – Relação dos questionários aplicados

Questionário 1 CDHU – Instituição como um todo

Questionário 2 CDHU – Exclusivamente sobre o Programa Mutirão
Questionário 3 CDHU – Exclusivamente sobre o Programa Empreitada Global
Questionário 4 CDHU – Exclusivamente sobre o empreendimento selecionado
do Programa Mutirão: Conjunto Paraíso
Questionário 5 CDHU – Exclusivamente sobre o empreendimento selecionado
do Programa Empreitada Global: Conjunto Padre Bento I
Questionário 6 Cohab-SP – Instituição como um todo
Questionário 7 Cohab-SP – Exclusivamente sobre o Programa Mutirão
Questionário 8 Cohab-SP – Exclusivamente sobre o Plano Empresário
Questionário 9 Cohab-SP – Exclusivamente sobre o empreendimento
selecionado do Programa Mutirão: Conjunto Garra e Lutas
Questionário 10 Cohab-SP – Exclusivamente sobre o empreendimento
selecionado do Plano Empresário: Conjunto Jardim das Camélias
Questionário 11 Programa Mutirão da CDHU – Associação Garra e Lutas
Questionário 12 Programa Mutirão da CDHU – Mutuários de Conjunto Garra e
Lutas
Questionário 12B Programa Mutirão da CDHU – Aspectos técnicos do Conjunto
Garra e Lutas
Questionário 13 Programa Mutirão da Cohab-SP – Associação Paraíso
Questionário 14 Programa Mutirão da CDHU – Ambiente Assessoria Técnica
Questionário 15 Programa Mutirão da Cohab-SP – Mutuários do Conjunto
Paraíso
Questionário 15B Programa Mutirão da Cohab-SP – Aspectos técnicos do
Conjunto Paraíso
Questionário 16 Programa Mutirão da Cohab-SP – Assessoria Técnica Oficina
de Habitação
Questionário 17 Habi – Instituição como um todo
Questionário 18 Habi – Exclusivamente sobre o Projeto Cingapura
Questionário 19 Habi – Exclusivamente sobre o empreendimento selecionado
do Projeto Cingapura
Questionário 20 Paulicoop – Instituição como um todo
Questionário 21 Paulicoop – Exclusivamente sobre o Sistema de Cooperativas
Habitacionais
Questionário 22 Paulicoop – Exclusivamente sobre o empreendimento
selecionado do Sistema de Cooperativas Habitacionais
Questionário 23 Programa Empreitada Global da CDHU – Mutuários do
Conjunto Padre Bento I
Questionário 23B Programa Empreitada Global da CDHU – Aspectos técnicos do
Conjunto Padre Bento I
Questionário 25 Sistema de Cooperativas Habitacionais da Paulicoop
– Mutuários do Conjunto Barão de Mauá I
Questionário 25B Sistema de Cooperativas Habitacionais da Paulicoop
– Aspectos técnicos do Conjunto Barão de Mauá I
Questionário 27 Plano Empresário da Cohab-SP – Mutuários do Conjunto
Jardim das Camélias
Questionário 27B Plano Empresário da Cohab-SP – Aspectos técnicos
do Conjunto Jardim das Camélias
Questionário 29 Projeto Cingapura da Habi – Mutuários do Conjunto
140

Questionário 29B Projeto Cingapura da Habi – Aspectos técnicos do Conjunto

Questionário 30 Plano Empresário da Cohab-SP – Empreiteira
Questionário 31 Projeto Cingapura da Habi – Empreiteira
Questionário 32 Sistema de Cooperativas Habitacionais da Paulicoop –
Empreiteira
Questionário 33 Programa Empreitada Global da CDHU – Empreiteira

A confirmação de recebimento e o número de questionários

respondidos pelos diferentes agentes são apresentados nas Tabelas 5 a
9 a seguir.

Tabela 5 – Questionários dirigidos às provedoras principais

QUESTIONÁRIO CONJUNTO(S) PROVEDORA RECEBIMENTO

NÚMERO DO QUESTIONÁRIO

1, 2, 3, 4 e 5 1e3 CDHU sim

6, 7, 8, 9 e 10 2e5 Cohab-SP sim
20, 21 e 22 4 Paulicoop sim
17, 18 e 19 6 Habi-SP sim

Tabela 6 – Questionários dirigidos às construtoras/assessorias técnicas

QUESTIONÁRIO CONJUNTO INSTITUIÇÃO RECEBIMENTO

DO QUESTIONÁRIO

14 1 Ambiente sim
16 2 Oficina de Habitação não
33 3 L. Castelo sim
32 4 Soma sim
30 5 Múltipla sim
31 6 Schahim Cury sim

Tabela 7 – Questionários dirigidos às associações comunitárias

QUESTIONÁRIO CONJUNTO INSTITUIÇÃO RECEBIMENTO

DO QUESTIONÁRIO

11 1 Associação Garra e Lutas sim

13 2 Associação Paraíso sim

Tabela 8 – Questionários dirigidos aos moradores

QUESTIONÁRIO CONJUNTO NÚMERO DE QUESTIONÁRIOS

RESPONDIDOS

12 1 39
15 2 32
23 3 39
25 4 40
27 5 46
29 6 45
A provisão habitacional no Brasil 141

Tabela 9 – Questionários respondidos pelos técnicos do projeto

QUESTIONÁRIO CONJUNTO NÚMERO DE QUESTIONÁRIOS

RESPONDIDOS

12 B 1 1
15 B 2 1
24 B 3 1
25 B 4 1
27 B 5 1
29 B 6 1
12* 1 39
15* 2 32
23* 3 39
25* 4 40
27* 5 46
29* 6 45

* Refere-se à última parte dos questionários dos moradores, na qual os técnicos

fizeram algumas observações sobre o imóvel.

Antes da apresentação dos dados coletados, nos capítulos que se

seguem, é preciso ressaltar a existência de uma certa heterogeneidade
entre os conjuntos avaliados, observada principalmente nos aspectos
tipologia, tempo de moradia, município, sede (embora todos estejam situ-
ados na Região Metropolitana de São Paulo) e renda familiar dos usuários.
Com exceção deste último aspecto, que em alguns casos revelou valores
inesperados, a discrepância entre conjuntos deve-se principalmente ao
fato de não existir ou não haver fácil acesso a casos que proporcionas-
sem maior uniformidade. A própria diferença de característica entre os
programas contribuiu para essa situação.
O processo de seleção das unidades para melhor amostragem espacial
dos grupos de moradia foi dispensado, em razão também do fato de que
essa restrição dificultaria em muito a obtenção de respostas para o número
mínimo de questionários exigido para os moradores. Convém lembrar que,
para se chegar a esse dado, obedeceu-se à recomendação da literatura
abordada (ver Capítulo IV), isto é, adotou-se um mínimo de 30 elementos.
Na prática, esse número oscilou entre 32 e 46, com uma estreita e aleatória
relação com o número de unidades de cada caso, e limitado fundamental-
mente pela impossibilidade de se abordar uma amostra mais ampla.
 CAPÍTULO VI
PRODUTO HABITACIONAL

Introdução
Esta etapa do trabalho tem por objetivo definir, coletar e analisar
informações relevantes para uma avaliação das moradias produzidas nos
seis programas abordados por esta pesquisa. O enfoque desse item é a
qualidade do produto, que, neste estudo, não se restringe à qualidade da
unidade habitacional, mas se estende ao seu conjunto, ao seu entorno e
à sua inserção na cidade. Convém lembrar que o estudo descrito neste
capítulo baseia-se apenas nos resultados de um conjunto habitacional
escolhido dentro de cada modo de provisão, diferentemente da análise
que trata do processo, na qual os dados dos modos de provisão como um
todo são levados em conta.
Para a análise global das respostas, as questões de cada um dos
questionários são agrupadas em tabelas de acordo com os itens abor-
dados e explicitados no Capítulo IV. Com isso, as respostas obtidas por
diferentes agentes respondedores (moradores, associações ou provedoras
secundárias, provedoras principais, construtoras ou assessorias técnicas
no caso de mutirões, e técnicos do projeto), no total dos seis conjuntos
referentes a cada modo de provisão, estão agrupadas nos respectivos itens.
Ainda conforme o Capítulo IV, nas questões qualitativas, isto é, aquelas
que dizem respeito ao ponto de vista/satisfação dos usuários, utiliza-se
uma escala de quatro pontos, com alternativas “péssimo-ruim-bom-ótimo”.
Para processamento das respostas, essas alternativas foram associadas a
uma escala de valores de 0 a 3; a média obtida por 3,33, resultando num
conceito ou nota entre 0 e 10, que reflete o nível de satisfação do agente
respondedor. Conseqüentemente, procede-se à comparação desses
dados com a análise dos conjuntos habitacionais de acordo com os itens
especificados.
Dessa forma, a estrutura deste capítulo parte da análise individual
de cada item, passando pelo estudo global dos vários itens que compõem
144

cada nível, isto é, a unidade habitacional, o conjunto e o entorno. Em

seguida, é feita uma comparação dos resultados da análise dos questio-
nários referentes ao ponto-de-vista/satisfação dos usuários por meio da
média aritmética dos conceitos de cada conjunto obtidos nos diversos
níveis de abordagem. É importante ressaltar que essa média aritmética
consiste apenas numa simplificação dos resultados, pois não é baseada
em ponderações de itens nem tampouco é completa do ponto-de-vista
das informações obtidas. Para finalizar o capítulo, apresenta-se a conclu-
são baseada em todos os resultados obtidos na coleta de dados sobre
produto habitacional.
Cabe aqui mencionar, que dos seis empreendimentos abordados,
quatro situam-se no município de São Paulo, sendo os conjuntos I, II e V
na periferia e o conjunto VI numa região próxima ao centro. Os conjuntos
habitacionais III e IV estão respectivamente localizados próximos aos
centros de Guarulhos e Mauá, dois municípios que também compõem a
Região Metropolitana de São Paulo.
A seguir são apresentadas as fotos dos conjuntos habitacionais
citados.

Conjunto I – Garras e Lutas

Produto habitacional 145

Conjunto II – Paraíso

Conjunto III – Padre Bento

146

Conjunto IV – Barão de Mauá

Conjunto V – Jd. das Camélias

Produto habitacional 147

Conjunto VI – Zaki Narchi

Informações coletadas
Logo a seguir, antes de iniciar a exposição dos dados diretamente
relacionados ao Produto Habitacional, serão apresentadas as respostas de
algumas questões provenientes de parte dos questionários referentes a
processo. Esse conjunto de informações recebeu aqui o nome de Dados de
Apoio, e servirá como auxiliar para a análise do Produto Habitacional.
As respostas das questões dirigidas aos mutuários estão aqui apre-
sentadas em tabelas que mostram o número de respostas para cada al-
ternativa disponível ou faixa de valores. Na última linha da tabela aparece
sempre o conceito ou a média aritmética dos valores respondidos. Já para
as respostas obtidas dos outros agentes, as tabelas exibem apenas uma
linha de resposta, visto que nesses casos só foi apresentado um questio-
nário por agente respondedor em cada um dos conjuntos.
Com vistas a facilitar a compreensão dos dados examinados neste
capítulo, a Tabela 3 do Capítulo V, que relaciona os números dos conjun-
tos habitacionais a seus respectivos modos de provisão e provedoras, foi
novamente transcrita.
Os conjuntos habitacionais serão referidos por números, conforme
a Tabela 10, a seguir:
148

Tabela 10 – Numeração dos conjuntos habitacionais.

NÚMERO CONJUNTO MODO DE PROVISÃO PROVEDORA

I Garra e Lutas Programa Mutirão CDHU

II Paraíso Programa Mutirão Cohab-SP
III Padre Bento Programa Empreitada Global CDHU
IV Barão de Mauá Cooperativas Habitacionais Paulicoop
V Jd. das Camélias Plano Empresário Cohab-SP
VI Zaki Narchi Projeto Cingapura Habi-SP

Dados de apoio

População

Tabela 11 – Número de respostas dadas pelos mutuários à questão

Quantas pessoas moram na residência? e a média de pessoas.

Conjunto I II III IV V VI

Número de pessoas

1 ou 2 14 2 4 11 9 4
3 ou 4 14 15 26 22 31 14
5 ou 6 7 11 9 7 5 18
7 ou mais 3 3 0 0 1 8
Outra resposta 1 1 0 0 0 1
MÉDIA 3,63 4,35 3,82 3,35 3,52 5,11

Tabela 12 – Respostas dadas pelas provedoras principais à questão Qual a população

total do conjunto habitacional?

Conjunto I II III IV V VI

População Total
(No. de pessoas) 800 300 s/dados 9.200 1.400 s/dados

Tabela 13 – Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão Qual a população

total do conjunto habitacional?

Conjunto I II III IV V VI

População Total
(No. de pessoas) 640 247 500 s/dados 240 4.000
(até o momento)

Tabela 14 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Qual

a população total do conjunto habitacional?

Conjunto População Total I II III IV V VI

(No. de pessoas) 640 s/dados 2.800 9.200 1.120 s/dados

(futura)
Produto habitacional 149

Tempo de moradia
Tabela 15 – Número de respostas, por faixas de tempo, dadas pelos mutuários à ques-
tão: Há quanto tempo está morando na residência? (supondo-se que seja o primeiro
morador) e o tempo médio de residência no local.

Conjunto I II III IV V VI

Faixa de tempo

0 a 6 meses 14 0 0 15 44 5
7 a 12 meses 23 0 0 20 0 30
13 a 24 meses 0 7 2 2 0 7
25 a 36 meses 0 12 8 1 0 3
37 ou + meses 0 12 29 0 0 0
Outra resposta 2 1 0 2 2 0
MÉDIA (meses) 7,95 37,16 50,92 8,76 3,14 12,67

Tabela 16 – Respostas dadas pelas provedoras principais à questão Quando foi a entrega
das unidades (quanto tempo faz que as unidades foram entregues)?

Conjunto I II III IV V VI

Período (meses) * 6 não s/dados Até 21 5 s/dados

concluído

* Da entrega até a coleta de dado.

Tabela 17 – Respostas dos questionários dirigidos às construtoras/assessorias técnicas

à questão Quando foi a entrega das unidades (quanto tempo faz que as unidades
foram entregues)?

Conjunto I II III IV V VI

Período (meses) * 6 s/dados 48 até 21 s/dados s/dados

* Da entrega até a coleta de dados.

Renda familiar

Tabela 18 – Número de respostas, por faixa de renda, dadas pelos mutuários à questão
Qual é a sua renda familiar?, e a renda familiar média.

Conjunto I II III IV V VI

Renda

até R$ 200 5 2 0 0 1 7
R$ 201 a R$ 500 22 17 1 0 3 21
R$ 501 a R$ 1.000 10 5 13 7 20 10
R$ 1.001 ou + 2 5 24 39 20 3
Outra resposta 0 3 1 1 2 4
RENDA MÉDIA (R$) 465,46 613,96 1.435,79 1.647,82 1.207,95 448,15
150

Participação no projeto
Tabela 19 – Número de respostas dadas pelos mutuários à questão Na época, houve
participação dos futuros moradores na elaboração do projeto arquitetônico da mora-
dia? ( ) sim; ( ) não.

Conjunto I II III IV V VI

Resposta

SIM 17 21 0 2 0 0
NÃO 22 9 33 34 46 45
Outra resposta 0 2 6 4 0 0

Tabela 20 – Número de respostas dadas pelos mutuários à questão Na época, houve par-
ticipação dos futuros moradores na elaboração do projeto urbanístico? ( ) sim; ( ) não.

Conjunto I II III IV V VI
Resposta

SIM 15 19 0 1 0 0
NÃO 24 11 32 35 46 45
Outra resposta 0 2 7 4 0 0

Tabela 21 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Hou-

ve a participação dos mutuários na elaboração do projeto arquitetônico da unidade
habitacional ? (a) sim; (b) não.

Conjunto I II III IV V VI

Resposta sim s/dados não não não não

Tabela 22 - Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Houve

participação do usuário no projeto urbanístico? (a) sim; (b) não.

Conjunto I II III IV V VI

Resposta sim s/dados não não não sim

Preço
Tabela 23 – Número de respostas dadas pelos mutuários à questão Quanto a provedora
cobrou pela sua moradia? e a média dos preços.

Conjunto I II III IV V VI
Preço

Até R$ 10.000 0 0 0 0 0 0
R$ 10.001 a R$ 12.000 2 1 0 0 0 0
R$ 12.001 a R$ 15.000 26 0 0 0 1 2
R$ 15.001 a R$ 20.000 2 0 4 0 4 4
R$ 20.001 ou + 1 0 18 35 30 0
Outra resposta 8 31 17 5 11 39
MÉDIA (R$) 14.402 12.182* 28.464 41.444 29.186 17.000

* 1.200 UPFs reajustadas para set./97.

Produto habitacional 151

Tabela 24 – Respostas dadas pelas provedoras principais à questão Qual o valor total
dos recursos destinados / unidade habitacional?

Conjunto I II III IV V VI

Valor (R$) 14.000 7.424,14 23.130,44 outra 13.718,84 21.165,59

(em geral) resposta (jul./94)*

* Atualizado pela UFIR em set./97: R$ 22.417,05

Dados sobre produto habitacional

Neste item se dirige à apresentação e análise dos dados referentes

a Produto Habitacional, feita, quando necessário, com base nos dados de
apoio relacionados no item anterior.
Conforme mencionado anteriormente, os Questionários 11 e 13
foram dirigidos às associações formadas pelos moradores dos conjuntos.
Uma vez que tais associações foram identificadas somente nos casos em
que o modo de provisão é o sistema de mutirão, ocorreu que apenas dois
dos questionários previstos inicialmente puderam ser aplicados. Cada
um deles aborda tanto aspectos relacionados ao processo quanto ao
produto habitacional, já que as questões relativas à qualidade do produto
habitacional pertencem ao mesmo grupo de questões dos questionários
dirigidos aos mutuários desse mesmos conjuntos habitacionais. Assim
sendo, e considerando-se que tais associações são representativas dos
próprios mutuários, optou-se aqui por analisar as questões relacionadas
a produto habitacional, dos Questionários 11 e 13, em conjunto com as
respostas dos Questionários 12 e 15, respectivamente.

- Unidade Habitacional

Aspectos do projeto
Tabela 25 – Respostas dadas pelas provedoras principais à questão Qual a tipologia
construtiva da unidade (casa, apartamento, etc.)?

Conjunto I II III IV V VI

Tipologia s/dados sobrado s/dados s/dados s/dados prédios

geminado de 5 pav.

Tabela 26 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Qual

a tipologia construtiva da unidade (casa, apartamento, etc.)?

Conjunto I II III IV V VI

Tipologia prédios de s/dados prédios prédios prédios prédios

4 e 5 pav. de 8 pav. de 5 pav. de 5 pav.
152

A avaliação dos conjuntos feita exclusivamente a partir da caracte-

rização da tipologia construtiva das moradias apresenta uma certa
peculiaridade. Isto deve-se ao fato de que cada tipologia apresenta van-
tagens e desvantagens sob diferentes aspectos com relação à qualidade
habitacional. Como exemplo, veja-se que as unidades isoladas podem
normalmente permitir maior privacidade aos seus ocupantes, mas ao
mesmo tempo são mais vulneráveis a roubos e demandam maior área
de solo por habitação.
Um dos aspectos desfavoráveis aos conjuntos de moradias vertica-
lizadas é a impossibilidade de ampliações futuras de acordo com a dispo-
nibilidade de recursos e a necessidade da família. Todavia, mesmo no caso
do Conjunto II, edificado sob a forma de sobrados geminados, os projetos
não previram a possibilidade de tais benfeitorias.

Tabela 27 – Número de respostas, por faixas de área, dados pelos mutuários à questão
Qual a área útil construída de sua moradia? e a área média construída.

Conjunto I II III IV V VI
Área

Até 40 m2 0 0 9 1 8 5
41 a 50 m2 5 0 20 4 22 8
51 a 60 m2 19 0 2 24 2 0
61 a 70 m2 0 3 0 3 0 0
71 m2 ou mais 0 10 0 2 0 0
Outra resposta 15 19 8 6 14 32
MÉDIA (área/m2) 52,71 74,08 44,35 57,41 43,16 41,62

Tabela 28 - Respostas dadas pelas provedoras principais à questão Qual a área útil
construída da unidade habitacional?

Conjunto I II III IV V VI

Área (m )
2
53,40 79,60 s/dados 55,85 43,00 45,88

Tabela 29 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Qual

a área útil construída da unidade habitacional?

Conjunto I II III IV V VI

Área (m )
2
54,00 s/dados 45,00 65,00 43,45 50,00

O dado que se refere à área útil da moradia possui, sem dúvida, uma
incontestável importância para sua qualidade. Além disso, quando há um
cruzamento desse dado com o valor do imóvel, obtém-se preço por metro
quadrado indicado na tabela. Sob esse prisma, o Conjunto II se destaca
dos demais pelo menor preço da área, que é de R$ 93,27 a R$ 164,44 de-
pendendo da fonte de informação considerada. O segundo colocado é o
Conjunto I, cujo metro quadrado vale de R$ 259,26 a R$ 273,23.
Produto habitacional 153

Excluindo-se os casos nos quais a construção foi feita por mutirão,

tem-se um preço mais baixo no Conjunto VI, que varia de R$ 408,46 a R$
461,32 o metro quadrado, também dependendo da fonte de informação.
Esses valores são relativamente inferiores aos dos Conjuntos III e V, cujo
metro quadrado corresponde respectivamente aos valores de R$ 514,01 a
R$ 641,80, e de R$515,93 a R$ 678,75. No que diz respeito ao Conjunto IV, a
informação é de que seu preço é de R$ 637,60 a R$ 742.03 pela unidade de
área. De qualquer modo, embora seja possível traçar algumas conclusões
sobre esse indicador a partir desses dados, é notável que a variação de
informações dependendo da fonte pode gerar falhas na avaliação.
Outro indicador apresentado nesse item é a “área útil média por
morador”. Segundo esse indicador, o Conjunto VI é o que oferece o es-
paço de moradia mais exíguo, pois nele cada pessoa tem em média de
8,14 a 9,78 metros quadrados para morar. Compare-se esse resultado
com os dos Conjuntos I, III e V, que respectivamente oferecem cerca de
14,7, 11,7 e 12,3 metros quadrados de área útil a cada usuário, e com os
dos Conjuntos II e IV, que despontam nesse indicador atingindo valores
médios, entre as diferentes informações obtidas, de 17,7 e 18,3 metros
quadrados por morador.
Tabela 30 - Respostas dadas pelas provedoras principais à questão Qual o número
de edifícios?

Conjunto I II III IV V VI

Edifícios 18 * 37 72 14 35

* As construções, neste conjunto, são do tipo sobrado, perfazendo um número de 60 unidades.

Tabela 31 – Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão Qual o número de

edifícios?

Conjunto I II III IV V VI

Edifícios 18 * 8 18** 20 35

* As construções, neste conjunto, são do tipo sobrado, perfazendo um número de 60 unidades.

** Até o momento.

Tabela 32 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Qual

o número de edifícios?

Conjunto I II III IV V VI

Edifícios 9 s/dados 37 72 14 35

Tabela 33 – Respostas dadas pelas provedoras principais à questão Qual o número

de unidades habitacionais?

Conjunto I II III IV V VI

Unidades 160 60 s/dados 2.304 280 700

154

Tabela 34 – Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão Qual o número de

unidades habitacionais?

Conjunto I II III IV V VI

Unidades 160 60 128 576* 280 700

* Até o momento.

Tabela 35 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Qual

o número de unidades habitacionais?

Conjunto I II III IV V VI

Unidades 160 s/dados 688 2.304 280 700

As informações sobre o número de edifícios, e mais precisamente

sobre o número de unidades habitacionais nos conjuntos, são auxiliares
no estudo da eficácia da implantação de cada conjunto como redutor do
déficit habitacional e da eficiência dos gastos institucionais, de projeto,
infra-estrutura, etc. Além disso, esses dados podem ser utilizados para se
analisar o impacto gerado por essas aglomerações sobre a infra-estrutura,
os equipamentos e os serviços existentes, ou propiciar uma discussão
sobre a viabilidade de sua instalação e/ou ampliação. Portanto, nesse
aspecto, o número de unidades construídas pode ter um impacto positivo
ou negativo, dependendo da situação do local de implantação.
Uma análise comum a esse respeito é que os grandes conjuntos, cuja
classe social dos moradores é inferior à da população vizinha, podem se
transformar em zonas socialmente segregadas e até marginalizadas pela
população do entorno.

Cobertura
Tabela 36 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Qual a condição da cobertura, com relação a goteiras e infiltração de água?
( ) ruim; ( ) boa e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Cobertura
Ruim 3 1 8 4 3 9
Boa 35 31 31 36 43 36
Outra resposta 1 0 0 0 0 0
CONCEITO 9,21 9,69 7,95 9,00 9,35 8,00

Sobre o item cobertura, tem-se somente a opinião das pessoas que

vivem nas unidades habitacionais, que, em geral, parece bem satisfatória.
O mais interessante é que justamente no Conjunto II, onde as construções
são caracterizadas como sobrados, e no qual poder-se-ia esperar um
índice mais alto de reclamações por parte dos usuários, é que se verifica
um nível mais alto de satisfação, que é de 96,9%.
Produto habitacional 155

Segurança
Tabela 37 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Qual a sua opinião sobre a segurança da moradia contra bandidos? ( ) péssima; ( )
ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Segurança
Péssimo 22 3 18 5 15 8
Ruim 8 5 14 11 17 19
Bom 8 20 7 21 14 17
Ótimo 0 3 0 3 0 0
Outra resposta 1 1 0 0 0 1
CONCEITO 2,10 5,81 2,39 5,17 3,26 4,01

O medo das pessoas em relação a assaltos e crimes em suas resi-

dências é expresso com maior freqüência e intensidade nos Conjuntos
I e III, onde a segurança é considerada péssima. Nos Conjuntos V e VI,
essa situação aparece com menor gravidade, embora o conceito obtido
aí ainda seja ruim. Nos Conjuntos II e IV o conceito obtido está entre
razoável e bom, mas ainda sem qualquer demonstração de satisfação
por parte dos moradores, exceto por três de cada conjunto, que consi-
deraram a segurança ótima. É surpreendente que, justamente no grupo
de unidades onde a tipologia da construção não é apartamento, ocorre
maior grau de satisfação, que é 5,81, o que contraria a idéia comum de
que moradias verticalizadas são mais seguras. No entanto, é bom lembrar
que, neste caso, o que se tem são unidades em sobrados, compondo um
condomínio fechado.

Tabela 38 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Qual a sua opinião sobre a segurança estrutural da moradia? ( ) péssima; ( ) ruim; (
) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Segurança estrutural

Péssimo 0 0 2 0 1 3
Ruim 2 0 8 5 3 15
Bom 29 23 26 32 40 23
Ótimo 5 9 1 3 2 3
Outra resposta 3 0 2 0 0 1
CONCEITO 6,93 7,60 5,68 6,50 6,45 5,30

No que diz respeito à satisfação com a segurança do ponto de vista

estrutural, pode-se verificar menor confiabilidade na construção pelos
moradores do Conjunto VI, com uma opinião mais próxima de regular, um
conceito médio de 5,30. O conceito é um pouco mais alto nos Conjuntos
III, IV e V, e nos Conjuntos I e II eles atingem os níveis de satisfação mais
altos, expressos pelos conceitos médios 6,93 e 7,60, respectivamente. É
156

bastante plausível que essa maior confiança declarada pelos moradores

desses conjuntos esteja ligada ao fato das suas estruturas terem sido
levantadas pelos próprios moradores.

Manutenção
Tabela 39 – Número de respostas, por faixa de preço, dadas pelos mutuários à questão
Quanto você paga de conta de luz por mês? e o preço médio.

Conjunto I II III IV V VI
Valor da conta de luz

até 9,99 6 2 1 4 1 5
de 10,00 a 19,99 21 7 3 9 23 17
de 20,00 a 29,99 8 6 7 8 10 10
30,00 ou + 3 16 28 19 12 10
MÉDIA (em R$) 19,11 30,00 43,13 31,98 24,95 24,74

Tabela 40 – Número de respostas dadas pelos mutuários à questão “Quanto já se

gastou em consertos na sua moradia?” e valor médio das respostas positivas.

Conjunto I II III IV V VI
Conserto

Sim 10 7 18 0 2 3
Não 26 18 17 40 43 42
Não se lembra 3 7 4 0 1 0
MÉDIA (R$)* 72,08 622,80 433,43 0,00 141,86 44,77

* Calculada entre os que gastaram e os que não gastaram, excluídos os que não se
lembram.

Tabela 41 – Número de respostas dadas pelos mutuários à questão Quanto já se gastou

em melhorias na sua moradia? e o valor médio das respostas positivas.

Conjunto I II III IV V VI
Melhoria

Sim 32 9 28 34 31 17
Não 4 17 7 5 14 25
Não se lembra 3 6 4 1 1 3
MÉDIA (R$)* 3.844,00 691,45 1.868,57 2.908,97 1.809,78 345,60

* Calculada entre os que gastaram e os que não gastaram, excluídos os que não se
lembram.

Tabela 42 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão O gasto

em manutenção por moradia já atingiu a quantia aproximada de...

Conjunto I II III IV V VI

Manutenção (R$) s/dados s/dados s/dados s/dados s/dados s/dados

A análise das informações sobre manutenção revelou que, nos con-

juntos considerados, não há qualquer relação consistente entre o valor de
Produto habitacional 157

energia elétrica pago e outros dados das unidades habitacionais, como

número de moradores, renda familiar e área útil da residência. Sobre os
gastos em consertos, considerando que esse montante normalmente
é crescente com a idade do imóvel, deve-se destacar o pequeno valor
aportado no Conjunto VI, e o fato de que não houve desembolso para esse
fim no Conjunto IV. Os Conjuntos II e V revelaram informações não muito
consistentes, no primeiro caso devido a uma falha no questionário, e no
outro caso devido ao fato de que apenas dois moradores expressaram
gastos, que foram excessivamente altos.
Sobre as melhorias realizadas nas unidades, observa-se uma
proporcionalidade entre os gastos efetuados e a renda familiar dos mo-
radores. Apenas o Conjunto I parece chamar mais atenção pelo excesso
de desembolso feito, em contraposição ao baixo nível de renda e o tempo
de moradia, que é relativamente curto.

Revestimento/acabamento
Tabela 43 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Qual a sua opinião sobre o acabamento das paredes da moradia? ( ) péssimo; ( ) ruim;
( ) bom; ( ) ótimo; ( ) não tinha acabamento e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Acabamento de paredes

Não tem ou péssimo 30 5 11 0 25 19

Ruim 1 1 6 9 3 4
Bom 4 23 17 28 14 21
Ótimo 3 3 5 3 3 1
Outra resposta 1 0 0 0 1 0
CONCEITO 1,58 5,83 4,70 6,17 2,93 3,63

Tabela 44 – Respostas dadas pelas provedoras principais à questão As paredes, ou

quaisquer outras vedações internas, foram entregues: ( ) A) sem reboco; ( ) B) apenas
com reboco; ( ) C) com reboco e pintura.

Conjunto I II III IV V VI

Paredes internas A B s/dados C A A*

*Com pintura.

Tabela 45 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão As

paredes ou quaisquer outras vedações internas, foram entregues: ( ) A) sem reboco;
( ) B) apenas com reboco; ( ) C) com reboco e pintura.

Conjunto I II III IV V VI

Paredes internas A s/dados A C A* A*

* Bloco frisado com pintura látex PVA.

158

Tabela 46 – Respostas dadas pelas provedoras principais à questão As paredes ou

quaisquer outras vedações externas, foram entregues: ( ) A) sem reboco; ( ) B) apenas
com reboco; ( ) C) com reboco e pintura.

Conjunto I II III IV V VI

Paredes externas A B s/dados C C* C

* Revestimento de quartzo.

Tabela 47 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão As

paredes ou quaisquer outras vedações externas, foram entregues: ( ) A) sem reboco;
( ) B) apenas com reboco; ( ) C) com reboco e pintura.

Conjunto I II III IV V VI

Paredes externas A s/dados C C C* C

* Revestimento Kleiden.

Tabela 48 – Respostas dadas pelas provedoras principais à questão As paredes internas

do(s) banheiro(s), foram entregues: ( ) A) sem reboco; ( ) B) apenas com reboco;
( ) C) com reboco e azulejo.

Conjunto I II III IV V VI

Paredes internas A B s/dados C B* B**

* Barra lisa.
** Reboco e pintura a óleo.

Tabela 49 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão As

paredes internas do(s) banheiro(s), foram entregues: ( ) A) sem reboco; ( ) B) apenas
com reboco; ( ) C) com reboco e azulejo.

Conjunto I II III IV V VI

Paredes internas B s/dados B C A* B

* Barra impermeável.

O maior nível de insatisfação com relação ao acabamento das pare-

des foi verificado no Conjunto I, o que pode também estar associado ao
fato de ser o único a possuir bloco externo aparente. Tanto nesse caso,
como nos Conjuntos V e VI, o fato de não haver reboco interno contribui
para a insatisfação, expresso no conceito obtido nesses dois últimos casos,
respectivamente 2,93 e 3,63. Nos Conjuntos II, III e IV, embora o índice de
satisfação seja um pouco melhor, o conceito não passa de regular a bom,
sendo que o último desses conjuntos apresenta uma ligeira vantagem:
nele o conceito médio chegou a 6,17.
Produto habitacional 159

Tabela 50 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Qual a sua opinião sobre a qualidade dos pisos internos? ( ) péssima; ( ) ruim; ( )
boa; ( ) ótima; ( ) não tinha piso e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Piso interno

Não tem ou péssima 33 7 20 9 35 27

Ruim 0 3 6 19 7 11
Boa 1 15 11 12 4 7
Ótima 4 5 2 0 0 0
Outra resposta 1 2 0 0 0 0
CONCEITO 1,20 5,33 2,91 3,58 1,09 1,85

No que diz respeito à qualidade dos pisos internos, embora não

haja muita mudança de contexto em comparação com a condição do
acabamento das paredes, analisada anteriormente, o índice de maior
insatisfação foi encontrado nos Conjuntos I e V, com conceitos 1,20 e
1,09, respectivamente. Sob esse aspecto, o Conjunto II se destaca por
apresentar o melhor índice de satisfação, apesar do conceito 5,33 ser
apenas regular.

Instalações hidráulicas
Tabela 51 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Qual a sua opinião sobre o funcionamento do encanamento de água e esgoto? ( )
péssimo; ( ) ruim; ( ) bom; ( ) ótimo e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Encanamento

Péssimo 7 2 6 0 0 1
Ruim 10 2 14 4 4 1
Bom 15 17 13 32 33 38
Ótimo 5 11 6 4 9 5
Outra resposta 2 0 0 0 0 0
CONCEITO 4,95 7,19 4,96 6,67 7,03 6,81

No item instalações hidráulicas, que reflete a qualidade de materiais e

serviços empregados na construção, além da qualidade do projeto, pode-
se perceber uma tendência clara. Os empreendimentos 1 e 3, providos
pela CDHU, apresentam os menores índices de satisfação, enquanto os
Conjuntos II, V e VI, desenvolvidos a partir da Secretaria de Habitação da
Prefeitura de São Paulo, possuem em média os melhores conceitos. Com
relação a esse item, a satisfação dos moradores do Conjunto IV, provido
pela Paulicoop, está num patamar intermediário.
160

Instalações elétricas
Tabela 52 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Qual a sua opinião sobre a qualidade das instalações elétricas, quantidade e distribuição
de tomadas? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Instalações elétricas

Péssima 5 1 7 2 0 2
Ruim 7 2 14 12 8 3
Boa 18 17 14 22 34 36
Ótima 7 12 4 3 4 4
Outra resposta 2 0 0 1 0 0
CONCEITO 5,77 7,50 4,61 5,55 6,38 6,44

Na análise dos conceitos obtidos nos itens relativos às instalações

elétricas, que são fortemente influenciados pela qualidade dos projetos,
materiais e serviços, destacam-se positivamente o Conjunto II, com o
conceito 7,50, e negativamente o Conjunto III, com o pior conceito: 4,61.
Os demais conjuntos evidenciam um grau de satisfação de regular a bom,
com conceitos entre 5,55 e 6,44.

Esquadrias
Tabela 53 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Qual a qualidade dos materiais das portas e janelas, bem como a facilidade de abrir
e fechar? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Portas e janelas

Péssima 16 3 11 7 4 4
Ruim 8 7 17 15 20 16
Boa 13 18 1 14 20 23
Ótima 1 2 0 1 2 2
Outra resposta 1 2 0 3 0 0
CONCEITO 3,25 5,44 3,33 4,14 5,00 5,03

Mantendo a tendência da satisfação com as instalações hidráulicas, o

item qualidade das esquadrias obteve conceitos inferiores nos conjuntos
da CDHU (de número I e III), e superiores nos conjuntos empreendidos
pelas provedoras municipais (de número II, V e VI), com o Conjunto IV
ficando numa posição de satisfação média entre esses dois blocos.
Produto habitacional 161

Aparência
Tabela 54 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
O que você acha da aparência de sua moradia? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( )
ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Aparência

Péssima 2 1 0 0 1 1
Ruim 8 3 6 3 6 3
Boa 21 14 27 23 24 30
Ótima 7 14 6 14 14 11
Outra resposta 1 0 0 0 1 0
CONCEITO 6,23 7,60 6,67 7,58 7,11 7,11

Tabela 55 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos técnicos do projeto à

questão A aparência interna e externa da moradia é: ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa;
( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Aparência

Péssima 5 0 0 0 0 0
Ruim 6 4 0 1 1 13
Boa 19 23 31 26 38 30
Ótima 7 5 3 6 6 0
Outra resposta 2 0 1 7 1 2
CONCEITO 5,86 6,77 6,96 7,07 7,04 5,66

Disposição arquitetônica
Tabela 56 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
O que você acha da distribuição, tamanho dos cômodos e facilidade para colocação
de móveis? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Cômodos

Péssimo 0 0 7 0 1 0
Ruim 4 1 13 6 12 18
Bom 24 24 19 30 33 22
Ótimo 10 7 0 0 0 5
Outra resposta 1 0 0 0 0 0
CONCEITO 7,19 7,29 4,36 6,41 5,65 5,70
162

Tabela 57 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos técnicos do projeto à

questão A arquitetura interna da moradia – área útil total por cômodo, adequação para
colocação de móveis e integração entre cômodos/circulação –, pode ser classificada
como: ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Arquitertura interna

Péssima 1 0 0 0 0 0
Ruim 3 3 12 0 5 14
Boa 25 19 21 18 33 26
Ótima 6 7 1 4 1 1
Outra resposta 4 3 1 18 7 4
CONCEITO 7,17 7,13 5,00 7,27 6,32 5,61

Tabela 58 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos técnicos do projeto à

questão A condição arquitetônica para moradia e acesso de deficientes físicos é: ( )
péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Acesso para deficientes

Péssimo 24 9 17 2 28 26
Ruim 6 13 11 12 14 5
Bom 7 7 6 17 3 11
Ótimo 0 3 0 3 0 3
Outra resposta 2 0 1 6 1 0
CONCEITO 1,80 3,75 2,02 5,39 1,48 2,67

As questões relativas aos itens aparência e disposição arquitetônica

revelam uma certa homogeneidade entre os diversos empreendimentos,
ressalva feita à inferioridade expressa no Conjunto III no que se refere à
sua adequação arquitetônica. Com relação ao acesso de deficientes físicos,
o Conjunto IV tem considerável vantagem por ser dotado de elevador,
enquanto o Conjunto II aparece em segundo lugar, o que se deve à sua
tipologia: sobrado.

