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Informe Movilidad Humana Ampliado
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Informe Movilidad Humana Ampliado
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COALICIÓN POR LAS MIGRACIONES Y EL
REFUGIO
con el auspicio de
SAVE THE CHILDREN
INFORME SOBRE
MOVILIDAD HUMANA,
ECUADOR 2011
MARZO, 2012
CRÉDITOS
Este
informe
ha
sido
posible
gracias
al
apoyo
de
las
siguientes
instituciones
y
organizaciones:
Misión
Scalabriniana
Ecuador
Servicio
Jesuita
a
Refugiados
y
Migrantes
Ecuador
Fundación
Esperanza
Programa
Andino
de
Derechos
Humanos,
UASB,
sede
Ecuador
Fundación
Nuestros
Jóvenes
Save
The
Children1
Sistematización
de
la
información
y
elaboración
del
Informe
de
Movilidad
Humana
2011:
Javier
Arcentales
Illescas
Susy
Garbay
Mancheno
Asistencia
recolección
de
información
en
Quito.
Andrea
Ponce
Con
la
colaboración
técnica
de:
Programa
Andino
de
Derechos
Humanos
-‐
UASB
Gardenia
Chávez
Gina
Benavides
1Está
publicación
ha
sido
realizada
con
el
apoyo
financiero
de
la
Agencia
Española
de
Cooperación
Internacional
para
el
Desarrollo
(AECID)
con
cargo
al
convenio
“Protección
de
los
derechos
de
niños,
niñas
y
adolescentes
y
fortalecimiento
de
los
sistemas
de
protección
nacional
de
la
niñez,
con
componentes
de
prevención,
atención
y
rehabilitación
para
casos
de
abuso,
violencia
y
negligencia,
en
Ecuador
y
Perú”
(Convenio
AECID
10-‐CO1-‐061),
ejecutado
por
Save
the
Children.
El
contenido
de
esta
publicación
es
responsabilidad
exclusiva
de
la
Coalición
por
las
Migraciones
y
el
Refugio
y
no
refleja
necesariamente
la
opinión
de
la
AECID
o
de
Save
the
Children.
2
ÍNDICE
Página
Introducción
5
El
derecho
a
migrar
de
las
personas
de
otra
nacionalidad:
7
avances
y
limitaciones
Derechos
constitucionales
y
marco
normativo
de
las
personas
de
7
otra
nacionalidad
en
el
Ecuador
Población
de
otro
origen
nacional
en
el
Ecuador
en
cifras
18
La
protección
de
las
personas
de
otro
origen
nacional
y
31
el
ejercicio
de
sus
derechos
en
el
Ecuador
La
problemática
de
la
regularización
migratoria
31
Detenciones,
deportaciones
y
exclusiones
50
Derecho
a
la
identidad
60
Derecho
a
la
educación
73
Niñas,
niños
y
adolescentes
no
acompañados
86
Derechos
de
las
personas
refugiadas
89
Derechos
constitucionales
y
marco
normativo
de
protección
89
Población
refugiada
en
el
Ecuador
en
cifras
92
Protección
de
las
personas
refugiadas
y
el
ejercicio
de
sus
99
derechos
El
proceso
de
admisibilidad
99
Información,
documentación
y
registro
109
Procesos
de
revisión
y
revocación
del
estatuto
de
refugiado
114
Derecho
al
trabajo
de
las
personas
refugiadas:
los
permisos
laborales
119
Contexto
de
fronteras
121
El
derecho
a
migrar
de
las
personas
ecuatorianas
126
Derechos
constitucionales
y
marco
normativo
126
La
emigración
ecuatoriana
en
cifras
127
Protección
y
ejercicio
de
los
derechos
de
las
personas
emigrantes
132
Procesos
de
retorno
132
Políticas
y
programas
de
atención
a
personas
emigrantes
133
Personas
ecuatorianas
migrantes
afectadas
por
crisis
económica
mundial.
135
3
Desplazamiento
forzado
137
Trata
de
personas
139
Tráfico
de
migrantes
153
Conclusiones
y
recomendaciones
155
Conclusiones
155
Recomendaciones
161
Bibliografía
178
4
INTRODUCCIÓN
La
Constitución
Política
del
Ecuador
de
2008
es
un
referente
en
el
reconocimiento
de
principios
y
derechos
humanos.
No
obstante,
en
el
actual
contexto
se
perfilan
grandes
tensiones
referidas
a
la
garantía
y
el
real
ejercicio
de
estos
derechos,
en
muchos
casos
reduciéndose
a
un
simple
reconocimiento
formal.
La
respuesta
del
Estado
no
siempre
se
la
mira
coherente
con
el
espíritu
de
la
Constitución
de
Montecristi;
por
el
contrario,
se
observan
acciones
estatales
de
restricción
y
deslegitimación
de
la
defensa
de
los
derechos
humanos.
En
el
caso
de
los
derechos
de
movilidad
humana,
también
se
evidencian
estas
tensiones,
a
pesar
de
la
vigencia
desde
hace
ya
tres
años
de
la
Constitución
que
consagró
principios
y
derechos
claves
referidos
al
tema.
Estos
nudos
críticos
se
traducen
en
situaciones
de
discriminación
e
inclusive
de
violencia,
en
contra
de
personas
de
otra
nacionalidad,
contradiciendo
la
declaratoria
del
país
que
dice
no
contemplar
la
categoría
de
“personas
extranjeras”
Este
informe,
que
corresponde
al
año
2011,
recoge
algunas
de
las
principales
problemáticas
de
derechos
humanos
referidas
a
movilidad
humana,
al
tiempo
que
busca
ubicar
sus
causas
y
nudos
críticos,
para
lo
cual
se
examinaron
la
normativa,
las
políticas
y
las
prácticas
institucionales,
a
partir
de
las
obligaciones
del
Estado
en
materia
de
derechos
humanos,
particularmente
de
las
personas
en
movilidad.
Debido
a
la
complejidad
del
tema
y
a
la
naturaleza
del
informe,
éste
noagota
−ni
pretende
agotar−
el
análisis
de
la
problemática
concerniente
a
la
movilidad
humana,
sino
que
se
limita
a
poner
en
evidencia
los
aspectos
que
requieren
atención
y
respuestas
oportunas
para
evitar
vulneraciones
a
estos
derechos.
Así,
el
enunciado
de
algunas
temáticas
constituyen
alertas,
con
el
objeto
de
provocar
y
generar
mayor
análisis
y
profundización
sobre
ellos.
Por
otra
parte,
el
informe
ofrece
información
general
sobre
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad
humana,
en
particular
los
concernientes
al
derecho
a
migrar,
y
detiene
la
mirada
en
el
análisis
de
ciertos
derechos
que
han
tenido
relevancia
en
el
período,
tales
como
el
derecho
a
la
identidad
y
a
la
educación.
La
información
contenida
en
este
informe
tiene
como
fuente
aquella
aportada
por
instituciones
públicas
y
privadas,
con
base
en
52
entrevistas,
de
las
5
cuales
29
fueron
realizadas
a
funcionarios
y
funcionarias
estatales
y
23
a
personas
de
organizaciones,
ONG
y
organismos
internacionales.
El
levantamiento
de
esta
información
se
realizó
en
la
ciudad
de
Quito
y
en
las
provincias
de
Esmeraldas,
Carchi,
Imbabura,
Sucumbíos,
El
Oro,
Loja
y
Zamora
Chinchipe.
Además,
se
realizaron
ocho
peticiones
de
información
a
instituciones
estatales
relevantes
en
el
tema
de
movilidad
humana,
entre
ellas,
los
Ministerios
del
Interior;
de
Relaciones
Exteriores,
Comercio
e
Integración;
de
Justicia,
y
de
Educación,
así
como
la
Secretaría
Nacional
del
Migrante
(SENAMI),
la
Policía
de
Migración,
y
el
Instituto
Ecuatoriano
de
Seguridad
Social
(IESS).
Con
esta
base,
este
informe
pretende
generar
una
visión
amplia
de
lo
que
ocurre
con
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad,
y
ofrecer
elementos
para
fortalecer
las
acciones
de
incidencia
de
las
organizaciones
e
instituciones
que
trabajan
en
la
promoción
y
defensa
de
estos
derechos.
De
la
misma
forma,
se
aspira
que
las
recomendaciones
contenidas
en
el
informe
sean
acogidas
por
las
instituciones
del
Estado
ecuatoriano
en
la
elaboración,
evaluación
y
reformulación
de
políticas
públicas
relacionadas
con
los
derechos
de
la
población
en
movilidad,que
aporten
a
la
construcción
de
la
tan
esperada
y
necesaria
normativa
sobre
movilidad
humana.
Finalmente,
este
informe
reconoce
el
trabajo
de
las
y
los
profesionales
que
forman
parte
de
los
equipos
de
atención
a
personas
en
movilidad,
que
cotidianamente
buscan
que
el
Ecuador
sea
en
la
prácticael
país
deciudadanía
universal.
6
EL
DERECHO
A
MIGRAR
DE
LAS
PERSONAS
DE
OTRA
NACIONALIDAD:
AVANCES
Y
LIMITACIONES
Derechos
constitucionales
y
contexto
normativo
de
las
personas
de
otra
nacionalidad
en
el
Ecuador
La
actual
Constitución
ecuatoriana
se
ha
convertido
en
un
referente
internacional,
al
reconocer
principios
y
derechos
específicos
para
las
personas
en
las
diferentes
dinámicas
de
movilidad;
incluso,
es
posible
afirmar
que
establece
estándares
de
protección
de
derechos,
superiores
a
los
determinados
por
los
instrumentos
internacionales.
El
contenido
sobre
movilidad
humana
que
recoge
la
Constitución
busca
deconstruir
la
idea
comúnmente
aceptada,
que
vincula
al
reconocimiento
y
ejercicio
de
derechos
a
la
nacionalidad;
es
decir,
la
vinculación
de
la
ciudadanía
a
la
pertenencia
a
un
Estado.
Esto
significa
dejar
de
asumir
que,
por
el
hecho
de
cruzar
una
frontera
y
tener
una
nacionalidad
diferente
a
la
del
país
de
destino,
deban
restringirse
automáticamente
los
derechos
de
las
personas.
Esta
concepción
provoca
la
existencia
de
un
trato
diferenciado,
tanto
desde
la
legislación
como
desde
las
prácticas
cotidianas,
que
usualmente
termina
por
ser
discriminador
y
xenofóbico.
En
definitiva,
como
señala
Luigi
Ferrajoli:
la
soberanía
no
es
ahora
más
que
un
agujero
negro
legal,
siendo
su
regla
la
ausencia
de
reglas,
o
en
otras
palabras,
la
ley
del
más
fuerte.
En
lo
que
respecta
a
la
ciudadanía,
se
ha
convertido
en
el
último
privilegio
personal,
el
último
factor
de
discriminación
y
la
última
reliquia
premoderna
de
las
diferenciaciones
por
status;
como
tal,
se
opone
a
la
aclamada
universalidad
e
igualdad
de
los
derechos
fundamentales.1
Siguiendo
esta
concepción,
la
Constitución
señala
que
“[l]as
personas
extranjeras
que
se
encuentren
en
el
territorio
ecuatoriano
tendrán
los
mismos
1
Luigi
Ferrajoli,
“Más
allá
de
la
soberanía
y
la
ciudadanía:
un
constitucionalismo
global”,
en
Revista
Isonomía,
versión
digital,
octubre
de
1998,
p.
178.
7
derechos
y
deberes
que
las
ecuatorianas,
de
acuerdo
con
la
Constitución”.2De
esta
manera,
la
Constitución
equipara
la
condición
jurídica
de
las
personas
ecuatorianas
y
de
otra
nacionalidad,
estableciendo
además
que
las
limitaciones
o
restricciones
a
los
derechos
solamente
están
determinadas
por
la
Constitución.
En
efecto,
dentro
del
texto
constitucional
se
pueden
encontrar
limitaciones
parciales
al
derecho
de
propiedad
y
a
los
de
participación.
En
este
mismo
sentido
podemos
ubicar
el
reconocimiento
del
derecho
a
migrar3
para
todas
las
personas,
tanto
ecuatorianas
como
de
otra
nacionalidad.
Este
reconocimiento
además
de
ser
una
reivindicación
de
las
personas
en
movilidad,significa
un
cambio
sustancial
en
la
visión
con
la
que
ha
sido
manejado
este
tema,
pues
implica
que
toda
acción
u
omisión
de
las
instituciones
estatales
respecto
del
ingreso,
salida
o
permanencia
de
las
personas,
es
una
regulación
a
un
derecho
humano
reconocido
constitucionalmente.
Este
enfoque
se
opone
a
la
doctrina
de
seguridad
nacional
y
soberanía,
bajo
las
cuales
ha
sido
asumida
la
migración,
y
superpone
estos
aspectos
al
ejercicio
de
los
derechos
humanos.
El
derecho
a
migrar
no
puede
ser
desligado
del
principio
de
no
criminalización
de
la
migración,
que
se
encuentra
también
consagrado
en
la
Constitución,
que
al
respecto
señala:
“No
se
identificará
ni
se
considerará
a
ningún
ser
humano
como
ilegal
por
su
condición
migratoria.”
Este
es
un
principio
que
confronta
al
trato
que
se
brinda
a
las
personas
en
situación
migratoria
irregular,
sobre
todo
en
los
grandes
países
receptores
de
migración,
en
los
cuales
este
hecho
se
considera
como
delito.
El
consagrar
en
la
Constitución
este
principio,
impone
al
Estado
ecuatoriano
la
obligación
de
adoptar
medidas
para
que
la
condición
migratoria
irregular
que
puedan
mantener
personas
de
otra
nacionalidad
en
el
país,
no
sea
un
motivo
para
reprimirlaso
sancionarlas,
de
manera
punitiva,
por
esta
falta
de
carácter
administrativo.
El
reconocimiento
de
este
derecho
se
complementa
también
con
la
prohibición
de
discriminar
por
la
condición
migratoria,
lugar
de
origen
y
pasado
judicial,
que
entre
otros
aspectos
son
mencionados
expresamente
por
laConstitución,4
que
consagra
el
derecho
a
la
igualdad
y
a
la
no
discriminación.
La
2
Constitución
Política
de
la
República,
Art.
9,en
Registro
Oficial,449,
20
de
octubre
de
2008.
3
Ibíd.,
Art.
40.
4
Ibíd.
Art.
11,
Num.
2.
8
condición
migratoria,
el
pasado
judicial
y
el
lugar
de
origen
son
elementos
que
han
sido
utilizados
tradicionalmente
para
la
adopción
de
medidas
discriminatorias
en
contra
de
las
personas
de
otra
nacionalidad.
De
hecho,
el
incluir
la
“condición
migratoria”
como
una
causa
de
no
discriminación,
reprueba
de
manera
implícita
la
práctica
común
de
categorizar
a
laspersonas
inmigrantes
en
función
de
una
visa
o
documento
obtenido
para
su
estadía
legal
en
el
país,
mediante
los
cuales
se
permite
o
limita
el
ejercicio
de
un
derecho.
Además,
“prohíbela
expulsión
de
colectivos
de
extranjeros”,5
lo
cual
no
sólo
debe
entenderse
como
que
dicha
expulsión
puede
ocurrir
en
un
solo
acto,
sino
que
se
configura
también
con
detenciones
o
deportaciones
sistemáticas
a
una
población
inmigrante
determinada.
Como
parte
de
la
protección
constitucional
de
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad
humana,
se
incluye
el
reconocimiento
de
los
derechos
de
asilo
y
refugio
y
disposiciones
específicas
sobre
este
derecho.
Por
otra
parte,
la
concepción
garantista
de
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad
se
expresa
con
fuerza
en
el
acápite
sobre
los
lineamientos
que
el
Estado
ecuatoriano
debe
observaren
cuanto
a
las
relaciones
internacionales,
según
el
cual:
Propugna
el
principio
de
ciudadanía
universal,
la
libre
movilidad
de
todos
los
habitantes
del
planeta
y
el
progresivo
fin
de
la
condición
de
extranjero
como
elemento
transformador
de
las
relaciones
desiguales
entre
los
países,
especialmente
Norte-‐Sur.6
Este
marco
constitucional
se
ve
complementado
con
el
contenido
de
los
diferentes
instrumentos
internacionales
ratificados
por
el
Ecuador
sobre
derechos
humanos
y,
en
especial,
con
aquellos
que
tratan
sobre
los
derechos
de
las
personas
en
diferentes
dinámicas
de
movilidad
humana.
Según
la
Constitución,
el
contenido
de
los
instrumentos
internacionales
de
derechos
humanos
puede
ser
aplicado
de
manera
directa:
Las
juezas
y
jueces,
autoridades
administrativas
y
servidoras
y
servidores
públicos,
aplicarán
directamente
las
normas
constitucionales
y
las
previstas
en
los
5
Ibíd.,
Art.
66,
Num.
14.
6
Ibíd.,
Num.
6
y
7.
9
instrumentos
internacionales
de
derechos
humanos,
siempre
que
sean
más
favorables
a
las
establecidas
en
la
Constitución,
aunque
las
partes
no
las
invoquen
expresamente.7
Con
base
en
este
artículo,
las
disposiciones
de
los
diferentes
instrumentos
internacionales
sobre
derechos
de
las
personas
en
movilidad
pueden
ser
aplicados
de
manera
directa,
por
cualquier
autoridad
o
funcionario/a
público.
Dentro
de
los
principales
instrumentos
internacionales
en
este
ámbito
podemos
encontrar:
Cuadro
1
Principales
instrumentos
internacionales
sobre
movilidad
humana
Instrumento
Derechos
que
Tipo
de
Fecha
de
vigencia
internacional
protege
instrumento
Convención Derechos de Convención Registro Oficial 133, 25
Internacional para la personas Internacional de julio de 2003.
Protección de los migrantes. de Naciones
Trabajadores Migratorios Unidas.
y sus Familiares.
Convención sobre el Derecho de las Convención Registro Oficial,
Estatuto de los personas Internacional suplemento 153, 25 de
Refugiados, refugiadas. de Naciones noviembre de 2005.
Ginebra,1951. Unidas.
Protocolo
sobre
el
Derechos
de
las
Protocolo
Registro
Oficial
93
de
Estatuto
de
los
personas
Internacional
14-‐ene-‐1969.
Refugiados.
refugiadas.
de
Naciones
Unidas.
Convenciónsobre el Derecho de Convención Registro Oficial,
Estatuto de los apátridas, personas Internacional suplemento 153, 25 de
1954. apátridas. de Naciones noviembre de 2005.
Unidas.
Protocolo contra el Regulaciones Protocolo Registro Oficial,
tráfico ilícito de sobre el delito de Internacional suplemento 153, 25 de
migrantes por tierra, mar tráfico de de Naciones noviembre de 2005.
y aire. Migrantes. Unidas.
Protocolo para prevenir, Regulaciones Protocolo Registro
reprimir y sancionar la sobre el delito de Internacional Oficial,suplemento 153,
trata de personas, trata de de Naciones 25 de noviembre de
especialmente.mujeres y personas. Unidas. 2005.
7Ibíd.,
Art.
426.
10
niños,
que
complementa
la
convención
de
lasNaciones
Unidas
contra
la
delincuencia
organizada
transnacional.
Declaración de Cartagena Derecho de Declaración a Adoptado por el
1984. personas nivel regional. coloquio sobre la
refugiadas. protección
internacional de los
refugiadosen América
Central, México y
Panamá: problemas
jurídicos y
humanitarios,celebrado
en Cartagena, Colombia,
19-‐22 de noviembre de
1984.
Decisión 503. Derechos de Consejo Andino Registro Oficial 385, 7
personas de Ministros de de agosto de 2011.
migrantes en la Relaciones
CAN. Exteriores.
Decisión 548. Derecho a la Consejo Andino Registro Oficial, 161, 3
protección de Ministros de de septiembre de 2003
consular de Relaciones
personas Exteriores.
migrantes.
Opinión Consultiva 18 Derecho a la Opinión Opinión Consultiva
sobre la Condición igualdad de consultiva de (OC)18/03, 17 de
Jurídica y Derechos de personas en laCorte septiembre de 2003.
los Migrantes situación Interamericana
Indocumentados. migratoria de Derechos
irregular Humanos
(CIDH)
Opinión Consultiva 16 Derecho a la Opinión OC 16/99, 1 de octubre
sobre derecho a la protección consultiva de la de 1999.
información sobre la consular. CIDH.
asistencia consular en el
marco de las garantías
del debido proceso legal.
Elaboración: Javier Arcentales,2011.
Fuente: Sistema de Información Legal LEXIS
Bajo esta concepción, incluso las recomendaciones de organismos
internacionales de derechos humanos y los fallos de cortes internacionales, son
aplicables y deben servir de fundamento para la garantía de los derechos de las
11
personas
en
movilidad
que
se
encuentran
en
el
Ecuador.
En
este
sentido,
Ramiro
Ávila
considera
que
la
Constitución
ecuatoriana
no
utiliza
“intencionalmente”la
palabra
“convenios”
o
“tratados”,para
que
la
protección
de
los
derechos
no
se
reduzca
exclusivamente
a
aquellos
instrumentos
de
derechos
humanos
que
requieren
la
ratificación
del
Estado.
De
esta
manera,
aquellos
instrumentos
que
se
conocen
bajo
la
denominación
de
softlaw,
que
reconozcan
y
protejan
derechos,
también
deben
ser
aplicados.8
Ahora
bien,
según
los
principios
del
constitucionalismo
actual,
el
mero
reconocimiento
formal
de
los
derechos
no
basta
para
el
pleno
ejercicio
y
materialización
de
los
mismos,
pues
−para
que
los
derechos
sean
garantizados−son
necesarias
diferentes
medidas
que
deben
ser
adoptadas
por
el
Estado.
“En
la
teoría
garantista
del
derecho,
se
considera
que
todo
el
Estado
es
una
garantía
para
que
se
cumplan
los
derechos
humanos”.9
Siguiendo
este
razonamiento,
la
Constitución
establece
como
garantías
de
los
derechos,
no
solamente
mecanismos
jurídicos
para
su
exigibilidad,
sino
también
las
normas,
políticas
públicas
y
servicios
públicos.
Lo
que
quiere
decir
que
toda
norma
que
surja
de
cualquier
autoridad
que
tenga
la
potestad
para
hacerlo,
al
igual
que
las
políticas
estatales
y
cualquier
servicio
público,
tienen
que
estar
orientados
a
garantizar
los
derechos
humanos
y
de
la
naturaleza.
Esta
concepción
es
importante
en
función
de
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad
humana,
particularmente
de
las
de
otra
nacionalidad,pues
debería
entenderse
que
las
normas
vigentes,
y
las
políticas
y
servicios,
deben
garantizar,
sin
discriminen
alguno,
los
derechos
reconocidos
en
la
Constitución.
Sin
embargo,
se
puede
observar
que
las
leyes
vigentes
y
las
diferentes
medidas
adoptadas
durante
este
año,
tensionan
de
manera
preocupante
con
los
principios
y
derechos
de
las
personas
en
movilidad
humana
consagrados
en
la
Constitución
y
en
los
instrumentos
internacionales.
Luego
de
más
de
tres
años
de
haber
entrado
en
vigencia
la
actual
Constitución,
no
se
ha
generadoaún
una
legislación
acorde
a
los
principios
y
8Ramiro
Ávila
Santamaría,
El
neoconstitucionalismo
transformador.
El
Estado
y
el
derecho
en
la
Constitución 2008”, Quito, AbyaYala, UASB, 2011, p. 63.
9 Ramiro Ávila Santamaría, Los derechos y sus garantías. Ensayos críticos, Quito, Corte
Constitucional, 2011, p. 153.
12
derechos
constitucionales
sobre
movilidad
humana;
por
el
contrario,para
la
regulación
de
ingreso,
salida
y
permanencia
de
personas
del
territorio
nacional,se
sigue
aplicando
lasleyes
de
Migración
y
Extranjería.
En
el
documento
“Contenidos
básicos
para
la
construcción
de
la
Ley
Integral
de
Movilidad
Humana” 10
se
identifican
algunas
características
generales
de
estas
leyes
vigentes,
que
contradicen
los
principios
y
derechos
de
las
personas
en
movilidad
humana
reconocidos
en
la
Constitución.
En
efecto,
se
advierte
que
en
“la
legislación
vigente
priman
factores
como
la
soberanía
nacional,
la
seguridad
del
Estado,
el
orden
público
por
sobre
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad”11.
Como
consecuencia
de
estos
enfoques,se
ubica
a
todas
las
personas
de
otro
origen
nacional
como
un
riesgo,
debiendo
−por
tanto−
ser
controladas
de
manera
permanente.
Estas
concepciones
se
plasman
claramente
en
la
Ley
de
Migración,
que
crea
la
Policía
de
Migración
y
otorga
facultades
amplias
a
los
agentes
que
realizan
el
control
migratorio12.
Además,
en
esta
ley
se
han
establecido
causales
de
exclusión
y
se
ha
incluido
la
posibilidad
de
detencióny
otras
formas
punitivas
en
contra
de
las
personas
que
se
encuentran
en
condición
migratoria
irregular,
que
son
sometidas
al
procedimiento
de
deportación.
En
cuanto
ala
Ley
de
Extranjería,
se
establecen
categorías
de
visados
que
no
son
adecuados
a
la
realidad
migratoria
del
Ecuador
y
que
se
basan
en
el
principio
de
selectividad
de
la
migración13.
El
contenido
de
estas
leyes
contradice
el
enfoque
garantistade
derechos
que
consagra
la
Constitución,
en
particular
el
derecho
a
migrar
−reconocido
para
todas
las
personas−,
la
no
criminalización
de
la
migración
y
la
no
discriminación
por
la
condición
migratoria,
que
han
sido
analizados
anteriormente.
Además,
se
constata
que
existe
una
dispersión
normativa
e
institucional
en
este
tema,
que
no
guarda
coherencia
con
el
carácter
integral
de
la
movilidad
humana
que
contempla
la
Constitución.
10
Coalición
por
las
Migraciones
y
el
Refugio,
“Contenidos
básicos
sobre
movilidad
humana:
aportes
para
una
normativa
en
Ecuador”,
Quito,
diciembre
2009,
versión
digital.
11Ibídpág
4.
12
Artículos
9,
10
y
11
de
la
Ley
de
Migración.
13Artículos
9,10,
11
y
12
de
la
Ley
de
Extranjería.
13
Gráfico
1
Institucionalidad
que
regula
la
movilidad
humana14
Por
otra
parte,la
Constitución
señala
que
el
ejercicio
de
los
derechos
debe
ser
regulando
mediante
ley
orgánica.15 En
este
caso,
el
derecho
a
migrar
y
a
14
El
gráfico
incluye
las
instituciones
que,
según
la
legislación
vigente,
tienen
competencia
directa
en
temas
de
movilidad
humana,
principalmente
de
la
Función
Ejecutiva,
que
están
más
relacionadas
con
la
definición
de
las
políticas
migratorias.
Se
ha
incluido
en
el
gráfico
a
los
Jueces
Penales
de
Contravenciones
por
cuanto
tienen
a
su
cargo
las
audiencias
de
deportación,de
conformidad
con
el
Código
Orgánico
de
la
Función
Judicial.
También
se
ha
incluido
a
la
Defensoría
del
Pueblo
que
es
parte
de
la
Función
de
Transparencia
y
Control
Social
en
razón
de
su
mandato
constitucional.
15
Constitución
de
la
República
del
Ecuador,
op.
cit.,
Art.
133,Num.
2.
14
solicitar
asilo
y
refugio,
tal
como
se
ha
revisado
anteriormente,
son
derechos
consagrados
en
la
Constitución
y,
por
tanto,
no
pueden
ser
regulados
mediante
leyes
ordinarias
y,
menos,
mediante
decretos,
como
ocurre
con
el
Decreto
3301,
mediante
el
cual
se
aplica
la
Convención
de
Ginebra
sobre
el
Estatuto
de
los
Refugiados.
Frente
a
esta
situación,
desde
diferentes
espacios
de
la
sociedad
civil
y
de
organismos
internacionales,
se
ha
insistido
en
la
derogación
de
estas
leyes,
decretos
y
normativa
de
jerarquía
inferior,y
se
ha
remarcado
en
la
generación
de
una
nueva
normativa
acorde
a
los
principios
y
derechos
constitucionales
y
a
los
instrumentos
internacionales
de
derechos
humanos.
Al
respecto,
la
Coalición
por
las
Migraciones
y
el
Refugio,
en
los
informes
alternativos
al
cumplimiento
de
la
Convención
de
Trabajadores
Migratorios
y
sus
Familiares,
señala
que
el
Estado
ecuatoriano
debe
[r]eformar
o
derogar
las
normas
secundarias
que
contradicen
la
Constitución
y
los
estándares
internacionales
de
derechos
humanos;
tomar
en
cuenta
la
posibilidad
constitucional
de
no
aplicar
las
normas
secundarias
contradictorias
aplicando
los
principios
de
interpretación
de
derechos.16
Por
su
parte,
en
el
año
2010,
el
Comité
de
Naciones
Unidas
para
la
Protección
de
todos
los
Trabajadores
Migratorios
y
sus
Familiares,
observa
al
Estado
ecuatoriano
y
recomienda:
El
Comité
alienta
al
Estado
parte
a
revisar
aquellas
leyes
secundarias
que
no
sean
compatibles
con
la
Constitución
y
los
estándares
internacionales
de
derechos
humanos
a
fin
de
garantizar
el
pleno
cumplimiento
de
éstos
últimos.
También
recomienda
que
apruebe
a
la
brevedad
posible
la
Ley
de
Movilidad
Humana
que
16
Coalición
por
las
Migraciones
y
el
Refugio,
“Informe
alternativo
sobre
el
cumplimiento
de
la
Convención
Internacional
para
la
Protección
de
los
Derechos
de
todos
los
Trabajadores
Migratorios
y
sus
Familiares”,
Quito,
2009.
15
asegure,
en
la
práctica,
los
derechos
y
principios
reconocidos
en
la
Constitución
y
en
la
Convención,
incluyendo
el
principio
de
no
discriminación.17
Sin
embargo,
hasta
la
presente
fecha
no
se
han
tomado
en
cuenta
estas
recomendaciones.
De
hecho,
al
momento
no
se
ha
generado
ni
socializado
un
proyecto
de
ley
que
tenga
un
enfoque
de
derechos
humanos
y
que
mantenga
una
perspectiva
integral
de
la
movilidad
humana.
Se
tiene
conocimiento
de
una
propuesta
elaborada
por
la
SENAMI,que
fue
construida
sin
un
proceso
participativo
y
la
cual
no
ha
llegado
a
ser
presentada
oficialmente
en
la
Asamblea
Nacional.
Por
otra
parte
se
registran
proyectos
de
ley
presentados
formalmente
a
la
Asamblea
Nacional
durante
el
año
2011
que
abordan
de
manera
parcial
diferentes
aspectos
de
la
movilidad
humana
y
que
no
modifican
sustancialmente
los
criterios
que
se
encuentran
en
las
leyes
vigentes.
Cuadro
2
Proyectos
de
ley
sobre
movilidad
humana
Asamblea Nacional Ecuador 2011
Número Fecha de Nombre Asambleísta Estado
presen-‐
proponente
tación
2011-‐ 03-‐02-‐11 Ley Orgánica de Protección e Washington Presentado, sin
013 Igualdad de los Derechos de Cruz. calificación del
los Migrantes Ecuatorianos Consejo de
Residentes en el Exterior y Administración
sus Familiares. Legislativa (CAL).
2011-‐ 30-‐09-‐11
Ley
contra
la
trata
de
Kléver
García.
Presentado,
sin
087
futbolistas.
calificación
del
CAL.
2011-‐ 14-‐10-‐11
Ley
en
defensa
de
los
Gerónimo
Presentado,
sin
098
derechos
de
los
trabajadores
Yantalema.
calificación
del
y
trabajadoras
inmigrantes
y
17
Comité
de
Protección
de
los
Derechos
de
todos
los
Trabajadores
Migratorios
y
de
sus
Familiares,
“Examen
periódico
al
Estado
ecuatoriano
13.º
período
de
sesiones,
22
de
noviembre
a
3
de
diciembre
de
2010”,
pár.
16.
16
contra
el
fraude
hipotecario
CAL.
cometido
en
España.
2011-‐ 15-‐11-‐11 Ley Orgánica de Protección e Washington Calificado CAL,
114 Igualdad de Derechos de los Cruz. pasó a Comisión
Migrantes Ecuatorianos Permanente de
Residentes en el Exterior y Participación
sus Familiares. Ciudadana y
Control Social.
Está en trámite a
partir del 19 de
diciembre de
2011.
2011-‐ 15-‐nov-‐ Ley para prevenir y Fernando Presentado, sin
115 11 sancionar la trata de Vélez. calificación del
personas. CAL.
Fuente: Asamblea Nacional del Ecuador.
Elaboración: Gina Benavides, 2012.
En este contexto, las diferentes instancias estatales relacionadas, insisten en
la aplicación de las disposiciones de lasleyes de Migración y de Extranjería, criterio
con el cual concuerdan las autoridades delosMinisterios de Relaciones Exteriores,
del Interior y la Policía de Migración,18 entrevistadas para el presente informe. No
obstante, es esta última institución la que evidencia una mayor tendencia a
defender y aplicar la normativa vigente, pese a la contradicción con la
Constitución. Al respecto el Asesor Jurídico de la Policía de Migración sostiene:
“Si bien es cierto la norma interna data de 1971, pero es la única que
tenemos y a la que tenemos que acogernos mientras no haya una ley que se acople
a la Constitución. […] La ley por más caduca que sea es la única que tenemos y a la
que hay que regirse”.19
A fin de cuentas, este razonamiento ubica a la Constitución por debajo de las
leyes y,a pesar de que las autoridades reconocen contradicciones y anacronismo
en las leyes migratorias, se opta por su aplicación. De esta manera se contradice el
18 Entrevistas realizadas a Director de Asuntos Migratorios del Ministerio de Relaciones
Exteriores; Directora de Protección de Derechos del Ministerio del Interior, y Director de
Extranjería del Ministerio del Interior.
19 Entrevista realizada a Asesor Jurídico de la Policía Nacional de Migración, 19 de diciembre de
2011.
17
principio
constitucional
que
obliga
a
todos
los
servidores
públicos
administrativos
o
judiciales,
a
aplicar
directa
e
inmediatamente
los
derechos
y
garantías
reconocidos
en
la
Constitución;
así
también,
se
desconoce
el
principio
pro
ser
humano,
por
el
cual
se
debería
aplicar
la
norma
más
favorable
al
ejercicio
de
los
derechos.
Estos
principios
no
sólo
pueden
ser
desarrollados
mediante
una
ley,
sino
también
a
través
de
normativa
de
jerarquía
inferior,
como
acuerdos,
resoluciones,
decretos,
etc.,
y
aun
de
políticas
públicas.
Sin
embargo,
en
la
práctica,
este
tipo
de
normativa
promulgada
durante
el
año
2011,
ha
servido
para
limitar
más
el
ejercicio
de
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad.
Población
de
otro
origen
nacional
en
el
Ecuador
en
cifras
El
Ecuador
es
un
país
que
se
configura
como
receptor
de
flujos
de
personas
de
otro
origen
nacional,
en
su
mayoría
provenientes
de
los
países
vecinos
de
Colombia
y
Perú;
no
obstante,
la
presencia
de
otras
nacionalidades
ha
puesto
en
evidencia
la
existencia
de
nuevos
flujos
migratorios
hacia
el
Ecuador,
los
cuales
no
provienen
exclusivamente
de
países
de
la
región,
sino
también
de
otros
continentes,
cuyas
dinámicas
son
muy
particulares
en
cada
caso.
Pese
a
este
alto
nivel
de
movilidad,
el
Estado
ecuatoriano
no
cuenta
con
una
adecuada
y
certera
información
sobre
los
diversos
flujos
migratorios,que
permita
la
adopción
de
políticas
migratorias
y
de
integración,
acordes
con
esta
realidad.
El
manejo
de
cifras
está
disperso
en
las
diferentes
instituciones
y,
en
algunos
casos,no
son
coincidentes
sobre
un
mismo
tema.
Es
importante
señalar
que
en
los
informes
alternativos
sobre
el
cumplimiento
de
la
Convención
de
Trabajadores
Migratorios
y
sus
Familiares,elaborados
por
la
Coalición
por
las
Migraciones
y
el
Refugio,
se
ha
recomendado
de
manera
insistente
“establecer
un
sólido
sistema
de
información
estadística
que
permita
una
mejor
caracterización
de
los
flujos
y
que
contribuya
al
18
diseño
de
políticas
públicas”.20
Estas
recomendaciones
han
sido
acogidas
por
el
Comité
de
Naciones
Unidas
para
la
Protección
de
los
Trabajadores
Migratorios
y
sus
Familias:
El
Comité
recomienda
que
el
Estado
parte
intensifique
sus
esfuerzos
para
echar
a
andar
el
Sistema
Nacional
de
Información
sobre
Migraciones,
con
el
fin
de
obtener
una
mejor
caracterización
de
los
flujos
migratoriosy
un
mejor
diseño
de
políticas
públicas.
Además,
recomienda
que
dicha
base
de
datos
centralizada
tenga
en
cuenta
todos
los
aspectos
de
la
Convención,
e
incluya
datos
detallados
sobre
la
situación
de
los
trabajadores
migratorios
en
el
Estado
parte,
los
que
estén
en
tránsito
y
los
emigrantes,
y
alienta
al
Estado
parte
a
recopilar
información
y
estadísticas
desagregadas
por
sexo,
edad,
motivos
de
ingreso
y
salida
del
país
y
trabajo
desempeñado.
Cuando
no
sea
posible
obtener
información
precisa,
por
ejemplo
con
relación
a
los
trabajadores
migratorios
en
situación
irregular,
el
Comité
agradecería
recibir
datos
basados
en
estudios
o
en
cálculos
aproximados.21
Hasta
el
momento
no
se
puede
determinar
con
exactitud
el
número
de
personas
de
otro
origen
nacional
que
habitan
en
el
Ecuador,
ni
conocer
con
claridad
la
condición
migratoria
en
la
que
se
encuentran,
con
excepción
de
las
personas
registradas
como
refugiadas
o
solicitantes
de
refugio.
Esta
es
una
de
las
consecuencias
de
la
dispersión
institucional
en
el
ámbito
de
movilidad
humana,
que
ha
ocasionado
que
los
sistemas
informáticos
de
registro
y
recolección
de
datos
de
las
diferentes
instancias,
no
mantengan
coordinación
en
la
generación
de
estadísticas
y,
por
el
contrario,
enfrenten
limitaciones
en
la
cuantificación
de
población
que
ingresa,
permanece
y
sale
del
país.
El
Instituto
Nacional
de
Estadísticas
y
Censos
(INEC),
institución
encargada
de
la
generación
de
datos
oficiales,
tiene
a
su
cargo
el
manejo
de
los
datos
de
los
censos
de
población
y
vivienda
y,
específicamente
en
el
tema
de
movilidad
humana,
la
generación
de
los
anuarios
de
migración
internacional.
20
Coalición
por
las
Migraciones
y
el
Refugio,
“Informe
sombra
al
I
Informe
del
Estado
ecuatoriano
sobre
el
cumplimiento
de
la
Convención
Internacional
para
la
protección
de
los
derechos
de
todos
los
Trabajadores
Migratorios
y
sus
Familias”,
Quito,
2007,
p.
80.
21
Comité
de
Protección
de
los
Derechos
de
todos
los
Trabajadores
Migratorios
y
de
sus
Familiares,
“Observaciones
finales
al
Estado
ecuatoriano,
sesión
3
de
diciembre
de
2010”.
Párr
18.
19
Los
datos
del
Censo
de
Población
y
Vivienda
201022
se
hicieron
públicos
en
agosto
de
2011;
en
ellos
se
identifican
algunas
limitaciones
respecto
de
los
datos
sobre
población
de
otra
nacionalidad
que
habitan
en
el
Ecuador.
En
primer
lugar,
no
hubo
una
pregunta
dirigida
específicamente
a
conocer
la
nacionalidad23
de
las
personas.
Los
datos
oficiales
sobre
esta
población
han
sido
obtenidos
con
base
en
la
pregunta
sobre
la
ciudad
de
nacimiento,
lo
que
no
permite
determinar
la
dimensión
de
la
población
de
otra
nacionalidad,
pues
los
casos
de
los
hijos
e
hijas
de
ecuatorianos
nacidos
en
el
exterior
y
aquellas
personas
que
han
adquirido
la
nacionalidad
ecuatoriana,erróneamente
se
han
asumidocomo
“extranjeros”.
Además,
al
número
oficial
de
personas
de
otra
nacionalidad
se
le
ha
sumado
la
cifra
de
más
de
3.500
personas,
“sin
especificar”
su
ciudad
de
nacimiento;
estas
personas
no
necesariamente
son
nacidas
en
el
exterior
y
tampoco
significa
que
no
tengan
la
nacionalidad
ecuatoriana.
Tambiénes
muy
probable
que
las
personas
que
al
momento
del
censo
se
encontraban
en
situación
migratoria
irregular,
no
se
hayan
visibilizado,
por
temor
a
ser
identificadas
y
sometidas
a
procesos
de
deportación,
por
lo
que
difícilmente
deben
constar
dentro
de
las
cifras
de
dicho
censo.
Así,
según
las
cifras
del
Censo
de
Población
y
Vivienda
de
2010,
la
población
de
otro
origen
nacional
que
se
encuentra
en
el
país
llega
a
las
194.398
personas,
lo
que
representa
un
incremento
del
87%respecto
de
la
población
censada
en
2001,
que
fue
de
104.130.
Cuadro
3
Población
de
otro
origen
nacional,
Censo
2010
Hombres
Mujeres
Total
Censo 2001 52.495 51.635 104.130
Censo 2010 99.047 95.351 194.398
Fuente: INEC, Censo de Población y Vivienda 2010.
22INEC,
“VII
Censo
de
Población
y
VI
de
Vivienda
2010”,
en
http://redatam.inec.gob.ec/cgibin/RpWebEngine.exe/PortalAction>
23
El
término
“nacionalidad”
fue
usado
en
la
pregunta
referente
a
pueblos
indígenas.
20
Elaboración:
Gina
Benavides
Llerena,
2011.
Es
importante
destacar
que
la
diferencia
entre
personas
de
sexo
masculino
y
femenino
es
mínima,
siendo
la
primera
ligeramente
superior.
No
obstante,
tal
como
se
ha
constatado
en
la
información
recolectada,
los
contextos
sociales
y
económicos
de
algunas
localidades,
en
especial
las
de
frontera,
pueden
ubicar
a
las
mujeres,
adolescentes
y
niñas
en
condición
de
vulneración
de
sus
derechos,
como
casos
de
trata
u
otras
formas
de
explotación
que
se
encuentran
naturalizadas
dentro
de
las
estructuras
patriarcales
imperantes.
Esta
situación
puede
ser
más
crítica
cuando
las
personas
son
de
nacionalidad
diferente
a
la
ecuatoriana.
Según
los
datos
del
Censo
de
Población
y
Vivienda
2010,
las
personas
con
mayor
presencia
en
Ecuador
provienen
de
Colombia
(93.237);
a
continuación,
y
con
marcada
diferencia,le
sigue
la
población
nacida
en
Estados
Unidos
(16.869),
lo
quellama
la
atención
ya
que,
generalmente,
en
los
anuarios
de
migración
internacional
del
INEC,
el
segundo
saldo
migratorio,
luego
del
colombiano,
suele
ser
el
de
Perú,
por
ser
país
fronterizo
con
el
Ecuador.
No
obstante,
según
el
Censo
2010,
la
población
proveniente
del
Perú
se
sitúa
en
tercerlugar
(16.737),con
una
diferencia
de
un
poco
más
de
cien
personas
por
debajo
de
la
estadounidense.
21
Gráfico
2
Población
de
otra
nacionalidad,
Censo
2010
Fuente:
Censo
de
Población
y
Vivienda
2010,
INEC.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2012.
Por
otra
parte,
esta
misma
fuente
señala
que
en
el
Ecuador
existen
59.345
niños,
niñas
y
adolescentes
nacidos
fuera
del
país;
este
número
representaría
el
30.5%
del
total
de
la
población
de
otra
nacionalidad.
22
Gráfico
3
Niños,
niñas
y
adolescentes
nacidos
en
otro
país
Censo
2010
Fuente:
Censo
de
Población
y
Vivienda,
INEC,
2010.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2012.
Más
del
30%
de
la
población
de
niños
y
niñas
de
otra
nacionalidad,
se
encuentra
entre
los
5
y
9
años,
en
tanto
que
la
población
de
adolescentes
entre
los
15
y
19
años
representa
el
22%.
Sin
embargo,
al
intentar
obtener
las
nacionalidades
de
la
población
de
niños,
niñas
y
adolescentes
que
habitan
en
el
Ecuador,
se
constata
con
mayor
claridad
los
inconvenientes
de
intentar
determinar
estos
datos
con
base
en
la
pregunta
sobre
la
ciudad
de
nacimiento
ya
que
según
los
datos
del
Censo
2010,
los
niños,
niñas
y
adolescentes
españoles
y
estadounidenses
serían
la
segunda
y
tercera
población
más
numerosa
en
el
país.
No
obstante
la
interpretación
más
acertada
sería
que
estos
datos
corresponden,
más
bien,
a
hijos
e
hijas
de
migrantes
ecuatorianos
que
nacieron
en
esos
países
y
que,
al
momento
del
Censo,se
encontraban
en
el
territorio
ecuatoriano.
23
Gráfico
4
Principales
países
de
origen
de
niños,
niñas
y
adolescentes
de
otra
nacionalidad
-‐
Censo
2010
Fuente:
Censo
de
Población
y
Vivienda,
INEC,
2010.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2012.
Por
otra
parte,el
INEC
también
genera
información
sobre
movilidad
humana
en
los
anuarios
de
migración
internacional,
los
cuales
se
elaboran
con
base
en
la
información
proporcionada
por
la
Dirección
Nacional
de
Migración
de
la
Policía
Nacional,
que
a
su
vez,
tiene
a
su
cargo
los
registros
de
salida
y
entrada
de
las
personas
al
territorio
ecuatoriano.
Estos
anuarios
permiten
observar
el
comportamiento
de
los
flujos,con
base
en
el
registro
de
ingreso
y
salida
de
personas,
con
los
cuales
se
puede
calcular
los
respectivos
saldos
migratorios.24
Sin
embargo,
debido
a
que
el
sistema
informático
de
la
Policía
de
Migración
no
elimina
los
registros
generados
por
una
misma
persona
que
ingresa
y
sale
del
territorio,
esta
información
carece
de
precisión,lo
que
puede
alterar
las
cifras.
Además,
las
autoridades
de
migración
admiten
la
existencia
de
una
gran
cantidad
24
El
saldo
migratorio
es
el
resultado
dela
resta
del
número
de
personas
que
han
ingresado
menos
el
número
de
quienes
han
salido.
Esto
permite
tener
una
aproximación
de
la
cantidad
de
personas
que
han
decidido
permanecer
en
el
Ecuador
en
un
tiempo
determinado.
24
de
pasos
“no
autorizados”25
en
las
fronteras
con
Colombia
y
Perú,
por
los
que
un
número
indeterminado
de
personas
ingresa
y
sale
del
territorio
ecuatoriano,sinser
registrado.
Adicionalmente,
las
instituciones
que
tienen
a
su
cargo
el
registro
de
la
permanencia
temporal
o
definitiva
de
las
personas
de
otro
origen
nacional,
no
remiten
sus
datos
estadísticos
al
INEC,
por
lo
que
no
son
incluidos
en
los
anuarios
de
migración
internacional.
Tal
es
el
caso
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores−que
tiene
a
su
cargo
la
emisión
de
visados
para
no
inmigrantes,
el
registro
de
personas
refugiadas
y
los
procesos
de
naturalización−
y
de
la
Dirección
de
Extranjería
del
Ministerio
del
Interior
que,
a
pesar
de
tener
a
su
cargo
la
emisión
de
las
visas
para
inmigrantes
permanentes,
no
genera
estadísticas.
Ahora
bien,
el
análisis
de
los
saldos
migratorios
permite
realizar
una
aproximación
a
la
movilidad
que
experimenta
la
población
de
otra
nacionalidad
cada
año.
Según
esta
información,
en
el
año
2011el
saldo
migratorio
fue
de
55.661
personas,
lo
que
significaun
aumento
del
33%
en
relación
al
año
2010,
queregistró
un
saldo
migratorio
de
41.676.
En
consecuencia,en
los
últimos
cinco
años
el
saldo
migratorio
del
año
2011
fue
el
más
alto.26
Gráfico
5
Saldos
migratorios2007-‐2011
Fuente:
Dirección
Nacional
de
Migración
de
la
Policía
Nacional
2011.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2011.
25
Entrevista
a
Asesor
Jurídico
de
Policía
de
Migración,op.
cit.
26INEC,
“Anuario
de
Migración
Internacional
2008-‐2009-‐2010”,
en
<http://www.inec.gob.ec/estadisticas/?option=com_content&view=article&id=121&Itemid=99>
25
Si
se
comparacon
el
año
anterior,
y
se
revisan
las
nacionalidades
de
las
poblaciones
con
mayores
índices
de
permanencia,
se
verifica
que
el
año
2011
presenta
una
variación,
en
primera
instancia
atribuible
a
las
restriccionesimpuestas
en
diferentes
ámbitos,
principalmente
relacionadas
con
la
posibilidad
de
regularización
y
del
ejercicio
de
otros
derechos.
Gráfico
6
Saldos
migratorios
por
nacionalidad,
2010
Fuente:
Anuario
de
Migraciones
2010
y
Dirección
Nacional
de
Migración
de
la
Policía
Nacional,
2011.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2011.
26
Gráfico
7
Saldos
migratorios
por
nacionalidad,
2011
Fuente:
Dirección
Nacional
de
Migración
de
la
Policía
Nacional,
2011.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2011.
Haciendo
una
revisión
de
los
saldos
migratorios
por
nacionalidad,
del
año
2011,
se
observa
que
los
flujos
correspondientes
a
los
países
limítrofes
son
los
mayores.
Se
destaca
un
incremento
significativo
de
la
población
colombiana
(24.615)
que
sobrepasa
en
más
de
7
mil
personas
al
saldo
del
año
anterior
(17.337).Considerando
que
el
flujo
de
población
colombiana
hacia
el
Ecuador
es
mixto;
es
decir,
simultáneamente
ingresan
personas
inmigrantes
y
aquéllas
que
buscan
protección
internacional
como
consecuencia
del
conflicto
armado,
llama
laatención
el
contraste
entre
el
incremento
de
esta
población
y
el
descenso
del
número
de
personas
reconocidas
como
refugiadas
en
2011,
hecho
sobre
el
cual
se
profundizará
más
adelante.
El
segundo
saldo
migratorio
corresponde
a
la
población
peruana
(13.093),
con
una
diferencia
significativa
respecto
de
la
colombiana.
En
este
caso
se
observa
un
incremento
del
32%
respecto
del
saldo
migratorio
del
año
anterior,
lo
que
podría
explicarse
por
la
implementación
del
Estatuto
Migratorio
Permanente
Ecuador-‐Perú
que
abrió
ciertas
oportunidades
de
regularización.
27
El
saldo
migratorio
cubano
evidencia
una
disminución
del
57%
respecto
del
año
2010.
Este
descenso
se
lo
puede
atribuir
a
las
diferentes
acciones
que
ha
tomado
el
Estado
ecuatoriano
para
restringir
esta
migración,
como
la
imposición
de
nuevos
requisitos
para
regularizar
su
permanencia,
la
implementación
de
procesos
de
exclusión
en
aeropuertos,
las
detenciones
y
privaciones
indefinidas
de
la
libertad
de
personas
cubanas
a
causa
de
su
situación
migratoria,
y
la
ausencia
de
medidas
efectivas
para
impedir
la
discriminación
y
la
xenofobia
contra
personas
de
esta
nacionalidad.