Conforto
Tabela 59 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Como é a temperatura interna no verão? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e
o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Temperatura no verão

Péssima 2 1 5 2 0 2
Ruim 2 3 17 5 10 15
Boa 29 17 14 28 31 23
Ótima 5 10 3 2 3 3
Outra resposta 1 1 0 3 2 2

CONCEITO 6,58 7,20 4,62 6,04 6,14 5,43

Produto habitacional 163

Tabela 60 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Como é a temperatura interna no inverno? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima
e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Temperatura no inverno

Péssima 1 5 4 3 3 2
Ruim 8 9 14 5 18 12
Boa 25 9 19 28 23 29
Ótima 4 8 2 2 1 2
Outra resposta 1 1 0 2 1 0
CONCEITO 6,14 5,48 4,96 5,88 4,96 5,63

Tabela 61 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Como é a quantidade de luz natural nos ambientes? ( ) péssima;
( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Luz natural

Péssima 0 3 0 0 0 0
Ruim 0 0 5 2 1 4
Boa 27 19 30 35 38 36
Ótima 11 10 4 3 7 5
Outra resposta 1 0 0 0 0 0
CONCEITO 7,63 7,08 6,58 6,75 5,65 6,74

Tabela 62 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Como é a ventilação interna da moradia? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e
o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Ventilação interna

Péssima 0 0 2 0 0 0
Ruim 0 1 3 1 2 4
Boa 26 19 28 34 34 31
Ótima 12 12 5 5 10 10
Outra resposta 1 0 1 0 0 0
CONCEITO 7,72 7,81 6,49 7,00 7,25 7,11

Tabela 63 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Qual a condição da moradia com relação a barulhos externos (de apartamentos vizi-
nhos, corredor, escada, crianças, estacionamento, rua, etc)? ( ) péssima; ( ) ruim; (
) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Barulhos externos

Péssima 6 4 12 4 8 3
Ruim 12 7 11 10 18 12
Boa 18 13 14 26 19 28
Ótima 2 8 2 0 1 2
Outra resposta 0 0 0 0 0 0
CONCEITO 4,74 5,94 3,85 5,17 4,28 5,48
164

No item conforto, que nesta pesquisa engloba os aspectos tempera-

tura, iluminação natural, ventilação e ruídos externos, os conceitos dados
para os diferentes conjuntos não são muito discrepantes. No entanto,
há uma clara tendência de inferioridade do Conjunto III. Por outro lado,
os Conjuntos I e II revelam maior índice de satisfação quando se analisa
globalmente as cinco questões respondidas pelos usuários.

– Conjunto Habitacional

Aspectos de projeto
Tabela 64 – Respostas dadas pelas provedoras principais à questão Qual a área total
da gleba?

Conjunto I II III IV V VI

Área (m )
2
13.628 153.500* s/dados 150.000 27.000 25.433

* Informação não consistente.

Tabela 65 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Qual

a área total da gleba?

Conjunto I II III IV V VI

Área (m )
2
13.000 9.400* 60.000 154.100 26.000 s/dados

* Valor estimado pelos técnicos do projeto, devido à inconsistência na informação

fornecida pela provedora principal desse Conjunto (conforme Tabela 65) e devido à
não obtenção de respostas junto à assessoria técnica.

Os dados sobre a área total da gleba são relevantes no que diz res-
peito à geração de espaços de lazer, esportes e convívio social. No entanto,
seu valor absoluto, apresentado como área total por unidade habitacional
é limitado como indicador direto desses fatores. Afinal, deve-se considerar
que, em alguns casos, boa parte dessas áreas apresenta-se ocupada pela
rede viária interna e pelas moradias propriamente ditas. Este é o caso do
Conjunto II – Paraíso –, que por ter uma considerável rede viária interna
e por ser edificado em forma de sobrado possui pouca área útil restante.
Sua área de gleba por unidade é de 156,67, seguido pelos Conjuntos I, III
e V, nos quais esse indicador atinge índices aproximados de 83, 87 e 95
m2 de gleba por moradia, respectivamente. Com um valor bem inferior a
esses tem-se o Conjunto VI, onde a metragem quadrada total é de 36,33
por residência.
Produto habitacional 165

Drenagem
Tabela 66 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
O que você acha da drenagem do conjunto (problemas de inundações, alagamentos,
erosão)? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Drenagem

Péssima 0 1 2 0 0 1
Ruim 2 1 8 0 2 1
Boa 27 22 26 32 35 33
Ótima 10 8 3 8 5 9
Outra resposta 0 0 0 0 3 1
CONCEITO 7,35 7,19 5,90 7,33 6,30 7,12

As condições de drenagem são, comumente, um dos maiores proble-

mas das grandes metrópoles, e particularmente na Grande São Paulo. No
entanto, embora sob esse aspecto os conjuntos pesquisados não sejam
muito heterogêneos, as opiniões mais insatisfatórias foram obtidas nos
Conjuntos III e V, com conceitos médios 5,90 e 6,30 respectivamente; nos
demais os conceitos oscilam ligeiramente entre 7,12 e 7,35.

Acessos
Tabela 67 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão O
que você acha da qualidade da rede viária (ruas) de dentro do conjunto? ( ) péssima;
( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima; ( ) não tem rede viária e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Rede viária

Péssima 3 1 7 1 2 0
Ruim 8 3 13 10 6 6
Boa 13 21 10 23 36 27
Ótima 1 6 1 4 1 6
Outra resposta 0 1 0 1 0 0
Não tem 14 0 8 1 0 6
CONCEITO 4,93 6,77 3,87 5,96 6,00 6,67

A rede viária interna, do Conjunto III, é também considerada a pior,

com um conceito correspondente a uma condição ruim, seguido do Con-
junto I, cujo conceito é um pouco inferior a 5. Enquanto isso, os melhores
conceitos foram obtidos nos Conjuntos II e VI, nos quais tais valores se
aproximam do nível 7 na escala de 0 a 10.
166

Aparência
Tabela 68 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
O que você acha da aparência do conjunto como um todo? ( ) péssima; ( ) ruim; ( )
boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Aparência

Péssima 5 0 5 0 0 0
Ruim 7 3 12 2 1 1
Boa 22 20 22 31 32 33
Ótima 4 9 0 7 13 11
Outra resposta 1 0 0 0 0 0
CONCEITO 5,53 5,98 4,79 7,08 7,54 7,41

Tabela 69 - Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão Como é a aparência

do conjunto como um todo? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima.

Conjunto I II III IV V VI

Aparência boa boa boa boa ótima boa

No que diz respeito à arquitetura dos conjuntos, analisada sob o

ponto de vista da aparência, os três primeiros conjuntos apresentam
uma desvantagem com relação aos demais. Essa tendência é claramente
revelada pela opinião dos próprios moradores.

Iluminação pública
Tabela 70 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Qual a sua opinião sobre a iluminação pública do conjunto? ( ) péssima; ( ) ruim; ( )
boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Iluminação pública

Péssima 27 0 2 22 25 8
Ruim 8 4 12 13 12 5
Boa 4 23 21 5 7 27
Ótima 0 4 3 0 1 4
Outra resposta 0 1 0 0 0 1
CONCEITO 1,37 6,67 5,53 1,92 2,15 5,38

Sobre a iluminação pública, os Conjuntos I, IV e V apresentam

conceito variando de 1,37 a 2,15, o que os caracteriza como um bloco
claramente distinto do outro, formado pelos demais, cujo desempenho
superior é evidenciado pelos conceitos entre 5,38 e 6,67.
Produto habitacional 167

– Conjunto em relação ao seu entorno

Equipamentos públicos de comunicação

Tabela 71 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Qual a sua opinião sobre a quantidade, distância e condição de equipamentos públicos
como orelhões? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Orelhões

Péssima 2 2 3 5 34 0
Ruim 2 9 6 9 8 10
Boa 21 20 21 21 3 27
Ótima 14 0 9 5 0 8
Outra resposta 0 1 0 0 0 0
CONCEITO 7,35 5,27 4,10 5,50 1,01 6,52

Tabela 72 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão Qual
a sua opinião sobre a quantidade, distância e condição de equipamentos públicos como
caixas de correios? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Caixas de correio

Péssima 34 * 14 23 29 24
Ruim 4 * 5 8 5 10
Boa 0 * 15 8 10 9
Ótima 0 * 4 1 0 1
Outra resposta 1 * 1 0 1 1
CONCEITO 0,35 * 4,12 2,25 1,85 2,35

* Neste questionário, esta questão está mesclada com a anterior.

Tabela 73 – Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão Qual o número de

telefones públicos em operação, no conjunto ou a uma distância de até 100 metros
do mesmo?

Conjunto I II III IV V VI

Quantidade 1* 0 4 3 0 1

* Cada unidade possui uma linha telefônica fornecida a preços populares pelo Governo
do Estado de São Paulo.

Tabela 74 – Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão Qual o número de

telefones comunitários em operação, no conjunto ou a uma distância de até 100
metros do mesmo?

Conjunto I II III IV V VI

Quantidade 3* 2 0 0 2 6

* Cada unidade possui uma linha telefônica fornecida a preços populares pelo Governo
do Estado de São Paulo.
168

Tabela 75 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Qual

o número de telefones públicos em operação, no conjunto ou a uma distância de até
100 metros do mesmo?
Conjunto I II III IV V VI

Quantidade * s/dados s/dados 2 s/dados

* Cada unidade possui uma linha telefônica fornecida a preços populares pelo Governo
do Estado de São Paulo.

Tabela 76 – Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão Qual o número de

telefones comunitários públicos em operação, no conjunto ou a uma distância de até
100 metros do mesmo?

Conjunto I II III IV V VI

Quantidade * s/dados s/dados 0 s/dados

* Cada unidade possui uma linha telefônica fornecida a preços populares pelo Governo
do Estado de São Paulo.

Tabela 77 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão O

conjunto é atendido pelo correio? (a) sim; (b) não.

Conjunto I II III IV V VI

Resposta sim s/dados Sim sim sim

Com relação aos equipamentos públicos de comunicação, no que

diz respeito aos telefones, esses estão em piores condições no Conjunto V,
contrastando com o Conjunto I, no qual os aparelhos instalados em cada
apartamento elevam em muito a satisfação dos usuários. A situação é
bem diferente no caso das caixas de correio. A esse respeito, apesar de os
conceitos obtidos não serem bons em geral, o Conjunto I obteve o conceito
0,35, resultante da resposta péssimo por parte de 87% dos entrevistados,
enquanto nos outros conjuntos o conceito oscilou entre 1,85 e 4,12.

Acessos
Tabela 78 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
O que você acha da qualidade da rede viária (ruas e avenidas) que dá acesso ao
conjunto? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Rede viária

Péssima 2 * 2 3 12 2
Ruim 6 * 4 4 13 3
Boa 28 * 31 29 19 30
Ótima 3 * 2 4 1 10
Outra resposta 0 * 0 0 1 0
CONCEITO 6,07 * 6,15 6,17 4,00 6,89

* No Conjunto II a consulta não foi feita.

Produto habitacional 169

A respeito da rede viária que dá acesso aos conjuntos não se teve a

opinião dos moradores do conjunto II. Excetuando a satisfação de nível
4,00 no conjunto V, nos quatro casos restantes esta esteve homogênea,
com conceitos entre 6,07 e 6,89, este último caso referente ao Conjunto
VI, que fica numa região quase central da cidade de São Paulo.

Manutenção
Tabela 79 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
O que você acha da coleta de lixo? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa;
( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Coleta de lixo

Péssima 1 0 0 1 0 0
Ruim 0 0 3 3 0 0
Boa 28 23 32 31 40 34
Ótima 10 9 4 5 6 11
Outra resposta 0 0 0 0 0 0
CONCEITO 7,35 7,60 6,75 6,67 6,67 7,48

Tabela 80 – Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão A higiene do conjun-

to, com relação aos serviços de coleta de lixo e varrição nas áreas públicas, pode ser
classificada como: ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Higiene boa boa boa boa boa boa

A limpeza das áreas adjacentes aos conjuntos foi considerada boa

pelos técnicos do projeto, o que foi confirmado pelos moradores, uma vez
que os conceitos dados por eles oscilaram entre 6,67 e 7,70.

Saúde
Tabela 81 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Como é a condição do conjunto com relação ao acesso e à qualidade dos serviços de
saúde? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Serviços de saúde

Péssima 4 6 1 10 14 1
Ruim 4 12 2 4 12 8
Boa 25 10 28 21 17 31
Ótima 3 2 6 1 1 4
Outra resposta 3 2 2 4 2 1
CONCEITO 5,83 4,22 6,85 4,54 3,71 6,21
170

Tabela 82 – Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão Qual a distância

média que deve ser percorrida para ter acesso ao posto de saúde ou hospital mais
próximo?

Conjunto I II III IV V VI

Distância (metros) 1.800 2.800 500 1.400 4.000 250

Tabela 83 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Qual

a distância média que deve ser percorrida para ter acesso ao posto de saúde ou
hospital mais próximo?

Conjunto I II III IV V VI

Distância (metros) 1.000 s/dados 200 s/dados 1.500 s/dados

No que diz respeito aos serviços de saúde, pode-se estabelecer

uma correlação clara entre a satisfação dos moradores dos conjuntos e a
proximidade desses serviços. Com isso, os Conjuntos III e VI apresentam-se
mais favoráveis, e os Conjuntos II e V demonstram situação oposta. Nos
Conjuntos I e IV, cujas distâncias relativas ao posto de saúde ou hospital
mais próximo estão num patamar intermediário entre os quatro conjuntos
já mencionados, os conceitos obtidos seguem a mesma tendência.

Educação
Tabela 84 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Como é a condição do conjunto com relação ao acesso e a qualidade de escolas e
creches? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Escola e creches

Péssima 8 3 3 6 16 3
Ruim 6 18 3 6 9 10
Boa 18 9 25 21 18 27
Ótima 4 1 6 7 2 4
Outra resposta 3 1 2 0 1 1
CONCEITO 5,00 4,19 6,40 5,75 3,78 5,76

Tabela 85 – Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão Qual a distância

média que deve ser percorrida para ter acesso à creche mais próxima?

Conjunto I II III IV V VI

Distância (metros) 600 950 100 100* 1000* 500

* Creche particular.
Produto habitacional 171

Tabela 86 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Qual

a distância média que deve ser percorrida para ter acesso à creche mais próxima?

Conjunto I II III IV V VI

Distância (metros) não existe s/dados 500 s/dados 1.500 s/dados

Tabela 87 – Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão Qual a distância que
deve ser percorrida para ter acesso à escola de primeiro grau mais próxima?

Conjunto I II III IV V VI

Distância (metros) 450 1.100 200 900 1.500 300

Tabela 88 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Qual

a distância que deve ser percorrida para ter acesso à escola de primeiro grau mais
próxima?”

Conjunto I II III IV V VI

Distância (metros) 500 s/dados zero s/dados 500 s/dados

Tabela 89 – Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão Qual a distância que
deve ser percorrida para ter acesso à escola de segundo grau mais próxima?

Conjunto I II III IV V VI

Distância (metros) s/dados 2.800 300 900 1.500 300

Tabela 90 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Qual

a distância que deve ser percorrida para ter acesso à escola de segundo grau mais
próxima?

Conjunto I II III IV V VI

Distância (metros) 500 s/dados zero s/dados 3.000 s/dados

Na avaliação dos critérios do item educação, a condição é similar à

da saúde, na qual os níveis de satisfação mais altos aparecem associados
a menores distâncias. Nesse aspecto, os piores conceitos são dados para
os Conjuntos II e V, e o mais alto para o Conjunto III.

Segurança
Tabela 91 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
A segurança contra assaltos e crimes no conjunto e nas vias de acesso a ele é: ( )
péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Segurança
Péssima 15 3 9 2 16 6
Ruim 11 9 25 5 12 10
Boa 10 17 5 31 17 25
Ótima 0 2 0 1 0 3
Outra resposta 2 1 0 1 1 1
CONCEITO 2,79 5,27 2,99 5,98 3,41 5,23
172

Tabela 92 – Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão Qual a distância que
deve ser percorrida para ter acesso ao posto policial mais próximo?

Conjunto I II III IV V VI

Distância (metros) 1.800 2.800 1.400 2.200 3.000 100

Tabela 93 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Qual

a distância que deve ser percorrida para ter acesso ao posto policial mais próximo?

Conjunto I II III IV V VI

Distância (metros) 1.000 s/dados 1.500 s/dados 2.000 100

Diferentemente do que foi constatado nos itens anteriores, perce-

be-se que a relação entre sentimento de segurança e proximidade de
unidades policiais é pouco evidente. Os maiores índices de satisfação com
a relação à segurança contra assaltos e crimes são relatadas nos Conjun-
tos II, IV e VI, com conceitos entre 5,23 e 5,98, enquanto nos demais este
conceito está entre 2,79 e 3,41.

Lazer
Tabela 94 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
O que você acha dos espaços e equipamentos para convivência social e lazer para
crianças e jovens (quadras, parquinhos, etc)? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( )
ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Espaço e equipamentos

Péssima 22 7 26 30 31 17
Ruim 12 18 10 6 12 11
Boa 1 2 3 0 1 15
Ótima 0 0 0 0 2 2
Outra resposta 4 5 0 4 0 0
CONCEITO 1,33 2,72 1,37 0,55 1,45 3,48

Tabela 95 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

O que você acha dos espaços e equipamentos para convivência social e lazer para
adultos e idosos (danças, cultos, áreas de estar, áreas sombreadas, etc.)? ( ) péssima;
( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Espaço e equipamentos

Péssima 27 14 27 30 33 29
Ruim 9 17 10 6 12 10
Boa 1 0 2 4 1 5
Ótima 0 0 0 0 0 0
Outra resposta 2 1 0 0 1 1
CONCEITO 0,99 1,83 1,20 1,17 1,01 1,50
Produto habitacional 173

Tabela 96 – Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão Qual a distância

que deve ser percorrida para ter acesso a outros locais e equipamentos de lazer
maiores – que se destinam ao uso de toda população da cidade ou região metropo-
litana –, e.g., estádios de futebol, como o Pacaembú, parques metropolitanos, como
o Ibirapuera, etc.?

Conjunto I II III IV V VI

Distância (Km)

10 8 4 13 14 1,5
Pq. Jaraguá Pq. Jaraguá Zool. V. Cidade da Pacaembu Estádio
Galvão Criança Canindé

Tabela 97 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Qual

a distância que deve ser percorrida para ter acesso a outros locais e equipamentos
de lazer maiores – que se destinam ao uso de toda população da cidade ou Região
Metropolitana –, e.g., estádios de futebol, como o Morumbi, parques metropolitanos,
como o Ibirapuera, etc.?

Conjunto I II III IV V VI
Distância (Km)

20 s/dados 3 s/dados 8 s/dados

Pacaembu Parque
Antártica

O item lazer é um dos que apontam os níveis de satisfação mais

desfavoráveis entre os aspectos abordados, com a maioria dos números
refletindo um péssimo conceito. Em sua análise, pode-se ainda perceber
uma vantagem para os Conjuntos II e VI, lembrando que este último está,
neste sentido, numa região privilegiada, dada sua proximidade de um
grande shopping center. De qualquer forma, os conceitos obtidos aí indi-
cam que esse aspecto não foi objeto de preocupação quando do projeto
do empreendimento ou mesmo do planejamento urbano do entorno dos
conjuntos habitacionais.

Abastecimento
Tabela 98 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Com relação à variedade, qualidade e facilidade de acesso a padarias, pode-se fazer a
seguinte classificação: ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Padarias

Péssima 10 4 6 2 17 22
Ruim 9 4 9 0 14 12
Boa 19 21 23 30 14 11
Ótima 1 3 1 7 1 0
Outra resposta 1 0 0 1 0 0
CONCEITO 4,27 5,73 4,96 6,92 3,26 2,52
174

Tabela 99 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Com relação à variedade, qualidade e facilidade de acesso a armazéns e mercados,
pode-se fazer a seguinte classificação: ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o
conceito médio.
Conjunto I II III IV V VI

Armazéns e mercados

Péssima 9 4 7 8 12 2
Ruim 11 7 11 15 13 5
Boa 18 16 19 14 21 32
Ótima 1 5 2 2 0 6
Outra resposta 0 0 0 1 0 0
CONCEITO 4,27 5,62 4,70 4,19 3,99 6,44

Tabela 100 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Com relação à variedade, qualidade e facilidade de acesso a açougues, pode-se fazer a
seguinte classificação: ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.
Conjunto I II III IV V VI

Açougues

Péssima 12 9 6 5 9 2
Ruim 14 10 10 11 18 5
Boa 11 11 22 20 19 33
Ótima 2 2 1 3 0 5
Outra resposta 0 0 0 1 0 0
CONCEITO 3,59 3,96 4,87 5,13 4,06 6,37

Tabela 101 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Com relação à variedade, qualidade e facilidade de acesso a feiras livres, pode-se fazer a
seguinte classificação: ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.
Conjunto I II III IV V VI

Feiras livres

Péssima 10 5 0 8 19 0
Ruim 7 7 0 12 13 1
Boa 13 17 23 16 14 38
Ótima 3 1 16 1 0 6
Outra resposta 6 2 0 3 0 0
CONCEITO 4,24 4,89 8,03 4,23 2,97 7,04

Tabela 102 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Com relação à variedade, qualidade e facilidade de acesso a agências bancárias,
pode-se fazer a seguinte classificação: ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o
conceito médio.
Conjunto I II III IV V VI

Agências bancárias

Péssima 36 22 5 2 41 4
Ruim 3 8 7 7 5 4
Boa 0 1 26 28 0 33
Ótima 0 1 1 2 0 4
Outra resposta 0 0 0 1 0 0
CONCEITO 0,26 1,35 5,30 5,90 0,36 6,07
Produto habitacional 175

Avaliando-se globalmente os itens de abastecimento e serviços ban-

cários, os Conjuntos III e VI exibem melhor condição – de razoável a boa. As
piores situações, caracterizadas como ruins, ocorrem nos Conjuntos I e V. Na
avaliação isolada, cabe mencionar como destaque negativo a condição das
agências bancárias nos empreendimentos I, II e V. Por outro lado, no que
diz respeito ao subitem feiras livres, o Conjunto III recebeu conceito 8,03,
o que é bastante elevado quando comparado aos demais desta seção.

Transporte
Tabela 103 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Com relação à facilidade de acesso e qualidade do sistema de transporte público, a con-
dição do conjunto é: ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Transporte público

Péssima 5 2 2 8 6 3
Ruim 7 6 4 7 4 0
Boa 22 23 30 19 31 29
Ótima 4 1 3 5 5 12
Outra resposta 1 0 0 1 0 1
CONCEITO 5,53 5,73 6,24 5,13 5,87 7,12

Tabela 104 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Qual a sua opinião sobre a quantidade, distância e condição de pontos de transporte
coletivo? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Pontos de transporte coletivo

Péssima 0 2 1 6 4 1
Ruim 2 5 4 10 5 0
Boa 29 23 31 17 33 35
Ótima 8 2 3 5 3 8
Outra resposta 0 0 0 2 1 1
CONCEITO 7,18 5,94 6,41 5,17 5,93 7,12

Sobre os dados relativos ao transporte, apesar de se perceber que há

uma tendência de satisfação de regular a boa, pode-se ver que os piores
conceitos foram atribuídos ao Conjunto IV, enquanto os melhores foram
relativos ao Conjunto VI. Cabe lembrar que este último justamente situa-
se próximo de uma estação do metrô e de terminais de ônibus urbanos
e rodoviários.
176

Localização
Tabela 105 – Respostas dadas pelas provedoras principais à questão Qual a distância
até o centro da cidade?

Conjunto I II III IV V VI

Distância (Km) 18 outra s/dados s/dados 12 5

resposta

Tabela 106 - Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão Qual a distância
até o centro da cidade?

Conjunto I II III IV V VI

Distância (Km) 20 23 2,9 2,8 17 5

São Paulo São Paulo Guarulhos MauáSão Paulo São Paulo

Tabela 107 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Qual

a distância do conjunto até o centro da cidade?

Conjunto I II III IV V VI

Distância (Km) 22 s/dados 3 s/dados 14 7

São Paulo Guarulhos

Tabela 108 – Respostas dadas pelas provedoras principais à questão A área é segregada
da malha urbana - separada mais de um quilômetro ? ( ) sim; ( ) não.

Conjunto I II III IV V VI

Resposta não não s/dados não não não

Tabela 109 – Respostas dadas pelos técnicos do projeto à questão O conjunto é segre-
gado da malha urbana - separado mais de um quilômetro? ( ) sim; ( ) não.

Conjunto I II III IV V VI

Resposta não não não não não não

Tabela 110 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão O

conjunto é segregado da malha urbana - separado mais de um quilômetro?
( ) sim;( ) não.

Conjunto I II III IV V VI

Resposta não s/dados não não não não

As melhores localizações são as dos Conjuntos III, IV e VI, que estão

relativamente perto do centro de seus respectivos municípios: Guarulhos,
Mauá e São Paulo. Os demais conjuntos possuem condições bem inferiores
sob este aspecto.
Produto habitacional 177

Poluição
Tabela 111 – Respostas dadas pelas provedoras principais à questão Com relação a
fontes específicas de emissão atmosférica, efluentes líquidos, resíduos sólidos, ruídos
ou odores poluidores que comprometem a qualidade ambiental, a condição do conjunto
é: ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima.

Conjunto I II III IV V VI

Condição ruim boa s/dados ótima boa ótima

Tabela 112 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Com

relação à fontes específicas de emissão atmosférica, efluentes líquidos, resíduos sóli-
dos, ruídos ou odores poluidores que comprometem a qualidade ambiental, a condição
do conjunto é: ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima.

Conjunto I II III IV V VI

Condição ruim s/dados ruim boa boa boa

Embora haja uma certa complexidade na avaliação do item poluição,

os piores conceitos (ruim) são obtidos nos Conjuntos I e III. Apesar do
Conjunto IV estar situado numa região de muita concentração de indús-
trias poluidoras – mais visivelmente através do ar –, os dois agentes que
responderam a essa questão consideraram sua condição “boa” e “ótima”.

Análise geral dos resultados

Visando a sistematizar as conclusões relacionadas ao produto ha-
bitacional, a opção feita aqui foi prosseguir com base na divisão entre
três níveis de abordagem: unidade habitacional, conjunto habitacional, e
conjunto em relação ao entorno. O mesmo método foi utilizado posterior-
mente para o desenvolvimento de uma análise global simplificada entre
os conjuntos.

Unidade habitacional

A análise geral dos resultados referentes à unidade habitacional foi

dividida nos aspectos (1) projeto arquitetônico, (2) diversos elementos
construtivos, e (3) preço e custos adicionais.
A análise do projeto arquitetônico, feita a partir das tabelas 19-22,
54-57, 59-3, permite concluir que não existe um vínculo claro entre a
participação no projeto e a qualidade do produto final, baseando-se nos
quesitos estética, planta baixa e conforto ambiental. Outra observação
178

importante de ser feita é que se pode perceber uma satisfação moderada

como regra geral (ver tabelas relacionadas acima). Apenas uma exceção
é verificada: um conceito baixíssimo de satisfação no que diz respeito
às condições para os deficientes físicos, o que pode ser percebido pelos
dados revelados na tabela 58.
Com relação aos diversos elementos construtivos da unidade habi-
tacional, ficou claro que há uma satisfação de mediana a ótima no que
se refere aos elementos essenciais da construção, tais como cobertura,
estrutura e instalações hidráulicas e elétricas, conforme se pode ver nas
tabelas 36, 38, 51 e 52. Já nos itens relativos a revestimento e vedação,
cujos dados são exibidos nas tabelas 43, 50 e 53, percebe-se claramente
uma satisfação menor.
O preço das moradias providas pelos modos de provisão estudados
é mostrado nas tabelas 23 e 24. Ao observar o item – Aspectos de projeto
da unidade habitacional, percebe-se que nos Conjuntos I e II, nos quais
a construção é desenvolvida em mutirão, as unidades apresentam um
valor bem abaixo dos preços gerais de mercado. Por outro lado, há uma
considerável discrepância entre os seis casos estudados, com preço va-
riando de acordo com as características dos modos de provisão em que
estão inseridos. Assim, valores semelhantes aos do comércio formal são
observados nos conjuntos empreendidos sob sistemas de produção mais
convencionais, isto é, com terra comprada e construção do conjunto e da
infra-estrutura urbana sendo desenvolvida por empreiteiras.
Uma análise de custos e da ocorrência de consertos nas residências,
apresentada na tabela 40, ratifica o fato de que os itens essenciais, associa-
dos à baixa incidência de consertos, são de uma qualidade aceitável. Por
outro lado, os dados relativos às melhorias realizadas pelos moradores,
que estão associadas a aspectos menos essenciais, isto é, a acabamentos,
apresenta uma incidência mais significativa, como pode ser observado na
tabela 41. Além disso, tais valores demonstram que o preço das presta-
ções está bem estabelecido do ponto de vista do mutuário, visto que seu
montante não impede gastos com a evolução da qualidade da unidade
habitacional.

Conjunto habitacional

A análise das tabelas 66 (drenagem), 67 (rede viária), 68-69 (estéti-

ca) e 70 (iluminação pública) demanda algumas ponderações. A mesma
qualidade dos elementos essenciais encontrada nas unidades se verifica
aqui, na infra-estrutura, exceto no caso da iluminação pública: na metade
dos conjuntos predominam respostas do tipo “bom” para esse item; para
Produto habitacional 179

o restante as respostas obtidas são do tipo “péssimo”.

Conjunto em relação ao entorno

Os itens que compreendem o nível de análise do agrupamento de

moradias e sua inserção na cidade demonstram haver uma satisfação
moderada generalizada em relação à localização do conjunto, o que indica
também que o licenciamento do terreno na provedora está produzindo
bons resultados. As tabelas 108-110 mostram a inserção de todos os seis
conjuntos no tecido urbano contínuo. No entanto, esses conjuntos têm
problemas em aspectos como segurança, lazer e agências bancárias.

Análise global simplificada entre os conjuntos

Para uma avaliação geral dos resultados comparativos entre os

diferentes conjuntos, com base exclusivamente na satisfação dos seus
usuários, segue a tabela 113, que sintetiza a média aritmética dos con-
ceitos dos diversos itens, separados entre unidade, conjunto e entorno.
Nesses cálculos são contemplados apenas os aspectos que puderam ser
medidos em conceitos, não tendo sido tampouco considerados pesos
diferentes para cada item. Portanto, a tabela que se segue consiste numa
análise relativamente simplificada da questão do Produto Habitacional,
que por si só não deve ser vista como um resultado, mas sim como um
dos elementos propiciadores de reflexão sobre o assunto.

Tabela 113 – Média aritmética das respostas sobre satisfação dos moradores

Conjunto I II III IV V VI

Satisfação

Unidade 5,29 7,03 4,94 6,16 5,83 5,77

Conjunto 4,79 6,65 5,02 5,57 5,50 6,64
Entorno 4,63 4,87 5,16 4,92 3,67 5,70
Média Aritmética 4,90 6,18 5,04 5,55 5,00 6,04

Quando a análise é restrita ao âmbito da unidade habitacional,

observa-se que o Conjunto II, de nome Paraíso, provido pelo Programa
de Mutirão da Cohab-SP, destaca-se tanto no que diz respeito à área da
moradia como à satisfação relatada pelos usuários. Outro conjunto que
se sobressai é o Conjunto IV, Barão de Mauá, empreendido sob a forma
de cooperativa pela Paulicoop. Este é o segundo colocado em área útil
e satisfação dos moradores nos itens abordados, além de apresentar o
180

maior conceito relativo ao acabamento e um gasto nulo em consertos.

Sobre os demais empreendimentos, quando os requisitos básicos con-
siderados acima são examinados, pode-se concluir que todos se situam
num patamar inferior aos Conjuntos II e IV, e com qualidade da unidade
semelhantes entre si.
No estudo de produto a partir da qualidade, no âmbito do conjunto
habitacional, tem-se novamente um conceito mais alto atribuído ao Con-
junto II, tecnicamente empatado com o Conjunto VI, identificado como
Zaki Narchi, do Projeto Cingapura da Habi-SP. Os Conjuntos IV e V, este
último denominado Jardim das Camélias e construído por intermédio do
Plano Empresário da Cohab-SP, apresentam satisfações semelhantes e
estão num nível um pouco superior ao dos Conjuntos I e III, Garra e Lutas,
do Programa Mutirão da CDHU, e Padre Bento, do Programa Empreitada
Global da CDHU, respectivamente.
Ao analisar-se os empreendimentos do ponto de vista de seu entorno
e da relação com a cidade, tem-se uma relativa mudança de configuração
na distribuição de qualidade dos mesmos. Aqui, o Conjunto VI apresenta-
se isoladamente como o melhor, uma vez que foi construído numa região
quase central da cidade de São Paulo e privilegiada principalmente no
que diz respeito ao acesso a transporte, abastecimento e serviços. Os
Conjuntos I, II, III e IV tiveram uma avaliação regular para esse requisito,
da mesma forma que o Conjunto V teve o pior conceito, certamente por
sua má localização, não só dada a distância do centro, mas também dada
a insuficiência de infra-estrutura e serviços em seu entorno.
Num estudo abrangente dos aspectos da unidade habitacional,
conjunto e entorno, percebe-se que o Conjunto II é o melhor, seguido
do Conjunto VI, o primeiro destacando-se por um bom desempenho da
unidade, e o segundo pelo desempenho de seu entorno, o que propicia
uma boa qualidade de vida a seus usuários. Ainda baseando-se nos dados
obtidos nas seções dos questionários relativas à qualidade do produto
como um todo, observa-se que os Conjuntos I, III e V tiveram os piores
conceitos atribuídos pelos moradores, com a ressalva de que o primeiro
possui uma área útil consideravelmente superior à dos outros dois. En-
quanto isso, o Conjunto IV ocupou um grau médio entre os dois blocos:
o que engloba os dois casos estudados que tiveram maior destaque e o
outro com os três casos de menor satisfação nessa avaliação global do
desempenho físico dos conjuntos.
Cabe lembrar que os conjuntos Padre Bento, Barão de Mauá e Jardim
das Camélias são ocupados por moradores de uma faixa de renda bem
superior à daqueles que habitam os demais conjuntos, o que pode ter
influído na diminuição do grau de satisfação.
Quando se avalia os conjuntos pelo indicador relativo a preço por me-
Produto habitacional 181

tro quadrado, pode-se verificar que os conjuntos construídos em regime

de mutirão contribuem enormemente para a economia de recursos finan-
ceiros. Mesmo já tendo se sobressaído no aspecto satisfação, o conjunto
Paraíso obteve o conceito mais alto também nesse indicador, com um
gasto por área bem inferior ao segundo colocado, o conjunto Garra e Lutas.
O conjunto desenvolvido pelo Projeto Cingapura também destacou-se dos
demais com relação ao produto porque, embora tenha sido construído
por empreiteiras, isto é, tendo a incidência total da despesa financeira
com a mão-de-obra, teve um preço bem razoável. Já os Conjuntos III e V
têm um preço parecido entre si e consideravelmente superior ao dos três
outros conjuntos já mencionados neste parágrafo. Ainda um pouco mais
caro que todos os anteriores, o Conjunto IV, claramente sem qualquer
subsídio público, tem como desvantagem o fato de que seu sistema de
autofinanciamento, que funciona como uma espécie de consórcio, pode
levar o mutuário a ter que esperar pela entrega do imóvel de dois a cinco
anos, efetuando ao mesmo tempo um desembolso financeiro.
Num cruzamento de dados sobre a qualidade de cada conjunto,
com seu preço por metro quadrado, conclui-se que o Conjunto II foi o
melhor e o mais barato para seu empreendedor, no caso a Prefeitura de
São Paulo. Os Conjuntos I e VI, de acordo com esse critério, aparecem em
segundo lugar; os empreendimentos III e V estão num patamar ainda
inferior. O Conjunto IV, apesar do preço elevado e dos moradores não lhe
atribuírem um conceito positivo notável de satisfação, chamou a atenção
como uma alternativa para a classe média. Afinal, seu preço por metro
quadrado foi pouco superior ao dos conjuntos Padre Bento e Jardim das
Camélias, enquanto sua qualidade é razoavelmente superior, com maior
área disponível, melhor acabamento, inclusive possuindo elevador.