Igual
ocurre
con
el
flujo
migratorio
de
Haití,
el
cual
experimenta
un
descenso
del
95%,
que
también
podría
ser
explicado
por
las
medidas
restrictivas
mencionadas,
que
desestimulan
su
permanencia
en
el
país,
a
diferencia
de
lo
que
ocurría
en
años
anteriores.
A
las
dificultades
para
la
regularización,
se
podría
añadir
la
falta
de
protección
efectiva
para
aquellas
personas
haitianas
que
requieren
protección
internacional.
Como
se
profundizará
más
adelante,
la
diferencia
entre
la
población
haitiana
que
solicita
refugio
y
aquélla
que
es
efectivamente
reconocida,
es
significativa.En
el
año
2011
ingresaron
2.545
personas
haitianas
y
salieron
2.520,
lo
que
evidencia
que
esta
población
ya
no
permanece
en
territorio
ecuatoriano,
y
que
el
Ecuador
es
un
país
detránsito
para
este
flujo
migratorio.
Así,
según
un
diagnóstico
realizado
por
la
Oficina
Regional
del
Servicio
Jesuita
a
Refugiados:
La
mayoría
de
los
haitianos
no
se
quedan
en
Ecuador,
sino
que
viajan
hacia
Chile,
Venezuela
y,
sobre
todo,
a
Brasil.
Existen
varias
rutas
que
utilizan
los
traficantes
para
llevar
a
sus
víctimas
de
Haití
hacia
Brasil,
pero
la
ruta
más
común
que
recorren
es
la
siguiente:
pasan
por
República
Dominicana
para
llegar
a
Ecuador,
luego
a
Perú
(sea
a
través
de
Iquitos,
la
región
Madre
de
Dios
o
Puerto
Maldonado)
y
finalmente
a
Brasil
por
la
triple
frontera.
Algunos
haitianos
vuelan
también
directamente
de
Haití
a
Perú
y
de
allí
a
Brasil.
De
la
misma
manera,
hay
un
número
significativo
de
haitianos
que
transitan
de
Ecuador
a
Chile
o
a
Venezuela.”27
27
Servicio
Jesuita
a
Refugiados
LAC,
“Los
flujos
haitianos
hacia
América
Latina:
situación
actual
y
propuestas”,
enhttp://www.sjrmecuador.org.ec/portal/files/Los%20flujos%20haitianos%20hacia%20Am%
C3%A9rica%20Latina_situaci%C3%B3n%20actual%20y%20propuestas.pdf.
28
Entre
los
países
sudamericanos
con
mayor
saldo
migratorio,
llaman
la
atención
Argentina
y
Venezuela,
que
se
incrementan
en
más
del
100%
respecto
de
los
saldos
migratorios
del
año
anterior.
En
cuanto
a
los
flujos
migratorios
provenientes
de
África,
en
el
año
2010
Eritrea
tuvo
un
saldo
migratorio
relevante
(398),
que
lo
ubicó
dentro
de
las
15
nacionalidades
con
mayor
saldo
migratorio.
Sin
embargo,
luego
de
la
imposición
de
visados
a
algunos
países
de
África
y
Asia,28para
el
año
2011
no
se
registra
el
ingreso
de
ninguna
persona
de
esta
nacionalidad.
Situación
similar
ocurre
con
el
saldo
migratorio
de
Nigeria
que,
para
el
año
2010,fue
de
133
personas,
en
tanto
que
en
2011
se
constata
un
saldo
negativo
de
-‐
23,
lo
que
significa
que
no
sólo
salieron
quienes
ingresaron
sino
también
otras
personas
que
ya
se
encontraban
en
el
país.
Ocurre
lo
mismo
con
el
flujo
proveniente
de
Somalia,
que
en
el
año
2010
registró
el
ingreso
de
55
personas,
de
las
cuales
salió
una,
en
tanto
que
para
el
año
2011
apenas
ingresaron
tres
personas.
Por
el
contrario,
el
saldo
migratorio
de
Camerún
−que
el
año
2010
era
de
7
personas−,en
2011
se
incrementó
a
21
personas,
lo
que
podría
explicarse
por
cuanto
a
las
personas
de
esta
nacionalidad
no
se
les
incluyó
en
la
lista
de
países
a
quienes
se
solicita
visado.
En
relación
a
los
flujos
migratorios
provenientes
de
Asia,de
igual
manera
se
constata
queaquellos
países
a
los
que
se
impuso
el
visado,en
el
año
2011han
disminuido;
sin
embargo,
se
observa
un
crecimiento
del
flujo
migratorio
de
la
población
China,
que
en
2010
registraba
608
personas
y
el
año
2011,
1.377,
lo
que
significa
un
incremento
de
125%,
que
podría
explicarse
por
el
incremento
de
las
relaciones
comerciales
entre
Ecuador
y
China.
Hay
que
destacar
que
los
saldos
migratorios
de
Estados
Unidos
y
España
son
elevados.
En
el
primer
caso
se
registra
un
incremento
del
110%
en
relación
al
año
anterior
y,
en
el
segundo,
si
bien
hay
una
ligera
disminución
en
comparación
28
En
septiembre
de
2010
se
impuso
la
obligatoriedad
de
visado
a
Afganistán,
Bangladesh,
Eritrea,
Etiopía,
Kenia,
Nepal,
Nigeria,
Pakistán
y
Somalia.
29
con
2010,
éste
sigue
siendo
alto
(3.135).
Esto
los
ubica
dentro
de
los
cuatro
países
con
mayor
saldo
migratorio
en
el
Ecuador.
Cuadro
4
Comparación
saldos
migratorios
2010-‐2011
Saldos
migratorios
Saldos
migratorios
2010
2011
País
Colombia
17.337
24.615
Perú 9.871 13.093
España 3.553 3.135
Cuba 2.030 859
Estados Unidos 1.568 3.307
Chile 957 545
China Popular 608 1.377
(Pekín)
Haití 511 25
Eritrea 401 0
Reino Unido 461 117
Canadá 378 346
Venezuela 350 1.561
Argentina 277 1.806
Bangladesh 276 57
Italia 268 224
Fuente:
Anuario
de
Migraciones
INEC
2010
y
Dirección
Nacional
de
Migración
de
la
Policía
Nacional,
2011.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2011.
Frente
a
la
preocupación
infundada
de
que
el
Ecuador
ha
sido
“invadido”
por
personas
cubanas,
haitianas,
africanas
y
de
otras
nacionalidades,
se
observa
claramente
que
los
saldos
migratorios
de
países
considerados
industrializados
30
−como
Estados
Unidos
y
España−,
son
más
elevados
que
los
anteriores,
lo
que
demuestra
que
bajo
estas
opiniones
subyacen
criterios
discriminadores
y
xenofóbicos
que
refuerzan
estereotipos
de
“buena”
o
“peligrosa”
migración.
En
consecuencia,las
personas
provenientes
de
aquellos
países
no
industrializados
tienen
mayor
dificultad
para
regularizar
su
situación
en
el
Ecuador;
asílo
reportan
instituciones
que
ofrecen
servicios
de
atención
jurídica
a
personas
en
movilidad,
como
el
SJRM:
el
81%
de
las
personas
atendidas,
en
el
área
jurídica,
son
de
nacionalidad
colombiana,
6%
cubanas,
5%
haitianas,
3%
peruanas,
2%
ecuatorianas,
y
las
demás
de
otra
nacionalidad.
Éstas
de
otra
nacionalidad
son
generalmente
de
países
africanos,
del
Medio
Oriente
o
de
otros
países
de
Hispanoamérica.29
La
protección
de
las
personas
de
otro
origen
nacional
y
el
ejercicio
de
sus
derechos
en
el
Ecuador
La
problemática
de
la
regularización
migratoria
Como
se
ha
señalado
anteriormente,
al
haber
consagrado
la
Constitución
ecuatoriana
el
derecho
a
migrar,
el
Estado
se
obliga
a
adoptar
medidas
que
garanticen
el
pleno
ejercicio
de
este
derecho.
El
derecho
a
migrar,
el
principio
de
no
criminalización
por
condición
migratoria
y
la
prohibición
de
considerar
a
una
persona
como
ilegal,
obligan
al
Estado
a
evitar
que
las
personas
de
otro
origen
nacional
se
encuentren
en
condición
migratoria
irregular;
es
decir,
a
permitir
que
las
personas
puedan
acceder
a
una
forma
de
regularización
que
posibilite
el
ejercicio
de
sus
derechos
plenamente
y
sin
discriminación.
El
presente
informe
constata
que
la
situación
de
regularidad
o
irregularidad
de
una
persona
es
todavía
determinante
para
el
ejercicio
o
restricción
de
sus
derechos
en
el
Ecuador.
Por
ello,
según
afirman
las
y
los
profesionales
de
los
29
Servicio
Jesuita
a
Refugiados
y
Migrantes,
Estadísticas
generales
de
las
atenciones
jurídicas
de
2011
de
las
Oficinas
del
SJRM,
Quito,
Diciembre
2011,
documento
digital,
pág
4.
31
servicios
de
atención
coinciden
en
que
las
personas
de
otra
nacionalidad
siempre
buscan
formas
de
legalizar
su
permanencia
en
el
país,
pues
perciben
que
si
no
la
tienen,
a
pesar
de
los
derechos
consagrados
en
la
Constitución,
se
vuelven
invisibles,
con
el
riesgo
de
ser
detenidas
y
deportadas.30
La
permanencia
de
las
personas
inmigrantes
se
encuentra
regulada
por
la
Ley
de
Extranjería
que,
tal
como
se
ha
dicho,
no
es
coherente
con
los
principios
y
derechos
constitucionales.
En
efecto,
el
principio
de
selectividad
de
la
migración,
clasifica
a
las
personas
de
otro
origen
nacional
en
función
de
categorías
queposibilitan
o
restringen
el
ejercicio
de
derechos.
De
esta
manera,
se
determinan
dos
“calidades”
migratorias,
agrupando
a
las
personas
en
“inmigrantes”−que
comprende
a
aquellas
personas
que
permanecerán
de
manera
definitiva
en
el
país−
y
en
“no
inmigrantes”,
referido
a
aquéllas
que
permanecen
por
un
tiempo
limitado
en
el
territorio
ecuatoriano.31
Dentro
de
cada
una
de
estas
calidades
se
incluyen
diferentes
categorías
de
visados
que
son
emitidos
por
distintas
dependencias
estatales, 32
aspecto
que
refleja
la
dispersión
estatal
en
esta
materia.
Las
visas
correspondientes
a
la
calidad
de
“no
inmigrantes”
son
emitidas
por
la
Dirección
de
Migración
y
Extranjería
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
en
tanto
que
las
de
“inmigrantes”
las
otorga
la
Dirección
de
Extranjería
del
Ministerio
del
Interior.
Por
otra
parte,
la
Policía
de
Migración
define
los
plazos
de
permanencia
legal
por
90
días
que,
de
manera
general,
se
otorga
a
toda
persona
de
otra
nacionalidad
que
ingresa
al
Ecuador,
y
las
prórrogas
por
90
días
adicionales
para
personas
de
países
de
la
Comunidad
Andina.33
Esta
dispersión,
y
los
bajos
niveles
de
coordinación
institucional,
complejiza
aún
más
la
aplicación
de
las
disposiciones
de
esta
ley.
Además,
se
observa
que
es
insuficiente
la
difusión
de
la
información
que
realizan
los
ministerios
respecto
de
las
formas
y
los
requisitos
para
acceder
a
lascategorías
de
visados,
pues
aunque
30
Entrevistas
realizadas
a
los
equipos
de
atención
de
Misión
Scalabriniana,
SJRM,
Casa
de
la
Movilidad Humana, Misión Claretiana, entre otras.
31Art. 9 y 12Ley de Extranjería, Registro Oficial, 454, de 4 de noviembre de 2004.
32 Ver Gráfico 1 sobre institucionalidad y movilidad humana.
33 Estos permisos son conocidos como T-‐3 correspondientes al Art. 12-‐X.3 de la Ley de Extranjería
concedidos a transeúntes.
32
éstos
se
encuentran
disponibles
en
internet,
esto
no
garantiza
su
accesibilidad
a
todas
las
personas.
La
información
de
estas
páginas
no
siempre
es
completa
y
clara,
por
lo
que,
al
momento
de
presentar
la
documentación,
éstapuede
serrechazada.
A
este
respecto
es
bueno
tener
presente
que
underecho
clave
en
torno
a
movilidad
humana,
es
el
de
acceder
ala
información
adecuada
sobre
las
normas
y
procedimientos
de
regularización,
siendo
obligación
del
Estado
garantizar
sudifusión,con
mayor
énfasis
entre
las
poblaciones
de
mayor
concentración
inmigrante.
La
Convención
sobre
los
Derechos
de
todos
los
Trabajadores
Migratorios
y
sus
Familiares
establecela
obligación
del
Estado,
tanto
de
origen
como
de
destino,
de
proporcionar
información
acerca
de
“los
requisitos
establecidos
para
su
admisión,
sus
derechos
y
obligaciones
con
arreglo
a
la
ley
y
la
práctica
del
Estado
interesado
y
cualesquiera
otras
cuestiones
que
les
permitan
cumplir
formalidades
administrativas
o
de
otra
índole
en
dicho
Estado”.34
Este
instrumento
internacional
establece
tambiénla
obligación
de
los
Estados
partede
adoptar
todas
las
medidas
posibles
para
que
se
difunda
esta
información.
No
obstante,existen
dificultades
por
parte
de
la
población
para
acceder
a
la
misma,
tal
como
se
ha
constatado
principalmente
en
zonas
fronterizas.
Así
mismo,
nose
debe
perder
de
vista
que
la
publicación
de
la
información
es
obligación
de
todas
las
instituciones
estatales,
en
los
términos
establecidos
por
la
Ley
Orgánica
de
Transparencia
y
Acceso
a
la
Información
Pública.35
De
todas
maneras,
los
mayores
inconvenientes
radican
en
la
aplicación
de
la
legislación.
Los
equipos
de
atención
de
las
ONG
e
instituciones
entrevistadas
para
este
informecoinciden
en
que
uno
de
los
impedimentos
para
la
obtención
de
visases
la
exigencia
de
estadía
legal
vigente,
lo
que
deja
por
fuera
a
las
personas
que,
por
diferentes
motivos,
se
les
ha
caducado
su
tiempo
de
permanencia
y
no
han
podido
regularizar
su
situación,
con
lo
cual
la
condición
migratoria
irregular
no
puede
ser
subsanada
permaneciendo
dentro
del
país.Este
requisito
se
fundamenta
34Art.
33.1.a
de
la
Convención
Internacional
para
la
Protección
de
los
Derechos
de
todos
los
Trabajadores
Migratorios
y
sus
Familiares.
35
Ley
Orgánica
de
Transparencia
y
Acceso
a
la
Información
Pública,
Art.
7
y
8.
33
en
disposiciones
anacrónicas
de
la
Ley
de
Extranjería,yrepresenta
una
seria
dificultad
para
el
ejercicio
del
derecho
a
migrar.
Todo
extranjero
que
solicite
su
admisión
en
el
Ecuador
en
calidad
de
inmigrante
o
de
no
inmigrante,
con
excepción
de
los
transeúntes,
deberá
estar
provisto
de
una
visa
emitida
por
un
funcionario
del
servicio
exterior
ecuatoriano
que
preste
servicios
en
el
lugar
de
domicilio
del
extranjero
o,
en
su
falta,
el
del
lugar
más
cercano.36
Esta
limitación
complejiza
sobre
todo
a
quienes
tienen
hijos
e
hijas
ecuatorianos
y
que,
en
principio,
podrían
acceder
a
la
visa
9-‐VI,
denominada
de
visa
de
amparo.
Esta
circunstancia
las
ubican
en
situación
de
riesgo
de
ser
detenidas
y
sometidas
a
procesos
de
deportación,
amenazando
su
derecho
a
migrar
y
elegirsu
lugar
de
residencia,
así
como
el
derecho
a
la
unidad
familiar
y
el
interés
superior
del
niño.
La
aplicación
de
esta
disposición
impide
la
regularización
de
personas
de
otra
nacionalidad
que
se
hallen
amparadas
por
uno
de
los
parámetros
contemplados
por
la
Ley
de
Extranjería,
tales
como
tener
vínculo
familiar
con
personas
ecuatorianas,
contar
con
contrato
de
trabajo,
realizar
estudios
en
el
Ecuador
o
cualquier
otra
situación
que,
en
principio,
habría
posibilitado
la
obtención
de
algún
tipo
de
visa.
Por
otra
parte,
la
Ley
de
Extranjería
no
prevé
la
posibilidad
de
regularización
para
casos
de
inmigrantes
de
larga
data,
es
decir,paraquienes
hanvivido
en
el
Ecuador
por
largo
tiempo
y
han
desarrollado
sus
vidas
en
el
país.Esta
situación
no
coincide
con
ninguna
de
las
categorías
establecidas.
Un
caso
paradigmático
es
el
de
una
mujer
colombiana
que
llegó
al
Ecuador
hace
más
de
cinco
años
con
sus
tres
hijos
y
que,
debido
a
que
su
pareja
de
nacionalidad
ecuatoriana
estaba
en
trámite
de
divorcio,
no
podía
formalizar
su
unión;
tampoco
trabajaba,
pues
debía
ocuparsede
la
atención
de
su
último
hijo,
con
síndrome
de
Down.
Ninguno
de
estos
factores
permitía
su
regularización,
por
lo
quefue
detenida
por
estar
en
situación
migratoria
irregular
y
permaneció
privada
de
su
libertad
por
12
días.
A
pesar
de
las
gestiones
realizadas
por
la
institución
que
atendió
el
caso,
el
Juez
de
Contravenciones
de
la
Zona
Centro
de
Quito
decidió
su
36
Ley
de
Extranjería,
op.
cit.,Art.
8.
34
deportación,
quedando
sus
hijos
al
cuidado
de
su
pareja.
A
pesar
de
que
se
presentó
un
Hábeas
Corpus
este
fue
negado
en
primera
y
segunda
instancia.37
En
el
caso
de
reingresar
al
Ecuador
esta
persona
cometería
un
delito
sancionado
con
prisión
de
6
meses
a
3
años
de
conformidad
con
la
Ley
de
Migración.38
Tampoco
otros
casos
son
previstos
por
la
legislación.
Así,
unapersona
gay,
de
nacionalidad
canadiense,
conoció
a
su
pareja
ecuatoriana
en
Quito,
dado
que
no
es
permitidocontraer
matrimonio
debe
esperar
dos
años
para
que
su
unión
de
hecho
sea
reconocida.
Con
su
pareja
ha
previsto
vivir
en
Ecuador,
pero
ninguna
de
las
categorías
migratorias
aplica
para
su
regularización.
El
recorrido
por
las
diferentes
instancias
buscando
una
posibilidad
de
regularización
se
hizo
tortuoso
sobre
todo
por
el
trato
despectivo
que
es
recurrente.
Adicionalmente,
una
vez
que
aparentemente
había
completado
los
requisitos
para
obtener
la
visa
de
inversionista,
el
Consejo
Consultivo
de
Política
Migratoria
decidió
imponer
nuevos
requisitos 39
entre
los
cuales
se
exige
el
certificado
de
antecedentes
penales
debidamente
legalizado
o
apostillado.
Esto
hizo
que
debiera
regresar
a
Canadá
para
conseguir
este
documento,
incurriendo
en
mayores
gastos.40
Finalmente,
y
gracias
a
que
tuvo
recursos
suficientes
pudoobtener
una
visa
de
inversionista
para
regularizar
su
situación,
a
pesar
de
que
esa
no
es
la
finalidad
por
la
que
decidió
permanecer
en
el
país.
El
carácter
selectivo
de
la
Ley
de
Extranjeríano
se
adecúa
a
la
realidad
migratoria
y,
lamentablemente,
la
mayoría
de
personas
que
acudena
los
servicios
gratuitos
en
busca
de
asesoría
legal,
no
cuentan
con
los
recursos
económicos
para
acceder
a
otro
tipo
de
visado.
Tal
es
el
caso
de
un
gran
número
personas
cubanas,
colombianas,
haitianas,
africanas
y
asiáticas,que
realizan
actividades
económicas
para
su
subsistencia,
las
cuales
no
les
permite
alcanzar
su
regularización.
La
ley
tampoco
prevé
formas
de
regularización
para
personas
víctimas
de
trata
o
tráfico
de
migrantes,
lo
que
podría
implicar
deportaciones
a
su
país
de
origen
y,
por
tanto,
su
revictimización.
37
Caso
reportado
por
la
Casa
de
Movilidad
Humana
de
Quito.
Hábeas
Corpus
No.
713
–
2011
del
Juzgado
Décimo
de
la
Niñez
y
Adolescencia
de
Quito.
38Artículo
37
de
la
Ley
de
Migración.
39Resolución
001–2011
del
Consejo
Consultivo
de
Política
Migratoria
publicada
en
Suplemento
delRegistro
Oficial
504
de
2
de
agosto
de
2011.
40Testimonio
de
C.M,
Quito,
15
de
marzo
de
2012.
35
A
estas
limitaciones
de
la
Ley
de
Extranjería,
se
suma
la
Resolución
001–
2011
del
Consejo
Consultivo
de
Política
Migratoria,
que
se
hizo
pública
el
2
de
agosto
de
2011.
Esta
resoluciónimpone
nuevos
requisitos
para
algunos
tipos
de
visados
tanto
de
inmigrante
como
de
no
inmigrante.En
sus
considerandos
se
señalan
los
motivos
para
solicitar
estos
nuevos
requisitos,
y
uno
de
ellos
es
la
supuestavinculación
entre
delincuencia
y
personas
inmigrantes.
El
Art.
1
de
la
Resolución
exige:
Requerir
previa
la
obtención
de
cualquier
visade
inmigrante,
que
los
ciudadanos
extranjeros
mayores
de
18
años
presenten
el
certificado
de
antecedentes
judicialesdebidamente
legalizados
o
apostillados
del
país
en
donde
residió
los
últimos
5
años.41
Este
requisito
contradice
el
principio
constitucional
de
no
discriminación
por
pasado
judicial.
Sin
embargo,
el
Director
de
Extranjería
del
Ministerio
del
Interior
afirma
que
“nunca
negaría
una
visa
por
tener
antecedentes
judiciales”;42
de
hecho
indica
que
se
ha
otorgado
una
visa
de
amparo
a
un
ciudadano
de
nacionalidad
uruguaya,
quien
había
cumplido
una
condena
en
el
Ecuador
por
transporte
de
drogas.
Bajo
este
razonamiento,
este
requisito
no
tendría
razón
de
ser.
Los
entrevistados
de
los
servicios
de
atención
coinciden
en
que
la
exigencia
de
que
este
documento
sea
emitido,
legalizado
o
apostillado
en
el
país
de
origen,
causa
inconvenientes
para
personas
de
ciertas
nacionalidades,
como
las
provenientes
de
Haití,
a
quienes
no
les
es
posible
obtener
el
certificado
de
antecedentes
judiciales
por
limitaciones
de
su
consulado,
a
causa
de
la
situación
que
vive
su
país
y
la
pérdida
de
archivos
por
el
terremoto.
De
igual
manera,
las
dificultades
son
recurrentes
en
el
caso
de
países
que
no
tienen
embajada
o
consulado
en
Ecuador
o
en
países
vecinos,
como
usualmente
ocurre
con
personas
que
provienen
de
África
o
Asia.
41Disposición
Primera
de
la
Resolución
001–2011
del
Consejo
Consultivo
de
Política
Migratoria
publicada
en
Suplemento
delRegistro
Oficial
504
de
2
de
agosto
de
2011.
42
Entrevista
al
Director
de
Extranjería
del
Ministerio
del
Interior,
24
de
enero
de
2012.
36
Frente
a
esta
situación,
el
Director
de
Extranjería
señala
que
“estos
casos
son
excepcionales
y
que
se
pueden
hacer
consideraciones
especiales” 43 .
Sin
embargo,las
ONG
e
instituciones
que
trabajan
en
el
tema
de
Movilidad
Humana
no
registran
casos
en
el
año
2011
en
que
se
haya
hecho
excepción
de
este
requisito.
En
este
mismo
sentido,
desde
2008
está
vigente
la
exigencia
discriminatoria
de
pasado
judicial
para
el
ingreso
de
personas
de
nacionalidad
colombiana,44medida
sobre
la
cual
no
se
ha
hecho
ninguna
evaluación,
pese
a
que
el
Comité
de
Naciones
Unidas
para
la
Protección
de
los
Trabajadores
Migratorios
recomendara
al
Estado
ecuatoriano
su
revisión
y
eliminación.45
La
resolución
del
Consejo
Consultivo
incluye
también
nuevos
requisitos
para
la
visa
de
amparo
(9-‐VI),
la
cual
está
destinada
a
garantizar
la
regularidad
de
familiares
de
personas
ecuatorianas.
Esta
resolución
dispone:
Es
requisito
para
la
obtención
de
la
Visa
9-‐VIcuando
un
padre
fundamente
su
solicitud
de
amparo
en
un
menor
ecuatoriano,
presentar
copia
certificada
del
proceso
de
consignación
voluntaria
de
la
pensión
alimenticia
a
favor
del
menor
realizada
ante
el
Juzgado
de
la
Niñez
y
Adolescencia
o
copia
certificada
de
la
sentencia
que
regule
la
pensión
alimenticia
del
menor.46
En
primer
lugar,
llama
la
atención
la
utilización
del
término
peyorativo
“menor”,eliminado
del
ordenamiento
jurídico
por
el
Código
de
la
Niñez
y
Adolescencia.Además,
no
queda
claro
el
requisito
que
se
exige,
pues,
por
una
parte
se
podría
inferir
que,previa
la
obtención
del
visado,se
solicita
la
constancia
del
pago
de
los
alimentos,
lo
cual
significaría
una
mayor
dificultad
para
el
43Entrevista
al
Director
de
Extranjería
del
Ministerio
del
Interior,
24
de
enero
de
2012.
44
Entró
en
vigencia
mediante
el
Decreto
Ejecutivo
1471,
publicado
en
el
Registro
Oficialdel
17
de
diciembre
de
2008,
y
reformado
parcialmente
por
el
Decreto
Ejecutivo
1522,
publicado
en
el
Registro
Oficial
509,
de
19
de
enero
de
2009
y
mediante
Decreto
Ejecutivo
667,
de
17
de
febrero
de
2011,que
elimina
la
exigencia
de
que
el
pasado
judicial
sea
apostillado.
45Comité
de
Protección
de
los
Derechos
de
todos
los
Trabajadores
Migratorios
y
de
sus
Familiares,
“Examen
periódico
al
Estado
ecuatoriano
13.º
período
de
sesiones,
22
de
noviembre
a
3
de
diciembre
de
2010”,
pár.
26.
46
Disposición
Tercera
de
la
Resolución
No.001-‐2011
del
Resolución
001–2011
del
Consejo
Consultivo
de
Política
Migratoria
publicada
en
Suplemento
delRegistro
Oficial
504
de
2
de
agosto
de
2011.
37
cumplimiento
de
obligaciones
de
los
padres;
por
otro
lado,
el
Director
de
Extranjería
explica
que
no
se
exige
el
pago
de
las
pensiones
alimenticias
sino
el
documento
mediante
el
cual
se
pueda
exigir
dicho
pago,tal
como
la
sentencia
del
Juzgado
de
la
Niñez
y
Adolescencia,
o
un
acuerdo
voluntario.
Esta
resolución,
además,
establece
requisitos
para
la
obtención
de
otras
categorías,
como
la
visa
de
profesional
no
inmigrante
(12-‐VI)−la
que
requiere
que
la
empresa
contratante
tenga
un
capital
pagado
mínimo
de
12.500−,
o
la
visa
(9-‐IV)
de
personas
que
realizan
funciones
administrativas
en
empresas
u
otras
personas
jurídicas
en
el
país,
para
quienes
se
impone
la
presentación
de
“[l]osúltimos
3
pagos
del
IVA,
último
pago
del
impuesto
a
la
renta,
permiso
de
funcionamiento
del
Cuerpo
de
Bomberos,
permiso
de
funcionamiento
municipal,
certificado
de
obligaciones
patronales
del
IESS
y
declaración
juramentada
del
domicilio
de
la
compañía
con
evidencia
fotográfica”.47Si
bien
estos
dos
visados
no
son
fáciles
de
acceder
para
quienes
no
tienen
los
medios
económicos
necesarios,
también
se
convierten
en
trabaspara
aquellas
personas
que
sí
podrían
acceder
a
las
mismas.
Atención
especial
merecen
las
visas
para
trabajadores,
profesionales
o
no.
En
los
criterios
para
establecer
los
requisitosse
sigue
aplicando
el
Art.
560
del
Código
del
Trabajo
el
cual,
contrario
alos
principios
de
igualdad
de
derechos
entre
personas
ecuatorianas
y
de
otra
nacionalidad,
y
de
no
discriminación
por
condición
migratoria
señala:
Todo
extranjero
que
desee
ingresar
al
país
con
el
propósito
de
desarrollar
actividades
laborales
con
dependencia
de
personas
naturales
o
jurídicas,
domiciliadas
en
el
Ecuador
o
en
otro
país,
para
solicitar
la
respectiva
visación
y
su
inscripción
en
el
Registro
de
Extranjeros
o
la
renovación
de
la
misma,
ası́
como
para
la
modificación
hacia
esta
calidad
y
categoría
migratorias
de
tipo
laboral,
con
posterioridad
a
su
admisión
en
el
país,
deberán
previamente
obtener
un
certificado
otorgado
por
el
Director
Nacional
de
Empleo
y
Recursos
[…]
en
el
que
conste
la
autorización
favorable
de
la
actividad
a
desarrollar
y
que
su
admisión
y/o
permanencia
en
el
país,
no
afecte
a
la
política
nacional
de
empleo
y
recursos
humanos.48
47
Ibíd.
48Codificación
del
Código
del
Trabajo,
publicada
en
el
Suplemento
del
Registro
Oficial
167
del
16
de
diciembre
de
2005.
38
Si
todos
los
habitantes
del
Ecuador
tienen
los
mismos
derechos
y
obligaciones,no
está
de
acuerdo
con
la
Constitución
exigir
la
autorización
o
permiso
para
ejercer
el
derecho
al
trabajo.
De
hecho,
este
artículo
contradice
además
de
principios
constitucionales
instrumentos
internacionales,
tales
como
el
Instrumento
Andino
de
Migración
Laboral
que,
en
su
Art.
10,
reconoce
el
“principio
de
igualdad
de
trato
y
de
oportunidades
a
todos
los
trabajadores
migrantes
andinos
en
el
espacio
comunitario”.49
Para
aplicar
este
artículo
del
Código
del
Trabajo,
el
Ministerio
de
Relaciones
Laborales
emitió,el
21
de
octubre
de
2010,el
Acuerdo
Ministerial
206,
que
establece
los
requisitos
para
quien
contrata
y
para
quien
es
contratado.
Así,
entre
los
requisitospara
quien
contrataa
una
persona
de
otro
origen
nacional,
se
encuentra
“la
declaración
juramentada
en
la
cual
manifieste
que
no
existe
mano
de
obra
calificada
para
tal
actividad
en
el
país,
razón
por
la
que
se
procede
a
la
contratación
del
extranjero”.50
Este
Acuerdo
Ministerial
establece
una
multiplicidad
de
requisitos
para
personas
de
otra
nacionalidad
que
trabajan
en
“obras
de
interés
nacional”,
así
como
para
deportistas
y
artistas
que
desarrollan
sus
actividades
de
manera
temporal
en
el
Ecuador.
En
la
práctica,
la
obtención
de
estos
permisos
se
convierte
en
un
trámite
más
engorroso
que
la
obtención
de
la
propia
visa,
lo
que
frecuentemente
desanima
al
contratante,
quien
termina
por
preferir
a
una
persona
de
nacionalidad
ecuatoriana.
Es
el
caso
de
un
joven
de
nacionalidad
camerunesa
que
llegó
al
Ecuador
a
inicios
del
año
2011,
para
lo
cual
invirtió
gran
parte
de
sus
ahorros
en
el
viaje.
Una
vez
en
el
país,
empezó
a
trabajar
como
personal
de
seguridad
en
un
bar.El
empleador
le
ofreciófirmar
un
contrato
y
la
posibilidad
de
tramitar
un
visado,
pero
en
vista
de
los
requisitos
para
la
obtención
del
permiso
laboral,el
patrono
declinó
su
oferta,
quedando
la
persona
en
situación
irregular.51
Además,
en
los
requisitos
establecidos
para
los
diferentes
tipos
de
visado
se
asume
que
las
contrataciones
a
personas
de
otra
nacionalidad
las
hacen
empresas
49
Comunidad
Andina
de
Naciones,“Instrumento
Andino
de
Migración
Laboral”
Decisión
545
del
Acuerdo
de
Cartagena
publicado
en
Registro
Oficial
160
de
16
de
2
de
septiembre
de
2003.
50
Artículo
1
literal
f)
del
Acuerdo
Ministerial
206
del
Ministerio
de
Relaciones
Laborales,
de
21
de
octubre
de
2011.
51
Caso
reportado
por
la
Casa
de
la
Movilidad
del
Municipio
de
Quito.
39
con
capitales
elevados,
destinadas
a
generar
réditos
económicos,
dejando
por
fuera
a
pequeñas
empresas,
fundaciones,
corporaciones,
u
otras
formas
de
organización,sin
fines
de
lucro.
Al
respecto,
se
conocen
casos
de
personas
de
otra
nacionalidad
vinculadas
a
actividades
artísticas 52 ,
que
señalan
tener
serios
inconvenientes
paraobtener
o
renovar
una
visa
en
el
Ecuador,
pese
a
que
han
vivido
por
largo
tiempo
en
el
país
y
que
incluso
lo
han
representado
en
eventos
internacionales,con
auspicio
del
propioEstado
ecuatoriano.
De
todas
maneras,
más
allá
de
los
requisitos
formales
que
ponen
límites
a
la
posibilidad
de
regularización,
se
identifican
prácticas
que
amenazan
y
vulneran
derechos.
Según
se
ha
constatado,
para
la
concesión
de
visas
de
amparo
por
matrimonio
con
personas
ecuatorianas,
la
Dirección
de
Extranjería
realiza
una
entrevista
para
verificar
la
“legitimidad
del
matrimonio”,
restandovalidez
a
la
partida
de
matrimonio
legalizada
en
el
Registro
Civil,
bajo
los
procedimientos
establecidos
por
la
Ley
de
Registro
Civil.Con
esta
medida,
la
Dirección
General
de
Extranjería
extralimitasus
funciones,
ya
que
la
instancia
encargada
de
la
celebración
y
legalización
de
los
matrimonios
es
el
Registro
Civil,
y
no
existe
disposición
alguna
en
la
Constitución
o
en
la
Ley
de
Extranjería,
que
le
faculte
“comprobar”
un
acto
ya
legitimado
por
otra
instancia
pública.Al
respecto,
la
Constitución
ecuatoriana
establece:53
Las
instituciones
del
Estado,
sus
organismos,
dependencias,
las
servidoras
o
servidores
públicos
y
las
personas
que
actúen
en
virtud
de
una
potestad
estatal
ejercerán
solamente
las
competencias
y
facultades
que
les
sean
atribuidas
en
la
Constitución
y
la
ley.
Tendrán
el
deber
de
coordinar
acciones
para
el
cumplimiento
de
sus
fines
y
hacer
efectivo
el
goce
y
ejercicio
de
los
derechos
reconocidos
en
la
Constitución.
En
este
sentido
no
correspondería
a
la
Dirección
General
de
Extranjería
esta
verificación,
ya
que
tácitamente
estaría
cuestionando
la
validez
de
la
documentación
emitida
por
la
autoridad
competente,
en
este
caso,
el
Registro
Civil.
52Testimonios
de
C.I,
CH.M
y
A.D,
Quito,
10
y
11
de
marzo,
2012.
53
Constitución…,
op.
cit.,
Art.226.
40
Por
otro
lado,
al
realizar
este
tipo
de
entrevistas,
además
de
incurrir
en
una
extralimitación
de
sus
funciones,
la
Dirección
General
de
Extranjería
vulnera
el
derecho
constitucional
a
la
intimidad
personal,54
ya
que
plantea
preguntas
que
buscan
profundizar
en
vivencias
personales
y
de
pareja.
Estas
preguntas
parten
de
criterios
subjetivos
y
evidencian
prejuicios,
que
resultan
discriminatorios.
Un
ejemplo
de
esta
vulneración
de
derechos
es
la
de
una
pareja
constituida
por
una
mujer
de
nacionalidad
ecuatoriana
y
un
hombre
de
nacionalidad
cubana,
quienes
contrajeron
matrimonio
en
el
Registro
Civil
de
Quito
y,
posteriormente,
solicitaron
una
visa
de
amparo.
La
pareja
fue
entrevistada
por
separado
por
el
Director
General
de
Extranjería;
posteriormente,
por
correo
electrónico,fue
notificada
que
su
entrevista
no
fue
“favorable”
y,
por
tanto,
se
negó
la
visa.
El
caso
fue
llevado
ante
la
Defensoría
del
Pueblo
en
Quito,
instancia
que
en
su
pronunciamiento
defensorial 55
establece
que
la
“la
negativa
de
visas
de
inmigrantes
categoría
9-‐VI
por
vínculo
matrimonial,
que
deslegitiman
un
matrimonio
legalmente
celebrado,
vulnera
derechos
constitucionales”,56entre
los
cuales
se
detallan,el
derecho
a
migrar,
la
igualdad
entre
personas
ecuatorianas
y
de
otra
nacionalidad,
el
principio
de
no
discriminación
por
condición
migratoria.
El
pronunciamiento
defensorial
hace
también
hincapié
en
el
derecho
a
la
intimidad
personal
y
familiar,
al
señalar
que
“la
entrevista
en
sí,
al
requerir
datos
de
la
vida
personal
y
de
su
vida
como
pareja,
es
un
atentado
contra
la
intimidad
y
la
integridad
de
las
personas,
conforme
a
lo
que
establece
la
Constitución
de
la
República”.57
Finalmente,
llama
la
atención
sobre
el
nuevo
sistema
de
tramitación
de
visados
de
la
Dirección
General
de
Extranjería,
el
cual,
si
bien
tiene
la
intención
de“mejorar
y
agilitar
los
trámites
que
se
realizan
en
esta
dependencia”−tal
como
señala
su
máxima
autoridad−,
ha
vulnerado
derechos,
principalmente
del
debido
proceso.
Producto
de
este
nuevo
sistema,
se
realizan
todas
las
notificaciones
vía
54
Ibíd.,
Art.
66,
Num.
20.
55
Defensoría
del
Pueblo,Pronunciamiento
Defensorial
No.
019-‐
DNPrt-‐2011
Expediente
53749-‐
DNPrt-‐2011.
56
Según
el
Pronunciamiento
Defensorial
No.
019-‐
DNPrt-‐2011
se
han
vulnerado
los
Art.
40,
66.2,
66.3ª,
66.10,
66.20
de
la
Constitución
y
sus
principios
constitucionales
en
materia
de
derechos
humanos
detallados
en
los
Art..
9,
11.2,11.3,11.4,
11.5,
11.8
y
119.
57
Ibíd.,
p.
9.
41
correo
electrónico, 58
las
cuales
no
son
motivadas
de
conformidad
con
lo
que
establece
la
Constitución
y
el
Estatuto
del
Régimen
Jurídico
de
la
Función
Ejecutiva.
Las
notificaciones,
particularmente
las
de
rechazo
de
visa
de
inmigrante,
se
limitan
a
señalar
que
“[l]uego
de
realizar
una
serie
de
preguntas
a
las
personas
arriba
mencionadas,
se
resuelve
emitir
un
criterio
desfavorable
al
existir
falta
de
concordancia
en
las
respuestas
a
las
preguntas
realizadas,
por
lo
que
se
niega
su
solicitud.”59 Esta
es
una
notificación
con
una
motivación
casi
nula,que
deja
en
indefensión
a
las
personas
que
realizan
el
trámite.
Esto
se
opone
a
lo
establecido
por
la
Constitución:
No
habrá
motivación
si
en
la
resolución
no
se
enuncian
las
normas
o
principios
jurídicos
en
que
se
funda
y
no
se
explica
la
pertinencia
de
su
aplicación
a
los
antecedentes
de
hecho.
Los
actos
administrativos,
resoluciones
o
fallos
que
no
se
encuentren
debidamente
motivados
se
consideraran
nulos.
Las
servidoras
o
servidores
responsables
serán
sancionados.60
En
concordancia
con
esta
disposición,
el
Estatuto
Jurídico
Administrativo
de
la
Función
Ejecutiva
(ERJAFE),
determina
que
la
motivación
debe
entenderse
como“la
enunciación
de
las
normas
y
de
los
hechos
particulares,
así
como
la
relación
coherente
entre
éstas
y
aquéllos”.61
Esta
disposición
permite
conocer
sobre
las
decisiones
que
se
tomen
respecto
delos
derechos
de
las
personas
y
las
protege
en
contra
deaquellas
decisiones
que
puedan
ser
injustas
o
arbitrarias
y,
por
tanto,
permite
impugnarlas.
La
notificación
emitida
por
la
Dirección
General
de
Extranjería
no
llega
a
ser
motivada
y
por
tanto
deberíaser
nula,
tal
como
señala
la
Constitución.Por
otra
parte,
tampoco
se
señalan
las
vías
jurídicas
para
impugnar
el
acto
o
subsanar
las
falencias
existentes,
como
lo
dispone
el
ERJAFE,lo
que
implica
también
una
vulneración
a
los
principios
del
debido
proceso.
58
Verhttp://186.46.137.2:8080/Solicitud_de_Visa2.5/application/BonitaApplication.html?lo
cale=es#task=Solicitud_de_Visa-‐-‐2.5-‐11797-‐-‐Login-‐-‐it1-‐-‐mainActivityInstance—noLoop.
59Notificación
que
consta
dentro
del
Expediente
Defensorial
No.
53749-‐DNPrt-‐2011.
60
Constitución…,
op.
cit.,
Art.
75,
Num.
7,
Lit.
l).
61
Estatuto
del
Régimen
Jurídico
Administrativo
de
la
Función
Ejecutiva,
Art.
122.
42
Las
resoluciones
contendrán
la
decisión,
que
deberá
ser
motivada.
Expresarán
además,
los
recursos
y
acciones
que
contra
la
misma
procedan,
órgano
administrativo
o
judicial
ante
el
que
hubieran
de
presentarse
y
plazo
para
interponerlos,
sin
perjuicio
de
que
los
interesados
puedan
ejercitar
cualquier
otro
que
estimen
oportuno.62
Además,
deben
tomarse
en
cuenta
las
disposiciones
que
señala
este
mismo
instrumento
jurídico
respecto
de
las
notificaciones
por
vía
electrónica.
En
primer
lugar,
indica
que
sólo
puede
proceder
cuando
“el
interesado
haya
señalado
dicho
medio
como
preferente
o
consentido
expresamente
su
utilización”.63
En
este
caso,
la
Dirección
de
Extranjería
establece
la
vía
electrónica
como
único
medio
para
la
realización
de
este
trámite,
e
insiste
que
toda
comunicación
o
petición
se
la
haga
por
este
medio.
Las
notificaciones
por
vía
electrónica
tampoco
señalan
los
medios
de
impugnación
a
los
cuales
se
puede
recurrir,
ni
los
plazos
y
autoridades
ante
las
cuales
se
puede
impugnar
una
negativa
de
visado.
Estas
omisiones
vulneran
el
derecho
al
debido
proceso,
yson
esenciales
en
función
de
lo
que
señala
el
ERJAFE:
En
estos
casos,
la
notificación
se
entenderá
practicada
a
todos
los
efectos
legales
en
el
momento
en
que
se
produzca
el
acceso
a
su
contenido
en
la
dirección
electrónica.
Cuando,
existiendo
constancia
de
la
recepción
de
la
notificación
en
la
dirección
electrónica,
transcurrieran
diez
días
plazo
sin
que
se
acceda
a
su
contenido,
se
entenderá
que
la
notificación
ha
sido
rechazada
con
los
efectos
previstos
en
el
siguiente
apartado,
salvo
que
de
oficio
o
a
instancia
del
destinatario
se
compruebe
la
imposibilidad
técnica
o
material
del
acceso.64
Se
desconoce
si
la
Dirección
de
Extranjería
cuenta
con
un
sistema
que
permita
identificar
si
la
persona
accedió
a
su
correo
y
fuelegalmente
notificada.
Esta
vulneración
es
más
grave
si
se
considera
que
quienes
utilizan
este
mecanismo
son
personas
de
otra
nacionalidad
y
no
están
habituadas
a
las
disposiciones
del
62
Ibíd.,
Art.
156,
Num.
3.
63
Ibíd.,
Art.
127,
Num.
3.
64
Ibíd.
43
ordenamiento
jurídico
ecuatoriano.
Además,
esta
medida
conlleva
mayores
dificultades,
sobre
todo
para
quienes
tienen
limitado
acceso
a
internet,
tanto
en
sentido
físico
como
en
relación
a
su
manejo.
Esto
se
suma
al
hecho
de
que
para
obtener
un
visado
de
inmigrante,
el
trámite
debe
hacerse
exclusivamente
en
las
ciudades
de
Quito
o
Guayaquil,
lo
que
imposibilita
que
personas
de
escasos
recursos
y
que
viven
en
zonas
rurales
alejadas,
puedan
contar
con
sus
documentos
en
regla,a
pesar
de
tener
hijos/as
ecuatorianos.
Según
el
Director
General
de
Extranjería,
para
hacer
frente
a
estos
inconvenientes,
se
han
realizado
acuerdos
con
variasorganizaciones
sociales
locales,
con
el
objeto
de
que
sus
direcciones
sirvan
de
referencia
para
el
trámite
de
visados;65no
obstante,
reconoce
que
es
una
medida
insuficiente.
En
efecto,
de
las
entrevistas
realizadas
en
las
provincias
de
Esmeraldas
y
Sucumbíos,
se
constata
la
existencia
de
personas
que,a
pesar
de
vivir
un
largo
tiempo
en
el
Ecuador,
no
se
han
regularizado.
Se
trata
de
personas
que
viven
dentro
de
la
zona
de
integración
fronteriza,donde
los
controles
migratorios
son
reducidos,
por
lo
que
prefieren
no
incurrir
en
gastos,
como
los
de
movilización,
para
obtener
su
documentación.
Sin
embargo,
cuando
por
alguna
razón
deben
trasladarse
a
otras
ciudades,
para
evitar
problemas
y
dificultades,
se
venobligadasa
tramitar
algún
tipo
de
regularización.
Estos
servicios
privilegian
las
formalidades
y
no
prevén
alternativas
adecuadas
a
los
principios
de
aplicación
de
los
derechos,
olvidando
que
las
personas
en
movilidad
son
un
grupo
de
atención
prioritaria
en
la
Constitución.
Así
por
ejemplo,
la
Misión
Scalabriniana
en
Quito
reporta
el
caso
de
una
persona
de
nacionalidad
colombiana
con
discapacidad
auditiva,
quien
buscaba
obtener
una
visa
de
amparo,
por
cuanto
su
hija
es
ecuatoriana.
Desde
un
inicio,
encontró
diversos
impedimentos
para
comunicarse
con
los
funcionarios
de
la
Dirección
de
Extranjería.
Posteriormente,
por
un
error
de
la
Policía
de
Migración
que
selló
su
pasaporte
con
una
estadía
de
26
días
(cuatro
menos
que
los
exigidos
para
la
presentación
de
cualquier
solicitud
de
visados),fue
obligada
a
obtener
una
visa
de
turismo
en
la
Dirección
de
Extranjería,
lo
que
supuso
mayores
gastos.
Para
obtener
este
visado,
la
persona
debe
demostrar
“solvencia
económica”
y
presentar
el
certificado
de
una
cuenta
bancaria
con
al
65
Entrevista
al
Director
de
Extranjería
del
Ministerio
del
Interior..,op.
cit.
44
menos
mil
dólares,
lo
cual
−para
una
persona
de
escaso
recursos−es
inalcanzable.
Finalmente,
cuando
encontró
alguien
que
cubriera
esta
garantía,
se
enfrentó
a
las
disposiciones
del
Código
Civil,
que
califica
a
las
personas
con
discapacidad
auditiva
como
incapaces
relativos,
lo
que
enredó
aún
más
su
situación.
Obligar
a
esta
persona
a
tantos
trámites
y
gastos
habría
sido
innecesario,si
en
lugar
de
privilegiar
las
formalidades,
la
Dirección
de
Extranjería
hubiera
aplicado
los
principios
constitucionales
en
relación
a
acciones
afirmativas
respecto
de
la
población
en
situación
en
movilidad
y
personas
con
discapacidad,
considerados
como
grupos
de
atención
prioritaria.
Se
detectan
también
otras
complejidadesen
la
obtención
de
requisitos
previos.
Tal
es
el
caso
de
las
notarías−principalmente
en
las
ciudades
de
Quito
y
Guayaquil−,
que
se
niegan
a
atender
a
personas
de
otras
nacionalidades,
particularmente
colombianas,
cubanas,
haitianas,
nigerianas
u
otras.
La
razón
para
este
comportamiento
es
el
evitar
riesgos,
debido
a
que
diversas
notarías
han
sido
acusadas
de
complicidad
conredes
de
corrupción
y
la
emisión
de
visados
falsos.66
Estas
prácticas
discriminatorias
contravienen
principios
constitucionales
que
consagran
la
igualdad
y
la
no
discriminación
por
lugar
de
origen
y
condición
migratoria,
toda
vez
que
las
notarías
públicas,
tal
como
señala
la
Constitución,
prestan
servicios
de
carácter
público67,
al
ser
“depositarias
de
la
fe
pública”,68
recae
sobre
ellas
la
responsabilidad
de
constatar
la
validez
de
la
documentación.
Además,
tal
como
lo
establece
el
Código
Orgánico
de
la
Función
Judicial,69
al
ser
las
notarias
y
notarios
parte
de
la
Función
Judicial,
negar
la
atención
a
una
persona
de
otra
nacionalidad
de
manera
infundada
y
arbitraria,
vulnera
el
derecho
de
acceder
a
la
justicia,
reconocido
en
la
Constitución.70
Esto
complejiza
aún
más
la
situación
de
las
personas
que
buscan
obtener
66 Vistazo.com,
“Legalización
de
extranjeros,
nuevamente
en
la
mira”
1
de
julio
de
2010,
en
http://www.vistazo.com/webpages/pais/?id=10603;
El
Universo,
Legalización
“express”
fue
realizada
a
95
cubanos”,
2
de
abril
de
2010,
en
http://www.eluniverso.com/2010/04/02/1/1360/prision-‐preventiva-‐arresto-‐domiciliario-‐red-‐
cubanos.html;
Hoy.com.ec,
“Extranjería
emitió
al
menos
51
visas
de
amparo
fraudulentas”
23
de
diciembre
de
2010,
en
http://www.hoy.com.ec/noticias-‐ecuador/extranjeria-‐emitio-‐al-‐menos-‐51-‐
visas-‐de-‐amparo-‐fraudulentas-‐449094.html
67
Constitución…,
op.
cit.,
Art.
199.
68
Ibíd.,
Art.
200.
69
Código
Orgánico
de
la
Función
Judicial,
Art.
38.publicado
en
Registro
Oficial,
395,
suplemento,
4
de agosto de 2008.
70 Constitución…, op. cit.,Art.75.
45
una
estadía
regular
en
el
Ecuador.Igual
ocurre
con
las
instituciones
bancarias
que
se
niegan
a
abrir
cuentas
de
ahorro
a
personas
en
situación
irregular,
refugiadas
o
solicitantes
de
refugio,
lo
que
complica
también
la
obtención
de
visas,al
no
poder
acreditar
unacuenta
bancaria
a
su
nombre.71
A
esto
se
suma
el
trato
displicente
hacia
las
personas
de
otras
nacionalidades
por
parte
de
funcionarios/as
de
algunas
de
las
dependencias
encargadas
de
tramitar
suregularización.