Conclusão
A pesquisa sobre produto habitacional desenvolvida nesta parte do
trabalho revelou que, em geral, não existe uma forte discrepância entre o
nível de satisfação nas moradias produzidas em cada um desses seis con-
juntos, nem uma importante diferença entre as opiniões dos moradores
e as respectivas informações que puderam ser paralelamente levantadas
pelos técnicos do Projeto.
No entanto, para a formulação de novas políticas públicas, alguns
pontos-chave observados tanto a partir da análise das questões que com-
põem este capítulo, quanto pelos pesquisadores envolvidos no Projeto
precisam ser ressaltados.
A princípio, como recomendação básica, pode-se salientar a necessi-
182

dade da manutenção do controle rígido, feito geralmente pelas prove-

doras principais, no que concerne ao projeto, à construção, à fiscalização
e principalmente à escolha do terreno. É isto o que provavelmente tem
garantido a satisfação com a unidade e com sua localização.
No item relativo à tipologia construtiva, salientam-se dois pontos.
Primeiramente, a opção pela edificação em forma de sobrados – ou mesmo
unidades térreas isoladas – geralmente possibilita maior facilidade para
a adoção de melhorias e ampliações, algo que pode ser encarado como
vantajoso do ponto de vista de adequação ao tamanho das famílias e ao
aumento de renda das mesmas. No entanto, tal possibilidade normalmen-
te leva à execução aleatória e pouco profissional de ampliações e até de
alterações nas configurações originais das moradias. Tal situação implica
o desrespeito às condições de segurança, conforto, salubridade, estética,
e até mesmo aos requisitos legais de recuos, taxa de ocupação, etc. Esse
problema, existente principalmente quando se opta por uma provisão
habitacional em moradias isoladas ou geminadas, poderia ser contornado
se a provedora fornecesse projetos adequados para algumas alternativas
de ampliação e acompanhamento técnico para os serviços.
Com relação ao grau de acabamento a ser efetuado quando da
produção de moradias populares, devem-se oferecer condições diferen-
ciadas dependendo das condições específicas do público-alvo. Famílias
com pessoas habilidosas na execução de serviços e/ou que apresentem
disponibilidades financeiras após a ocupação de sua nova residência
poderiam receber sua unidade habitacional com um acabamento mais
bruto, apenas imprescindível para a habitabilidade temporária, até que
as melhorias possam ser feitas. A redução de custos decorrente de se
repassar esse ônus para os mutuários pode ser revertida para a redução
das prestações ou incremento da área da casa ou apartamento. Por outro
lado, quando a demanda for representada por famílias sem condições
mínimas para realizar serviços de acabamento na moradia, é aconselhável
que a residência seja entregue em melhores condições de acabamento.
Cabe ressaltar que estas recomendações advém da observação, feita nos
conjuntos estudados, de que algumas unidades habitacionais apresen-
tavam-se com revestimentos e acessórios instalados de boa qualidade,
inclusive com substituição de materiais originais por outros melhores,
enquanto outras, mesmo após anos de ocupação, continuavam com o
acabamento original, ainda que esse fosse de baixa qualidade.
Outra observação se refere à localização dos conjuntos habitacionais,
seja em relação à cidade como um todo, seja em relação à proximidade
dos equipamentos urbanos. Essa problemática pode resultar em elevação
dos gastos de dinheiro e tempo em transportes, principalmente para os
trajetos cotidianos, como para o trabalho e para a escola, o que muitas
vezes pode inviabilizar tais atividades. Pela análise dos conjuntos per-
Produto habitacional 183

cebeu-se que, em geral, a distância dos equipamentos urbanos não se

apresentou tão desfavorável, a não ser no que diz respeito ao item lazer
que, com exceção do Conjunto VI, resultou numa condição ruim. Portanto,
é razoável uma recomendação de não se ignorar esse aspecto quando do
planejamento de implantação de conjuntos habitacionais. Afinal, equipa-
mentos de lazer, como teatros, cinemas e praças de esportes, contribuem
de modo significativo para a melhoria da qualidade de vida, e mesmo do
convívio social, de pessoas de todas as faixas etárias.
Diversos pontos que se apresentaram como críticos nesta análise
de produto habitacional, como localização e acesso a equipamentos ur-
banos, encaminham a discussão sobre alternativas de moradia popular
para aglomerações urbanas, como a Região Metropolitana de São Paulo
aqui enfocada, para uma forma de intervenção pouco abordada até o
momento, pelo menos a partir de atos concretos praticados seja pelo
setor público, seja pelo privado. O fato de a promoção habitacional para
baixa renda nas regiões centrais da cidade, por meio de intervenções em
cortiços e imóveis desocupados, não receber atenção na bibliografia, nem
por parte das instituições consultadas previamente a este estudo, justifica
que este tema não tenha sido tratado no corpo teórico que deu base a
essa pesquisa. No entanto, alguns grupos comunitários organizados, go-
zando de um mínimo de respaldo de algumas agências governamentais,
parecem estar trazendo à tona a discussão sobre a efetiva implantação
de uma política nesse sentido, que venha proporcionar benefícios tanto
para a própria cidade, pela melhor otimização dos espaços urbanos e da
infra-estrutura, como para os mutuários, que poderão gozar de um en-
torno e de uma localização que normalmente não existem nos conjuntos
de periferia.
De toda forma, é necessário que tal processo esteja inserido num
estudo urbano que considere as demandas de utilização da infra-estru-
tura existente e um programa de revitalização dessas áreas, muitas vezes
degradadas, desvalorizadas, e até com ociosidade de utilização dos equi-
pamentos urbanos já instalados. Uma analogia deste tipo de intervenção
com a proposta do Programa Cingapura, abordado nesta pesquisa, pode
ser feita se tomarmos como base algumas de suas características (ver
Capítulos V e VII). Afinal, tal modo de provisão preconiza a utilização de
áreas visando sua melhoria e melhor aproveitamento espacial. No entanto,
o processo destina-se a regiões favelizadas, normalmente em terrenos
 CAPÍTULO VII
PROCESSO

Introdução
Para que se entenda facilmente como a análise do processo da
provisão de habitação popular foi elaborada é necessário que retomemos
alguns aspectos metodológicos, já tratados anteriormente.

– Os diferentes Modos de Provisão de habitação popular

Investiga-se neste trabalho a provisão – produto final e processo
– de habitação popular no Estado de São Paulo. Para isto, selecionou-se
aleatoriamente “seis” formas díspares desta provisão.
Essas formas foram denominadas genericamente de Modo de Pro-
visão. Há, assim, por exemplo, o Modo de Provisão Mutirão da CDHU, o
Modo de Provisão Mutirão da Cohab-SP, etc.

– As formas distintas para investigar o produto e o processo de cada

um dos Modos de Provisão
Por um lado, o método eleito para investigar o produto final de cada
um dos seis modos de provisão foi o estudo empírico de um único caso
específico, de cada um dos seis Modos. Estes casos foram escolhidos,
também, aleatoriamente.
Por outro lado, a investigação do processo utilizado pelos modos
adotou uma outra metodologia. Neste caso foram colhidos dados sobre
a “totalidade de casos” que compõe a produção de cada um dos modos
de provisão em um determinado período de tempo.
Como a abordagem do produto e do processo teve um enfoque
distinto neste capítulo, a ordem de apresentação, tanto no texto como
nas tabelas, é diferente daquela do capítulo anterior.
Os questionários que englobam informações sobre produto e pro-
186

cesso foram respondidos no período de setembro de 1997 a abril de 1998.

Além disso, quando os dados referiam-se ao espaço de tempo “ano” não
especificado, tomou-se como referência o ano de 1996.

– As etapas do processo de provisão de habitação popular

Para efeito de sistematização do exame do processo de cada um dos

Modos, estabeleceu-se uma divisão teórica do processo em várias etapas, a
saber: (1) requisição; (2) provisão de terreno, (3) licenciamento do terreno,
(4) projeto da construção – unidades e infra-estrutura; (5) licenciamento da
construção; (6) financiamento da construção; (7) processo de construção;
(8) fiscalização da construção; (9) financiamento da compra das unidades
e, finalmente, (10) entrega das unidades.

– Os indicadores utilizados para avaliar cada uma das etapas

Por fim, para avaliar cada uma destas etapas, foram criados indica-
dores que, em algumas situações foram reunidos para especular atributos
como “eqüidade”, “tempo necessário”, e outros que serão mencionados
no decorrer do texto.
Feitos estes esclarecimentos, vejamos agora como a análise do
processo de provisão de habitação popular foi elaborada.
Utilizou-se neste Capítulo quatro enfoques diferentes: 1) a caracte-
rização do processo de cada um dos seis modos de provisão; 2) consi-
derações sobre cada uma das etapas nas quais foi dividido o processo;
3) a análise comparativa do desempenho dos seis modos, utilizando
indicadores; e 4) a análise comparativa de alguns agentes envolvidos
– provedoras principais, provedoras secundárias e construtores – no
processo de provisão nos seis casos estudados.

Modos de provisão
Caracterização do processo de cada um dos modos de provisão
utilizando 12 indicadores

Neste capítulo utilizamos doze indicadores para caracterizar o pro-

cesso de cada um dos seis modos de provisão estudados.
Estes indicadores são: 1) volume de recursos envolvidos; 2) número
de unidades habitacionais produzidas; 3) dimensão da estrutura admi-
nistrativa utilizada; 4) número de unidades pretendidas por unidade
Processo 187

de tempo, no futuro; 5) a forma de se decidir qual ou quais as regiões a

serem atendidas e a quantidade prevista por região; 6) iniciativa do pro-
cesso; 7) sistematicidade ou eventualidade do processo; 8) tempo entre
a motivação e o início do processo; 9) tempo total; 10) custo da unidade
habitacional; 11) forma de participação e 12) tratamento da eqüidade.
Discutiremos aqui os resultados destes indicadores “isoladamente”.
Isto nos dará uma visão inicial clara de aspectos importantes do proces-
so relacionados a 1) produtividade, 2) motivação, 3) tempo, 4) custo, 5)
participação e 6) eqüidade.
O posterior cruzamento desses resultados permitirá aprofundar a
compreensão dos modos por meio da possibilidade de uma avaliação
comparativa da eficiência e eficácia de cada um deles, inclusive dos agen-
tes envolvidos – provedoras, construtoras etc. Desse modo, o cruzamento
dos resultados obtidos para os indicadores 1 e 2 fornecerá “o volume de
recursos por unidade habitacional” para cada um dos modos, ou seja, uma
medida importante de eficiência, por exemplo.

Modo de Provisão Mutirão – Cohab-SP

Indicador 1. Volume de recursos envolvidos
A Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo – Cohab-SP
destinou ao Mutirão, no ano de 1996, recursos da ordem de R$ 8.000.000
(oito milhões de reais) – equivalentes a 3 % do orçamento da Companhia
naquele ano, provenientes do Fundo Municipal de Habitação.
Embora não tenha sido possível obter os valores anuais destinados
pela Companhia ao Programa Mutirão desde a sua implantação, há indi-
cação de que, nos primeiros anos, essas somas foram bem superiores às
de 1996.

Indicadores 2. Número de unidades habitacionais produzidas

De acordo com os dados obtidos junto à Companhia Metropolitana
de Habitação de São Paulo, utilizando o processo de mutirão foram inicia-
dos, desde o início da adoção desse processo até o momento, 94 conjuntos
residenciais, que totalizam 12.812 unidades habitacionais.
No ano de 1996, especificamente, essa mesma fonte de dados atesta
que foram concluídas 130 unidades e que 5.615 estavam em andamento.
O número de moradias entregues equivale a 14 % da produção total da
Cohab-SP naquele ano.

Indicador 3. Dimensão da estrutura administrativa utilizada

Dentre os 484 funcionários da Cohab-SP, há, no momento, apenas
28 funcionários trabalhando diretamente com o Programa Mutirão, sendo
188

20 em regime de tempo parcial e oito, de tempo integral. Esta quantidade

de funcionários deve-se ao fato de que a atual administração municipal
não deu continuidade ao Programa Mutirão. Portanto, não houve novos
empreendimentos, apenas deu-se prosseguimento aos iniciados pela
administração municipal anterior.

Indicador 4. Número de unidades pretendidas por unidade de

tempo
Como já se afirmou anteriormente, a provisão de habitação popular
utilizando o Processo de Mutirão foi interrompida pela atual administração
municipal. Sendo assim, não há previsão da construção de novas unidades
nos próximos anos.

Indicador 5. A forma de se decidir qual ou quais as regiões a serem

atendidas e a quantidade prevista por região
Originalmente, o mutirão era um modo de provisão que buscava
atender a demandas localizadas, cuja requisição era encaminhada pelas
associações de moradores. Com interrupção do Programa Mutirão pela
atual administração, as solicitações a Cohab-SP foram reduzidas ao mí-
nimo.

Indicador 6. A iniciativa do processo

A iniciativa de utilizar o processo mutirão na provisão de habitação
popular foi da Prefeitura Municipal de São Paulo na gestão anterior, vi-
sando atender à demanda organizada pelas associações.
O mutirão é um processo que tem duas características principais: 1)
a organização da população em associações e 2) a execução dos trabalhos
de construção pelos futuros moradores.

Indicador 7. A sistematicidade ou eventualidade do processo em

relação ao suprimento da demanda específica
O mutirão foi concebido, na gestão 1989/92, como um processo
sistemático, perene. Como já afirmamos anteriormente, verifica-se hoje,
contudo, a interrupção do processo pela atual administração municipal.

Indicador 8. Tempo envolvido entre a motivação e o início do pro-

cesso
Embora não tenha sido possível obter uma resposta direta para este
indicador, pode-se inferir que, dada a complexidade do processo, que
implica a organização da população em associações, que o tempo entre
a motivação e o início do processo é grande.
Processo 189

Indicador 9. Tempo envolvido

O tempo gasto em todo o processo de provisão, neste caso do Mu-
tirão da Cohab-SP, foi aumentado significativamente em conseqüência
do desinteresse da atual administração municipal em dar continuidade
ao programa. Sendo assim, a previsão inicial de que o espaço de tempo
entre o início e o fim do processo seria de três a quatro anos foi incorreta.
Foram necessários cinco anos para a conclusão do processo.

Indicador 10. Custo envolvido

Os dados coletados permitiram concluir que o custo da unidade
habitacional produzida pelo Mutirão da Cohab-SP é de R$ 7.424,14. No
entanto, pode-se deduzir (ao se observar as moradias e ao se comparar
com os outros modos de provisão) que tal valor deva estar desatualizado.
Alguns mutuários revelaram que o preço da unidade habitacional seria
de 1.200 UPFs cujo valor referente a setembro/97 é R$ 12.182,00. Além
disso, segundo o jornal Folha de S. Paulo, de 4/1/98, a Prefeitura investe
até R$ 11.700,00.

Indicador 11. A forma de participação

Como genericamente ocorre com todos os modos de provisão que
têm como base o mutirão – ou autoconstrução –, verifica-se, no caso do
Mutirão da Cohab-SP, uma ampla participação dos futuros moradores das
novas unidades em várias etapas do processo.

Indicador 12. Tratamento da eqüidade

O Mutirão da Cohab-SP é um programa destinado à população
com renda familiar de até três salários mínimos. Isto significa que é um
programa destinado àquela camada da população que não tem acesso
a outros programas mais convencionais.

Outras Observações:
Algumas informações relevantes sobre o Mutirão Cohab-SP contri-
buirão para subsidiar todas as considerações futuras.
O mutirão e sua transformação em “signo”. Diferença político-parti-
dária e ideológica entre a nova e a antiga administração local, provocando
a descontinuidade do modo.
A primeira dessas informações diz respeito ao fato de o modo estar
em processo de extinção, dada sua forte vinculação simbólica com a
administração anterior da cidade de São Paulo, cujas vinculações político-
partidárias e ideológicas são diametralmente opostas à atual.

– Problemas legais
190

No que concerne aos aspectos legais, de acordo com os dados co-

letados, 1) há problema com a terra sobre a qual se assenta os conjuntos
de unidades construídos pelo Mutirão e 2) houve um questionamento
sobre as contas apresentadas pela gestão anterior referentes ao Mutirão.
Isto teria sido resolvido com a comprovação legal de que os balanços
financeiros sob suspeita não apresentavam qualquer irregularidade.

– Falta de informação sobre o financiamento do mutuário

O último aspecto a ser ressaltado diz respeito ao fato de que os dados

coletados apresentam indefinições com relação à forma de financiamento
aos mutuários, e isto no tocante 1) ao valor a ser pago, 2) ao sistema de
correção da dívida, etc. Para o aprofundamento desta análise, no entanto,
seria imprescindível o conhecimento desses dados.

Modo de Provisão Plano Empresário – Cohab-SP

Indicador 1. Volume de recursos envolvidos
Não foi possível obter informações sobre este indicador.

Indicador 2. Número de unidades habitacionais produzidas

De acordo com os dados obtidos, o programa Plano Empresário
da Cohab-SP produziu, em 1996, 200 unidades habitacionais, estando
prevista a conclusão de outras 80 unidades para janeiro de 1997. Há, hoje,
1.060 unidades em andamento.
A demanda de 128.267 unidades – expressa pelo número de inscri-
ções válidas – permite inferir que o modo de provisão, no momento, não
está sendo eficaz, isto é, não está produzindo a quantidade necessária de
habitações para o atendimento amplo. Esta ineficácia surpreende, porque
o Plano Empresário da Cohab-SP é um modo de provisão em que a par-
ticipação do setor privado, geralmente visto como muito mais produtivo
que o Estado, é muito grande, abrangendo várias etapas.

Indicador 3. Dimensão da estrutura administrativa utilizada

A Cohab-SP, como um todo, tem hoje 484 funcionários. Não foi pos-
sível, entretanto, conhecer o percentual desses funcionários diretamente
envolvidos com a administração do Plano Empresário.
No que concerne à empreiteira, os dados encontrados indicam a
utilização de 170 e 80 funcionários por períodos de dez e oito meses, res-
pectivamente.
Indicador 4. Número de unidades pretendida por unidade de tem-
po
Não foi possível obter informações sobre este indicador.
Processo 191

Indicador 5. A forma de se decidir qual ou quais as regiões a serem

atendidas e a quantidade prevista por região
Não foi possível obter informações sobre este indicador.
Indicador 6. A iniciativa do processo
O modo de provisão Plano Empresário foi iniciativa da Cohab-SP.

Indicador 7. A sistematicidade ou eventualidade do processo no

suprimento de demanda específica
O Plano Empresário é um processo sistemático.

Indicador 8. Tempo envolvido entre a motivação e o início do pro-

cesso
Segundo os mutuários, da inscrição até o credenciamento para a
moradia passaram-se mais de três anos.
Não há divulgação oficial e sistematizada da oferta de habitação
popular por meio do modo Plano Empresário. Os mutuários tomaram
conhecimento dele informalmente, por meio de amigos e parentes.

Indicador 9. Tempo envolvido

De acordo com os dados obtidos, no Plano Empresário Cohab-SP o
tempo entre a inscrição do pretendente a uma unidade habitacional até
sua convocação pode ser superior a três anos. Entretanto, após a convo-
cação, o tempo gasto para entrega da unidade é de um a dois anos.

Indicador 10. Custo envolvido

A unidade habitacional produzida por meio do modo de provisão
Plano Empresário custa R$ 22.417,05 à Cohab-SP.

Indicador 11. A forma de participação

O Plano Empresário não envolve a participação dos futuros mora-
dores das unidades em nenhuma das etapas do processo.

Indicador 12. Tratamento da eqüidade

A eqüidade, isto é, a igualdade de oportunidade de acesso a todos os
setores da sociedade, não é um fator considerado importante para o modo
de provisão Plano Empresário da Cohab-SP. Este modo foi concebido para
atender à população com renda familiar mínima de oito salários mínimos.
As prestações mensais são superiores a um salário mínimo.

Modo de Provisão Cooperativa – Paulicoop

Indicador 1. Volume de recursos envolvidos
Como a Paulicoop é uma empresa de organização e planejamento
192

de cooperativas, isto é, de grupos de pessoas que se reúnem para financiar

e construir suas próprias casas, a quantidade de recursos circulantes na
empresa depende do número de unidades que estão sendo construídas
em um determinado momento. Segundo os dados obtidos, cinquenta
mil reais (R$ 50.000,00) é o valor médio total necessário para a Paulicoop
produzir uma unidade habitacional.

Indicador 2. Número de unidades habitacionais produzidas

Segundo dados fornecidos pela Paulicoop, em 1996, foram pro-
duzidas 1.100 unidades habitacionais. Entretanto, há 12.791 famílias
consideradas habilitadas e desembolsando as prestações, incluindo as
contempladas e aquelas que ainda aguardam a entrega de sua unidade
habitacional.

Indicador 3. Dimensão da estrutura administrativa utilizada

A provedora principal trabalha com 80 funcionários, e a empreiteira
com 150.

Indicador 4. Número de unidades pretendidas por unidade de

tempo
Não foi obtida resposta para o indicador.

Indicador 5. A forma de se decidir qual ou quais as regiões a serem

atendidas e a quantidade prevista por região
A Paulicoop entende que, no que se refere à distribuição espacial
dos seus empreendimentos, “... Todas as regiões são objeto de estudo
para a implantação de Conjuntos Residenciais Cooperativos, consideran-
do-se para a decisão final as condições econômicas regionais, a carência
habitacional e as condições urbanísticas ”. Ao contrário do que ocorre
com outros modos de provisão, nos quais a distribuição espacial é deter-
minada por fatores que não a eficiência econômica ou o atendimento às
camadas mais carentes da população, observa-se um “planejamento” da
ação da Paulicoop.

Indicador 6. A iniciativa do processo

A iniciativa para o processo é da própria Paulicoop ou das coopera-
tivas, isto é, grupos de pessoas que procuram assessoria para obtenção
de moradia por este sistema.

Indicador 7. A sistematicidade ou eventualidade do processo no

suprimento de demanda específica
A Paulicoop é uma empresa que tem um processo perenemente
instituído para apoiar a demanda de grupos específicos.
Processo 193

Indicador 8. Tempo envolvido entre a motivação e o início do pro-

cesso
Não foi obtida resposta para este indicador.

Indicador 9. Tempo envolvido

Neste modo o tempo entre o início do processo e a entrega das
unidades é de mais de cinco anos. Isto se deve provavelmente ao fato
de a provisão, neste caso, ser financiada pelos futuros moradores das
unidades habitacionais, isto é, sem a participação de bancos privados ou
do Estado. O ritmo do processo fica então condicionado à capacidade de
desembolso dos componentes do grupo cooperado.

Indicador 10. Custo envolvido

O custo da médio da unidade habitacional é de R$ 50.000,00.

Indicador 11. A forma de participação

O modo de provisão cooperativa Paulicoop não envolve a participação
dos mutuários em nenhuma de suas etapas, e a entrega é feita mediante
sorteio.

Indicador 12. Tratamento da eqüidade

A Paulicoop não tem preocupação com eqüidade. É um modo de
provisão privado.

Outras Observações:
O modo de provisão cooperativa Paulicoop é uma proposta privada
e foi, dos modos estudados, aquele que apresentou respostas mais con-
sistentes, possivelmente devido a seu gerenciamento centralizado.
Embora seja um modo de provisão que não se preocupa com a
participação dos mutuários ou com a eqüidade, constitui-se uma opção
de provisão para grupos de pessoas de faixa de renda média, que estão
dispostas a 1) se organizar e 2) financiar, elas mesmas, suas próprias mo-
radias, mesmo que isto implique um período de tempo mais longo.

Modo de Provisão Empreitada Global – CDHU

Indicador 1. Volume de recursos envolvidos
Não foi possível obter respostas diretas para este indicador.

Indicador 2. Número de unidades habitacionais produzidas

O número total de unidades habitacionais produzidas especifica-
mente pelo Programa Empreitada Global é 36.610 (aqui, a resposta forne-
194

cida pela CDHU não especificou o tempo necessário para essa produção).
O jornal Folha de S. Paulo, de 4/1/98 revela que, nos anos 1995 a 1997,
foram entregues 51.717 unidades por este modo de provisão. Portanto,
pode-se estimar uma média anual de 17.239, e este número será adotado
para analisar o número de moradias entregues pelo Programa Empreitada
Global em 1996.

Indicador 3. Dimensão da estrutura administrativa utilizada

Não houve resposta direta para este indicador. A CDHU, como um
todo tem uma estrutura com mais de 1.000 funcionários.

Indicador 4. Número de unidades pretendidas por unidade de

tempo
De acordo com os dados obtidos, a meta futura anual da CDHU é a
provisão de 40.000 a 50.000 unidades habitacionais. Esses números expres-
sam a meta de um acréscimo quantitativo significativo da produção.
Considerando-se que há hoje 435.000 pessoas inscritas para obten-
ção de moradia, é fácil inferir que, mesmo que essa meta avantajada de
produção seja atingida, serão necessários dez anos para atender toda a
demanda. A CDHU tem hoje 170.000 mutuários.
O modo de provisão Empreitada Global – CDHU parece ser, dentre
todos investigados, o mais habilitado para a produção em larga escala.
Isto se deve, provavelmente, a características específicas deste modo de
provisão, como a existência sistemática de uma grande quantidade de
recursos – a Assembléia Legislativa tem aprovado todo ano a utilização
de 1% do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) para
habitação; a disponibilidade de uma estrutura administrativa sólida - com-
posta por mais de mil funcionários; a parceria com o setor privado, que
destina, por um lado, à execução da construção e de alguns dos projetos da
iniciativa privada e, por outro, à análise e aprovação dos terrenos à CDHU.
Esta análise será retomada de forma mais aprofundada mais adiante.

Indicador 5. A forma de se decidir qual ou quais as regiões a serem

atendidas e a quantidade prevista por região
Mesmo sem resposta direta para este indicador, é possível inferir que
a política de distribuição espacial da produção de unidades habitacionais
do modo de provisão Empreitada Global seja análoga à da CDHU como
um todo, isto é, sem definições muito claras no que concerne à eficiência
social e financeira.

Indicador 6. A iniciativa do processo

A iniciativa de implantação do Plano Empreitada Global foi da
CDHU.
Processo 195

Indicador 7. A sistematicidade ou eventualidade do processo no

suprimento de demanda específica
É um processo sistemático de provisão de habitação que visa suprir
grandes quantidades de habitação, financiadas pelo setor público, utili-
zando a capacidade produtiva do setor privado para viabilizar moradias
ao alcance da renda das famílias interessadas.

Indicador 8. Tempo envolvido entre a motivação e o início do pro-

cesso
O dado obtido remonta ao período de tempo entre a decisão da
CDHU de realizar o empreendimento e o início da construção. Este inter-
valo é, em média, de oito meses, devido ao processo licitatório exigido
pela legislação.

Indicador 9. Tempo envolvido

O tempo médio de provisão previsto é de um a dois anos. No caso
estudado, este tempo foi de apenas 20 meses.

Indicador 10. Custo envolvido

O custo da unidade habitacional varia conforme a tipologia. O custo
da casa é de R$ 14.654,91, o do apartamento é de R$ 23.130,44, e o do
sobrado é R$ 19.628,84.

Indicador 11. A forma de participação

Este é um modo de provisão que não envolve participação dos
mutuários em nenhuma de suas etapas. A entrega das unidades é feita
por meio de sorteio.

Indicador 12. Tratamento da eqüidade

O programa Empreitada Global destina-se à população com renda
mínima de cinco salários mínimos.

Outras Observações:
O principal mérito deste modo de provisão é a grande quantidade
de unidades habitacionais produzidas. É também o modo de provisão que
envolve maior quantidade de recursos estáveis, pois, como já mencionado,
a Assembléia Legislativa tem aprovado todo ano a utilização de 1% do
ICMS para habitação. Essa “dependência” de confirmação anual de verba
pode contribuir para que haja maior preocupação por parte da CDHU em
melhorar a qualidade na prestação de serviços à sociedade.
196

Modo de Provisão Mutirão – CDHU

Indicador 1. Volume de recursos envolvidos
Foram obtidas duas cifras díspares para este indicador: 1) R$
35.000.000,00 (para edificação) e 2) R$ 60.000.000,00. Admitindo-se como
verdadeiro o segundo valor, seria possível concluir que a CDHU destina
10 % do seu orçamento anual ao Mutirão.

Indicador 2. Número de unidades habitacionais produzidas

O modo de provisão Mutirão da CDHU produziu no ano de 1996,
aproximadamente, 3.000 unidades habitacionais.

Indicador 3. Dimensão da estrutura administrativa utilizada

Segundo os dados coletados, a CDHU possui apenas 15 funcionários
trabalhando, exclusivamente, com o programa Mutirão.

Indicador 4. Número de unidades pretendidas por unidade de

tempo
Não foi possível obter resposta para este indicador, apesar de
informações sobre o interesse de ampliar o programa. Uma referência
é a produção anual da CDHU. Em 1996, o Mutirão da CDHU produziu
3.000 unidades. Este valor corresponde a cerca de 15 % da produção da
instituição.

Indicador 5. A forma de se decidir qual ou quais as regiões a serem

atendidas e a quantidade prevista por região
A CDHU não respondeu diretamente a esta questão. Segundo a
Companhia, todos os que reivindicam empreendimentos são atendidos. A
única exigência é que 50% dos componentes do grupo solicitante residam
na região onde as unidades habitacionais são requisitadas.
As associações de candidatos a mutuários decidem as prioridades,
no que concerne à localização das unidades, com base em característi-
cas do grupo demandante em relação a local de residência, local onde
requisitam as unidades, etc.

Indicador 6. A iniciativa do processo

Normalmente, a iniciativa é de uma associação que solicita à CDHU
a implantação do empreendimento.

Indicador 7. A sistematicidade ou eventualidade do processo no

suprimento de demanda específica
Embora os dados colhidos não apresentem uma resposta direta,
pode-se concluir que na CDHU o Mutirão é um processo sistemático, vi-
sando a atender famílias com renda mensal na faixa de um a dez salários
Processo 197

mínimos.

Indicador 8. Tempo envolvido entre a motivação e o início do pro-

cesso
O tempo gasto pelos mutuários para se organizarem em associações
varia de menos de seis meses a até dois anos.
A Assessoria Técnica Ambiente, que trabalha com algumas asso-
ciações das zonas Oeste e Leste da cidade de São Paulo, considera que a
etapa mais demorada do processo do modo de provisão Mutirão da CDHU
é a organização dos candidatos à obtenção de unidades habitacionais
em associações. Essa organização é feita por meio de reuniões e assem-
bléias. Além disso, antes do início da obra, os grupos definem as equipes
de trabalho, elaboram o regulamento e posteriormente acompanham a
construção.

Indicador 9. Tempo envolvido

O tempo de provisão deste modo é, segundo os dados obtidos, em
média de dois anos. No caso estudado, entretanto, foi de mais de três
anos.

Indicador 10. Custo envolvido

O custo da unidade habitacional, produzida através do modo de
provisão Mutirão da CDHU, exclusivamente, é de R$ 12.900,00. Adicio-
nando-se a este o custo médio da infra-estrutura, o valor eleva-se para
R$ 16.000,00.

Indicador 11. A forma de participação

No modo de provisão Mutirão CDHU há participação dos futuros
proprietários das unidades habitacionais em todas as etapas do processo,
exceto no financiamento da obra.

Indicador 12. Tratamento da eqüidade

A eqüidade é uma das características mais importante deste modo
de provisão. O modo de provisão mutirão da CDHU destina-se à faixa da
população cuja renda familiar mínima é de um salário mínimo.

Outras Observações:
Dois “atores” têm, hoje em dia, um papel fundamental no processo
de autoconstrução ou Mutirão, na forma que está genericamente “con-
solidado” no estado de São Paulo: 1) as associações de futuros moradores
e 2) as assessorias técnicas.
A primeira agrega pessoas que necessitam de habitação para requi-
sitar as unidades e acompanhar todo o processo de provisão. A segunda
198

é uma ONG, composta de técnicos – arquitetos, engenheiros, assistentes

sociais etc. –, supostamente sem fins lucrativos, que apoiaria os morado-
res em todos os momentos do processo de provisão – organização da
associação, requisição junto à provedora principal, projeto e construção
das unidades etc.
Uma das dificuldades deste processo remonta a uma característica
genérica de todos os processos ditos “participativos”: o tempo relativa-
mente longo necessário para a organização dos participantes.
Veremos com o aprofundamento da análise, que os dados colhidos
indicaram que o Mutirão é, entre os modos de provisão estudados, aquele
financeiramente mais eficiente, isto é, que produz unidades com preços
mais baixos. Uma das razões óbvias para isto é o fato de o “valor” do tra-
balho físico dos futuros moradores – ou, mesmo da autogestão, como um
todo não estar sendo considerado.
Segundo a Assessoria Técnica Ambiente, no Mutirão a gestão do
processo de provisão pelos próprios mutuários reunidos em associação,
por meio de ações como compra de materiais, contratação de empresas
para executar etapas da obra, fiscalização financeira, etc., resulta em uma
redução do custo total da ordem de 30% a 40%.
Já a redução de custo total da mão-de-obra, resultante da efetiva
participação dos mutuários no trabalho braçal de construção, é de apenas
10%. Diante destes dados é possível concluir que, na visão da Assessoria
Ambiente, a redução significativa do custo total final no Mutirão é resul-
tado da “autogestão” e não da “autoconstrução”.

Modo de Provisão Cingapura – Habi-SP

Indicador 1. Volume de recursos envolvidos
Segundo os dados obtidos, em 1996 foi destinada à construção do
projeto Cingapura a quantia de R$ 221.771.271,00. Já no ano de 1997, para
o qual obteve-se informação sobre o número de moradias entregues (ver
indicador 2 abaixo), o volume de recursos investidos foi R$ 110.395.455,00
até 11/12/97.
Indicador 2. Número de unidades habitacionais produzidas
Em 1997 foram entregues 3.450 unidades habitacionais.

Indicador 3. Dimensão da estrutura administrativa utilizada

Há 200 funcionários da Superintendência de Habitação Popular
– Habi-SP trabalhando no Cingapura.

Indicador 4. Número de unidades pretendidas por unidade de

tempo
Processo 199

A proposta é construir 1.200 unidades habitacionais por ano. A

Habi-SP informa que esta meta foi superada em 1996. A dependência de
recursos externos, entretanto, indica que esta quantidade de moradias
produzidas anualmente não será mantida.

Indicador 5. A forma de se decidir qual ou quais as regiões a serem

atendidas e a quantidade prevista por região
Os critérios de prioridade são definidos por Lei relacionada ao Pro-
grama de Verticalização de Favelas – Prover.

Indicador 6. A iniciativa do processo

A iniciativa de implementação do programa Cingapura foi da Pre-
feitura Municipal, por meio da Habi-SP.

Indicador 7. A sistematicidade ou eventualidade do processo no

suprimento de demanda específica
O Cingapura é um modo de provisão sistemático.

Indicador 8. Tempo envolvido entre a motivação e o início do pro-

cesso
Não foi possível obter informações para este indicador.

Indicador 9. Tempo envolvido

No Cingapura, o espaço de tempo entre o início do processo provisão
habitacional e a ocupação das unidades pelos mutuários é de dois a três
anos.

Indicador 10. Custo envolvido

Segundo a provedora principal, o custo da unidade habitacional no
empreendimento selecionado para a análise de produto (ver capítulo VI)
foi R$ 21.165,59. Portanto não foi fornecido o valor de referência por uni-
dade habitacional para o Projeto Cingapura como um todo. Pelos dados
do jornal Folha de S. Paulo, de 4/1/98, o custo da unidade deste modo de
provisão pode variar de R$ 17.000,00 a R$ 23.000,00.

Indicador 11. A forma de participação

Não há participação dos futuros moradores em nenhuma das etapas
do modo de provisão Cingapura – Habi-SP.

Indicador 12. Tratamento da eqüidade

Este não é um modo de provisão que pretende atender a toda a
população. É voltado, exclusivamente, para a população residente em
habitação subnormal.
200

Outras Observações:
Os dados obtidos nos levaram a um número que expressa um
aspecto interessante sobre o modo de provisão Cingapura – Habi-SP. Há
dois princípios teóricos básicos neste modo de provisão que o distinguem
dos demais investigados por este trabalho. O primeiro é o público alvo
específico. O Cingapura destina-se à população “favelizada”. O segundo
é a manutenção da população no mesmo locus da sua habitação sub-
normal original.

Considerações sobre cada uma das etapas nas quais foi dividido
o processo genérico da provisão de habitação popular, e sobre os
indicadores utilizados para avaliá-las

Os indicadores, utilizados na avaliação de cada uma das etapas do

processo da provisão, buscavam medir quatro aspectos ou atributos de
cada um dos modos, quais sejam 1) tempo, 2) custo, 3) eqüidade – enten-
dida aqui como a igualdade de oportunidade de participação de qualquer
cidadão em cada um dos Modos, e 4) participação. A análise desses atri-
butos permitiu a identificação daqueles mais importantes na avaliação de
cada uma das etapas e, conseqüentemente, dos indicadores que melhor
contribuíram para o entendimento de cada modo de provisão.
Neste item propõe-se discutir quais os indicadores essenciais para
avaliar cada uma das etapas do processo de provisão.

Acesso
Os indicadores relacionados ao atributo Acesso dizem respeito ba-
sicamente a dois aspectos distintos: à dinâmica do processo de inscrição
e à faixa de renda familiar mínima que habilita o cidadão a participar do
modo de provisão.
A necessidade de ser integrante de uma associação de moradores
para requisitar inscrição nos dois programas que envolvem mutirões,
ilustra bem como o processo de inscrição é peculiar em cada um dos
modos.
Um dos dados que surpreendem nesta investigação é o fato de
haver uma quantidade expressiva de cidadãos “inscritos” para participar
dos programas de provisão de habitação esperando convocação em todas
as provedoras consultadas – Cohab-SP, Habi-SP e CDHU.
Existe a possibilidade de muitos desses candidatos estarem inscritos
em várias provedoras simultaneamente, o que é preciso levar-se em conta
para se avaliar a efetiva dimensão da demanda.
Processo 201

Provisão de terras
A terra urbana: a razão principal da inacessibilidade das camadas
mais carentes da população à habitação

Há um consenso, entre os estudiosos da provisão de habitação

para setores de baixa renda da população, de que a principal restrição
ao acesso à habitação diz respeito à “terra urbana” e não à unidade ha-
bitacional em si.
Atribui-se isto à possibilidade da evolução progressiva da cons-
trução ao longo do tempo. Isto quer dizer que é possível construir, com
recursos iniciais muito diminutos, uma unidade original pequena que,
com o passar do tempo – e conseqüente obtenção de novos recursos –,
vai sendo ampliada.
No binômio terra urbana – unidade habitacional, o primeiro fator
tem, portanto, um papel fundamental. Sendo assim, a capacidade de
prover terra qualificada é um dos aspectos significativos de avaliação
das provedoras.

O papel das Provedoras e da tecnoburocracia na obtenção da terra

urbana qualificada

A obtenção de terra urbana, com os recursos necessários a uma

habitação de boa qualidade, está relacionada com o posicionamento po-
lítico-ideológico da Provedora, seja ela principal ou secundária, e quando
se observa que este se concentra, principalmente, no bem comum, com a
capacidade da tecnoburocracia de, por meio da regulação, efetivá-lo.
Como neste país a terra urbana barata localiza-se, geralmente, na
franja limitadora do tecido urbano contínuo, onde via de regra não existem
condições necessárias à moradia digna – como infra-estrutura e equipa-
mentos urbanos implantados, empregos próximos, etc. – a tendência seria
localizar os conjuntos residenciais nestes loci. A ação das provedoras, para
evitar que isto ocorra, estabelecendo critérios rígidos para aceitação de
glebas para implantação de empreendimentos é, certamente, um dos
fatores importantes para a avaliação destas instituições.