La
Convención
sobre
los
Derechos
de
todos
los
Trabajadores
Migratorios
y
sus
Familiares,
dispone
que
la
información
que
proporciona
el
Estado
sobre
las
formas
de
regularizarse
“será
suministrada
a
los
trabajadores
migratorios
y
sus
familiares
que
la
soliciten
gratuitamente
y,
en
la
medida
de
lo
posible,
en
un
idioma
que
puedan
entender”.72
En
relación
con
este
derecho,
se
identifica
que
las
dependenciasrelacionadas
con
la
emisión
de
visadosy
el
control
migratorio,
no
están
adaptadas
para
atender
a
personas
que
no
hablan
español.
En
efecto,
con
excepción
de
la
versión
en
inglés
−a
la
que
se
puede
acceder
en
la
página
web
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores−,
el
resto
de
la
información
se
encuentra
en
español.
La
complejidad
para
obtener
una
visa
en
el
Ecuador,ha
provocado
que
sea
cada
vez
mayor
la
cantidad
de
personas
en
situación
irregular.
De
esto
dan
cuenta
las
estadísticas
de
atención
de
los
servicios
jurídicos
de
la
Casa
de
Movilidad
Humana
de
Quito
y
los
datos
consolidados
de
las
oficinas
del
SJRM,73
las
que
indican
que
más
del
40%
de
las
personas
que
se
acercan
a
sus
servicios
están
en
situación
irregular
o
en
riesgo
de
caer
en
esta
situación.
Las
limitaciones
en
los
datos
oficiales
no
posibilita
determinar
la
cantidad
exacta
de
personas
en
situación
migratoria
irregular
que
se
encuentra
en
el
Ecuador,
sobre
todo
por
las
limitaciones
de
la
información
estadística
que
generan
las
instituciones,
en
particular
la
Dirección
de
Extranjería
Sin
embargo,
sumadas
71Ver
en
el
presente
Informe
el
acápite
sobre
Acceso
al
sistema
financiero
y
otros
servicios
en
el
Capítulo
sobre
Protección
de
las
personas
refugiadas
y
el
ejercicio
de
sus
derechos.
72
Convención
Internacional…,
op.
cit.,Art.
33.2.
73
Servicio
Jesuita
a
Refugiados
y
Migrantes
Ecuador,
“Estadísticas
generales
de
las
atenciones
jurídicas
de
2011
de
las
oficinas
del
SJRM”,
Quito,
2011.
46
las
estadísticas
existentes
sobre
visados
emitidos
por
los
dos
ministerios,se
obtiene
un
total
de
26.962
personas.
Este
número
es
un
aproximado
del
número
de
visas
emitidas,
sea
de“inmigrante”
o
“no
inmigrante”,
en
el
año
2011.
Comparada
esta
cifra
con
el
saldo
migratorio
de
2011
(55.661)
−que
es
el
número
aproximado
de
personas
que
han
permanecido
en
el
país
en
ese
año−existen
26.418
personas
de
otra
nacionalidad
que,
en
principio,
no
tendrían
ningún
tipo
de
visado.
Ahora
bien,
hay
que
advertir
en
este
número
aproximado
pueden
encontrarse
personas
que
tengan
vigente
aún
la
estadía
migratoria
de
90
días
que
se
permite
al
ingreso
al
país,
o
de
180
días,para
el
caso
de
los
países
de
la
Comunidad
Andina
y,
por
tanto,
aún
no
han
solicitado
una
visa;
lastimosamente
esta
no
es
una
cifra
posible
de
determinar.
Frente
a
esta
situación,el
Estado
ecuatoriano
adoptó
escasas
medidas
para
enfrentar
este
problema.
Así,
el
5
de
agosto
de
2011,
el
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores
resolvió
que
personas
en
situación
migratoria
irregular,
que
ingresaron
al
país
hasta
el
20
de
abril
de
2010,
puedan
acceder
a
diferentes
tipos
de
visas
de
no
inmigrantes,
tales
como
la
visapara
turistas
(12-‐IX)
válida
por
180
días
o
lavisa
de
comercio
(12-‐X)
valida
por
90
días.
Esta
medida,
suprime
parcialmente
la
exigencia
de
30
días
de
estadía
legal
para
la
solicitud
de
estas
visas,
pero
no
modifica
los
requisitos
referentes
a
“solvencia
económica”.No
obstante
esto
ha
significado
la
posibilidad
de
regularización
de
algunas
personas,
incluyendo
un
grupo
de
639
de
nacionalidad
cubana,
según
datos
proporcionados
por
el
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores.
Pero
una
gran
parte
se
ve
imposibilitada
por
los
requisitos
de
índole
económica
que
no
pueden
ser
alcanzados.
Por
otra
parte,
estos
visados
son
temporales,
lo
que
significa
que
quienes
no
consiguen
los
medios
para
obtener
otra
categoría
temporal
o
permanentenuevamente
pueden
caer
en
condición
de
irregularidad.
Por
otra
parte,
en
el
año
2011
el
Ecuador
ha
implementado
convenios
bilaterales
en
temas
migratorios
con
Perú
y
Venezuela.
En
noviembre
de
201074entró
en
vigencia
el
Estatuto
Migratorio
Permanente
Ecuador-‐Perú,
por
el
cual
se
posibilita
la
regularización
de
personas
peruanas
en
el
Ecuador
y
viceversa,
74
Estatuto
Migratorio
Permanente
Ecuatoriano-‐peruano,
en
Registro
Oficial315,
8
de
noviembre
de 2010.
47
principalmente
aquéllas
que
trabajen
en
relación
de
dependencia.
Coneste
estatuto
se
abrió
la
posibilidad
que
las
personas
peruanas
que
estén
en
situación
irregular
puedan
acceder
a
una
visa
de
inmigrante
(9-‐7).
Según
datos
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
hasta
noviembre
de
2011
se
han
otorgado
2.872
visas
a
ciudadanos
peruanos,
tanto
de
inmigrantes
permanentes
(9-‐VII)
como
de
no
inmigrantes
para
trabajo
(12-‐VI).Sin
embargo,
llama
la
atención
que
en
las
entrevistas
realizadas
en
las
provincias
fronterizas
con
el
Perú,
se
señale
que
la
regularización
continúa
siendo
una
de
las
principales
problemáticas
para
la
población
inmigrante
de
esa
nacionalidad.
Al
parecer,
una
de
las
falencias
es
la
desinformación
que
existe
sobre
la
aplicación
del
mencionado
estatuto
migratorio.
En
efecto,
en
Huaquillas
no
se
conoce
con
certeza
los
alcances
de
este
instrumento,
y
las
personas
de
los
servicios
de
atención
jurídica
gratuita
entrevistados
en
Machala,
Loja
y
Zamora,
señalan
que
la
regularización
bajo
este
convenio
se
ha
complejizado,
pues
se
solicitan
requisitos
que
no
estaban
previstos
o
éstos
son
modificados,
lo
que
perjudica
a
personas
de
escasos
recursos
o
que
deben
recorrer
grandes
distancias
para
efectuar
los
trámites.
Sin
embargo,
un
efecto
positivo
de
la
aplicación
de
este
convenio,
ha
sido
la
reducción
significativa
de
deportaciones
en
estas
provincias.
No
obstante,
según
los
datos
revisados,han
aumentado
las
deportaciones
de
personas
de
nacionalidad
peruana,
desde
otras
provincias
del
país.
En
marzo
de
2011
entró
en
vigencia
el
Estatuto
Migratorio
entre
Ecuador
y
Venezuela.75
Bajo
este
acuerdo
bilateral
se
flexibiliza
el
ingreso
y
permanencia
de
los
nacionales
de
los
dos
países.
Para
turismo
se
conceden
90
días
prorrogables
por
el
mismo
tiempo,
sin
necesidad
de
visado.
Para
acogerse
a
una
de
las
formas
de
regularización
planteadas
para
quienes
se
encuentran
en
situación
irregular,el
acuerdo
fija
el
plazo
de
180
días,
desde
la
entrada
en
vigencia
de
este
Estatuto.
Además
señala:
“Las
autoridades
migratorias
de
ambas
partes
se
abstendrán
de
tomar
medidasque
afecten
dicho
proceso
durante
ese
período”,lo
que
supondría
suspender
las
deportaciones
para
las
personas
que
se
encuentren
en
situación
migratoria
irregular
en
ambos
Estados.El
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores
ha
75 Estatuto Migratorio entre la República del Ecuador y la República Bolivariana de Venezuela, en
Registro
Oficial
408,
19
de
marzo
de
2011.
48
previsto
que,mediante
este
acuerdo
bilateral,se
regularizarán
300
ciudadanos
venezolanos
en
el
Ecuador
y
más
de
5.000
ciudadanos
ecuatorianos
en
Venezuela.
Entre
otros
convenios
bilaterales
de
regularización,
existe
el
Estatuto
Migratorio
Permanente
entre
Ecuador
y
Colombia,76
el
cual
fue
firmado
en
el
año
2006
y
entró
en
vigencia
en
mayo
de
2010;
no
obstante,
en
cuanto
a
procesos
de
regularización,
se
remite
a
las
leyes
vigentes
en
los
dos
Estados,
lo
que,
en
el
caso
del
Ecuador,
no
cambia
la
situación
de
las
personas
de
esta
nacionalidad
en
situación
irregular.Por
el
contrario,
este
convenio
establece:
“Podrán
acogerse
al
presente
capítulo,
quienes
no
registren
antecedentes
penales,
mediante
la
presentación
del
certificado
de
antecedentes
judiciales
y
récord
policial
según
el
país
de
origen
del
migrante”77,
lo
que
es
abiertamente
contrario
al
principio
de
no
discriminación
por
pasado
judicial
consagrado
en
la
Constitución
y,
por
tanto,
debería
considerarse
como
una
disposición
inaplicable.
No
obstante,
se
puede
identificar
en
este
instrumento
una
obligación
que,
de
aplicarse,
puede
significar
un
cambio
favorable
a
los
derechos
de
las
personas
inmigrantes,
sobre
todo
en
lo
referente
a
la
accesibilidad
a
la
regularización.
Esta
disposición
obliga
al
Estado
ecuatoriano
a
acercar
su
institucionalidad
a
las
personas
que
lo
requieren
y
no
a
la
inversa,
como
ocurre
en
la
actualidad.Este
estatuto
establece
que:
Las
autoridades
nacionales
competentes
identificarán
periódicamente
los
principales
asentamientos
de
migrantes
propietarios
de
finca
raíz
y/o
trabajadores
agrícolas,
ganaderos,
de
la
construcción
o
similares,
con
el
propósito
de
facilitar
la
regularización
de
su
permanencia.78
Por
otra
parte,
el
proceso
de
regularización
específico
para
personas
de
nacionalidad
haitiana,
que
tuvo
lugar
en
el
año
2010,
debeser
tomado
en
cuenta.
Hay
que
advertir
que
este
proceso
de
regularización
no
responde
a
un
convenio
bilateral,
como
los
citados
anteriormente,
sino
a
la
grave
situación
por
la
que
atravesó
Haití,por
lo
que
se
decidió
que
los
ciudadanos
y
ciudadanas
de
76
Estatuto
Migratorio
Permanente
entre
la
República
del
Ecuador
y
la
República
de
Colombia,
en
Registro Oficial 187, de 6 mayo de 2010.
77 Ibíd.
78 Ibíd.
49
nacionalidad
haitiana
que
hubieran
ingresado
al
Ecuador
hasta
el
31
de
enero
inclusive,
puedan
obtener
a
travésdel
Ministerio
de
Relaciones
Exterioresuna
visa
de
no
inmigrante,
categoría
12-‐XI,
por
un
tiempo
de
vigencia
de
5
años,
sin
costo.79
Detenciones,
deportaciones
y
exclusiones
Las
detenciones
de
personas
de
otra
nacionalidad
y
el
sometimiento
a
procesos
de
deportación
son
otro
punto
neurálgico
de
las
políticas
migratorias
ecuatorianas,
que
afectan
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad.
Diferentes
instancias
de
la
sociedad
civil
y
de
la
Defensoría
del
Pueblo
han
evidenciado
las
vulneraciones
a
derechos
constitucionales
que
conlleva
la
aplicación
irrestricta
de
los
procedimientos
de
la
Ley
de
Migración.80Así
por
ejemplo,
en
2010
se
llevó
a
cabo
un
polémico
operativo
denominado
“Identidad”,
por
el
cual
más
de
100personas,
de
nacionalidad
cubana
y
colombiana
principalmente,
fueron
detenidas
en
condiciones
infrahumanas
y
sometidas
a
procesos
sumarios
de
deportación.
Frente
a
ello,
una
comisión
conformada
por
organizaciones
de
la
sociedad
civil,
ACNUR
y
la
Defensoría
del
Pueblo,elaboró
un
informe
sobre
las
condiciones
en
las
que
fueron
detenidas
y
la
criminalización
de
las
personas
de
otra
nacionalidad
que
implica
el
procedimiento
de
deportaciones,
tal
como
está
concebido
en
la
Ley
de
Migración.
Por
su
parte,el
Comité
de
Naciones
Unidas
para
la
Protección
de
los
Derechos
de
todos
los
Trabajadores
y
de
sus
Familiares,
manifestó
al
Estado
ecuatoriano
su
preocupación
por
el
carácter
penal
del
procedimiento
de
deportación,
por
las
detenciones
arbitrarias,
por
la
privación
de
libertad
en
centros
penitenciarios
comunes,y
por
la
ausencia
de
intérpretes,
al
tiempo
de
recomendar
al
Estado:
79
Disposición
Transitoria
Primera
de
la
“Ley
Derogatoria
del
Artículo
38
de
la
Ley
de
Migración;
y
de
exoneración
económico
tributaria
a
favor
de
los
ciudadanos
haitianos
que
ingresaron
al
Ecuador
hasta
el
31
de
enero
de
2010
y
se
hallan
actualmente
en
situación
irregular
en
el
territorio
ecuatoriano”,
en
Suplemento
de
Registro
Oficial
No.175
de
martes
29
de
abril
de
2010.
80
Coalición
por
las
Migraciones
y
el
Refugio,INREDH
y
Defensoría
del
Pueblo,
“Informe
de
verificación
sobre
las
condiciones
de
detención
de
personas
privadas
de
la
libertad
en
el
marco
de
operativos
de
identificación
de
irregulares,
en
la
ciudad
de
Quito”,
Quito,
junio
2010.
50
asegure
que
los
procedimientos
migratorios,
incluidos
la
deportación
y
la
expulsión
estén
en
conformidad
con
el
Art.
22
de
la
Convención,
sean
procedimientos
excepcionales
y
de
carácter
administrativo
y
no
se
traten
dentro
del
sistema
de
justicia
penal.
[…]
adopte
medidas
para
mejorar
las
condiciones
en
los
centros
de
detención,
temporal
de
forma
que
estos
no
sean
los
mismos
que
los
centros
penitenciarios,
y
se
haga
una
debida
separación
de
hombres
y
mujeres.81
Lamentablemente,
en
2011
esta
situación
no
se
ha
modificado
sustancialmente
respecto
del
año
anterior,
a
pesar
de
las
diferentes
acciones
y
recomendaciones
realizadas
por
instancias
nacionales
e
internacionales.
Por
el
contrario,
tal
como
muestran
las
estadísticas,
las
deportaciones
a
personas
de
otra
nacionalidad
aumentaron:
de
569
en
2010
pasaron
a
750
en
2011,
lo
que
significa
un
incremento
del
31,8%.
Gráfico
8
Deportaciones
2010-‐2011
Fuente:
Dirección
Nacional
de
Migración
de
la
Policía
Nacional,
2011.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2012
81
Comité de Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus
Familiares,“Observaciones finales...”, op. cit., Pár. 30 y 32.
51
La
mayoría
de
personas
deportadas
es
de
nacionalidad
colombiana,
seguida
por
la
peruana
y
otras
nacionalidades.
El
caso
de
la
población
cubana
debe
ser
analizado
de
manera
particular,
ya
que
continúa
siendo
detenida;
sin
embargo,
debido
a
que
el
gobierno
cubano
se
niega
a
recibirla
como
deportada,
no
puede
retornar
a
su
país
de
origen
y
permanece
detenida
de
manera
arbitraria
por
tiempo
indefinido.
Situación
similar
ocurre
con
las
personas
haitianas,
africanas,
asiáticas
y
de
otras
nacionalidades,
debido
a
la
falta
de
recursos
para
financiar
estos
procesos.
Gráfico
9
Nacionalidad
de
personas
deportadas,
2011
Fuente:
Dirección
Nacional
de
Migración
de
la
Policía
Nacional,
2011.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2012.
En
lugar
de
ser
acogidas
las
recomendaciones
del
Comité
de
Naciones
Unidas,que
establece
que
la
deportación
debe
ser
de
carácter
“administrativo”
y
52
“excepcional”,
la
aplicación
de
la
Ley
Migración 82 trae
como
consecuencia
la
privación
automática
de
la
libertad
a
todas
las
personas
que
se
encuentren
en
situación
migratoria
irregular,
por
parte
de
agentes
de
la
Policía
de
Migración,
lo
que
tiene
una
clara
connotación
penal,
y
vulnera
el
principio
constitucional
de
no
criminalización
de
las
personas
migrantes.83
A
inicios
de
2011
se
implementó
el
denominado
“Albergue
Temporal
de
Deportaciones”,para
las
personas
en
situación
irregular,
previa
la
ejecución
de
la
deportación,
a
cargo
de
la
Dirección
de
Protección
de
Derechos
del
Ministerio
del
Interior.
Se
trata
de
un
hotel
ubicado
en
el
Centro
Histórico
de
Quito,
adecuado
con
las
seguridades
del
caso
y
bajo
resguardo
de
la
Policía
de
Migración.
Si
bien
las
condiciones
de
detención
han
mejorado
respecto
del
año
anterior,
resulta
cuestionable
la
existencia
de
este
espacio,
pues
reafirma
la
política
de
privación
de
libertad
de
personas
en
condición
migratoria
irregular,y
es
un
espacio
de
naturaleza
privada
que
sirve
para
la
detención
de
personas,
lo
cual,además,se
contrapone
a
la
Constitución:
Sólo
los
centros
de
rehabilitación
social
y
los
de
detención
provisional
formarán
parte
del
sistema
de
rehabilitación
social
y
estarán
autorizados
para
mantener
a
personas
privadas
de
la
libertad.
Los
cuarteles
militares,
policiales,
o
de
cualquier
otro
tipo,
no
son
sitios
autorizados
para
la
privación
de
la
libertad
de
la
población
civil.84
En
este
lugar
se
aplican
una
serie
de
disposiciones,
que
hacen
de
este
lugar
un
centro
de
detención
común;
por
ejemplo,
se
establece
que
todas
las
personas
que
ingresen
al
albergue
deben
ser
sometidas
a
revisiones
y
cacheos
personales;
se
fijan
horarios
para
actividades;
se
prohíbe
que
más
de
dos
personas
permanezcan
en
las
habitaciones
en
horarios
no
establecidos;
se
pasa
lista
varias
veces
al
día,
etc.Por
otra
parte,
se
determina
que
quienes
brindan
atención
jurídica
deben
solicitar
autorización
expresa
para
ingresar,
lo
cual
ha
difucultadoel
ejercicio
del
derecho
a
la
defensa
de
las
personas
detenidas.
La
Casa
de
Movilidad
Humana
de
82
Ley
de
Migración,
Arts.
19
al
36.
83 Constitución…, op. cit., Art. 40.
84 Ibíd.,Art. 203, Num. 1.
53
Quito
reporta
que,por
orden
del
Director
de
Protección
de
Derechos
de
ese
momento,
en
abril
de
2011
se
impidió
el
ingreso
deuna
de
las
abogadas
de
la
institución
sin
una
aparente
justificación.
A
criterio
de
la
Directora
actual,
el
hecho
de
que
las
personas
sometidas
a
deportación
no
permanezcan
en
un
centro
policial
sino
en
un
“albergue”,
ya
no
son
objeto
de
detención
arbitraria,
y
encuentra
razonable
mantenerlas
bajo
“custodia”
mientras
se
lleva
a
cabo
la
deportación.85
No
obstante,
la
Defensoría
del
Pueblo
ha
abierto
un
expediente
que
analizan
las
vulneraciones
de
derechos
que
ocasiona
la
existencia
de
este
lugar.
Este
centro
de
detención
funciona
exclusivamente
en
Quito,
en
tanto
que
en
otras
ciudades
la
detención
tiene
lugar
en
los
centros
de
detención
provisional,destinados
a
delitos
comunes.86Si
bien
en
las
ciudades
en
zonas
de
integración
fronteriza
las
detenciones
por
indocumentación
son
reducidas,
los
controles
son
más
severos
al
intentar
movilizarse
a
otras
ciudades,
como
Esmeraldas,
Coca
o
Ibarra.
En
estos
controles
las
personas,
principalmentecolombianas,
son
obligadas
a
bajarse
de
los
buses,
y
con
frecuencia
ocurren
casos
de
extorsión
por
parte
de
los
agentes
de
la
Policía
de
Migración,
a
cambio
de
no
detenerlas.
Por
otra
parte,
por
disposición
del
Código
Orgánico
de
la
Función
Judicial,
las
autoridades
competentes
para
conocer
los
procesos
de
deportación
son
los
juzgados
penales
de
contravenciones,87
lo
que
acentúa
las
características
penales
de
este
proceso.
Estos
juzgados
han
sido
implementados
exclusivamente
en
Quito;
para
el
resto
del
país
continúan
siendo
de
competencia
delas
intendencias
generales
de
Policía,
que
dependen
del
Ministerio
del
Interior.
Las
resoluciones
de
las
intendencias
y
las
sentencias
de
los
juzgados
de
contravenciones,
en
su
gran
mayoría,
superponen
la
legislación
inferior
por
sobre
85
Entrevista
aDirectora
de
Protección
del
Ministerio
del
Interior,
Quito,
16
de
enero
del
2012.
86
Entrevistas
a
Intendenta
de
Policía
de
Sucumbíos,
8
de
diciembre
del
2011,
y
a
Secretario
de
la
Intendencia
de
Policía
de
Esmeraldas,
13
de
enero
del
2012.
87
La
disposición
reformatoria
Num.
18
señala:“En
la
Codificación
de
la
Ley
de
Migración,
publicada
en
el
Registro
Oficial
563,
de
12
de
abril
de
2005,
sustitúyanse
en
los
Art.
20,
21,
22,
24,
25,
26,
27,
28
y
31
las
palabras
"el
Intendente
General
de
Policía",
por
"la
Jueza
o
Juez
de
contravenciones".
54
la
Constitución,
ordenando
la
deportación
de
las
personas
detenidas,
sin
tomar
en
cuenta
la
vulneración
de
otros
derechos:
de
los
niños,
niñas
y
adolescentes,
derechos
laborales,
derechos
de
familia,
protección
a
personas
que
requieren
protección
internacional,
entre
otros.
En
algunos
casos,
para
evitar
la
privación
prolongada
de
la
libertad,
estas
autoridades
han
adoptado
la
aplicación
de
medidas
sustitutivas,tales
como
la
presentación
periódica
a
la
judicatura.
No
obstante,
se
observan
dificultades,principalmente
con
el
Juzgado
de
Contravenciones
de
La
Zona
Centro,
en
Quito,que
no
ha
emitido
sentencias
en
las
que
se
tomen
en
cuenta
los
principios
para
la
aplicaciónde
derechos.Efectivamente,este
Juzgado
emitió
la
orden
de
deportación
dela
mujer
colombiana
que
fue
deportada,
a
pesar
de
vivir
largo
tiempo
en
el
Ecuadorcuyo
caso
se
hizo
mención
anteriormente88.
De
igual
manera,
a
pesar
de
que
el
Ministerio
del
Interior
dio
a
conocer
a
esta
dependencia
judicial
la
compleja
situación
migratoria
de
las
personas
de
nacionalidad
cubana,
continúa
emitiendo
órdenes
de
deportación
en
su
contra.
En
repetidas
ocasiones
los
equipos
de
atención
jurídica
han
insistido
para
que,con
base
en
los
principios
constitucionales,
se
dicten
medias
sustitutivas,
a
fin
de
que
puedan
recuperar
su
libertad.
La
respuesta
de
esta
judicatura
ha
sido
negativa89.
Es
preocupante
el
tiempo
que
las
personas
en
situación
migratoria
irregular
permanecen
privadas
de
libertad,
ya
que
supera
los
plazos
establecidos
en
la
Constitución
y,
por
lo
tanto,
se
convierten
en
detenciones
arbitrarias.
Por
este
motivo,
diferentes
instituciones
han
presentado
de
manera
recurrente
acciones
de
hábeas
corpus;
en
Quito,
particularmente,
la
Casa
de
Movilidad
Humana
(CMH)
y
la
Defensoría
del
Pueblo.
LaCMH
ha
presentado
más
de
40
acciones
a
favor
de
personas
inmigrantes
detenidas,
de
las
cuales
la
mayoría
han
tenido
resultado
favorable.
Del
análisis
de
algunas
sentencias,
se
observa
que
la
mayoría
de
hábeas
corpus
aceptados
tienen
su
fundamento
en
la
vulneración
del
debido
proceso,
pues
la
detención
es
arbitraria,
por
la
privación
de
libertad
sin
fórmula
de
juicio,por
más
de
24
horas.
Lastimosamente,
ningún
juez
analiza
la
constitucionalidad
de
las
normas
aplicadas
para
la
detención
en
los
procesos
de
deportaciones,
a
pesar
de
que
la
Constitución
88Ir
a:
La
problemática
de
la
regularización,
pág
34.
89Entrevista
a
equipo
jurídico
de
la
Casa
de
Movilidad
Humana,
20
de
noviembre
de
2011.
55
les
permite
hacerlo;
esto
generaría
precedentes
sólidos
para
la
exigibilidad
de
los
derechos
constitucionales
de
las
personas
en
movilidad.
Además,
si
bien
se
establece
que
la
detención
es
arbitraria,
no
se
determinan
procesos
de
reparación
de
los
derechos
vulnerados,
como
dispone
la
Constitución,
ni
se
ordenan
sanciones
para
los
responsables
de
estas
detenciones.90
Por
otra
parte,
en
las
sentencias
no
favorables,
se
evidenciadesconocimiento
profundo
no
sólo
de
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad,
sino
también
de
los
principios
constitucionales
sobre
aplicación
de
derechos
y
garantías.
En
algunas
de
las
sentencias
se
observan
también
un
enfoque
de
soberanía
nacional
bastante
cuestionable,
que
termina
por
restringir
derechos
de
las
personas
que
están
en
situación
irregular
y
vacía
los
contenidos
constitucionales
sobre
este
tema.91
Dentro
de
este
mismo
tema,
un
caso
paradigmático
ocurrido
el
10
de
marzo
de
2011,
es
la
detención
de
67
personas
de
Pakistán,
Irak,
India
y
Sri
Lanka,
en
un
operativo
realizado
por
el
Grupo
de
Operaciones
y
Rescate
de
la
Policía
Nacional;
hasta
el
momento
no
es
clara
la
razón
de
la
detención.
En
principio
se
la
habría
hecho
con
la
finalidad
de
desmantelar
una
red
de
trata
de
personas
y
de
tráfico
de
migrantes,
por
lo
que
elJuez
XXII
de
Garantías
Penales
de
Pichincha,
habría
ordenado
la
detención,
a
pedido
de
la
Fiscalía
de
Pichincha.92
Como
señala
la
Defensoría
del
Pueblo,
sin
una
orden
de
detención
judicial,las
personas
fueron
aprehendidas
en
hoteles
y
viviendas
y
trasladadas
a
la
Cárcel
2
de
Quito,
donde
se
las
mantuvo
incomunicadas,
sin
posibilidad
de
llamar
a
sus
familiares
o
abogados.
Posteriormente
fueronsometidas
a
sumarios
y
procesos
masivos
de
deportación.
La
Defensoría
del
Pueblo
solicitóa
los
juzgados
de
contravenciones
copias
certificadas
de
los
procesos,
pero
pocos
respondieron
a
este
pedido;
aquéllos
que
no
lo
hicieron,
adujeron
no
poseer
estos
expedientes.93
90
Juicio
149
–
2011
Juzgado
Tercero
de
Garantías
Penales;
Juicio
075
–
2011
Primer
Tribunal
de
Garantías
Penales;
619
–
2011
Juzgado
Sexto
de
la
Niñez
y
Adolescencia.
Casos
llevados
por
la
Casa
de
Movilidad
Humana
de
Quito.
91Juicio
713
–
2011
Juzgado
Décimo
de
la
Niñez
y
Adolescencia;
Juicio
66
–
2011
Tribunal
Tercero
de
Garantías
Penales
de
Pichincha;
Juicio
75
–
2011
Juzgado
Sexto
de
la
Niñez
y
Adolescencia.
Casos
llevados
por
la
Casa
de
Movilidad
Humana
de
Quito.
92
Ver
http://www.elcomercio.com/seguridad/extranjeros-‐salieron-‐libres-‐luego-‐
detencion_0_467353280.html.
93Entrevista
a
Coordinador
de
Protección
a
Grupos
de
Atención
Prioritaria
de
la
Defensoría
del
Pueblo,
12
de
noviembre
2011.
56
De
igual
manera,
la
DPE
constató
que
algunas
de
las
personas
detenidas
se
encontraban
en
el
país
en
situación
regular,por
lo
que
no
cabía
la
deportación:
poseían
visas
de
residentes
o
eran
ecuatorianos
naturalizados
o
refugiados.
Pese
a
esto,
un
grupo
fue
deportado
de
manera
inmediata,
ysegún
refirieron
a
la
Defensoría
del
Pueblo,
algunas
personas
habrían
sido
inducidas
a
acogerse
a
planes
de
retorno.
Dos
de
ellas
fueron
llevadas
a
Estados
Unidos
y
uno
a
su
país
de
origen,
donde,
aparentemente,
continúan
detenidas.
Al
grupo
restante
−en
su
mayoría
pakistaníes
y
de
Sri
Lanka−no
se
lo
deportó
de
inmediato,
porproblemas
logísticos
y
falta
de
recursos
del
Estado.
Luego
de
ser
aceptada
la
acción
de
hábeas
corpus,
interpuesta
por
la
Defensoría
del
Pueblo,
recuperaron
la
libertad.
Esta
institución
indicó
que,
en
este
caso,
la
vulneración
de
derechos
fue
evidente,
y
que
las
investigaciones
fueron
complejas
debido
a
la
gran
reserva
y
hermetismo
que
aún
persiste
sobre
este
tema.
Frente
a
este
caso,
la
Coalición
por
las
Migraciones
y
el
Refugio,
solicitó
medidas
cautelares
a
la
CIDH94,
fruto
de
lo
cual
se
llevó
a
cabo
una
audiencia
temática
en
Washington 95 ,
a
la
que
acudió
una
representante
de
la
Misión
Scalabriniana.
No
obstante
los
esfuerzos
realizados
por
las
organizaciones,
hasta
el
momento
la
Comisión
no
ha
adoptado
ninguna
medida.
Como
consecuencia
de
estos
procesos
se
observa
que
ni
los
agentes
de
la
Policía
de
Migración,
ni
las
intendencias
de
Policía,
ni
los
jueces
de
contravenciones,
tienen
la
preparación
suficiente
para
determinar
si
las
personas
sometidas
al
proceso
de
deportación
requieren
de
protección
internacional.
Consecuencia
de
ello,
es
común
la
detención
de
personas
refugiadas
que
deben
permanecer
privadas
de
su
libertad
hasta
presentar
su
documentación,
ya
que
los
agentes
de
la
Policía
de
Migración
no
permiten
a
las
personas
probar
tal
condición,
antes
de
proceder
con
la
detención.
En
la
Intendencia
de
Esmeraldas
se
observa
que
en
el
año
2011,
de
las
personas
detenidas
por
indocumentación
que
han
recuperado
su
libertad,
al
menos
33
son
solicitantes
o
refugiadas
y
8
indican
haber
probado
su
permanencia
regular
“con
documento”.Se
reporta
también
que,
en
franca
vulneración
al
principio
de
no
devolución,
se
han
deportado
a
personas
refugiadas
por
no
portar
su
documentación
al
momento
de
su
aprehensión,
para
lo
94Proceso
MC
109
–
2011
de
la
Comisión
Interamericana
de
Derechos
Humanos.
95Audiencia
de
26
de
marzo
de
2011.
57
cual
no
se
consultó
previamente
a
la
Dirección
de
Refugiados
(DR)
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores.96
Consecuencia
de
las
sistemáticas
vulneraciones
de
los
derechos
de
las
personas
en
situación
irregular,
en
el
año
2011
se
han
presentado
en
Pichincha
un
total
de
67
hábeas
corpus
por
detenciones
arbitrarias
por
motivos
migratorios
y
deportaciones;
a
éstos
se
deben
sumar
doscasos
planteados
por
la
Delegación
de
la
Defensoría
del
Pueblo
en
Esmeraldas.
Llama
la
atención
también
que
en
la
información
obtenida,
consten
casos
de
hábeas
corpus
presentados
por
la
desaparición
de
dos
personas
pakistaníes,que
formaban
parte
del
grupo
de
personas
referido
en
líneas
anteriores.
Es
importante
señalar
que
más
del
60%
de
las
garantías
planteadas
han
sido
favorables,
lo
que
significa
que
las
privaciones
de
libertad,
en
la
mayoría
de
los
casos,
no
se
realizan
conforme
a
derecho.97
En
opinión
de
la
Policía
de
Migraciónla
movilidad
debe
ser
objeto
de
control,
pues
de
lo
contrario
primaría
en
el
país
la
inseguridad.
Con
este
criterio
justifican
los
operativos
migratorios
y
los
procesos
de
deportación.98
Otro
caso
problemático
es
el
relacionado
con
la
aplicación
de
las
causales
de
exclusión
contempladas
en
la
Ley
de
Migración,
que
no
“admiten”
el
ingreso
al
paísde
personas
de
otra
nacionalidad.99Estas
cláusulas,
contrarias
a
los
principios
y
derechos
constitucionales
sobre
movilidad
humana,
otorgan
facultades
altamente
discrecionales
a
los
agentes
de
Policía
de
Migración.
Esto
ha
ocasionado
que
se
las
mantenga
detenidas
indefinidamente
en
las
llamadas
“zonas
de
tránsito”.
Durante
el
año
2011
se
han
presentado
varios
casos
de
personas
a
quienes
se
les
ha
aplicado
la
exclusión,
y
que
−al
no
poder
ser
devueltas
a
su
país
de
origen−permanecenprivadas
de
libertad
en
el
aeropuerto
Mariscal
Sucre
de
Quito.
Según
la
Policía
de
Migración,
la
situación
de
estas
personas
no
es
responsabilidad
del
Estado
ecuatoriano,
pues
todavía
no
han
ingresado
a
él.
Ya
que
el
hecho
ocurre
al
momento
de
cruzar
el
filtro
migratorio,
las
personas
están
en
96
Información
remitida
por
la
Delegación
de
Esmeraldas
de
la
Defensoría
del
Pueblo
del
Ecuador.
97Programa
Andino
de
Derechos
Humanos
UASB,
“Informe
de
Derechos
Humanos
2011”,
UASB,
Quito,
2012,
pág.
27.
98
Entrevista
a
Asesor
Jurídico
de
Policía
de
Migración,
op.
cit.
99
Ley
de
Migración,
op.
cit.,
Art.
9-‐18.
58
una
zona
que
“no
es
de
allá
ni
de
acá”.100 Tanto
para
la
Policía
de
Migración
como
para
el
Ministerio
del
Interior,
la
responsabilidad
de
estas
personas
es
de
las
aerolíneas,
pues
“aún”
no
ingresan
al
país.
Este
argumento
no
tiene
peso
pues,
según
la
ley,
la
figura
de
exclusión
se
aplica
a
las
personas
“sujetas
al
fuero
territorial”.101Este
razonamiento
implicaría
reconocer
que
el
espacio
físicode
los
aeropuertos
internacionales
no
pertenece
al
Ecuador,
cuando
la
Constitución
establece
su
competencia
sobre
ellos.102
En
consecuencia,
una
persona
detenida
en
el
aeropuerto,
está
bajo
el
ordenamiento
jurídico
ecuatoriano
y
la
restricción
de
su
ingreso,
es
responsabilidad
de
las
autoridades
de
control
migratorio
En
diciembre
de
2011,
a
una
persona
de
origen
africano
a
la
que
se
le
había
negado
la
condición
de
refugiado,
y
quien
había
presentado
ante
la
DRun
recurso
de
revisión,
la
Policía
de
Migración
le
aplicó
las
causales
de
exclusión,
razón
por
la
que
estuvodetenidade
manera
arbitraria,por
más
de
30
días,
en
el
aeropuerto
de
Quito.
Frente
a
la
acción
de
hábeas
corpus
planteada,
la
Policía
de
Migración
le
negó
el
permiso
para
asistir
a
la
audiencia,
por
lo
que
el
juez
decidió
trasladarse
hasta
el
aeropuerto.
Constatada
la
arbitrariedad
y
las
condiciones
de
la
detención,
el
juez
aceptó
la
acción,
aunque
de
manera
contradictoria,
ordenó
su
detención
en
el
albergue
temporal
de
deportaciones.
Más
allá
de
esta
incongruencia
del
juez,
el
hecho
de
que
reconociera
su
jurisdicción
en
esta
zona,
sienta
un
precedente
favorable
para
la
protección
de
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad,
al
momento
de
ingresar
al
país.103
Para
las
personas
de
nacionalidad
cubana,
sobre
todo
para
aquellas
declaradas
como
emigradas, 104
la
aplicación
de
las
causales
de
exclusión
complejiza
aún
más
su
situación,
ya
que
quedan
detenidas
en
el
aeropuerto,
impedidas
de
ingresar
al
Ecuador
y
sin
poder
regresar
a
Cuba.
Esta
situación
las
ubica
en
condición
de
apátridas
de
hecho;
es
decir,aunque
formalmente
tienen
la
100
Entrevista
aAsesor
Jurídico
de
Policía
de
Migración,
op.
cit.
101 Ley de Migración, op. cit, Art. 9.
102 Constitución…, op. cit, Art. 261, Num. 10.
103 Juzgado Segundo de lo Civil de Pichincha, sentencia en el Juicio 1477-‐2011, 1 de diciembre de
2011
104
Las
personas
cubanas
que
han
permanecido
por
once
meses
o
más
fuera
de
su
país,
son
declaradas
por
su
país
de
origen
como
emigradas,
lo
que
conlleva
la
pérdida
de
derechos
y
las
ubica
en
una
condición
jurídica
similar
a
la
de
“extranjeros”
en
Cuba.
59
nacionalidad
cubana,
en
la
práctica
no
tienen
la
protección
de
ningún
Estado.Frente
a
esta
situación,el
Estado
ecuatoriano
no
ha
propuesto
una
solución;
sin
embargo
se
podría
aplicar
la
Convención
sobre
Apatridia,
ratificada
por
el
Ecuador, 105
y
determinar
procesos
expeditos
para
evitar
la
vulneración
de
derechos.
Con
base
en
lo
expuesto,se
constata
que
en
la
aplicación
de
las
normas
de
exclusión
y
deportación
por
parte
de
las
autoridades
migratorias,
subyace
la
consideración
de
que
las
personas
de
otra
nacionalidad
no
son
titulares
de
los
mismos
derechos
que
las
personas
ecuatorianas.
Por
lo
cual
se
observa
como
obvia
la
potestad
estatal
y
“soberana”
de
aplicar
normas,
aunque
a
todas
luces
generen
situaciones
injustas,
contrarias
a
los
derechos
constitucionales
y
a
los
instrumentos
internacionales
de
derechos
humanos.
Derecho
a
la
identidad
La
identidad
es
un
derecho
contemplado
en
la
Constitución
del
Ecuador
y
en
los
instrumentos
internacionales
de
derechos
humanos,
cuyo
reconocimiento
formal
está
mediado
por
el
cumplimiento
de
ciertos
requisitos
establecidos
legalmente.
Así,
el
punto
de
partida
constituye
el
acto
de
inscripción
y
reconocimiento
que
luego
del
nacimiento
se
realiza
en
el
Registro
Civil.
Este
hecho,al
mismo
tiempo,da
lugar
al
reconocimiento
del
derecho
a
la
nacionalidad,
por
lo
que
los
dos
derechos
tienen
un
nexo
indisoluble.
A
su
vez,
los
derechos
a
la
identidad
y
a
la
nacionalidad
dotan
de
personalidad
jurídica
a
los
niños
y
niñas,
carácter
que
permite
el
ejercicio
de
los
demás
derechos
humanos.
En
el
mes
julio
de
2010,
la
Dirección
General
de
Registro
Civil,
Identificación
y
Cedulación,
emitió
las
resoluciones
DIGERCIC-‐DAJ-‐2010-‐000213
y
DIGERCIC-‐
DAJ-‐2010-‐
000214,
por
las
cuales
se
establecieron
requisitos
específicos
para
la
inscripción
y
reconocimiento
de
hijos
e
hijas
de
personas
de
otra
nacionalidad
nacidas
en
territorio
ecuatoriano.
Entre
las
motivaciones
que
justificaron
la
emisión
de
estas
resoluciones
está
la
consideración
general
de
que
las
personas
de
otra
nacionalidad
se
están
“aprovechando”
de
esa
figura
jurídica,
reconociendo
105 Art.
2,
Lit.
b),
1961
Convención
de
Apatridia,
en
Suplemento
a
Registro
Oficial
552
de
10
de
octubre
de
2011.
60
como
suyos
hijos/asque
no
lo
son.Posteriormente,
en
marzo
de
2011,
se
emitió
laresolución
DIGERCIC-‐DAJ-‐2011-‐00014,
que
deroga
la
DIGERCIC-‐DAJ-‐2010-‐
000213
y
establece
restricciones
de
jurisdicción
para
realizar
el
trámite
de
reconocimiento.Como
se
analizará
a
continuación,
la
aplicación
de
cada
uno
de
estos
instrumentos
se
ha
traducido
en
violaciones
de
derechos
reconocidos
en
la
Constitución
y
en
instrumentos
internacionales
de
derechos
humanos.
La
Constitución
ecuatoriana,
al
regular
la
nacionalidad,
establece
que
ésta
se
obtiene
por
nacimiento
o
naturalización106
y
determina
que
son
ecuatorianas
por
nacimiento
las
personas
nacidas
en
el
Ecuador,107
disposición
que
se
basa
en
el
principio
iussolis.
De
esta
forma,
los
hijos/as
de
personas
de
otra
nacionalidad
que
nacen
en
territorio
ecuatoriano,
adquieren
esta
nacionalidad,
inmediatamente
después
de
su
nacimiento;
sin
embargo,
en
la
práctica,
para
conseguir
este
reconocimiento,
se
ha
exigido
el
cumplimiento
de
ciertos
requisitos
no
previstos
en
la
Ley
de
Registro
Civil.
Así,
y
en
tanto
estén
vigentes
las
resoluciones
indicadas
anteriormente,
la
inscripción
y
el
reconocimiento
dehijos/as
de
personas
inmigrantes
y
solicitantes
de
refugio,
se
han
visto
obstaculizados,
evidenciando
el
incumplimiento
de
las
obligaciones
del
Estado
en
cuanto
a
la
protección
y
garantía
de
los
derechos
a
la
identidad,
la
nacionalidad
y
la
personalidad
jurídica.
Las
dos
primeras
resoluciones
imponían
como
requisito
para
la
inscripción
y
el
reconocimiento,
solicitado
por
personas
de
otra
nacionalidad
no
regularizadas,
el
“movimiento
migratorio
actualizado”.
La
tercera
resolución,
por
su
parte,
extiende,independientemente
de
su
condición
migratoria,la
presentación
de
este
requisito
a
todas
las
personas
de
otra
nacionalidad,
que
requieran
realizar
el
trámite
de
reconocimiento
de
hijos/as.
Según
consta
en
el
texto
de
estos
documentos,
el
objetivo
de
este
requisito
es
“cotejar
la
época
de
la
concepción”,
lo
que
hace
suponer
que
el
Registro
Civil
ha
pretendido
comprobar
que
el
hijo
o
hija,
cuya
inscripción
o
reconocimiento
es
demandado
por
padres
no
ecuatorianos,
fue
concebido
dentro
del
territorio
ecuatoriano.
Sin
embargo,
la
resolución
DIGERCIC-‐DAJ-‐2011-‐00014
dispone
que,
en
el
caso
de
personas
de
otra
nacionalidad
que
no
se
encuentren
en
situación
regular
y
no
puedan
presentar
el
movimiento
migratorio,
en
su
lugar
presenten
una
106
Ibíd., Art. 6.
107
Ibíd., Art. 7.
61
“declaración
juramentada”,
que
determine
la
fecha
de
ingreso
al
país
y
su
permanencia
en
el
mismo.
Otra
condición
de
estas
resoluciones,
está
relacionada
con
el
lugar
dónde
llevar
a
cabo
estos
procedimientos;
así,
la
Resolución
DIGERCIC-‐DAJ-‐2010-‐000213
disponía
que
los
reconocimientos
solicitados
por
personas
extranjeras
no
regularizadas,
se
realicen
en
la
ciudad
de
Quito;
por
su
parte,
la
Resolución
DIGERCIC-‐DAJ-‐2011-‐00014,
que
deroga
la
anterior,
establece
que
las
jurisdicciones
autorizadas
para
tramitar
el
proceso
de
reconocimiento
solicitado
por
cualquier
persona
de
otra
nacionalidad,
independientemente
de
su
condición
irregular,
son
exclusivamente
las
ciudades
de
Quito
y
Guayaquil.
Como
se
mencionó
antes,
la
justificación
y
pretensión
de
la
Dirección
General
de
Registro
Civil
es
“garantizar”
que
se
establezca
legalmente
la
verdadera
filiación
entre
padres
e
hijos,
ya
que
según
esta
instancia,
las
personas
de
otra
nacionalidad
recurren
a
la
inscripción
y
al
reconocimiento
para
regularizar
su
situación
migratoria:
En
vista
de
que
los
ciudadanos
extranjeros,
aprovechándose
de
esta
figura
jurídica,
están
reconociendo
a
niños
ecuatorianos
como
hijos
suyos,
sin
serlos,
es
de
imperiosa
necesidad
regularizar
y
asegurar
que
el
acto
de
reconocimiento
de
hijos
en
el
Ecuador
sea
efectuado
por
los
verdaderos
padres.
Lamentablemente
ciudadanos
y
ciudadanas
extranjeros
no
regularizados,
valiéndose
de
la
figura
jurídica
de
la
inscripción
de
nacimiento,
están
inscribiendo
y,
consecuentemente
reconociendo
a
hijos
que
no
soy
suyos,
a
efectos
de
conseguir
luego,
la
visa
9-‐6
de
amparo
y
regularizarse
en
el
país.108
Si
bien
el
Estado
ecuatoriano
tiene
la
facultad
de
tomar
medidas
para
evitar
que
se
falsifique
el
estado
civil
de
las
personas,
o
se
recurra
a
medios
fraudulentos
para
la
regularización
de
personas
de
diferente
nacionalidad,
estas
medidas
deben
estar
enmarcadas
en
las
obligaciones
que
se
derivan
de
la
Constitución
y
de
los
instrumentos
internacionales
de
derechos
humanos,
de
tal
forma
que
su
implementación
no
conlleve
restricciones
ilegítimas
de
los
derechos
de
las
personas
migrantes
y
solicitantes
de
refugio,
particularmente
de
niños
y
niñas.
Por
108
Resolución
DIGERCIC-‐DAJ-‐2010-‐000214,
“Considerandos”
62
lo
tanto,
es
cuestionable
que
en
forma
tan
general
se
atribuya
a
todas
las
personas
extranjeras
una
conducta
dolosa
que
justifique
la
limitación
al
ejercicio
del
derecho
a
la
identidad
y,
consecuentemente,
al
de
la
nacionalidad.
Por
otro
lado,
este
tipo
de
aseveraciones
generalizadas,alimenta
el
imaginario
social
de
que
las
personas
inmigrantes
y
refugiadas
son
potenciales
delincuentes
o
infractores
de
la
ley,
fomentando
reacciones
de
rechazo
y
xenofóbicas
por
parte
de
la
población
ecuatoriana.
De
la
información
recogida
se
desprende
que,
durante
este
año,
se
han
presentado
varios
casos
de
niños
y
niñas
que
no
han
podido
ser
inscritos
o
reconocidos,
por
causa
de
los
requisitos
señalados.109
Por
un
lado,
el
requisito
de
presentación
del
movimiento
migratorio
no
está
al
alcance
de
todos
los
inmigrantes,
especialmente
de
los
que
se
encuentran
en
condición
irregular,
pues,
en
varios
casos,
el
cruce
de
fronteras
se
ha
realizado
por
lugares
donde
no
existen
controles
migratorios.
Situación
similar
ocurre
con
personas
solicitantes
de
refugio
que
abandonan
de
manera
urgente
sus
hogares
y
buscan
seguridad
al
otro
lado
de
la
frontera,
sin
necesidad
de
pasar
por
un
puesto
de
control
migratorio;
un
ejemplo
de
esta
situación
la
viven
cotidianamente
familias
de
la
región
de
Tumaco
que,
vía
marítima
y
relativamente
en
poco
tiempo,
y
sin
tener
que
registrar
su
salida
de
Colombia
y
su
ingreso
a
territorio
ecuatoriano,
llegan
hasta
el
cantón
Limones,
provincia
de
Esmeraldas.
Para
obviar
el
requisito
del
movimiento
migratorio,
se
ha
intentado
suplirlo
con
la
presentación
de
una
declaración
juramentada;sin
embargo
ésta
tampoco
ha
sido
una
solución
efectiva,
toda
vez
que
para
su
obtención
se
requiere
de
un
trámite
en
las
notarías
públicas,muchas
de
las
cuales
se
niegan,
debido
a
las
denuncias
presentadasde
supuesta
participación
de
funcionarios
de
las
notarías,
109
En
las
ciudades
de
Quito,
Ibarra,
Tulcán,
Lago
Agrio
y
Esmeraldas
se
realizaron
entrevistas
a
funcionarios/as
de
organizaciones
no
gubernamentales
y
gubernamentales
que
ofrecen
servicios
de
atención
y
protección
de
derechos
a
población
migrante
y
refugiada,
a
quienes
se
les
preguntó
sobre
las
facilidades
o
restricciones
en
el
registro
e
inscripción
de
hijos/as
nacidas
en
el
Ecuador.
63
en
redes
de
corrupción
y
falsificación
de
documentos,110
por
lo
que
se
trata
de
un
requisito
al
que
no
se
puede
acceder
fácilmente.
El
contenido
de
las
resoluciones
mencionadas
es,
a
todas
luces,
incoherente
con
el
texto
constitucional,
pues
contraviene
varios
de
los
principios
de
aplicación
de
los
derechos
contemplados
en
el
Art.
11,
como
el
que
dispone
que,
para
el
ejercicio
de
los
derechos
constitucionales,“no
se
exigirán
condiciones
o
requisitos
que
no
estén
establecidos
en
la
Constitución
o
la
ley”.
Tampoco
guarda
concordancia
con
la
prohibición
de
que,
mediante
cualquier
norma
jurídica,
se
restrinja
el
contenido
de
los
derechos
constitucionales.La
Ley
de
Registro
Civil,
Identificación
y
Cedulación,
al
referirse
a
los
datos
que
deben
constar
en
el
acta
de
inscripción
de
nacimiento,
enumera
los
siguientes:
1.
El
lugar
donde
ocurrió
el
nacimiento;
2.
La
fecha
de
nacimiento;
3.
El
sexo
del
nacido;
4.
Los
nombres
y
apellidos
del
nacido;
5.
Los
nombres
y
apellidos
y
la
nacionalidad
del
padre
y
de
la
madre
del
nacido,
y
los
números
de
sus
cédulas
de
identidad
o
de
identidad
y
ciudadanía
o
de
sus
pasaportes,
en
el
caso
de
que
fueren
extranjeros
no
residentes;
6.
Los
nombres
y
apellidos
y
la
nacionalidad
del
declarante
y
el
número
de
su
cédula
de
identidad
o
de
identidad
y
ciudadanía,
o
de
su
pasaporte,
en
caso
de
que
fuere
extranjero
no
residente;
7.
La
fecha
de
inscripción;
y,
8.
Las
firmas
del
declarante
y
del
Jefe
de
Registro
Civil,
Identificación
y
Cedulación,
o
de
su
delegado.111
110
“Modus
operandi
de
entrega
ilegal
de
visas”,http://www.vistazo.com/webpages
/pais/?id=18342,
22
de
diciembre
del
2011.
“Legalización
‘exprés’
fue
realizada
a
95
cubanos”;
http://www.eluniverso.com/2010/04/02/1/1360/prision-‐preventiva-‐arresto-‐domiciliario-‐red
-‐cubanos.html;
2
de
abril
de
2010.
111
Ley
General
de
Registro
Civil,
Identificación
y
Cedulación,
en
Registro
Oficial
70,
21
de
abril
de
1976, reformado el 4 de abril de 2011, Art. 32.
64
Por
otro
lado,
esta
ley
también
determina
que
el
nacimiento
que
se
va
a
inscribir
en
el
Registro
Civil
se
pruebe
con
el
“informe
estadístico
de
nacido
vivo”,
documento
que
debe
ser
autorizado
por
el
funcionario
de
salud
que
atendió
el
parto
y,
en
caso
de
que
éste
haya
ocurrido
sin
atención
de
un
profesional
desalud,
el
nacimiento
se
constatará
con
base
en
la
declaración
de
dos
testigos.112Sólo
en
los
casos
de
inscripción
tardía
se
prevéun
requisito
complementario,
que
consiste
en
una
razón
otorgada
por
el
Jefe
de
Registro
Civil,
Identificación
y
Cedulación,
certificando
la
inexistencia
de
una
inscripción
previa.113El
requerimiento
de
estas
condiciones
se
reitera
en
el
Instructivo
para
la
Estandarización
de
Procedimientos
del
Sistema
Nacional
de
Registro
Civil,
Identificación
y
Cedulación.114
Como
se
puede
observar,
la
Ley
de
Registro
Civil,
para
el
caso
de
inscripción
de
nacimiento
y
reconocimiento
de
hijos/as
de
personas
de
otra
nacionalidad,
no
prevé
ningún
requisito
adicional,
como
el
registro
del
movimiento
migratorio;
por
lo
tanto,
no
cabría
que
mediante
resolución
se
impongan
requisitos
no
contemplados
en
la
ley.Cabe
mencionar
que
la
Ley
General
de
Registro
Civil
establece
que
la
inscripción
y
el
reconocimiento
pueden
constituir
hechos
simultáneos,por
lo
que
las
restricciones
a
las
inscripciones
suponen,
al
mismo
tiempo,
limitaciones
para
el
reconocimiento
de
una
persona:
La
declaración
al
momento
de
inscribir
el
nacimiento
tendrá
valor
de
reconocimiento
de
hijo,
si
fuere
hecha
personalmente
por
el
padre,
o
por
la
madre,
o
por
ambos,
o
por
un
mandatario.
En
este
caso,
se
acompañará
al
poder
la
cédula
de
identidad
o
de
identidad
y
ciudadanía
del
poderdante,
y
el
mandatario
acreditará
su
identidad
personal.115
En cuanto a la restricción del lugar donde ha de llevarse a cabo el
reconocimiento, establecida por la Resolución DIGERCIC-‐DAJ-‐2011-‐00014 como
únicamente en las ciudades de Quito y Guayaquil, también es contraria a lo
dispuesto por la Ley de Registro Civil, que establece que el registro de nacimientos
112
Ibíd., Art. 29.
113 Ibíd., Art. 14.
114 Instructivo de Estandarización de Procedimientos para la Dirección de Registro Civil, Art.
13,enRegistro Oficial 214,suplemento, 19 de noviembre de 2007.
115
Ibíd., Art. 34.
65
puedehacerse
ante
el
Jefe
de
Registro
Civil
del
lugar
de
nacimiento
o
del
destino
final,
cuando
el
nacimiento
ocurra
en
un
viaje
dentro
de
la
república.116
Aun
para
los
casos
dereconocimiento
especial,
que
se
realizan
en
cualquier
tiempo,
se
prevé
que
puedarealizarse
“ante
un
Jefe
de
Registro
Civil,
Identificación
y
Cedulación
de
la
capital
de
provincia
o
de
la
cabecera
cantonal”.117
Si
bien
la
legislación
faculta
al
Director
del
Registro
Civil
organizar,
ejecutar,
vigilar
y
administrar
los
asuntos
relacionados
con
las
competencias
de
esa
instancia,
esta
atribución
no
puede
interpretarse
como
una
autorización
para
restringir
el
contenido
de
los
derechos
reconocidos
constitucionalmente,118
que
es
lo
que
conlleva
la
prohibición
implícita
de
realizar
el
trámite
de
reconocimiento
de
hijos
e
hijas
de
personas
de
otra
nacionalidad,
en
ciudades
que
no
sean
Quito
o
Guayaquil.
Las
medidas
adoptadas
por
la
Dirección
General
de
Registro
Civil
deben
ser
analizadas
junto
con
otras
que,
desde
diversos
ámbitos,
se
han
tomado
para
frenar
la
permanencia
de
inmigrantes
en
condición
irregular.
Vale
recordar
que,
particularmente
a
las
personas
de
origen
cubano,
se
les
ha
atribuido
la
falsificación
de
documentos
y
la
realización
de
matrimonios
previamente
arreglados,
para
obtener
su
naturalización.
Estobajo
el
discurso
de
la
seguridad
pública,y
junto
a
estereotipos
hacia
las
personas
colombianas,
haitianas,
peruanas,
africanas,
etc.,
ha
justificado
la
aplicación
de
medidas
que
restringen
su
ingreso
y
permanencia.119En
este
contexto,
las
disposiciones
adoptadas
por
la
Dirección
General
del
Registro
Civil,
no
se
formularon
e
implementaron
para
garantizar
los
derechos
de
niños/asnacidos
en
territorio
ecuatoriano,
sino
con
el
propósito
de
evitar,
de
cualquier
forma,
la
regularización
de
personas
de
otra
nacionalidad.
La
inscripción
de
nacimiento
es
una
constancia
formal
de
la
existencia
de
una
persona,
a
través
de
un
acto
administrativo
a
cargo
de
funcionarios
del
116
Ibíd.,
Art.
28
y
56
117 Ibíd., Art. 66.
118 Constitución…, op. cit., Art. 11.
119 El viceministro de Seguridad, informó que el Gobierno Nacional ha establecido nuevos
parámetros para la entrega de visas a inmigrantes y no inmigrantes que deseen permanecer
indefinidamente en el país, en “Gobierno establece nuevos parámetros para la entrega de visas a
extranjeros”,enhttp://www.hoy.com.ec/noticias-‐ecuador/gobierno-‐establece-‐nuevos-‐
parametros-‐para-‐la-‐entrega-‐de-‐visas-‐a-‐extranjeros-‐489033.html, 20 de julio del 2011.
66
Registro
Civil.
Como
ya
se
señaló,
este
acto
implica,
al
mismo
tiempo,
el
reconocimiento
de
la
filiación,
cuya
calidad
no
debe
ser
calificada
o
cuestionada
por
ningún
funcionario
de
esa
instancia,
más
cuando
la
Constitución
establece
expresamente
que
“no
se
exigirá
declaración
sobre
la
calidad
de
la
filiación
en
el
momento
de
la
inscripción
del
nacimiento,
y
ningún
documento
de
identidad
hará
referencia
a
ella”; 120 por
lo
que
la
solicitud
del
movimiento
migratorio,
o
la
declaración
juramentada
para
comprobar
la
época
de
la
concepción,
es
inconstitucional
y
deriva,
por
los
motivos
expuestos,
en
la
negación
del
derecho
a
la
identidad
y
a
la
nacionalidad
de
niños
y
niñas.Adicionalmente,
estas
medidas
contravienen
la
obligación
de
respetar
y
garantizar
derechos
reconocidos
en
instrumentos
internacionales,
de
los
cuales
el
Estado
ecuatoriano
es
parte.
Así,
la
Convención
sobre
los
Derechos
del
Niño,
dispone:
1.
El
niño
será
inscrito
inmediatamente
después
de
su
nacimiento
y
tendrá
derecho,
desde
que
nace,
a
un
nombre,
a
adquirir
una
nacionalidad
y,
en
la
medida
de
lo
posible,
a
conocer
a
sus
padres
y
a
ser
cuidado
por
ellos.
2.
Los
Estados
parte
velarán
por
la
aplicación
de
estos
derechos
de
conformidad
con
su
legislación
nacional
y
las
obligaciones
que
hayan
contraído
en
virtud
de
los
instrumentos
internacionales
pertinentes
en
esta
esfera,
sobre
todo
cuando
el
niño
resultara,
de
otro
modo,
apátrida.121
El
Comité
sobre
los
Derechos
del
Niño,
que
vigila
el
cumplimiento
de
esta
Convención,
ha
manifestado
su
preocupación
en
situaciones
similares,
respecto
a
que,
al
negar
el
registro
de
nacimiento,
se
niega
la
nacionalidad
de
niños
y
niñas,
convirtiéndoles
en
apátridas. 122 Precisamente,
la
ausencia
de
inscripción
y
reconocimiento,por
la
falta
de
presentación
del
movimiento
migratorio,
deriva
en
120
Constitución…,
op.
cit.,
Art.
69,
Num.
7.
121
Convención
de
los
Derechos
del
Niño,
Artículo
7.
122
Comité
de
las
Naciones
Unidas
sobre
los
Derechos
del
Niño,
“Observaciones
finales
del
Comité
sobre
los
Derechos
del
Niño:
república
Árabe
de
Siria”,
CRC/C/15/Add.70,
24
de
enero
de
1997,
citado
en
InnocentDigest
No.
9,
marzo
de
2002.
El
registro
de
nacimiento:
El
derecho
a
tener
derechos,
UNICEF,
p.
4.
67
la
condición
de
apatridia
de
hijos/as
de
personas
inmigrantes,
refugiadas
y
solicitantes
de
refugio,
exponiéndoles
a
una
situación
de
total
desprotección.
La
aplicación
del
principio
ius
solis
obliga
al
Estado
ecuatoriano
a
ofrecer
protección
a
las
personas
que
nacen
en
su
territorio,
independientemente
de
la
nacionalidad
o
condición
migratoria
de
sus
padres.
Al
respecto,
la
CIDH
estable
que:“Cualquier
restricción
del
derecho
a
la
nacionalidad
que
no
se
base
en
el
lugar
de
nacimiento
[…]
contradice
directamente
dicho
principio”.123Por
otro
lado,
la
violación
del
derecho
a
la
identidad
acarrea,
también,
la
desprotección
del
derecho
a
tener
una
personalidad
jurídica,
que
es
la
expresión
formal
del
derecho
a
la
identidad,
reconocido
en
la
Convención
Americana
sobre
Derechos
humanos,124y
en
el
Pacto
de
Derechos
Civiles
y
Políticos.125 El
reconocimiento
de
la
personalidad
jurídica
permite
a
una
persona
ser
individualizada
respecto
a
otras,
y
constituye
un
mecanismo
indispensable
para
el
ejercicio
de
los
derechos
individuales
y
sociales.126
En
este
sentido
la
CIDH
señala:
toda
persona
tiene
derecho
a
que
se
le
reconozca
en
cualquier
parte
como
sujeto
de
derechos
y
obligaciones,
y
a
gozar
de
los
derechos
civiles
fundamentales.
El
derecho
al
reconocimiento
de
la
personalidad
jurídica
implica
la
capacidad
de
ser
titular
de
derechos
(capacidad
y
goce)
y
de
deberes;
la
violación
de
aquel
reconocimiento
supone
desconocer
en
términos
absolutos
la
posibilidad
de
ser
titular
de
esos
derechos
y
deberes.127
123
Sentencia
Yean
y
Bosico
vs.
República
Dominicana,
Pár.
1118,
septiembre
del
2005.
124
Convención
Americana
sobre
Derechos
Humanos,
Art.
3:
“Toda
persona
tiene
derecho
al
reconocimiento
de
su
personalidad
jurídica”.
125 Ibíd.,
Art.
16:
“Todo
ser
humano
tiene
derecho,
en
todas
partes,
al
reconocimiento
de
su
personalidad
jurídica”.
126
Organización
de
Estados
Americanos
(OEA),
Asamblea
General,
Resolución
AG/RES,
2286
(XXXVII-‐07),
5
de
junio
de
2007.
127
Caso
Bámaca
Velásquez,
sentencia
de
25
de
noviembre
de
2000,
Serie
C
No.
70,
Pár.
179,
citado
en Sentencia Yean y Bosico vs. República Dominicana, Pár. 176.
68
El
derecho
a
la
nacionalidad
constituye
un
prerrequisito
para
el
reconocimiento
de
la
personalidad
jurídica,
de
tal
forma
que
si
una
persona
se
encuentra
en
condición
de
apátrida,
carece
de
dicha
personalidad.128
Por
lo
expuesto,
se
puede
concluir
que
las
medidas
adoptadas
por
la
Dirección
General
del
Registro
Civil,
a
través
de
las
resoluciones
DIGERCIC-‐DAJ-‐
2010-‐000213,
DIGERCIC-‐DAJ-‐2010-‐000214
y
DIGERCIC-‐DAJ-‐2011-‐00014,
vulneran
los
derechos
a
la
identidad,
nacionalidad
y
personalidad
jurídica
de
un
número
indeterminado
de
niños
y
niñas
nacidas
en
territorio
ecuatoriano,
ignorando
el
principio
deinterés
superior
del
niño/a,
que
tiene
como
fin
la
satisfacción
del
goce
y
ejercicio
de
todos
los
derechos
de
niños,
niñas
y
adolescentes.
La
aplicación
de
este
principio
supone
la
priorización
de
la
niñez
y
adolescencia
en
todas
las
medidas
que
se
tomen;129 sin
embargo,
el
Estado
ha
priorizado
la
necesidad
de
cerrar
las
posibles
vías
de
regularización
de
personas
de
otra
nacionalidad
en
territorio
ecuatoriano.
Además,estas
medidas
pueden
ser
catalogadas
como
discriminatorias,
pues
al
establecer
requisitos
diferentes
a
las
personas
de
otra
nacionalidad
en
los
procedimientos
de
inscripción
de
nacimiento
y
reconocimiento,
restringen
y
amenazan
el
ejercicio
de
los
derechos
a
la
identidad,
nacionalidad
y
personalidad
jurídica
de
niños/as
nacidos
en
territorio
ecuatoriano,
y
resultan,
por
tanto,
contradictorias
con
el
principio
de
no
discriminación,reconocido
en
la
Constitución,
que
establece,
expresamente,
la
prohibición
de
discriminación
en
razón
de
la
condición
migratoria.
Esta
disposición
guarda
coherencia
con
el
carácter
jus
cogens
de
este
principio,
por
lo
que
el
Estado
está
obligado
a
garantizar
su
cumplimiento,
no
sólo
respecto
a
sus
nacionales,
sino
a
todas
las
personas
bajo
su
jurisdicción.
Es
necesario
recordar
que,
además,
el
principio
de
no
discriminación
conlleva
obligaciones
erga
onmes,
como
son
las
de
no
incluir
disposiciones
128
Ibíd.,Pár.
178.
129 Código de la Niñez y Adolescencia, Art. 11, en Registro Oficial 737, de 3 de enero del 2003,
reformado el 28 de julio de 2009.
69
discriminatorias
en
la
legislación
y
eliminar
las
existentes,
combatir
las
prácticas
discriminatorias
cometidas
por
órganos
del
poder
público
o
por
terceros,
etc.130
Algunos
casos
de
personas
de
otra
nacionalidad,
a
quienes
se
les
ha
negado
el
derecho
a
la
identidad,
han
llegado
a
conocimiento
de
la
Defensoría
del
Pueblo.
Particularmente
se
han
revisado
las
acciones
impulsadas
por
la
delegación
de
Imbabura,
y
resueltas
por
la
oficina
nacional
de
esta
institución.
Uno
de
los
casos
denuncia
la
negativa
a
la
inscripción
de
nacimiento
solicitado
por
una
mujer
colombiana,
quien
dio
a
luz
en
el
Hospital
de
San
Gabriel,a
pesar
de
contar
con
su
documento
de
identidad
y
el
certificado
de
nacido
vivo
de
su
hijo.131
Uno
de
los
argumentos
esgrimidos
por
la
Dirección
General
del
Registro
Civil,
es
la
facultad
que
la
Ley
de
Registro
Civil
otorga
a
esa
instancia
para
“organizar,
ejecutar,
vigilar
y,
en
general,
administrar
los
asuntos
concernientes
a
la
Dirección
de
Registro
Civil,
Identificación
y
Cedulación”132
que,
como
ya
se
analizó,
no
puede
justificar
la
restricción
de
derechos.
En
el
caso
referido,
la
Defensoría
del
Pueblo
emitió
medidas
de
cumplimiento
obligatorio
para
conminar
al
Registro
Civil
a
llevar
a
cabo
el
trámite
de
inscripción.133 No
obstante,
el
criterio
de
la
Defensoría
del
Pueblo
no
ha
sido
considerado
con
carácter
general,
de
forma
que
los
casos
que
no
han
sido
objeto
de
queja
ante
esta
instancia,
continúan
siendo
desatendidos
por
el
Registro
Civil
de
Imbabura;134
inclusive
se
han
presentado
casos
en
los
que
se
pusieron
trabas
en
el
Hospital
de
Otavalo
a
personas
colombianas
para
la
entrega
del
certificado
de
nacido
vivo.135
La
Defensoría
del
Pueblo,
sede
Quito,
presentó
acción
de
protección
por
la
negativa
al
trámite
de
inscripción
de
un
niño
cuyos
padres
son
refugiados,
debido
a
que
en
el
movimiento
migratorio
del
padre
constaba
una
deportación,
hecho
que
130
Ricardo
Fava,
et
al.,
“Políticas
migratorias,
el
derecho
a
la
igualdad
y
el
principio
de
no
discriminación.
Una
aproximación
desde
la
Jurisprudencia
del
Sistema
Interamericano
de
Derechos
Humanos”,
en
Políticas
migratorias
y
derechos
humano,
Buenos
Aires,
UnLa,
2010,
p.
120.
131
Resolución
Defensorial
No.
037-‐
DDP-‐2010,
expediente
No.
49689-‐2010.
132 Ibíd., p. 2.
133 Facultad otorgada a la Defensoría del Pueblo por el Art. 215 de la Constitución.
134 Entrevista a la Delegada Provincial de Imbabura de la Defensoría del Pueblo, Ibarra, 5 de
diciembre de 2011.
135 Entrevista a funcionaria de ACNUR, Ibarra, 5 de diciembre del 2011.
70
efectivamente
sucedió,
a
pesar
de
contar
con
el
estatus
de
refugiado;
es
decir,
el
Estado
vulneró
el
principio
de
no
devolución.
En
este
caso,
la
resolución
de
primera
instancia
fue
negativa,
mientras
que
en
la
apelación,
se
aceptó
la
acción,
y
se
ordenó
la
inscripción
inmediata
del
niño.136
Sin
embargo,
parecería
no
haber
una
misma
orientación
de
la
Defensoría
del
Pueblo
frente
a
la
protección
de
los
derechos
de
las
personas
migrantes
y
refugiadas
a
nivel
nacional;
así,
en
la
Delegación
de
Sucumbíos,
a
pesar
de
reconocer
que
se
presentaron
en
esta
instancia
quejas
por
haberse
negado
la
inscripción
y
reconocimiento,
su
titular
optó
por
intermediar
con
las
autoridades,
evitando
la
interposición
de
garantías
constitucionales.137
Así
mismo,
se
evidenciancasos
de
poca
efectividadpor
parte
de
los
organismos
del
Sistema
de
Protección
de
la
Niñez.
Por
ejemplo,el
Concejo
Cantonal
de
la
Niñez
y
Adolescencia
de
Lago
Agrio,
no
ha
tomado
medida
alguna
respecto
de
las
resoluciones
del
Registro
Civil;
más
aún,
su
representante
considera
que
no
conllevan
problemas
o
dificultades
para
la
población
migrante
y
refugiada
en
esa
provincia.138
Cabe
mencionar
que
esta
instancia
reconoce
que,para
situaciones
en
que
requiere
apoyo,mantiene
coordinación
con
organismos
especializados
en
migración
y
refugio.
No
obstante,para
este
organismo,la
noción
de
integralidad
de
derechos
supone
un
tratamiento
idéntico
para
niños/as
nacionales
y
no
nacionales;
es
decir,
no
considera
la
idea
de
que
se
prevean
medidas
de
protección
especial
para
niños/as
migrantes
o
refugiados.
Lo
propio
ocurre
en
el
sur
del
país.
En
El
Oro,provincia
fronteriza
con
el
Perú,
a
pesar
de
que
las
autoridades
del
Sistema
de
Protección
de
la
Niñez
y
Adolescencia
reconocen
que
durante
2011,
uno
de
los
problemas
enfrentados
fue
la
imposibilidad
de
inscripción
y
reconocimiento
de
hijos/as
de
personas
peruanas
en
condición
irregular,
no
han
aplicado
ninguna
medida
o
acción
de
exigibilidad
de
los
derechos
a
la
identidad
y
nacionalidad.
Los
miembros
de
la
Junta
Cantonal
de
136
Trámite
No.
17132-‐2011-‐0824,
de
11
de
noviembre
del
2011
de
la
Delegación
Provincial
de
la
Imbabura
de
la
Defensoría
del
Pueblo.
137
Entrevista
a
delegado
provincial
de
Sucumbíos
de
la
Defensoría
del
Pueblo,
Lago
Agrio,
8
de
diciembre de 2011.
138 Entrevista a Concejala Cantonal de la Niñez y Adolescencia de Sucumbíos, Lago Agrio, 7 de
diciembre de 2011.
71
Protección
de
Derechos
de
Huaquillas,
señalan
que
no
pudieron
hacer
nada
para
que
el
Registro
Civil
realice
las
inscripciones,
toda
vez
que
existía
una
resolución
que
respaldaba
esta
actuación.139
Al
finalizar
el
año
2011,
la
Dirección
General
de
Registro
Civilemitió
la
Resolución
DIGERCIC-‐DAJ-‐2011,
con
la
cual
se
derogó
la
Resolución
DIGERCIC-‐
DAJ-‐2010-‐00214,reconociendo
que
la
imposibilidad
de
presentar
el
movimiento
migratorio
por
parte
de
personas
de
otra
nacionalidad,
que
han
ingresado
al
país
en
forma
irregular,
había
generado
inconvenientes.
Mediante
la
nueva
resolución
se
establecenlos
siguientes
requisitos
para
la
inscripción:140
• Para
personas
de
otra
nacionalidad
en
condición
irregular,
se
requiere
un
documento
de
identidad
y
el
informe
de
nacido
vivo
de
la
persona
cuya
inscripción
se
demanda.
• Para
personas
solicitantes
de
refugio,
se
solicita
unacredencial
o
certificación
que
acredite
dicha
calidad,
emitida
por
el
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
o
el
organismo
competente.
De
este
modo,
se
eliminan
las
restricciones
que
han
prevalecido
durante
este
año
y
que
han
impedido
o
dificultado
la
inscripción
y
reconocimiento
de
niños/as
nacidos
en
el
país,
de
padres
de
otra
nacionalidad.
Si
bien
es
positiva
la
decisión
de
la
Dirección
General
de
Registro
Civil,
las
medidas
previas
acarrearon
violaciones
de
derechos
humanos
y,
por
lo
tanto,
deben
preverse
medidas
de
reparación,
pues
así
lo
dispone
la
Constitución.
El
Estado,
sus
delegatarios,
concesionarios
y
toda
persona
que
actúe
en
ejercicio
de
una
potestad
pública,
estarán
obligados
a
reparar
las
violaciones
de
derechos
de
los
particulares,
por
falta
o
deficiencia
en
la
prestación
de
servicios
públicos,
o
por
las
acciones
u
omisiones
de
sus
funcionarias
y
funcionarios
[…]
en
el
desempeño
de
sus
cargos.141
139 Entrevista
a
miembros
de
la
Junta
Cantonal
de
Protección
de
la
Niñez
y
Adolescencia,
Huaquillas,
28 de febrero del 2012.
140 Se prevén los mismos requisitos para la inscripción oportuna y la tardía.
141 Constitución de la República del Ecuador, artículo 11 numeral 9.
72
De
esta
forma,
se
espera
que
se
tomen
medidas
de
restitución
de
derechos
a
favor
de
todos/as
los
niños/as,
cuya
inscripción
y
reconocimiento
ha
sido
negado,
debido
a
las
restricciones
previstas
en
las
resoluciones
anteriores.
Derecho
a
la
educación
Diferentes
disposiciones
de
la
Constitución
consagran
el
derecho
a
la
educación,
de
las
cuales
se
pueden
desprender
algunos
elementos
constitutivos,que
deben
orientar
la
formulación,
seguimiento
y
evaluación
de
políticas
públicas
en
esta
materia.
Así,
el
disfrute
del
derecho
a
la
educación,sin
discrimen,
junto
con
los
de
salud,
alimentación,
seguridad
social
y
agua,
es
considerado
como
uno
de
los
principales
deberes
del
Estado142
y,
por
lo
tanto,
ineludible
e
inexcusable.143Por
otro
lado,
se
establece
que
la
educación
tiene
como
centro
al
ser
humano,
y
en
este
sentido
garantiza
su
desarrollo
holístico
en
el
marco
del
respeto
a
los
derechos
humanos.
Otro
de
los
fines
de
la
educación
es
promover
la
equidad
de
género,
la
justicia,
la
solidaridad
y
la
paz. 144 Adicionalmente,
la
Constitución
establece
que
la
educación
deberá
ser
participativa,
obligatoria,
intercultural,
democrática,
incluyente
y
diversa.
La
relatora
especial
de
Naciones
Unidas
sobre
el
Derecho
a
la
Educación,
ha
establecido
que,
además
de
las
obligaciones
generales
en
materia
de
derechos
humanos,
los
Estados
tienen
obligaciones
específicas
relacionadas
al
derecho
a
la
educación,tales
como
la
asequibilidad,
la
accesibilidad,
la
adaptabilidad
y
la
aceptabilidad.
La
asequibilidad
está
relacionada,
entre
otros
aspectos,a
la
cobertura
educativa,
incluida
la
infraestructura.
Según
datos
de
la
Dirección
Nacional
deServicios
Educativos,
se
estima
que
el
monto
anual
de
inversión
en
infraestructura
escolar
es
de
alrededor
de
96
millones
de
dólares.145
De
manera
general,
el
monto
de
recursos
destinados
al
sector
educativo
se
ha
incrementado
en
los
últimos
años.
Así,
en
2011
se
destinó
el
5.59%del
PIB
al
142
Constitución…, op. cit., Art. 3.
143
Ibíd., Art. 26.
144
Ibíd., Art. 27.
145
Dirección
Nacional
de
Servicios
Educativos,
http://www.dinse.gob.ec/site2/.
73
sector
educativo,146
que
representa
un
incremento
del
0.07%
en
relación
al
año
2010.147
Sin
embargo,
según
el
Contrato
Social
por
la
Educación,
si
se
compara
con
los
recursos
que
ingresan
al
país,
el
incremento
no
es
tan
significativo.148
Además,
la
asignación
a
educación
en
el
Presupuesto
General
del
Estado,
mientras
en
1995
fue
del
13.1%,en
2010
fue
tan
sólo
del
9.6%.149Más
aún,
la
inversión
en
educación
comparada
con
la
de
defensa
y
seguridad,es
considerablemente
menor.
Así,
en
2010
se
invirtieron
USD
3.014
millones
en
defensa,
en
tanto
que
en
educación
fue
de
1.716
millones,
lo
que
equivale
a
una
diferencia
del
43%.150Por
una
parte,
se
evidencia
que
la
inversión
del
Estado
en
educación
no
es
proporcional
a
sus
ingresos
y,
por
otra,
se
desvirtúa
el
argumento
de
falta
de
recursos
para
cubrir
las
necesidades
de
educación
de
niños/as
y
adolescentes
ecuatorianos
y
de
otra
nacionalidad.
De
la
información
recogida,
se
constata
que
la
infraestructura
educativa
no
es
suficiente
para
cubrir
la
demanda
de
educación
de
la
población
local;
tal
es
el
caso
de
Limones
(provincia
de
Esmeraldas),
donde
existe
un
flujo
permanente
de
familias
de
origen
colombiano,
que
busca
quedarse
en
este
lugar.
Condiciones
similares
se
constata
en
San
Lorenzo
(provincia
de
Esmeraldas)
y
Lago
Agrio
(Sucumbíos).
En
todas
estas
localidades,
si
bien
en
su
mayoría
los
niños/as
y
adolescentes
colombianos
acceden
a
los
centros
educativos,
las
condiciones
físicas
inadecuadas,
por
falta
de
mobiliario,
materiales,
etc.,
dificultan
el
ejercicio
de
su
146
Contrato
Social
por
la
Educación
http://www.contratosocialecuador.org.ec/index.php?option
=com_k2&view=item&id=500&Itemid=28.
147
La
disposición
transitoria
XVIII
de
la
Constitución
establece
que
los
recursos
del
Presupuesto
General del Estado destinados a educación inicial básica y bachillerato, se incrementarán
anualmente en una proporción equivalente al menos el 0.5% del PIB hasta alcanzar un mínimo
del 6%.
148 Los ingresos con los que han contado los últimos cuatro gobiernos, son sustancialmente
diferentes: Gustavo Noboa USD 5.485,4 millones; Lucio Gutiérrez USD 6.346,8 millones; Alfredo
Palacio USD 8.0847 millones; y, Rafael Correa USD 29.669.9 millones.
149 Ibíd.
150
Contrato Social por la Educación http://www.contratosocialecuador.org.ec/index.php?option
=com_k2&view=item&id=500&Itemid=28.
74
derecho
a
la
educación;
en
otros
casos,
ni
siquiera
son
aceptados,
debido
a
la
falta
de
capacidad
para
recibir
más
estudiantes.151
Sobre
este
tema
hay
que
recordar
que
el
Estado
ha
asumido
como
responsabilidad,
en
el
marco
de
la
construcción
deldenominado
Régimen
del
Buen
Vivir,el
fortalecimiento
de
la
educación
pública
y
“el
mejoramiento
permanente
de
su
calidad,
ampliación
de
la
cobertura,
infraestructura
física
y
equipamiento
necesario
de
las
instituciones
educativas
públicas”.152
Otro
aspecto
relacionado
a
esta
obligación,
es
la
garantía
de
pago
de
salarios
de
los
docentes.Al
respecto,
en
el
mes
de
julio
de
2011,
en
la
provincia
de
Esmeraldas
los
maestros
protagonizaron
una
huelga
por
varios
días,
en
reclamo
del
pago
de
sueldos,
en
algunos
casos
de
hasta
tres
meses;
demandaban
también
la
renovación
de
contratos,
pues
la
Directora
Provincial
de
Educación
había
anunciado
que,
por
falta
de
presupuesto,
varios
profesores
no
volverían
a
ser
contratados.153
Este
hecho
provocó
que
niños,
niñas
y
adolescente
nacionales
y
no
nacionales,
interrumpan
su
período
educativo,
y
evidenció
el
incumplimiento
de
una
política
que
garantice
la
permanencia
de
docentes
en
una
provincia
que
recibe
constantemente
población
colombiana.
Respecto
de
la
accesibilidad,esta
obligación
suponela
protección
a
las
personas
para
acceder,
sin
discriminación,
a
establecimientos
educativos.
Éste
ha
sido
un
temaparticularmente
relevante
en
el
caso
de
niños/as
y
adolescentes
de
otra
nacionalidad,
lo
cual
motivó,
en
2008,
la
promulgación
del
Acuerdo
Ministerial
337.154Este
instrumento
determina
que
para
los
niños/as
y
adolescentes
de
otra
nacionalidad,
independientemente
de
su
condición
migratoria,
los
documentos
requeridos
para
acceder
a
los
niveles
preprimario,
primario
y
medio,
deben
acreditar
la
calidad
de
refugiado
o
solicitante
y,
en
caso
de
personas
en
condición
151
Mesa
de
Educación
y
Migraciones,
Servicio
Jesuita
a
Refugiados
y
Migrantes
y
Save
The
Children,
“Informe
sobre
el
cumplimiento
de
derechos,
normativas,
y
políticas
relativas
a
la
educación
de
personas
en
situación
de
movilidad
humana.”,
documento
no
publicado,
febrero
2011,
p.
39.
152
Constitución...,
op.
cit.,
Art.
347.
153 El Comercio, “Maestros exigen pagos de sueldos”, http://www.elcomercio.com/sociedad/Maestros-
exigen-pago-sueldos_0_508749252.html, 1 de julio de 2011; La Hora, “Maestros terminan huelga en
Esmeraldas”,http://www.lahora.com.ec/index.php/noticias/show/1101181061/-
1/Maestros_terminan_huelga_en_Esmeraldas.html, 30 de julio de 2011.
154
Ministerio de Educación, Acuerdo
Ministerial
337, en Registro Oficial 459, 4 de noviembre de 2008.
75
irregular,
cualquier
certificado
de
identidad
otorgado
en
el
país
de
origen.
Sin
embargo,
la
falta
de
un
documento
de
identidad,
no
priva
del
derecho
a
obtener
una
matrícula
provisional,
hasta
su
presentación.
Particularmente
se
prohíbe
la
negativa
de
matricular
a
niños/as
indígenas
de
las
zonas
fronterizas.
De
la
misma
forma,
se
dispone
que
para
el
reconocimiento
de
los
estudios
realizados
en
el
país
de
origen,
no
se
requieren
documentos
legalizados
o
apostillados.
Si
bien
el
Acuerdo
337
es
un
documento
importante
para
promover
el
acceso
de
niños/as
y
adolescentes
al
sistema
educativo,
no
constituye
una
medida
suficiente
si
los
funcionarios
encargados
de
aplicarlo,
no
tienen
unacomprensión
integral
del
contexto
migratorio
y
de
los
derechos
de
las
personas
refugiadas
e
inmigrantes.
Como
una
medida
de
seguimiento
y
monitoreo,
el
Acuerdo
337
establece
que
estará
a
cargo
del
Ministerio
de
Educación,
la
implementación
de:
un
proceso
de
formación
y
capacitación
permanente
a
funcionarios
del
Régimen
Escolar
Nacional
y
Provincial,
centros
educativos
y
demás
funcionarios/as
públicos
relacionados
con
la
aplicación
del
presente
acuerdo;
y,
demás
normativa
nacional
e
internacional
de
protección
de
niños,
niñas
y
adolescentes
en
situación
migratoria.155
Sin
embargo,
según
la
información
proporcionada
por
el
Ministerio
de
Educación,
no
se
evidencia
que
tal
proceso
se
esté
llevando
a
cabo;y
más
bien
la
respuesta
mencióna
acciones
puntuales
que
se
han
llevado
a
cabo
provincias
de
Carchi
y
Santo
Domingo
de
los
Tsáchilas
como
parte
de
acuerdos
con
organismos
internacionales.
En
el
Carchi
se
han
programadoactividades
de
sensibilización
y
capacitación
a
docentes
y
estudiantes,
la
realización
de
un
censo
de
escolaridad
y
la
realización
de
pruebas
de
ubicación
de
niños,
niñas
y
adolescentes
colombianos,
que
no
cuenten
con
documentación
que
acredite
los
niveles
de
estudios
realizados
y
aprobados
en
otro
país.156
En
el
caso
de
Santo
Domingo
de
los
Tsáchilas,
se
hace
referencia
a
un
proyecto,
por
el
cual
se
realiza
un
registro
de
la
población
de
otra
155
Ibíd., Art.
13.
156
Proyecto
con
el
Consejo
Noruego
para
Refugiados
y
la
Dirección
Provincial
de
Educación
del
Carchi, citado en comunicación suscrita por Eugenia Arregui Caicedo, Directora de
Comunicación Social del Ministerio de Educación, 18 de enero de 2012.
76
nacionalidad
en
todas
las
escuelas
fiscales,
así
como
la
capacitación
masiva
de
los/as
profesores
de
estas
escuelas,
sobre
temas
relacionados
con
los
derechos
de
la
niñez
y
adolescencia
y,
específicamente,
sobre
el
contenido
del
Acuerdo
337.157
De
la
información
remitida
por
el
Ministerio
de
Educación,
a
más
de
las
dos
iniciativas
indicadas,
no
se
desprende
la
implementación
de
un
proceso
sostenido
de
capacitación
a
los
docentes
de
las
entidades
educativas
del
país,
tal
como
lo
prevé
el
Acuerdo
337,
lo
que
es
indispensable
para
facilitar
a
los/as
niños/as
y
adolescentes
el
acceso
al
sistema
educativo,
y
para
erradicar
comportamientos
discriminatorios
por
parte
de
funcionarios
del
Ministerio
deEducación.La
promoción
para
la
aplicación
de
este
acuerdo
ha
sido
impulsada,en
cada
provincia,por
las
Mesas
de
Educación
y
Movilidad
Humana,
que
son
iniciativas
de
las
organizaciones
de
la
sociedad
civil,
de
las
que
también
participan
las
direcciones
provinciales
de
educación.
Sin
embargo,
a
pesar
de
los
esfuerzos
de
las
Mesas
de
Educación
y
Movilidad
Humana
para
que
se
cumpla
lo
dispuesto
en
el
Acuerdo
337,
a
mediados
de
2011
algunas
direcciones
provinciales
se
negaron
a
aplicarlo,
argumentando
que
este
instrumento
estaba
siendo
revisado
en
la
nueva
Ley
de
Educación
Intercultural.
Frente
a
esta
situación,
las
Mesas
de
Educación
promovieron
que,
desde
el
Ministerio
de
Educación,
se
dirija
un
oficio
circular
a
las
coordinaciones
zonales
y
direcciones
provinciales
de
Carchi,
El
Oro,
Esmeraldas,
Imbabura,
Loja,
Sucumbíos,
Zamora
Chinchipe,
Pichincha
y
Santo
Domingo
de
los
Tsáchilas,
en
el
cual
se
indicaba
expresamente
que:
a
fin
de
que
se
dé
respuesta
al
cumplimiento
del
derecho
a
la
educación
de
niños,
niñas
y
adolescentes
extranjeros
en
calidad
de
refugiados,
bajo
las
mismas
condiciones
de
los
alumnos/as
ecuatorianos,
notificamos
a
ustedes
que
se
mantiene
en
vigencia
el
Acuerdo
Ministerial
337
de
26
de
septiembre
de
2008.158
157
Este
proyecto
esta
llevado
a
cabo
por
la
Fundación
Ambiente
y
Sociedad
y
el
ACNUR,
citado
en
comunicación
suscrita
por
Eugenia
Arregui
Caicedo,
Directora
de
Comunicación
Social
del
Ministerio
de
Educación,
18
de
enero
de
2012.
158
Ministerio
de
Educación,
oficio
circular
No.
019-‐SCE-‐2011,Quito,
21
de
junio
de
2011.
77
Estos
hechos
evidencian
la
resistencia
de
las
autoridades
provinciales
de
educación
a
dar
cumplimiento
a
las
disposiciones
contenidas
en
el
mentado
acuerdo
ministerial.Se
constata
además
que,
pese
a
esta
disposición
y
a
la
difusión
del
acuerdo
por
parte
de
ONG,
aún
existen
localidades
que
desconocen
su
contenido
y
alcance.
Así
por
ejemplo,
en
Limones,
los
dos
únicos
establecimientos
educativos
permiten
el
acceso
de
niños/as
y
adolescentes
colombianos,
en
razón
de
los
lazos
de
solidaridad
y
vínculos
entre
familias
colombianas
y
ecuatorianas.
Sin
embargo,
los/as
estudiantes
tiene
la
calidad
de
“oyentes”,
situación
que
imposibilita
que
sean
promocionados
de
nivel.
Además,
al
carecer
de
documentos
que
indiquen
el
nivel
educativo
al
que
deben
ingresar,
no
se
realizan
las
pruebas
de
ubicación,
como
lo
establece
el
Acuerdo
337.Por
otro
lado,
cuando
los
niños/as
y
adolescentes
ingresan
al
sistema
educativo
fuera
del
período
regular,
no
reciben
los
materiales
e
insumos
que
se
entrega
gratuitamente
al
resto
de
estudiantes.
A
más
de
lo
mencionado,
se
registran
prácticas
que
implican
una
restricción
en
el
acceso
a
la
educación
y
evidencian
que
persisten
resistenciasa
aplicar
el
acuerdo,por
parte
de
las
autoridades
provinciales.
Por
ejemplo,
Refugee
Education
Trust
(RET),
reporta
que
en
Lago
Agrio
algunas
instituciones
educativas
exigen
como
único
documento
de
identidad
la
visa
de
refugiado
o
la
certificación
de
solicitante,
mientras
que
en
otros
casos
no
se
acepta
la
solicitud
de
refugiado
como
documento
habilitante.159
Las
dos
situaciones
contrarían
el
espíritu
del
Acuerdo
337,
que
estipula,
expresamente,
que
en
ningún
caso
se
exigirá
una
visa
vigente,
y
se
considerará
como
documento
válido
el
carnet
o
certificado
de
refugiado
o
la
certificación
provisional
de
solicitante.
Sin
embargo,
hay
casos
en
los
que,
a
pesar
de
necesitar
protección
internacional,
no
han
solicitado
todavía
formalmente
el
refugio,
ose
les
ha
negado
sin
siquiera
pasar
el
procedimiento
de
admisión,
en
cuyo
caso
el
documento
válido
para
acceder
al
sistema
educativo,sería
cualquiera
que
pruebe
suidentidad.
Por
otro
lado,
en
Huaquillas,
provincia
de
El
Oro,
el
Concejo
Cantonal
de
la
Niñez
y
Adolescencia
realizó,
en
el
año
2011,
un
diagnóstico
que
determinó
que
no
hay
restricciones
en
el
acceso
al
sistema
educativo
por
parte
de
niños,
niñas
y
adolescentes
de
otras
nacionalidades,
y
estableció
que
en
el
cantón
existían
56
159
Comunicación
electrónica
de
la
Coordinadora
Nacional
de
Refugee
Education
Trust
RET,
2
de
febrero de 2012.
78
estudiantes
de
otra
nacionalidad,
de
los
cuales
el
78%
eran
peruanos
y
el
11%
colombianos.
Además,
se
identificó
estudiantes
con
diversas
nacionalidades
(española,
estadounidense
e
italiana),cuando
en
realidad
eran
hijos
e
hijas
de
emigrantes
ecuatorianos
nacidos
en
esos
países,
que
habían
retornado
al
Ecuador.
A
pesar
de
las
pocas
dificultades
para
el
acceso
al
sistema
educativo,
llama
la
atención
el
desconocimiento
de
la
existencia
del
Acuerdo
337,
por
lo
tanto
no
se
aplican
las
disposiciones
relativas
a
la
ubicación
y
equiparación
de
estudios.160
Cabe
resaltar
que,
tal
como
lo
estableceel
Comité
de
Derechos
Económicos
y
Sociales
de
Naciones
Unidas,
la
accesibilidaddebe
ser
material,161 por
lo
que
no
es
suficiente
la
eliminación
formal
de
requisitos
que
restringen
el
acceso
al
sistema
educativo
de
niños/as
y
adolescentes
de
otra
nacionalidad,
sino
que,
además,
deben
tomarse
medidas
para
que
dicho
acceso
sea
“materialmente”
posible.
Por
lo
tanto,
el
Ministerio
de
Educación
debe
evaluary
vigilar
el
cumplimiento
del
Acuerdo
337
en
todas
las
direcciones
provinciales.
La
obligaciónde
adaptabilidad
se
refiere,
de
manera
general,
a
la
necesidad
de
que
la
educación
se
adapte
a
las
necesidades
de
las
sociedades
y
comunidades
en
contextos
culturales
diversos,162
y
bajo
estas
consideraciones
se
tomen
medidas
para
que
los
estudiantes
que
acceden
al
sistema
educativo,
permanezcan
en
éste.
De
esta
forma,
el
Acuerdo
337
no
será
suficiente,
si
no
va
acompañado
de
políticas
que
garanticen
la
permanencia
dentro
del
sistema
de
estudiantes
de
otra
nacionalidad.
Uno
de
los
aspectos
que
el
Estado
debe
considerar,
es
la
práctica
sistemática
de
conductas
discriminatorias
dentro
de
las
entidades
de
educación,
que
provocan
la
deserción
de
niños/as
y
adolescentes
de
otra
nacionalidad.
De
la
información
recolectada,
se
desprende
que
la
discriminación
tiene
varias
expresiones
y
es
reproducida
tanto
por
los
estudiantes
nacionales
como
por
los
profesores.163
Así,
la
Delegación
de
la
Defensoría
del
Pueblo
de
Imbabura,
indica
que
ha
constatado
reiteradas
situaciones
de
discriminación
a
estudiantes
de
160
Entrevista
al
equipo
técnico
del
Consejo
Cantonal
de
la
Niñez
y
Adolescencia,
Huaquillas,
28
de
febrero de 2012.
161 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Observación No. 13, derecho a la
educación”, Pár. 6.
162 Ibíd.
163
Entrevista a funcionaria de ACNUR, Ibarra, 5 de diciembre de 2011.
79
otra
nacionalidad,
inclusive
por
parte
de
supervisores
de
educación.164
En
este
mismo
sentido,
organizaciones
que
ofrecen
servicios
de
atención
a
personas
refugiadas
e
inmigrantes,
en
Quito,
Lago
Agrio,
Esmeraldas
y
San
Lorenzo,
consideran
que
persisten
prácticas
discriminatorias
dentro
de
los
establecimientos
de
educación,
reproducidas
por
estudiantes
y
docentes.165
Un
estudio
realizado
por
la
Mesa
de
Educación
y
Movilidad
Humana
coincide
con
esta
afirmación,
yseñala
que
el
principal
problema
en
la
comunidad
educativa
es
la
discriminación
que
se
expresa
en
la
estigmatización
y
xenofobia
ejercida
contra
niños/as
y
adolescentes
de
otra
nacionalidad.
Según
este
informe,
la
discriminación
“sería
transversal
a
las
relaciones
interpersonales
desde
las
autoridades,
los
docentes,
entre
pares
y
hacia
las
familias
de
extranjeros.”166
A
pesar
de
la
dimensión
de
esta
problemática,
los
casos
de
discrimen
generalmente
no
son
denunciados
ante
las
autoridades
del
Sistema
de
Protección
de
la
Niñez;
sin
embargo,
en
2011,
la
Junta
Metropolitana
de
Protección
de
La
Delicia,
del
Municipio
de
Quito,
conoció
y
resolvió
un
caso
de
violencia
y
discriminación
en
contra
de
una
adolescente.El
hecho
fue
denunciado
por
la
Casa
de
Movilidad
del
Municipio,
y
se
trataba
de
una
adolescente
refugiada
colombiana,
maltratada
física
y
emocionalmente
por
un
docente,
en
referencia
a
una
discusión
sobre
la
bandera
de
Colombia.
De
la
lectura
del
expediente
se
desprende
que,
a
pesar
de
que
el
hecho
fue
puesto
en
conocimiento
del
rector
del
establecimiento
por
la
madre
de
la
adolescente,
dicha
autoridad
no
sólo
se
abstuvo
de
sancionar
la
conducta
del
profesor,
sino
que
la
justificó.
La
Junta
de
Protección
lo
calificó
como
un
acto
discriminatorio
en
razón
de
la
nacionalidad
de
la
estudiante,
y
dispuso
se
implemente
un
proceso
de
capacitación
en
la
entidad
educativa,
a
cargo
del
ACNUR;
adicionalmente
resolvió
que
la
adolescente
reciba
una
disculpa
pública
y
se
le
preste
apoyo
psicológico.167
164
Entrevista
aDelegada
de
la
Defensoría
del
Pueblo
de
Imbabura,
op.
cit..
165
Entrevistas
a
equipos
de
atención
del
Servicio
Jesuita
para
Refugiados
de
Quito,
Esmeraldas
y
San
Lorenzo,
2
y
3
de
diciembre
de
2011;
entrevista
a
Equipo
HIAS,
Lago
Agrio,
7
de
diciembre
de
2011.
166
Mesa
de
Educación
y
Migraciones,
Servicio
Jesuita
a
Refugiados
y
Migrantes
y
Save
The
Children,
op.
cit.,
p.
35.
167
Expediente
No.
0371-‐2011-‐JMPDNA-‐ZD,
23
de
mayo
de
2011
80
Por
su
parte,
al
ser
consultado
el
Ministerio
de
Educación
sobre
las
medidas
que
está
tomando
para
evitar
la
discriminación
y
garantizar
la
permanencia
en
el
ámbito
educativo
de
niños/as
y
adolescentes
de
otra
nacionalidad,
no
ofrece
ninguna
respuesta
contundente
y
se
limita
a
indicar
quese
está
trabajando
en
los
planes
y
programas
para
promover
“una
enseñanza
de
valores
que
promuevan
la
libertad
personal,
la
democracia,
el
respeto
a
los
derechos,
la
responsabilidad,
la
solidaridad,
la
tolerancia,
el
respeto
a
la
diversidad
de
género,
la
equidad,
la
igualdad
y
la
justicia,”168
lo
cual
más
que
un
hecho
es
una
aspiración,
pues
no
se
evidencian
mayores
esfuerzos
del
Ministerio
de
Educación
para
erradicar
la
discriminación.
Otro
aspecto
que
llama
la
atención
es
que,
según
el
Ministerio
de
Educación,
las
instancias
encargadas
de
vigilar
las
garantías
de
los
derechos
de
la
niñez
y
adolescencia,
son
los
consejos
estudiantiles
y
los
gobiernos
escolares,169sin
hacer
ninguna
referencia
a
la
responsabilidad
de
las
autoridades
educativas.
La
Ley
de
Educación
Intercultural
establece
que
los
gobiernos
escolares
son
espacios
de
rendición
de
cuentas;
sin
embargo,
la
potestad
sancionadora
la
tiene
la
máxima
autoridad
del
establecimiento,
sin
perjuicio
de
las
acciones
administrativas
que
puedan
promoverse.
Por
lo
tanto,
es
también
responsabilidad
del
ministerio,
que
los
actos
discriminatorios
cometidos
por
docentes,
no
queden
impunes.
La
permanenciade
estudiantes
de
otra
nacionalidad
en
el
sistema
educativo
también
depende
de
una
serie
de
exigencias
y
formalidades
que
se
pretendieron
superar
con
el
Acuerdo
337.
Así,
se
reportan
casos
de
estudiantes
que
deben
retirarse
de
las
entidades
educativas,
debido
a
que
no
pueden
cumplir
con
los
cortos
plazos
que
se
les
otorga
para
la
entrega
de
sus
documentos.170
Como
se
observa,
la
garantía
de
permanencia
de
estudiantes
no
nacionales
dentro
del
sistema
educativo,
es
una
obligación
aún
no
cumplida
por
parte
del
Estado
ecuatoriano.
El
principio
de
aceptabilidadhacereferencia
a
la
calidad
de
la
educación,
en
el
fondo
y
en
la
forma;
por
lo
tanto
se
relaciona
con
todas
las
otras
obligaciones
168
Comunicación
suscrita
por
Eugenia
Arregui
Caicedo,
op.
cit.
p.
75.
169
Ibíd.
170
Comunicación
electrónica
de
Yazmina
Zambrano,
Coordinadora
Nacional
de
Refugee
Education
Trust RET, 2 de febrero del 2012.
81
mencionadas.
Por
otro
lado,
un
criterio
que
se
propone
considerar
es
el
de
la
interculturalidad,
elemento
que
ha
pretendido
ser
incluido
en
forma
transversal,
al
menos
formalmente,
en
la
Ley
Orgánica
de
Educación
Intercultural,
promulgada
en
2011.171
La
nueva
legislación
regula
el
ejercicio
del
derecho
a
la
educación
en
los
niveles
básico
y
medio,
pues
el
superior
está
regido
por
una
normativa
específica.
Esta
nueva
ley
propone
varios
principios
orientadores
de
la
actividad
educativa,
entre
los
cuales
se
pueden
mencionar
los
siguientes:172
Universalidad,
según
el
cual
el
Estado
se
obliga
a
garantizar
el
acceso,
permanencia
y
calidad
de
la
educación
para
todas
las
personas,
sin
ningún
tipo
de
discriminación.