Provisão de projetos
Nos casos estudados, verifica-se que esta etapa não é significativa-
mente representativa sob os pontos de vista operacional e financeiro do
modo de provisão, pois em seu desenvolvimento incidem poucos recursos
financeiros e tempo. Isto se deve ao fato da possibilidade de realização
simultânea com outras etapas do processo. No entanto a qualidade dos
projetos pode influir favoravelmente ou não em outras etapas, como no
202

tempo e no gasto com a construção das unidades e com o licenciamento.

Além disso, um projeto ruim pode comprometer o bom desempenho das
moradias. Tal questão pode ser parcialmente avaliada pela compreensão
dos resultados revelados no Capítulo VI – Produto Habitacional.
Outro aspecto a ser lembrado é que o processo de provisão de
projetos pode viabilizar a participação dos futuros mutuários em seu
desenvolvimento, fato verificado nos conjuntos habitacionais onde a
construção era por regime de mutirão.

Licenciamento da obra
Hoje, os conjuntos de unidades habitacionais populares no Estado,
em alguns casos, devem ser licenciados nos três níveis de governo – mu-
nicipal, estadual e federal – havendo, noutros casos, o “licenciamento in-
terno” na provedora principal, tanto no que concerne ao seu todo, quanto
a aspectos particulares, como por exemplo, ao terreno.

O licenciamento no governo local

Para atender ao licenciamento municipal, o conjunto de novas

edificações deve se adequar à legislação urbanística local, que inclui 1)
Planos Diretores, 2) Leis de Uso do Solo e 3) Códigos de Obras, quando
existem.

O licenciamento no governo estadual: as concessionárias de serviço

e a agência ambiental e o Graprohab

No nível estadual, o licenciamento está relacionado às concessioná-

rias – até pouco tempo estatais – de serviços, como distribuição de energia
elétrica; distribuição e tratamento de água, coleta e tratamento de esgoto,
etc. – e à agência ambiental – Cetesb. Para facilitar o licenciamento, que
ocorria de forma individualizada para cada uma das concessionárias,
o que demandava muito tempo, elas se reuniram, juntamente com a
agência estatal ambiental, em um único grupo denominado Graprohab.
O objetivo deste grupo é cuidar, conjuntamente, do licenciamento dos
empreendimentos de habitação para a população de baixa renda.

O licenciamento no governo federal: a questão ambiental

A necessidade de licenciamento, no nível federal, ocorre em casos

especiais. Isto é o que ocorre quando há assuntos relevantes relativos ao
meio ambiente, tais como a presença de ecossistemas sensíveis preserva-
Processo 203

dos por lei, como Mata Atlântica primária, etc. A Legislação Urbanística e
Ambiental Federal – Lei Federal 6.766, Código Florestal etc.–, entretanto,
tem que ser observada, mesmo que não haja licenciamento federal. Seu
cumprimento é reclamado, via de regra, em alguma instância, por exem-
plo, pelas Procuradorias da próprias provedoras ou do Estado.

O licenciamento pelas próprias Provedoras: a questão da terra

O licenciamento do empreendimento pela própria provedora ocorre

seja quando o projeto não é executado por ela, seja no que se refere a
aspectos independentes, como os terrenos. Quando, por exemplo, a terra
é fornecida pela municipalidade, em alguns casos, ela deve ser licenciada
pela provedora. Esta é uma etapa muito importante à qual o sucesso do
empreendimento está estreitamente relacionado. A provedora licencia
os terrenos com base em critérios físicos – como declividade, presença
de áreas alagadiças, etc. – e de localização – inserção no tecido urbano
contínuo, presença de infra-estrutura e equipamentos urbanos, etc. São
estes critérios utilizados no licenciamento que garantem a satisfação dos
moradores, especialmente nos aspectos da relação da sua moradia com
a cidade de São Paulo, conforme ficará explicitado mais adiante, com a
evolução desta análise.
Sendo assim, pode-se concluir que o processo de licenciamento de
empreendimentos habitacionais voltados para a baixa renda é complexo,
e o período de tempo gasto nesta etapa pode representar um percentual
significativo do tempo total de todo o processo de provisão. Isto nos per-
mite concluir que a capacidade da provedora na resolução desta etapa é
um importante indicador de eficiência.
Os dados coletados nesta pesquisa, que apontam que a CDHU tinha,
naquele momento, mais de 300 empreendimentos irregulares, ilustram
a dificuldade desta etapa.

Financiamento da obra
Esta etapa só é complexa no processo de Mutirão, pois, quando existe
concorrência pública, a relação entre pagamento da obra e construção é
definida no processo de licitação. No caso do Mutirão, para os mutuários
existe uma confusão nas respostas referentes ao financiamento da obra
e ao financiamento do mutuário. Poderia ser apenas avaliada a forma
de financiar a obra, já que em tempo e em recursos não é uma etapa
essencial.
204

Processo de construção
– A construção e a efetivação das parcerias mais importantes

É nesta etapa que as duas parcerias mais importantes dos modos

de provisão de habitação popular estudados neste trabalho se concre-
tizam: 1) Estado e setor privado e 2) Estado e cidadão (futuro morador
das unidades).
O Estado e o setor privado se unem no modo de provisão Empreitada
Global da CDHU em uma parceria em que o segundo cuida, principalmen-
te, da “construção” das edificações. Como deverá ficar claro mais adiante,
esta parceria é responsável pelo fato do Empreitada Global ser o modo
mais eficaz, ou seja, ser, dentre todos os modos de provisão investigados,
o que mais produz.
No segundo caso, o Estado e o futuro morador se unem em uma
parceria em que este último é responsável, ele próprio, pela construção
da edificação, por meio de modo de provisão conhecido no país como
Mutirão. A proposta inicial do Mutirão era que o trabalho físico ou braçal da
construção fosse executado pelo próprio futuro morador durante os fins de
semana. Esta proposta evoluiu para uma dinâmica em que a ênfase mudou
da participação no trabalho físico para a gestão dos recursos disponíveis e do
processo de construção. O futuro morador, nesta versão tardia do Mutirão,
gere, ele próprio, a construção. Mais adiante deverá ficar claro que, assim
como a parceria Estado–setor privado é responsável pela grande eficácia
do Empreitada Global, a parceria Estado–cidadão é responsável pelo fato
de o Mutirão ser o modo de provisão de habitação popular, dentre os seis
casos estudados, mais eficiente financeiramente, isto é, por ser aquele que
produz com o menor custo.

– Processo tecnológico da construção vis-à-vis o processo de provi-

são de habitação popular

É natural relacionar o processo tecnológico da construção das

edificações com o processo de provisão de habitação popular como um
todo. O processo utilizado para construir, entretanto, é algo que está mais
relacionado com o produto. Ele imprime determinadas características ao
produto e, muitas vezes, é determinante no que concerne ao custo final
deste. No que se refere ao processo de provisão como um todo, entretanto,
o processo tecnológico da construção está principalmente relacionado ao
fator tempo. Processos mais ou menos industrializados, ou bem ou mal
gerenciados, são responsáveis ou determinam a duração da construção.
No caso específico desta investigação, o processo tecnológico não
importa muito, porque em todos os seis casos, obedecendo a uma ten-
Processo 205

dência geral no país, foram utilizadas as mesmas tecnologias tradicionais

de construção que envolvem estrutura em concreto armado e alvenaria
de vedação, ou alvenaria estrutural.
Com isso, fica demonstrada a importância da etapa de construção
no conjunto do processo de provisão. Do ponto de vista do processo este
é o momento em que as parcerias mais importantes se solidificam para
imprimir características diferenciadas aos modos, que os qualificam.

Fiscalização da obra
A fiscalização não representa custos significativos e, aparentemente,
também não consome tempo na obra. A simples indicação da instituição
que realiza este processo pode dar um entendimento da isenção com que
é realizada, garantindo a idoneidade do processo. Se as etapas anteriores
são consolidadas, esta pode ser avaliada juntamente com a construção.

Financiamento do mutuário
O financiamento ao mutuário não é uma etapa que demanda um
percentual significativo do tempo e do custo totais do processo de pro-
visão. As suas características são, entretanto, essenciais para a avaliação
de atributos do processo como um todo, por exemplo, da eqüidade, e
da sua eficiência financeira.
Três indicadores importantes para avaliação desta etapa de financia-
mento dos mutuários são a faixa de renda atendida, o tempo máximo de
pagamento e o nível de inadimplência.
No que concerne ao financiamento do mutuário, neste estágio deste
trabalho fazem-se necessários quatro comentários:

1. A elegibilidade facilitada: os Mutirões e a troca de um “piso” por

um “teto” para renda familiar exigida

Os dados coletados nos mostram que, no que concerne ao acesso ao

financiamento pessoal, os mutirões – CDHU e Cohab-SP – são os modos
de provisão em que ele é mais facilitado. Esses modos, ao destinarem suas
unidades habitacionais ao setor da população cuja faixa de renda familiar
é de até três salários mínimos (mutirão da Cohab-SP) e até dez salários
mínimos (mutirão da CDHU), resolvem uma dificuldade básica de acesso
ao empréstimo necessário para a compra de habitação popular, que é a
exigência de um valor mínimo (piso) para a renda familiar.

2. A Cooperativa Paulicoop: autofinanciamento tanto da construção

quanto da aquisição das unidades habitacionais.
O segundo comentário está relacionado à peculiaridade de um dos
206

modos estudados relativa à forma do financiamento do mutuário. No

modo cooperativa da Paulicoop não há agentes financiadores da compra
ou da construção das unidades. A construção é paga com recursos pessoais
dos futuros moradores. É provável que isto imprima um ritmo mais lento
ao processo, neste caso, como se verá mais adiante.

3. As principais lacunas deste trabalho: a falta de dados para os

períodos e as taxas de retorno do financiamento das unidades

O terceiro comentário diz respeito ao fato de uma das lacunas deste

trabalho, que dificultou uma avaliação mais fidedigna das provedoras,
estar relacionada à necessidade de uma investigação mais aprofundada
da dinâmica do financiamento da compra das unidades. A falha está no
fato de não ter sido possível uma análise mais aprimorada de aspectos
econômicos deste financiamento, como o conhecimento das taxas de
juros praticadas, as taxas e os períodos de retorno do capital empresta-
do, etc. Isto não nos permitiu uma avaliação precisa de aspectos como o
orçamento anual de algumas provedoras e da sua eficiência financeira.
Tomemos o exemplo da CDHU, em que esta dinâmica econômica do
financiamento das unidades seria mais interessante de ser observada. Os
dados mostram que a CDHU recebe anualmente do Estado algo em torno
de 600 milhões de dólares (taxa de câmbio de 1998), e sendo esse número
assumido como o orçamento anual da empresa. Deixou-se de computar,
assim, as somas retornadas por meio dos pagamentos dos empréstimos
contratados pelos mutuários. Ceteris paribus, as somas retornadas totais
anuais, ao fim de um período de tempo correspondente ao tempo total de
carência dos primeiros empréstimos, serão no mínimo iguais ao montante
total anual emprestado.
Fazem falta também dados que mostrem se o gerenciamento destes
empréstimos é feito pela própria CDHU ou se tem havido contratação de
instituição bancária privada ou estatal. É profícuo observar que, dada a
magnitude das cifras da CDHU, a gestão desses recursos poderia resultar
em lucros adicionais significativos para a Instituição.
4. Ampla participação do setor privado controlada fortemente
pelo Estado: a forma de parceria que deu certo no Empreitada Global e
poderia ser sugerida para a parceria Estado (CDHU) e bancos privados.
Uma opção à mão invisível de Smith e atuação expandida do Estado na
produção de Keynes

Perde-se, assim, diante da ineficiência financeira da CDHU indicada

mais adiante pelos resultados deste trabalho, a oportunidade de sugerir
a parceria Estado (CDHU) e bancos privados.
Como deverá ficar claro mais adiante, o modo de provisão mais
Processo 207

eficaz, dentre todos os seis estudados, é justamente o Empreitada Global

da CDHU. É possível observar na Conclusão deste Capítulo, assim como na
Conclusão Geral deste trabalho, que a própria investigação conduziu ao
raciocínio de que a responsabilidade desta eficácia é atribuída a uma forma
de parceria entre o Estado e as empreiteiras privadas, na qual se verifica
uma participação ampla do setor privado na construção, controlado por
uma tecnoburocracia amparada por legislação e instituições sólidas.
Neste caso do modo Empreitada Global, por um lado, o forte con-
trole exercido pela tecnoburocracia garante a satisfação do usuário com
a localização, com as unidades e com os elementos comuns do conjunto.
Por outro lado, demonstramos, na Conclusão, a participação ampla do
setor privado na construção das unidades, dada a magnitude do volume
de obras, constitui-se um fator de incremento na atividade da construção
civil no Estado de São Paulo, como um todo, e, principalmente, na cidade
de São Paulo, em particular.
No caso da adoção desta mesma forma para a parceria entre Estado
e bancos privados, o Estado parece estar aparelhado para o controle fi-
nanceiro rígido, por meio de instituições consolidadas como os Tribunais
de Contas e as Procuradorias.
É preciso ressaltar que esta dinâmica da parceria entre Estado e Setor
Privado, observada no modo Empreitada Global e proposta para a parceria
Estado e Bancos Privados, foge daquela da mão invisível Smithiana que
propõe o descontrole amplo da Economia pelo Estado, e da proposta
Keynesiana, que engloba execução da produção pelo Estado. Aqui o que
se observa é uma ênfase do papel do Estado como regulador rígido da
produção, financiada por ele, voltada para o bem público e executada
amplamente pelo setor privado.
Foge ao escopo deste item tratar da questão da eficiência do Estado
na regulação. Voltaremos a ela na Conclusão. Ela diz respeito à discussão
teórica, já amadurecida nesse momento, do papel do Estado no modo de
produção capitalista (Marx, Lenin, Carnoy, Gottidiener, Harvey).
Cabe aqui, entretanto, observar que um dos fatores mais importantes
aos quais está relacionado o sucesso da regulação estatal é a instituição
que deverá efetivá-la. Para efeitos de ilustração do que se está aqui
dizendo, observe-se o que ocorre com a nova agência governamental
criada para controlar as antigas companhias estatais concessionárias de
serviço de telefonia no Brasil, agora privatizadas. Ainda não está claro se
elas terão poder suficiente para regular as novas proprietárias ou se, por
exemplo, suas determinações serão constantemente questionadas junto
ao Poder Judiciário.
No caso da parceria observada (CDHU-Empreiteiras Privadas) e da
proposta (CDHU-Bancos Privados), o papel da regulação está destinado ao
208

Poder Judiciário e a uma tecnoburocracia voltada para o assunto. Como

já foi dito anteriormente, ambos são atores reguladores consolidados,
principalmente, em conseqüência dos textos legislativos já disponíveis.

Processo de entrega
Os Indicadores de forma de entrega permitiram avaliar a eqüidade
e a participação popular, mas a existência ou não de regularização do
imóvel como parte do processo não pode ser avaliada, e a estabilidade
dos moradores no imóvel, que em muitos casos é indefinida até a conclu-
são dos pagamentos, só pode ser inferida a partir da informação sobre o
tempo de residência no imóvel.
Tendo em vista as respostas dadas nos questionários, algumas das
questões neles constantes foram analisadas de maneira diferente do
previsto. Um exemplo disto é que, em muitos casos, a questão referente
ao projeto arquitetônico era respondida como referente ao projeto como
um todo. Um outro exemplo é que as informações obtidas sobre o pro-
cesso de entrega são, em geral, vagas a respeito de qual o momento em
que o mutuário de fato assumiu a propriedade do imóvel, e o período
de residência da maior parte dos mutuários, sendo curto, não permite
responder sobre a estabilidade ou não deles no imóvel.

Comparação entre os seis modos de provisão

Neste item, foram comparados os seis modos de provisão de duas

maneiras distintas:
1. no primeiro caso, foram escolhidos doze indicadores considera-
dos relevantes, e seus resultados foram examinados para cada um dos
seis modos;
2. no segundo caso, optou-se por comparar uma série de atributos
dos seis modos utilizando-se, para sua avaliação, uma série de indicadores.
Os atributos comparados foram: 1) capacidade de realização ou eficácia;
produzidas;
2) recursos 4) vínculo do3)modo
utilizados; de provisão
recursos comx uma
utilizados políticahabitacionais
unidades habitacional
consistente; 5) tempo de provisão; 6) custo; 7) participação; 8) eqüidade;
9) motivação.

Análise comparativa entre os seis Modos de Provisão utilizando 12 Indicadores isolados

Indicador 1. Volume de recursos envolvidos

Na Tabela 114 abaixo estão indicados os recursos financeiros utiliza-

dos por cada um dos diferentes modos de provisão no ano de 1996.
Processo 209

Tabela 114
Volume de recursos dos diferentes Modos de Provisão

Modo de Mutirão Mutirão Cingapura Empreitada Plano Cooperativa

Provisão CDHU Cohab-SP Habi-SP Global Empresário Paulicoop
CDHU Cohab-SP

Recursos
em 1996
(mil R$) 60.000 8.000 221.771** * * *

* Sem informação.
** No ano de 1997, para o qual obteve-se a informação sobre o número de mora-
dias entregues (ver indicador 2 abaixo), foram investidos recursos no valor de R$
110.395.455,00 até 11/12/1997.

Em 1996, apenas 3% e 10% do orçamento anual total da Cohab-SP

e do CDHU, respectivamente, foram destinados ao seus programas de
Mutirão.
No caso dos modos Empreitada Global – CDHU, do Plano Empresário
– Cohab-SP e do Cingapura-Habi-SP, não foi possível obter as porcentagens
representadas por seus orçamentos em relação ao total da provedora.
No caso do modo Empreitada Global – CDHU, é possível deduzir que
a porcentagem do volume total de recursos da provedora destinado a este
modo é grande, a partir da relação entre a produção de unidades da CDHU,
como um todo, e a deste modo de provisão, isto é, 17.239 unidades.
No caso do Cingapura, a resposta obtida nos questionários refere-
se ao orçamento da Habi-SP, como um todo, em 1996. O que caracteriza
os recursos envolvidos no programa Cingapura é que são, em sua maior
parte, captados no exterior, apresentando grande variabilidade ao longo
do tempo.
A Paulicoop, de acordo com as respostas dadas pela própria pro-
vedora, é o modo de provisão que mais claramente consegue adaptar o
volume de recursos à quantidade produzida.

Indicador 2. Número de unidades habitacionais produzidas

A Tabela 115 abaixo expressa o número de unidades habitacionais
produzidas por cada Modo de Provisão.

Tabela 122 – Número de unidades habitacionais produzidas por cada Modo de Pro-
visão

Modo de Mutirão Mutirão Cingapura Empreitada Plano Cooperativa

Provisão CDHU Cohab-SP Habi-SP Global Empresário Paulicoop
CDHU Cohab-SP

Total de
unidades já * 1.982** * 36.610 * *
produzidas
210

Unidades
concluídas 3.000 130 3.450*** 17.239 200 1.100
em 1996 (estimativa)

Unidades em
andamento * 5.615 * * 1.060 12.791****

* Sem informação.
** No período 1993/1996.
*** No ano de 1997.
**** Unidades lançadas (não necessariamente em andamento).

Pode-se observar pela Tabela 115 que o Modo Empreitada Global

– CDHU produz grandes quantidades de unidades habitacionais. Este
parece ser o modo de provisão que mais se preocupa com a produção
em massa, isto é, no qual a eficácia é mais evidente.
Os dados indicam que a produção de grandes quantidades não é a
ênfase dos outros cinco modos de provisão estudados, embora a dimensão
do problema habitacional indique que este deveria ser um parâmetro de
muita importância para qualquer um dos Modos. Além disto, eqüidade e
acesso estão relacionados com este indicador.
Exceto no caso do modo de provisão Cingapura – HABI, a definição
da clientela é bastante abrangente. As restrições ao acesso impostas pelos
diferentes Modos baseiam-se, via de regra, em valores mínimos para a
renda familiar. Estas restrições são tênues, tornando elegível uma enorme
porcentagem da demanda. Sendo assim, a preocupação com a produção
em grande quantidade, ou eficácia, deveria seria algo esperado.

Indicador 3. Dimensão da estrutura administrativa utilizada

Tabela 123 –Dimensão da estrutura administrativa (em número de funcionários)

utilizada nos Modos de Provisão
Modo de Mutirão Mutirão Cingapura Empreitada Plano Cooperativa
Provisão CDHU Cohab-SP Habi-SP Global Empresário Paulicoop
CDHU Cohab-SP

Funcionários
envolvidos 15 28* 200 1014** 470*** 80

Em
porcentagem
em 1996 1,4% 5,8% 100% 100% 97% 100%

* 20 em dedicação parcial, e 8 em dedicação integral

** Com dedicação parcial.
*** Valor estimado.
Processo 211

No Mutirão, apenas uma pequena quantidade de funcionários das

provedoras está envolvida, tanto no caso da CDHU (15, de um total de
1.014 funcionários), quanto no caso do Mutirão Cohab-SP (oito em dedi-
cação integral, e 20, em parcial, de um total de 484 funcionários), como
pode ser observado na Tabela 116.
Na Paulicoop, todos os funcionários estão envolvidos no processo.
Nos casos dos modos de provisão Cingapura, Empreitada Global
e Plano Empresário não existe discriminação de que funcionários da
provedora principal estão envolvidos diretamente no modo de provisão,
indicando a importância do modo de provisão na instituição.
Utilizam-se os funcionários da provedora principal como referência
pelo fato de eles representarem despesas permanentes para a instituição.
Os mutirantes ou funcionários de empreiteiras participam apenas de um
empreendimento específico.

Indicador 4. Número de unidades pretendidas por unidade de

tempo

Nos questionários aplicados, nenhuma resposta clara sobre a pro-

dução futura dos modos de provisão foi obtida. No que concerne a metas
e intenções, a única instituição que demonstrou ter uma proposta clara
foi a CDHU. A CDHU busca um aumento significativo da produção de
20.087 unidades habitacionais em 1996, para 40.000 a 50.000 unidades
habitacionais por ano, a partir deste ano. Esta previsão da empresa, en-
tretanto, é aleatória (de 40.000 a 50.000 unidades), ou seja, não se baseia
na disponibilidade de recursos e potencial e, sendo assim, não pode ca-
racterizar-se como uma meta concreta, constituindo-se, portanto, como
apenas uma intenção.
Da mesma forma que o indicador em pauta, isto é, o número de
unidades pretendida por unidade de tempo, os dados históricos referen-
tes a recursos aplicados nos modos em anos anteriores – outro indicador
proposto – não foram obtidos para modo de provisão algum, exceto o
Cingapura. Este indicador, portanto, foi excluído desta análise. Estes dados
permitiriam avaliar a estabilidade de todos os seis modos de provisão. No
caso do Cingapura, onde foram obtidos dados, percebe-se uma grande
instabilidade no processo de provisão.
Esta instabilidade do Cingapura, assim como a ausência de dados
1) históricos de investimentos passados e 2) de metas futuras dos outros
cinco modos, dificultaram a avaliação dos modos de provisão.

Indicador 5. A forma de se decidir qual ou quais as regiões a serem

atendidas e a quantidade prevista por região
Os dados coletados nos permitem concluir que nos Modos de
212

Provisão Cingapura e Paulicoop a quantidade e a distribuição territorial

das unidades habitacionais produzidas baseiam-se em uma política ha-
bitacional definida.
Nos mutirões CDHU e Cohab-SP, entretanto, tanto a quantidade
da produção quanto a distribuição territorial dependem de requisições
organizadas da população demandante.
Nos outros quatro modos de provisão, os dados coletados nos permi-
tem concluir que não há qualquer política habitacional, no que concerne
a este assunto, elaborada de modo a ser obedecida.

Indicador 6. A iniciativa do processo

Nos modos de provisão Mutirão–CDHU e Cohab-SP, os processos
específicos de provisão são iniciados pela demanda feita pela “sociedade
civil”, organizada em Associações, ao Estado, por meio de programa de
parceria. O programa Mutirão da CDHU é um modo de provisão sistemá-
tico, por escolha da própria instituição. No caso do programa Mutirão da
Cohab-SP, entretanto, observa-se a ameaça de sua extinção, por razões
relacionadas ao jogo político que serão detalhadas adiante.
Os dados coletados indicam que, em todos os outros cinco modos
de provisão, a iniciativa dos processos específicos de provisão é da Pro-
vedora Principal.

Indicador 7. A sistematicidade ou eventualidade do processo no

suprimento de demanda específica
Embora a maioria dos modos de provisão considere-se um modo
“sistemático” de provisão, muitos não têm uma fonte “sistemática” de
recursos.

Indicador 8. Tempo envolvido entre a motivação e o início do pro-

cesso
Em todos os modos de provisão, para os quais foi possível obter
informação, os dados indicam que o tempo de espera é relativamente
grande. Esta lentidão é coerente com a situação de carência no setor
habitacional.
Indicador 9. Tempo envolvido
As atividades dos diversos modos de provisão não indicam a existên-
cia de cronogramas controlados, exceto quando a construção é executada,
exclusivamente, por empresa privada, escolhida por meio de licitação
pública. Esta ausência de cronograma rígido pode ser observada por meio
dos dados que expressam o tempo total estimado e o tempo efetivamente
gasto no processo de provisão, em todos os casos estudados.
Processo 213

TABELA 117 – Tempo utilizado em cada etapa por cada Modo de Provisão

Mutirão Mutirão Cingapura Empreitada Plano Cooperativa

CDHU Cohab-SP Habi-SP Global Empresário Paulicoop
CDHU Cohab-SP

Acesso 6 meses * * Variável Mais de Variável

a 2 anos três anos

Aquisição 6 meses Variável * Variável 3 mêses 3a6

de terras a 3 anos meses

Projetos 2a3 6 meses 3a6 3a6 6 meses 6 meses

meses a 1 ano meses meses a 1 ano a 1 ano

Licencia- 6 meses ** 104 dias Como em 3a6 6 meses

mento da para outros *** a 1 ano
obra licitação projetos ****

Financia- 30 dias 6 meses * Nenhum 1 ano Não se

mento da aplica
obra

Construção Média 3a4 1a2 1a2 1a2 Mais de

de 2 anos anos anos anos anos 5 anos

Financia- * 30 dias * * 5 a 10 dias *

mento dos
Mutuários

TOTAL 2 anos 3a4 2a3 1a2 1a2 Mais de

média. anos. anos*****. anos. anos. 5 anos
No caso No caso No caso No caso No caso No caso
específico específico específico específico específico específico
estudado, estudado, estudado, estudado, estudado, estudado,
40 meses mais de 3 anos e 20 meses 2 anos e 7 anos
5 anos 3 meses 2 meses

* Sem informação.
** O terreno ainda não está regularizado.
*** Para licenciar o terreno na Cohab-SP o tempo é de três a seis meses,
tanto no nível municipal como no estadual.
**** No nível municipal, de seis meses a um ano , no nível estadual, seis
meses a um ano.
***** Segundo a licitação, dois anos, segundo a empreiteira, de dois a três
anos.

O tempo gasto no licenciamento varia em função das característica,

da provedora que abriga o modo de provisão. Os dados coletados indicam
a possibilidade de provedoras privadas, como a Paulicoop, despenderem
mais tempo nesta etapa.
É interessante observar que várias etapas do processo de provisão de
habitação popular podem ocorrer simultaneamente. Nestes casos, a etapa
que mais demanda tempo é que determina o desempenho do modo.
Os dados expressos na Tabela 117 mostram que a etapa do processo
de provisão de habitação popular que mais demanda tempo é a constru-
214

ção das unidades habitacionais. Os modos mutirão – Cohab-SP e CDHU

– e Cooperativa – Paulicoop – são aqueles nos quais a construção é mais
demorada. No primeiro caso, isto se deve, provavelmente, a dois fatores:
participação dos mutirantes como trabalhadores braçais na construção,
que só é possível ocorrer durante os fins de semana e ao caráter partici-
pativo, intrínseco do mutirão, que já se sabe que demanda muito tempo
– reuniões, eleições, etc. No segundo caso, este período longo gasto pela
construção das unidades deve-se, provavelmente, ao fato de o processo
de provisão ser financiado pelos próprios adquirentes das unidades.
Sendo assim, o ritmo da construção é determinado pela capacidade de
desembolso dos cooperados.

INDICADOR 10. Custo envolvido

No que concerne aos custos, três considerações iniciais precisam ser
feitas. A primeira diz respeito ao fato de os dados coletados indicarem,
por um lado, uma falta de informações sistematizadas sobre o custo da
administração dos seis modos. A segunda diz respeito ao fato de, por ou-
tro lado, como era esperado, haver dados claros a respeito dos custos de
etapas executadas por empresas privadas escolhidas por meio de processo
público licitatório. A terceira e última trata da dificuldade de obtenção do
valor do custo da terra utilizada nos diversos casos dos processos, dada
a diversidade de forma de aquisição deste insumo – compra, doação por
prefeituras, etc.
Neste capítulo foram apresentados os custos por etapa do processo
de provisão por unidade habitacional, para cada um dos seis modos de
provisão. Neste caso, não se considerou a qualidade do produto obtido.
Uma avaliação dos custos por metro quadrado das unidades construídas
aparece no Capítulo específico que avalia o produto.
A avaliação do fator custo deve sempre ser feita considerando-se a
população que se pretende atender, principalmente porque a elegibilida-
de de cada um dos modos baseia-se na faixa de renda familiar do adqui-
rente, e o objetivo básico de cada um dos Modos de provisão como um
todo - erradicação de favelas, atendimento à classe média, atendimento
a faixas da população que não têm acesso a outros modos, etc.
Os dados referentes aos custos por etapa, que aparecem na Tabela
118, apresentam uma grande variação de valores, não só quando se analisa
em um mesmo modo o valor despendido em cada uma das etapas, mas
também quando se analisa a soma despendida em uma mesma etapa
pelos seis modos.
Processo 215

TABELA 118 – Custo por unidade habitacional (UH) por etapa dos seis Modos de
Provisão (em R$/unidade habitacional)

Mutirão Mutirão Cingapura Empreitada Plano Cooperativa

CDHU Cohab-SP Habi-SP Global Empresário Paulicoop
CDHU Cohab-SP

Aquisição 1.000 * * 15% 1.182,96 10%

de terras a 5.000 da UH em da UH
na Região dez/94

Metropolitana
5 a 8% em
outras regiões

Projetos 75,00 ou 1% da 250,00 500,00 108,95 350,00

0,9% da edificação em jul/94
edificação

Cons- Casa * * Custo médio * *

trução 8.000,00; casa 10.000,00
apto apto 17.000,00
12.000,00

TOTAL Sem 7.424,14** Sem Casa Sem 50.000,00

infra- (sem infra- 14.654,91; infra-
estrutura infra- estrutura apto estrutura
12.900,00; estrutura) 13.418,18; 23.130,44; 13.718,84;
Com Com sobrado Com
infra- infra- 19.628,84 infra-
estrutura estrutura estrutura
16.000,00 21.165,59*** 15.520,53***
em
jul/94****

* Sem informação.
** Segundo a Cohab-SP, para o empreendimento selecionado para a análise de produto
(ver capítulo VI). Alguns mutuários revelaram que o preço da unidade habitacional
seria de 1.200 UPFs, cujo valor referente a set/1997 é R$ 12.182,00. Segundo o jornal
Folha de S. Paulo, de 4/1/1998, até R$ 11.700,00.
*** Valores para o empreendimento selecionado para análise de produto (ver capí-
tulo 7).
**** Valores de R$ 22.417,05 e R$ 25.361,07, respectivamente, se atualizados pela
Ufir de set/97.

Da mesma forma que a Tabela 117, que mostra que os valores maio-
res para o fator tempo estão na etapa construção, neste caso, também,
na Tabela 118 as cifras maiores, para todos os seis modos, aparecem
destinadas à construção das unidades.
Estas variações significativas devem-se, entre outras coisas, à desti-
nação das unidades a clientelas de classes sociais díspares.

Indicador 11. A forma de participação

Com era previsível, onde se constatou uma participação dos mu-
tuários mais intensa nas diversas etapas do processo de previsão foi nos
modos Mutirão – CDHU e Cohab-SP. Isto deve-se ao fato de a participação
dos futuros moradores ser a característica seminal desta tipologia de modo
de provisão de habitação popular.
216

TABELA 119 – Participação dos mutuários em cada uma das etapa dos seis Modos
de Provisão

Mutirão Mutirão Cingapura Empreitada Plano Cooperativa

CDHU Cohab-SP Habi-SP Global Empresário Paulicoop
CDHU Cohab-SP

Acesso Há Há Não há Há Há Há
partici- partici- partici- partici- partici- partici-
pação pação pação pação pação pação
por meio por meio por meio por meio por meio
de de de de de
atuação atuação atuação atuação atuação
e e e e e
inscrição inscrição inscrição inscrição inscrição
na na na na na
associação associação provedora provedora provedora
principal principal principal

Aquisição Pode haver Pode haver Não há Não há Não há Não há

de terras partici- partici- partici- partici- partici- partici-
pação pação pação pação pação pação
por meio por meio
de de
compra compra
pela pela
associação associação

Projetos Pode haver Pode haver Não há Não há Não há Não há

partici- partici- partici- partici- partici- partici-
pação pação pação pação pação pação

Financia- Não há Não há Não há Não há Não há Não há

mento da partici- partici- partici- partici- partici- partici-
obra pação pação pação pação pação pação

Construção Há Há Não há Não há Não há Não há

partici- partici- partici- partici- partici- partici-
pação pação pação pação pação pação

Fiscalização Há Há Não há Não há Não há Não há

partici- partici- partici- partici- partici- partici-
pação pação pação pação pação pação
por meio por meio
da da
assessoria assessoria
técnica técnica

Entrega Há Há Não há Não há Não há Há

partici- partici- partici- partici- partici- partici-
pação na pação na pação pação pação pação,
discussão discussão por meio
de de do
parâmetros parâmetros possível
de escolha da escolha adianta-
na na mento
associação associação de
pagamento
Processo 217

– A evolução na ênfase da participação ampla dos futuros moradores

no processo de provisão das unidades habitacionais: do trabalho físico no
momento seminal à gestão dos recursos financeiros dos dias de hoje
Essa participação dos futuros moradores no processo de provisão
da sua nova habitação evoluiu ao longo do tempo, desde o início dos
mutirões na cidade de São Paulo. A princípio, a ênfase era colocada na
participação do mutuário no trabalho físico de construção das edifica-
ções, durante seu período de descanso de suas atividades de trabalho
ordinárias. Freqüentemente acusado de impor uma carga adicional de
trabalho – sobretrabalho – ao mutuário, o mutirão evoluiu e a ênfase
participativa mudou do trabalho braçal para a gestão de todo o processo,
principalmente dos recursos financeiros. Isto, em linguagem coloquial,
significa que os cidadãos envolvidos na aquisição da casa própria por meio
deste processo – comumente chamados mutirantes – passaram, cada vez
mais, a contratar serviços, ou seja, pequenas empresas ou empreiteiras
que executassem etapas da obra cujo trabalho físico anteriormente era
assumido por eles.
Observaremos no decorrer da análise que os dados recolhidos nos
mostram que o mutirão é o tipo de modo de provisão mais eficiente fi-
nanceiramente, ou seja, é aquele que consegue produzir despendendo a
menor quantidade de recursos. No início deste processo a explicação para
este fato era relativamente simples: o preço diminuto era conseqüência do
valor do trabalho físico dos mutirantes, que não era computado no custo
final. Com o passar dos anos e a diminuição de horas trabalhadas pelos
mutirantes na construção e o aumento da gestão do processo financeiro
por eles próprios, a análise desta diminuição do custo final ficou, signifi-
cativamente, mais complexa. Esta é, aliás, uma das linhas de aprofunda-
mento da investigação sugeridas por este trabalho, principalmente no
que concerne à atuação das chamadas Assessorias Técnicas.

Indicador 12. Tratamento da eqüidade

As etapas do modo de provisão denominadas Acesso e Financiamen-
to do Mutuário são as mais apropriadas para uma avaliação do atributo
eqüidade. Isto se deve ao fato da determinação das faixas de renda familiar
exigidas para o acesso à provisão estar vinculada a estas etapas.
No que concerne à etapa Acesso, por um lado, foram priorizadas
duas informações que caracterizam a população atendida: a faixa da ren-
da familiar que habilita ao acesso e a porcentagem do total de inscritos
ao qual é efetivamente garantido o acesso ao processo de provisão. As
informações sobre esses dois itens foram obtidas a partir de um número
muito grande de questionários, e os valores transcritos na Tabela 120 são
os que aparecem em 70% das respostas.
218

TABELA 120
Parâmetros de Eqüidade por Modo de Provisão

Mutirão Mutirão Cingapura Empreitada Plano Cooperativa

CDHU Cohab-SP Habi-SP Global Empresário Paulicoop
CDHU Cohab-SP

Faixa de 1 a 10 1a3 1a4 5 a 20 Maior que 7,5 a 12,5

renda salários salários salários salários 8 salários salários
familiar da mínimos mínimos mínimos, mínimos mínimos mínimos
população (R$ 120 moradores (R$ 600 (R$ 950) (R$ 900
atendida a 360) de favelas a 2.400) a 1.500)

Percentual 4,32% 0,71% 0,64% 4,32% 0,71% 8,60%

dos dos dos
inscritos necessi- coope-
atendidos tados* rados**
em 1996
pela
produção
total da
provedora

Divulgação Sem Requisição A Famílias já Sem Informações

informação da prefeitura cadastradas informação de amigos
associação municipal e parentes
na Funaps cadastra e
e seleciona propaganda
da Paulicoop

Prazo de Mais de Indefinido Mais de 18 a 20 Mais de Tempo

pagamento 20 anos 20 anos anos 20 anos de
construção
(aproxima-
damente
7 anos)

ValorAté Indefinido R$ 57,00 R$ 150,00 R$ 200,00 R$ 200,00

da R$ 200,00 a a a
prestação 350,00 a 360,00 500,00

* Como não há inscrição para esse modo de provisão, a demanda foi considerada
como sendo seu público alvo – famílias faveladas e encortiçadas – cerca de 540.000,
de acordo com os dados obtidos pelo jornal Folha de S. Paulo, de 4/1/1999, no Diário
Oficial do Município.
** Os cooperados são, ao todo 12.791 famílias, consideradas habilitadas e desembol-
sando as prestações, entre as contempladas e aquelas que ainda aguardam a entrega
de sua unidade habitacional.