Interculturalidad
y
plurinacionalidad,
como
medios
para
garantizar
el
reconocimiento,
respeto,
valoración
y
recreación
de
las
diferentes
culturas,
pueblos
y
nacionalidades.
A
través
de
estos
principios
se
promoverá
“la
unidad
en
la
diversidad”.173
Educación
en
valores,que
a
más
de
la
información,supone
la
práctica
de
valores
que
promuevan
la
libertad
personal,
la
democracia,
el
respeto
a
los
derechos,
la
responsabilidad,
la
solidaridad,
la
tolerancia,
el
respeto
a
la
diversidad
de
género,
generacional,
étnica,
social,
por
identidad
de
género,
condición
de
migración
y
creencia
religiosa,
la
equidad,
la
igualdad
y
la
justicia
y
la
eliminación
de
toda
forma
de
discriminación.174
Equidad
e
inclusión,
principios
por
los
cuales
se
garantiza
a
todas
las
personas,
el
acceso,
permanencia
y
terminación
del
ciclo
educativo.
Contempla
además
la
erradicación
de
la
discriminación
en
estas
fases,
así
como
la
adopción
de
medidas
de
acción
afirmativa
a
favor
de
comunidades,
pueblos,
nacionalidades
y,
en
general,
a
grupos
con
necesidades
educativas
particulares.
De
igual
manera,
171
Ley
Orgánica
de
Educación
Intercultural,en
Registro
Oficial
417,
suplemento,
31
de
marzo
de
2011.
172
Ibíd.,
Art.
2.
173Ibíd.,
literal
z).
174Ibíd.,
literal
i).
82
propone
como
principios
generales,
el
enfoque
de
derechos
y
la
igualdad
de
género.
A
pesar
de
estos
principios,
en
el
contenido
de
la
nueva
legislación
no
se
prevé
ninguna
regulación
específica
relacionada
al
acceso
y
permanencia
de
estudiantes
refugiados,
solicitantes
de
refugio,
inmigrantes
o
víctimas
de
trata,
temas
que
han
sido
desarrollados
por
los
acuerdos
ministeriales
337
y
482.
A
finales
del
año
2011
se
dio
a
conocer
un
proyecto
de
reglamento
de
la
ley,
con
en
el
que
se
esperaba
se
superen
los
vacíos
existentes
en
la
ley,
respecto
del
ejercicio
del
derecho
a
la
educación
de
las
personas
en
movilidad.No
obstante,
de
la
revisión
del
proyecto
propuesto
por
el
Ministerio
de
Educación,
se
observan
contradicciones
y
ambigüedades
en
varias
disposiciones.
A
diferencia
de
lo
dispuesto
en
el
Acuerdo
337,
la
falta
de
especificidad
de
las
regulaciones
contenidas
en
el
proyecto
de
reglamento,
permite
que
más
de
una
disposición
pueda
sea
aplicable
para
el
caso
de
estudiantes
refugiados,
solicitantes
de
refugio
e
inmigrantes,
abriendola
puerta
a
una
interpretación
restrictiva
de
derechos.
Por
otro
lado,
ninguna
de
las
disposiciones
desarrolla
el
contenido
del
Acuerdo
Ministerial
482,
que
si
bien
tiene
limitaciones
en
su
aplicación,
promueve
que
las
víctimas
de
trata
de
personas
puedan
acceder
y
permanecer
en
el
sistema
educativo,
como
una
medida
de
protección
o
de
restitución
de
derechos.
De
manera
general,
algunas
disposiciones
del
proyecto
dificultarían
el
ejercicio
del
derecho
a
la
educación
de
las
personas
en
movilidad,
especialmente
de
los
niños,
niñas
y
adolescentes.
Por
ejemplo:
a) El
reglamento
contempla
la
figura
de
las
“matrículas
excepcionales”
para
los
estudiantes
en
situación
de
movilidad
interna
e
internacional
que
deseen
continuar
sus
estudios
en
entidades
educativas
de
cualquier
régimen,
estableciendo
taxativamente
los
siguientes
requisitos
para
la
concesión
de
esta
matrícula:
a)
certificados
de
matrícula
y
promoción
de
los
años
de
estudio
realizados;
b)
aceptación
de
la
institución
educativa
donde
continuará
sus
estudios;
c)
informes
y
convenios,
si
los
hubiere,
en
el
caso
de
estudiantes
que
provengan
del
exterior.175Este
tipo
de
matricula
no
prevé
los
casos
y
excepciones
establecidos
en
losacuerdos
337
y
482
y
no
incluye
la
175
Ibíd., Art. 100 y 101.
83
prohibición
expresa
de
negar
el
acceso
al
sistema
educativo
por
la
condición
migratoria,
especialmente
en
las
zonas
de
frontera
y
a
niños/as
y
adolescentes
indígenas.
b) La
modalidad
de
educación
semipresencial
se
oferta
a
una
población
de
mínimo15
años
de
edad,
la
que−entre
otras
razones−
por
encontrarse
en
situación
de
movilidad,
no
puede
asistir
regularmente
a
un
establecimiento
educativo.
Sin
embargo,
no
se
establecen
los
requisitos
para
el
acceso
a
ese
nivel,
que
−para
el
caso
de
las
personas
refugiadas,
solicitantes
de
refugio
e
inmigrantes−,
deberían
ser
los
mismos
establecidos
en
el
Acuerdo
337.176
c) En
el
Título
VII,
dedicado
a
las
necesidades
educativas
especiales,
se
observan
algunas
incoherencias.
El
título
hace
referencia
a
personas
con
discapacidad
o
con
dotación
superior;
sin
embargo,
cuando
describe
el
ámbito
personal
de
estas
disposiciones,
incluye
a
las
personas
en
movilidad
humana
sin
mayor
especificación,
tal
como
lo
hace
el
Acuerdo
Ministerial
337.
Tampoco
se
establecen
especificaciones
para
los
otros
grupos
de
atención
prioritaria
mencionados,
en
los
que
podría
haberse
considerado
a
las
víctimas
de
trata.
d) En
el
título
VII
del
capítulo
IV,
referente
al
reconocimiento
de
estudios
realizados
fuera
del
país,
dispone
que
las
autoridades
educativas
facilitarán
el
acceso,
nivelación
e
integración
de
estudiantes
que
hayan
estudiado
fuera
del
país
y
que
opten
por
ingresar
al
sistema
educativo.
Adicionalmente
establece
que
las
autoridades,
en
ningún
caso,
ofrecerán
a
estos
estudiantes
soluciones
que
restrinjan
el
derecho
a
la
educación,
sin
importar
su
condición
u
origen.177
Para
el
reconocimiento
de
los
estudios,
el
proyecto
diferencia
los
niveles
de
educación
inicial
y
básica.
En
el
primer
caso,dichos
estudios
se
reconocencon
la
presentación
de
unacertificación
de
haberlosrealizado,
sin
necesidad
de
rendirningunaprueba;
en
176
Ibíd.,
Art.
148.
177
Ibíd.,
Art.
165
y
166.
84
elsegundocaso,elreconocimientoestá
a
cargo
del
Director
del
Distrito,
y
se
hacecon
la
presentación
de
los
pases
de
año.
Frente
a
la
imposibilidad
de
comprobar,documentadamente,
los
estudiosrealizados,
se
proponedesignar
unaentidadeducativaparala
rendición
deexámenes
y
elreconocimiento
del
correspondientegrado
o,
si
fueraelcaso,
la
terminación
de
los
estudios.
Si
bienestadisposiciónconcuerdaconelAcuerdo
337,
otras
disposicionessubsiguientes,
entran
en
contradicción.
e) El
Art.
173
y
siguientes,
hacen
referencia
a
estudiantes
“emigrantes”.Se
deduce
que
alude
a
estudiantes
inmigrantes
que
no
pueden
presentar
documentos
que
acrediten
sus
estudios
en
otro
país,
en
cuyo
caso
se
dispone
que
deben
rendir
pruebas
de
ubicación
para
ser
colocados
en
el
nivel
correspondiente.Sin
embargo,
el
artículo
siguiente
−en
contradicción
con
el
Acuerdo
337−,establece
que
para
todo
trámite
de
reconocimiento
de
estudios,
deben
presentarselos
documentos
estudiantiles
otorgados
por
las
autoridades
educativas
del
país
de
procedencia,
debidamente
apostillados
o
autenticados
por
el
cónsul
o
agente
diplomático
ecuatoriano,
con
sede
en
el
país
donde
hubieren
realizado
los
estudios.
En
caso
de
no
existir
representación
diplomática
o
consular
ecuatoriana
en
el
país
de
origen,
dichos
documentos
deberán
ser
autenticados
en
la
embajada
o
consulado
del
país
amigo,
encargado
de
los
asuntos
oficiales
del
Ecuador.
Cabe
recordar
que
el
Comité
de
Protección
de
los
Derechos
de
todos
los
Trabajadores
Migratorios
y
sus
Familiares,
saludó
al
Estado
ecuatoriano
por:
“La
entrada
en
vigor
del
acuerdo
ministerial
337/2008
que
garantiza
el
acceso
a
la
educación
preprimaria,
primaria
y
media
a
los
niños,
niñas
y
adolescentes
hijos
de
trabajadores
migrantes
extranjeros,
independientementede
su
situación
migratoria”.Sin
embargo,
la
falta
de
claridad
y
especificidad
de
las
disposiciones,
como
la
que
precede,
contradice
el
espíritu
del
acuerdo
en
mención,
y
pone
en
riesgo
el
derecho
de
acceso
y
permanencia
al
sistema
educativo
de
estudiantes
inmigrantes,
refugiados
o
solicitantes
de
refugio.
85
Podría
concluirse
que
las
regulaciones
previstas
en
el
proyecto
de
reglamento,
se
oponenal
principio
de
progresividad,
previsto
en
el
Art.
11,
Num.
8
de
la
Constitución,
que
expresamente
determina
que
el
contenido
de
los
derechos
debe
ser
desarrollado
en
forma
progresiva,mediante
jurisprudencia,normas
y
políticas
públicas.
Más
aún,
establece
como
inconstitucional
“cualquier
acción
u
omisión
de
carácter
regresivo
que
disminuya,
menoscabe
o
anule
injustificadamente
el
ejercicio
de
los
derechos”.178
La
promulgación
del
Acuerdo
337
representó
un
paso
adelante
en
el
desarrollo
del
derecho
a
la
educación,
pero
su
aplicación
ha
tenido
serias
limitaciones.
Como
ya
se
señaló,
no
existe,por
parte
del
Ministerio
de
Educación,un
mecanismo
efectivo
de
seguimiento
y
vigilancia
del
cumplimiento
del
Acuerdo,
lo
que
ha
permitido
que
las
instancias
oficiales
locales
apliquen
el
Acuerdo
discrecionalmente,
situación
que
se
agravaría
con
la
expedición
del
reglamento,
pues
serviría
de
argumento
para
dejar
de
aplicar
el
Acuerdo
337.
Niños,
niñas
y
adolescentes
no
acompañados
Éste
es
untema
sobre
el
que
es
necesario
llamar
la
atención,
pues
si
bien
para
la
construcción
del
presente
Informe
no
ha
sido
posible
recoger
datos
estadísticos
y
realizar
una
caracterización
pormenorizada
sobre
la
situación
de
la
niñez
y
adolescencia
no
acompañada,
sí
se
puede
afirmar
que
los
miembros
de
las
organizaciones
entrevistadas
en
las
provincias,
manejan
datos
que
dan
cuenta
de
que
esta
problemática
no
ha
sido
analizada
a
profundidad,
ni
ha
sido,
hasta
ahora,
motivo
de
preocupación
por
parte
de
las
entidades
estatales.
Por
un
lado
está
la
población
colombiana
menor
de
18
años,
que
requiere
protección
internacional,
y
que
llega
al
Ecuador
sin
acompañamiento
de
un
adulto.
Según
un
reporte
de
Hebrew
Inmigrant
Aid
Society-‐Ecuador
(HIAS),
ésta
es
una
situación
creciente
en
el
país,
tanto
por
el
incremento
de
este
flujo
como
por
la
falta
de
respuesta
a
esta
población
desde
el
Estado.179
178Constitución...,
op.
cit.,
Art.
11.
179 HIAS, “Situación de niños, niñas y adolescentes no acompañados en el Ecuador”, documento no
publicado, Quito, 2010.
86
La
Dirección
de
Refugio
del
Ecuador
registró
en
2010,
116
casos
de
niños/as
y
adolescentes
no
acompañados;
en
tanto
que
hasta
el
primer
trimestre
de
2011,
registró
15
casos.
Cabe
indicar
que
estos
datos
no
dancuenta
de
la
cantidad
de
niños/as
y
adolescentes
no
acompañados
que
requieren
protección
internacional,
pues
algunos
se
quedan
en
laszonas
de
frontera,
al
margen
de
cualquier
mecanismo
de
regularización
y
protección.
Según
el
informe
de
HIAS,
no
existe
en
el
Ecuador
un
protocolo
o
procedimiento
de
atención
para
esta
población,
lo
que
está
determinado
por
la
normativa
sobre
niñez
y
adolescencia
ecuatoriana,
que
no
prevé
regulaciones
que
orienten
la
actuación
de
los
funcionarios
de
las
diferentes
instancias
del
Sistema
de
Protección
de
la
Niñez
y
Adolescencia.
Esto
provoca
que
en
ocasiones
se
intente
una
adecuación
forzada
de
la
normativa
a
casos
concretos,
sin
generar
una
orientación
general.
Por
otro
lado,
el
informe
en
mención
refiere
situaciones
que
evidencian
el
desconocimiento
de
elementales
principios
de
protección
para
niños/as
y
adolescentes
de
otra
nacionalidad,
pues
en
algunos
casos
la
Dirección
Nacional
Especializada
en
Niñosy
Adolescentes(DINAPEN),
al
no
saber
cómo
actuar,
entrega
a
niños/as
y
adolescentes
al
consulado
del
país
de
origen
para
ser
repatriados,
casos
en
los
que
se
habría
vulnerado
el
principio
de
no
devolución.
Lo
anterior
evidencia,
en
primera
instancia,la
necesidad
de
reformarla
ley
actual,
de
cara
a
esta
situación
creciente
en
el
Ecuador,
considerando
ciertas
características
de
la
problemáticay
requerimientos
para
su
protección,
como
la
imposibilidad
de
contacto
con
la
familia
biológica
o
los
riesgos
que
conllevaría
reunirse
con
ella;
muchos
niños/as
y
adolescentes
huyen
del
reclutamiento
armado
forzoso,
por
lo
que
debe
observarse
un
respeto
total
al
principio
de
no
devolución.
Al
respecto,
el
Comité
de
losDerechos
del
Niño
de
Naciones
Unidas
en
el
año
2005,
entre
otras
recomendaciones
realizadas
al
Ecuador
sugirió
que
“siga
fortaleciendo
su
política
de
asilo,
en
particular
adoptando
medidas
legislativas
que
rijan
el
tratamiento
de
los
niños
no
acompañados
y
separados
de
sus
familias.”180
Por
otro
lado,
también
se
evidencia
la
presencia
de
niños/as
y
adolescentes
no
acompañados
en
la
frontera
sur
del
país,
aunque
la
dinámica
es
diferente
y
las
180
Comité
sobre
los
Derechos
del
Niño,
“Recomendaciones
finales
al
informe
presentado
por
el
Estado ecuatoriano”, 13 de septiembre de 2005.
87
razones
que
les
obliga
a
cruzar
la
frontera
no
son
las
mismas,
aunque
igualmente
se
encuentran
en
situación
de
desprotección.
La
economía
dolarizadadel
Ecuador,
motivaa
la
población
peruana
a
encontrar
actividades
económicas
en
el
territorio
ecuatoriano,
actividades
que
no
siempre
son
lícitas,
y
en
este
contexto
se
inserta
la
presencia
de
niños,
niñas
y
adolescentes
que
llegan
al
Ecuador
sin
el
debido
acompañamiento
de
adultos.
Entre
otras
actividades,
se
dedican
al
reciclaje
de
basura,
para
venderla
en
el
Ecuador
y
llevar
el
dinero
al
lado
peruano,
o
son
inducidos
a
la
mendicidad
o
al
tráfico
de
combustibles,
lo
cual
los
expone
a
situaciones
de
explotación
que
pueden
configurar
trata
de
personas.
Estos
hechos
demuestran
que,
además
de
la
necesidad
de
regulaciones,
normativas
y
políticas
de
protección
a
la
niñez
y
adolescencia,
se
requieren
medidas
estructurales
que
disminuyan
el
riesgo
de
esta
población;
también
es
necesario
promover
políticas
binacionales
que
involucren
alos
Estados
ecuatoriano
y
peruano.
88
DERECHOS
DE
LAS
PERSONAS
REFUGIADAS
Derechos
constitucionales
y
marco
normativo
de
protección.
Algunos
instrumentos
internacionales,
tanto
de
carácter
universal
como
regional,
reconocen
los
derechos
de
las
personas
con
necesidad
de
protección
internacional.
La
Convención
de
Ginebra
de
1951
sobre
el
Estatuto
de
los
Refugiados
y
sus
protocolos
posteriores,
constituye
la
piedra
angular,
pues
define
quién
es
una
persona
refugiada
e
incorpora
principios
básicos
para
su
protección.
Adicionalmente,
existen
otros
instrumentos
de
carácter
regional,
como
la
Declaración
de
Cartagena
de
1984,
que
adecua
este
derecho
a
la
realidad
latinoamericana,
ampliando
la
definición
de
persona
refugiada.
La
Constitución
ecuatoriana
recoge
los
principios
y
derechos
reconocidos
en
estos
instrumentos
internacionales
y
los
incorpora
dentro
de
su
catálogo
de
derechos,
destacando
que
no
se
limita
a
su
reconocimiento,
sino
que
añade
principios
y
obligacionesespecíficas
dirigidas
al
pleno
ejercicio
de
derechos
y
protección
de
las
personas
refugiadas.
El
Art.
41
reconoce
el
“derecho
a
solicitar
asilo
y
refugio”,181especifica
las
obligaciones
del
Estado
respecto
de
las
personas
que
requieren
protección
internacional
y
define
los
principios
básicos
que
deben
ser
respetados
para
garantizar
plenamente
este
derecho.
Además
incluye
la
posibilidad
excepcional
de
reconocer
el
estatuto
de
refugiado
a
un
colectivo
de
personas
bajo
determinadas
circunstancias.
El
Art.
66
incorpora
el
principio
de
no
devolución,
el
cual
ha
sido
integrado
entre
los
derechos
de
libertad,
y
cuyo
contenido
señala:
Las
personas
extranjeras
no
podrán
ser
devueltas
o
expulsadas
a
un
país
donde
su
vida,
libertad,
seguridad
o
integridad
o
la
de
sus
familiares
peligren
por
causa
de
su
etnia,
religión,
nacionalidad,
ideología,
pertenencia
a
determinado
grupo
social,
o
por
sus
opiniones
políticas.182
Este
principio,
que
se
aplica
a
personas
refugiadas,
puede
ser
aplicable
también
a
personas
víctimas
de
tortura
o
de
trata,
que
se
encuentran
en
181
Constitución...,
op.
cit.,
Art.
41.
182 Ibíd., Art. 66, Num. 14.
89
similarsituación
de
riesgo.
Bajo
este
principio
debe
entenderse
que
la
devolución
no
hace
referencia
exclusivamente
a
procesos
de
exclusión
o
deportación
del
país,
sino
también
a
cualquier
otro
motivo
por
el
que
una
persona
que
requiere
protección
internacional,
deba
volver
a
su
país
de
origen
o
residencia
habitual
donde
subsiste
la
amenaza.
Por
ejemplo,
el
exigir
documentación
que
sólo
puede
conseguirse
en
el
país
de
origen,
o
por
intermedio
de
consulados,
embajadas
o
autoridades
de
este
país
para
ejercer
un
derecho
fundamental,
vulnera
este
principio.
De
la
mano
de
los
principios
y
derechos
mencionados
se
encuentra
la
no
sanción
por
infringir
las
leyes
migratorias,
en
el
caso
de
personas
que
requieren
protección
internacional.
Al
respecto,
la
Constitución
señala
que
“[n]o
se
aplicará
a
las
personas
solicitantes
de
asilo
o
refugio
sanciones
penales
por
el
hecho
de
su
ingreso
o
de
su
permanencia
en
situación
de
irregularidad.” 183 Además
de
la
consagración
de
estos
principios,
es
importante
la
determinación
de
obligaciones
específicas
al
Estado
ecuatoriano,
respecto
de
la
asistencia
humanitaria
y
jurídica
de
emergencia
que
debe
brindar
a
estas
personas.
Como
se
ha
indicado
anteriormente,
el
reconocimiento
formal
de
los
principios
y
derechos
no
basta
para
que
sean
efectivos
en
la
práctica.
Por
ello
se
establece
que
las
normas,
las
políticas
y
los
servicios
públicos
deben
ser
las
primeras
garantías
que
posibiliten
el
ejercicio
efectivo
de
los
derechos
humanos
y
de
la
naturaleza.184
Con
relación
al
ámbito
normativo,
luego
de
más
de
tres
años
de
aprobada
la
Constitución,
se
constata
que
la
regulación
de
este
derecho
no
se
la
hace
mediante
ley
orgánica,
como
debería
ocurrir
por
disposición
constitucional, 185
sino
que
continúa
vigente
el
Decreto
Ejecutivo
3301,
expedido
en
el
año
1992,
el
cual
desarrolla
el
procedimiento
para
la
determinación
de
la
condición
de
refugiado,
que
es
anacrónico
respecto
a
las
exigencias
de
la
dinámica
actual.
Esta
normativa
regula
parcialmente
las
atribuciones
de
la
DR
y
de
los
funcionarios,
quienes
deben
cumplir
un
rol
esencial
en
cuanto
a
la
protección
a
las
183
Ibíd.,
Art.
41.
184 Ibíd., Art. 84 y 85.
185 El Art. 133 de la Constitución de la República del Ecuador dispone: “Serán leyes orgánicas: [...]
2) Las que regulen el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales”.
90
personas
refugiadas.
Esta
ausencia
de
regulación
ha
contribuido
a
la
discrecionalidad
de
las
acciones
de
esta
dependencia
y
a
las
dificultades
paravigilar
su
actuación.
En
abril
de
2009
se
emitió
el
Decreto
1635, 186 que
introduce
algunas
reformas
al
decreto
inicial.
Sin
embargo,
estas
disposiciones
fueron
duramente
cuestionadas
por
las
organizaciones
que
trabajan
en
defensa
de
los
derechos
de
las
personas
refugiadas
y
por
la
Defensoría
del
Pueblo,
que
al
respecto
señala:
“Las
normas
del
Decreto
1635
deben
ser
derogadas
por
inconstitucionales
y
violatorias
a
estándares
internacionales
de
derechos
humanos
y
del
derecho
internacional
de
los
refugiados.”187
Por
este
motivo,
la
Comisión
para
Determinar
la
Condición
de
Refugiado,
decidió
no
aplicar
estas
reformas.188
Sin
embargo,
el
11
de
enero
de
2011,
fundamentándose
en
estas
polémicas
reformas,
el
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores
expide
el
Acuerdo
Ministerial
000003-‐2011,
que
viabiliza
la
aplicación
del
Art.
3
del
Decreto
1635.
Con
este
fundamento
se
implementa
el
procedimiento
de
admisibilidad,
que
presenta
aspectos
cuestionables
desde
el
punto
de
vista
de
los
derechos
humanos
y
de
las
personas
refugiadas.
La
Dirección
General
de
Refugiados
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
Comercio
e
Integración,
al
recibir
solicitudes
de
refugio
manifiestamente
infundadas
o
abusivas,
podrá
inmediatamente,
o
como
máximo,
hasta
dentro
de
los
diez
(10)
días
hábiles
subsiguientes,
declarar
su
inadmisión
motivada
a
trámite,
sin
que
para
ello
sea
necesaria
resolución
por
parte
de
la
Comisión.189
186Presidencia
de
la
República,Decreto
Ejecutivo
No.
1635,
en
Registro
Oficial
565,
7
de
abril
de
2009.
187
Comisión
Nacional
de
Movilidad
Humana
de
la
Defensoría
del
Pueblo
del
Ecuador,
“Informejurídico
sobre
el
Decreto
Presidencial
1635
de
25
de
marzo
de
2009”,
Quito,
abril
de
2009.
188
En
ese
año,
a
consecuencia
de
la
oposición
a
estas
reformas,
la
DR
inició
un
proceso
de
reforma
del
Decreto
3301,
que
contó
con
la
participación
de
algunas
organizaciones
y
de
la
Defensoría
del
Pueblo.
Sin
embargo,
el
documento
final
al
que
se
llegó,
fue
desechado
y
no
se
lo
puso
a
consideración
de
la
Presidencia
de
la
República
para
su
entrada
en
vigencia.
189
Presidencia
de
la
República,
Decreto
Ejecutivo
1635,op.
cit.,
Art.
3.
91
Adicionalmente,
el
Director
de
Refugiados
informa
sobre
un
nuevo
proceso
de
reforma
del
Decreto
3301,
llevado
a
cabo
con
diferentes
instancias
estatales,
entre
las
cuáles
se
encuentran
los
Ministerios
de
Defensa
y
Coordinador
de
Seguridad.
La
participación
de
estos
ministerios
es
preocupante,por
el
enfoque
de
seguridad
que
puede
imprimirse
a
las
reformas,
las
que
tendrían
como
consecuencia
mayores
restricciones
al
derecho
de
solicitar
refugio
en
el
Ecuador.
Al
ser
consultado
sobre
la
posibilidad
de
socializar
este
documento
con
las
organizaciones
de
la
sociedad
civil,
el
funcionario
es
enfático
en
su
negativa,
por
cuanto
las
reformas
están
a
la
espera
de
la
aprobación
del
Presidente
de
la
República,
lo
cual
también
es
cuestionable,
pues
vulnera
el
derecho
constitucional
de
las
personas
a
participar
en
la
construcción
de
las
normas
y
políticas
públicas.190 El
valorar
los
criterios
e
información
que
pueden
aportar
los
diferentes
espacios
de
la
sociedad
civil
en
la
construcción
de
políticas
públicas,
ayuda
a
una
construcción
más
integral
y
garantista
de
los
derechos
de
las
personas
refugiadas.
La
población
refugiada
en
el
Ecuador
en
cifras
Antes
de
profundizar
en
los
datos
de
la
población
refugiada
en
el
Ecuador,
se
debe
anotar
que
las
estadísticasproporcionadas
por
la
DR,
dan
cuenta
de
aquellas
personas
que
se
encuentran
formalmente
dentro
del
sistema
de
la
DR,
ya
sea
reconocidas
oficialmente
como
refugiadas
o
como
solicitantes.
Se
debe
hacer
hincapié
en
que
la
condición
de
refugiado
es
intrínseca
a
la
persona;
es
decir,
basta
que
se
configuren
los
presupuestos
determinados
en
la
legislación
nacional
e
internacional,
para
que
esa
persona
sea
considerada
como
tal.Esto
quiere
decir
que
por
diversas
circunstancias,
como
la
falta
de
información,
la
imposibilidad
de
acceso
físico
a
los
puntos
de
registro,
la
carencia
de
recursos
económicos
para
movilizarse,
entre
otras,
existe
población
que
aún
no
ha
solicitado
refugio
al
Estado
de
manera
formal
y,
por
tanto,
no
forma
parte
de
las
estadísticas
oficiales.
Según
datos
de
la
DR,
el
número
total
de
personas
reconocidas
como
refugiadas,
hasta
190
Constitución...,
op.
cit.,
Art.
85.
92
diciembre
de
2011,
es
de
55.092.
De
esta
cifra,
la
gran
mayoría
es
de
nacionalidad
colombiana−54.243−,que
representa
el
98%
del
total.
Gráfico
10
Población
Refugiada
en
el
Ecuador,
2011
Fuente:
Dirección
Nacional
de
Refugiados.2011.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2011.
La
razón
fundamental
para
este
alto
porcentaje,
es
la
presencia
del
conflicto
colombiano
y
la
cercanía
de
la
frontera
ecuatoriana
a
las
zonas
más
conflictivas.
Como
señala
un
estudio
realizado
por
Facultad
Latinoamericana
de
Ciencias
Sociales
FLACSO,
“[l]as
causas
por
las
que
esta
población
sale
de
Colombia
se
deben
principalmente
a
la
violencia
en
sus
diversas
expresiones
(por
acciones
de
grupos
armados
en
el
escenario
rural
y
urbano,
amenazas,
atentados
y
temor
generalizado)”. 191
El
Ecuador
es
el
país
en
la
región
con
mayor
número
de
población
colombiana
refugiada
a
causa
del
conflicto
armado.
Como
se
ha
visto,
en
el
año
2011
se
incrementó
el
ingreso
de
población
colombiana
al
Ecuador;
de
hecho,
el
saldo
migratorio
de
esta
población
(24.615)
es
el
más
alto
en
los
últimos
cinco
años.No
obstante,
llama
la
atención
que
el
número
de
personas
refugiadas
reconocidas,
se
reduce
significativamente
en
este
año.
191 FLACSO
-‐
ACNUR,
“Refugiados
urbanos
en
Ecuador”,
FLACSO,
Quito,
febrero
2011.
93
Según
los
datos
de
la
DR,
desde
enero
a
diciembre
han
sido
reconocidas
2.679personas
colombianas
frente
a
las
7.997
del
año
2010,
siendo
los
meses
de
enero
(396),
abril
(459)
y
septiembre
(536),
los
que
arrojan
los
índices
más
elevados.
Las
razones
por
las
que
la
población
colombiana
se
ve
obligada
a
salir
de
su
país
e
ingresar
al
Ecuadorse
mantienen,
por
lo
que
resulta
sorprendente
que
a
pesar
de
que
el
número
de
personas
colombianas
en
Ecuador
se
incrementa
significativamente,
las
reconocidas
en
2011
sean
mucho
menor
que
las
de
2010.
Además,
si
se
comparan
los
datos
de
la
DR
con
los
del
Censo
de
Población
y
Vivienda
2010,
se
puede
inferir
que
gran
parte
de
la
población
colombiana
se
encuentra
en
el
Ecuador
a
consecuencia
del
conflicto
armado,192lo
que
debe
ser
tomado
en
cuenta,
ya
que
en
el
estudio
de
FLACSO
se
observa
que
el
84%
de
las
personas
encuestadas
no
desea
retornar
a
su
país,pues
las
condiciones
que
las
obligó
a
salir
no
han
cambiado.
Se
debe
advertir
que
entre
la
población
refugiada
en
el
Ecuador
existe
un2%
que
proviene
de
otros
países,
de
la
región
y
de
otros
continentes.
Estos
grupos,
si
bien
no
alcanzan
las
proporciones
de
la
población
colombiana,
también
deben
ser
considerados
al
momento
de
generar
políticas
públicas,
ya
que
pueden
requerir
una
mayor
atención
en
su
proceso
de
integración,en
razón
del
idioma
y
otras
diferencias
culturales.
Dentro
de
las
personas
que
provienen
de
países
del
continente
americano
se
encuentran
239
personas
cubanas
(equivalente
al
0,43%
del
total
de
refugiados),
nacionalidad
que,
con
una
diferencia
evidente,
le
sigue
a
la
población
colombiana.
Sin
embargo,
cabe
aclarar
que
la
gran
mayoría
fue
reconocida
antes
de
2008,
año
en
que
se
incrementó
significativamente
el
flujo
de
población
cubana.
Así,
se
constata
que
a
mayor
presencia
de
población
cubana,
se
reduce
el
número
de
personas
de
esa
nacionalidadreconocidas
como
refugiadas.
En
2009
fueron
reconocidas
28
personas,
en
2010
se
redujo
a
tres
y,
para
2011,únicamente
192 Los datos oficiales del Censo 2010 advierten la existencia de alrededor de 93.237 personas de origen
colombiano que, frente al dato de más de 54.000 personas refugiadas, se podría sostener que un 50%
de la población colombiana en el Ecuador requiere protección internacional. Sin embargo, este dato se
desvirtúa por las limitaciones de los datos del Censo de Población, y los cuestionamientos que se han
señalado anteriormente.
94
dos
personas
fueron
reconocidas.
De
hecho,
según
datos
de
la
DR,
1.121
personascubanas
fueron
rechazadas
en
primera
instancia
por
la
Comisión
para
determinar
la
Condición
de
Refugiados,
y
730
casos
fueron
archivados,porque
las
personas
no
continuaron
con
el
proceso;
en
total
se
registran
3.548
solicitudes
negadas.
Frente
a
estos
datos,
ACNUR
ha
enfatizado
que
las
personas
en
necesidad
de
protección
internacional
deben
acceder
a
un
proceso
de
asilo
justo,
sin
discriminación
alguna
en
razón
de
nacionalidad,
etnia,
u
otros
factores,y
que
cada
caso
debería
ser
evaluado
de
manera
particular
y
a
profundidad.
Dentro
del
grupo
de
refugiados
provenientes
del
continente
americano,
se
encuentran
25
personas
de
Haití.
En
este
grupo
poblacional
se
puede
observar,también,que
hay
un
índice
bajo
de
reconocimiento,
pese
a
las
condiciones
de
su
país
de
origen;
así,
sólo
se
reconocieron
como
refugiadas
25
de
981
solicitudes,
loque
representa
apenas
el
2,5%
de
las
solicitudes.
Varias
son
las
causas
que,
a
criterio
de
ACNUR,
explican
estos
índices
reducidos,
entre
ellas:
la
falta
de
intérpretes
en
francés
o
creole,
el
no
reconocimiento,
dentro
de
los
procesos,de
casos
de
violencia
de
género,
la
ausencia
de
protección
estatal
frente
a
otros
tipos
de
violencia,
como
la
que
tiene
lugar
en
barrios.
No
obstante,
el
ACNUR
y
la
Oficina
del
Alto
Comisionado
para
los
Derechos
Humanos,han
hecho
un
llamado
con
elfin
de
que
las
personas
de
nacionalidad
haitiana
no
sean
devueltas
a
su
país
de
origen,
se
analicen
las
solicitudes
de
asilo
en
el
marco
de
los
instrumentos
vigentes,
y
se
vea
la
posibilidad
de
implementar
estatutos
humanitarios
subsidiarios.
Respecto
de
la
población
refugiada
proveniente
de
otros
continentes,
la
de
origen
asiático
es
la
mayoritaria.
Según
los
datos
estadísticos
de
la
DR,
existen
en
el
Ecuador
114
personas
refugiadas
provenientes
de
Afganistán,
36
de
Irak,
35
de
Irán
y
29
de
Pakistán,
en
tanto
que
del
continente
africano,
el
mayor
número
de
refugiados
proviene
de
Nigeria,
que
llega
a
23.
Del
total
de
personas
refugiadas,
las
de
sexo
masculino
(28.818),
sobrepasa
ligeramente
alas
del
sexo
femenino
(26.274).
Tal
es
la
tendencia
observada
en
la
población
colombiana:
28.262
y
25.981
mujeres.
95
Gráfico
11
Población
colombiana
refugiada
en
el
Ecuador
Fuente:
Dirección
Nacional
de
Refugiados.
2011.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2011.
No
obstante,
en
otras
nacionalidades
existen
mayores
variaciones
entre
la
población
masculina
y
femenina
refugiada,
pero
que
por
su
número
reducido,
son
poco
evidentes.
Gráfico
12
Población
refugiada
de
otras
nacionalidades
Fuente:
Dirección
Nacional
de
Refugiados,
2011.
96
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2011.
Estas
variaciones
podrían
responder
a
la
legislación
de
origen,
a
aspectos
culturales
u
otros
factores
que
impiden
que
mujeres
niñas,
adolescentes
o
adultassalgan
de
sus
países
con
la
misma
facilidad
que
los
hombres.
Por
otra
parte,
la
presencia
de
niños,
niñas
y
adolescentes
también
es
significativa;
alcanza
a
13.834
personas
entre
los
0
y
17
años
(el
25%
del
total
de
personas
refugiadas
en
el
Ecuador).
De
esta
cifra,
los
niños
y
niñas
comprendidos
entre
los
0
y
11
años
(7.539)
representan
el
54%,
que
es
ligeramente
superior
a
la
de
los
adolescentes(6.295).
Según
las
estadísticas
de
la
DR,
el
99,5%
deniños,
niñas
y
adolescentes
refugiados,
son
colombianos;
es
decir,
prácticamente
la
totalidad
de
la
población
de
niños,
niñas
y
adolescentes
refugiados
son
de
esta
nacionalidad.
En
otras
nacionalidadesprácticamente
no
existe
presencia
de
niños,
niñas
o
adolescentes.Se
debe
tener
en
cuenta
que
estas
cifras
corresponden
a
la
población
refugiada
reconocida
formalmente
como
tal;
no
obstante,
existe
un
significativo
número
de
personas
que
habiendo
solicitado
refugio,
por
diversas
circunstancias
aún
no
ha
culminado
el
proceso
para
determinar
su
condición.
En
efecto,
según
datos
de
la
DR,
el
número
de
personas
que
ha
solicitado
reconocimiento
de
refugiado,a
diciembre
de
2011,
es
de
148.977,
lo
que
representa
el
doble
del
número
de
personas
reconocidas.
En
este
grupo,
la
proporción
en
cuanto
a
nacionalidades,
es
similar
a
la
anterior.
97
Gráfico
13
Personas
solicitantes
y
refugiadas
Fuente:
Dirección
Nacional
de
Refugiados.2011.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2011.
Gráfico
14
Personas
solicitantes
y
refugiados
colombianas
Fuente:
Dirección
Nacional
de
Refugiados,
2011.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2011.
98
Como
se
ha
mencionado,
los
índices
de
reconocimiento
de
población
refugiada
han
decrecido
en
2011.
Si
bien
en
los
años
anteriores
se
llevó
a
cabo
el
proceso
de
Registro
Ampliado,
por
el
cual
fueron
reconocidas
27.740
personas
colombianas;en
el
año
2009,fueron
25.803,
y
en
el
año
2010,
8.049.
No
obstante,
a
diciembre
de
2011,la
cifra
desciende
a
2.679
personas.Son
varios
factores
que
explican
este
descenso;
el
más
importante,
identificado
en
2011,
es
la
aplicación
del
procedimiento
de
admisibilidad.
Protección
de
las
personas
refugiadas
y
el
ejercicio
de
sus
derechos
El
proceso
de
admisibilidad
El
Director
de
Refugiados
señala
que
“muchas
ONG,
abogados
o
personas
inescrupulosas
recurrían
al
refugio
como
mecanismo
expedito
y
gratuito
de
regularización
migratoria,
es
decir,
en
muchos
casos
eran
inmigrantes
económicos
y
no
refugiados”,193razón
por
la
que,para
este
funcionario,
se
debió
implementar
un
filtro
que
garantice
la
protección
de
quienes
realmente
lo
necesiten.Según
este
procedimiento:
Las
solicitudes
en
las
que
se
declare
invocar
la
institución
del
refugio,
únicamente
para
eludir
la
acción
de
la
justiciao
evadir
el
cumplimiento
de
las
disposiciones
legales
y
normativas
de
migración
y
extranjería,
no
se
admitirán
a
trámite,
por
no
ser
de
competencia
de
la
Dirección
de
Refugio.194
Para
ello
se
ha
implementado
un
sistema
de
entrevistas
realizado
por
funcionarios
de
la
DR,
en
la
que
se
determina
si
las
solicitudes
son
“infundadas”
o
“abusivas”.
Estos
funcionarios
deben
remitir
un
informe
al
Director
de
Refugiados,
“para
la
calificación
final
de
la
admisibilidad
o
inadmisibilidad
de
la
solicitud.”195
193
Entrevista
a,
Director
de
Refugiados
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
19
de
diciembre
de
2011.
194
Acuerdo
Ministerial
00003,
Art.
3,
11
de
enero
de
2011.
195 Ibíd., Art. 4-‐6.
99
Se
debe
advertir
que
la
razón
de
los
inconvenientes
que,
según
esta
autoridad,
han
motivado
la
implementación
de
este
procedimiento,
se
sitúa
en
las
políticas
migratorias
estatales.
Como
se
ha
observado
anteriormente,
los
requisitos
para
el
acceso
a
visados
son
cada
vez
más
difíciles
de
cumplir,
por
lo
que
−al
no
existir
alternativas
para
regularizarse
y
frente
al
temor
de
la
privación
de
libertad
y
deportación−de
manera
indirecta
se
estimula,
a
quienes
se
encuentran
en
esta
situación,
a
solicitarrefugio
de
manera
“infundada”.
Frente
a
esta
realidad,
en
lugar
de
implementar
rectificaciones
a
la
política
migratoria,
que
se
adecúen
al
contexto
de
la
movilidad
en
el
país
y
brindar
posibilidades
para
que
las
personas
accedan
a
regularizarse,
se
incorpora
un
mecanismo
que
complejiza
la
posibilidad
de
ser
reconocido
como
persona
refugiada
en
el
Ecuador,
lo
cual
va
en
desmedro
de
quienes
requieren
protección
internacional.
Esta
medida
atenta
contra
el
principio
constitucional
que
establece
que
“[n]inguna
norma
jurídica
podrá
restringir
el
contenido
de
los
derechos
ni
de
las
garantías
constitucionales”. 196 Añadir,
como
requisito
previo
para
acceder
al
procedimiento
usual,
una
entrevista
de
carácter
sumaria
en
la
que
se
determina
si
la
persona
presenta
elementos
relacionados
con
la
definición
de
refugiado,reduce
el
ejercicio
de
este
derecho
mediante
una
norma
que
ni
siquiera
tiene
la
jerarquía
que
dispone
la
Constitución
para
la
regulación
de
los
derechos.Además,
esta
medida
se
contrapone
al
principio
de
progresividad
de
los
derechos,
es
decir,
que
las
normas,
la
jurisprudencia
y
las
políticas
públicas
deben
tender
a
la
mejor
garantía
y
ejercicio
de
éstos;
caso
contrario
la
Constitución
señala:
“Será
inconstitucional
cualquier
acción
u
omisión
de
carácter
regresivo
que
disminuya,
menoscabe
o
anule
injustificadamente
el
ejercicio
de
los
derechos.”197
Si
bien
a
criterio
de
ACNUR,
las
solicitudes
manifiestamente
“infundadas”
o
“abusivas”
pueden
provocarproblemas
a
los
sistemas
de
determinación
de
tal
condición,
también
es
claro
al
establecer
que:
Al
igual
que
en
el
caso
de
todas
las
solicitudes
de
determinación
de
la
condición
de
refugiado
o
de
otorgamiento
de
asilo,
al
solicitante
se
le
debe
dar
la
196
Constitución...,
op.
cit.,
Art.11,
Num.
4.
197 Ibíd., Num. 8.
100
oportunidad
de
tener
una
entrevista
personal
completa
con
un
funcionario
plenamente
competente.198
Lo
que
no
ocurre,
ya
que
son
funcionarios
de
la
DR
quienes
realizan
las
entrevistas
y
no
la
Comisión
para
determinar
la
condición
de
Refugiados,
que
−en
función
de
lo
dispuesto
por
el
Decreto
3301−199 es
el
órgano
competente.
De
esta
manera
se
contradice
el
criterio
del
Comité
Ejecutivo
de
ACNUR,
quien
enfatiza
que
“[e]l
carácter
manifiestamente
infundado
o
abusivo
de
una
solicitud
debe
ser
establecido
por
la
autoridad
normalmente
competente
para
determinar
la
condición
de
refugiado.”200
Este
criterio
es
de
gran
relevancia,
ya
que,
finalmente,
la
decisión
de
admitir
o
no
a
trámite
una
solicitud
y
declararla
como
“infundada”
o
“abusiva”,
es
una
decisión
sustancial
que
determina
si
la
persona
requiere
protección
internacional.En
consecuencia,
se
vulnera
el
derecho
constitucional
a
ser
juzgado
por
una
autoridad
competente,
derecho
que
se
aplica
para
todo
tipo
de
procedimiento
judicial
o
administrativo. 201
En
este
sentido,
la
Comisión
para
determinar
la
Condición
de
los
Refugiados
en
el
Ecuador,
debe
ser
la
competente
para
este
procedimiento.
Ahora
bien,
según
el
ERJAFE,
“los
actos
de
la
Administración
Pública
son
nulos
de
pleno
derechocuando
sean
dictados
por
órganos
incompetentes
en
la
materia.”202
Esto
significa
que
las
decisiones
adoptadas
por
funcionarios
que
no
198
Comité
Ejecutivo
de
ACNUR,N°
30
(XXXIV)
“El
problema
de
las
solicitudes
de
asilo
o
de
la
condición
de
refugiado
manifiestamente
infundadas
o
abusivas”,34°
período
de
sesiones
del
Comité
Ejecutivo,
1983,
conclusión
aprobada
por
el
comité
ejecutivo
del
programa
del
alto
comisionado,
por
recomendación
del
subcomité
plenario
sobre
la
protección
internacional
de
los
refugiados.
199Decreto
3301,Art.
4,
en
Registro
Oficial
933,
12
de
mayo
de
1992.
200Comité Ejecutivo de ACNUR,N° 30 (XXXIV) “El problema de las solicitudes...”, op. cit.
201El Art. 76, Num. 3 literal l) de la Constitución de la República del Ecuadorseñala:“En todo proceso
en
el
que
se
determinen
derechos
y
obligaciones
de
cualquier
orden,
se
asegurará
el
derecho
al
debido
proceso
que
incluirá
las
siguientes
garantías
básicas:
[...]Sólo
se
podrá
juzgar
a
una
persona
ante
un
juez
o
autoridad
competente
y
con
observancia
del
trámite
propio
de
cada
procedimiento”.
202
Presidencia
de
la
República,
Decreto
Ejecutivo
2428,
“Estatuto
del
Régimen
Jurídico
de
la
Función
Ejecutiva”,
Art.
129,
Lit.
b),
enRegistro
Oficial
536,
18
de
marzo
de
2002.
101
tienen
la
competencia
expresa
para
ello,
no
pueden
ser
subsanables,
ni
siquiera
con
la
voluntad
de
la
persona
afectada,
por
lo
que
podrían
ser
anulados
de
oficio
por
la
autoridad
administrativa
o
mediante
sentencia
judicial.203
Por
otra
parte,
la
definición
de
solicitudes
“infundadas”
o
“abusivas”
contiene
términos
amplios,
dejandosu
aplicación
a
criterio
de
quien
entrevista.
En
efecto,
más
allá
del
Acuerdo
Ministerial
00003,
no
existen
normas
internas
de
la
DR
que
regulen
y
brinden
criterios
más
precisos
sobre
la
aplicación
de
estos
conceptos.Según
las
definiciones
que
constan
en
dicho
acuerdo
ministerial,
las
solicitudes
infundadas
son
“aquéllas
referidas
a
los
casos
en
que
la
persona
solicitante
declara
en
su
formulación
hechos
y/o
circunstancias
que
no
guardan
relación
alguna
con
las
definiciones
de
la
condición
de
refugiado/a
vigentes
en
el
Ecuador.”204En
tanto
que
las
solicitudes
abusivas
son“aquéllas
referidas
a
los
casos
en
que
la
persona
solicitante
invoca
la
institución
del
refugio
para
evadir
la
acción
de
la
justicia
o
el
cumplimiento
de
las
leyes,
así
como
aquellos
casos
que
evidencien
manipulación
del
proceso
y/o
engaños
para
obtener
beneficios
personales
o
colectivos.”205
De
la
información
recabada
se
desprende
que
existen
falencias
en
los
procesos
de
las
entrevistas
de
admisibilidad.
Así,
se
utiliza
un
formato
común
en
el
que
no
se
considera
la
situación
particular
de
cada
entrevistado.
Además,
las
preguntas
no
están
únicamentedirigidas
a
identificar
el
riesgo
de
las
personas
que
solicitan
refugio.
Una
de
las
preguntas
más
frecuentes
es
“¿requiere
trabajo?”;
con
base
en
la
respuesta
positiva,
se
niega
la
admisión
a
trámite.
Las
ONG
que
brindan
atención
a
personas
refugiadas
y
el
ACNUR
conocen
casos
en
que
se
presentaban
elementos
para
la
admisión.
Así,
a
inicios
del
año
2012,en
carta
remitida
al
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
conjuntamente
con
la
Defensoría
del
Pueblo,
se
da
a
conocer
la
existencia
de
más
de
200
casos
que
presentarían
elementos
para
acceder
al
proceso
de
determinación
de
la
condición
de
refugiado,
pero
que
no
han
podido
hacerlo
principalmente
por
la
aplicación
del
203
Eduardo
García
de
Enterría,
Curso
de
Derecho
Administrativo
I,
cap.
II:“La
nulidad
absoluta
o
de
pleno
derecho
de
los
actos
administrativos”,
Civitas,
Buenos
Aires,
2006,
p.
623–629.
204
Acuerdo
Ministerial
00003,op.
cit.,
Art.
2,
Lit.
c).
205 Ibíd., Lit. d).
102
procedimiento
de
elegibilidad.206
Por
su
parte,
el
equipo
del
SJRM-‐Quito
verificó
casos
en
que
las
regiones
de
donde
provenían
los
solicitantes
eran
efectivamente
zonas
de
conflicto;
sin
embargo
no
se
dio
oportunidad
para
señalar
este
aspecto
en
la
entrevista.
Por
el
contrario,
según
señalan
las
instituciones
entrevistadas,
las
preguntas
de
admisibilidad
que
se
realizan
son
generales
y
abiertas,
tales
como
“¿para
qué
vino
al
Ecuador?”,pudiendo
las
personas
entrevistadas
aludir
a
aspectos
relacionados
con
trabajo
o
a
la
presencia
de
familiares
en
el
Ecuador.
Sin
embargo,
detrás
de
estas
respuestas,
pueden
existir
motivos
que
sí
se
relacionen
con
las
definiciones
de
la
condición
de
refugiado/a.
Así,
en
el
caso
de
quienes
responden
buscar
trabajo,
se
debe
tomar
en
cuenta
que
uno
de
los
impactos
del
conflicto
colombiano
incide
en
su
situación
económica,
afectando
el
normal
desarrollo
de
las
actividades
comerciales,
agrícolas
y
otras
formas
de
sustento
de
la
población.
Por
otro
lado,
los
espacios
donde
se
realizan
las
entrevistas
y
la
forma
de
abordar
las
preguntas
no
generan
confianza
para
las
personas,
en
particular
a
mujeres,
niños,
niñas
y
adolescentes.
En
efecto,
no
en
todas
las
oficinas
las
entrevistas
de
admisibilidad
son
realizadas
por
mujeres
en
los
casos
que
así
lo
requieran,lo
que
dificulta
y
restringe
la
posibilidad
de
que
surjan
elementos
de
violencia
u
otros
aspectos
que
pueden
ser
cruciales
para
su
admisibilidad.La
información
obtenida
en
la
frontera
norte
revela
que
la
población
colombiana
frecuentemente
teme
hablar
sobre
los
grupos
armados
y
sus
acciones,
por
lo
que
en
una
entrevista
rápida
es
posible
que
no
surjan
los
elementos
que
configuran
su
condición
de
refugiada.
Las
personas
que
buscan
protección
internacional
no
siempre
conocen
de
manera
adecuada
el
procedimiento
para
ser
reconocidas
como
refugiadas
y,
en
la
primera
entrevista,
no
expresan
con
claridad
sus
temores
de
persecución.
Además,
por
causas
emocionales,
omiten
relatos
que
darían
pie
a
su
fundamento
de
refugio.Es
responsabilidad
de
quién
realiza
las
entrevistas,
identificar
los
motivos
para
que
la
persona
sea
considerada
como
refugiada,
observando
el
contexto
personal
y
del
país
de
origen,
pues
se
debe
considerar
que
quien
solicita
protección,
usualmente
no
maneja
aspectos
técnicos
sobre
procedimientos
o
206
Carta
dirigida
al
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
Comercio
e
Integración,
suscrita
por
diferentes
organizaciones
de
sociedad
civil
y
la
Defensoría
del
Pueblo,
febrero
de
2012.
103
derecho
internacional.En
efecto,
uno
de
los
casos
reportados,
por
el
cual
fue
presentada
una
apelación,
evidencia
que
en
la
entrevista
de
admisibilidad
se
pasó
por
alto
que
el
solicitante,
de
25
años
de
edad,
de
nacionalidad
colombiana,
había
sido
víctima
de
tortura;
no
obstante,
su
solicitud
no
fue
admitida
a
trámite.207
Por
otro
lado,
cuando
la
persecución
proviene
del
Estado,
los
agentespueden
ser
los
mismos
órganos
judiciales
o
la
propia
fuerza
pública,
por
lo
que
no
debe
aplicarse
el
concepto
de
“solicitudes
abusivas”
como
criterio
generalizado.
Además,
como
señala
dicho
acuerdo
ministerial,
si
una
persona
no
es
admitida
a
trámite,
se
“declarará
su
inadmisión
motivada”.208
En
los
términos
que
establece
la
Constitución,
la
motivación
es
un
derecho
esencial
dentro
del
cumplimiento
del
debido
proceso,
y
al
respecto
dispone:
Las
resoluciones
de
los
poderes
públicos
deberán
ser
motivadas.
No
habrá
motivación
si
en
la
resolución
no
se
enuncian
las
normas
o
principios
jurídicos
en
que
se
funda
y
no
se
explica
la
pertinencia
de
su
aplicación
a
los
antecedentes
de
hecho.209
Esto
significa
que
deben
relacionarse
los
hechos
concretos
por
los
cuales
no
son
admitidas,
con
el
derecho,
es
decir,
con
las
normas
de
carácter
administrativo
y,
sobre
todo,
constitucionales
y
de
instrumentos
internacionales.
No
obstante,
la
motivación
no
ocurre
de
esta
manera.
Como
se
observa
en
la
siguiente
notificación,
no
se
mencionan
los
hechos
por
los
cuales
esta
persona
solicitórefugio
ni
la
relación
con
la
definición
de
persona
refugiada,
establecida
en
la
legislación
nacional
e
internacional.
La
Dirección
de
Refugio
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
Comercio
e
Integración,
en
aplicación
de
las
facultades
conferidas
en
el
Art.
3
del
Decreto
Ejecutivo
1635
del
25
de
marzo
de
2009
y
tras
haber
estudiado
los
motivos
en
los
que
sustenta
su
solicitud
de
refugio,
NOTIFICA:
LA
NO
ADMISIÓN
A
TRAMITE
de
su
solicitud,
en
virtud
de
que
los
motivos
por
usted
expuestos
se
encuentran
207
Apelación
presentada
por
Asylum
Access
Ecuador,
25
de
agosto
de
2011.
208 Acuerdo Ministerial 00003..., op. cit., Art. 7.
209 Constitución..., op. cit., Art. 76, Lit. l), Num. 7.
104
inmersos
en
las
disposiciones
del
referido
Art.
3
del
Decreto
Ejecutivo
1635
de
2009.210
Al
respecto,
la
Constitución
señala:
“Los
actos
administrativos,
resoluciones
o
fallos
que
no
se
encuentren
debidamente
motivados
se
considerarán
nulos.
Las
servidoras
o
servidores
responsables
serán
sancionados.”211
Esto
quiere
decir
que
existe
una
consecuencia
respecto
del
acto
emitido
para
el
funcionario
que
lo
emitió.
De
igual
manera,
en
este
caso
son
aplicables
las
disposiciones
del
ERJAFE
referente
a
lamotivación
entendida
como
“la
enunciación
de
las
normas
y
de
los
hechos
particulares,
así
como
la
relación
coherente
entre
éstas
y
aquéllos”.212
En
relación
a
los
efectos
de
la
falta
de
motivación
señala:
“La
falta
de
motivación
entendida
ésta
como
la
enunciación
de
las
normas
y
de
los
hechos
particulares,
así
como
la
relación
coherente
entre
éstas
y
aquéllos,
produce
la
nulidad
absoluta
del
acto
administrativo
o
resolución.”213Esta
disposición
es
aplicable
para
los
casos
de
inadmisibilidad
y
para
cualquier
otra
decisión
que
adopte
esta
dependencia
respecto
de
los
derechos
de
las
personas
solicitantes
o
refugiadas,
tales
como
la
negación
al
reconocimiento
de
la
condición
de
refugiado,
la
revocatoria
del
estatuto
de
refugiado,
entre
otras.
Por
otra
parte,
este
acuerdo
ministerial
señala
que
la
decisión
sobre
la
no
admisibilidad
“no
es
susceptible
de
impugnación,”214violentando
expresamente
el
principio
constitucional
que
dispone
que:
“Los
actos
administrativos
de
cualquier
autoridad
del
Estado
podrán
ser
impugnados,
tanto
en
la
vía
administrativa
como
ante
los
correspondientes
órganos
de
la
Función
Judicial.” 215 Lo
que,
en
concordancia
con
lo
dispuesto
por
el
ERJAFE,no
sólo
pueden
ser
impugnables
en
la
vía
administrativa,
sino
también
judicial.216
Esto
significa
la
posibilidad
de
presentar
un
recurso
ante
las
autoridades
210
Notificación
emitida
por
la
DR
el
24
de
agosto
de
2011.
211 Constitución..., op. cit., Art. 76, Lit. l), Num. 7.
212 ERJAFE, op. cit. Art. 122.
213 Ibíd
214Acuerdo Ministerial 00003, op. cit., Art. 7.
215 Constitución..., op. cit., Art. 173.
216ERJAFE ,op. cit., Art. 69, 74 y 79.
105
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores
y
también
ante
las
ylos
jueces
y
tribunales
competentes,
que
para
el
caso
referente,sería
el
Tribunal
de
lo
Contencioso
Administrativo
o,
por
tratarse
de
un
derecho
constitucional,
pueden
ser
activadas
las
garantías
jurisdiccionales
previstas
en
la
Constitución.
En
los
primeros
meses
después
de
entrar
en
vigencia
estas
disposiciones,
los
funcionarios
y
funcionarias
de
la
DR
se
amparaban
bajo
esta
norma
para
no
recibir
apelaciones
a
las
decisiones
de
no
admisibilidad.
Uno
de
estos
casos
fue
conocido
por
la
Delegación
de
Pichincha
de
la
Defensoría
del
Pueblo,
que
debió
intervenir
para
obligar
a
la
DR
a
aceptar
la
solicitud
de
apelación
de
una
persona
haitiana
que
no
había
sido
admitida.
Posteriormente,
la
DR
dejó
de
aplicar
esta
norma
por
ser
evidentemente
inconstitucional.
Al
respecto,
su
director
señala
que
“[l]as
personas
pueden
apelar;
hay
algunos
casos
en
que
reconocemos
que
sí,
que
nos
hemos
equivocado,
y
los
admitimos
a
trámite.”217
Como
advierten
las
ONG
y
el
ACNUR,
los
casos
que
se
reportan
son
conocidos
porque
acuden
a
los
servicios
de
atención,
pero
pueden
existir
otros
casos
no
admitidos,
que
requieran
protección
internacional.
Un
error
en
el
reconocimiento
de
unapersona
refugiada
puede
ser
irreparable
tanto
para
quien
corre
peligro
su
vida
o
libertad,
como
para
el
Estado,
sobre
quien
recae
la
responsabilidad
de
la
protección.
Por
otra
parte,
se
observa
que
no
existe
un
criterio
unificado
para
conocer
y
resolver
las
apelaciones
presentadas
por
inadmisibilidad.
Por
un
lado
el
Director
de
Refugiados
asegura
que
es
“la
Subsecretaría
de
Asuntos
Migratorios
y
Consulares
quien
conoce
las
apelaciones” 218
pero,
por
otro,
se
reportan
procedimientos
distintos
en
otras
provincias,
como
en
Carchi,
donde
las
apelaciones
son
resueltas
por
la
oficina
de
Tulcán,
salvo
cuando
existe
congestión
de
casos,
en
cuyo
se
envía
a
Quito.219
El
procedimiento
de
admisibilidad
también
presenta
complicaciones
con
la
documentación
que
acredite
su
condición
de
solicitante
de
refugio.
Pese
a
que
el
Director
de
Refugiados
indica
que
“el
trámite
demora
menos
de
24
horas”,
y
que
217
Entrevista
al
Director
de
Refugiados...,
op.
cit.,
218 Ibíd.
219 Entrevista a Coordinador de la Oficina de Refugiados en Carchi, 5 de diciembre de 2011.
106
“no
hay
un
limbo
en
que
quede
indocumentada
la
persona
o
en
indefensión”,220las
ONG
hacen
referencia
a
apelaciones
no
son
respondidas
el
mismo
día
y,
por
lo
tanto,
algunas
de
las
personas
solicitantes
pueden
permanecer
indocumentadas,
quedando
en
riesgo
de
ser
sometidas
a
procesos
de
deportación,
en
especial
aquéllas
que
no
viven
en
Quito
y
deben
desplazarse
hasta
las
oficinas
más
cercanas
de
la
DR.
Este
procedimiento
se
aplica
a
todas
las
personas
y
no
se
hace
consideración
alguna
por
pertenecer
a
un
grupo
de
atención
prioritaria,
por
su
lugar
de
origen,
o
por
encontrarse
cercanas
a
la
zona
en
conflicto.
Esto
resulta
cuestionable,
por
cuanto
no
se
aplican
las
disposiciones
constitucionales
sobre
medidas
de
acción
afirmativa,221
que
deben
ser
adoptadas
en
el
ejercicio
de
los
derechos,
con
mayor
razón
cuando
este
ejercicio
supone
la
protección
de
otros
derechos
esenciales,
como
la
vida,
la
libertad
o
la
integridad
personal.Es
evidente
que
no
todas
las
personas
ejercen
sus
derechos
de
la
misma
manera,
ya
que
existen
diferentes
factores
que
posibilitan
o
impiden
su
ejercicio.
En
este
sentido,
existen
consideraciones
específicas
en
materia
de
refugio,
aplicables
a
grupos
determinados.
Tal
es
el
caso
de
los
niños,
niñas
y
adolescentes,
en
particular
de
aquéllos
que
no
están
acompañados.
Este
grupo
debe
tener
prioridad
absoluta,
más
cuando
es
víctima
de
conflictos,
en
los
términos
que
indica
el
Código
de
la
Niñez
y
Adolescencia:
“En
caso
de
conflicto,
los
derechos
de
los
niños,
niñas
y
adolescentes
prevalecen
sobre
los
derechos
de
los
demás.”222Esta
disposición
coincide
con
los
criterios
del
Comité
Ejecutivo
de
ACNUR
respecto
de
los
niños,
niñas
y
adolescentes
que
requieren
protección:
Cada
Estado
debería
promover
el
establecimiento
y
la
puesta
en
práctica
de
sistemas
de
protección
del
niño,
de
conformidad
con
sus
obligaciones
internacionales,
y
a
los
cuales
los
niños
sometidos
a
su
jurisdicción
deberían
tener
220
Entrevista
al
Director
de
Refugiados...,
op.
cit.,.
221 El Art. 11 Num. 2 señala de la Constitución de la República señala: “El Estado adoptará medidas
de
acción
afirmativa
que
promuevan
la
igualdad
real
en
favor
de
los
titulares
de
derechos
que
se
encuentren
en
situación
de
desigualdad”.
222
Código
de
la
Niñez
y
Adolescencia…,op.
cit.,
Art.
12.
107
acceso
sin
discriminación.223
No
obstante,
se
reporta
el
incremento
de
adolescentes
no
acompañados
que
llegan
desde
Colombia,
para
quienes
no
hay
una
respuesta
institucional;
de
hecho,
muchos
ni
siquiera
son
admitidos
a
trámite
porque,
según
esta
dependencia,
no
todos
quienes
llegan
en
estas
condiciones
son
refugiados.224Sin
embargo,
con
base
en
los
principios
mencionados,
no
sería
acertado
aplicar
una
entrevista
sumaria,
como
lade
admisibilidad,
a
un
niño,
niña
o
adolescente
sin
acompañamiento.225 Otros
casos
hacen
referencia
a
mujeres
cabeza
de
familia,
grupos
GLBTI
y
otros
que,
por
su
condición,
requieren
un
proceso
de
mayor
profundidad
para
determinar
su
condición
de
personas
refugiadas.
Tampoco
es
comprensible
la
aplicación
de
la
admisibilidad
en
zonas
de
frontera,
donde−por
la
cercanía
al
conflicto−
quienes
solicitan
refugio
de
manera
“infundada”,son
la
excepción.
Esto
ocurre
en
Esmeraldas,
donde
más
del
90%
de
las
personas
que
llegan
de
Colombia
tendrían
elementos
para
ser
sujetas
de
protección
internacional,
pues
provienen
de
zonas
de
impacto
fuerte
del
conflicto,
como
Tumaco
o
poblaciones
aledañas.
De
igual
manera,
el
porcentaje
de
personas
no
admitidas
en
Sucumbíos,es
del
30%
de
los
solicitantes,
por
lo
que
no
se
justifica
mantener
un
sistema
que
reduce
la
posibilidad
de
acceder
al
registro
y,
por
ende,
a
la
protección
internacional.
Una
vez
negada
la
admisión
a
trámite,
en
las
notificaciones
se
incluyen
plazos
de
7
a
15
días
para
abandonar
el
país
o
acceder
a
otra
categoría
migratoria.
Tal
como
señalan
los
equipos
de
atención
jurídica
de
las
instituciones,
estos
plazos
son
extremadamente
cortos
para
poder
obtener
una
visa
en
el
país,
ya
que
la
consecución
de
los
requisitos
previos
y
el
tiempo
para
su
tramitación,
puede
superar
los
30
días.
Según
las
estadísticas
de
la
DR,como
consecuencia
de
la
aplicación
del
223
Comité
Ejecutivo
de
ACNUR,
“Conclusión
No
107
sobre
los
niños
en
situación
de
riesgo,
58o
período de sesiones”, 2007.
224 Entrevista a Director de Refugiados..., op. cit.,.
225 A pesar del incremento de estos casos y de los esfuerzos de entidades públicas y privadas no
existe
una
respuesta
efectiva.
Se
tiene
como
primera
opción
el
retorno
a
su
familia
de
origen
o
la
institucionalización.
108
proceso
de
admisibilidad,
un
total
de
3.134
personas
que
solicitaron
refugio
no
fueron
admitidas,
de
las
cuales
236
eran
niños,
niñas
y
adolescentes.226A
esta
cifra
debería
sumarse
el
número
total
de
personas
no
reconocidas
como
refugiadas,
ya
que
a
fin
de
cuentas,
este
procedimiento
implica
una
negativa
sustancial.
A
criterio
del
Director
de
Refugiados,
la
“aplicación
más
técnica
de
los
criterios
para
la
concesión
del
refugio,”227es
el
principal
factor
para
el
descenso
del
índice
de
reconocimiento
de
personas
refugiadas
en
2011,
lo
que
contrasta
con
una
mayor
afluencia
de
población
de
otras
nacionalidades,
en
especial
de
la
colombiana.
Y
en
este
mismo
sentido
reportes
de
instancias
del
Estado
colombiano 228
corroboran,durante
2011,el
incremento
de
desplazamientos
internos
en
los
departamentos
fronterizos
con
el
Ecuador.
Información,
documentación
y
registro
Los
inconvenientes
de
las
personas
que
requieren
protección
internacional
en
torno
a
la
accesibilidad
al
sistema
de
registro
para
el
reconocimiento
de
tal
condición,
no
sólo
se
relacionan
con
la
implementación
del
procedimiento
de
admisibilidad,
sino
también
con
otros
aspectos:
nivel
de
información,
factores
geográficos
y
económicos,
contextos
de
violencia,
sobre
todo
en
la
frontera
norte,
entre
otros.
Si
bien
se
han
implementado
nuevas
oficinas
de
la
DR
en
Esmeraldas,
y
se
ha
trasladado
la
oficina
de
Ibarra
a
Tulcán,
para
una
mayor
cercanía
con
la
población,
se
constata
que
la
información
que
difunde
el
Estado,
sobre
el
derecho
a
solicitar
el
reconocimiento
de
la
condición
de
refugiado
y,
en
particular,
sobre
el
procedimiento
para
el
reconocimiento
de
tal
condición,
es
insuficiente.229
Para
el
ejercicio
de
este
derecho,la
difusión
de
información
es
una
226
Estadísticas
de1
de
enero
a
30
de
noviembre
de
2011.
227 Entrevista al Director de Refugiados..., op. cit.,
228Acción Social Colombia,
http://www.dps.gov.co/Estadisticas/Desplazados/GeneralesPD.aspx?idRpt=2.
229En
la
carta
remitida
al
Ministerio
de
Relaciones
exteriores
por
las
ONG
y
la
Defensoría
del
Pueblo,
se
señala
que
la
información
que
se
brinda
no
es
la
adecuada,
y
se
particularizan
falencias
en
los
folletos
de
información
generados
por
esta
dependencia.
109
obligación
importante
del
Estado,
y
un
requerimiento
básico
para
quienes
buscan
protección
internacional.
La
información
es
proporcionada,
básicamente,
a
través
de
“charlas”
en
las
oficinas
de
la
DR,
en
las
queen
primera
instancia
se
busca
desvirtuar
la
presentación
de
la
solicitud
de
reconocimiento
de
la
condición
de
refugiado,
y
se
estimula
a
la
obtención
de
otro
tipo
de
visado,
como
el
de
amparo,
para
quienes
tienen
vínculos
familiares
con
personas
ecuatorianas.230
En
las
provincias
de
frontera
norte,
la
información
y
la
ayuda
humanitaria
emergente
es
brindada,
en
su
mayoría,
por
equipos
de
atención
de
las
ONG,a
través
de
brigadas,
sobre
todo
para
proporcionar
información
en
lugares
donde
se
conoce
hay
mayor
afluencia
de
personas
de
nacionalidad
colombiana,
a
causa
del
conflicto.Esto
ocurre
principalmente
en
las
provincias
de
Esmeraldas
y
Sucumbíos,
donde
las
brigadas
han
detectado
población
que
requiere
protección
internacional
que,
en
razón
de
la
distancia
que
deben
recorrer
y
los
costos
de
movilización
y
alojamiento,
permanecen
en
los
lugares
a
los
que
lograron
arribar.
Así,
en
Limones,
una
brigada
dela
Misión
Claretiana,
detectó
346
personas
colombianasprovenientes
de
las
zonas
conflictivas
aledañas
a
Tumaco.
De
este
grupo,
20
familias
con
necesidad
de
protección
internacional,tenían
sus
solicitudescaducadas,
mientras
que
el
70%
no
tenía
ninguna
documentación.
Del
total
de
personas,
177
eran
niños,
niñas
y
adolescentes.
En
principio,
las
personas
que
no
poseen
documentación,
o
ésta
se
encuentre
caducada,
deberían
dirigirse
a
la
ciudad
de
Esmeraldas
para
solicitar
el
reconocimiento
de
la
condición
de
refugiado;
sin
embargo,
esto
significa
exponerse
a
los
controles
migratorios
y,
en
consecuencia,
a
su
posible
detención
y
deportación.
Según
el
equipo
de
atención
jurídica
del
SJRM,situaciones
similares
se
reportan
en
la
provincia
de
Sucumbíos.
La
causa
principal
para
esta
problemática
es
la
ausencia
de
brigadas
de
registro
por
parte
de
la
DR,
lo
cual
también
incide
en
la
reducción
de
las
cifras
de
personas
refugiadas
reconocidas
en2011.
El
Director
de
Refugiados
indica
que,
debido
a
“problemas
logísticos”,231
como
las
dificultades
de
acceso
a
comunidades
alejadas,
sobretodo
en
Sucumbíos,no
se
han
podido
movilizar
brigadas.
Enfatiza
que
“el
acceso
de
una
brigada
para
documentar
a
pocas
personas,
sería
230Entrevistas
realizadas
a
equipos
de
atención
de
organizaciones
en
Sucumbíos
y
Esmeraldas.
231 Entrevista al Director de Refugiados..., op. cit.,
110
tremendamente
oneroso
y
poco
práctico,”232por
lo
que
se
ha
previsto
que
un
líder
de
la
comunidad
recoja
la
documentación
de
las
personas
y
se
acerque
a
la
brigada
para
renovar
la
documentación.
Sin
embargo,
bajo
esta
modalidad,
no
podrían
solicitar
documentación
nuevas
personas
que
requieran
protección
internacional.233
Por
otro
lado,
no
existe
claridad
sobre
la
documentación
que
proporciona
la
DR
ya
que,
en
algunos
casos,
el
certificado
de
solicitante
se
entrega
en
formato
de
carné
y,en
otros,
se
lo
imprime
en
una
hoja
simple.
Si
bien
en
los
dos
casos
se
incluyen
los
datos
dispuestos
por
el
Decreto
3301,234 el
procedimiento
diferenciado
no
responde
a
disposición
legal
alguna.
El
Director
de
Refugiados
alude
a
que
el
“sistema
informáticoes
vulnerable”
y
no
siempre
funciona,
por
lo
que,como“medida
alternativa”,se
emite
el
certificado
en
papel
simple.
Este
procedimiento
entorpece
más
la
posibilidad
de
demostrar
la
calidad
de
solicitante
de
la
condición
de
refugiado,
principalmente
frente
a
los
agentes
de
la
Policía
de
Migración,
quienes,
con
frecuencia,
desconocen
la
validez
de
las
certificaciones
en
papel,
y
amenazan
con
detener
a
las
personas
que
portan
esta
documentación.
Esta
situación
agrega
un
problema
más
a
las
complicaciones
ya
existentes
puesto
quepersiste
el
desconocimiento
de
la
validez
del
documento
de
solicitante
de
refugio
e
incluso
de
quienes
son
refugiados
reconocidos,
por
parte
de
los
prestadores
de
servicios
públicos
e
instituciones
privadas.
Acceso
al
sistema
financiero
y
otros
servicios.
Uno
de
los
aspectos
más
complejos
se
relaciona
con
el
comportamiento
discrecional
que
observan
las
entidades
bancarias
al
momento
de
la
apertura
de
cuentas
o
de
otros
servicios
del
sistema
financiero,quienes
arguyen
que
su
servicio
es
de
carácter
privado.
En
mayo
de
2011
la
Defensoría
del
Pueblo
recibió
una
queja
de
la
Asociación
de
Colombianos
Residentes
en
Orellana
(ACRO),
a
quien
el
Banco
Internacional
negó
la
apertura
de
una
cuenta,
porque
su
representantetenía
232
Ibíd.
233 En efecto, se tiene conocimiento que a fines de enero de 2012 se llevó a cabo una brigada en San
Lorenzo,
dirigida
únicamente
a
la
renovación
de
solicitudes
o
de
documentación
caducada.
234
Decreto
3301,
op.
cit.,
Art.
10.
111
el
status
de
refugiado.
La
respuesta
de
la
entidad
bancaria
expresa:
Es
importante
considerar
que
la
apertura
de
cuentas
corrientes
en
las
instituciones
bancarias
se
fundamenta
en
una
relación
contractual
de
derecho
privado
entre
el
banco
y
el
cuentacorrentista,
por
tanto
la
potestad
para
abrir
cuentas
corrientes
a
cualquier
persona
sea
natural
o
jurídica,
nacional
o
extranjera,
está
supeditada
a
las
políticas
internas
que
sobre
la
materia
tenga
expedida
cada
entidad
bancaría.235
Este
razonamiento
desconoce
el
carácter
público
del
servicio
que
prestan
las
entidades
financieras,
que
no
puede
contradecir
los
principios
constitucionales,
razón
por
la
que
la
Defensoría
del
Pueblo
declaró
que:
La
negativa
al
acceso
a
cualquier
servicio
financiero
por
parte
de
entidades
financieras
tanto
públicas
como
privadas,
a
personas
reconocidas
como
refugiadas
por
el
Estado
ecuatoriano,
es
un
acto
discriminatorio
y
vulnera
los
artículos
3.1,
9,
11.2,
11.3
de
la
Constitución
de
la
República
del
Ecuador.236
Finalmente,
la
Superintendencia
de
Bancos
dirigió
un
oficio
circular
al
sistema
financiero,
adjuntando
el
pronunciamiento
defensorial
y
disponiendo:
En
tal
virtud,
se
dispone
a
todas
las
instituciones
del
sistema
financiero
nacional
bajo
control
de
la
Superintendencia
de
Bancos
y
Seguros
del
Ecuador,
con
la
finalidad
de
operativizar
el
acceso
de
los
titulares
de
la
visa
12-‐IV
a
todo
tipo
de
servicios
financieros,
consideren
como
documento
de
identificación
al
expedido
por
el
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
Comercio
e
Integración,
a
través
del
cual
se
acredita
a
su
titular
poseer
la
calidad
de
asilado
o
refugiado,
el
mismo
que
será
válidopara
todas
las
operaciones
que
realicen
con
las
instituciones
controladas,
de
acuerdo
con
la
Ley
General
de
Instituciones
del
Sistema
Financiero.237
235
Pronunciamiento
Defensorial
005-‐Dnprf-‐20
71expediente-‐50256-‐Dnprt~2011-‐Jlgm,
31
de
mayo
de
2011.
236
Ibíd.
237 Superintendencia de Bancos,oficio No. PJ-‐2011-‐342, emitida el 29JUN.2011, dirigido a todo el
sistema financiero,Quito, 2011.
112
Si
bien
la
respuesta
de
la
entidad
de
control
es
positiva,
notoma
en
cuenta
la
situación
de
solicitantes
de
la
condición
de
refugiado,
quienes
también
presentan
dificultades
en
el
acceso
a
los
servicios
del
sistema
financiero,
cuya
situación
es
aún
más
compleja
por
la
calidad
diferente
de
documentación
que
emite
la
DR,
la
queno
siempre
es
aceptada
por
las
instituciones.
Igual
ocurre
con
el
Instituto
Ecuatoriano
de
Seguridad
Social
IESS,
que
asigna
un
número
ficticio
a
las
personas
con
documentación
de
refugiadas,
solicitantes
o
en
situación
irregular,
en
razón
de
que
la
numeración
que
poseen
estos
documentos
no
se
ajusta
a
su
sistema,
a
pesar
de
que
el
carné
que
acredita
la
condición
de
refugiados
ha
sido
reformulado
e
incorpora
diez
dígitos,
al
igual
que
las
cédulas
de
identidad
ecuatorianas.
Esto
acarrea
complicaciones
al
momento
de
cobrar
los
haberes
que,
por
derecho,
tienen
quienes
son
afiliados
a
la
institución.238
El
equipo
del
SJRM
de
Lago
Agrio
ha
identificado
otras
complicaciones
respecto
de
la
aceptación
de
la
documentación
de
refugio,
tales
como
la
certificación
que
debe
emitir
el
Consejo
Nacional
de
Discapacidades,
institución
que
usualmente
no
acepta
como
válido
el
carné
de
solicitante
de
la
condición
de
refugiadoy,
con
cierta
dificultad,el
carné
de
refugiados.239
También
se
presentan
dificultades
en
otros
ámbitos,
como
en
el
acceso
al
bono
de
solidaridad,
líneas
telefónicas,
telefonía
móvil,
tarjetas
de
descuento,
etc.
Estas
dificultades
se
originan,
en
gran
medida,por
el
desconocimiento
de
la
documentación
que
se
otorga
a
la
población
refugiada,
ala
discriminación
por
la
condición
migratoria,
y
en
razón
de
la
nacionalidad,
con
base
en
prejuicios
que
pesan
particularmente
sobre
la
población
de
origen
colombiano.Se
cree
que
por
esta
razón
es
cada
vez
más
frecuente
el
número
de
personas
que
se
acercan
a
los
servicios
de
atención
jurídica
de
las
ONG,
para
solicitar
el
cambio
de
su
condición
de
refugiadas
a
la
de
residentes
por
visa
de
amparo,
sobre
todo
quienes
tienen
238
Frente
a
la
petición
de
información
realizada
al
IESS
sobre
el
número
de
personas
refugiadas
que
se
encuentran
afiliadas,
esta
entidad
informó
no
contar
con
esta
información.
239
Según
los
requisitos
que
se
requiere
para
obtener
este
carné,
se
encuentra
“Ser
ecuatoriano
o
extranjero, residente en el país, demostrado documentadamente”. Ver
http://www.conadis.gob.ec/registro.htm#regis.
113
hijos
o
hijas
nacidas
en
Ecuador,
ya
que
de
esta
manerapueden
obtener
una
cédula
de
identidad
emitida
por
el
Registro
Civil,
que
facilita
el
ejercicio
de
sus
derechos.
De
las
estadísticas
del
SJRMse
infiere
que
las
personas
refugiadas
buscan
cambiar
su
condición
migratoria,
constatándose
que
en
2011
la
mayoría
de
atenciones
realizadas
por
sus
equipos
de
atención
jurídica
se
refiere
a
asesorías
de
visa
de
amparo,
gran
parte
de
los
cuales
son
personas
refugiadas.
Frente
a
ello,
el
informe
expresa:
Esta
situación
se
puede
explicar
principalmente
por
la
deslegitimación
que
ha
sufrido
en
la
sociedad
ecuatoriana
el
estatus
de
refugiado.
Los
refugiados
y
solicitantes
de
refugio
sufren
discriminación
y
no
pueden
acceder
a
sus
derechos,
por
lo
tanto,
buscan
acceder
a
la
Visa
de
Amparo.240
Debe
concluirse,entonces,que
la
documentación
que
se
otorga
a
refugiados
no
garantiza
un
acceso
a
derechos
que
permita
la
efectiva
integración.
Por
esta
razón,
las
personas
refugiadas
tienden
a
buscar
formas
de
regularización
migratoriaque,
en
el
marco
de
la
integración,les
de
más
acceso
a
derechos.
Sin
embargo,
es
importante
señalar
que
estas
formas
pueden
invisibilizar
la
situación
de
la
población
refugiada,
y
debilitar
laproteccióncontra
la
devolución
a
su
país
de
origen.
Procesos
de
revisión,
revocación
y
cancelación
del
estatuto
de
refugiado
Los
equipos
de
atención
entrevistados
para
este
informe,
coinciden
en
que
son
más
recurrentes
los
casos
de
personas
a
quienes
se
les
ha
cesado
el
reconocimiento
de
su
condición
de
refugiadas.
Sin
embargo,
un
Estadoparte
de
la
Convención
sobre
el
Estatuto
de
los
Refugiados,
no
puede
−de
manera
unilateral
y
arbitraria−poner
fin
al
reconocimiento
de
la
condición
de
refugiado;
menos
aún,
bajo
los
parámetros
garantistas
que
establece
la
Constitución
ecuatoriana,
y
los
principios
de
los
instrumentos
internacionales,
puesto
que
existen
normas
que
regulan
de
manera
estricta
las
circunstancias
bajo
las
cuales
pueden
tener
lugar
la
240
SJRM,
“Estadísticas
generales
de
las
atenciones
jurídicas
de
2011
de
las
Oficinas
del
SJRM”,
inédito,
p.
21.
114
cesación,o
la
cancelación.
Para
comprender
mejor,
cabe
distinguir
las
diferentes
figuras
contempladas
y
reguladas.
Según
el
Derecho
Internacional
de
Refugiados,
la
cancelación
tiene
lugar
cuando
el
reconocimiento
de
una
persona
se
haya
fundamentado
en
declaraciones
falsas,
fraude,
u
otros
hechos
que
distorsionen
la
realidad.241 La
figura
de
exclusión
rige
para
aquellas
personas
que,aunque
reúnan
las
características
de
refugiadas,
según
el
Art.
1
de
la
Convenciónsobre
el
Estatuto
de
los
Refugiados,
incurren
en
una
las
causales
de
exclusión,
establecidas
en
el
Art.
1F
de
dicha
Convención.242En
tanto
que
la
figura
de
cesación,
pone
fin
a
la
condición
de
refugiado,
de
conformidad
con
loestablecido
en
el
Art.
1C
de
la
Convención,a
causa
de
ciertos
actos
voluntariosrealizados
por
la
persona
o
a
cambios
fundamentales
en
lasituación
de
su
país
de
origen.
Para
estas
figuras
deben
existir
procedimientos
específicos
legalmente
establecidos,
con
garantías
del
debido
proceso.Sin
embargo,
hasta
el
momento,
el
Ecuador
no
cuenta
con
estas
regulaciones.
Sin
embargo,
sin
dejar
claros
los
criterios
de
diferenciación
de
estas
figuras,la
DRprocede
a
“revocar”
el
estatuto
de
refugiado,aplicandoprocedimientosadministrativos
de
carácter
general,
disonantes
con
los
principios
constitucionalesy
los
instrumentos
internacionales.
El
Director
de
Refugiados
afirma
que
esta
medida
se
refiere
a
personas
que
han
sido
sentenciadas
por
“delitos
graves”243
y
que
están
cumpliendo
sentencia.
Señala
que
este
grupo
de
personas
atenta
contra
el
orden
público
y
que
al
Ecuador
“no
le
interesa
tener
delincuentes
en
el
país”.Para
ello,
según
indica,
los
funcionarios
de
la
DR
se
trasladan
a
las
cárceles
para
realizar
las
entrevistas
y,
241ACNUR.
Manual
de
procedimientos
y
criterios
para
la
determinación
de
la
condición
de
refugio,
Pár. 117, 1992.
242 Art. 1F de la Convención de Ginebra de 1951:“Las disposiciones de esta Convención no serán
aplicables
a
persona
alguna
respecto
de
la
cual
existan
motivos
fundados
para
considerar:
a)
Que
ha
cometido
un
delito
contra
la
paz,
un
delito
de
guerra
o
un
delito
contra
la
humanidad,
de
los
definidos
en
los
instrumentos
internacionales
elaborados
para
adoptar
disposiciones
respecto
de
tales
delitos;
b)
Que
ha
cometido
un
grave
delito
común,
fuera
del
país
de
refugio,
antes
de
ser
admitida
en
él
como
refugiada;
c)
Que
se
ha
hecho
culpable
de
actos
contrarios
a
las
finalidades
y
a
los
principios
de
las
Naciones
Unidas.”
243
Según
esta
autoridad,
son
delitos
graves,
entre
otros,
el
sicariato,
el
asesinato,
el
plagio
y
el
narcotráfico.
115
posteriormente,
poner
en
consideración
de
la
Comisión
para
la
Determinación
de
la
Condición
de
Refugiado,
para
su
decisión
final,
procedimiento
que
no
se
encuentra
regulado
en
ningún
cuerpo
legal,
ni
siquiera
en
el
Decreto
3301.
Esta
medida
es
criticable
desde
algunas
aristas.
De
inicio,
se
vulnera
el
principio
constitucional
por
el
que“[n]adie
podrá
ser
juzgado
más
de
una
vez
por
la
misma
causa
y
materia.”244La
comisión
de
un
delito
por
parte
de
una
persona
refugiada
lo
somete
a
las
consecuencias
de
la
legislación
penal,
las
que
se
cumplen
al
momento
de
ejecutarse
la
sentencia.
El
adoptar
nuevas
medidas
que
empeoren
la
situación
de
la
persona
contradice
este
principio
constitucional,
ya
que
si
la
persona
fue
reconocida
como
refugiada
bajo
los
procedimientos
establecidos,
implica
haber
reconocido
que
su
vida,
seguridad
y
otros
derechos,
se
encontraban
amenazados,
situación
que
no
cambia
por
el
hecho
de
ser
sentenciado
por
un
delito.
A
este
respecto,
hay
que
recordar
también
que
la
Constitución
señala
que
“el
sistema
de
rehabilitación
social
tendrá
como
finalidad
la
rehabilitación
integral
de
las
personas
sentenciadas
penalmente
para
reinsertarlas
en
la
sociedad.”245
El
Art.
1
(F)
de
laConvención
sobre
el
Estatuto
de
los
Refugiados
no
señala
la
posibilidad
de
retirar
el
reconocimiento
de
la
condición
de
refugiado
por
un
delito
cometido
con
posterioridad
a
su
reconocimiento
por
el
país
de
asilo.Sin
embargo,
en
su
Art.
33(2),
la
Convencion
prevé
una
excepción
al
principio
de
no
devolucion,
si
el
refugiado
es
“considerado
por
razones
fundadas
como
un
peligro
para
la
seguridad
del
pais
donde
se
encuentra
o
que,
habiendo
sido
objeto
de
una
condena
definitiva
por
un
delito
particularmente
grave,
constituya
una
amenaza
para
la
comunidad
de
tal
pais”.
Para
la
aplicación
de
este
artículo,
se
debe
probar,
dentro
del
marco
de
un
debido
proceso,que
la
persona
refugiada
actualmente
representa
un
peligro
no
solamente
común,
sino
de
tal
gravedad
que
constituya
una
amenaza
verdadera
para
la
seguridad
del
Estado.
Además,
si
éstefuereel
caso,
se
debe
hacer
todo
el
esfuerzo
posible
para
buscar
un
tercer
Estado
al
que
pueda
ser
trasladado,
que
le
brinde
la
protección
necesaria.246
Los
equipos
de
atención
de
las
ONG
entrevistados
coinciden
en
que
no
244
Constitución...,
op.
cit.,
Art.
76,
Lit.
j),
Num.
7.
245Ibíd, Art. 201.
246Convención de Ginebra de 1951..., op. cit., Art. 32 y 33.
116
todos
los
casos
que
son
revisados
corresponden
a
personas
privadas
de
la
libertad
que
cumplen
una
sentencia.
En
general,
se
pueden
caracterizar
tres
tipos
de
perfiles
cuyo
estatuto
está
siendo
revocado
de
manera
arbitraria:
• Personas
sobre
las
cuales
existe
información
de
haber
cometido
delitos,
no
confrontadas
con
prueba
en
su
contra,
o
que
desconozcan
la
fuente
de
información
y
no
puedan
defenderse
contra
estas
alegaciones.
• Personas
a
quienes
se
negó
el
refugio,
por
falta
de
credibilidad
en
el
procedimiento
individual
y
que,
posteriormente,
en
el
proceso
de
Registro
Ampliado,
se
les
reconoció
tal
condición.Estas
personas
son
entrevistadas
nuevamente
para
constatar
la
credibilidad
de
sus
casos,
lo
cual
no
cabría,
porque
en
el
Registro
Ampliado
se
determinósu
condición
de
refugiados
mediante
criterios
temáticos
y
geográficos,sin
existir
una
entrevista
con
las
características
del
procedimiento
ordinario.
Esto
significa
la
aplicación
retroactiva
de
un
procedimiento
que
tampoco
se
encuentra
normado.
• Personas
a
las
que
se
las
ha
detectado
contradicciones
en
sus
declaraciones
con
las
de
otros
familiares,
que
pudieron
haber
llegado
con
posterioridad.
En
efecto,
a
enero
2011,
la
Defensoría
del
Pueblo
y
el
ACNUR
conocían
más
de
75
casos
reportados
por
ONG
de
personas
que
en
diferentes
circunstanciashan
sido
sometidasa
este
procedimiento.Un
elemento
común,
acotado
porlos
equipos
de
atención
de
estas
instancias,
refiere
a
que
la
DR
no
informa
claramente
del
proceso
al
que
se
les
está
sometiendo,
ni
las
consecuencias
que
acarrearía.
Cuando
acuden
a
renovar
su
documentación,
simplemente
ésta
se
les
retiene,
se
emite
un
certificado
en
papel,
con
los
inconvenientes
ya
mencionado,
y
se
los
cita
para
una
entrevista.
A
a
menera
de
ejemplo,
el
equipo
del
SJRM
de
Lago
Agrio,
reporta
el
caso
de
una
familia
de
6
personas
de
Barrancabermeja,
quienes
debían
asistir
a
una
entrevista
en
Quito,
movilización
que
supone
elevados
costos
para
su
economía.
Ya
en
Quito,el
equipo
del
SJRM
debió
insistir
para
que
sean
atendidos,
pues
los
funcionarios
de
la
DR
pretendían
hacerlo
al
siguiente
día.
La
entrevista
tomó
una
hora
y
cuarto
a
cada
integrante
de
la
familia
y,según
reportaron
al
equipo
de
117
atención
de
la
ONG,
fueorn
interogados
de
manera
exhaustiva
.247
Así
mismo,
han
sido
sometidas
a
este
tipo
de
procedimientospersonas
que
no
han
renovado
sus
visas
de
refugio
enun
tiempo
superior
a
los
tres
meses
decaducadoslos
documentos,
lo
que
en
gran
medida
ocurre
por
las
dificultades
que
ocasiona
a
la
personas
que
se
encuentran
en
zonas
rurales
alejadas,
acceder
a
las
oficinas
de
la
DR;
esta
situación
les
acarrea
riesgos
de
detención
y
sometimiento
a
procesos
de
deportación.Además,las
instituciones
entrevistadas
conocen
personas
a
quienes
también
se
les
ha
cesado
su
condición
de
refugiadas
por
haber
realizado
visitas
cortas
a
Colombia,
por
motivos
de
carácter
personal−enfermedad
o
muerte
de
un
familiar−,
lo
que,
a
criterio
de
ACNUR,
no
signfica
que
hayan
retornado
a
su
país,
renunciado
a
la
protección
del
Ecuador.Además,
según
el
Manual
de
Procedimientos
y
Criterios
para
Determinar
la
Condición
de
Refugiado,
no
basta
visitar
el
país
de
origen
para
que
cese
tal
condición,
sino
que
debe
realizarse
un
anális
pormenorizado
de
las
causas
que
motivaron
la
entrada:
visitas
a
adultos
mayores
o
enfermas,
u
otros
motivos
de
riesgo
o
vulnerabilidad,
las
que
no
pueden
ser
valoradas
de
igual
manera.248
Es
cuestionable
que
la
DR,
sin
diferenciar
entre
las
figuras
de
cancelación
o
revocación,
sustente
estos
procesos
en
normas
administrativas
de
jerarquía
inferior
a
la
Constitución
y
a
los
instrumentos
internacionales
de
derechos
de
los
refugiados.
Aún
así,
el
procedimiento
administrativo
contradice
lo
establecido
en
el
ordenamiento
jurídico
ecuatoriano.
La
DR
se
fundamenta
en
el
ERJAFE,
que
señala
como
nulos
“aquellos
actos
cuyos
presupuestos
fácticos
no
se
adecúen
manifiestamente
alo
previsto
en
la
norma
legal
que
se
cita
como
sustento;”249no
obstante,
no
se
ciñe
al
procedimiento
que
este
mismo
cuerpo
normativo
establece.
La
anulación
de
actos
administrativos
que
declaran
derechos
subjetivos,ocurre
exclusivamente
cuando
se
ha
agotado
la
acción
de
lesividad
ante
la
autoridad
competente,
que
es
el
Tribunal
de
lo
Contencioso
Administrativo.
Así
lo
dispone
el
ERJAFE,
que
señala:
“La
anulación
por
parte
de
la
propia
administración
de
los
actos
declarativos
de
derechos
y
no
anulables,
requerirá
la
declaratoria
previa
de
lesividad
para
el
interés
público
y
su
impugnación
entre
el
247
Entrevista
al
Equipo
SJRM
Lago
Agrio,
diciembre
de
2011.
248 Manual de procedimientos…, op. cit., Pár. 125.
249 ERJAFE, op. cit., Art. 94, Lit. c).
118
Tribunal
Distrital
de
lo
Contencioso
Administrativo
competente.”250Esto
significa
que,
en
primer
lugar,
debe
existir
un
proceso
con
garantías,
en
el
cual
la
persona
tenga
posibilidad
de
defensa
y
pueda
culminar
con
la
declaratoria
de
lesividad,
por
parte
de
la
autoridad
administrativa.
Posteriormente,
las
autoridades
deben
demandar
esta
acción
ante
el
Tribunal
de
lo
Contencioso
Administrativo,
quien
declara
formalmente
la
lesividad
y,
por
tanto,
la
invalidez
del
acto.
En
otras
palabras,
la
cancelación
de
la
condición
de
refugiado
no
puede
darse
de
manera
unilateral
por
parte
de
la
DR,
sino
que
debe
ser
declarada
por
el
Tribunal
de
lo
Contencioso
Administrativo.
En
una
acción
análoga,
llevada
a
cabo
por
el
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,que
canceló
unilateralmente
la
nacionalidad
de
174
personas
de
otro
origen
nacional
que,presuntamente,se
habían
naturalizado
con
documentos
adulterados,
la
Procuraduría
General
del
Estado
señaló:
la
declaratoria
de
nacionalidad
ecuatoriana
fundada
en
el
Num.
4
del
Art.
8
de
la
Constitución,
es
en
esencia
un
acto
declarativo
que
reconoce
derechos,
ya
que,
a
través
de
este
acto
administrativo,
se
declara
la
nacionalidad
ecuatoriana
por
naturalización
de
ciudadano
extranjero
que
cumple
con
los
presupuestos
de
la
indicada
norma
constitucional.
En
tal
virtud,
atenta
la
imposibilidad
de
la
Administración
de
revocarlos,
debe
recurrir
al
órgano
judicial
para
ello,
en
ejercicio
de
la
acción
de
lesividad
prevista
en
el
Art.
97
del
Estatuto
Jurídico
Administrativo
de
la
Función
Ejecutiva.251
De
igual
manera,
conforme
al
derecho
consagrado
en
la
Constitución
y
los
instrumentos
internacionales,
el
Estadono
puede,
por
medio
de
una
decisión
administrativa,
decidir
la
revocatoria
de
la
condición
de
refugiado,
sino
que
debe
ceñirse
a
los
procedimientos
administrativos,
tal
como
señala
el
Procurador
General
del
Estado.
En
caso
contrario,
todas
las
revocatorias
realizadas
unilateralmente
por
la
DR,
no
tienen
validez.
250
Ibíd.,
Art.
97.
251 Oficio No. 15115, dirigido aRicardo Patiño Aroca, Ministro de Relaciones Exteriores, Comercio e
Integración, suscrito por Diego García, Procurador General del Estado, 7 de julio de 2010.
119
Derecho
al
trabajo
de
las
personas
refugiadas.
A
los
inconvenientes
vinculados
a
la
documentación
para
acreditar
la
condición
de
refugiado,
se
suma
la
exigencia
del
Ministerio
de
Relaciones
Laborales
de
obtener
la
autorización
para
ejercer
el
derecho
al
trabajo,
bajo
relación
de
dependencia.
Como
se
ha
revisado
anteriormente,
con
fundamento
en
el
Art.
560
del
Código
del
Trabajo
que
se
contrapone
al
principio
constitucional
de
no
discriminación
por
lugar
de
origen
y
condición
migratoria,
el
Ministerio
de
Relaciones
Laborales
emitió
el
acuerdo
ministerial
que
regula
las
autorizaciones
laborales
para
personas
de
otra
nacionalidad,
por
tipo
de
visado.
Dentro
de
ellas,
se
incluye
una
autorización
provisional
por
90
días,
exclusiva
para
personas
refugiadas,que,
entre
otros
requisitos,
exige“documento
de
identificación
de
refugiado
(visa
12-‐IV)
y
una
fotocopia
a
color,
debidamente
notariada”.252
Además
de
que
la
exigencia
de
un
permiso
de
trabajo
vulnera
el
principio
de
igualdad,
en
el
caso
particular
de
esta
población,
atenta
contra
la
Convención
de
Ginebra
sobre
el
Estatuto
de
los
Refugiados,
la
cual
dispone
brindar
“trato
más
favorable”
en
el
ejercicio
de
este
derecho,
y
“[e]n
todo
caso,
las
medidas
restrictivas
respecto
de
los
extranjeros
o
del
empleo
de
extranjeros,
impuestas
para
proteger
el
mercado
nacional
de
trabajo,
no
se
aplicarán
a
los
refugiados”253por
lo
que
no
se
debería
exigir
documento
alguno
para
ejercer
el
derecho
al
trabajo.
Para
exigir
este
requisito,el
Ministerio
de
Relaciones
Laboralesse
sustenta
en
la
Ley
de
Extranjería
que
incluye
la
visa
de
refugio
dentro
de
la
categoría
de
“no
inmigrante”,
sin
considerar
que
se
trata
de
una
norma
restrictiva
de
jerarquía
inferior
ala
Constitución
y
a
los
instrumentos
internacionales.
Por
otra
parte,toda
vez
que
persisten
las
causas
que
motivan
la
presencia
de
población
refugiada,
principalmente
colombiana,
y
que
el
retorno
no
es
su
prioridad,
se
infiere
que
la
medida
fue
adoptada
sin
considerar
las
condiciones
y
los
derechos
de
las
personas
refugiadas
en
el
Ecuador,
para
quienes
el
trabajo
es
un
aspecto
crucial
de
integración
y
de
reconstrucción
de
su
proyecto
de
vida.
No
está
por
demás
señalar
que
la
exigencia
de
un
documento,
que
deba
ser
252
Acuerdo
Ministerial
206,
Art.
3,
21
de
octubre
2010.
253 Convención de Ginebra de 1951..., op. cit., Art. 17.
120
renovado
cada
90
días,
no
considera
las
condiciones
económicas
de
las
personas
refugiadas
quienes,
para
dar
cumplimiento
a
este
requisito,
deben
solventar
gastos
notariales.
Este
aspecto
se
complejiza
aún
más
para
las
personas
refugiadas
que
no
viven
en
contextos
urbanos
y
deben
trasladarse
a
la
capital
de
provincia
para
tramitar
la
documentación,
con
los
costos
y
dificultades
que
ello
conlleva.
Estas
disposiciones
dejan
por
fuera
a
las
personas
solicitantes
de
reconocimiento
de
la
condición
de
refugiado,
ya
que
bajo
los
criterios
de
este
acuerdo
ministerial,
no
tendrían
derecho
al
trabajo,
por
no
estar
aún
reconocidas
formalmente
como
refugiadas
y,
por
tanto,
no
poseer
una
visa,
lo
que
nuevamente
vulnera
el
principio
constitucional 254
de
no
discriminación
por
condición
migratoria,
y
los
derechos
reconocidos
por
los
instrumentos
internacionales.
Sale
de
toda
lógica
que
una
persona
no
pueda
trabajar
durante
el
tiempo
que
tome
la
respuesta
a
la
solicitud
que,
como
se
ha
visto,
puede
ser
de
meses,
lo
que
les
deja
sin
posibilidad
de
generar
ingresos
económicos
y,
lógicamente,tampoco
pueden
depender
por
tan
largo
tiempo
de
la
asistencia
humanitaria;
en
este
sentido,
la
prohibición
de
trabajo
para
solicitantes
del
reconocimiento
de
la
condición
de
refugiado,
puede
provocar
que
la
persona
deba
retornar
a
su
país
de
origen,
por
no
contar
con
medios
de
subsistencia
en
el
país
en
que
se
encuentra
como
refugiado,
lo
que
amenaza
al
principio
de
no
devolución.
El
Director
de
Refugiados
reconoce
que
las
personas
refugiadas
y
solicitantes
tienen
derecho
al
trabajo;
incluso
señala
que
dicha
dependencia
propuso
al
Ministerio
de
Relaciones
Laborales
que,
con
la
sola
presentación
del
carné
de
solicitantes
o
de
refugiado,
las
personas
puedan
trabajar,
obviando
la
imposición
de
nuevos
requisitos,
quese
convierten
en
trabas
burocráticas.255
Contextos
de
fronteras
La
protección
internacionalno
puede
limitarse
a
la
entrega
de
documentación,
sino
que
debe
garantizar,
efectivamente,
el
derecho
a
la
vida,
la
libertad
y
la
integridad
física
de
estas
personas.
Sin
embargo,
la
realidad
que
se
constata,
sobre
todo
en
las
provincias
de
la
frontera
norte,
es
diferente.
Allí
las
254
Constitución...,
op.
cit.,
Art.
11,
Num.
2.
255 Entrevista al Director de Refugiados..., op. cit.
121
instituciones
estatales
tienen
grandes
debilidades
y
limitaciones
que
repercuten
en
la
falta
de
información
y
capacitación
en
el
tema
de
refugio
y
de
movilidad
humana,
carencia
de
recursos
humanos
y
económicos,
temor
a
actuar
por
represalias.