No que concerne ao financiamento, por outro lado, entendemos que

o critério essencial para avaliação da eqüidade seja o preço da prestação,
uma vez que o prazo de pagamento não é fator de restrição ao acesso.
Portanto, mesmo que a soma das prestações a serem pagas totalize uma
quantia bem superior ao valor do imóvel, o valor deste pagamento a mais,
em alguns casos, provavelmente é menor do que aquele que seria gasto
pelo usuário com aluguel, caso o acesso não tivesse sido garantido.
No que concerne às faixas de renda que limitam o acesso, os modos
de provisão podem ser classificados em dois tipos: 1) os que atendem à
população mais necessitada (isto é, com renda familiar de até três salá-
Processo 219

rios mínimos), que não teria acesso à habitação no mercado, que são os
programas de Mutirão e o Cingapura; 2) os que são voltados para a po-
pulação com renda familiar acima de cinco salários mínimos, que atende
a população que, eventualmente, poderia ter acesso a outros sistemas de
financiamento e adquirir um imóvel no mercado imobiliário comum.
A inexistência de informações consistentes para a divulgação dos
modos, por um lado, indica a necessidade de sistemas de divulgação mais
eficientes e, por outro, demonstra a dificuldade das instituições em lidar
com uma demanda de dimensões avantajadas. A divulgação deficiente
é um fator de restrição ao acesso.
Os dados coletados, sistematizados na Tabela 120, mostram que
o Cingapura é o único modo de provisão, entre os seis estudados, vol-
tado para o atendimento de uma clientela específica, cuja condição de
habitação é subnormal, no que concerne tanto à unidade quanto ao
assentamento.

Análise comparativa entre os seis Modos de Provisão utilizando conjuntos de Indicadores

que permitem avaliar alguns atributos
Este é um dos itens mais importantes deste Capítulo. Aqui tentamos
analisar comparativamente atributos relacionados à eficiência e eficácia
dos seis modos de provisão de habitação popular estudados, utilizando,
para cada um deles, um conjunto de indicadores.
Por um lado, para uma avaliação da eficácia, ou seja, a quantidade
produzida, usamos o indicador Número de Unidades Produzidas.
Por outro, para a análise da eficiência, isto é, a qualidade da produção
no que concerne a diversos fatores, como o financeiro, o administrativo,
etc., utilizamos resultados do cruzamento do indicador de eficácia, Nú-
mero de Unidades Produzidas, com outros indicadores, como Recursos
humanos e financeiros utilizados, ou simples atributos, tais como Vínculo
do modo de provisão a uma política habitacional consistente; Tempo de
provisão, Participação, Eqüidade e Motivação.

Capacidade de realização ou eficácia

– Número de unidades habitacionais produzidas
– O modo de provisão Empreitada Global: a produção em massa de
habitação popular
Neste item foram investigadas as unidades habitacionais produzidas
no ano de 1996. Os dados obtidos indicam que o modo de provisão que
mais produziu unidades neste ano foi o Empreitada Global da CDHU.
Como já dito anteriormente, este é o único modo que apresenta ênfase na
eficácia, ou seja, na produção em massa de habitação popular, estimada
em 17.239 unidades habitacionais em 1996.
220

– Os Modos de Provisão de produção média

Os modos Paulicoop, Mutirão CDHU e Cingapura produziram, no
ano de 1996, cerca de 1.000, 3.000 e 3.450 unidades, respectivamente.
No que concerne à quantidade produzida, esses podem ser classificados
como Modos de Provisão de porte médio.
– Os modos de provisão de pequena produção
Os modos de provisão Mutirão e Plano Empresário da Cohab exibi-
ram uma produção surpreendentemente exígua no ano de 1996 que foi,
respectivamente, de 130 e 200 unidades habitacionais. Estes podem ser
classificados como de pequena produção.

Recursos utilizados
– Volume de recursos envolvidos
Da mesma forma que no item anterior, os modos de provisão, no
que concerne aos recursos financeiros, podem ser classificados em três
tipos: 1) de grande volume de recursos, 2) de médio volume de recursos
e 3) de pequeno volume de recursos.
– A grande magnitude do volume dos recursos financeiros dos
modos Empreitada Global e Cingapura
Os modos que utilizam volumes de recursos avantajados de centenas
de milhões de reais são o 1) Empreitada Global – CDHU e o 2) Cingapura
– Habi-SP.
– Os Modos de Provisão com volumes de recursos financeiros mé-
dios
Os modos Mutirão – CDHU e cooperativa Paulicoop são considerados
médios no que concerne aos recursos financeiros. Eles utilizam dezenas
de milhões de reais.
– Os modos de provisão com volumes de recursos financeiros di-
minutos
De acordo com os dados obtidos, o único modo de provisão que
utiliza recursos financeiros de apenas alguns milhões de reais é o mutirão
Cohab-SP.
Não foi possível obter informação sobre o Plano Empresário.

– Estrutura administrativa da provedora principal utilizada

Também no que concerne à estrutura administrativa, os Modos de
Provisão foram classificados em três categorias: 1) pequeno, 2) médio e
3) grande. Os modos de provisão classificados como pequenos têm até
30 funcionários, que são os Mutirões Cohab e CDHU. Os médios utilizam
centenas de funcionários, e são o Plano Empresário, Paulicoop e Cingapura.
Finalmente, o grande utiliza mais de mil funcionários, como é o caso da
Empreitada Global.
Processo 221

Recursos Financeiros e Humanos Utilizados x Quantidade de Uni-

dades Habitacionais Produzidas
Esperava-se uma relação diretamente proporcional entre quantidade
produzida e recursos, tanto financeiros como humanos, utilizados. Para
observar se esta proporcionalidade se verifica, sintetizamos o cruzamen-
to da magnitude destes três fatores, discutidos nos itens anteriores, na
Tabela 121 abaixo.

Tabela 121 – Caracterização dos Modos de Provisão

Recursos utilizados

Modo de Provisão Produção Financeiros Pessoal

Mutirão CDHU Médio Médio Pequeno

Mutirão Cohab-SP Pequeno Pequeno Pequeno
Cingapura Médio Grande Médio
Empreitada Global Grande Grande Grande
Plano Empresário Pequeno Sem Informação Médio
Paulicoop Médio Médio Médio

Das situações expressas na Tabela 121, três casos fogem a esta

“proporcionalidade”: Mutirão – CDHU, Cingapura e, finalmente, Plano
Empresário.
– A eficiência administrativa do Mutirão CDHU
O Mutirão CDHU destaca-se por sua eficiência administrativa. Verifi-
ca-se neste modo de provisão uma quantidade pequena de pessoal para
uma produção média.
– A indicação de problemas com a eficiência financeira do Cinga-
pura
No que concerne ao modo Cingapura – Habi-SP, há uma primeira in-
dicação de problemas com a eficiência financeira deste modo. Observa-se
na Tabela 121 que o Cingapura utiliza um volume de recursos classificado
como grande, e tem uma produção classificada com média.
– A indicação de ineficiência administrativa no Plano Empresário
da Cohab-SP
No que concerne ao Plano Empresário da Cohab-SP, o que os dados
nos mostram é uma estrutura de recursos humanos média para uma
produção pequena.
– A estabilidade nos modos Mutirão – Cohab-SP, Empreitada Global
– CDHU e Cooperativa – Paulicoop
No que concerne aos modos Mutirão – Cohab-SP, Empreitada Global
– CDHU e Cooperativa – Paulicoop, a Tabela 121 nos permite concluir que
há uma relação de proporcionalidade entre os três fatores. No caso do
Mutirão Cohab-SP, observa-se uma produção pequena acompanhada de
222

também diminutos volumes de recursos financeiros e humanos. No caso

do Empreitada Global, a situação é, diametralmente, inversa: o número
de unidades produzidas, assim como recursos financeiros e humanos, são
grandes. A mesma situação de homogeneidade se repete para o Modo
Cooperativa – Paulicoop, agora com a magnitude mediana.

O vínculo do Modo de Provisão com uma política habitacional

consistente
– O Cingapura: o único com uma política habitacional com objetivo
e metas definidos
Dos seis modos estudados, os dados coletados mostram que apenas
o modo de Provisão Cingapura tem preocupação com a elaboração de
uma política para o modo, na qual estejam claramente definidos, dentre
outras coisas, 1) o objetivo genérico do modo – por exemplo, a melho-
ria de assentamentos urbanos subnormais, ou o atendimento à faixa
da população com problemas graves de acesso à moradia; 2) as metas
cujo alcance se busca, no que concerne a aspectos quantitativos – por
exemplo, a produção de um certo número de unidades em um período
estabelecido –, e qualitativos – por exemplo, o aumento de qualidade de
vida de população de assentamentos subnormais, expressos por meio de
indicadores, como índice de mortalidade infantil, etc., também em um
determinado período.
No caso do Cingapura, o objetivo do modo de provisão é a melhoria
de manchas subnormais do tecido urbano da cidade de São Paulo, por
meio da transferência gradativa da população de suas unidades precárias
para unidades verticalizadas providas pelo Estado. Esta é uma prática
conhecida no país há algumas décadas como verticalização de favelas.
De acordo com os dados coletados, no que concerne às metas, o
Cingapura pretende construir 1.200 unidades habitacionais ao ano. A aná-
lise deste número, vis-à-vis à dimensão dos assentamentos subnormais da
cidade de São Paulo, permite-nos concluir que o que se busca neste modo
de provisão é apenas uma minoração muito restrita dos problemas.
Embora não haja um, política habitacional formalmente traçada para
os modos Mutirão CDHU e Cohab-SP, o que se percebe nesses casos, como
característica ideológica básica, é a busca da resolução do problema ha-
bitacional em conjunto com a sociedade civil organizada em associações,
ONGs, etc. Os dados nos permitem afirmar que, se por um lado, o mutirão
na CDHU está em fase de consolidação e possível expansão, por outro, na
Cohab-SP o mutirão está sendo gradativamente desativado.
Os dados coletados indicam que o Plano Empresário não tem uma
política habitacional que defina claramente objetivos ou metas.
Processo 223

No caso do modo de provisão Empreitada Global da CDHU, por ele

ser voltado para a produção em massa de unidades habitacionais, espera-
va-se que houvesse, no mínimo, uma meta quantitativa de produção. Os
dados, entretanto, indicam apenas a intenção de aumentar a produção.

Tempo de provisão
– Dois anos e meio é o padrão admitido como satisfatório para o
espaço de tempo entre o início e o término do processo de provisão
Para efeito de uma primeira avaliação comparativa do tempo de
provisão dos diversos modos, considerando-se os números expressos na
Tabela 124, podemos assumir o valor de dois anos e meio como sendo o
mais adequado para a duração de processo de provisão de grupos espe-
cíficos de requisitantes.
Admitindo-se este valor como verdadeiro, podem ser considerados
satisfatórios os modos Empreitada Global e Mutirão CDHU, assim como o
Plano Empresário da Cohab-SP.
– Os Modos de Provisão Mutirão Cohab-SP e Cooperativa Paulicoop:
a interferência das características intrínsecas do Modo e da política da
Municipalidade no tempo gasto no processo de provisão
No caso dos modos Mutirão Cohab-SP e cooperativa Paulicoop,
embora observem-se valores para a duração do processo de provisão
maiores que dois anos e meio, como já dito anteriormente, a existência
de 1) características intrínsecas do processo destes modos e de 2) políticas
genéricas do governo local, que imprimem um ritmo mais lento a eles, por
exemplo, a ampla “participação” e “desinteresse” da atual administração,
no primeiro, e autofinanciamento, no segundo, em uma avaliação mais
fidedigna, permite considerá-los também como satisfatórios.
Os dados coletados mostram que o tempo gasto na provisão pelo
modo de provisão Cingapura, para o caso específico estudado, extrapolou
o valor genérico para este modo, que, segundo as informações fornecidas,
seria de dois a três anos. O tempo entre o início e o fim do processo de
provisão, no caso específico estudado, foi de pouco mais de três anos.

Custo de provisão
No que concerne ao custo, os dados obtidos para os seis modos
de provisão estudados expressam grande divergência. Estas diferenças
estão, possivelmente, relacionadas à existência de padrões de produto e
de clientela, também, díspares.
Habitualmente, na avaliação de custo de unidades habitacionais,
utiliza-se o custo por m2 da unidade, uma vez que não é possível com-
parar, por exemplo, o custo de uma unidade de 1.000 m2 com uma de 10
m2. No entanto, neste Capítulo, que trata do Processo, uma vez que não é
224

possível comparar partes de uma unidade optou-se por trabalhar com o

custo por unidade habitacional, porque ele oferece uma visão mais clara
das características de acessibilidade destas unidades, isto é, ele permite
ver que faixa da população poderia adquiri-las.
O Capítulo que trata do Produto traz uma análise do custo das
unidades por m2, assim como uma visão do custo das unidades vis-à-vis
a qualidade do produto.
– R$ 22.340,00 – o “custo-paradigma” da unidade habitacional uti-
lizado na análise
Para uma primeira avaliação comparativa do custo por unidade
habitacional de cada um dos seis modos estudados, elegeu-se como
paradigma, o valor médio dos seis custos unitários, ou seja, por unidade
– verificados na Tabela 118, isto é, R$ 22.340,00 (valor este atualizado para
setembro/97 e sem infra-estrutura, quando foi possível obter os dados
para essas especificações).
Confrontando-se o custo da unidade produzida por cada um dos seis
modos com este custo médio calculado, pode-se concluir que as unidades
habitacionais produzidas pelos modos Mutirão-CDHU, Mutirão-Cohab-SP
e Cingapura-HABI-SP têm custos menores que este último. Os programas
Empreitada Global-CDHU e Plano Empresário-Cohab-SP apresentam
valores próximos a essa média, e se observa que o custo das unidades
produzidas pelo sistema de cooperativas habitacionais da Paulicoop é
bem superior, isto é, R$ 50.000,00. Deve-se lembrar que este último modo
de provisão, por funcionar em todas suas etapas sob a lógica da iniciativa
privada, tem, teoricamente incluso em seu valor, todos os gastos indiretos
muitas vezes não contabilizados pelas provedoras públicas, como infra-
estrutura, terreno, custo institucional, publicidade, lucro do incorporador
e empreendedor, entre outros.

Participação
– A participação ampliada no Mutirão – Cohab-SP
Como a participação do mutuário no processo de provisão é uma
“característica intrínseca” dos modos Mutirão, como era esperado os dados
coletados mostram que é nos Mutirões da Cohab-SP e do CDHU que se
verifica a participação dos futuros moradores em um maior número de
etapas. Comparando os dois processos, observa-se ainda que a partici-
pação é mais intensa no Mutirão Cohab-SP.
Em todos os outros seis modos a participação dos mutuários só é
indicada na etapa inscrição do mutuário.
– A participação diminuta no Cingapura – Habi-SP
É interessante observar que no modo Cingapura – Habi-SP nem a
“inscrição” para participar do processo é feita pelo candidato à aquisição
Processo 225

das novas unidades. Dada a ideologia deste modo, isto é, a substituição das
unidades habitacionais de um determinado tecido urbano degradado por
unidades melhores, é a Prefeitura que cadastra os candidatos elegíveis.

Eqüidade
Como já mencionado anteriormente, o atributo eqüidade é enten-
dido, neste trabalho, como “a capacidade de prover habitação ao maior
número dos cidadãos que se candidatam”.
Verificou-se que a “restrição” à efetivação da provisão àqueles
que se candidatam deve-se, especialmente, a dois fatores básicos: 1) a
capacidade de pagamento do candidato e 2) a capacidade de produção
da provedora.
Sendo assim elegeu-se avaliar a eqüidade neste item com base 1) na
faixa de renda atendida, 2) na porcentagem dos candidatos efetivamente
atendida pelo Modo e 3) no valor das prestações mensais praticado.
– Os Modos Mutirão – CDHU, Mutirão – Cohab-SP e Cingapura – Habi-
SP: o atendimento à população com renda familiar excludente
Os dados coletados permitem verificar que, por um lado, entre os seis
modos estudados, aqueles que atendem à população com renda familiar
de até três salários mínimos, ou seja, uma renda à qual é efetivamente ne-
gado o acesso aos modos ordinários, são o Cingapura, o Mutirão CDHU e o
Mutirão Cohab-SP. Por outro lado, entretanto, verifica-se que estes modos
atenderam em 1996, efetivamente, a menos de 1% das famílias que se
candidatam nas suas provedoras ou que constituem sua demanda.
Ao contrário destes três modos de provisão que têm apenas um teto
- valor máximo - para a renda familiar habilitadora, os outros três modos
têm sempre um piso – valor mínimo. Neste caso, o acesso das camadas
mais carentes da população, os chamados excluídos, é efetivamente
negado.
– O valor baixo da prestação do Modo de Provisão Cingapura
No que concerne às prestações mensais, o modo que apresenta
o valor mais baixo é o Cingapura: R$ 57,00 (cinqüenta e sete reais). Nos
outros casos os valores não foram especificados ou giram em torno de
R$ 200,000 (duzentos reais).
Não foi possível fazer uma avaliação mais verdadeira deste fator
porque não foram obtidos dados para os Mutirões Cohab-SP e CDHU.
A ausência de dados para os Mutirões CDHU e Cohab-SP impossi-
bilitou uma avaliação comparativa mais fidedigna do valor das presta-
ções.

Motivação
No que tange à motivação, pode-se classificar os Modos de Provisão
em três tipos: 1) aqueles cuja iniciativa de implantação foi do Estado, como
226

é o caso do Plano Empresário–Cohab-SP, da Empreitada Global–CDHU e

do Cingapura–Habi-SP; 2) aqueles cuja iniciativa de implantação foi da
sociedade civil organizada, como o Mutirão da CDHU e da Cohab-SP, e,
finalmente, 3) aqueles cuja iniciativa de implantação foi do setor privado,
que é o caso da Cooperativa – Paulicoop.
Os modos Plano Empresário – Cohab-SP e Empreitada Global – CDHU
têm como cerne uma parceria entre Estado e empreiteiros privados, em
que os últimos têm como papel precípuo a construção das unidades
habitacionais. Ao Estado cabe, entre outras coisas, o financiamento da
construção e da compra pelos mutuários. Desenvolveremos mais adiante,
no item apropriado, a análise desta parceria entre Estado e empreiteiros
privados. Quanto à motivação, entretanto, cabe afirmar que a implantação
destes modos de provisão foi iniciativa do Estado e a sua manutenção é
fortemente defendida pelo capital produtivo privado.
Verifica-se no Modo Cingapura – Habi-SP, também, a parceria entre
Estado e empreiteiras privadas, tendo os dois agentes as mesmas funções
verificadas para os casos anteriores. Aqui, também, a motivação para a
implantação do processo foi do Estado. A especificidade do Modo Cin-
gapura, entretanto, está 1) no público ao qual as unidades se destinam e
2) na localização dos novos edifícios. Os novos imóveis e seus moradores
devem, respectivamente, se localizar e habitar no sítio degradado onde
se deseja intervir.
Os programas de Mutirão Cohab-SP e CDHU, por sua vez, são uma
resposta a demandas específicas da sociedade civil, organizada em as-
sociação formais, muitas vezes constituídas, especificamente, com esta
finalidade.

Síntese da comparação entre Modos de Provisão

Para efeito de sistematização, vamos elaborar esta síntese tratando
de cada um dos seis Modos de Provisão separadamente.
– Modo de Provisão Plano Empresário – Habi-SP
O modo de provisão Plano Empresário é, entre os seis modos estu-
dados, aquele que apresenta menor eficácia e eficiência.
Em relação à eficácia, isto é, à quantidade de unidades habitacionais
produzidas no ano de 1996, os valores encontrados são pouco significa-
tivos: apenas 200 unidades.
A avaliação da eficiência, feita através do cruzamento de indicadores,
tais como a quantidade de unidades produzidas x recursos humanos,
indicou, também, a existência de problemas. A falta do valor dos recur-
sos despendidos no ano de 1996 impossibilitou, neste caso, a avaliação
do modo através do cruzamento de indicadores unidades produzidas x
Processo 227

recursos financeiros.
Além disto, o acesso ao Plano Empresário é muito restrito, devido
ao valor mínimo para a renda familiar estabelecido para a habilitação do
cidadão à requisição de uma unidade habitacional, que é de R$ 950,00.
– Modos de Provisão Mutirão CDHU E Cohab-SP
O desempenho dos modos de provisão Mutirão CDHU e Cohab-SP
é bastante satisfatório, considerando-se seu objetivo comum de atender
às camadas da população de poder aquisitivo mais baixo que são, ordina-
riamente, excluídas dos outros modos de provisão regulares.
No que concerne à eficácia, isto é, à quantidade produzida, há dois
aspectos importantes de serem notados: 1) o Mutirão CDHU, mesmo sendo
um modo cujo ritmo de produção é limitado pela “participação” ampla
dos futuros moradores em muitas etapas do processo de provisão, que é
uma característica intrínseca do seu processo, teve no ano de 1996 uma
produção de 3.000 unidades habitacionais. O mesmo não ocorreu com o
Mutirão Cohab-SP, devido às razões políticas já aludidas em outro lugar,
qual seja, o atual desinteresse da Municipalidade na continuação das
atividades deste modo; 2) outro aspecto relativo à eficácia a ser notado é
o valor baixo para a relação candidatos efetivamente atendidos/total de
candidatos inscritos nas provedoras, em ambos os casos, isto é, menos de
1% de candidatos atendidos por esses programas naquele ano.
Quanto à eficiência ou qualidade da produção desses dois modos,
destaca-se sua eficiência financeira. São os modos que conseguem pro-
duzir com a relação preço/m2 mais baixa, isto é, de 259,26 a 273,23 e de
93,27 a 164,44, respectivamente para Mutirão-CDHU e Mutirão-Cohab-SP.
Além disto, são os Modos que oferecem as unidades habitacionais, como
um todo, a preço mais reduzido.
A eficiência destes modos, entretanto, não se limita à área financei-
ra. Verificou-se ainda, para ambos os casos, uma significativa eficiência
administrativa, demonstrada pelo cruzamento de indicadores expresso
na relação quantidade de funcionários x unidades produzidas.
Ainda no que concerne à qualidade do processo produtivo, há as-
pectos que qualificam favoravelmente este modo, como o atendimento
a segmentos da população que não tem acesso a outros modos.
– Modo de Provisão Cooperativa Paulicoop
Dos seis modos estudados, este é o único cuja participação do Estado
é limitada. Trata-se de um modo de provisão privado, no qual a constru-
ção e a compra das unidades é financiada pelos futuros moradores. Isto
imprime a esse modo um ritmo mais lento, compatível com a capacidade
de desembolso mensal da camada de renda média da sociedade brasileira,
à qual o Modo se destina.
– Modo de Provisão Cingapura
Os dados coletados para o modo de provisão Cingapura mostram
228

resultados bons para a relação entre unidades produzidas e recursos utiliza-

dos, e o custo da unidade habitacional produzida por este modo é bem
próximo do custo médio dos seis modos de provisão estudados.
O tempo utilizado, por sua vez, foi um pouco maior do que o consi-
derado satisfatório.
No que concerne ao atributo participação, o modo de provisão
Cingapura, embora seja voltado para uma camada da população com
faixa de renda mais baixa, não tem a participação como uma das práticas
no seu processo. Além disto, é um Modo de Provisão com uma cobertura
bastante restrita que, em 1996, atendeu apenas 0,64% da população a que
se destina. Entretanto, o número absoluto de moradias entregues naquele
ano foi 3.450, inferior apenas ao programa Empreitada Global da CDHU.
– Modo de Provisão Empreitada Global – CDHU
O modo de provisão Empreitada Global – CDHU produziu, no ano
de 1996, mais que o dobro da quantidade produzida por todos os outros
modos juntos.
Os resultados para os indicadores de custo e tempo, assim como
aqueles para a relação recursos x produção para o modo Empreitada
Global são, também, satisfatórios.
No que tange aos atributos 1) participação do futuro morador no
processo de provisão e 2) eqüidade, os dados coletados mostram que o
primeiro não existe em qualquer uma das etapas, e o segundo pode ser
avaliado como medianamente satisfatório, já que o modo de provisão
Empreitada Global destina-se a uma camada da população com renda
familiar maior que cinco salários mínimos.
Além da quantidade produzida, discutida no primeiro parágrafo
deste item, a eficácia do Modo de Provisão Empreitada Global pode ser
demonstrada pelo percentual do total de candidatos à compra de habi-
tação popular que é efetivamente atendido, e que é de 30%.

Agentes – provedoras principais

e secundárias, e construtores
Neste item será apresentada uma avaliação dos agentes provedoras
principais, secundárias e construtores que participam dos seis modos de
provisão estudados. Será dada ênfase à avaliação do desempenho das
provedoras do Estado.
A metodologia adotada para esta avaliação é igual à escolhida para a
avaliação do processo como um todo, apresentada anteriormente. Ela tem
duas etapas: 1) a princípio vamos caracterizar cada um dos agentes prove-
doras principais, secundárias e construtoras, separadamente, utilizando
nove indicadores; 2) em uma segunda etapa vamos proceder a uma análise
Processo 229

comparativa dos agentes, utilizando os mesmos nove indicadores e um

cruzamento deles, como, por exemplo, unidades produzidas x número de
funcionários, ou unidades produzidas x recursos alocados.
Serão avaliadas as seguintes instituições:
Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de
São Paulo – CDHU – modos de provisão Empreitada Global e Mutirão
Associação Garra e Lutas, filiada ao Movimento dos Trabalhadores
Sem-Terra da Zona Oeste – modo de provisão Mutirão–CDHU
Assessoria Técnica Ambiente. Trabalhos Para o Meio Ambiente Ha-
bitado – modo de provisão Mutirão–CDHU
Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo – Cohab-SP
– modos de provisão Plano Empresário e Mutirão
Associação Paraíso, filiada ao Movimento dos Trabalhadores Sem-
Terra da Zona Oeste – modo de provisão Mutirão Cohab-SP
Pauliccop – Planejamento e Assessoria a Cooperativas Habitacionais
S/C Ltda. – modo de provisão Paulicoop
Superintendência de Habitação Popular do Estado de São Paulo
– Habi-SP – modo de provisão Cingapura
Empreiteira Múltipla Engenharia – modo de provisão Plano Empre-
sário – Cohab-SP
Empreiteira L. Castelo Engenharia e Construções Ltda. - modo de
provisão Empreitada Global - CDHU
Empreitada Soma – Modo de Provisão Cooperativa – Paulicoop
Empreiteira Schahin Cury Ltda. – modo de provisão Cingapura

Caracterização dos agentes – provedoras principais, secundárias e

construtores – relacionados aos seis modos de provisão

As informações a respeito dos modos de provisão, coletadas por

meio de questionários, consolidadas em produtos parciais relativos a 1)
produtividade, 2) avaliação sintética e 3) indicadores por etapa constam,
na forma de Tabelas, do Anexo.
Como já foi dito anteriormente, esta caracterização inicial das prove-
doras principais, secundárias e das construtoras foi feita, para cada um
destes agentes, utilizando separadamente nove indicadores. Na ausência
de resposta direta, sempre que possível a informação foi derivada ou
estimada a partir de outras informações disponíveis.
Como as respostas para os indicadores 4 e 5 (Quais as fontes atuais de
recursos da instituição?, E qual o valor envolvido? e Quais destas fontes são
sistemáticas e quais são eventuais?) apareciam, sistematicamente, juntas
nos questionários, elas foram mantidas desta forma na análise.
230

Embora o indicador 6, que se refere à constituição das despesas do

agente, tenha apresentado poucas respostas nos questionários, ele foi
mantido.
O indicador 10 (Número de funcionários administrativos x o nú-
mero total de funcionários), entretanto, foi desconsiderado, um vez que
não foram obtidas respostas significativas para ele nos questionários. A
dificuldade de responder a esta questão indica que existem problemas
no dimensionamento por etapa das características da atividade realizada
nas provedores e construtoras.
Quanto às empreiteiras, não foi possível a caracterização com base
nos Indicadores, já que para muitos deles não foram obtidos dados. Como
alternativa estão incluídas aqui algumas informações dispersas sobre a
estrutura das mesmas.

Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo – CDHU

Indicador 1. O objetivo da instituição
Com base nos dados coletados, é possível afirmar, de uma forma
muito genérica, que o objetivo da CDHU é tratar da questão habitacional
e urbana no estado de São Paulo.

Indicador 2. A estrutura administrativa da instituição (pelo menos

como definida legalmente)
A CDHU é uma grande estrutura voltada para o desenvolvimento
habitacional e urbano do estado de São Paulo, com 1.014 funcionários
trabalhando em diversos programas e projetos em estrutura matricial.
Embora a estrutura “matricial” da CDHU indique “dinamismo” e “flexi-
bilidade”, ela mesma torna complexa a avaliação do custo administrativo
por modo de provisão ou por empreendimento.
Uma indicação da “flexibilidade” da CDHU é administração de diver-
sos Modos de Provisão – Empreitada Global, Mutirão, etc.. Esta diversidade
de Modos busca atender demandas com características diferenciadas.
Embora a ênfase do programa Empreitada Global seja a “quantidade
da produção”, verifica-se neste modo, também, uma preocupação com a
neutralidade, por meio do tratamento indiferenciado dos futuros mora-
dores, em práticas como o sorteio das unidades habitacionais ao final do
processo. A renda familiar que habilita o cidadão à compra de uma unidade
habitacional, no caso do Empreitada Global, entretanto, é restritiva, isto é,
ela deve estar em uma faixa entre cinco e vinte salários mínimos.
O programa Mutirão, por sua vez, responde à necessidade de aten-
der a demandas sociais, por meio da parceria da CDHU com os futuros
moradores.
Neste ponto é importante observar que os dados coletados não
demonstram a evidência da existência de uma política habitacional, que
Processo 231

indique prioridades e direcionamento do desenvolvimento, integrante

de uma política urbana e regional mais ampla.

Indicador 3. As fontes de recursos previstas para a instituição

As fontes de recursos previstas para a CDHU são ICMS, FGTS e Bird,
além de recursos orçamentários e próprios.

Indicador 4 e 5. Quais as fontes atuais de recursos da instituição?

Qual o valor envolvido? Quais destas fontes são sistemáticas e quais são
eventuais?
As fontes atuais de recursos externos são: 1) a cota para habitação
do ICMS e 2) o Bird; a primeira é considerada uma fonte sistemática, pois
vem sendo aprovada todo ano, e a outra é eventual. Além disto, a CDHU
tem ainda uma fonte de recursos próprios, sistemática e significativa, da
ordem de R$ 74.000.000,00 (ISSC).
– A cota para habitação do ICMS
A chamada cota para habitação do ICMS corresponde a uma parcela
do Imposto de Circulação de Mercadoria cobrado pelo governo Estadual.
Esses recursos garantem a manutenção da CDHU e uma produção estável,
viabilizando projetos de médio e longo prazo, que não seriam possíveis
com recursos de caráter eventual.
O valor desta cota de habitação do ICMS – estimado a partir dos
dados coletados para recursos fixos mensais da Empresa, isto é, R$
48.000.000,00/mês (quarenta e oito milhões de reais por mês) – destinada
à CDHU, em 1997, girou em torno de R$ 516.000.000,00 (quinhentos e
dezesseis milhões de reais). Embora esta seja uma cifra significativa, ainda
é inferior aos R$ 630.000.000,00 (seiscentos e trinta milhões de reais) da
receita anual total de 1997 ou dos R$ 670.000.000,00 (seiscentos e setenta
milhões de reais) gastos em construção no mesmo ano pela CDHU.
– O financiamento do BIRD e o retorno de 170.000 mutuários
Outra fonte de financiamento externa é o BIRD. Além dessas fontes
externas, em uma análise mais acurada dos recursos circulantes na CDHU,
seria indispensável considerar o dinheiro que retorna à empresa por meio
dos pagamentos mensais de 170.000 mutuários.

Indicador 6. Qual a constituição das despesas da instituição? É de-

finida legalmente ou pode variar?
A constituição de despesas da CDHU é definida em proposta orça-
mentária.

Indicador 7. Quantas unidades habitacionais provê por ano?

– 20.087 unidades concluídas em 1996 e 90.505 unidades em anda-
mento em 1997
232

De acordo com os questionários havia, em 1997, 90.505 unidades

habitacionais em andamento e, em 1996, 20.087 unidades habitacionais
tinham sido concluídas. Estes números apresentados no parágrafo ante-
rior são significativos em relação às demais provedoras, tanto na forma
absoluta quanto na percentual.
– A oferta de unidades habitacionais da CDHU vis-à-vis a demanda.
Serão necessários 23 anos para atender apenas à demanda atual, se a
magnitude da oferta for mantida.
De acordo com os dados coletados, o número de cidadãos “cadastra-
dos” na CDHU era, em 1997, de 465.260. Se considerarmos que a quanti-
dade de unidades produzida em 1996 se repetirá para os próximos anos,
é fácil concluir que serão necessários 23 anos apenas para atender à de-
manda atual. Isso revela que perante a demanda, a produção de unidades
habitacionais por esta companhia deixa de ser significativa.
Considerando-se, outra vez, que a quantidade produzida em 1996
se repetirá nos próximos anos, os dados coletados permitem concluir, por
um lado, que apenas 4,32% dos candidatos inscritos na CDHU são, efeti-
vamente, atendidos por ano. Por outro lado, entretanto, observa-se que
as 90.505 unidades em andamento representam 19,45 % do valor total da
demanda atual, expressa pela quantidade de candidatos inscritos.

Indicador 8. Número de funcionários da instituição/número de casas

produzidas
– Foram produzidas, aproximadamente, 20 unidades por funcionário,
em 1996
Considerando-se que a CDHU tem 1.014 funcionários e que foram
produzidas 20.087 unidades habitacionais em 1996, isto resulta em um
valor de 19,8 unidades habitacionais construídas por funcionário da
instituição.

Indicador 9. Valor da receita anual total da empresa/unidade habi-

tacional produzida
Para a obtenção deste índice, optou-se pela utilização do valor
exato coletado da receita anual da CDHU, de R$ 629.265.416,00, apesar
da informação de que R$ 670.090.367,00 foram os recursos gastos em
construção propriamente dita.
– R$ 31.327,00 (trinta e um mil, trezentos e vinte e sete reais) é o
valor médio da unidade produzida pela CDHU
Sendo assim, o valor total gasto por unidade habitacional concluída
em 1996 é de R$ 31.327,00 (R$ 629.265.416,00/20.087 unidades). Mesmo
considerando-se que há obras ainda em desenvolvimento, este é um bom
indicador, pois revela o quanto está sendo gasto por moradia entregue.
– As despesas operacionais representam menos de 10 % do valor
Processo 233

do custo total da construção

Estes dados coletados permitem calcular, também, a relação en-
tre as despesas operacionais e as despesas de construção. Os custos
operacionais representam menos de 10% do custo da construção (R$
61.814.733,00/R$ 670.090.367,00 = 9,22 %)

Outras Informações

A complexidade na gestão de uma instituição do porte da CDHU

deve-se, entre outros fatores, à existência de diversos modos de provisão
com características díspares.
De acordo com os dados coletados, a CDHU tem hoje 300 empre-
endimentos irregulares, ou seja, cujo licenciamento da terra, da edifica-
ção ou de aspectos da infra-estrutura ainda não foi resolvido. Este fato
deve-se, segundo um dos técnicos da Companhia, à ênfase no volume
da produção.

Associação Garra e Lutas

Indicador 1. O objetivo da instituição
A Associação de Moradores Garra e Lutas é uma organização comu-
nitária de base que tem objetivos bastante concretos: “moradia, e outros
benefícios tais como creche, orçamento, segurança e infra-estrutura no
condomínio, além de emprego e regularização da terra”. Foi criada, entre
outros motivos, para viabilizar a construção do conjunto habitacional
Garra e Lutas, pelo sistema de mutirão.
A Associação é um veículo de contato entre a população que neces-
sita de moradia com as provedoras principais de habitação popular. Ou
seja, ela atua como provedora secundária, organizando e encaminhando
as demandas. Além disto, é ligada à Associação dos Trabalhadores Sem-
Terra Urbanos da Zona Oeste – ATSTZO.

Indicador 2. A estrutura administrativa da instituição (pelo menos

como definida legalmente)
Os dados coletados não fornecem uma resposta direta para este
indicador. Há apenas algumas referências sobre a Associação, em relação
à sua atuação em “movimentos sociais”, em conjunto com a Associação
dos Trabalhadores Sem-Terra Urbanos da Zona Oeste.

Indicador 3. As fontes de recursos previstas para a instituição

Não foi possível obter informações para este Indicador.
234

Indicadores 4 e 5. Quais as fontes atuais de recursos da instituição?

Qual o valor envolvido? Quais destas fontes são sistemáticas e quais são
eventuais?
Tampouco foi possível obter informações para estes indicadores.

Indicador 6. Qual a constituição das despesas da instituição? É de-

finida legalmente ou pode variar?
Para a primeira questão deste indicador, não foi possível obter
informações. Quanto à segunda questão, ela não se aplica a este caso,
considerando-se que se trata de uma entidade privada e, sendo assim,
não tem despesas definidas por lei.
Indicador 7. Quantas unidades habitacionais provê por ano?
A Associação dos Trabalhadores Sem-Terra Urbanos da Zona Oeste,
à qual a Associação Garra e Lutas está vinculada, possui 15.600 famílias
inscritas, das quais 1.088, ou seja, 6,97 %, estão sendo atendidas com em-
preendimentos da CDHU, da Cohab-SP e de cooperativas habitacionais.
A Associação Garra e Lutas tem uma política de priorização, defi-
nida com base na quantidade de pessoas que integram os movimentos
pró-moradia de cada uma destas regiões. Além disto, tem parcerias bem
estabelecidas com outras instituições de objetivos similares, como o Fórum
de Cortiços e a Central de Compras da CDHU, e gabinetes de vereadores,
que indicam com clareza seu papel político de interligação entre sociedade
civil e Estado, encaminhando demandas.

Indicador 8. Número de funcionários da instituição/número de casas

produzidas
Não foi possível obter informações para este indicador.

Indicador 9. Valor da Receita anual total da empresa/unidade habi-

tacional produzida
Não foi possível obter informações para este Indicador.

Outras Informações

As associações de moradores vêm assumindo um papel crescente

de veículo de comunicação do cidadão com o Estado. Elas agregam
e organizam demandas individuais, transformando-as em “propostas
coletivas”. Esse papel de organização da sociedade civil, visando à requi-
sição de habitação popular junto ao Estado, resulta em uma participação
importante das associações na formulação das propostas dos novos
empreendimentos.
Processo 235

Assessoria Técnica Ambiente – Trabalhos para o Meio Habitado

Indicador 1. O objetivo da instituição
De acordo com os dados coletados, a Assessoria Técnica Ambiente
tem como objetivo “...promover a habitação através de sistemas com a
participação das famílias que devem gerar um crescimento social...” e
“...este objetivo é de conhecimento total de seus membros”. Segundo a
própria Assessoria Ambiente, seus objetivos vêm sendo cumpridos.