Instancias
como
las
intendencias
de
Policía,
fiscalías,
inspectorías
del
trabajo,
juntas
cantonales
de
la
niñez
y
adolescencia,
entre
otras,
enfrentan
estas
limitaciones;
a
ello
se
suma
que,
al
estar
situadas
en
poblaciones
reducidas,
existen
vínculos
familiares
y
de
amistad,
que
pesan
al
momento
de
adoptar
decisiones.
Esto
ha
provocado
que
la
población
acepte
como
naturalla
poca
eficacia
de
estas
instituciones
en
la
protección
de
sus
derechos,
y
a
su
vez
ha
generado
desconfianza
frente
a
las
mismas,
lo
que
conlleva
altos
niveles
de
impunidad.
Además,
la
presencia
en
la
zona
de
frontera
norte
de
las
Fuerzas
Armadas
tanto
del
Ecuador
como
de
Colombia,
y
de
grupos
irregulares,
como
las
FARC
y
paramilitares
−supuestamente
desmovilizados
pero
que
subsisten
bajo
otras
denominaciones−,
complejiza
más
el
contexto
de
la
zona.Esta
situación
que
es
constatada
por
la
investigación
realizada
en
frontera
norte
por
la
Fundación
Regional
de
Asesoría
en
Derechos
Humanos
INREDH,
en
la
que
se
señala
que
“La
guerra
por
el
poder
ha
ganado
terreno
en
la
medida
que
se
ha
dispuesto
de
un
sistema
complejo
que
posee
mecanismos
directos
e
indirectos
de
la
población
civil”.256
A
este
complejo
entramado
se
añade,
en
la
provincia
de
Esmeraldas,
la
presión
por
el
control
de
la
tierra
por
parte
de
las
palmicultoras
y
camaroneras,
y
las
formas
de
subsistencia
ligadas
al
contrabando
de
gas
a
Colombia,
lo
que
precariza
las
condiciones
de
vida
de
la
población
local
y
la
de
quienes
llegan
en
busca
de
protección
internacional.
En
este
contexto,
en
algunas
entrevistas
se
informa
la
desaparición
y
muerte
de
personas
refugiadas.
No
obstante,
estos
hechos
no
han
sido
denunciados
por
el
temor
a
represalias.
No
se
conoce
que
se
hayan
realizado
investigaciones
al
respecto.257
Por
su
parte,
la
oficina
del
ACNUR,
en
Esmeraldas,
señala
que
en
los
últimos
256
Laura
González,
Peones
en
un
ajedrez
militar:
los
habitantes
de
la
frontera
norte,
Quito,
INREDH,
2011, p. 192.
257 Entrevistas realizadas en el cantón Eloy Alfaro, provincia de Esmeraldas, 10,11 y 12 de enero de
2012.
122
tres
añosse
han
cometido
14
asesinatos
contra
personas
refugiadas,
convirtiendo
a
la
provincia
en
la
de
mayor
número
de
homicidios
contra
esta
población.
Así
mismo,
señala
el
caso
de
tres
adolescentes
refugiados,
reclutados
por
grupos
armados
y
llevados
a
Colombia.258
Esto
revela
que
la
acción
estatal
y
la
condición
de
sus
instituciones
son
insuficientes
para
proteger
y
garantizar
los
derechos,
tanto
de
las
personas
ecuatorianascomo
de
las
de
nacionalidad
colombiana,
que
ingresan
a
causa
del
conflicto.
Por
el
contrario,
la
mayor
presencia
de
la
fuerza
pública
no
es
solución
para
la
población
de
estas
provincias,
donde
los
niveles
de
pobreza
y
lasdificultades
para
ejercer
sus
derechos
del
buen
vivir,
son
todavía
muy
profundas.
Según
sostiene
ACNUR,
el
pueblo
Awá,
en
Tulcán
y
Esmeraldas,
presenta
un
caso
especial,
pues
su
población
es
sistemáticamente
afectada
por
los
enfrentamientos
militares
que
ocurren
en
el
lado
colombiano,
siendo,
en
ocasiones,
reclutada
porlos
grupos
armados
de
la
zona.
Además,
al
haber
sido
su
territorio
arbitrariamente
dividido
por
la
frontera
entre
los
dos
países,
los
Awá
circulan
indistintamente
entre
Colombia
y
Ecuador.
Dado
que
la
Constitución
ecuatoriana
establece
que
son
ecuatorianas
y
ecuatorianos
por
nacimiento“[l]as
personas
pertenecientes
a
comunidades,
pueblos
o
nacionalidades
reconocidos
por
el
Ecuador,
con
presencia
en
las
zonas
de
frontera,”259el
pueblo
Awá,
que
vive
en
la
zona
y
que
se
desplaza
por
motivos
del
conflicto,
no
puede
ser
considerado
como
personas
de
otra
nacionalidad,
que
ingresa
a
solicitar
refugio.
Así
mismo,
la
protección
que
debe
dar
el
Estado
ecuatoriano
a
personas
víctimas
de
desplazamiento
arbitrario,
debe
enmarcarse
dentro
de
lo
establecido
por
la
Constitución,
que
señala:“Las
personas
que
hayan
sido
desplazadas
tendrán
derecho
a
recibir
protección
y
asistencia
humanitaria
emergente
de
las
autoridades,
que
asegure
el
acceso
a
alimentos,
alojamiento,
vivienda
y
servicios
médicos
y
sanitarios.”260
Por
otra
parte,
en
las
entrevistas
realizadas
surge
la
preocupación
por
el
anuncio
de
un
posible
convenio
con
el
Registro
Civil
colombiano,
para
la
emisión
258 Entrevista
ACNUR,
Esmeraldas,
12
enero
de
2012.
259
Constitución...,
op.
cit.,
Art.
7.
260 Ibíd., Art. 42.
123
de
documentación.
El
Director
de
Refugiados
sostiene
que
la
medida
no
debe
causar
sobresaltos,
puesbusca
reducir
el
número
de
personas
colombianas
que
se
encuentran
en
la
frontera
norte
sin
documentos
de
identidad.
Para
dicho
funcionario,
la
medida
es
comparable
a
la
aplicada
por
el
Registro
Civil
ecuatoriano
en
España,
que
proporciona
documentos
de
identidad
a
la
población
emigrante.261 Sin
embargo,
el
ACNUR
advierte
quela
situación
no
es
la
misma,
puesto
que,
en
primera
instancia,
se
permite
a
una
institución
del
país
de
origen
tener
contacto
directo
con
la
población
refugiada,
lo
cualpuede
amenazar
al
principio
de
confidencialidad262y
a
la
protección
que
debe
tener
esta
población.
Para
las
personas
que
han
debido
salir
de
su
país,
porque
el
Estado
no
les
ha
proporcionado
la
protección
debida,
pueden
encontrar
en
los
miembros
de
las
instituciones
estatales
del
país
de
origen,
posibles
agentes
de
persecución.
En
este
sentido,
permitir
que
dicho
país
mantenga
un
registro
de
quienes
están
como
refugiados
en
el
Ecuador,
amenaza
la
vulneración
de
los
principios
de
protección.
Además,
propiciar
el
contacto
de
población
refugiada
con
autoridades
de
su
país,
en
un
futuro
podría
ser
interpretado
por
las
autoridades
ecuatorianas
como
una
justificación
para
la
cesación
del
estatuto
de
refugiado.
Frente
a
este
argumento,
el
Director
de
Refugiados
expresa
que
“el
Ecuador
seguirá
brindando
protección
a
todas
las
personas
que
han
sido
reconocidas
como
refugiadas,
sin
que
por
ello
exista
alteración
alguna.”263
La
frontera
surpresenta
características
no
asociadas
a
la
presencia
de
grupos
armados,
siendo
el
comercio
ilícito
de
gas
y
gasolina
lo
que
prima,
actividad
en
la
que
se
involucran
familias
enteras,
incluidos
niños,
niñas
y
adolescentes.
Sin
embargo,
si
bien
la
presencia
de
población
con
necesidad
de
protección
es
menor
que
en
la
frontera
norte,
se
reportan
casos
de
personas
colombianas
refugiadas
sin
documentación
o
con
documentación
caducada.
La
población
asentada
en
Yantzaza,
presenta
aspectos
de
mayor
preocupación.
El
Gobierno
Provincial
de
Zamora
Chinchipe
calcula
que
en
esa
pequeña
población
existe
alrededor
de
200
familias
colombianas,
que
han
llegado
hace
algunos
años,
atraídas
por
la
minería.
261
Entrevista
a
Director
de
Refugiados...,
op.
cit.
262 De relevancia especial son las Conclusiones del Comité Ejecutivo del ACNUR,No. 35, 1984, y 8,
1997.
263
Entrevista
a
Director
de
Refugiados...,
op.
cit.
124
Según
la
Pastoral
Social,
un
gran
número
de
personas
que
se
encuentra
en
ese
lugar,
no
tiene
documentos
o
son
refugiados
a
quienes
se
les
ha
caducado
su
documentación,
pero
que
debido
a
los
costos,
distancias
y
ritmo
de
trabajo
en
las
minas,
no
pueden
movilizarse
hacia
Cuenca
para
renovar
su
documentación.264
En
efecto,
de
un
rastreo
realizado
por
la
Asociación
21
de
Junio265
en
diciembre
de
2011,
de
72
familias
colombianas
asentadas
en
Yantzaza,
69
de
ellas
afirman
encontrarse
como
refugiadas.
De
éstas,
16
provienen
de
El
Chocó,
10
de
Nariño
y
10
de
Antioquia;
las
demás
no
señalan
lugar
de
proveniencia.
Las
familias
rastreadas
suman
96
personas:
46
hombres,
26
mujeres
y,los
restantes,
niños,
niñas
y
adolescentes.
De
las
entrevistas
se
desprende
que
una
de
las
principales
problemáticas
en
esta
localidad
es
la
integración
entre
la
población
colombiana
y
la
local,
aspecto
agravadoluego
del
asesinato
cometido
por
una
persona
colombiana,
hace
más
de
un
año,
lo
que
fomentó
una
fuerte
xenofobia
contra
esta
población,
que
se
expresa
en
los
espacios
públicos,
los
servicios
e,
inclusive,
en
el
ámbito
educativo.
A
pesar
de
las
acciones
para
el
mejoramiento
de
la
convivencia
y
la
no
discriminación,
impulsadas
por
el
Gobierno
Provincial
y
la
Pastoral
Social,
los
resultados
no
han
sido
los
esperados.
Se
constata
un
marcado
hermetismo
por
parte
de
la
población
colombiana
que
habita
en
la
localidad,
y
la
resistencia
ala
interactuación,
por
parte
de
la
ecuatoriana.
A
este
escenario
se
suma
la
dinámica
de
trabajo
en
las
minas,
en
la
que
los
hombres
permanecen
por
siete
o
más
días,
hasta
regresar
al
hogar
con
la
remuneración,
mientras
las
mujeres
quedan
en
sus
casas,
siendo
muy
pocas
las
que
salen
a
buscar
otras
formas
de
generar
ingresos
para
sus
familias.
Este
aspecto
ha
resultado
un
reto
significativo
para
las
autoridades
de
la
provincia
que
se
han
visto
limitados
por
la
falta
de
recursos
para
poder
incidir
de
mejor
manera
en
la
población.
264
Entrevistas
a
funcionario
técnico
del
Gobierno
Provincial
de
Zamora
Chinchipe,
1
de
marzo
de
2010,
y
al
equipo
Pastoral
Social
de
Zamora,
1
de
marzo
de
2011.
265
La
Asociación
21
de
Junio
está
conformada
por
familias
colombianas
asentadas
en
Yantzaza.
125
EL
DERECHO
A
MIGRAR
DE
LAS
PERSONAS
ECUATORIANAS
Derechos
constitucionales
y
marco
normativo
Fruto
de
la
acción
de
incidencia
de
la
sociedad
civil
y
de
la
presencia
de
asambleístas
representantes
de
los
ecuatorianos
y
ecuatorianas
en
el
exterior,
la
Constitución
consagra
principios
y
derechos
específicos
para
las
personas
ecuatorianas
en
el
exterior
y
para
sus
familiares
en
el
Ecuador.
Estos
principios
y
derechos
son
transversales
al
texto
constitucional
y,
de
manera
explícita,
visibles
en
los
diferentes
acápites
referidos
a
los
derechos
y
a
la
institucionalidad.
A
efectos
del
presente
informe,
se
destacan
aquellos
artículos
que
forman
el
eje
del
reconocimiento
de
los
derechos
de
este
grupo
social.
Así,
con
la
perspectiva
integral
de
la
movilidad
humana,
el
Art.
40reconoce
el
derecho
a
migrar
de
todas
las
personas
ecuatorianas
y
de
otras
nacionalidades,
y
determina
obligaciones
al
Estado
para
la
protección
de
los
derechos
de
las
personas
ecuatorianas
emigrantes,
los
cuales
brindan
lineamientos
claros
para
las
políticas
públicas
de
protección
de
derechos
de
esta
población.
Entre
ellas
se
encuentran:
la
de
ofrecer
servicios
de
asistencia
y
atención
a
emigrantes
y
sus
familiares,
la
protección
de
derechos
en
caso
de
privación
de
libertad,
la
promoción
de
la
reunificación
familiar
y,en
general,la
protección
de
las
familias
transnacionales.
De
igual
manera,
la
Constitución
establece
algunas
disposicionespara
el
ejercicio
de
derechos
específicos
de
las
personas
ecuatorianas
en
el
exterior
y
de
sus
familiares,
como
el
de
participación
queincluye
el
derecho
de
elegir
y
ser
electos,
y
la
presentación
de
proyectos
de
ley,266así
como
disposiciones
puntuales
sobre
el
derecho
al
trabajo
y
a
la
seguridad
social.267
Con
esta
base
constitucional,
existe
una
institucionalidad
generada
desde
las
diferentes
funciones
del
Estado,
destinada
a
la
protección
de
los
derechos
de
las
personas
emigrantes.
Desde
la
Función
Ejecutiva
está
el
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
Comercio
e
Integración,
a
través
del
servicio
exterior,
y
la
SENAMI,
a
través
de
las
casas
ecuatorianas.
Desde
la
de
Transparencia
y
Control
Social,
la
Defensoría
del
Pueblo,
con
sus
delegaciones
en
el
exterior,
encargadas
de
la
266
Constitución...,
op.
cit.,
Art.
62,
63
y
102.
267 Ibíd., Art. 329, 371 y 374.
126
protección
de
los
derechos
de
las
personas,
cuyo
rol
está
dirigido
a
la
observación
del
correcto
funcionamiento
de
la
institucionalidad
encargada
de
la
prestación
de
servicios
y
de
la
coordinación
con
sus
pares
en
otros
países,
para
la
protección
de
los
derechos
de
los
ecuatorianos
y
ecuatorianas
en
el
exterior.
Como
ya
se
ha
constatado,
a
pesar
de
estos
principios
constitucionales,
hasta
el
momento
no
existe
una
ley
que
trate
sobre
la
protección
de
los
derechos
de
ecuatorianos
y
ecuatorianas
en
el
exterior,
aunque
durante
este
año
se
han
presentado
proyectos
de
ley
que,
sin
embargo,
no
observan
un
enfoque
integral
de
movilidad,
por
lo
que
se
evidencia
la
necesidad
de
promulgar
una
ley
que,
a
más
de
desarrollar
los
principios
constitucionales,
determine
y
aclare
las
competencias
de
las
diferentes
instituciones,
principalmente
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
Comercio
e
Integración
y
la
SENAMI.
La
emigración
ecuatoriana
en
cifras
Según
datos
de
la
Dirección
Nacional
de
la
Policía
de
Migración,268
los
flujos
migratorios
de
ecuatorianos
y
ecuatorianas
al
exterior
han
sufrido
variaciones,
en
gran
medida
atribuibles
a
los
efectos
de
la
crisis
económica
mundial.
Así,
si
se
revisan
los
saldos
migratorios
de
los
diez
principales
países
de
destino
de
la
emigración
ecuatoriana,
se
observa
que
Estados
Unidos
continúa
siendo
el
mayor
receptor
de
migración
ecuatoriana,
con
un
aparente
aumento
en
el
año
2011.
268
Datos
proporcionados
por
la
Dirección
Nacional
de
Migración
a
noviembre
de
2011,
datos
que
pueden sufrir variaciones a causa de los movimientos migratorios del mes de diciembre.
127
Gráfico
15
Ingresos,
salidas
y
saldos
migratorios
de
personas
ecuatorianas,
según
sus
principales
destinos,
año
2011
Fuente:
Dirección
Nacional
de
Migración
de
la
Policía
Nacional,
noviembre
de
2011.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2011.
128
Gráfico
16
Países
de
destino
de
personas
ecuatorianas
Años
2010-‐2011
Fuente:
Dirección
Nacional
de
Migración
de
la
Policía
Nacional,
noviembre
de
2011.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2011.
Para
el
caso
de
Europa,Italia
es
el
país
con
mayor
cantidad
de
emigrantes
ecuatorianos
en
2011,
siguiéndole
en
importancia
a
Estados
Unidos,
en
tanto
que
los
flujos
hacia
Alemania
y
Francia
son
los
menores
entre
los
diez
con
mayor
afluencia
de
población
ecuatoriana.Es
importante
destacar
que
España
no
se
encuentra
entre
estos
países,
ni
en
2010
ni
en
2011.
Por
el
contrario,
registra
los
saldos
negativos
más
elevados
entre
todos
los
países,
debido
a
la
elevada
tasa
de
retorno
al
Ecuador
desde
este
país
europeo.
Entre
otros
países
receptores
de
migración
ecuatoriana
se
encuentran
los
sudamericanos
de
Argentina,
Brasil
y
Chile,
y
entre
los
centroamericanos,
México
y
Honduras;
respecto
de
estos
últimos,
se
debe
tener
presente
que
ellos
están
situados
en
la
ruta
hacia
los
Estados
Unidos,
lo
que
explicaría
que
se
ubiquen
dentro
de
los
países
con
mayor
recepción
de
migración
ecuatoriana.
En
cuanto
a
la
afluencia
hacia
los
países
limítrofes,
Colombia
no
es
un
destino
en
el
que
se
decida
permanecer;
según
las
estadísticas,
se
observa
un
saldo
negativo
en
la
relación
de
entradas
y
salidas.
Esto
quiere
decir
que,
al
contrario
de
129
lo
que
ocurre
con
el
flujo
colombiano
hacia
el
Ecuador,
la
población
ecuatoriana
no
permanece
en
Colombia
sino
en
visita
momentánea,
atribuible
al
turismo
y
a
los
vínculos
comerciales
y
familiares
que
históricamente
mantienen
los
dos
países.
Gráfico
17
Flujo
de
población
ecuatoriana
a
Colombia
Años
2010-‐2011
Fuente:
Dirección
Nacional
de
Migración
de
la
Policía
Nacional,
noviembre
de2011.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2011.
En
el
caso
del
flujo
hacia
Perú,
las
entradas
y
salidas
son
más
elevadas
que
las
de
Colombia,
con
un
aparente
cambio
de
conducta
en
2011.
Si
bien
en
2010
este
flujo
observó
un
comportamiento
similar
al
de
Colombia−es
decir,
mantenía
saldo
migratorio
negativo−,
en
el
último
año
aparece
positivo,
lo
que
indica
que
un
grupo
de
personas
ecuatorianas
permanece
en
dicho
país.
130
Gráfico
18
Flujo
de
población
ecuatoriana
a
Perú
Años
2010-‐2011
Fuente:
Dirección
Nacional
de
Migración
de
la
Policía
Nacional,
noviembre
de
2011.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2011.
El
Censo
de
Población
y
Vivienda
de
2010
incorporó
preguntas
específicas
sobre
emigración,
evidenciando
la
existencia
de
personas
que
señalan
tener
familiares
en
el
exterior.
Según
estos
datos,
280.437
personas
habrían
salido
del
Ecuador
entre
2001
y
2010,
lo
que,
en
principio
refleja,
la
existencia
de
un
subregistro,
considerando
la
magnitud
de
la
población
ecuatoriana
que
se
halla
en
el
exterior.De
este
grupo,
el
54%
son
de
sexo
masculino
y
el
46%
femenino;
además,
la
mayoría
ha
salido
entre
los
años
2001
y
2003.
Estos
datos
señalan
que
más
del
60%
emigró
por
motivos
de
trabajo,
y
que
los
países
de
mayorresidencia
de
población
ecuatoriana,
son
España,
Estados
Unidos
e
Italia.
131
Protección
y
ejerciciode
los
derechos
de
las
personas
emigrantes
Procesos
de
retorno
Uno
de
los
aspectos
más
importantes
que
reflejan
los
saldos
migratorios,
son
los
procesos
de
retorno,
siendo
el
más
evidente
el
que
ocurre
desde
España.
En
2010
se
registra
el
retorno
desde
ese
país
de
14.437
personas
ecuatorianas,
en
tanto
que
a
noviembre
de
2011,la
cifra
llega
a
las
14.300
personas.
Con
base
en
estas
cifras,
España−el
segundo
país
con
mayor
presencia
de
población
ecuatoriana−producto
de
su
crisis
económica,
está
generando
un
sostenido
proceso
de
retorno.
A
lo
anterior
se
suma
un
alarmante
número
de
deportaciones
desde
los
principales
países
de
destino
de
la
población
emigrante;
así,
de
enero
a
noviembre
de
2011,
se
deportaron
2.387
personas
ecuatorianas,
siendo
Estados
Unidos
y
España
los
países
con
mayor
tasa
de
deportación.
Gráfico
19
Países
de
procedencia
de
migrantes
ecuatorianos
deportados
Fuente:
Dirección
Nacional
de
la
Policía
de
Migración,
2011.
Elaboración:
Javier
Arcentales,
2011.
132
También
ocurren
deportaciones
desde
los
países
centroamericanos
de
tránsito
hacia
Estados
Unidos,
principalmente
de
Guatemala,
Honduras,
México
y
Panamá,
lo
que
corrobora
que
el
tráfico
de
migrantes
subsiste
en
magnitud
considerable.
Políticas
y
programas
para
atención
a
personas
emigrantes
El
Plan
Nacional
para
el
Buen
Vivir
contempla
políticas
específicas
dirigidas
a
la
atención
de
personas
emigrantes
y
sus
familiares.
El
Objetivo
1
del
Plan−“Auspiciar
la
igualdad
y
la
cohesión
social
y
territorial
de
la
diversidad”−en
su
política
1.7,
busca“[p]roteger
y
promover
los
derechos
de
las
y
los
ecuatorianos
en
el
exterior
y
de
las
y
los
extranjeros
en
el
Ecuador
y
de
sus
diversas
formas
de
familia”, 269 definiendo
lineamientos
encaminados
a
la
implementación
de
programas
y
servicios
para
atención
de
emigrantes
y
sus
familiares.
Al
respecto,
la
SENAMI
implementa
algunos
programas
para
la
atención
a
personas
retornadas.
Sin
embargo,
a
más
de
dichos
programas,
es
importante
fortalecer
los
consulados,
con
miras
a
convertirlos
en
verdaderos
protectores
de
los
derechos
de
las
personas
ecuatorianas
en
el
exterior,
particularmente
de
aquéllas
que,
por
hallarse
en
situación
irregular,
son
detenidas
o
enfrentan
procesos
de
deportación.
Por
otra
parte,
en
el
año
2007
la
SENAMI
presentó
el
denominado
Plan
de
Desarrollo
Humano
para
las
Migraciones
2007-‐2010.
Este
instrumento
recoge
varios
objetivos,
políticas
y
estrategias
en
materia
migratoria,y
define
metas
a
ser
alcanzadas
por
cada
objetivo
planteado.
A
pesar
de
que
la
vigencia
de
este
Plan
culminó
en
el
año
2010,
no
se
ha
realizado
ningún
proceso
de
evaluación,
por
lo
que
no
se
conocen
los
resultados
e
impactos
que
ha
tenido
su
ejecución.
Cabe
mencionar
que
durante
el
año
2011,
las
autoridades
de
la
SENAMI
fueron
269
Plan
de
Desarrollo
Humano
para
las
Migraciones
2007-‐2010,
Objetivo
1.7.…
Chequear si está en
bibliografía
133
cambiadas
en
varias
oportunidades,270
postergando
el
proceso
de
evaluación
que,
según
las
autoridades
actuales,
se
realizará
en
junio
de
2012.271
Entre
otros,
el
mencionado
Plan
contemplaba
los
siguientes
programas:
• Programa
Bienvenidos
a
casa
(retorno
voluntario).
• Combate
al
tráfico
ilegal
y
trata
de
personas.
• Atención
al
migrante.
De
estos
programas,
los
de
mayor
impulso
han
sido
los
relacionados
con
el
retorno
de
ecuatorianos/as.
Según
datos
disponibles,
hasta
el
mes
de
septiembre
de
2010
regresaron
al
país
4.543
personas
con
el
menaje
de
hogar
y/o
materiales
de
trabajo.
Es
necesario
notar
que
también
se
considera
como
retorno,
la
situación
de
personas
que
por
situaciones
de
indigencia,
enfermedad
o
deportación,
se
ven
obligadas
a
regresar,
con
lo
que
la
SENAMI
contabiliza
6.399
personas.
Dentro
del
programa
“Bienvenidos/as
a
casa”
se
prevé
el
incentivo
económico
y
productivo
denominado
“Cucayo”,
que
es
un
fondo
concursable,
que
oferta
un
capital
inicial
de
carácter
no
reembolsable.
Este
capital
requiere
de
una
contraparte,
y
se
ofrece
al
migrante
asistencia
técnica
para
emprendimientos
comerciales.
La
SENAMI
indica
que
ha
invertido
en
este
proyecto
USD
3.481.000
y
los
migrantes
han
aportado
con
13.618.700,como
contraparte.272
No
obstante,
de
la
información
recabada,
esta
inversión
no
es
suficiente,
por
lo
que
las
personas
retornadas
no
han
podido
acceder
a
estos
programas,
ya
sea
porque
la
modalidad
o
los
requisitos
establecidos
no
se
adecuan
a
su
situación.
En
este
sentido,
un
gran
número
de
personas,
sobre
todo
de
Loja
y
Azuay,
ha
preferido
recurrir
a
formas
propias
de
autosustento,
o
ha
formado
cooperativas
que
les
permita
acceder
más
fácilmente
a
préstamos
y
otros
beneficios.
En
opinión
de
la
Subsecretaria
de
Política
Migratoria
Internacional,los
programas
de
retorno
impulsados
por
la
SENAMI
han
sido
valiosos;
sin
embargo
considera
que
deben
abrirse
a
otras
problemáticas
de
la
migración,
pues
la
270 Hasta
julio
de
2011
se
desempeño
como
Ministra,
Lorena
Escudero;
entre
julio
y
noviembre
asumió
la
representación
Betty
Tola,
y
desde
noviembre
está
a
cargo
de
esta
instancia
Francisco
Hagó.
271
Entrevista a Subsecretaria de Política Migratoria Internacional de SENAMI, 29 de febrero de 2012.
272
SENAMI, “Una política migratoria para el Buen Vivir, Informe de Rendición de Cuentas 2007-2010.
Desafíos 2013”, SENAMI, Quito, 2010, p. 17.
134
mayoría
de
las
personas
no
tiene
intención
en
retornar,
a
pesar
de
las
dificultades
que
puedan
enfrentar
en
el
exterior.273
En
ese
contexto
complejo
la
institucionalidad
ecuatoriana
se
mira
limitada
para
garantizar
una
protección
efectiva
a
quienes
viven
en
el
exterior,
lo
cual
complejiza
por
las
distancias
o
los
trámites
a
realizar
en
los
países
de
destino.
Estos
casos
pueden
agravarse
por
ciertas
condiciones
de
mayor
vulnerabilidad.
Uno
de
ellos
es
el
caso
de
una
ecuatoriana
que
viajó
a
Suiza
a
los
17
años
para
mejorar
sus
condiciones
de
vida,
país
en
el
que
sufrió
un
accidente
de
trabajo
y
perdió
la
capacidad
de
una
de
sus
manos,
como
resultado
de
una
mala
práctica
médica.
Como
consecuencia,
quedó
sin
trabajo,
la
seguridad
social
suizaya
no
le
cubre
los
gastos
asistenciales
y
no
posee
los
recursos
para
continuar
con
el
proceso
judicial
contra
el
centro
médico
que
la
atendió.Esta
situación
le
genera
graves
dificultades
para
brindar
la
debida
atención
a
su
hija.Adicionalmente,
el
5
de
diciembre
de
2011
se
venció
su
permiso
de
estadía
en
Suiza,
y
no
puede
renovarlo
por
no
contar
con
un
trabajo.
Desde
el
año
2010
ha
buscando
ayuda
en
instituciones
públicas
y
privadas
suizas,
y
frente
a
su
negativa,
harecurrido
al
consulado
ecuatoriano
en
Loussane;
su
madre
en
Ecuador
ha
puesto
esta
situación
en
conocimiento
de
la
SENAMI
y
la
Defensoría
del
Pueblo.
Hasta
el
cierre
del
presente
informe,
no
se
conoce
una
respuesta
por
parte
de
las
instituciones
suizas
o
ecuatorianas.
274
Personas
ecuatorianas
migrantes
afectadas
por
crisis
económica
mundial.
Al
cierre
del
presente
documento
se
registra
el
incremento
de
personas
migrantes
ecuatorianas
afectadas
por
la
crisis
económica,
particularmente
en
Europa,
continente
en
el
cual
son
afectadas
mayoritariamente
los
ecuatorianos
y
ecuatorianas
que
viven
en
España.
Esta
crisis
ha
llevado
a
que
un
sinnúmero
de
ecuatorianos
y
ecuatorianas
no
puedan
pagar
las
deudas
hipotecarias
obtenidas
para
adquirir
viviendas
y
sean
susceptibles
de
embargos
de
sus
viviendas
y
otros
procesos
de
cobro
por
parte
de
las
instituciones
financieras.
Esto
deja
a
las
personas
en
una
situación
económica
273
Entrevista a Subsecretaria de Política Migratoria Internacional de SENAMI, op. cit.
274
Carta
dirigida
al
PADH
–
UASB,
suscrita
por
N.N,
enero
2012.
135
vulnerable
en
un
contexto
de
reducción
de
plazas
de
trabajo
y
encarecimiento
del
nivel
de
vida.
275
Frente
a
esta
situación
una
de
las
alternativas
con
la
que
se
enfrenta
esta
población
es
la
decisión
de
retornar
al
Ecuador,
sea
acogiéndose
a
planes
de
retorno
implementados
por
los
gobiernos
o
haciéndolo
bajo
sus
propios
medios.
Esta
situación
obliga
al
Estado
ecuatoriano
a
que,
a
través
de
su
institucionalidad
en
el
exterior,
se
profundice
en
las
condiciones
en
que
se
encuentran
estas
personas
y
adoptar
medidas
de
protección
adecuadas
frente
a
relaciones
inequitativas
con
instituciones
y
financieras
y
protección
de
derechos
en
casos
de
retorno.
Esto
significa
también
un
reto
para
las
políticas
públicas
implementadas
por
SENAMI
e
instancias
de
gobiernos
locales
que
han
trabajado
sobre
este
tema,
en
cuanto
debe
brindarse
posibilidades
reales
y
efectivas
para
reintegrarse
a
la
sociedad
ecuatoriana
desde
una
perspectiva
que
vaya
más
allá
de
lo
económico,
es
decir,
cómo
asumir
la
integración
de
ecuatorianos
y
ecuatorianas
que
retornan
con
experiencias
y
potencialidades
diversas
ganadas
en
otros
países
y
que
deben
volver
a
conocer
al
Ecuador
en
sus
diferentes
dimensiones.
Este
es
un
tema
que
merece
un
mayor
seguimiento
y
estudio
durante
el
año
2012
a
fin
de
determinar
el
desarrollo
de
esta
problemática
y
las
respuestas
institucionales
que
se
han
brindado.
Este
primer
esbozo
de
la
situación
queda
planteado
como
una
alerta
sobre
la
cual
se
deben
tomar
medidas
urgentes.
275
Ver:
Página
de
la
Coordinadora
de
Ecuatorianos
en
España:
http://www.conadee.org/?p=636#more-‐636;
Diario
El
Universo:
http://www.eluniverso.com/2011/10/28/1/1360/ecuatorianos-‐afectados-‐
hipotecas-‐abogan-‐dacion-‐pago-‐II.html;
Ecuador
Inmediato:
http://www.ecuadorinmediato.com/index.php?module=Noticias&func=news_user
_view&id=163376&umt=migrantes_ecuatorianos_afectados_por_hipotecas_en_esp
ana_recibiran_asesoria_juridica
136
DESPLAZAMIENTO
FORZADO
El
desplazamiento
forzado
de
personas,
no
vinculado
a
las
dinámicas
del
conflicto
armado
de
la
frontera
norte,
es
una
problemática
presente
en
el
territorio
ecuatoriano
pero
poco
profundizada.
Generalmente
se
asocia
desplazamiento
forzado
a
conflicto
armado;
sin
embargo,
la
movilización
forzada
de
familias,
y
aun
de
pueblos
enteros,
dentro
del
territorio
nacional,
puede
obedecer
a
diversos
motivos,
como
la
implementación
de
megaproyectos,
la
explotación
de
recursos
naturales,
factores
ambientales,
etc.
En
el
Ecuador
se
alerta
sobre
la
presencia
de
esta
problemática
en
varios
casos.
En
el
sur
del
país,
particularmente
en
las
provincias
de
Azuay
y
Zamora
Chinchipe,
el
incremento
de
la
actividad
minera
en
la
explotación
de
oro
y
cobre,
podría
provocardesplazamiento
forzado
de
personas.
La
entrega
de
concesiones
mineras
a
empresas
transnacionales, 276 especialmente
en
la
provincia
de
Zamora,ha
representado
-‐
en
algunos
casos
–la
afectación
a
pueblos
habitados
ancestralmente
por
indígenas
y,
en
las
últimas
décadas,
por
campesinos,
a
quienes
se
les
adjudicó
tierras
en
el
proceso
de
reforma
agraria.
Aunque
se
trata
de
procesos
enmarcados
en
la
legalidad−a
través
de
expropiaciones,
compras
de
tierras,
etc.−se
han
vinculado
presiones
de
diferente
índole,
obligando
a
las
personas
a
abandonar
sus
tierras,
a
favor
de
las
empresas
mineras.277
Otro
caso
en
el
que
podría
tener
lugar
el
desplazamiento
forzado
es
en
la
provincia
de
Manabí,
la
construcción
de
la
represa
Multipropósito
Chone
justificó,en
el
mes
de
octubre
de
2011,un
violento
desalojo
de
varias
familias,278
de
276
En
Zamora
Chinchipe
se
destaca
la
presencia
de
las
empresas
mineras
EcuacorrienteSA
y
Kinross
Aurelian,
en
tanto
que
en
la
provincia
del
Azuay,
está
la
empresa
Lamgold.
277
Ver:
Sacher
,William
y
Acosta,
Alberto,
“La
minería
a
gran
escala
en
el
Ecuador.
Análisis
y
datos
estadísticos”,
Quito,
Abya
Ayala,
2012.
Y
Hurtado,
Francisco,
“La
actividad
minera
a
gran
escala
como
causa
de
desplazamiento
en
Ecuador:
el
caso
del
barrio
San
Marcos”,
Monografía
final
para
la
Especialización
Superior
en
Derechos
Humanos
de
la
UASB,
Quito,
2012.
278
El Comercio.com, “Desalojo policial en Río Grande, 19 de octubre del 2011”,
enhttp://www.elcomercio.com/pais/Desalojo-policial-Rio-Grande_0_574742670.html.
137
igual
manera,a
pesar
de
la
oposición
de
las
familias,a
partir
de
la
declaración
de
utilidad
pública,
se
iniciaron
procesos
de
expropiación
y
posterior
desalojo.
En
la
provincia
de
Imbabura,
cantón
Urcuquí,se
ha
tornado
polémica
la
construcción
de
la
denominada
“Ciudad
del
Conocimiento
-‐
universidad
experimental,
19
centros
de
investigación,
y
varios
institutos
para
el
desarrollo
productivo
-‐
dada
la
expropiacióndela
tierra
de
campesinos
e
indígenas
en
un
área
de
4.270
hectáreas”,.279
Según
notas
de
prensa,
con
la
declaratoria
de
utilidad
pública,hasta
el
mes
de
noviembre
se
habría
notificado
a
40
personas,
de
un
total
de
86.280
Estos
son
ejemplos
referidos
que
obligan
a
profundizar
sobre
las
implicaciones
del
desplazamiento
forzado
interno
en
el
Ecuador
e
investigar
sobre
sus
causas
y
efectos.
De
igual
manera,
se
debe
observar
las
afectaciones
que
esta
dinámica
produce
en
las
familias
y
pueblosque
ven
amenazados
sus
derechos
humanos
y
colectivos.
279
La Hora, ”En Urcuquí nacerá la ciudad del conocimiento”, http:// www.lahora.com.ec/
index.php/noticias/show/1101260668/-1/En%20Urcuqu%C3%AD%20nacer%1ero., enero de
2012C3%A1%20la%20Ciudad%20del%20Cononocimiento%20.html.
280
El Norte.ec, "División por ciudad del conocimiento”, http://elnorte.ec/ibarra/actualidad/13681-video-
division-por-ciudad-del-conocimiento.html.,30 de noviembre de 2011.
138
TRATA
DE
PERSONAS
El
traslado
de
personas
para
su
explotación,
no
es
un
fenómeno
nuevo;
sin
embargo,
no
es
sino
hasta
hace
pocos
años
que
en
el
Ecuador
se
empieza
a
debatir
sobre
el
tema.Luego
de
la
ratificación
del
protocolo
para
prevenir,
reprimir
y
sancionar
la
trata
de
personas,
281
el
Estado
declaró
política
prioritaria
el
combate
a
la
trata
de
personas,
a
partir
de
lo
cual
se
impulsó
reformas
al
Código
Penal,
incluyendo
la
tipificación
de
este
delito,
y
desde
2006,
se
cuenta
con
un
plan
nacional
para
combatir
este
fenómeno
social.
De
la
información
recogida,
los
esfuerzos
para
prevenir
la
trata
de
personas
y
la
protección
de
sus
víctimas,
todavía
son
insuficientes.
Si
bien
no
es
posible
establecer
con
precisión
la
magnitud
de
esta
problemática
en
el
país,
sí
se
puede
afirmar
que
está
presente
y
relacionada,
aunque
no
de
manera
exclusiva,
con
las
dinámicas
migratorias.
En
las
provincias
fronterizas
de
Sucumbíos
y
Esmeraldas,
las
ONG
que
prestan
atención
a
personas
refugiadas
e
inmigrantes,
han
tenido
ocasión
de
conocer
situacionesde
personas
de
origen
colombiano,
que
podrían
ser
indicativas
de
trata
de
personas.
Así,
en
Esmeraldas
se
conoce
de
personas
colombianas,
trasladadas
desde
Tumaco
hasta
San
Lorenzo,
para
trabajar
−en
condiciones
de
explotación−
en
palmicultoras;
así
mismo,
se
sabe
de
mujeres
colombianas
trasladadas
a
territorio
ecuatoriano,
para
ser
explotadas
sexualmente;
sin
embargo,
las
personas
guardan
reserva
sobre
estos
hechos,
y
no
se
arriesgan
a
denunciar,
por
temor
a
las
amenazas
que
reciben,
que
van
desde
ser
reportadas
a
las
autoridades
de
migración
hasta
atentados
contra
su
integridad
y
su
vida.
A
lo
anterior
se
suma
la
ausencia
de
mecanismos
efectivos
para
proteger
a
las
víctimas
y
a
los
miembros
de
las
ONG
que
acompañan
los
procesos
legales.282
La
trata
de
personas
no
es
ignorada
por
las
instituciones
estatales;
no
obstante,
no
ofrecen
respuesta
positiva,
sea
por
temor,
falta
de
recursos,
ausencia
de
coordinación
interinstitucional
o
desconocimiento
de
normativa
relacionada
a
281
Este
protocolo
fue
ratificado
por
el
Ecuador
el
19
de
septiembre
de
2002
y
publicado
en
el
suplemento
del
Registro
Oficial
153,
de
25
de
noviembre
del
2005.
282
Entrevistas
a
miembros
del
SJRM
de
San
Lorenzo,
2
de
diciembre
de
2011.
139
la
temática.283
Así
por
ejemplo,
la
Junta
Cantonal
de
Protección
de
la
Niñez
de
San
Lorenzo,
reporta
conocer
casos
de
explotación
de
niños,
niñas
y
adolescentes
en
las
empresas
palmicultoras
de
la
zona;
sin
embargo
su
acción
se
ha
limitado
a
realizar
inspecciones,
junto
con
funcionarios
del
Ministerio
de
Relaciones
Laborales,
luego
de
las
cuales
se
ha
procedido
a
“retirar”
delas
palmicultoras
a
los
niños/as
o
adolescentes,
sin
sancionarlas
por
su
infracción.
284
También
reporta
haber
conocido
el
caso
de
adolescentes
trasladados
desde
Colombia
para
su
explotación
sexual
en
Esmeraldas.
En
uncaso
que
llegó
a
conocimiento
delaJunta,
no
se
dictó
ninguna
medida
de
protección,a
pesar
de
que
las
adolescentes
denunciaron
haber
sido
violadas
en
el
trayecto
a
Ecuador.
Como
“medida
de
seguridad”,
la
Junta
decidió
devolverlas
al
otro
lado
de
la
frontera.
Por
su
parte,la
Intendencia
de
Policía
de
Esmeraldas
informa
que
en
los
operativos
realizados
en
prostíbulos,
ha
encontrado
a
mujeres
refugiadas
o
solicitantes
de
refugio;
sin
embargo,
no
ha
analizado
la
posibilidad
de
que
sean
víctimas
de
trata,ni
ha
tomado
medidas
de
protección,
bajo
la
consideración
de
que
“la
prostitución
no
es
delito”.
Por
otro
lado,
si
bien
indica
que
no
ha
encontrado
menores
de
edad
en
estos
lugares,
reconoce
que
bien
puede
haberpero
que
es
difícil
identificarlas,pues
cuentan
con
documentos
de
identidad
que
las
reporta
como
mayores
de
edad.
En
todo
caso,
cuando
hay
lugar
a
sospecha,
la
Intendencia
las
pone
a
“órdenes”
de
la
DINAPEN.285
Otro
factor
que
explica
la
ninguna
acción
frente
a
posibles
casos
de
trata
de
personas,
es
el
involucramiento
de
funcionarios
públicos
en
dichas
actividades
delictivas.
Se
conoce
que
en
Esmeraldas
los
prostíbulosson
de
propiedad
de
funcionarios
o
exfuncionarios
estatales,
o
ellos
son
sus
principales
clientes.
Esta
problemática
tiene
también
otras
expresiones,referidas
a
la
trata
de
adolescentes
y
jóvenes
con
fines
de
reclutamiento
armado;
debido
a
la
reserva
con
que
se
maneja
estos
casos,
se
cuenta
con
menos
información
y,
en
consecuencia,
son
menos
conocidos
y
profundizados.
En
Esmeraldas
se
conoce
de
niños
283
De
la
entrevista
a
funcionario
de
la
Delegación
de
la
Defensoría
del
Pueblo
de
Esmeraldas,
el
13
de
enero
de
2012,
se
desprende
que
esta
instancia
conoce
casos
de
explotación
en
las
palmicultoras;
sin
embargo
se
evidencia
temor
en
denunciar
esta
situación.
284
Entrevista
a
Maribel
Ortiz,
Junta
Cantonal
de
la
Niñez,
de
San
Lorenzo,
11
de
enero
de
2012.
285 Entrevista a Secretario de la Intendencia de Policía de Esmeraldas, 13 de enero de 2012.
140
colombianos
refugiados
o
solicitantes
de
refugio,
reclutados
en
territorio
ecuatoriano
y
trasladados
a
Colombia,
para
incorporarlos
a
los
grupos
armados.
En
Imbaburase
constató
el
caso
de
un
adolescente
indígena
ecuatoriano,
llevado
hasta
Colombia
para
ser
explotado
laboralmente;
una
vez
en
ese
país,
fue
reclutado
por
un
grupo
armado.
Con
ocasión
de
un
enfrentamiento
del
Ejército
con
el
grupo
armado,
el
caso
fue
conocido
por
las
autoridades
ecuatorianas;
luego
de
ser
detenido,
el
adolescente
fue
puesto
a
disposición
del
Instituto
de
Bienestar
Familiar
de
Colombia.
Este
hecho
sin
embargo
puso
en
evidencia
la
ausencia
de
un
protocolo
de
asistencia
y
protección
de
víctimas
de
trata,
así
como
de
mecanismos
de
cooperación
binacional,
pues
la
coordinación
con
el
Instituto
de
la
Niñez
y
la
Familia
(INFA)
demoró
varios
meses,
y
para
el
ingreso
del
adolescente
al
territorio
ecuatoriano
se
organizó
un
operativo
policial
que,
en
lugar
de
proteger
su
identidad,
la
expuso
a
los
medios
públicos.286
También
en
Carchi
se
advierte
la
presencia
de
trata
de
personas,
especialmente
con
fines
de
explotación
sexual.
La
Intendente
de
Policía
estima
que
un
elevado
porcentaje
de
las
trabajadoras
sexuales
en
esa
provincia
son
colombianas
que
tienen
el
estatus
de
refugiadas
o
solicitantes.
Según
esta
autoridad,
poseer
esta
documentación
facilita
a
las
mujeres
el
ejercicio
de
la
prostitución.
Reconoce
además
que,
a
pesar
de
ser
difícil
la
identificación
de
víctimas
de
trata,
en
algunos
operativos
se
ha
encontrado
mujeres
encerradas,
sin
que
el
hecho
haya
alertado
a
las
autoridades
ni
levantado
sospecha
de
que
fueran
víctimas
de
trata
con
fines
de
explotación
sexual.287
En
la
provincia
de
Sucumbíos
existe
la
percepción
de
que
en
los
últimos
meses
se
ha
incrementado
la
participación
de
mujeres
colombianas
en
la
prostitución,
situación
que
puede
ser
explicada
debido
a
las
dificultades
que
tiene
esta
población
para
incorporarse
al
mercado
laboral
formal,
especialmente
cuando
se
trata
de
solicitantes
de
refugio
o
a
quienes
se
les
ha
negado
o
revocado
este
286
Entrevista
a
funcionaria
deFundación
Esperanza-‐Quito,
2
de
diciembre
de
2011.
Esta
organización
realizó
el
acompañamiento
de
este
caso,
desde
sus
oficinas
en
Colombia
y
Ecuador.
287
Entrevista
a
Intendenta
del
Carchi,
Tulcán,
5
de
diciembre
de
2011.
141
estatus,288
lo
que
les
hace
mayormente
proclives
a
la
trata
con
fines
de
explotación
sexual.
Es
especialmente
preocupante
la
vulnerabilidad
en
que
se
encuentran
las
niñas
y
adolescentes.
La
Misión
Scalabriniana
verificó
la
presencia
en
un
prostíbulo
de
una
niña
de
10
años
y
una
adolescente
de
17,
situación
que
puso
en
conocimiento
de
las
autoridades
del
Sistema
de
Protección
de
la
Niñez.
La
actuación
tardía
de
esta
dependencia
imposibilitó
el
rescate
de
las
niñas,
pues
antes
fueron
puestas
“a
buen
recaudo”.
Llama
la
atención
la
falta
de
información
y
formación
de
funcionarios
del
Sistema
de
Protección
de
la
Niñez
y
de
la
Dirección
General
de
Refugio
sobre
la
normativa
relacionada
con
este
delito,
así
como
el
desconocimiento
de
directrices
de
identificación
y
protección
de
víctimas
de
trata.
Un
caso
que
pone
de
manifiesto
tal
situación,
se
dio
en
julio
de
2011.
En
un
operativo
realizado
por
la
Intendencia
de
Policía,
se
encontraron
dos
adolescentes
de
17
años
“trabajando”
en
un
bar.
Una
era
oriunda
de
Manabí
y
la
otra
de
Caquetá,
Colombia.
En
un
primer
momento
actuó
la
DINAPEN,
poniendo
el
caso
en
conocimiento
de
la
Junta
Cantonal
de
Protección
de
la
Niñez
de
Lago
Agrio;
esta
entidad,
como
medida
de
protección,
dictaminó
el
acogimiento
institucional
temporal
en
la
Casa
Hogar
del
Buen
Vivir,
hasta
ser
reinsertadas
a
sus
familias.289
Sin
embargo,
a
pesar
de
las
circunstancias
en
que
fueron
encontradas
las
adolescentes,
ninguna
autoridad
puso
el
hecho
en
conocimiento
de
la
Fiscalía,
ni
dispuso
medidas
especiales
para
su
protección,
más
allá
de
remitirlas
a
la
Junta
Cantonal
de
Protección.
La
adolescente
colombiana
solicitó
refugio
en
las
oficinas
de
la
DR
de
Lago
Agrio,290
sin
embargo
la
respuesta
obtenida
fue
la
no
admisión
a
trámite
de
su
solicitud.
Las
medidas
dictadas
por
la
Junta
Cantonal
de
Protección
quedaron
sin
efecto,
una
vez
aceptada
la
acción
de
hábeas
corpus,
interpuesta
para
retirar
a
las
adolescentes
de
la
Casa
Hogar.
Se
sospecha
que
esta
acción
fue
promovida
por
288
La
oficina
de
la
Misión
Scalabriniana
en
esta
provincia,
ha
detectado
al
menos
diez
casos,
en
los
últimos
meses.
289
Expediente
No.
605-‐2011-‐JCDNA-‐LA,
providencia
de
4
de
julio
de
2011.
290 Consulado de Colombia en Nueva Loja,oficio C-‐314, suscrito por John Henry Orduz, 5 de julio de
2011.
142
personas
interesadas
en
mantener
la
situación
de
explotación
de
la
joven.
El
hábeas
corpus
fue
concedido
por
un
juez
de
lo
civil
de
la
provincia
y
acatado,
sin
cuestionamiento
alguno,
por
la
Coordinadora
de
la
Casa
Hogar
yla
Junta
de
Protección,
instancia
que
al
ser
notificada
de
la
resolución
de
la
acción
de
hábeas
corpus,
se
limitó
a
dejar
sin
efecto
la
medida
de
protección
dictada
a
favor
de
las
adolescentes.291
Si
bien
no
se
presentó
una
queja
sobre
este
caso
a
la
Delegación
de
la
Defensoría
del
Pueblo
de
Sucumbíos,
esta
instancia
reconoce
haber
tenido
conocimiento
del
mismo;
sin
embargo,
no
actuó
dentro
del
marco
de
sus
competencias
para
defender
los
derechos
de
las
adolescentes. 292 La
falta
de
actuación
de
autoridades
y
funcionarios
públicos,
devino
en
la
total
desprotección
de
las
adolescentes.
Frente
a
la
trata
de
personas
en
esta
provincia,
se
percibe
total
inercia
por
parte
de
las
autoridades,
seguramente,
resultado
del
miedo
a
enfrentar
a
personas
o
redes
vinculadas
conla
actividad.
Recordemos
que
en
2007,
la
Intendente
de
Policía
en
funciones
fue
asesinada,
y
el
crimen
se
relacionó
con
el
cierre
de
varios
prostíbulos
en
Lago
Agrio.293
Este
temor
puede
explicar,
aunque
no
justificar,
la
negativa
de
la
actual
intendente
a
reconocer
que
se
han
encontrado
niñas
y
adolescentes
en
prostíbulos,
y
no
haber
procedido
a
su
clausura.294
Por
otro
lado,
la
actuación
de
la
Dirección
de
Refugio
evidencia,
también
en
este
campo,la
falta
de
conocimiento
de
las
directrices
relacionadas
a
la
protección
internacional
debido
a
persecución
por
motivos
de
género.
Al
respecto,
el
ACNUR
ha
establecido
que
hay
circunstancias
específicas
que
determinan
cuándo
se
puede
hablar
de
temor
fundado
de
persecución,
por
razones
de
género:
En
este
sentido,
el
derecho
internacional
puede
asistir
a
los
encargados
de
la
toma
de
decisiones
a
determinar
el
carácter
persecutorio
de
ciertos
actos.