Indicador 2. A estrutura administrativa da instituição (pelo menos

como definida legalmente)
Segundo os dados coletados, há oito profissionais trabalhando na
Assessoria Ambiente. Ela trabalha com a CDHU – de acordo com a forma
requerida pela Empresa - desempenhando, na parceria CDHU – Associação
Garra e Lutas, o papel de “equipe de técnicos” necessária para apoiar a
construção e gestão do processo de provisão do modo Mutirão.

Indicador 3. As fontes de recursos previstas para a instituição

Os dados coletados indicam que a Assessoria Técnica Ambiente tem
a execução de projetos como sua principal fonte de recursos.

Indicadores 4 e 5. Quais as fontes atuais de recursos da instituição?

Qual o valor envolvido? Quais destas fontes são sistemáticas e quais são
eventuais?
A questão não se aplica a esta Instituição.

Indicador 6. Qual a constituição das despesas da instituição? É de-

finida legalmente ou pode variar?
A questão não se aplica a esta Instituição.

INDICADOR 7. Quantas unidades habitacionais provê por ano?

A Assessoria Ambiente, como todas outras assessorias técnicas,
não tem qualquer participação em decisões relativas à quantidade e à
localização de futuras unidades habitacionais. As assessorias técnicas,
genericamente, apenas participam do processo de construção e gestão
dos conjuntos para os quais são contratadas pela associação de moradores,
com a devida anuência das provedoras principais, como a CDHU.

Indicador 8. Número de funcionários da instituição/número de casas

produzidas
A Assessoria Técnica Ambiente tem oito funcionários e está parti-
cipando do processo de produção de 1.000 unidades habitacionais. Isto
nos dá uma razão de 125 unidades habitacionais por funcionário, para o
ano de 1996.
236

Indicador 9. Valor da Receita anual total da empresa/unidade habi-

tacional produzida
Não foi possível obter informações para este Indicador.

Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo – Cohab-SP

Indicador 1. O objetivo da instituição
De acordo com os questionários, a Cohab-SP entende como seu
objetivo a “...incorporação de imóveis por conta própria...”. A Cohab-SP
tem fontes de recursos próprias e externas, incluindo o pagamento de
mutuários previamente atendidos. A magnitude dos recursos disponí-
veis depende das condições orçamentárias do tesouro municipal e da
adimplência dos mutuários.

Indicador 2. A estrutura administrativa da instituição (pelo menos

como definida legalmente)
A Cohab-SP tem 484 funcionários. A “...criação do Fundo Municipal
de Habitação, tendo a Cohab-SP como agente operador, perante a ne-
cessidade de estruturar e centralizar a Política de Habitação Popular no
município...” é a mudança mais recente na instituição.

Indicador 3. As fontes de recursos previstas para a instituição

As fontes de recursos previstas para a prefeitura do município de São
Paulo é a carteira imobiliária já implantada (financiamento aos mutuários
e empréstimos).

Indicadores 4 e 5. Quais as fontes atuais de recursos da instituição?

Qual o valor envolvido? Quais destas fontes são sistemáticas e quais são
eventuais?
A prefeitura do município de São Paulo e o resultado da carteira imo-
biliária já implantada – financiamento aos mutuários e empréstimos – são
as fontes de recurso atuais da Cohab-SP. Ambas são fontes sistemáticas,
cuja magnitude dos recursos repassados depende de alguns fatores. No
caso da PMSP, depende das condições orçamentárias do tesouro, e o re-
sultado da carteira imobiliária depende da adimplência dos mutuários.

Indicador 6. Qual a constituição das despesas da instituição? É de-

finida legalmente ou pode variar?
A constituição de despesas da Cohab-SP é definida legalmente. Seus
componentes são: despesas 1) financeiras, 2) de produção, 3) de comercia-
lização, 4) de desenvolvimento comunitário, 5) de gestão de crédito, 6)
administrativas, 7) tributárias e 8) de variação monetária.
Processo 237

Indicador 7. Quantas unidades habitacionais provê por ano?

A Cohab-SP concluiu 915 unidades habitacionais em 1996 e possui
128.267 inscrições.

Indicador 8. Número de funcionários da instituição/número de casas

produzidas
A Cohab-SP tem 484 funcionários e, em 1996, produziu 915 unidades
habitacionais. Isto equivale a 0,5 funcionários por unidade habitacional
ou 1,8 unidades habitacionais por funcionário.
Indicador 9. Valor da Receita anual total da empresa/unidade habi-
tacional produzida
A receita anual e o número de unidades produzidas em 1996 são,
respectivamente, de R$ 289.355.742,13 e 915 unidades. Isto resulta em
um índice surpreendente de R$ 316.235,78/unidade habitacional.
Mesmo que a receita anual seja gasta, também, com “obras de urba-
nização” ou de outra natureza, e não só com a construção das unidades,
ainda assim sua magnitude é significativamente alta. Verificam-se valores
muito baixos para a quantidade de unidades produzidas.

Outras Informações

A Cohab-SP possui 128.267 pessoas inscritas, ainda sem atendimen-

to. Este número, entretanto, não expressa uma demanda efetiva porque,
de acordo com as informações coletadas, apenas um para cada dez con-
vocados se interessa pelo prosseguimento do processo, contratando o
financiamento ou atendendo às exigências deste.
Sendo assim, admitindo-se 1) como efetiva a demanda de, aproxi-
madamente, 13.000 pessoas e 2) a manutenção da produção verificada
em 1996 – 915 unidades – em uma primeira aproximação analítica da
questão, é possível concluir que seriam necessários 14 anos para atender
à demanda solvente.

Associação Paraíso
Indicador 1. O objetivo da instituição
De acordo com informações prestadas pela própria Associação, o
seu objetivo é “...facilitar a habilitação para todos que necessitam e que
não têm poder de ganho, moradia digna, formação cultural, profissio-
nal...”. Os entrevistados consideram que o objetivo está sendo cumprido
gradativamente.
As associações de população demandante de moradia são, generi-
camente, o veículo de comunicação deste segmento organizado da socie-
dade com o Estado. Elas têm como principais parceiros outras instituições
238

da sociedade civil, como a Pastoral da Moradia e vereadores da região.

Indicador 2. A estrutura administrativa da instituição (pelo menos

como definida legalmente)
Segundo os questionários, apresenta uma estrutura institucional
condensada: coordenadores fiscal e financeiro, um secretário e um Con-
selho Fiscal.

Indicador 3. As fontes de recursos previstas para a instituição

Não foi possível obter informações para este indicador.

Indicadores 4 e 5. Quais as fontes atuais de recursos da instituição?

Qual o valor envolvido? Quais destas fontes são sistemáticas e quais são
eventuais?
Não foi possível obter informações para este indicador.

Indicador 6. Qual a constituição das despesas da instituição? É de-

finida legalmente ou pode variar?
Não foi possível obter informações para este indicador.

Indicador 7. Quantas unidades habitacionais provê por ano?

Não foi possível obter informações para este indicador.

Indicador 8. Número de funcionários da instituição/número de casas

produzidas.
Não foi possível obter informações para este indicador .

Indicador 9. Valor da Receita anual total da empresa/unidade habi-

tacional produzida
Não foi possível obter informações para este indicador.

Outras Informações

A Associação Paraíso é ligada à Associação dos Trabalhadores Sem-

Terra da Zona Oeste, e, assim como a Associação Garra e Lutas, é uma
associação comunitária formada para viabilizar um empreendimento de
mutirão.

Paulicoop – Planejamento e Assessoria a Cooperativas Habitacionais S/C Ltda.

Indicador 1. O objetivo da instituição
De acordo com a própria instituição, o objetivo da Paulicoop é “...
assessorar cooperativas habitacionais organizando-as e dando-lhes orien-
Processo 239

tação para o objetivo último, que é proporcionar habitação àqueles que

não dispõem de recursos...”

Indicador 2. A estrutura administrativa da instituição (pelo menos

como definida legalmente)
A Paulicoop tem 80 funcionários.

Indicador 3. As fontes de recursos previstas para a instituição

A produção da Paulicoop é financiada pelos próprios cooperados,
ou seja, todos os recursos são originários dos pagamentos mensais e
semestrais feitos por eles.

Indicadores 4 e 5. Quais as fontes atuais de recursos da instituição?

Qual o valor envolvido? Quais destas fontes são sistemáticas e quais são
eventuais?
A mesma descrita acima. Toda receita da instituição é originária
do pagamento total dos mutuários pela unidade habitacional. Segundo
informações coletadas, 10 % desta receita total destina-se ao custeio
administrativo, e quase o total do restante é destinado à construção das
unidades. Isto permite inferir o valor da relação entre recursos utilizados
e número de unidades produzidas.

Indicador 6. Qual a constituição das despesas da instituição? É de-

finida legalmente ou pode variar?
As respostas aos questionários indicaram que 83 % do total dos
recursos é destinado à construção e aos projetos, e 10% à taxa de admi-
nistração.

Indicador 7. Quantas unidades habitacionais provê por ano?

Foram produzidas 1.100 unidades habitacionais em 1996.

Indicador 8. Número de funcionários da instituição/número de casas

produzidas
A Paulicoop tem 80 funcionários e produziu, em 1996, 1.100 unida-
des habitacionais. Isto resulta uma relação de 13,75 unidades habitacionais
produzidas ao ano por funcionário.

Indicador 9. Valor da Receita anual total da empresa/unidade habi-

tacional produzida
Não foi possível obter informações para este indicador.
240

Superintendência de Habitação Popular do Estado de São Paulo – Habi-SP

Indicador 1. O objetivo da instituição
De acordo com informação da própria Habi-SP, a instituição é “...res-
ponsável pelo desenvolvimento e implantação dos programas e projetos
habitacionais, voltados para a população residente em habitação subnor-
mal, em consonância com dinâmica social e peculiaridades regionais...”
Indicador 2. A estrutura administrativa da instituição (pelo menos
como definida legalmente)
Foi possível identificar mudanças recentes na Habi-SP. Por meio dos
documentos da Prefeitura consultados, observa-se a preocupação com a
diminuição do número de funcionários – de 874 para 260 – com vistas à
diminuição dos custos da empresa.
Além disto, é possível inferir que as mudanças recentes na Cohab-
SP resultam, também, em transformações na Habi-SP, principalmente as
relacionadas à formação do Fundo Municipal da Habitação.

Indicador 3. As fontes de recursos previstas para a instituição

De acordo com os dados coletados, os recursos previstos para a
Habi-SP são de R$ 450.000.000,00 (quatrocentos e cinqüenta milhões de
reais). Estes recursos são originários da própria Prefeitura Municipal e de
operações de crédito, como empréstimos do BID, por exemplo. Tal valor
representa o montante a ser investido em um determinado “pacote” de
empreendimentos a serem construídos, portanto parece não estar dire-
tamente vinculado ao orçamento de um determinado ano.

Indicadores 4 e 5. Quais as fontes atuais de recursos da instituição?

Qual o valor envolvido? Quais destas fontes são sistemáticas e quais são
eventuais?
Os recursos municipais são da ordem de R$ 240.000.000,00 (duzentos
e quarenta milhões de reais) e os originários das operações de crédito são
da ordem de R$ 210.000.000,00 (duzentos e dez milhões de reais); deste
total, R$ 60.000.000,00 (sessenta milhões de reais) são provenientes da
Caixa Econômica Federal e R$ 150.000.000,00 (cento e cinqüenta milhões
de reais) do BID.
Indicador 6. Qual a constituição das despesas da instituição? É de-
finida legalmente ou pode variar?
A constituição de despesas da instituição varia em função das ope-
rações de crédito.
Indicador 7. Quantas unidades habitacionais provê por ano?
Em 1997, a Habi-SP entregou 3.450 moradias pelo Projeto Cingapura.
Este número vis-à-vis aquele da quantidade de famílias vivendo em favelas
Processo 241

em São Paulo, representa um atendimento de apenas 0,64%, visto que

o público-alvo deste modo de provisão é muito amplo, ou seja, 540.000
famílias (ver Tabela 127).

Indicador 8. Número de funcionários da instituição/número de casas

produzidas
Não foi possível obter informações para este indicador.

Indicador 9. Valor da Receita anual total da empresa/unidade habi-

tacional produzida
Não foi possível obter informações para este indicador.

Outras Informações

A escassez de informações obtidas nos questionários respondidos

pelos mutuários, mostra que o “processo” da provisão na Habi-SP desen-
volve-se sem o conhecimento pleno dos futuros moradores do mesmo.

Empreiteiras L. Castelo Engenharia de Construções Ltda., Múltipla Engenharia Ltda.,

Administradora e Construtora Soma Ltda. e Construtora Schahim Cury Ltda.
Embora este não seja o objetivo precípuo do trabalho, os dados cole-
tados possibilitaram a elaboração de algumas observações concernentes
às Empreiteiras, sendo que todas são empresas privadas.
– Empreiteira L. Castelo Engenharia de Construções Ltda.
Modo de Provisão Empreitada Global – CDHU
É uma empresa com uma estrutura administrativa que engloba 1)
um engenheiro coordenador, 2) um engenheiro residente, 3) oito mes-
tres encarregados de obras, 4) um encarregado administrativo e 5) um
almoxarife.
Especificamente no empreendimento utilizado para a avaliação do
Produto, a L. Castelo trabalhou com 250 funcionários por um período de
20 meses.
– Empreiteira Múltipla Engenharia Ltda.
Modo de Provisão Plano Empresário – Cohab-SP
A estrutura administrativa da empresa é constituída por 1) 32
funcionários no escritório central, e 2) um engenheiro coordenador, 3)
um engenheiro residente, 4) um mestre de obras, 5) um almoxarife, 6) um
encarregado administrativo e 7) um apontador, além de 8) três encarre-
gados de pedreiro, trabalhando na obra.
Não há informações genéricas sobre a produção anual da Múltipla
Engenharia. No Jardim das Camélias - caso estudado para a avaliação
do Produto –, entretanto, foram construídas 280 unidades habitacionais
em um período de três anos. Isto corresponde a, aproximadamente, 93
242

unidades habitacionais por ano.

– Administradora e Construtora Soma Ltda.
Modo de Provisão Cooperativa - Paulicoop
A empreiteira soma possui uma estrutura constituída da seguinte
forma: 1) presidência, 2) diretoria administrativa, 3) diretoria técnica, 4)
coordenadores de obras e 5) engenheiros residentes. No caso específico
estudado para a avaliação do Produto, utilizou 150 funcionários na cons-
trução do empreendimento. Recentemente vem mudando sua forma de
produção, optando pela contratação de subempreiteiras de serviços, aos
invés de usar operários contratados por ela própria para executar todas
etapas da obra. A Empreiteira Administradora e Construtora Soma Ltda.
tem como principais parceiros a Cooperativa Nosso Teto e a Paulicoop.
– Construtora Schahim Cury Ltda.
Modo de Provisão Cingapura – Habi-SP
Tem 120 funcionários e uma estrutura administrativa dividida em 1)
gerência, 2) coordenação e 3) engenharia de obra.

Comparação entre o desempenho dos agentes – provedoras

principais, secundárias e construtores

A comparação entre o desempenho dos Agentes – Provedoras Prin-

cipais, Secundárias e Construtores – foi realizada utilizando os mesmos
nove Indicadores díspares, usados no item anterior para caracterizá-los.

Comparação entre os Agentes utilizando Indicadores

Indicador 1. O objetivo da instituição
No que concerne ao objetivo, as instituições apresentam respostas
muito genéricas, como “prover habitação”. Somente em um único caso há
uma referência clara à clientela a que se destina sua produção. As infor-
mações coletadas mostram que modo de provisão Cingapura – Habi-SP
tem como objetivo o atendimento a uma população que já ocupa assen-
tamentos ditos subnormais.
Esta limitação do objetivo do Cingapura possibilita uma ação mais
direcionada e, conseqüentemente, o alcance mais facilitado das metas
estabelecidas.

Indicador 2. A estrutura administrativa da instituição (pelo menos

como definida legalmente)
Somente em poucos casos as respostas obtidas para este indicador
trataram do organograma da instituição. Via de regra, a resposta obtida
restringiu-se ao número de funcionários. Sendo assim, este aspecto isolado
Processo 243

foi usado para uma primeira aproximação analítica. Os resultados apare-

cem na Tabela 122 a seguir, e mostram uma enorme variação nos valores,
dado o caráter díspar desses agentes: uma enorme provedora principal
à qual são destinados recursos públicos de magnitude avantajada e uma
pequena provedora secundária que funciona, quase que exclusivamente,
com trabalho voluntário.

Tabela 122 – Número de funcionários da instituição

Modo de CDHU Asso- Asses- Cohab-SP Asso- Paulicoop Habi-SP

Provisão ciação soria ciação
Garra e Técnica Paraíso
Lutas Ambiente
Funcionários 1.014 Sem 8 484 cerca de 5 80 200
informação

Indicador 3. As fontes de recursos previstas para a instituição

As fontes de recurso das instituições públicas (CDHU, Cohab-SP e
Habi-SP) envolvidas na provisão habitacional são de três tipos: 1) recursos
orçamentários, 2) recursos externos e 3) a carteira imobiliária já implanta-
da. Aparentemente, a manutenção da instituição é realizada com recursos
orçamentários. Na maioria dos casos, entretanto, são os recursos externos
e, posteriormente, o retorno da carteira de investimentos que viabilizam a
realização da provisão. As provedoras secundárias (Associações) e as cons-
trutoras, assim como as assessorias técnicas são, nestes casos, totalmente
dependentes das provedoras principais do ponto de vista financeiro. Os
programas só se realizam com os recursos que estas captam.
A Paulicoop recebe uma porcentagem de até 10% das parcelas pagas
pelos associados, a título da administração do processo de provisão.

Indicadores 4 e 5. Quais as fontes atuais de recursos da instituição?

Qual o valor envolvido? Quais destas fontes são sistemáticas e quais são
eventuais?
A resposta para este indicador só foi obtida para as instituições pú-
blicas e para a Paulicoop. A CDHU tem um orçamento próprio significativo,
proveniente do ISSC e da cota habitação do ICMS. A Cohab-SP apenas
descreveu as suas fontes de recursos, sem citar valores. A Habi-SP tem as
seguintes fontes de recursos: 1) R$ 240.000.000,00 (duzentos e quarenta
milhões de reais) provenientes do próprio orçamento, R$ 60.000.000,00
(sessenta milhões de reais) de operações de crédito captados junto à
Caixa Econômica Federal – CEF e, finalmente, R$ 150.000.000,00 (cento e
cinqüenta milhões de reais) captados junto ao BID.
A receita da Paulicoop corresponde à somatória do valor total de
cada um dos conjuntos de habitação, pagos pelos futuros moradores por
244

cada um dos conjuntos de habitação, pagos pelos futuros moradores por

meio de prestações mensais. Os valores arrecadados dos futuros mora-
dores de um empreendimento específico são destinados a este mesmo
conjunto de habitação popular, assim como a taxa de administração é
retirada deste montante.
É possível observar que a eficácia – ou capacidade quantitativa de
produção – das provedoras principais está fortemente relacionada aos
recursos disponíveis, principalmente aqueles originários de fontes cons-
tantes. Sendo assim, como era esperado, a CDHU é a provedora principal
mais eficaz.
Indicador 6. Qual a constituição das despesas da instituição? É de-
finida legalmente ou pode variar?
Embora esta questão só tenha sido respondida de forma direta pela
Paulicoop, ela foi mantida por ser essencial na avaliação dos modos de
provisão.
As informações coletadas mostram que, quanto às provedoras
públicas, as que responderam aos questionários parecem desconhecer
a constituição de suas despesas. Isto indica a possível existência de
problemas na sistematização e divulgação de informações financeiras
nestas provedoras. Esta mesma dificuldade foi ratificada quando foram
requisitadas informações que dizem respeito especificamente ao modo
de provisão que estava sendo analisado. Como exemplo, o caso de des-
pesas específicas com o Mutirão dentro do conjunto de despesas totais
da Cohab-SP.

Indicador 7. Quantas unidades habitacionais provê por ano?

É possível verificar por meio da Tabela 123 uma grande dispersão
entre as quantidades produzidas pelas instituições no ano de 1996. A
provedora comparativamente mais eficaz, ou seja, aquela que quanti-
tativamente tem a maior produção, é a CDHU. Em seguida aparece a
Habi-SP, sendo que este valor eqüivale a uma “previsão” e não a unidades
efetivamente já edificadas.

Tabela 123 – Unidades habitacionais que a instituição provê por ano (1996)
CDHU Cohab-SP Paulicoop Habi-SP

Unidades
Habitacionais 20.087 915 1.100 3.450 *

* Referente a 1997.

Indicador 8. Número de funcionários da instituição/número de casas

produzidas
A Tabela 124 apresenta a relação entre o número de funcionários
e de unidades habitacionais concluídas, no ano de 1996, para Cohab-SP,
Processo 245

CDHU, Habi-SP e Paulicoop.

TABELA 124 – Número de funcionários por unidades habitacionais concluídas no ano

de 1996
Instituição Unidades habitacionais concluídas em 1996/
Número de funcionários

CDHU 19,8
Cohab-SP 1,8
Habi-SP* 17,25 *
Paulicoop 13,75

* Referente a 1997.

Uma análise acurada deste indicador deve levar em conta que os

processos produtivos contam, muitas vezes, com recursos humanos que
não são “funcionários” ou “empregados fixos” da empresa, principalmente
quando a provedora é privada.
Uma primeira análise desta Tabela mostra que a CDHU, além de
ser notadamente a empresa mais eficaz, é ainda apontada como sendo
a mais eficiente administrativamente, no que concerne à quantidade de
funcionários envolvidos na produção.
No caso da Cohab-SP, por outro lado, dado o valor muito baixo para
a relação quantidade de unidades produzidas por funcionário, a análise
da Tabela 124 indica a existência de problemas relacionados à eficiência
administrativa da empresa.
No que concerne à Habi-SP, entretanto, os resultados deste indica-
dor mostram uma condição de eficiência quase tão favorável quanto à
da CDHU.
Indicador 9. Valor da Receita anual total da empresa/unidade habi-
tacional produzida
Para este indicador só foram obtidos resultados para CDHU, Cohab-
SP e Habi-SP. Estes valores são R$ 31.327,00 – R$ 629.265.416,00/20.087
unidades para CDHU; R$ 316.235,78-R$ 289.355.742,13/915 unidades
para Cohab-SP, e R$ 31.998,68 – R$ 110.395.455,00/3.450 unidades para
Habi-SP. Deve-se lembrar que o dados aqui utilizados para a análise da
Habi-SP referem-se a 1997.
Este valor, encontrado no caso da Cohab-SP, que mostra a alocação
de R$ 316.235,78 (trezentos e dezesseis mil, duzentos e trinta e cinco re-
ais e setenta e oito centavos) para cada uma das unidades habitacionais
produzidas, indica a provável existência de uma ineficiência financeira
ampliada na Cohab-SP. Entretanto, há que se considerar a hipótese de que
uma quantidade maciça de recursos tenha sido investida em construção
de edificações ainda não finalizadas e que, desta forma, não foram conta-
bilizadas nesta relação insumo financeiro x quantidade do produto.
Aliás, todos os valores que aparecem no indicador 9 neste item e no
246

item Caracterização dos Agentes servem apenas como uma “indicação” da

relação insumo financeiro x quantidade produzida. Uma avaliação mais
fidedigna deve, necessariamente, incluir dois fatores:1) a produção ainda
não concluída, como já mencionado e 2) a possível existência de qual-
quer outro tipo de produto que consuma recursos, como, por exemplo,
as obras de urbanização ou mesmo de infra-estrutura urbana custeadas
pela provedora.

Síntese da comparação entre os Agentes

– Quanto aos objetivos e metas
No que concerne ao objetivo genérico das provedoras, não há
nenhum fato relevante a ser acrescentado. Todas apresentam objetivos
teóricos genéricos, relacionados com a idéia de prover habitação para
as camadas da população com problemas de acessibilidade financeira.
Há uma única exceção, como já dito anteriormente, que é a Habi-SP, que
estabelece para o Cingapura um objetivo específico, ou seja, melhorar os
assentamentos ditos subnormais da cidade de São Paulo, utilizando uma
estratégia definida.
Admitindo-se, entretanto, que a “meta” teórica de toda e qualquer
provedora de habitação popular é atender ao maior número possível da-
queles que demandam, a Tabela 125 foi elaborada de maneira a mostrar
qual o percentual que os candidatos efetivamente atendidos representam
do total dos candidatos.
Os dados expressos na Tabela 125 ratificam, por um lado, que a
CDHU é, comparativamente, a mais eficaz de todas as provedoras anali-
sadas: ela atende a 4,32 % dos inscritos e, por outro, que há problemas
com a Habi-SP, assim como com a Cohab-SP, no tocante a sua eficácia.
Os valores para a Paulicoop também parecem baixos, considerando-se o
fato de que se trata de uma instituição de caráter privado, à qual, devido
a razões de mercado, teoricamente interessaria ter o maior número de
“clientes” possível.

Tabela 125 – Relação entre o número de usuários inscritos e os efetivamente atendidos

ao ano pela instituição, no ano de 1996

Instituição Usuários atendidos (%)

CDHU 4,32
Paulicoop* 8,60
Cohab-SP 0,71
Habi-SP ** 0,64

* Em relação ao número de cooperados que representam, ao todo, entre os contem-

plados e aqueles que ainda aguardam a entrega de sua unidade habitacional, 12.791
famílias, consideradas habilitadas e desembolsando as prestações.
** Como não há inscrições, foi considerado o número de residentes em habitação
subnormal na área de atuação da instituição, em comparação com o número de uni-
dades entregues em 1997.
Processo 247

– Quanto à estrutura administrativa

Os dados coletados permitem observar que a estrutura adminis-
trativa não está diretamente relacionada com o “alcance dos objetivos”
das provedoras. A Cohab-SP possui uma estrutura composta de 484 fun-
cionários, e é a provedora que está mais distante da realização das suas
metas. A CDHU, que tem uma grande estrutura e produção, tem, também,
problemas com o atendimento amplo da demanda. A flexibilidade do
setor privado, entretanto, permite que a Paulicoop, por exemplo, procure
adeqüar sua estrutura às necessidades da provisão.
– Quanto aos recursos financeiros
No que concerne aos recursos financeiros, um Indicador aqui
analisado é a fonte para esta primeira aproximação: a relação recursos
despendidos/unidades habitacionais produzidas.
Para três dos cinco casos estudados, os valores encontrados para a
relação entre recursos gastos e unidades produzidas é muito alto.
– CDHU: valor do recurso despendido por unidade é maior que o cus-
to da unidade. Uma indicação de problemas com a eficiência financeira.
A CDHU gastou, no ano de 1996, cerca de R$ 31.327,00 (trinta e um
mil trezentos e vinte e sete reais) por unidade habitacional. Na conclu-
são geral deverá ficar claro que este valor, comparado com aqueles da
construção civil de baixo padrão no país, expressos por de publicação do
Sinduscon, é considerado alto. Além disto, o problema com a eficiência
financeira da CDHU aparece quando comparamos este valor com os custos
das unidades habitacionais produzidas por ela, expressos na Tabela 118.
Os custos das unidades habitacionais produzidas pela CDHU variam de
R$ 16.000,00 (dezesseis mil reais) para o Mutirão, a R$ 23.130,44 (vinte e
três mil, cento e trinta reais e quarenta e quatro centavos) para os apar-
tamentos do modo Empreitada Global.
– Na Cohab-SP, uma cifra de valor exorbitante despendida por uni-
dade: R$ 316.235,78 (trezentos e dezesseis mil, duzentos e trinta e cinco
reais e setenta e oito centavos). Esta é uma forte indicação da existência
de problemas com a eficiência administrativa.
No caso da Cohab-SP, o surpreendente valor de R$ 316.235,78 (tre-
zentos e dezesseis mil, duzentos e trinta e cinco reais e setenta e oito
centavos), gastos por unidade habitacional produzida no ano de 1996,
é uma “forte” indicação de problemas com a eficiência financeira da em-
presa. É interessante, também neste caso, comparar o valor acima com os
custos das unidades habitacionais produzidas pela Cohab-SP, expressos
pela Tabela 118. Eles variam de R$ 7.484,14 (sete mil, quatrocentos e
oitenta e quatro reais e catorze centavos) para a unidade produzida pelo
Mutirão sem infra-estrutura, até R$ 25.361,07 (vinte e cinco mil, trezentos e
sessenta e um reais e sete centavos) para a unidade produzida pelo Plano
Empresário com infra-estrutura.
248

É possível que a ineficiência financeira indicada pelas cifras acima

seja conseqüência de problemas administrativos – isto é, da eficiência
administrativa – gerados, talvez, pela manutenção de um corpo de fun-
cionários muito grande em um período de pouca produção da empresa.
Além disso, é provável que parte dos funcionários estejam envolvidos
com a gestão do estoque existente.
As razões para os dois fatos – 1) manutenção do corpo técnico e 2)
baixa produção – requerem uma análise aprofundada, uma vez que, ao
contrário do que ocorre nas empresas privadas, as públicas são as mais
afetadas por aspectos legislativos tais como a estabilidade empregatícia
de funcionários públicos, até há pouco garantida pela Constituição, e
pela dinâmica do jogo político partidário, como o abandono de Modos
de Provisão que se tornaram signos de administrações passadas.
– Modo Cingapura – Habi-SP. A mesma situação genérica para as
Provedoras, repetida em um modo específico.
Este mesmo fato indicador de problemas de eficiência financeira que
aparece para a CDHU e Cohab-SP, isto é, de haver recursos despendidos
por unidade habitacional maiores que o custo unitário da unidade, se
repete, especificamente, para o Modo de Provisão Cingapura da Habi-SP.
Os números da Tabela 118 vis-à-vis aqueles referentes aos recursos des-
pendidos permitem observar o seguinte quadro: por um lado, o modo de
provisão Cingapura concluiu, em 1997, 3.450 unidades habitacionais, com
um recurso de R$ 110.395.455,00 (cento e dez milhões, trezentos e noventa
e cinco mil e quatrocentos e cinquenta e cinco reais), equivalente a R$
31.998,68 (trinta e um mil, novecentos e noventa e oito reais e sessenta e
oito centavos) por unidade habitacional concluída; por outro, o valor indi-
cado na Tabela 118 para o custo da unidade habitacional (neste caso para
o empreendimento selecionado), para este modo, é R$ 21.165,59 (vinte e
um mil, cento e sessenta e cinco reais e cinqüenta e nove centavos).
Como já mencionado, esta análise serve apenas como uma primeira
aproximação de avaliação do problema. Uma análise mais aprofundada
requer, necessariamente: 1) a confirmação de que a empresa se dedica,
exclusivamente, à produção de unidades habitacionais. Há casos, por
exemplo, nos quais a empresa dedica-se também a obras de urbanização,
inclusive de implantação de infra-estrutura; e 2) a observação da possível
existência de unidades em processo de produção – em que já foram efe-
tivamente despendidos recursos –, mas que não estão ainda concluídas,
e desta, não são computadas no cálculo da relação dos recursos despen-
didos por unidade habitacional produzida.
Processo 249

Conclusões em relação ao processo

Uma avaliação comparativa dos seis modos de provisão estudados
deve considerar que a maioria desses modos busca, cada um, o atendi-
mento de segmentos díspares da população. Portanto, essas demandas
com características diferenciadas – quanto à qualidade, assim como à
quantidade – geraram modos de provisão de vários formatos. Ainda
assim, foi possível comparar a efetividade desses modos, segundo os
parâmetros de eficácia, ou seja, quanto produz, e eficiência, isto é, a
qualidade da produção.
Com relação aos modos de provisão, foi possível observar que modos
semelhantes podem ser realizados com maior ou menor competência.
Os modos Plano Empresário da Cohab-SP, Empreitada Global da
CDHU e Cingapura da Habi-SP têm um formato semelhante que se
caracteriza pela 1) construção das unidades pela iniciativa privada e 2)
financiamento da construção, assim como da compra, pelo Estado. Estas
características, dada a quase axiomática eficácia do setor privado e a es-
perada disponibilidade de recursos do Estado para a habitação popular,
gera a expectativa de quantidade avantajada de produção. Embora isto
se verifique no Empreitada Global, não ocorre no Plano Empresário, nem
no Cingapura.
No caso do Cingapura, embora exista o objetivo prioritário – estabe-
lecido pelo Prover (Programa de Verticalização de Favelas) – de produzir
grandes quantidades, a ideologia relacionada à manutenção da população
de assentamentos subnormais no mesmo local, parece representar um
empecilho para a produção em escala. Isto se deve ao fato da necessidade
de prover abrigo à população local até que a obra seja executada.
A grande diferença de resultados entre modos com propostas seme-
lhantes, como o Plano Empresário, a Empreitada Global e o Cingapura,
indica que não é a forma do modo, isoladamente, que determina sua
eficiência ou eficácia. Fatores externos diversos, como a existência de uma
fonte de recursos perene, ou de dificuldades físicas e geográficas, podem
interferir no desempenho do modo.
– Relação entre as instituições e os Modos de Provisão
Um aspecto que interessa observar é a complexa relação entre os
modos de provisão e as provedoras que os implementam. A Cohab-SP,
assim como a CDHU, tem modos de provisão que utilizam o sistema de
mutirão, e sistemas onde a iniciativa privada realiza a construção sob
controle do Estado.
– Os Modos Mutirão
Os programas Mutirão da Cohab-SP e da CDHU são respostas a de-
mandas específicas da sociedade civil organizada em associações formais,
250

previamente instituídas.
Para avaliar comparativamente estes dois modos Mutirão e o papel
de cada um deles dentro das respectivas provedoras, é interessante ob-
servar o valor percentual, em relação aos valores totais das provedoras,
1) da produção, ou seja, o número de unidades, vis-à-vis 2) dos recursos
utilizados. Isto não só demonstra qual o modo de provisão mais eficiente
entre os dois casos, mas também qual a posição, no que tange às priori-
dades, dos modos nas provedoras.
No caso da CDHU, em 1996, destinou-se aproximadamente 10% do
orçamento desta provedora para o Mutirão e a produção foi de cerca de
15% do total de unidades habitacionais concluídas naquele ano.
Na Cohab-SP, menos de 3% do orçamento foi destinado ao Mutirão,
e aproximadamente 14% do total de unidades concluídas foram execu-
tadas através dele. Estes valores para a Cohab-SP devem ser analisados
considerando-se o fato de que o sistema de Mutirão era um dos princi-
pais projetos da administração municipal anterior e está, apenas, sendo
concluído. Sendo assim, é possível inferir que, anteriormente, em geral,
os recursos destinados aos modos eram mais volumosos.
Observa-se que tanto na Cohab-SP quanto na CDHU os valores
percentuais para a produção dos Mutirões são baixos. A razão para isto
pode estar na maior complexidade do processo em conseqüência da 1)
organização da sociedade civil necessária para a efetivação do modo e
de 2) maior número de instituições envolvidas que assumem, separada-
mente, atividades como planejamento, controle, gerenciamento técnico
e a realização do empreendimento.
– Mutirão Cohab-SP: Um exemplo de Modo de Provisão bem suce-
dido implementado por uma Provedora com problemas
Embora o Mutirão seja um modo cuja produção representa apenas
uma pequena porcentagem do número total de unidades construída
pela Cohab-SP, ele se destaca, como ficou claro anteriormente, no que
concerne à eficiência financeira e administrativa. Consegue produzir com
preços baixos e utiliza, também, uma pequena quantidade de funcionários
da Provedora.
Isto demonstra que em certos casos é possível ocorrer a desvincula-
ção entre o desempenho de um Modo específico e de sua Provedora.
– Os Modos Plano Empresário e Empreitada Global
Nos Modos Plano Empresário e Empreitada Global, o processo é legi-
timado através de licitações, em que são definidos parâmetros e regras
claros. Sendo assim, a expectativa nestes Modos é de que a ação da
Provedora Principal fosse simplificada. Embora isto ocorra na CDHU, não
é evidente na Cohab-SP.
– O Modo Cooperativa – Paulicoop
Processo 251

Na Paulicoop, o processo de provisão é simplificado pelas decisões

centralizadas. A maior dificuldade deste modo, entretanto, está na reali-
zação das atividades de licenciamento.
– Quanto às etapas consideradas na provisão
São nove as etapas utilizadas nesta análise final do Processo de Pro-
visão: 1) acesso, 2) provisão de terras, 3) provisão de projetos, 4) constru-
ção, 5) licenciamento da obra, 6) financiamento da obra, 7) fiscalização, 8)
financiamento do mutuário e 9) entrega. Duas apresentam especificidades
que sugerem a necessidade de investigação e análise mais profundas: a
provisão de terras e o sistema de financiamento ao mutuário.
– Provisão de terra
As informações coletadas mostram que a provisão de terra, nos
modos de provisão Mutirão – CDHU, Empreitada Global – CDHU e Mutirão
– Cohab-SP, não obedece a um processo sistemático. Há um caso, por
exemplo, em que a terra foi doada pela Secretaria da Saúde e outro em
que foi adquirida pela associação de moradores.
Estas informações, entretanto, não permitem uma análise mais
aprofundada da provisão de terras, no que concerne a aspectos tais como
a variabilidade de preços, a forma de aquisição ou a sua importância para
que a provisão se efetive.
Há algumas alusões interessantes, como à suposta existência de um
“Banco de Terras” – que aparece em questionário que trata do Mutirão
 CAPÍTULO VIII
ANÁLISE GLOBAL DO PRODUTO
E DO PROCESSO
Introdução
Para concluir, retornemos ao título desta investigação: O novo papel
do Estado na oferta de habitação no Brasil e parcerias de agentes públicos
e não-públicos. Vejamos, então, com base no material aqui produzido,
qual o novo papel do Estado na oferta de habitação no Brasil e quais as
parcerias entre agentes públicos e não-públicos e suas características.
Com vistas a facilitar a apreensão de nossas respostas a esses dois
itens, iremos tratar inicialmente das conclusões a que os dados coletados
nos permitem chegar no que concerne a produto e processo dos seis
diferentes modos de provisão tratados nesta pesquisa. Para efeitos de
sistematização, apresentamos em dois tópicos relativos ao produto as
conclusões referentes a unidades habitacionais e conjuntos habitacionais
nos quais estão inseridas estas unidades. No que diz respeito ao processo,
apresentaremos nossa reflexão distinguindo nossas conclusões relativas
aos modos de provisão como um todo e as provedoras principais e se-
cundárias envolvidas.
Na análise das provedoras usaremos os conceitos de eficácia e efi-
ciência, amplamente empregados na literatura técnica contemporânea
sobre construção, referindo-nos em especial à definição de Cardoso
(1996):

A segunda série de conceitos importantes disse respeito

à “eficiência” e “eficácia”. Tratava-se de dois termos aparen-
temente sinônimos, mas que foram assim definidos:
– Eficácia. Capacidade de alcançar certos objetivos
fixados.
Como conseqüência, um sistema, uma organização, um
procedimento, etc. podem ser “eficazes” ou não. Como
por exemplo, uma empresa pode ou não “ganhar uma
254

concorrência”.
– Eficiência. Capacidade de rendimento de um sistema
avaliada, qualitativamente ou quantitativamente, face
a um certo nível de recursos de base (equipamento;
homem; capital; trabalho).
Como conseqüência, um sistema (um sistema de pro-
dução, uma organização, um procedimento...) pode ter
um “grau” de eficiência; ele pode ser “mais” ou “menos”
eficiente; pode-se igualmente “melhorar” sua eficiência.
Por analogia, pode-se “comparar” a eficiência de dois ou
mais sistemas, organizações, procedimentos...

A conceituação fornecida por Cardoso nos mostra que é possível

definir resumidamente os conceitos de eficiência e eficácia. Se por um
lado eficácia é a “capacidade de fazer”, de cumprir um objetivo, por outro
lado a eficiência é a “capacidade de fazer bem-feito”. Assim, no caso ge-
nérico das provedoras de habitação popular, é uma questão de eficácia a
provisão do maior número possível de unidades, até o atendimento total
da demanda. Já a avaliação da quantidade do produto vis-à-vis diversos
recursos, bem como a avaliação de sua qualidade – e.g., habitação bem
feita, barata, etc. – é uma medida de eficiência.
Com esses conceitos em mente, retomemos agora às questões
apresentadas no início desta Introdução, tratando de formular as con-
clusões mais importantes sobre produto e processo a que este trabalho
nos permite chegar.

Conclusões relativas aos diversos aspectos do produto

A unidade habitacional
Três são os aspectos principais da unidade habitacional em torno dos
quais iremos sistematizar nossas conclusões: 1) o projeto arquitetônico,
2) os elementos construtivos e 3) o custo.

O projeto arquitetônico
O que nos permite elaborar as conclusões relacionadas a esse item
é a análise das tabelas referentes a aspectos diretamente relacionados ao
projeto arquitetônico ou que podem ser tomados como conseqüências
do mesmo, a saber 1) a participação no projeto, 2) a estética, 3) a planta
baixa ou divisão espacial, 4) o conforto ambiental e 5) a acessibilidade
Conclusão 255

de deficientes físicos.
A análise dessas tabelas apontou para:
– a desvinculação entre a participação no projeto e a qualidade
final do produto;
– a homogeneidade tanto na regra – satisfação moderada – quanto
na exceção – baixíssima satisfação.
A primeira conclusão está diretamente relacionada à participação
dos futuros moradores no projeto arquitetônico de suas novas residên-
cias. Como era previsível, esta participação só ocorre nos casos nos quais
o processo de autoconstrução ou mutirão é utilizado. O surpreendente,
entretanto, é que, ao contrário do esperado, esta participação não resulta
num nível alto e generalizado de satisfação do morador para com a unida-
de habitacional. O nível de satisfação predominante é moderado e igual ao
dos outros cinco modos de provisão, demonstrando uma desvinculação
entre a participação no projeto arquitetônico e a satisfação para com a
unidade recebida.
A segunda descoberta, no que se refere aos aspectos relacionados
ao projeto arquitetônico, diz respeito à surpreendente homogeneidade
de resultados, tanto entre os quatro itens restantes estudados, quanto
entre os seis conjuntos habitacionais. Ou seja, dos quatro itens estuda-
dos verificou-se um nível de satisfação regular no que diz respeito a três
deles: há satisfação razoável no que se refere a 1) estética, 2) planta baixa
ou divisão espacial e 3) conforto ambiental. Este quadro repete-se para
todos os seis conjuntos.
A insatisfação, por sua vez, relaciona-se a um único item: a acessi-
bilidade de deficientes físicos. Aqui, outra vez, verifica-se um quadro
de homogeneidade flagrante, pois entre os seis casos estudados cinco
apresentam baixo nível de satisfação sob esse aspecto.
Reiterando e resumindo o que foi dito até aqui, portanto, no que se
refere aos aspectos arquitetônicos há homogeneidade para a regra, que
é a satisfação moderada, assim como para a exceção, que é a baixíssima
satisfação concentrada num item particular. Todos os seis conjuntos
consideram que 1) a estética, 2) a planta baixa ou a divisão espacial e 3) o
conforto ambiental são bons; em cinco dos seis Conjuntos Habitacionais
considera-se que a acessibilidade de deficientes físicos é péssima. Tudo
isto indica que, no que se refere a esses aspectos de projeto, todos estes
seis conjuntos habitacionais são semelhantes.
Passemos, então, à demonstração dessas duas conclusões relacio-
nadas ao projeto arquitetônico da unidade habitacional.
– A demonstração conjunta das duas conclusões relacionadas ao
projeto arquitetônico
A partir dos anos 70, a participação dos futuros moradores nas etapas
256

do processo de provisão de habitação popular – na elaboração de projeto

ou mesmo na efetiva construção – foi consolidada como uma poderosa
arma para a obtenção de resultados satisfatórios, isto é, para a construção
de unidades habitacionais que agradam o usuário. Entretanto, a demanda
de tempo e os recursos financeiros requeridos pela participação tornam
esse modo de provisão incompatível com processos fordistas, ou seja,
com processos vinculados ao mercado, nos quais as empreiteiras privadas
participam como um dentre outros agentes diversos.
– O previsível
Sendo assim, no que concerne ao projeto arquitetônico, a conclu-
são previsível a que os dados desta investigação permitem chegar é que
a participação ampla dos futuros moradores na elaboração do projeto
arquitetônico de sua nova residência só se verifica nos Conjuntos I e II,
construídos pelo processo de mutirão, nos quais há uma enorme ênfase
na participação dos futuros moradores no processo de produção como
um todo.
As Tabelas 19, 20, 21 e 22, que repetimos abaixo para comodidade
de análise, mostram que somente nestes casos, ou seja, nos conjuntos I e
II que são respectivamente Mutirão Garra e Lutas e Paraíso, verifica-se um
significativo percentual de respostas afirmativas para a questão da exis-
tência de participação no projeto arquitetônico da unidade e do conjunto
Habitacional. Vejamos essas tabelas, observando as respostas dadas pelos
mutuários às questões relativas à sua participação no projeto:

Tabela 19 – Número de respostas dadas pelos mutuários à questão Na época, houve

participação dos futuros moradores na elaboração do projeto arquitetônico da mora-
dia? ( ) sim; ( ) não.

Conjunto I II III IV V VI

Resposta

SIM 17 21 0 2 0 0
NÃO 22 9 33 34 46 45
Outra resposta 0 2 6 4 0 0

Tabela 20 – Número de respostas dadas pelos mutuários à questão Na época, houve

participação dos futuros moradores na elaboração do projeto urbanístico? ( ) sim;
( ) não.

Conjunto I II III IV V VI

Resposta

SIM 15 19 0 1 0 0
NÃO 24 11 32 35 46 45
Outra resposta 0 2 7 4 0 0
Conclusão 257

Tabela 21 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão Hou-

ve a participação dos mutuários na elaboração do projeto arquitetônico da unidade
habitacional? (a) sim; (b) não.

Conjunto I II III IV V VI

Resposta sim s/dados não não não não

Tabela 22 – Respostas dadas pelas construtoras/assessorias técnicas à questão “Houve

participação do usuário no projeto urbanístico? (a) sim; (b) não”.

Conjunto I II III IV V VI

Resposta sim s/dados não não não sim

É flagrante a homogeneidade, tanto da regra quanto da exceção,

que podemos depreender a partir das Tabelas 55, 56, 57, 58, 60, 61, 62,
63 e 64. O que é mesmo surpreendente, entretanto, é o expresso nas Ta-
belas 55, 56, 57 e 58 transcritas abaixo, pois elas apontam a inexistência
de qualquer vínculo entre participação no projeto arquitetônico prévio
e a satisfação com a unidade recebida.
– Os dados referentes à estética da unidade
As Tabelas 54 e 55, por exemplo, mostram que as respostas às duas
questões relacionadas ao aspecto estético da moradia, tanto as fornecidas
pelos mutuários quanto pelos técnicos do projeto, são positivas para todos
os casos, ou seja, a maioria delas tende para “bom”. Isto demonstra que
há uma generalizada satisfação relativa para todos os modos de provisão
estudados, independente da participação ou não no projeto arquitetônico
que antecedeu a obra.

Tabela 54 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

O que você acha da aparência de sua moradia? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( )
ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Aparência

Péssima 2 1 0 0 1 1
Ruim 8 3 6 3 6 3
Boa 21 14 27 23 24 30
Ótima 7 14 6 14 14 11
Outra resposta 1 0 0 0 1 0
CONCEITO 6,23 7,60 6,67 7,58 7,11 7,11
258

Tabela 55 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos técnicos do projeto à

questão A aparência interna e externa da moradia é: ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa;
( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Aparência

Péssima 5 0 0 0 0 0
Ruim 6 4 0 1 1 13
Boa 19 23 31 26 38 30
Ótima 7 5 3 6 6 0
Outra resposta 2 0 1 7 1 2
CONCEITO 5,86 6,77 6,96 7,07 7,04 5,66

– Os dados referentes à planta baixa ou distribuição espacial da

unidade
As Tabelas 56 e 57, que apresentam dados relacionados à qualidade
da planta baixa ou da divisão espacial da unidade, no que concerne à
dimensão e funcionalidade, por sua vez, nos mostram que são também
positivas as respostas fornecidas tanto pelos mutuários quanto pelos
técnicos do projeto, ou seja, elas também tendem, em sua maioria, para
a opção “bom.” Assim como nas Tabelas 54 e 55, isto se verifica para to-
dos os casos, não importando o modo de provisão, o que ratifica nossa
observação da independência entre as variáveis participação no projeto
e satisfação com a unidade recebida.

Tabela 56 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

O que você acha da distribuição, tamanho dos cômodos e facilidade para colocação
de móveis? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Cômodos

Péssimo 0 0 7 0 1 0
Ruim 4 1 13 6 12 18
Bom 24 24 19 30 33 22
Ótimo 10 7 0 0 0 5
Outra resposta 1 0 0 0 0 0
CONCEITO 7,19 7,29 4,36 6,41 5,65 5,70

Tabela 57 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos técnicos do projeto à

questão A arquitetura interna da moradia – área útil total por cômodo, adequação para
colocação de móveis e integração entre cômodos/circulação –, pode ser classificada
como: ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Arquitertura interna
Péssima 1 0 0 0 0 0
Ruim 3 3 12 0 5 14
Boa 25 19 21 18 33 26
Ótima 6 7 1 4 1 1
Outra resposta 4 3 1 18 7 4
CONCEITO 7,17 7,13 5,00 7,27 6,32 5,61
Conclusão 259

– Os dados referentes ao conforto ambiental

Considerando-se que aquilo que se condicionou chamar de conforto
ambiental é, precipuamente, conseqüência do projeto arquitetônico, no
que concerne a 1) a orientação geográfica e 2) o material de construção
especificado, analisemos agora as Tabelas 59 a 63.
Essas Tabelas mostram dados relacionados a 1) o conforto térmico,
2) a luminosidade, 3) a ventilação e 4) o conforto acústico. Aqui, também,
com duas pequenas exceções, os dados revelam um generalizado nível de
satisfação razoável. O maior número de respostas em todos os seis modos
de provisão localiza-se na opção “bom”. Mais uma vez, não há diferenciação
significativa dos resultados, ratificando a independência entre participa-
ção na elaboração do projeto arquitetônico e a qualidade do produto final,
assim como o caráter homogêneo do nível de satisfação.

Tabela 59 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Como é a temperatura interna no verão? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e
o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Temperatura no verão

Péssima 2 1 5 2 0 2
Ruim 2 3 17 5 10 15
Boa 29 17 14 28 31 23
Ótima 5 10 3 2 3 3
Outra resposta 1 1 0 3 2 2
CONCEITO 6,58 7,20 4,62 6,04 6,14 5,43

Tabela 60 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Como é a temperatura interna no inverno? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima
e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Temperatura no inverno

Péssima 1 5 4 3 3 2
Ruim 8 9 14 5 18 12
Boa 25 9 19 28 23 29
Ótima 4 8 2 2 1 2
Outra resposta 1 1 0 2 1 0
CONCEITO 6,14 5,48 4,96 5,88 4,96 5,63

Tabela 61 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Como é a quantidade de luz natural nos ambientes? ( ) péssima;
( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Luz natural
Péssima 0 3 0 0 0 0
Ruim 0 0 5 2 1 4
Boa 27 19 30 35 38 36
Ótima 11 10 4 3 7 5
Outra resposta 1 0 0 0 0 0
CONCEITO 7,63 7,08 6,58 6,75 5,65 6,74
260

Tabela 62 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Como é a ventilação interna da moradia? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e
o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Ventilação interna

Péssima 0 0 2 0 0 0
Ruim 0 1 3 1 2 4
Boa 26 19 28 34 34 31
Ótima 12 12 5 5 10 10
Outra resposta 1 0 1 0 0 0
CONCEITO 7,72 7,81 6,49 7,00 7,25 7,11

Tabela 63 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Qual a condição da moradia com relação a barulhos externos (de apartamentos vizi-
nhos, corredor, escada, crianças, estacionamento, rua, etc)? ( ) péssima; ( ) ruim; (
) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Barulhos externos

Péssima 6 4 12 4 8 3
Ruim 12 7 11 10 18 12
Boa 18 13 14 26 19 28
Ótima 2 8 2 0 1 2
Outra resposta 0 0 0 0 0 0
CONCEITO 4,74 5,94 3,85 5,17 4,28 5,48

– A homogeneidade da exceção: os problemas de acessibilidade

dos deficientes físicos
A mesma homogeneidade no que se refere à satisfação moderada
para com os aspectos decorrentes do projeto arquitetônico é encontrada,
agora em termos de insatisfação, relacionada a um aspecto isolado, qual
seja, o da acessibilidade de deficientes físicos. Ou seja, enquanto para
todos os seis conjuntos habitacionais, sem exceção, predomina um nível
médio de satisfação para aspectos diversos, para o fator acessibilidade
de deficientes físicos, que é uma conseqüência direta do projeto arqui-
tetônico, a maior ocorrência de respostas – em cinco dos seis casos – foi
“péssimo” e “ruim”. Apenas no Conjunto IV a resposta predominante foi
“bom”, uma avaliação favorável possivelmente devida ao acesso vertical
mecanizado do Conjunto.
Tabela 58 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos técnicos do projeto à
questão A condição arquitetônica para moradia e acesso de deficientes físicos é: ( )
péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Acesso para deficientes
Péssimo 24 9 17 2 28 26
Ruim 6 13 11 12 14 5
Bom 7 7 6 17 3 11
Ótimo 0 3 0 3 0 3
Outra resposta 2 0 1 6 1 0
CONCEITO 1,80 3,75 2,02 5,39 1,48 2,67
Conclusão 261

Os elementos da construção
As conclusões concernentes aos elementos construtivos da unidade
habitacional foram obtidas por meio da análise das tabelas do Capítulo VI,
que sistematizam os dados relacionados a 1) a cobertura, 2) a estrutura,
3) as instalações hidráulicas, 4) as instalações elétricas, 5) o acabamento
de alvenaria, 6) os pisos internos e 7) as portas e janelas.
Com relação aos diversos elementos construtivos da unidade habi-
tacional é possível concluir que:
– a satisfação é generalizada no que se refere aos elementos essen-
ciais da construção, e
– a insatisfação ou menor satisfação concentra-se nos elementos de
revestimento ou vedação.
Vejamos, então, como chegamos a estes resultados.
– A satisfação generalizada com os elementos essenciais
Por elementos essenciais entende-se aqui os elementos imprescindí-
veis para garantir a qualidade mínima da unidade habitacional, tais como
a estrutura para suportar cargas, a cobertura e as instalações hidráulicas
e elétricas. O grau de satisfação relativo aos elementos essenciais pode
ser depreendido pelo exame das Tabelas 36 (cobertura), 38 (estrutura), 51
(instalações hidráulicas) e 52 (instalações elétrica). Nota-se em todas elas
que o maior número de respostas relativas à qualidade destes elementos
é “bom”, com uma única e inexpressiva exceção. Vejamos esses dados.

Tabela 36 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Qual a condição da cobertura, com relação a goteiras e infiltração de água?
( ) ruim; ( ) boa e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Cobertura

Ruim 3 1 8 4 3 9
Boa 35 31 31 36 43 36
Outra resposta 1 0 0 0 0 0
CONCEITO 9,21 9,69 7,95 9,00 9,35 8,00

Tabela 38 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Qual a sua opinião sobre a segurança estrutural da moradia? ( ) péssima; ( ) ruim; (
) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI
Segurança estrutural

Péssimo 0 0 2 0 1 3
Ruim 2 0 8 5 3 15
Bom 29 23 26 32 40 23
Ótimo 5 9 1 3 2 3
Outra resposta 3 0 2 0 0 1
CONCEITO 6,93 7,60 5,68 6,50 6,45 5,30
262

Tabela 51 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Qual a sua opinião sobre o funcionamento do encanamento de água e esgoto? ( )
péssimo; ( ) ruim; ( ) bom; ( ) ótimo e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Encanamento

Péssimo 7 2 6 0 0 1
Ruim 10 2 14 4 4 1
Bom 15 17 13 32 33 38
Ótimo 5 11 6 4 9 5
Outra resposta 2 0 0 0 0 0
CONCEITO 4,95 7,19 4,96 6,67 7,03 6,81

Tabela 52 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Qual a sua opinião sobre a qualidade das instalações elétricas, quantidade e distribuição
de tomadas? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Instalações elétricas

Péssima 5 1 7 2 0 2
Ruim 7 2 14 12 8 3
Boa 18 17 14 22 34 36
Ótima 7 12 4 3 4 4
Outra resposta 2 0 0 1 0 0
CONCEITO 5,77 7,50 4,61 5,55 6,38 6,44

– A insatisfaçãoo ou menor satisfação com os elementos de reves-

timento ou vedação
Com relação aos elementos de revestimento ou simples vedação,
entretanto, esta satisfação média unânime já não se verifica. Os dados
relacionados a esses elementos aparecem nas Tabelas 43 (revestimento de
paredes), 50 (piso) e 53 (esquadrias). Observa-se grande variação entre as
diversas opções. Esta variação, entretanto, tende para as opções negativas,
ou seja, bom, ruim e péssimo.
A tendência de privilegiar os elementos a que chamamos de essen-
ciais, e deixar para um segundo plano os relacionados ao acabamento,
é antiga no setor da habitação popular. A lógica desta prática baseia-se
na crença de que é perfeitamente possível aos moradores melhorarem o
acabamento progressivamente, ao longo dos anos. Veremos mais adian-
te, nesta análise, que isto de fato ocorre, indicando que o percentual de
comprometimento do salário da família mutuária permite que estas ações
sejam implementadas.
Embora esta atitude diferenciada no que diz respeito aos elementos
essenciais e de acabamento tenha uma lógica que dispensa aprofunda-
mento neste momento, veremos mais adiante que a baixa qualidade do
acabamento não resulta necessariamente numa diminuição de preço do
Conclusão 263

produto, como era de se esperar.

As tabelas abaixo demonstram a baixa satisfação e heterogeneidade
no que se refere ao acabamento das unidades habitacionais.

Tabela 43 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Qual a sua opinião sobre o acabamento das paredes da moradia? ( ) péssimo; ( ) ruim;
( ) bom; ( ) ótimo; ( ) não tinha acabamento e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Acabamento de paredes

Não tem ou péssimo 30 5 11 0 25 19

Ruim 1 1 6 9 3 4
Bom 4 23 17 28 14 21
Ótimo 3 3 5 3 3 1
Outra resposta 1 0 0 0 1 0
CONCEITO 1,58 5,83 4,70 6,17 2,93 3,63

Tabela 50 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Qual a sua opinião sobre a qualidade dos pisos internos? ( ) péssima; ( ) ruim; ( )
boa; ( ) ótima; ( ) não tinha piso e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Piso interno

Não tem ou péssima 33 7 20 9 35 27

Ruim 0 3 6 19 7 11
Boa 1 15 11 12 4 7
Ótima 4 5 2 0 0 0
Outra resposta 1 2 0 0 0 0
CONCEITO 1,20 5,33 2,91 3,58 1,09 1,85

Tabela 53 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Qual a qualidade dos materiais das portas e janelas, bem como a facilidade de abrir
e fechar? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Portas e janelas

Péssima 16 3 11 7 4 4
Ruim 8 7 17 15 20 16
Boa 13 18 1 14 20 23
Ótima 1 2 0 1 2 2
Outra resposta 1 2 0 3 0 0
CONCEITO 3,25 5,44 3,33 4,14 5,00 5,03

O custo
Neste item trataremos das conclusões relacionadas à quantidade de
dinheiro gasto pelo mutuário com sua unidade habitacional, avaliando o
custo em relação ao preço final, bem como relacionado com as melhorias
e consertos. Portanto, essas conclusões serão formuladas distinguindo-se
264

1) a compra, 2) os consertos e 3) as melhorias.

Custo vs. preço
1) A compra
Para elaborar as conclusões relativas ao preço das unidades habita-
cionais, faremos referência a duas tabelas: a primeira, que aparece abaixo,
foi retirada do Sumário econômico do setor econômico do Sinduscon, e
exibe valores do custo por m2 de diversos tipos de construção, em agosto
de 1988; a segunda confronta esses valores com os preços por m2 coleta-
dos por esta investigação, e que aparecem no Capítulo VI.

Tabela 126 – Custo Unitário Básico no Est. de S.P.* - Agosto de 1998 (R$/m2)

Pavimentos Acabamento

Baixo % Normal % Alto %

2 dormitórios
1 601,74 0,04 694,81 0,24 770,57 0,02
4 432,87 0,03 523,53 0,25 636,64 -0,05
8 425,66 0,03 516,54 0,26 625,44 -0,04
12 413,69 0,02 507,10 0,27 614,42 -0,05

3 dormitórios

1 502,40 0,05 577,95 0,24 646,19 -0,06

4 378,38 0,03 452,63 0,23 541,02 -0,12
8 365,06 0,03 441,28 0,25 530,60 -0,12
12 358,54 0,02 435,91 0,25 524,48 -0,12

*Conforme lei no. 4.591 de 16 de dezembro de 1964 e disposto na NBR 12.721 da

ABNT, na formação do Custo Unitário Básico não foram incluídos os itens descritos na
seção 4.2.3.4 da NBR 12.721.

Tabela 127 – Comparação entre os dados desta investigação e os números do Sin-

duscon

Conjunto I II III IV V VI
Dados

Custos do 432,87 601,74 432,87 425,66 432,87 432,87

Sinduscon-SP
R$/m2

preços
no texto do 259,26 a 93,27 a 514,01 a 637,60 a 515,93 a 408,46 a
Capítulo VI 273,23. 164,44 641,80 742,03 678,75 461,3
R$/m2

Sendo assim, no que concerne ao preço, os números da presente

investigação expressos no Capítulo VII permitem chegar a três conclu-
sões:
1) os menores preços por m2 são verificados nos dois casos de
mutirão;
2) estes preços por m2 nos casos de mutirão são muito mais baixos
Conclusão 265

que os custos por m2 apresentados pela tabela do Sinduscon;

3) nos casos 3, 4, 5 e 6, os valores médios do preço por m2 são,
respectivamente, 25%, 38%, 27% e 0,5 % mais elevados que os custos
apresentados pela tabela do Sinduscon.
Para os casos 3, 4 e 5, essas diferenças indicam duas possibilidades:
ou a unidade não está sendo subsidiada, como é de praxe no setor de
habitação popular, ou o subsídio não está sendo repassado para o con-
sumidor. No caso 4, relativo à Paulicoop, que é uma empresa privada, a
inexistência de subsídios era prevista.
Custo vis-á-vis consertos, ampliações e melhorias
– 2) Os consertos
Há aqui um aspecto interessante a ser observado. Em cinco dos
seis Conjuntos, a resposta predominante para a questão “você gastou
com consertos na sua moradia?” É negativa: nada foi gasto. Isto ratifica a
análise anterior referente aos aspectos essenciais e de revestimento. Os
consertos estão associados aos aspectos essenciais. Assim, conserta-se,
por exemplo, a infiltração na cobertura ou a instalação de esgoto. Aos
revestimentos estão associadas as melhorias, como no caso de uma única
demão de pintura de um determinado tipo ser substituída por duas de
um tipo mais especifico ou por azulejos, etc.
Sendo assim, a Tabela 40 demonstra que, na maioria dos casos, não
há gastos com consertos, ratificando a satisfação com a qualidade da
construção.

Tabela 40 – Número de respostas dadas pelos mutuários à questão “Quanto já se

gastou em consertos na sua moradia?” e valor médio das respostas positivas.

Conjunto I II III IV V VI
Conserto

Sim 10 7 18 0 2 3
Não 26 18 17 40 43 42
Não se lembra 3 7 4 0 1 0
MÉDIA (R$)* 72,08 622,80 433,43 0,00 141,86 44,77

* Calculada entre os que gastaram e os que não gastaram, excluídos os que não se
lembram.

Tabela 41 – Número de respostas dadas pelos mutuários à questão Quanto já se gastou

em melhorias na sua moradia? e o valor médio das respostas positivas.

Conjunto I II III IV V VI
Melhoria

Sim 32 9 28 34 31 17
Não 4 17 7 5 14 25
Não se lembra 3 6 4 1 1 3
MÉDIA (R$)* 3.844,00 691,45 1.868,57 2.908,97 1.809,78 345,60

* Calculada entre os que gastaram e os que não gastaram, excluídos os que não se
lembram.
266

Esses dados nos levam a duas conclusões importantes:

1) fica ratificada a baixa qualidade dos elementos de revestimento
que, como já demonstramos, estão associados às melhorias; e, princi-
palmente,
2) fica demonstrado que o preço das prestações está bem estabe-
lecido, ou seja, ele não impede gastos com a evolução da qualidade e/ou
área da unidade habitacional.

O conjunto habitacional

No que concerne ao conjunto habitacional, dividiremos esta conclu-

são em aspectos relacionados a 1) a infra-estrutura, 2) a inserção no tecido
urbano contínuo e 3) os equipamentos e serviços urbanos.

A infra-estrutura do Conjunto Habitacional

Os dados concernentes à infra-estrutura e às áreas e equipamentos
comuns dos Conjuntos aparecem nas Tabelas 66 (drenagem), 67 (rede
viária), 68, 69 e 70 (estética) e 71 (iluminação pública).
Aqui a situação é semelhante à da unidade habitacional no que se
refere aos elementos essenciais. Em todos os seis Conjuntos, a predomi-
nância de respostas para perguntas relacionadas à infra-estrutura urbana,
que é o elemento essencial quando se trata de assentamentos urbanos,
é bom. Sendo assim, no que concerne à infra-estrutura dos conjuntos, os
dados permitem concluir que a mesma qualidade dos elementos essen-
ciais encontrada nas unidades se verifica aqui na infra-estrutura.
A exceção significativa está relacionada à iluminação pública, cujos
números aparecem na Tabela 7.67. No caso de três conjuntos predomina
a resposta “bom”, e no caso de outros três predomina a resposta “péssi-
mo”.

Tabela 66 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

O que você acha da drenagem do conjunto (problemas de inundações, alagamentos,
erosão)? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Drenagem

Péssima 0 1 2 0 0 1
Ruim 2 1 8 0 2 1
Boa 27 22 26 32 35 33
Ótima 10 8 3 8 5 9
Outra resposta 0 0 0 0 3 1
CONCEITO 7,35 7,19 5,90 7,33 6,30 7,12
Conclusão 267

Tabela 67 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão O

que você acha da qualidade da rede viária (ruas) de dentro do conjunto? ( ) péssima;
( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima; ( ) não tem rede viária e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Rede viária

Péssima 3 1 7 1 2 0
Ruim 8 3 13 10 6 6
Boa 13 21 10 23 36 27
Ótima 1 6 1 4 1 6
Outra resposta 0 1 0 1 0 0
Não tem 14 0 8 1 0 6
CONCEITO 4,93 6,77 3,87 5,96 6,00 6,67

Tabela 70 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão

Qual a sua opinião sobre a iluminação pública do conjunto? ( ) péssima; ( ) ruim; ( )
boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Iluminação pública

Péssima 27 0 2 22 25 8
Ruim 8 4 12 13 12 5
Boa 4 23 21 5 7 27
Ótima 0 4 3 0 1 4
Outra resposta 0 1 0 0 0 1
CONCEITO 1,37 6,67 5,53 1,92 2,15 5,38

A inserção do Conjunto Habitacional no tecido urbano da cidade

As Tabelas 108 a 110 expressam um dado muito importante: a inser-
ção de cada um dos seis Conjuntos no tecido urbano contínuo. Esta é uma
situação contrária à tendência natural que seria, e foi, a implantação de
núcleos de habitação popular na franja urbana, na qual o preço da terra
é muito mais baixo. No caso do Cingapura, essa inserção ocorre porque
um dos princípios básicos norteadores do projeto é a manutenção da
população no local da unidade original. Nos outros casos, entretanto,
como veremos mais detalhadamente no próximo item, é muito provável
que o resultado verificado se deva ao licenciamento interno do terreno
na provedora principal. Ou seja, sendo a CDHU a provedora principal
em dois dos seis casos discutidos, ela tem critérios bem definidos para o
licenciamento interno de terrenos que inclui, entre outras exigências, a
total inserção dos projetos pelos quais é responsável no tecido urbano
contínuo.
– Os equipamentos e serviços urbanos na região do Conjunto
Habitacional
No que concerne à qualidade do tecido urbano no qual os conjuntos
estão inseridos, expressa pela existência de equipamentos e serviços ur-
268

banos eficientes e acessíveis, verifica-se também aqui a satisfação média

generalizada, inclusive em relação ao sistema de transporte de massa.
Isto é surpreendente, na medida em que é comum a impressão de que
moradores de habitações populares têm, via de regra, grande dificuldade
com o transporte coletivo.
Tabela 110 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Com relação à facilidade de acesso e qualidade do sistema de transporte público, a con-
dição do conjunto é: ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Transporte público

Péssima 5 2 2 8 6 3
Ruim 7 6 4 7 4 0
Boa 22 23 30 19 31 29
Ótima 4 1 3 5 5 12
Outra resposta 1 0 0 1 0 1
CONCEITO 5,53 5,73 6,24 5,13 5,87 7,12

Tabela 111 – Número de respostas, por alternativa, dadas pelos mutuários à questão
Qual a sua opinião sobre a quantidade, distância e condição de pontos de transporte
coletivo? ( ) péssima; ( ) ruim; ( ) boa; ( ) ótima e o conceito médio.

Conjunto I II III IV V VI

Pontos de transporte coletivo

Péssima 0 2 1 6 4 1
Ruim 2 5 4 10 5 0
Boa 29 23 31 17 33 35
Ótima 8 2 3 5 3 8
Outra resposta 0 0 0 2 1 1
CONCEITO 7,18 5,94 6,41 5,17 5,93 7,12

Sendo assim, neste caso, o fato novo que se pode detectar nesta
tabela diz respeito às exceções. Há problemas com segurança (Tabela
38), com caixas de correio (Tabela 72), com espaço para lazer (Tabelas 94
e 95) e agência bancária (Tabela 102).

Conclusões relativas aos diversos aspectos do processo

As provedoras principais

Para facilitar o entendimento da análise que iremos expor, vamos

lançar mão de duas ferramentas: 1) a Tabela que aparece abaixo, que sin-
Conclusão 269

tetiza dados do capítulo Processo, e 2) os conceitos de eficácia e eficiência,

que significam, respectivamente, “capacidade de fazer” e “capacidade de
fazer bem feito”, como apresentados na Introdução deste Capítulo.

Tabela 128 – Síntese dos Indicadores Relacionados às Provedoras Principais em

1996

Indicadores Provedora Principal

CDHU Cohab-SP Habi-SP Paulicoop

Número de funcionários 1.014 484 200 80

Unidades habitacionais
entregues no ano 20.087 915 3.450* 1.100

Unidades habitacionais
por funcionário 19,8 1,8 17,25* 13,75

Percentual de
usuários atendidos (%) 4,32 0,71 0,64** 8,60***

Receita anual
(R$ mil) 629.265 289.356 110.395* ****

Receita anual por unidade

habitacional entregue (R$) 31.327 316.235 31.999* ****

* Dados de 1997.
** Como não há inscrições, foi considerado o número de residentes em habitação
subnormal na área de atuação da instituição em comparação com o número de uni-
dades entregues em 1997.
*** Em relação ao número de cooperados que representam, ao todo, entre os contem-
plados e aqueles que ainda aguardam a entrega de sua unidade habitacional, 12.791
famílias, consideradas habilitadas e desembolsando as prestações.
**** Sem informação.

A CDHU
No que concerne à CDHU, os dados coletados permitem chegar a
duas conclusões importantes:
1) por um lado, a CDHU é a mais eficaz das provedoras estudadas.
Isto é demonstrado, basicamente, por dois indicadores, quais sejam, a
quantidade de habitações produzidas no ano de 1996, que é de 20.087,
e o percentual de mutuários atendidos, que representa 4,32 %;
2) por outro lado, entretanto, no que concerne à sua eficiência,
dispomos tanto de indicadores que confirmam sua eficiência quanto de
indicadores que a contestam.
A eficiência da CDHU está relacionada com a dimensão do seu corpo
de funcionários. Isto é demonstrado, comparativamente, pelo Indicador
que relaciona unidades produzidas ao número de funcionários. No caso
da CDHU, observa-se a relação de 19,8 unidades para cada funcionário.
270

Este é um valor até mesmo maior do que o encontrado para a Paulicoop,

que é uma instituição de caráter privado, que no caso é 13,75.
A ineficiência da CDHU, por sua vez, aparece relacionada ao custo
médio da unidade habitacional. Este valor é expresso pelo Indicador que
relaciona a receita anual com o número de unidades habitacionais. No caso
da CDHU, de acordo com o indicador 9, para cada unidade a Companhia
teria , no ano de 1996, destinado uma receita equivalente a R$ 31.327,00.
A ineficiência pode ser observada através da análise desse custo médio da
unidade habitacional vis-à-vis o preço cobrado por esta unidade.
Tomando como exemplo os preços que aparecem na Tabela 23 do
Capítulo VI – i.e., R$ 14.402,00 e R$ 28.464,00 –, uma análise grosseira nos
conduziria a uma situação na qual uma unidade vendida ao preço de
R$ 14.402,00 teria consumido recursos da Companhia da ordem de R$
30.000,00. Isto, no mínimo, nos dá uma indicação de problemas com a
eficiência financeira da provedora. Seria possível pensar que o que estaria
ocorrendo aqui seria o sistema de subsídio cruzado, o que no entanto é
difícil, uma vez que o preço mais alto para cada unidade habitacional do
CDHU está em torno de R$ 29.000,00.
Os números expressos no capítulo Processo, relacionados com o
programa Empreitada Global, permitem ratificar nossa conclusão de que
há problemas na eficiência financeira da CDHU. Se levarmos em conta
o indicador 10, segundo o qual “O custo da unidade habitacional varia
conforme o tipo. O custo da casa é de R$ 14.000,00, o do apartamento é
de R$ 23.000,00 e o do sobrado é R$ 19.000,00”, podemos concluir que
todos esses tipos de unidade têm custo mais baixo que o valor da receita
por unidade habitacional, para a instituição como um todo. É preciso res-
saltar, aqui, que esta análise foi feita sem considerar o retorno originário
do pagamento das prestações dos mutuários.
Além disto, a análise dos dados relacionados à CDHU nos permite
concluir algo que retomaremos mais detalhadamente abaixo, relativo à
parceria público – privado. Da forma como é praticada na Companhia,
essa parceria resulta em grande eficácia na produção de habitação po-
pular. Como já ficou demonstrado, a CDHU é a mais eficaz das provedoras
principais estudadas. Ocorre que, dentre os modos de provisão existentes
na CDHU, o mais eficaz é justamente o que incorpora a parceria Estado
– empreiteiras privadas. Sendo assim, pode-se atribuir a responsabilidade
da eficácia da Companhia, precipuamente, ao modo Empreitada Global.

A Cohab
A atuação da Cohab-SP pode hoje ser qualificada em todos os as-
pectos como ineficaz e ineficiente.
Conclusão 271

A ineficácia da Cohab-SP pode ser demonstrada, comparativamen-

te, pela quantidade de unidades produzidas no ano de 1996, que é de
915 unidades. Neste mesmo ano, de acordo com o capítulo Processo,
a CDHU produziu, aproximadamente, vinte e uma vezes mais, ou seja,
20.087 unidades. Outro indicador de sua ineficácia é o percentual de
candidatos inscritos em seus programas e efetivamente atendidos, que
é de apenas 0,71 %.
A ineficiência, por sua vez, pode ser demonstrada por dois indicado-
res que correlacionam 1) unidades produzidas e número de funcionários,
e 2) receita anual e número de unidades produzidas. Para o primeiro caso
temos 1,8 unidades produzidas para cada funcionário e, para o segundo,
o surpreendente valor de R$ 316.235,00 para cada unidade construída.
É provável que esta situação, qualificada como sendo de extrema
ineficiência e ineficácia, seja temporária e devida ao fato, corriqueiro no
serviço público, de uma empresa que, embora por razões diversas não
esteja produzindo, tenha de manter um grande contingente de fun-
cionários muito bem capacitados que, embora inativos, permaneçam
sendo remunerados pelos cofres públicos. Há ainda a hipótese de que a
manutenção desta grande quantidade de funcionários possa ser conse-
qüência da necessidade de gerenciamento das unidades anteriormente
produzidas pela Companhia.

A Habi-SP
A Habi-SP é uma instituição que pode ser considerada ineficaz a
partir dos dados coletados. Isso pode ser justificado pelos dados que
mostram que, no ano de 1997, apenas 0,64% de seu público-alvo foi
atendido. Além disso, o número absoluto de unidades entregues na-
quele ano foi de 3.450, muito inferior à produção da CDHU, e aquém
das expectativas relacionadas a uma provedora pública, que junto com
a Cohab-SP, representa o esforço da prefeitura de São Paulo para prover
moradias para a população.
Com relação à eficiência da empresa, assim como ocorreu na abor-
dagem da CDHU, tanto dispomos de indicadores favoráveis quanto des-
favoráveis. Enquanto sua eficiência pode ser verificada quando se observa
que, em 1997, cada funcionário correspondeu a 17,5 moradias concluídas,
pode-se constatar que o custo de cada uma dessas unidades, com base na
receita total da Habi, chega a R$ 31.999,00, o que é bem superior ao preço
declarado pela empresa, qual seja, R$ 21.165,59 já com infra-estrutura.
Conclui-se, assim, que a Habi-SP deveria mudar suas estimativas
de produção para valores maiores, que garantirão a ela maior eficiência
e eficácia.
272

A Paulicoop
Os números relacionados à Paulicoop nos permitem concluir que
ela é uma empresa ineficaz, mas eficiente.
A ineficácia da Paulicoop é expressa pelo baixo número de unida-
des produzidas no ano pesquisado (um total de 1.100 unidades), e pelo
percentual restrito de cooperados atendidos, que é de apenas 8,60%. A
eficiência, por sua vez, é expressa pelo número de unidades produzidas
por funcionário, que é de 13,75.

Conclusões relacionadas às Provedoras Secundárias

Há, no capítulo Processo, muito poucos dados relacionados às pro-
vedoras secundárias. Eles só nos permitem concluir sobre sua eficácia,
não sobre sua eficiência. Vejamos.
As provedoras secundárias, segundo o capítulo mencionado, con-
seguem atender uma baixa porcentagem dos inscritos, que no caso da
Associação dos Trabalhadores Sem-Terra da Zona Oeste é de 6,97%. Este
número caracterizaria a ineficácia se estivéssemos nos referindo a ins-
tituições de grande porte, com grande disponibilidade de recursos. No
entanto, as provedoras secundárias são, via de regra, instituições pequenas
e com recursos escassos. Sendo assim, este percentual aparentemente
baixo expressa, de fato, uma situação de eficácia.

Síntese das conclusões relacionadas às Provedoras

1. A hegemonia de uma única empresa: a característica principal
do quadro genérico
No que concerne às provedoras principais, quais são as conclusões
genéricas possíveis a partir do que foi dito acima?
Vejamos. A produção de habitação popular no estado de São Paulo
é liderada por uma única instituição que é de longe, comparativamente, a
mais eficaz entre todas estudadas, que é a CDHU. Esta companhia sozinha
produziu, no ano de 1996, mais de três vezes a somatória da produção de
todas as outras provedoras estudadas. No que concerne à sua eficiência,
entretanto, há indicações de ineficiência financeira.
A CDHU é uma empresa especial porque tem garantidos recursos
anuais, originários de impostos, superiores a meio bilhão de dólares. Esta
situação de hegemonia no cenário da produção de habitação popular no
Estado, entretanto, não pode ser explicada somente por este privilégio
orçamentário. Isto é demonstrado pela situação da Cohab-SP, na qual a
mesma proporção entre recursos e unidades produzidas não é mantida.
Os recursos anuais da Cohab-SP, apresentados no capítulo Processo e sin-
tetizados na tabela acima, correspondem a um pouco menos da metade
Conclusão 273

daqueles da CDHU enquanto o número de unidades produzidas é vinte

e uma vezes menor.
Há, assim, uma forte indicação de que outros fatores, além dos recur-
sos anuais garantidos pela legislação, seriam responsáveis pela eficácia da
CDHU. Conforme iremos afirmar um pouco mais adiante, isto pode estar
relacionado com o importante papel que a empresa tem tanto na vida
política quanto na vida econômica do estado de São Paulo. Por um lado,
ela desempenha um importante papel consolidado como ferramenta de
conquista de apoio político dos governos locais ao governo Estadual, e,
por outro, é uma incrementadora da atividade da construção civil. Sendo
assim, haveria um interesse tríplice na eficácia desta empresa – estado,
capital e trabalho. É provável que esta adequação seja responsável pela
avaliação positiva relacionada ao aspecto em questão.
2. A eficiência e a eficácia das duas maiores Provedoras Principais:
uma qualificação diametralmente oposta
Até aqui caracterizamos o quadro da produção de habitação popular
no estado de São Paulo observando a hegemonia da CDHU. Outra carac-
terística marcante deste quadro é a posição diametralmente oposta das
duas maiores provedoras principais públicas, assim consideradas a partir
do volume de suas receitas anuais de 1996, no que concerne à eficiência
e eficácia. Por um lado, temos a CDHU que é, comparativamente, eficaz, e
também, sob alguns aspectos, eficiente. Por outro, temos a Cohab-SP que
está vivendo um momento de ineficácia e ineficiência significativas.
O que é importante ressaltar é que, de acordo com os dados do capí-
tulo Processo, esta enorme diferença na qualificação das duas provedoras
não está relacionada aos recursos financeiros. Os recursos da Cohab-SP
equivalem aproximadamente a 46% dos recursos da CDHU. Seria, portan-
to, possível esperar uma produção de 9.000 unidades habitacionais, o que
corresponde a dez vezes a mais do que efetivamente ocorre.
3. O papel intermediário das outras duas Provedoras Principais
No que concerne à Habi-SP e à Paulicoop, que compõem o conjunto
de exemplos escolhidos aleatoriamente do universo de Provedoras Prin-
cipais de habitação popular no estado de São Paulo, pode-se afirmar que
são duas as conclusões principais:
1) de acordo com os números do capítulo Processo, que expressam
estimativas do que deve ocorrer com a Habi-SP, a empresa caminha para
uma situação de ineficácia e relativa ineficiência, já devidamente explica-
das em item anterior. Sendo assim, suas metas deveriam ser revistas;
2) a Paulicoop, embora eficiente, tem problemas com a eficácia,
ou seja, ela deveria atender, com entrega de moradias, a um percentual
maior de seus cooperados.
4. As Provedoras Secundárias
274

No caso das provedoras secundárias, é possível afirmar a partir dos

dados aqui coletados que, considerando-se a fragilidade de sua organi-
zação no que concerne a recursos oficiais, são instituições eficazes que
estão cumprindo um importante papel.

Os modos de provisão

Esta pesquisa selecionou um ou dois modos de provisão das diversas

provedoras principais estudadas e os analisou comparativamente. Fazem
parte do conjunto dois modos de provisão da CDHU, o Mutirão e Empreita-
da Global, dois da Cohab-SP, o Mutirão e o Plano Empresário, um da Habi-
SP, o Projeto Cingapura, e um da Paulicoop. Para facilitar a compreensão
das conclusões relativas aos modos de provisão foi elaborada uma Tabela
a partir dos dados do capítulo Processo, apresentada abaixo.

Tabela 129 - Dados Comparativos dos Seis Modos de Provisão Analisados

Modo de Provisão Mutirão Mutirão Cinga- Emprei- Plano Coope-

CDHU Cohab-SP pura tada Empre- rativa
Habi-SP Global sário Paulicoop
CDHU Cohab-SP

Recursos em 1996 60.000 8.000 110.395** * * *

(R$ mil)

Total de Unidades * 1.982*** * 36.610 * *

já Produzidas
Unidades concluídas 3.000 130 3.450** 17.239 200 1.100
em 1996 (estimativa)
Unidades * 5.615 * * 1.060 12.791
em Andamento ****
Número de 15 28 200 1.014 470 80
Funcionários da (20 parcial (dedica- (estima-
Provedora Principal e8 ção tiva)
Envolvidos integral) parcial)
Percentual de 1,4 5,8 100 100 97 100
Funcionários
Envolvidos
Renda Familiar 1 a 10 1a3 1a4 5 a 20 Aprox. 8 7,5
Exigida (em salários (R$ (R$
mínimos) 950,00) 900 a
1.500)
Percentual dos 4,32 0,71 0,64 do 4,32 0,71 8,60
Inscritos Atendidos público- dos co-
pela Provedora (%) alvo operados
Valor da Prestação 200 * 57 150 200 a 200 a
(R$) a 350 360 500
Tempo Envolvido no 2 3a4 2a3 1a2 1 a 2 mais de 5
Processo de Provisão
(em anos)
* Sem informação.
** No ano de 1997.
*** No período 1993/96.
**** Unidades lançadas (não necessariamente em andamento).
Conclusão 275

A partir destes dados comparativos dos modos de provisão duas

são as conclusões adicionais que podem ser elaboradas:
1) O modo de provisão Empreitada Global da CDHU é, de longe, o
mais eficaz, uma vez que é ele que mais produz unidades habitacionais.
Isto reforça a idéia anteriormente desenvolvida quando tratamos de cada
uma das provedoras isoladamente, quando explicamos também os mo-
tivos aí presentes, de que a parceria público – privado resulta em grande
eficácia. O modo de provisão Empreitada Global é, entre todos os modos
de provisão da CDHU, aquele no qual esta parceria é mais expressiva. A
CDHU fornece o terreno, os projetos e fiscaliza a construção, enquanto
a iniciativa privada empreita toda a construção, ou seja, cabe à iniciativa
privada executar toda a obra.
2) A segunda conclusão diz respeito à eficiência dos modos Mu-
tirão da CDHU e da Cohab, que usam somente 1,4 e 5,8 % do total de
funcionários dessas instituições, respectivamente, seja em dedicação
integral ou parcial. A demonstração desta eficiência é possível por meio
da comparação de alguns números. O Mutirão da CDHU, segundo os
dados do capítulo Processo, entregou 3.000 unidades em 1996. Este
número torna-se expressivo quando o comparamos com a quantidade
de unidades produzidas naquele ano pelo modo Empreitada Global, que
envolve praticamente todos os empregados da Companhia e que, como
já afirmamos, é o mais eficaz, tendo entregue 17.239 unidades.

O novo papel do Estado

Uma vez apresentadas as principais conclusões a que esta inves-
tigação permitiu chegar, tanto no que concerne ao processo quanto ao
produto, vejamos o que é possível concluir com relação ao papel do Estado
na provisão de habitação.

Os dois novos papéis do Estado na provisão da habitação

A análise dos dados nos mostra o Estado atuando, sem dúvida, de

duas formas novas, diferentes das verificadas anteriormente. Uma é evi-
dente e remonta ao mutirão. A outra, entretanto, foi inferida da inesperada
satisfação generalizada dos moradores com o produto.
Tratemos, então, inicialmente daquela que nos é menos evidente,
e que foi inferida dos resultados da pesquisa.
1. A regulação técnica expandida: um dos dois novos papéis do
276

Estado
Qual o fato surpreendente observado, no que concerne ao pro-
duto que vem sendo fornecido pelas provedoras de habitação popular
na cidade de São Paulo? O fato mais surpreendente observado é, sem
dúvida, a satisfação mediana generalizada verificada no que concerne
à unidade habitacional, o conjunto no qual a unidade está inserida e à
localização no tecido urbano da cidade de São Paulo onde este conjunto
foi implantado.
Qual a explicação mais evidente para esta satisfação? Por que, neste
momento, não se verifica a repetição daquilo que se assistiu no passado,
ou seja, reclamações quanto à qualidade da unidade habitacional, do
conjunto e do local na malha urbana onde este estava inserido, que com
freqüência era a franja do tecido urbano contínuo, no qual a terra tem,
via de regra, preços mais baixos?
A explicação possível aqui parece ser uma só. Esta satisfação deve-se
a uma habitação efetivamente de boa qualidade, o que é conseqüência da
atuação de uma tecnoburocracia amadurecida que regula diversas etapas
do processo de provisão, tanto por meio do licenciamento de terrenos
e/ou das construções, utilizando seus projetos, quanto da fiscalização
financeira e do processo de construção.
Para tornar isso mais claro, tomemos como exemplo o licencia-
mento de terrenos na CDHU. Por um lado, a Companhia amadureceu, ao
longo dos anos, uma série de normas para aceitação dos terrenos para
implantação de conjunto de habitação popular. Por outro, a dinâmica da
instituição permitiu que seu corpo de tecnoburocratas adquirisse uma
autonomia tal que as normas referentes à terra são respeitadas, mesmo
quando há pressões para que isto não ocorra, vindas de forças e interesses
diversos. A efetivação desta autonomia deve-se não só a um processo
intrínseco da Companhia, mas também à existência de um corpo de leis
urbanísticas e ambientais genéricas, promulgadas nas últimas décadas,
que são devidamente cobradas por instituições do Poder Judiciário, como
por exemplo, do Ministério Público.
As normas da CDHU ocupam-se não só de aspectos relacionados à
localização do terreno tais como a obrigatoriedade da inserção no tecido
urbano contínuo, as distâncias aos principais equipamentos urbanos, a
existência de rede de infra-estrutura ou de transporte coletivo, etc., como
também de aspectos geomorfológicos tais como declividade mínima, a
situação do lençol freático, etc. É fácil perceber que o atendimento a essas
normas resultaram na satisfação verificada pela investigação.
Um outro exemplo relevante neste caso é o Programa Qualihab da
CDHU, Programa da Qualidade da Construção Habitacional do Estado de
São Paulo. O Qualihab é o resultado do interesse comum pela melhoria da
Conclusão 277

qualidade, existente entre a CDHU e o setor da construção de habitações

populares. Este programa começou a ser articulado no final do ano de
1993 envolvendo construtoras e indústrias de materiais de construção,
que perceberam a importância do tema para o setor. Após implantado
pela CDHU o Programa adquiriu maturidade, e em 25 de novembro de
1996 foi reconhecido pelo decreto 41.337 do Governo do Estado.
O Qualihab tem por objetivo a

otimização da qualidade dos materiais, componentes,

sistemas construtivos, projetos e obras nos empreen-
dimentos habitacionais do governo do Estado de São
Paulo, para habitação popular, induzindo através de seu
poder de compra, que os segmentos do meio produtivo
estabeleçam programas setoriais da qualidade, incluindo
a elaboração de normas e documentos técnicos, desenvol-
vimento de programas de treinamento da mão-de-obra,
e a implantação de processos de qualificação, homologa-
ção e certificação de produtos (materiais, componentes
e sistemas) e serviços (projetos e obras).

Entre os vários aspectos deste Programa, podemos apontar dois que

caracterizam uma nova forma de atuação do Estado e da relação entre o
Estado e o setor produtivo:
1) O primeiro delas é a explicitação do poder de compra do Estado.
Ou seja, pelo volume de recursos envolvidos e por sua responsabilidade,
o Estado exerce um papel ativo propiciando um avanço na qualidade da
produção habitacional;
2) O segundo é a participação ativa do setor produtivo, elaborando
normas, documentos técnicos, implantando sistemáticas que têm como
conseqüência programas setoriais de qualidade.
Apesar das dificuldades comuns a um programa pioneiro o Qualihab
já se consolidou, e tem ganho a adesão das construtoras, das indústrias,
e também das projetistas que têm participado mais ativamente nos últi-
mos anos. No presente momento o Qualihab está transpondo os limites
do estado de São Paulo. As diretrizes gerais do Qualihab estão sendo
utilizadas para constituir um projeto de abrangência nacional parte do
PBQP-H, que é o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade da
Construção Habitacional.
Esta regulação pela tecnoburocracia é observada em diversas outras
situações, tais como o controle financeiro dos Mutirões, cujas parcelas do
financiamento são liberadas somente depois das devidas “medições”, e
a distribuição feita sempre através de “sorteios” das unidades prontas da
CDHU.
278

É fácil agora concluir qual o novo papel do Estado na provisão de

habitação, que está resultando na satisfação com o produto verificada por
esta investigação. É um Estado que, por um lado, não produz ou constrói
unidades, e que incentiva a iniciativa privada a participar amplamente da
produção. Por outro lado, no entanto, ele regula fortemente os aspectos
técnicos. Como foi dito anteriormente no capítulo Processo, esta é uma
terceira posição diferente da do Estado Keynesiano que produz, e do
estado da mão invisível Smithiana, no qual a iniciativa privada atua livre-
mente na produção, segundo as leis do mercado livre. Resumindo, este é
um Estado que incentiva a participação da iniciativa privada na produção,
mas que exerce uma forte regulação técnica.
2. Parceiro da sociedade civil organizada: o outro novo papel do
Estado
O outro novo papel do Estado na provisão de habitação popular
verificado relaciona-se com o modo de provisão Mutirão. É o papel de
parceiro da sociedade civil organizada em associações na provisão de
habitação popular. Esta parceria é nova e duvidou-se muito da sua efici-
ência e eficácia, até que os fatos as comprovassem. É sobre esta parceria,
cuja dinâmica amadureceu ao longo desta década, que trataremos mais
detalhadamente a seguir.

As parcerias
Com base neste quadro traçado acima, o que poderia, então, ser
concluído a respeito das parcerias verificadas nos diversos modos de
provisão?
Pode-se concluir que, compondo os seis modos estudados nesta
pesquisa, há duas parcerias mais importantes, que merecem a recomen-
dação para efeitos de políticas públicas: a parceria entre o Estado, aqui re-
presentado pela CDHU,- e a iniciativa privada, que no caso desta pesquisa
efetiva o modo de provisão Empreitada Global; e a parceria entre o Estado,
representado também pela CDHU e pela Cohab-SP, e o cidadão comum
reunido em Associações, que efetiva os Modos de Provisão Mutirão.
O que confere a estas duas parcerias tamanha importância? Como
foi verificado anteriormente, por um lado, a primeira compõe o Modo de
Provisão Empreitada Global que é, entre os seis, o mais eficaz, ou seja,
sendo aquele que mais produz, ele se aproxima mais daquilo que con-
sideramos o objetivo genérico de uma Provedora de habitação popular:
produzir o maior número possível de unidades. Por outro lado, a segunda
parceria compõe os Modos de Provisão Mutirão, que são os mais eficientes
tanto financeira quanto administrativamente.
Cabe aqui, portanto, uma reflexão mais detida sobre essas parcerias.
Conclusão 279

A parceria Estado-iniciativa privada, no modo de provisão

empreitada global
Na parceria Estado-iniciativa privada, efetivada no modo de pro-
visão Empreitada Global, o Estado, aqui representado pela Companhia
de Desenvolvimento Habitacional e Urbano, desempenha, basicamente,
o papel de financiador e regulador de todo o processo de provisão e a
iniciativa privada o de construtor das unidades.
A princípio uma parceria entre Estado e iniciativa privada com esta
distribuição de papéis é comum, percebida ordinariamente ao longo
da história da provisão de habitação popular no país. Quais são, então,
as características desta parceria entre a CDHU e a iniciativa privada que
criam as condições para a efetivação da eficácia observada do Modo de
Provisão Empreitada Global?
Estas características estão, precipuamente, relacionadas à Compa-
nhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano – CDHU. Há um fator es-
pecífico que torna esta empresa peculiar, diferente das outras provedoras
ordinárias: é a destinação anual à empresa de uma verba earmarked no
valor de “mais de meio bilhão de dólares”. Todos os anos, em virtude de
uma determinação legal, um percentual do Imposto de Circulação de Mer-
cadorias do Estado de São Paulo, no qual se situa a terceira maior cidade
do planeta, é destinado à CDHU. Dada a magnitude desses recursos, por
diversas vezes um dos presidentes da Companhia afirmou publicamente
que ela seria a maior provedora de habitação popular do mundo.
Embora ainda nos falte uma comprovação desta afirmação, o que se
observa na prática é que esta situação privilegiada faz com que a CDHU
desempenhe um importante papel econômico e político no Estado como
um todo, e especificamente, na Cidade de São Paulo. Por um lado, em face
da magnitude dos recursos financeiros movimentados pela empresa, ela
se tornou um elemento importante na criação de trabalho para o capital
produtivo – os construtores – envolvido na atividade de construção civil.
A empresa é hoje uma incrementadora da atividade da construção civil
no Estado, o que afirma seu importante papel econômico.
Por outro lado, a empresa é hoje uma ferramenta preciosa no jogo
de adesões do governo estadual, desempenhando aí um papel político
relevante. O fornecimento de unidades habitacionais em todo o território
do Estado é um poderoso instrumento para atrair a aproximação, tanto
dos governos locais, como também dos eleitores, do governo estadual.
Sendo assim, é fácil observar que a manutenção da lei que assegura
os recursos anuais à CDHU interessa não só ao capital produtivo como
também aos governantes. Além disto, este interesse se estende, é claro,
aos trabalhadores, uma vez que, como já é axiomaticamente reconhecido
280

entre teóricos, o capitalismo periférico não remunera o trabalho suficiente-

mente de forma a permitir a aquisição de moradia no mercado formal.
É fácil perceber, entretanto, que tanto o interesse do capital, inclusive
o governo, quanto do trabalho não se limita à manutenção da lei que asse-
gura os recursos anuais à CDHU. Interessa a efetiva produção de unidades
habitacionais, ou seja, interessa que os recursos disponibilizados sejam
transformados em unidades habitacionais e não despendidos nem com
estruturas administrativas avantajadas nem de outra forma.
Conclui-se, assim, que o processo de provisão materializado por
esta parceria é bem ajustado ao modo de produção capitalista periférico.
É algo que interessa ao capital produtivo e ao trabalho, o que responde
por sua eficácia verificada pela presente investigação.

A parceria Estado-cidadão comum organizado em associações

Agora que demonstramos, utilizando dois axiomas teóricos sobre

o papel do Estado no modo de produção capitalista,4 que a eficácia da
parceria Estado – iniciativa privada que compõe o modo de provisão
Empreitada Global deve-se ao seu perfeito ajuste ao modo de produção
capitalista dos países periféricos, cumpre especular sobre a parceria Esta-
do – cidadão comum organizado em Associações, verificada nos modos
Mutirão, já que entre os seis modos de provisão estudados eles são os
mais eficientes financeira e administrativamente.
O que se convencionou chamar de mutirão no Brasil, contempo-
raneamente, é um processo de provisão de habitação popular no qual
os futuros moradores constroem coletivamente suas moradias. Diferen-
temente da autoconstrução, na qual cada morador e sua família, com
parentes e amigos, constroem a sua moradia, no Mutirão a construção
é coletiva. Isso significa que várias famílias constroem várias unidades
habitacionais, na maioria das vezes tendo o conhecimento de qual será
sua moradia apenas ao final do processo de construção.
Para que tal empreendimento seja bem-sucedido é necessário não
só uma disposição da comunidade assim constituída para o trabalho
coletivo, mas também uma capacidade de gestão coletiva dos recursos
disponíveis.

4. 1) i.e., que o Estado no modo de produção capitalista existe, precipuamente, para facilitar
a reprodução do capital (Carnoy, 1988) e que 2) o modo de produção capitalista nos países
periféricos falhou na concessão de salários que proporcionassem ao trabalho a aquisição
da casa própria, endereçando ao Estado a mitigação do problema (Werna, 1993).
Conclusão 281

O Mutirão, na verdade, não é só um processo de provisão de ha-

bitação popular. Ele pode ser caracterizado como um movimento de
organização social mais abrangente, que evoluiu ao longo dos anos, muito
característico da cidade de São Paulo. Embora interessante, uma discussão
mais ampla do fenômeno Mutirão foge ao escopo desta conclusão.
Cabe, entretanto, explicitar aqui a principal crítica feita ao Mutirão
nos seus primeiros anos. Era comum a argumentação, por setores da
esquerda, de que o Mutirão representava, em última instância, uma
sobrecarga de trabalho para os futuros moradores, que tinham que
abdicar do descanso no fim de semana para se dedicar à construção de
sua casa própria. Defendiam-se naquele instante mudanças mais amplas
que garantissem ao trabalhador rendimentos suficientes para a aquisição
de sua casa própria no mercado formal. Atualmente, embora aceita esta
argumentação, os movimentos populares têm considerado o Mutirão
como uma das alternativas possíveis e viáveis para a solução dos seus
problemas de moradia.
É possível formularmos diversas hipóteses que justifiquem esta
escolha, mas sem dúvida o menor custo é um grande argumento. Além
desse argumento, e correlato a ele, é a possibilidade de por meio desse
modo de provisão se ter moradias mais amplas, ou seja, maior número de
metros quadrados na unidade habitacional. Uma outra explicação para a
adesão da comunidade a essa opção é a boa qualidade resultante dessas
construções coletivas.
O que hoje se observa é o resultado de um processo de aperfeiço-
amento desta modalidade habitacional. No início do Mutirão, a comuni-
dade era considerada apenas como mão-de-obra não paga, em projetos
providos pelos órgãos públicos responsáveis pela habitação popular. Com
o passar do tempo e com as experiências acumuladas, a comunidade co-
meçou a ter um papel muito mais ativo e participativo, surgindo inclusive
a possibilidade de ela contratar assessorias técnicas para auxiliá-la no
trabalho especializado. Nesta linha de evolução, percebeu-se também
que era necessário envolver a mão-de-obra remunerada para assumir
tarefas mais especializadas como instalações elétricas e hidráulicas, e para
preparar o trabalho do canteiro para o fim de semana, que é o período de
maior concentração de trabalho dos mutirantes.
O envolvimento das assessorias técnicas e da comunidade na gestão
dos empreendimentos explica a eficiência administrativa, verificada pelo
indicador referente ao número de funcionários por unidade produzida.
Vale à pena enfatizar que muito provavelmente esta eficiência administra-
tiva e financeira não ocorreria se o Mutirão, enquanto modo de provisão,
não fosse devidamente acompanhado da regulação do Estado, conforme
tratado no item anterior.
282

Sugestões de políticas públicas

Diante do quadro traçado acima e de sua análise, vejamos então
quais são as políticas públicas possíveis de serem recomendadas. Para
sistematizar as propostas, vamos apresentá-las referindo-nos, como vimos
fazendo, ao produto e ao processo.

Sugestões de políticas públicas relacionadas ao produto

No que concerne ao produto são as seguintes as políticas possíveis

de serem recomendadas:
1) a manutenção do controle, feito geralmente pelas provedoras
principais, no que concerne ao projeto, à construção - fiscalização - e
principalmente, à escolha do terreno. É provável que a satisfação com a
unidade, com o conjunto e com sua localização venha sendo garantida
por esse papel;
2) a correção de problemas tradicionalmente apontados, a saber: 1) o
difícil acesso de deficientes físicos a essas moradias, destinando-se a eles,
por exemplo, as unidades térreas das mesmas; 2) a carência de áreas de
lazer e 3) os problemas relacionados à segurança pessoal e patrimonial.
3) o foco básico no fator custo ou preço, que parece ser onde os seis
casos diferem e que é ainda insatisfatório, uma vez que as unidades de
habitação popular têm preços análogos às do mercado ordinário.
Sendo assim sugerimos:
a) Ênfase na implantação de uma política de subsídios transparen-
te, na qual a sociedade e os mutuários sejam informados do seu valor
financeiro;
b) Cuidados para garantir que o destino final desses subsídios seja
o mutuário;
c) Implantação de políticas de incentivo ao uso de novas tecno-
logias buscando a diminuição de custo, sem o comprometimento da
qualidade;
d) Criação, manutenção e expansão dos Programas de Qualidade;
e) Incentivo aos processo de provisão Mutirão, haja visto sua efici-
ência, assim como, os baixos custos unitários.

Sugestões de políticas públicas relacionadas ao processo

Sugestões de políticas públicas relacionadas às Provedoras

Com base no quadro das conclusões relacionadas às provedoras,
Conclusão 283

vejamos então quais as políticas possíveis de serem recomendadas. Para

efeito de sistematização, vamos proceder da mesma forma como fizemos
anteriormente, distinguindo nossas sugestões de políticas públicas para
as provedoras principais e para as provedoras secundárias, concluindo
em seguida.

Sugestões de políticas públicas relacionadas às provedoras prin-

cipais
1. Sugestões de políticas públicas relacionadas à CDHU
Na análise dos dados do capítulo Processo, identificamos dois pontos
aos quais relacionaremos as sugestões de políticas públicas no que se
refere à CDHU: a importância do papel da CDHU nos cenários econômico
e político do Estado e a eficiência financeira como o principal problema
da CDHU.
No que concerne à importância da CDHU nos cenários político e
econômico do estado de São Paulo, demonstramos que há um interesse
amplo da sociedade pelo bom funcionamento continuado da Companhia,
exercendo seus diversos papéis. Sendo assim, sugerimos as seguintes
políticas públicas que visam a reforçar estes papéis:
a) políticas que reforçam o papel da CDHU como estimuladora da
atividade da construção civil
Uma vez constatado que a produção da empresa é, efetivamente,
subsidiada, havendo portanto um percentual dos recursos que é de
alguma forma doado a ela, sugerimos a implantação de uma política
de subsídio de aluguel por meio da concessão de vouchers, com valor
correspondente a um percentual do valor total do aluguel, tal como no
modelo americano. Esta política seria mais um elemento de estímulo à
atividade da construção civil usado pela CDHU, viabilizando e reforçando
um dos seus papéis. Recomendamos não utilizar políticas de construção
de imóveis para aluguel, cuja propriedade permanece com o Estado, dado
o alto custo e a complexidade da administração.
Esta política de distribuição de vouchers, para pagamento de uma
parte do aluguel, poderia ser estimuladora do aumento do seu preço,
uma vez que aumenta a demanda solvente. Sendo assim, ela deveria vir
acompanhada de outras políticas que aumentem a oferta. Uma dessas
políticas é de cunho legal e diz respeito à promulgação de instrumento
legislativo que verse sobre o “aumento progressivo com o tempo” dos
impostos de imóveis desocupados próprios para a locação. Estima-se que
exista hoje na Cidade um número expressivo de imóveis vazios.
Ao comparar os diversos modos de provisão, mostramos que, entre
todos eles, o mais eficaz é o Empreitada Global da CDHU. Ele é levado a
cabo por uma parceria de agentes público e privado e, como demonstra-
mos anteriormente, a adequação aos interesses dos diversos agentes do
284

modo de produção capitalista, a saber, o capital produtivo, o trabalho etc.,

é a provável responsável por sua eficácia. Sugerimos, então, a ampliação
desta parceria, estimulando o modo Empreitada Global e criando outros
modos de provisão que envolvam a parceria público - privado. Uma delas
poderia ser o estímulo aos programas de Mutirão parcial vertical, no qual
as empreiteiras privadas executam a estrutura das edificações, enquanto
as Associações gerem o processo de conclusão.
Outra possibilidade é um estímulo a modos nos quais o empreitei-
ro cuida de todo o processo de construção, para em seguida vender as
unidades prontas à CDHU. Este é um modo já implantado na empresa. O
estímulo a esta parceria reforça o apoio da iniciativa privada à Empresa,
aumentado a eficácia.
b) políticas que amenizam os efeitos negativos do papel político
exercido pela CDHU
Nos dados apresentados no capítulo Processo ficou constatada a
falta de uma política de distribuição geográfica da provisão de habitação
no Estado. Desse modo, essa distribuição não seria regida, precipuamente,
por princípios da eficiência econômica, que buscam adequar a oferta à
demanda efetiva. Ela seria, sim, conseqüência do jogo político no qual a
CDHU é um ator importante.
Neste sentido sugerimos um reforço no papel do corpo de tecno-
burocratas, no que concerne ao seu poder de interferência nesta dis-
tribuição. Este reforço do papel da tecnoburocracia no controle se dá,
sempre, por meio da promulgação de instrumentos legais, associada
ao apoio do Judiciário Estadual. Já se observa este papel reforçado da
tecnoburocracia no que concerne à escolha de terrenos e à fiscalização
da qualidade da edificação e financeira, o que, conforme demonstramos,
tem resultado em eficiência.
O grau do controle da distribuição espacial das unidades produzidas,
naturalmente, será sempre determinado por outros interesses do jogo de
forças. O que se sugere, entretanto, é um aumento do controle.
c) A eficiência financeira como o principal problema da CDHU
Demonstramos anteriormente que o principal problema da CDHU
é a eficiência financeira. Sendo assim, sugerimos as seguintes políticas
públicas destinadas a modificar essa situação:
– A concentração de esforços da empresa na busca da diminuição
de custos, sem comprometimento da qualidade de seus produtos;
– A contratação de instituição bancária para a gestão dos recursos,
que, como afirmamos anteriormente, poderia ser um elemento a mais
na política de redução de custos. Isto poderia resultar em acréscimo de
receita em conseqüência de outras ações, e não somente na diminuição
de custos.
Conclusão 285

2. Sugestões de políticas públicas relacionadas à Cohab-SP

O que os números do capítulo Processo nos mostraram é que a Co-
hab-SP está hoje ineficaz e ineficiente. Isto significa que recursos públicos
estão sendo perdidos, provavelmente com a manutenção de um corpo
de funcionários que não está sendo totalmente utilizado.
Sendo assim, no que concerne à Cohab as políticas públicas deve-
riam:
– Centrar-se no aumento da produção para que a empresa pudesse
passar a cumprir papéis na sociedade semelhantes aos da CDHU, ou seja,
os papéis de provedora efetiva de habitação popular, de estimuladora da
atividade da construção civil, etc.;
– Se, por alguma razão, isto não fosse possível, os seus custos de-
veriam ser diminuídos por meio por exemplo da redução do corpo de
funcionários e de gastos com instalações até que o custo total fosse ade-
quado à eficiência desejada. Neste caso, os recursos excedentes seriam,
então, destinados a outros setores públicos.
A mudança deste estado de ineficácia e ineficiência da Cohab-SP
é muito importante para todos os setores da vida da Cidade, uma vez
que nossos dados indicam que ela está despendendo dinheiro público
em excesso.
3. Sugestões de políticas públicas relacionadas à Habi-SP
As políticas relacionadas à Habi-SP deveriam se voltar para a correção
de suas metas, já que, de acordo com os números do capítulo Processo,
o que se constatou foi uma empresa com problemas com a eficiência e
eficácia.
4. Sugestões de políticas públicas relacionadas à Paulicoop
No que concerne à Paulicoop, a política pública a ser implantada
deveria estar voltada para o aumento da eficácia da instituição, já que
ela se mostrou bastante eficiente. O nível de atendimento poderia ser
aumentado por meio da abertura de linhas de crédito mais facilitadas
como, por exemplo, mediante taxa de juros baixa, e de estímulos para
formação de grupos fazendo-se boa divulgação de seus projetos.

Sugestões de políticas públicas relacionadas às Provedoras Secun-

dárias
No que concerne às provedoras secundárias, as políticas públicas
deveriam estar mais voltadas para o apoio à criação e proliferação das
mesmas. Isto porque, como já observamos anteriormente, os modos
Mutirão são aqueles mais financeiramente eficientes.
Este apoio poderia vir por meio da destinação de corpo técnico e
recursos das provedoras principais para a implementação de novas ins-
tituições e melhoria das antigas.
286

Conclusão das sugestões de políticas públicas relacionadas às

Provedoras
Conclui-se, assim, que as políticas públicas, no que concerne às
Provedoras, deveriam se concentrar em:
– Apoiar a Instituição que é o carro chefe da provisão de habitação
hoje no Estado, a saber, a CDHU, através de ações como: 1) concentração
na busca de eficiência financeira, 2) estímulo da parceria público-priva-
do na produção de habitação, visando aumentar a eficácia e estimular
a economia por meio do aumento da atividade da construção civil e 3)
aumento do poder da tecnoburocracia na decisão sobre o planejamento
da distribuição espacial das habitações providas;
– Aumentar a produção da Cohab-SP, ou diminuir seus custos e
destinar os recursos a um outro setor da sociedade;
– Alterar as metas da Habi-SP que, se confirmadas, consolidarão uma
empresa ineficaz e ineficiente e
– Apoiar a eficácia da Paulicoop, ou seja, seu aumento de produção,
já que esta se mostrou uma empresa eficiente.

Sugestão de política pública relacionada à comparação entre Modos de Provisão

Os dados expressos no capítulo Processo nos mostram que, por
um lado, os programas Mutirão CDHU, Mutirão Cohab-SP e Cingapura
destinam-se a um tipo particular de público, que são famílias com renda
mais baixa, enquanto os programas Empreitada Global, Plano Empresário
e Paulicoop destinam-se a famílias com renda mais alta. Tendo argumen-
tado que a Empreitada Global é o modo que mais produz, sugerimos um
programa de subsídio para que famílias com renda de até cinco salários
mínimos tenham acesso a unidades produzidas por este modo.
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 ANEXO
Tabelas com os dados consolidados

Caracterização dos modos de provisão

 Caracterização dos Modos de Provisão
A caracterização dos Modos de Provisão foi feita considerando os
agentes responsáveis por cada etapa do Modo de Provisão seguindo o
esquema abaixo, em que os diversos Modos de Provisão habitacional
estão apresentados de forma resumida.

Etapas consideradas
1. Motivação para a provisão
2. Requisição
3. Provisão de terreno
4. Licenciamento de terreno
5. Projeto de construção - unidades habitacionais e infra-estrutura
6. Licenciamento da construção
7. Financiamento da construção
8. Processo de construção
9. Fiscalização da construção
10. Financiamento da compra das unidades habitacionais
11. Entrega das unidades habitacionais

Modo de Provisão : PROGRAMA MUTIRÃO (CDHU)

SETOR PÚBLICO SETOR PRIVADO ONG OCB ou mutuários
individuais
1 X
2 X
3 X X
4 X
5 X X X
6 X
7 X
8 X X
9 X X X
10 X
11 X
298

Modo de Provisão : EMPREITADA GLOBAL (CDHU)

SETOR PÚBLICO SETOR PRIVADO ONG O C B ou mutuári os
individuais
1 X
2 X
3 X
4 X
5 X X
6 X
7 X
8 X
9 X X
10 X
11 X

Modo de Provisão : PLANO EMPRESÁRIO (COHAB-SP)

SETOR PÚBLICO SETOR PRIVADO ONG O C B ou mutuári os
individuais
1 X
2 X
3 X
4 X
5 X X
6 X
7 X
8 X
9 X X
10 X
11 X

Modo de Provisão : PROGRAMA MUTIRÃO (COHAB-SP)

SETOR PÚBLICO SETOR PRIVADO ONG O C B ou mutuári os
individuais
1 X
2 X
3 X X
4 X
5 X X
6 X
7 X
8 X X
9 X X X
10 X
11 X

Modo de Provisão : PROJETO CINGAPURA (COHAB-SP)

SETOR PÚBLICO SETOR PRIVADO ONG O C B ou mutuári os
individuais
1 X
2 X
3 X X
4 X
5 X
6 X
7 X
8 X
9 X X
10 X
11 X
Anexos 299

Modo de Provisão: COOPERATIVAS HABITACIONAIS (PAULICOOP)

SETOR PÚBLICOSETOR PRIVADO (e a PAULICOOP) ONG OCB

(Cooperativas ou mutuários individuais)
1 X
2 X
3 X
4 X
5 X
6 X
7 X X
8 X
9 X
10 X X
11 X
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