No
cabe
291
Expediente
No.
605-‐2011-‐JCDNA-‐LA,providencia
de
5
de
agosto
del
2011.
292 Entrevista adelegado provincial de la Defensoría del Pueblo, 8 de diciembre de 2011.
293 En el 2007 laintendente de Policía Irene Guerrón, tras cerrar varios prostíbulos, fue asesinada
por
sicarios,
quienes
declararon
haber
sido
“contratados”
por
el
propietario
de
un
burdel.
ver
El
Universo,
http://www.eluniverso.com/2007/07/03/0001/12/52A1FCD86E0F4E709AF91035
81DBED84.html,
3
de
julio
de
2007.
294
Entrevista
a
Paulina
Espinosa,
Intendenta
de
Policía
de
Sucumbíos,
8
de
diciembre
del
2012.
143
duda
que
la
violación
y
otras
formas
de
violencia
de
género,
tales
como
[…]
la
trata
de
personas,
constituyen
actos
que
ocasionan
un
profundo
sufrimiento
y
daño
tanto
mental
como
físico,
y
que
han
sido
utilizadas
como
mecanismos
de
persecución,
ya
sea
por
agentes
estatales
o
particulares.295
Este
tema
no
puede
ser
pasado
por
alto
por
parte
de
las
autoridades
y
funcionarios
de
la
DR,
pues
debe
considerarse
la
situación
de
vulnerabilidad
en
que
se
encuentran
mujeres
colombianas,
especialmente
niñas
y
adolescentes,donde
puede
confluir
la
violencia
propia
del
conflicto
armado
con
diferentes
expresiones
de
violencia
de
género.
Sin
embargo,el
Director
de
Refugiados
no
considera
quecasos
como
el
señalado
merezcan
el
reconocimiento
del
estatuto
de
refugio,296
criterio
con
el
cualla
solicitud
de
la
adolescente
ni
siquiera
fue
admitida
a
trámite.
Información
obtenida
en
Imbabura
también
da
cuenta
de
situaciones
que
alertan
sobre
la
presencia
de
trata
de
personas.
En
los
operativos
migratorios
que
se
realizan
en
los
prostíbulos
de
esta
provincia,
se
ha
detectado
un
significativo
número
de
mujeres
colombianas,
en
su
mayoría
solicitantes
de
refugio.
Aunque
varios
de
estos
casos
pueden
constituir
trata
con
fines
de
explotación
sexual,
la
falta
de
formación
de
las
autoridades
locales
para
identificar
víctimas
de
este
delito,determina
que
no
se
considere
esta
posibilidad. 297 A
esto
se
suma
la
naturalización
con
la
que
se
mira
la
prostitución
de
mujeres
colombianas,
a
quienes
se
les
responsabiliza,
implícitamente,
el
riesgo
de
caer
en
redes
de
explotación.298
La
dificultad
de
incorporarse
a
espacios
de
trabajo
formal
o
informal,
debido
a
la
prohibición
establecida
a
las
personas
solicitantes
de
refugio,
coloca
a
estas
mujeres
en
situación
de
vulnerabilidad
frente
a
la
explotación
sexual
y
laboral,
más
cuando
se
reproducen
cotidianamente
estereotipos
discriminatorios
y
295
ACNUR,
“Directrices
sobre
Protección
Internacional.
La
persecución
por
motivos
de
género
en
el
contexto
del
Art.
1A(2)
de
la
Convención
de
1951
sobre
el
Estatuto
de
los
Refugiados,
y/o
su
Protocolo
de
1967”,
Pár.
9.
296
Entrevista
a
Director
de
Refugiados
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
28
de
diciembre
de
2011.
297
Entrevista
a
funcionaria
de
ACNUR,op.
cit.
298 Entrevista a Intendente de Policía (encargado), 5 de diciembre de 2011
144
violentos
sobre
su
sexualidad
Al
respecto,
el
Comité
para
la
Eliminación
de
la
Discriminación
contra
la
Mujer,
observó
al
Estado
en
los
siguientes
términos:
Al
Comité
le
preocupa
particularmente
la
situación
de
las
migrantes,
las
solicitantes
de
asilo
y
las
refugiadas
que,
debido
a
la
discriminación
de
que
son
víctimas,
se
ven
relegadas
al
sector
no
estructurado,
incluida
la
industria
del
sexo,
y
se
vuelven
vulnerables
a
la
explotación
sexual.”299
En
esta
provincia
también
se
registrancasos
de
trata
interna,
que
consiste
en
el
traslado
de
mujeres
indígenas,jóvenes
y
adolescentes,
desde
los
sectores
rurales
hacia
los
urbanos,
para
ser
explotadas
laboralmente
en
tareas
de
servicios
doméstico,
bajo
condiciones
de
servidumbre.
Esta
práctica,
socialmente
aceptada,
no
es
percibida
como
explotación,
y
menos
como
delito.
Estos
casos
se
sustentan
en
factores
étnicos
que
han
dado
lugar
a
una
discriminación
histórica
de
la
población
indígena,
aún
no
superada.300
La
dinámica
de
la
trata
de
personas
en
la
frontera
sur
tiene
características
propias,
relacionadas
además
con
el
contexto
económico
y
social
de
la
región.
En
la
provincia
de
El
Oro,
instituciones
públicas
y
de
la
sociedad
civil,
señalan
que
es
recurrente
el
traslado
de
adolescentes
y
mujeres
peruanas
a
territorio
ecuatoriano,para
involucrarlas
en
la
prostitución.
Sorprendeque
los
operativos
no
arrojen
resultados
ni
se
instauren
investigaciones
penales.
De
hecho,
en
diciembre
de
2011,
en
un
operativo
antitrata,
planificado
con
las
autoridades
de
Quito
del
Ministerio
del
Interior,
no
se
encontraron
víctimas
de
trata.
Esta
situación
advierte
de
una
eventual
filtración
de
información
por
parte
de
los
funcionarios
del
Estado.301
En
esta
región
se
advierte
también
la
existencia
de
trata
de
niños,
niñas
y
adolescente,
con
fines
de
explotación
laboral,
mendicidad
y
actos
ilícitos
(tráfico
de
combustible).
La
ciudad
de
Huaquillas,que
limita
con
la
frontera
peruana,
recibe
299
Comité
para
la
Eliminación
de
la
Discriminación
contra
la
Mujer-‐Ecuador,“Observaciones
finales
del 42 período de sesiones”, noviembre 2008, Pár. 22.
300 Fundación Esperanza, 2011.
301 Entrevistas a funcionarios de Consejo Cantonal de la Niñez y Adolescencia, de la Junta Cantonal
de
la
Niñez
y
Adolescencia,
de
DINAPEN,
INFA-‐MIES
y
de
la
Comisión
de
Derechos
Humanos
de
la
Pastoral
Social,
Huaquillas,
28
de
febrero
de
2012.
145
diariamente
población
de
esa
nacionalidad,
y
es
particularmente
preocupante
la
situación
de
niños,
niñas
y
adolescentes
que
cruzan
la
frontera
para
dedicarse
a
la
recolección
y
venta
de
basura
reciclable
o
a
la
mendicidad,
y
luego
retornar
al
Perú.
Estas
actividades
resultan
lucrativas
debido
al
cambio
del
dólar
a
moneda
peruana,
lo
que
pone
en
situación
de
total
vulnerabilidad
a
niños,
niñas
y
adolescentes,
susceptibles
de
explotación
en
los
territorios
peruano
y
ecuatoriano.
De
la
misma
forma,
es
evidente
la
participación
de
niños
en
el
tráfico
de
combustible,
situación
que
se
ha
vuelto
cotidiana,
sin
que
se
hayan
tomadomedidas
de
protección
desde
el
Estado
ecuatoriano,
ni
se
hayan
establecido
acciones
de
cooperación
con
el
peruano.
En
relación
a
acciones
de
coordinación
interinstitucional
para
enfrentar
y
viosibilizar
esta
problemática,
existen
algunas
iniciativas.
En
la
provincia
de
Imbabura
se
ha
conformado
una
red
binacional,
integrada
por
ONG
e
instancias
estatales
de
la
provincia
y
del
Departamento
de
Nariño,de
Colombia.
Esta
iniciativa
cuenta
con
el
apoyo
de
los
respectivos
gobiernos
seccionales,
que
han
impulsado
el
diseño
de
un
protocolo
de
atención
a
víctimas
y
sobrevivientes
de
trata,
validado
en
agosto
de
2011por
la
red
binacional.302
La
idea
inicial
fueentregar
oficialmente
este
instrumento
a
los
gobiernos
centrales
de
Ecuador
y
Colombia;
sin
embargo
esta
intención
no
se
materializó.
Otro
espacio
de
coordinación
interinstitucional
es
la
Mesa
de
Movilidad
Humana,presidida
por
la
Delegación
de
la
Defensoría
del
Pueblo
de
Imbabura.
Este
espacio
nació
dentro
de
la
Red
de
Protección
de
la
Niñezy
Adolescencia,
hace
casi
dos
años,
donde
se
conformaron
varias
mesas,
pero
ésta
ha
sido
la
única
que
ha
tomando
cuerpo
y
operatividad.
Esta
mesa
la
integran
32
actores,
que
se
reúnen
para
dar
respuesta
en
forma
colectiva
a
situaciones
relacionadas
con
la
movilidad
humana,
particularmente
en
los
temas
de
educación,
protección
y
trata
de
personas.
La
percepción
de
las
organizaciones
de
la
sociedad
civil
frente
al
trabajo
de
la
mesa,
es
positiva
pues,a
pesar
de
que
no
ha
logrado
influir
en
la
formulación
de
políticas
públicas,
sí
ha
procesado
casos
concretos
de
violación
de
derechos
de
personas
en
movilidad.
En
Lago
Agrio
se
ha
intentado
reactivar
la
denominada
Mesa
AntiTrata,
como
un
espacio
de
similares
características,
que
habiendo
sido
creada
hace
varios
302
Esta
es
una
iniciativa
de
la
Fundación
Esperanza.
146
años,
ha
permanecido
inactiva
en
el
último
período.
Se
espera
que
el
trabajo
conjunto
pueda
ser
una
herramienta
para
la
denuncia
y
prevención
de
la
trata
de
personas,
especialmente
en
una
zona
donde
las
mujeres
y
niñas
de
origen
colombiano,
se
encuentran
en
situación
de
vulnerabilidad.
Igualmente,
en
Quito
funciona
la
Red
AntiTrata,
conformada
por
ONG
e
instituciones
estatales,
que
coordina
acciones
colectivas
frente
a
casos
concretos,
y
desde
donde
surgen
iniciativas
de
promoción
y
denuncia;
así,
en
este
año,
se
organizó
una
marcha
que
declaró
ajunio,
elmes
contra
la
trata
de
personas.
La
mayor
parte
de
las
iniciativas
para
visibilizar
que
la
trata
de
personas
es
un
acto
delictivo
y
conlleva
la
violación
de
derechos
humanos,
son
promovidas
por
las
organizaciones
de
la
sociedad
civil,
al
contrario
delo
que
ocurre
en
la
esfera
estatal,
donde
no
se
evidencian
mayores
esfuerzos
ni
avances
significativos
en
la
prevención
y
erradicación
de
la
trata
de
personas,
a
pesar
de
que
la
Constitución
consagra
La
prohibición
de
la
esclavitud,
la
explotación,
la
servidumbre
y
el
tráfico
y
la
trata
de
seres
humanos
en
todas
sus
formas.
El
Estado
adoptará
medidas
de
prevención
y
erradicación
de
la
trata
de
personas,
y
de
protección
y
reinserción
social
de
las
víctimas
de
la
trata
y
de
otras
formas
de
violación
de
la
libertad.303
Una
de
las
demandas
de
las
organizaciones
de
derechos
humanos,
en
especial
de
las
que
trabajan
este
tema,
ha
sido
la
construcción
de
una
política
pública
coherente
con
el
nuevo
marco
constitucional.
Se
demanda
que
en
las
acciones
estatales
encaminadas
a
combatir
este
delito,
no
prime
un
enfoque
de
seguridad,bajo
el
cual
se
priorice
la
criminalización
por
sobre
la
protección
de
las
víctimas
y
la
prevención
de
la
trata
de
personas.
En
este
sentido
se
han
realizado
algunos
esfuerzos
para
la
reformulación
del
actual
plan
nacional
para
combatir
la
trata
de
personas.304
303Constitución.
op.
cit,
Art.
66,
num
29
lit,
b)
304
“Plan
nacional
para
combatir
la
trata
de
personas,
el
tráfico
ilegal
de
migrantes,
explotación
sexual, laboral y otros modos de explotación y prostitución de mujeres, niños, niñas y
adolescentes, pornografía infantil y corrupción de menores”, en Registro Oficial 375,12 de
octubre de 2006.
147
Este
plan
fue
elaborado
luego
de
que
en
2004
se
conformó
una
comisión
interinstitucional,
delegando
al
Ministerio
de
Gobierno
el
diseño
y
la
coordinación. 305
En
el
año
2009
las
instituciones
integrantes
de
la
comisión
acordaron
que,
dada
la
creación
del
Ministerio
de
Justicia
y
Derechos
Humanos,
esta
instancia
debía
asumir
la
coordinación
del
plan
y
promover
su
reformulación.De
este
modo,
en
2010,
este
ministerio
asumió
la
coordinación
y
se
conformó
un
comité
de
actualización,
con
el
encargo
de
elaborar
un
nuevo
plan,
que
aborde,
exclusivamente,
la
temática
de
trata
de
personas.306Como
resultado,
en
2011,
se
contó
con
un
plan
nacional
para
la
prevención
y
sanción
de
la
trata
de
personas
y
la
protección
integral
de
sus
víctimas.
No
obstante
éste
aún
no
llegaa
ser
un
documento
oficial,
pues
se
exigió,
por
un
lado,
que
el
instrumento
se
ajuste
al
diseño
del
Plan
Nacional
del
Buen
Vivir
y,
por
otro,
se
argumentó
que
no
se
podía
aprobar
la
propuesta,
en
tanto
no
se
formule
un
plan
contra
el
tráfico
de
migrantes.307
Además,
por
decisión
de
las
nuevas
autoridades
del
Ministerio
de
Justicia
y
Derechos
Humanos,
la
coordinación
del
plan
retornó
al
Ministerio
del
Interior.308
Actualmente,
dentro
de
este
ministerio
está
en
proceso
de
creación
la
Unidad
contra
la
Trata
de
Personas,
a
cargo
de
la
Subsecretaría
de
Garantías
Democráticas,
instancia
que
retomará
el
liderazgo
del
plan
nacional,
con
el
riesgo
de
que
el
enfoque
con
el
que
se
aborde,
sea
eminentemente
el
de
seguridad.309
De
lo
expuesto
se
desprende
que
persiste
una
debilidad
institucional
para
responder,
de
manera
adecuada,
a
la
trata
de
personas
en
el
Ecuador.
Aunque
se
afirma
que
sigue
vigente
el
plan
nacional
diseñado
en
2006,
éste
no
refleja
unapolítica
pública
para
la
prevención
y
sanción
de
la
trata,
como
tampoco
para
la
protección
de
sus
víctimas.
Hasta
el
momento
se
observan
escasas
y
desarticuladas
acciones,
que
no
inciden
en
la
prevalencia
del
delito.
305
Decreto
ejecutivo
1823,
Registro
Oficial
375,
octubre
de
2006.
306 El plan anterior preveía acciones sobre varios temas, lo cual dificultó la precisión de acciones y
programas
sobre
cada
uno
de
ellos
incluido
el
de
trata
de
personas.
307
Entrevista
a
Directora
de
Protección
de
Derechos
del
Ministerio
del
Interior,
op.
cit
308 Ibíd.
309 Entrevista a Mónica Herrera, op. cit.
148
Por
su
parte,
el
Comité
para
la
Eliminación
de
la
Discriminación
contra
la
Mujer,
se
pronunció
exhortando
al
Estado
ecuatoriano,
a
disponer:
recursos
adecuados
a
la
aplicación
del
Plan
Nacional
de
Combate
de
la
Trata
y
el
Tráfico
y
la
Explotación
Sexual
y
establezca
un
mecanismo
para
supervisar
su
aplicación
y
evaluar
su
eficacia.
El
Comité
alienta
al
Estado
parte
a
abordar
las
causas
profundas
de
la
trata
de
personas,
entre
ellas
la
pobreza,
la
discriminación
y
la
exclusión
social
que
hace
que
determinados
grupos
de
mujeres
sean
especialmente
vulnerables.310
Desde
las
instancias
estatales
pareciera
no
haber
una
comprensión
integral
de
la
problemática,
toda
vez
que
la
trata
interna
ha
merecido
muy
poca
atención,
limitándose
a
las
acciones
que
realiza
el
Ministerio
de
Inclusión
Económica
y
Social
(MIES)
en
contra
de
la
mendicidad,311
fenómeno
que
toma
fuerza
especialmente
en
la
época
navideña.
Teniendo
en
cuenta
que
las
principales
víctimas
de
esta
forma
de
explotación
son
los
niños
y
niñas
indígenas,
las
políticas
deberían
encaminarse
a
erradicar
las
causas
estructurales
relacionadas
principalmente
con
la
pobreza
de
las
comunidades
indígenas 312
que,
junto
con
el
factor
étnico,
constituyen
elementos
determinantes
de
vulnerabilidad.
Al
igual
que
en
el
caso
de
la
trata
con
fines
de
explotación
sexual,
la
naturalización
de
la
“objetivación”
de
los
cuerpos
de
mujeres
y
niñas,
así
como
las
representaciones
sociales
que
persisten
sobre
la
sexualidad,
son
temas
que
deben
considerarse
en
las
acciones
y
políticas
que
se
formulen
para
prevenir
y
combatir
este
delito.
Otra
línea
que
debe
ser
fortalecida
es
la
protección
de
víctimas
de
trata,
la
que
debe
realizarse
desde
un
primer
momento;
para
ello
se
requiere
que
los/as
funcionarios/as
públicos
manejen
elementos
claros
y
precisospara
identificarlas.
En
opinión
de
la
Fundación
Esperanza,
la
mayoría
de
casos
que
llegan
a
ser
conocidos,
ocurre
en
el
marco
de
los
operativos
migratorios;
sin
embargo
esta
310
Comité
para
la
Eliminación
de
la
Discriminación
contra
la
Mujer-‐Ecuador,
op.
cit.,Pár.
23.
311 Entrevista a Directora de Protección de Derechos del Ministerio del Interior, op. cit
312 Según datos del INEC, para el 2010 el porcentaje de analfabetismo en la población indígena era
de 20.4% frente a un 5.1% de la población mestiza, y la incidencia de pobreza era de 65.8%
frente al 28.8% en la población mestiza.
149
rama
de
la
Policía,
no
considera
que
el
tema
sea
de
su
competencia,313
por
lo
que
no
esdifícil
que
ocurra
que
a
posibles
víctimas
de
trata
internacional,
se
les
dé
un
tratamiento
de
infractoras
migratorias.
Por
otro
lado,
el
Sistema
de
Protección
de
Víctimas
y
Testigos
funciona
como
un
programa
de
la
Fiscalía
General
del
Estado,
y
su
cobertura
está
condicionada
a
la
participación
dentro
del
proceso
penal;
es
decir,
las
víctimas
que
temen
ser
parte
en
los
juicios,
no
son
objeto
de
la
protección
que
ofrece
este
sistema.
En
cuanto
a
la
judicialización
de
este
delito,
de
los
datos
remitidos
por
la
Fiscalía
General
del
Estado,
se
desprende
que
entre
enero
y
septiembre
de
2011,
hubo
89
noticias
de
delito
a
nivel
nacional,
siendo
las
provincias
de
Pichincha,
Santo
Domingo
de
los
Tsachilas
y
Guayas,
las
que
observan
un
mayor
registro.
Gráfico
20
Noticia
del
delito
de
trata
de
personas,
por
provincias
Enero-‐septiembre
de
2011
Fuente:
Fiscalía
General
del
Estado,
Dirección
de
Actuación
y
Gestión
Procesal,
2011.
Elaboración:
Susy
Garbay
Mancheno,
2012.
313
Entrevista
a
Asesor
Jurídico
de
Policía
de
Migración,
op.
cit.
150
Del
total
de
noticias
de
delitos,
se
abrió
instrucción
fiscal
en
13
casos
y
hubo
dictámenes
acusatorios,
solamente
en
4.
No
se
registra
ningún
caso
con
sentencia.
También
se
evidencia
que
la
mayoría
de
loscasos
se
quedan
en
desestimaciones
y
en
archivos
provisionales.
Cabe
indicar
que
según
el
Código
de
Procedimiento
Penal,
el
archivo
procede
“cuando
sea
manifiesto
que
el
acto
no
constituye
delito
o
cuando
exista
algún
obstáculo
legal
insubsanable
para
el
desarrollo
del
proceso.”314
Gráfico
21
Delito
de
trata
de
personas
por
provincias
Enero-‐septiembre
de
2011
Fuente:
Fiscalía
General
del
Estado.
Dirección
de
Actuación
y
Gestión
Procesal,2011.
Elaboración:
Susy
Garbay
Mancheno,
2012.
Estos
datos
dan
cuenta
de
la
prevalencia
de
un
elevado
nivel
de
impunidad
de
la
trata
de
personas
en
el
país.Otro
aspecto
a
resaltar
es
que
la
información
ofrecida
por
la
Fiscalía
General
del
Estado
no
refleja
a
cabalidad
la
situación
judicial
del
delito,
puesto
que
en
el
Código
Penal,
las
conductas
que
configuran
la
trata
constan
en
dos
tipos
penales.315Por
un
lado,
el
de
“trata
de
personas”,
que
314
Código
de
Procedimiento
Penal,
en
Registro
Oficial
360,suplemento,
13
de
enero
de
2000;
última
reforma: 29 de marzo de 2010.
315 El “Protocolo de Palermo”, del cual el Ecuador es parte, define que “Por ‘trata de personas‘ se
entenderá la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas,
151
consta
en
el
Art.
192.
B
y,
por
otro,
en
el
capítulo
de
los
delitos
sexuales,
el
de
“traslado
de
personas
con
fines
de
explotación
sexual”.
El
Art.
528
.11contiene
los
elementos
de
la
trata
para
explotación
sexual,
de
tal
forma
que
los
datos
sobre
esta
conducta
son
registrados
dentro
de
los
delitos
sexuales
y
no
necesariamente
en
los
de
trata.
Este
fraccionamiento,con
estándares
más
tolerantes
parala
trata
de
explotación
sexual,
está
siendo
revisado
en
el
proyecto
de
reformas
al
Código
Penal
que
se
discute
en
la
Asamblea
Nacional.316
La
propuesta
define
que
“trata”
alude
a
cualquier
tipo
de
explotación;adicionalmente,
el
proyecto
prevé
sanción
para
las
personas
que
mediante
prestación
económica
u
otra
ventaja
tienen
acceso
a
la
víctima
y
se
benefician
de
su
situación
de
vulnerabilidad;
es
decir,
penaliza
las
transacciones
demercantilización
a
las
que
son
sometidas
las
personas.
A
manera
de
conclusión
se
puede
afirmar
que,
aunque
no
es
posible
determinar
su
dimensión,
la
trata
de
personas
es
una
problemática
presente
en
el
Ecuador.A
pesar
que
desde
2006
se
cuenta
con
el
Plan
Nacional
contra
la
Trata
de
Personas,
las
acciones
que
realiza
el
Estado,
continúan
siendo
dispersas
y
descoordinadas,
y
no
han
incidido
en
los
factores
estructurales,
culturales
y
económicos,
que
sostienen
y
naturalizan
la
explotación
de
las
personas.
recurriendo
a
la
amenaza
o
al
uso
de
la
fuerza
u
otras
formas
de
coacción,
al
rapto,
al
fraude,
al
engaño,
al
abuso
de
poder
o
de
una
situación
de
vulnerabilidad
o
a
la
concesión
o
recepción
de
pagos
o
beneficios
para
obtener
el
consentimiento
de
una
persona
que
tenga
autoridad
sobre
otra,
con
fines
de
explotación.
Esa
explotación
incluirá,
como
mínimo,
la
explotación
de
la
prostitución
ajena
u
otras
formas
de
explotación
sexual,
los
trabajos
o
servicios
forzados,
la
esclavitud
o
las
prácticas
análogas
a
la
esclavitud,
la
servidumbre
o
la
extracción
de
órganos.”
316
Este
proyecto
de
ley
fue
presentado
por
la
Ministra
de
Justicia.
Existen
otras
propuestas,
presentadas
también
en
2011,
entre
las
que
constan
lasleyes
para
prevenir
y
sancionar
la
trata
de
personas,
y
contra
la
trata
de
futbolistas;
ninguna
de
las
dos
ha
sido
todavía
calificada.
152
TRÁFICO
DE
MIGRANTES
Como
se
mencionó
antes,
uno
de
los
programas
en
el
Plan
de
Desarrollo
Humano
para
las
Migraciones
2007-‐2010,
es
el
relacionado
al
combate
del
tráfico
de
migrantes;
sin
embargo,
no
se
cuenta
con
datos
oficiales
que
demuestren
resultados
o
avances
concretos
para
frenar
este
delito.
Según
datos
de
la
Fiscalía
General
del
Estado,317
se
observa
que
las
provincias
de
Azuay
y
Cañar
son
las
que,
en
2011,
concentraron
el
mayor
número
de
denuncias,
con
56
y
21
casos,
respectivamente,
seguidas
por
Guayas
y
Pichincha,
con
11
cada
una.
Gráfico
22
Fuente:
Fiscalía
General
del
Estado.
Dirección
de
Actuación
y
Gestión
Procesal.
Elaborado
por:
Susy
Garbay
Mancheno,
2012.
En
la
provincia
del
Azuay
se
han
instaurado
12
instrucciones
fiscales,
de
las
cuales
11
tienen
dictámenes
acusatorios,
y
sólo
dos,
sentencias
condenatorias.
En
tanto,
en
Cañar
se
han
abierto
24
instrucciones
fiscales,
de
las
cuales
17
tuvieron
dictamen
acusatorio
y
se
han
dictado
diez
sentencias
condenatorias.
En
Guayas
y
Pichincha
se
han
dictadouna
y
dos
sentencias
condenatorias,
respectivamente.
317
Los
datos
corresponden
a
los
meses
de
enero
a
septiembre
de
2011.
153
Gráfico
23
Fuente:
Fiscalía
General
del
Estado.
Dirección
de
Actuación
y
Gestión
Procesal.
Elaborado
por:
Susy
Garbay
Mancheno,
2012.
El
número
de
archivos
definitivos
en
la
provincia
de
Azuay,
es
elevado,
llegando
en
el
período
indicado
a
386
causas.
Esta
cifra
no
corresponde
necesariamente
a
los
casos
iniciados
en
2011,
ni
dan
cuenta
de
la
dimensión
del
tráfico
de
migrantes,
ya
que
no
todos
llegan
a
la
administración
de
justicia.Sin
embargo,
síhablan
de
la
persistencia
de
esta
conducta,
a
pesar
de
que
es
objeto
de
sanción
penal,
lo
cual
se
ratifica
con
la
constante
devolución
de
migrantes
ecuatorianos
en
calidad
de
deportados.
Así,
hasta
noviembre
de
2011,
la
SENAMI
manifestó
que
1.238
personas
ecuatorianas
han
regresado
al
país
en
calidad
de
deportadas.318
A
esta
cifra
deben
sumarse
las
84
personas
que,en
diciembre,fueron
devueltas
desde
Estados
Unidos,
en
su
mayoría
pertenecientes
a
Azuay,
Cañar,
Morona
Santiago
y
Loja.319
318
El
Telégrafo,
“Deportados
desde
Estados
Unidos
en
2011
suman
1.238”,
20
de
noviembre
de
2011,
http://eltelegrafo.com.ec/index.php?option=com_zoo&task=item&item_id=21473&Itemid=17.
319
El Verdadero, “84 deportados llegaron desde Estados Unidos”, http://www.ppelverdadero.
com.ec/index.php/mi-pais/item/84-ecuatorianos-deportados-llegaron-desde-estados-unidos.html,17 de
diciembre de 2011.
154
CONCLUSIONES
Y
RECOMENDACIONES
Conclusiones
• La
Constitución
del
Ecuador
caracteriza
al
Estado
como
constitucional
de
derechos,
lo
cual
tiene
varias
implicaciones,
como
la
limitación
del
poder
de
instancias
públicas
y
privadas.
De
esta
forma,
el
ejercicio
de
poder
y
la
toma
de
decisiones
de
las
autoridades
públicas
y
de
quienes
actúan
en
su
representación,
deben
orientarse
por
los
derechos
constitucionales
−que
incluyen
los
reconocidos
en
instrumentos
internacionales−
y
que
tienen
un
valor
especial,
puesto
que,
si
estos
reconocen
derechos
superiores
a
los
consagrados
en
la
Constitución,
prevalecen
incluso
por
sobre
ésta;
en
tanto
que
los
tratados
internacionales,
que
no
contienen
derechos
superiores
a
los
de
la
Constitución,
adquieren
mayor
rango
que
las
leyes
orgánicas
y
ordinarias,
y
sobre
otras
normas
de
inferior
jerarquía.320
• A
pesar
de
que
la
Constitución
ha
incorporado
principios
y
derechos
específicos
para
las
personas
en
movilidad,
en
el
año
2011
se
profundizaron
las
prácticas
y
decisiones
gubernamentales
tendientes
a
impedir
el
ejercicio
y
la
vigencia
de
estos
derechos.
• Se
constata
que
uno
de
los
principales
factores
que
genera
la
restricción
de
derechos
de
las
personas
de
otra
nacionalidad,
es
la
noción
de
seguridad,
que
ha
cobrado
vigencia
por
el
incremento
de
la
delincuencia
y
el
estereotipo
que
vincula
a
personas
de
otras
nacionalidades
con
estos
hechos
delictivos.
De
la
mano
de
lo
anterior,
se
constata
la
prevalencia
del
concepto
de
soberanía
nacional,
que
justificaría
la
limitación
de
los
derechos
de
las
personas
no
ecuatorianas.
La
aplicación
de
los
criterios
de
seguridad
pública
y
soberanía
nacional,
tal
como
se
los
comprende
y
aplica,
son
contrarios
a
los
principios
y
derechos
constitucionales.
320
Constitución…,op.
cit.,
Art.
425.
155
• Los
criterios
de
seguridad
y
soberanía
permean
las
políticas
migratorias
y
de
refugio,
observando
claramente
en
el
año
2011
aspectos
regresivos,
que
desvirtúan
los
principios
y
derechos
consagrados
en
la
Constitución
y
en
los
instrumentos
internacionales
de
derechos
humanos.
Todos
los
aspectos
relacionados
con
el
otorgamiento
de
visados
son
vistos
comoejercicio
de
potestad
soberana
y
no
como
la
garantía
del
ejercicio
del
derecho
a
migrar,
razón
por
la
que,
al
momento
de
su
emisión,
no
se
toma
en
cuenta
el
derecho
al
debido
proceso.
• En
el
año
2011
se
han
impuesto
restricciones
a
la
posibilidad
de
regularizar
la
permanencia
en
el
Ecuador,
desde
una
perspectiva
de
selectividad
migratoria,
sustentada
en
factores
económicos
y
de
nacionalidad,
que
dejan
en
situación
irregular
a
un
gran
número
de
personas,
provocando
que
se
recurra
a
medios
ilegales,
en
los
que
estarían
implicados
funcionarios
públicos
y
agentes
de
policía.
Lastimosamente,
a
pesar
de
los
principios
constitucionales
vigentes,
la
condición
migratoria
regular
es
un
aspecto
absolutamente
necesario
para
el
ejercicio
de
derechos.
• Existe
un
imaginario
público
que
estereotipa
una
migración
buena
y
otra
peligrosa.
De
esa
forma,
personas
de
origen
colombiano,
peruano,
haitiano,
cubano
o
africano,
tienen
mayor
dificultad
para
regularizar
su
situación,
mientras
que
personas
que
provienen
de
los
países
industrializados,
o
llamados
del
primer
mundo,
pueden
hacerlo
con
menores
tropiezos.
Este
imaginario
está
presente
en
autoridades
y
funcionarios
públicos,
que
justifican
medidas
restrictivas
en
unos
casos,
y
más
flexibles
en
otros.
• Según
los
datos
oficiales,
y
pese
a
las
medidas
restrictivas
adoptadas
en
el
año
2011−que
han
afectado
el
ejercicio
de
derechos
de
las
personas
de
otra
nacionalidad−,
el
Ecuador
se
mantiene
como
un
país
con
una
alta
movilidad,
en
el
que
se
registran
flujos
de
emigrantes,
inmigrantes,
refugiados
y
población
en
tránsito.
No
obstante
las
variaciones
que
se
registran
dentro
de
estos
flujos,
2011
mantiene
el
saldo
migratorio
más
elevado
de
los
últimos
cinco
años.
156
• Entre
las
personas
que
buscan
protección
internacional,
las
de
origen
colombiano
siguen
siendo
las
más
numerosas,
lo
que
da
cuenta
de
que
persisten
las
condiciones
que
obligan
a
estas
personas
a
salir
de
su
país.
Durante
2011
se
constata
el
incremento
de
la
población
colombiana
que
ingresó
al
Ecuador;
más
aún,
como
fruto
de
las
nuevas
medidas
adoptadas
por
el
Estado
ecuatoriano,
ha
decrecido
el
índice
de
personas
reconocidas.
• Existen
otros
grupos
de
nacionalidades,
diferentes
a
la
colombiana,
que
también
busca
en
el
Ecuador
protección
internacional;
es
el
caso
de
la
población
proveniente
de
Haití,
Cuba
y
países
de
África
y
Medio
Oriente.
Por
ser
un
porcentaje
considerablemente
menor
al
de
la
colombiana,
existe
menos
información
sobre
las
dificultades
que
enfrentan
en
el
proceso
de
solicitud
de
la
condición
de
refugiados,
y
sobre
los
procesos
de
integración
en
la
sociedad
ecuatoriana.
• Se
constata
que
el
porcentaje
de
niños,
niñas
y
adolescentes
dentro
de
la
población
refugiada,
es
de
alrededor
del
25%,
siendo
en
su
mayoría
de
origen
colombiano.
Este
aspecto
debe
ser
tomado
en
cuenta
en
la
generación
de
políticas
públicas,
particularmente
por
parte
de
las
autoridades
del
Sistema
de
Protección
de
la
Niñez
y
Adolescencia.
• Se
ha
implementado
el
procedimiento
de
admisibilidad
como
un
“filtro”
para
prevenir
la
“mala”
utilización
del
refugio;
sin
embargo,
en
la
práctica
constituye
una
formalidad
que
desnaturaliza
su
carácter
proteccionista
e
integral,
al
reducirse
a
una
entrevista
sumaria
que
enfatiza
las
necesidades
de
subsistencia
por
sobre
los
riesgos
o
las
condiciones
de
la
región
de
la
que
provienen
los
entrevistados.
Este
procedimiento
descaracteriza
la
naturaleza
de
la
figura
de
protección
internacional
y
abre
un
amplio
margen
de
error
en
la
admisión
de
las
personas,
agudizando
sus
condiciones
de
desprotección.
• Se
constata
la
existencia
de
población
que
requiere
de
protección
internacional,
sobre
todo
de
localidades
rurales,
que
no
puede
acceder
a
la
solicitud
de
asilo,
debido
a
la
distancia,
los
costos
y
el
riesgo
de
ser
sometida
a
procesos
de
deportación.
A
pesar
de
ello,
en
el
año
2011
no
157
se
observan
brigadas
de
registro
o
renovación
de
documentos,
por
parte
de
la
DR.
• En
este
año
se
han
detectado
procesos
de
cesación
de
la
condición
de
refugiados,
sin
que
queden
claros
los
criterios
y
procedimientos
aplicados.
Estas
medidas
desconocen
los
principios
de
la
Convención
sobre
el
Estatuto
de
los
Refugiados,
y
otras
disposiciones
del
derecho
internacional,privilegiando−en
materia
de
refugio−la
aplicación
de
normas
administrativas
por
sobre
los
instrumentos
internacionales.
• El
sometimiento
a
revisión
del
estatuto
de
refugiado
a
quienes
lo
obtuvieron
a
través
del
Registro
Ampliado,
pero
que
no
renovaron
sus
visas,
deviene
en
una
aplicación
retroactiva
de
disposiciones
y
procedimientos
que
no
constan
en
ley
alguna,
y
que
ignora
la
situación
en
la
que
viven
las
personas
en
las
zonas
de
frontera,
con
economías
de
subsistencia
que
no
les
permite
cubrir
los
gastos
de
movilización,
alimentación
y
hospedaje
que
se
desprenden
de
la
realización
de
estos
trámites.
La
DR
no
ha
implementado
medidas
para
enfrentar
este
tipo
de
situaciones.
• La
reforma
al
Decreto
3301,
que
regula
el
procedimiento
para
determinar
la
condición
de
refugiado,
y
que
estaría
próxima
a
entrar
en
vigencia,
no
responde
a
un
proceso
participativo.
La
presencia
de
los
Ministerios
Coordinador
de
la
Seguridad
Interna
y
Externa,
y
de
Defensa,
en
la
elaboración
de
estas
reformas,
podría
acarrear
la
incorporación
de
un
enfoque
securitista.
• Los
procesos
de
deportación
han
aumentado
y
conservan
el
carácter
penal
y
criminalizante,
lo
cual
fue
motivo
de
preocupación
del
Comité
de
Protección
de
los
Derechos
de
los
Trabajadores
y
sus
Familiares.
El
Ministerio
del
Interior
ha
reemplazado
el
Centro
de
Detención
de
la
Policía
de
Migración−donde
permanecían
las
personas
sometidas
a
procesos
de
deportación−
por
un
cuestionable
albergue
temporal
de
deportaciones.
Este
cambio
de
condiciones
no
obsta
la
privación
de
libertad
portiempos
que
exceden
los
previstos
en
la
Constitución,dando
lugar
a
detenciones
ilegales
y
arbitrarias.
158
• Los
procedimientos
de
deportación
no
son
tramitados
de
manera
uniforme.
Así,
en
la
ciudad
de
Quito
se
acata
lo
dispuesto
por
el
Código
Orgánico
de
la
Función
Judicial,
y
las
autoridades
que
conocen
estos
procesos
son
los
Juzgados
Penales
de
Contravención,
con
lo
cual
se
mantiene
el
carácter
penal
de
este
procedimiento,
mientras
que
en
el
resto
de
provincias,
las
autoridades
que
conocen
las
deportaciones
son
las
Intendencias
Generales
de
Policía.
En
las
dos
modalidades,
las
resoluciones
y
sentencias
no
toman
en
consideración
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad
humana,
ordenando,
en
la
mayoría
de
casos,
la
privación
de
libertad
e,
inclusive,
la
deportación
de
personas
refugiadas
o
solicitantes,
con
lo
cual
se
violenta
el
principio
de
no
devolución,
reconocido
por
la
Constitución
ecuatoriana.
• La
aplicación
de
las
normas
de
deportación
y
exclusión,
ha
generado
múltiples
violaciones
de
derechos,
tales
como
la
privación
arbitraria
de
la
libertad
−tanto
en
los
centros
de
detención
como
en
las
instalaciones
aeroportuarias−,
o
el
maltrato
e,
incluso,
extorsión,
por
parte
de
las
autoridades
de
control
migratorio.
Frente
a
esta
situación,
llama
la
atención
la
inercia
de
las
autoridades,
quienes
aducen
no
tener
competencia
sobre
estos
hechos,
supuestamente
porque
la
zona
donde
se
encuentran
estas
personas
está
fuera
del
territorio
ecuatoriano.
• Durante
el
año
2011,
la
acción
de
la
Dirección
General
del
Registro
Civil,
al
entorpecer
la
inscripción
y
reconocimiento
de
los
hijos
e
hijas
de
personas
de
otra
nacionalidad,
ha
provocado
la
vulneración
de
los
derechos
de
identidad,
nacionalidad
y
personalidad
jurídica
de
un
número
indeterminado
de
niños
y
niñas,
dejándolas
expuestas
a
la
condición
de
apátrida.
Esta
conducta
de
las
autoridades
pone
en
evidencia
el
ejercicio
de
potestades
de
soberanía
por
sobre
el
principio
de
interés
superior
de
la
niñez,
lo
cual
conlleva
la
responsabilidad
del
Estado
ecuatoriano
por
lavulneración
de
los
derechos
de
la
infancia.
• En
este
mismo
sentido,
el
trato
diferenciado
a
personas
de
diversa
nacionalidad,
en
la
inscripción
y
reconocimiento
de
los
menores
de
159
edad
observado
por
funcionarios
del
Registro
Civil,
imponiendo−incluso−
requisitos
no
previstos
en
la
ley,
a
más
de
ser
discriminatorio,
vulnera
los
derechos
a
la
identidad,
la
nacionalidad
y
la
personalidad
jurídica.
• La
trata
de
personas
persiste
en
el
Ecuador,
constituyendo
una
clara
violación
de
los
derechos
de
las
personas.
Sin
embargo,
las
medidas
tomadas
por
el
Estado
para
prevenir
el
delito,
sancionar
a
los
responsables
y
proteger
a
las
víctimas,
son
mínimas
y
poco
efectivas.
Es
sabido
que
en
las
zonas
de
frontera,
la
trata
con
fines
de
explotación
laboral
y
sexual,
es
la
más
común;
no
obstante,
las
autoridades
no
dan
respuesta
efectiva
a
esta
problemática.
• La
inercia
que
envuelve
a
las
autoridades
nacionales
y
locales
frente
a
la
trata
de
personas,
es
clara
y
notoria.
La
naturalización
de
la
explotación
de
las
personas
no
permite
dimensionar
la
gravedad
de
esta
violación
de
derechos;
por
otro,
llama
la
atención
el
desconocimiento
y/o
falta
de
acatamiento
de
las
directrices
internacionales
en
materia
de
violencia
de
género−entre
las
que
se
incluye
la
trata
de
personas−
por
parte
de
la
DR
esto
se
traduce
en
la
desprotección
e
indefensión
de
niñas
y
adolescentes
de
otro
origen
nacional.
• La
no
existencia
de
un
abordaje
intercultural
en
la
trata
de
personas,
no
permite
que
se
evidencie
el
factor
étnico
como
causa
de
vulnerabilidad.
Esto
coadyuva
a
que
no
se
profundice
en
el
análisis
de
la
trata
interna,
especialmente
en
provincias
donde
existe
un
alto
porcentaje
de
población
indígena,
deviniendo
su
explotación
en
aceptada
y
naturalizada.
• Es
notoria
una
aplicación
discrecional
del
contenido
del
Acuerdo
Ministerial
337,
por
parte
de
las
autoridades
de
los
establecimientos
educativos,
así
como
una
resistencia
de
las
autoridades
provinciales
de
educación
a
cumplir
con
lo
dispuesto
en
ese
instrumento.
Por
su
parte,
el
Ministerio
de
Educación
no
ha
capacitado
a
funcionarios
y
docentes,
de
manera
permanente
y
sostenida,
sobre
el
contenido
y
160
alcance
del
acuerdo,
ni
cuenta
conmecanismos
de
vigilancia
y
evaluación
de
su
cumplimiento.
• Persisten
prácticas
discriminatorias
contra
jóvenes
de
otra
nacionalidad,
reproducidas
por
estudiantes,
docentes
y
autoridades,
sin
que
el
Ministerio
de
Educación
implemente
medidas
preventivas
o
sancionadoras
esta
situación.
• A
pesar
de
los
problemas
en
la
aplicación
del
Acuerdo
337,
éste
es
un
instrumento
de
promoción
del
derecho
a
la
educación
de
los
estudiantes
no
nacionales,
en
la
medida
que
les
exime
de
requisitos
que
obstaculizarían
su
acceso
y
permanencia
en
el
ámbito
educativo.
Sin
embargo,
la
Ley
Orgánica
de
Educación
Intercultural
no
incluye
las
regulaciones
contenidas
en
dicho
acuerdo,
como
tampoco
lo
hace
el
proyecto
de
Reglamento
a
la
Ley,
presentado
por
el
Ministerio
de
Educación,
contrariando
el
principio
que
supone
un
desarrollo
progresivo
de
estos
derechos,
a
través
de
la
jurisprudencia,
normas
y
políticas
públicas.
• El
Sistema
de
Protección
de
la
Niñez
y
Adolescencia
no
responde
a
las
demandas
de
derechos
de
niños,
niñas
y
adolescentes
de
otra
nacionalidad.
Se
desconoce
el
contexto
migratorio
del
país
y
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad
humana,
por
lo
que
no
se
han
implementado
medidas
de
protección
o
restitución
de
derechos,
en
casos
de
vulneración
del
derecho
a
la
identidad,
la
educación
y
la
no
discriminación.
Tampoco
a
nivel
nacional
se
han
establecido
medidas
de
protección
para
casos
de
trata
o
cruce
de
frontera
sin
acompañamiento,
de
niños,
niñas
y
adolescentes.
• Se
constata
el
ingreso
al
país
de
niños,
niñas
y
adolescentes
de
otra
nacionalidad,
sin
el
acompañamiento
de
personas
adultas.
En
unos
casos
requieren
de
protección
internacional
(refugio)
y,
en
otros,
deberían
ser
objeto
de
las
medidas
de
protección,
previstas
en
la
legislación
nacional;
sin
embargo,
la
ausencia
de
regulación
nacional,
y
la
falta
de
orientación
política
por
parte
de
las
autoridades
del
Sistema
de
Protección
de
la
Niñez
y
Adolescencia,
fomentan
su
desprotección
y
vulnerabilidad
a
diversas
formas
de
explotación.
161
• Existe
debilidad
institucional
en
las
zonas
de
frontera,
para
proteger
y
garantizar
los
derechos
de
todas
las
personas,
en
particular
aquellas
en
situación
de
movilidad.
En
estas
zonas
son
las
acciones
de
otros
actores
privados
que,
de
alguna
manera,
suplen
esta
ausencia
estatal.
• A
pesar
de
que
la
presencia
y
ejecución
de
mega
proyectos
está
provocando
el
desplazamiento
de
familias
y
pueblos,
hay
carencia
deinformación
documentada,
lo
que
convierte
en
urgente
la
necesidad
de
investigar,
documentar
y
reflexionar
sobre
sus
consecuencias
en
la
vulneración
de
derechos,
reconocidos
en
el
Constitución
y
en
los
instrumentos
internacionales
de
derechos
humanos.
Recomendaciones
Marco
normativo
y
políticas
públicas
en
materia
de
movilidad
humana
• Derogar
las
normas
que
vulneran
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad,
contemplados
en
la
Constitución
y
en
los
instrumentos
internacionales,
tanto
las
de
rango
legal,
vigentes
desde
hace
más
de
tres
décadas
y
que
no
están
acordes
a
la
realidad
migratoria
actual,
como
aquellas
disposiciones
administrativas
emitidas
por
diversas
entidades
gubernamentales,
sustentadas
en
criterios
cuestionables
de
seguridad
y
soberanía,
que
restringen
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad.
• A
partir
de
las
diferentes
iniciativas
que
han
tenido
lugar
en
años
anteriores,
respecto
de
proyectos
de
ley
sobre
movilidad
humana,
generar
un
proyecto
con
enfoque
garantista
y
con
una
perspectiva
integral,
adecuado
a
la
realidad
migratoria
del
país
y
acorde
a
la
Constitución
y
a
los
instrumentos
internacionales
de
derechos
humanos.
• Cumplir
con
las
recomendaciones
de
los
organismos
internacionales
de
derechos
humanos,
en
especial
del
Comité
de
Naciones
Unidas
para
la
Protección
de
los
Trabajadores
Migratorios
y
sus
Familiares,
y
de
otros
−como
del
Comité
de
Derechos
del
Niño
y
del
Comité
contra
la
162
Violencia
contra
la
Mujer
(CEDAW)−
que
contienen
observaciones
y
recomendaciones
específicas
sobre
personas
en
movilidad,
respecto
del
diseño
de
normativas,
políticas
públicas
y
funcionamiento
institucional.
• Cumplir
con
las
recomendaciones
y
disposiciones
para
la
protección
de
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad,
emitidas
por
la
Defensoría
del
Pueblo.
Información
y
estadística
sobre
movilidad
humana
• Las
instituciones
relacionadas
con
el
ingreso,
salida
y
permanencia
de
las
personas
ecuatorianas
y
de
otra
nacionalidad,
en
especial
los
funcionarios
y
funcionarias
de
los
Ministerios
de
Relaciones
Exteriores
y
del
Interior,
así
como
las
y
los
agentes
de
Policía
de
Migración,
deben
observar
los
principios
constitucionales
para
el
ejercicio
y
aplicación
de
los
derechos,
cuando
exista
una
aparente
contradicción
normativa
respecto
de
la
situación
migratoria
de
las
y
los
ecuatorianos,
o
de
otras
nacionalidades,
a
fin
de
evitar
violaciones
de
derechos
que
acarreen
responsabilidad
estatal.
• El
INEC
debe
generar
instrumentos
para
la
recolección
de
datos
de
las
diferentes
instancias
gubernamentales
que
tienen
a
su
cargo
el
control
migratorio,
la
regulación
de
otros
derechos
de
las
personas
en
movilidad,
y
la
generación
de
información
relevante
sobre
la
movilidad
humana
en
el
Ecuador.
Entre
estas
instituciones
se
encuentran
los
Ministerios
de
Relaciones
Exteriores,
Comercio
e
Integración,
del
Interior
y
de
Relaciones
Laborales,
la
Policía
de
Migración
y
la
SENAMI,
entre
otras.
Con
los
datos
que
proveen
estas
instituciones
debe
construirse
un
sistema
de
generación
de
datos
sobre
movilidad
humana,
certero
y
oportuno,
que
coadyuve
a
la
formulación
de
políticas
públicas
más
adecuadas.
Derecho
a
migrar
de
las
personas
de
otra
nacionalidad
163
• El
Consejo
Consultivo
de
Política
Migratoria,
a
través
de
los
Ministerios
del
Interior
y
de
Relaciones
Exteriores,
Comercio
e
Integración,
debe
generar
un
proceso
de
regularización
migratorio
para
todas
las
nacionalidades,
amplio
y
accesible
en
cuanto
requisitos
y
costos,
que
permita
erradicar
el
número
de
personas
que
se
encuentran
en
situación
irregular,
posibilitar
el
ejercicio
de
sus
derechos
y
aportar
al
Estado
ecuatoriano
datos
certeros
sobre
la
dimensión
y
las
actividades
de
la
población
de
otras
nacionalidades
en
el
país,
para
la
generación
de
políticas
públicas.
• Para
la
implementación
de
un
proceso
amplio
de
regularización,
se
recomienda
aplicar
los
tipos
de
visado
que
están
vigentes
y
que
no
han
sido
reglamentados,
tal
como
ha
ocurrido
con
las
poblaciones
peruana
y
haitiana,
para
quienes
se
ha
utilizado
las
visas
XII-‐11
de
no
inmigrantes
y
9-‐7
para
inmigrantes,
previstas
en
la
Ley
de
Extranjería.
De
esta
manera,
se
puede
llevar
a
cabo
este
proceso,
sin
esperar
una
reforma
legal.
• El
Consejo
Consultivo
de
Política
Migratoria,
y
las
entidades
que
lo
conforman,
deben
establecer
requisitos
accesibles
y
adecuados
a
la
realidad
migratoria
del
Ecuador
y
de
los
países
de
origen
de
las
personas
inmigrantes,
considerando
los
costos
en
los
que
deben
incurrir
para
ejercer
el
derecho
a
migrar.
De
igual
manera,
para
acceder
a
visados
en
diferentes
idiomas,
las
instituciones
responsables
deben
garantizar
a
aquellas
personas
asentadas
en
localidades
rurales
apartadas
de
los
centros
urbanos
donde
se
realizan
los
trámites
de
visado,
una
difusión
adecuada
de
la
información,
sobre
normativa,
requisitos,
costos
y
procedimientos,
así
como
la
accesibilidad
a
la
regularización
migratoria.
• Se
recomienda
al
Consejo
Consultivo
de
Política
Migratoria
eliminar
el
requisito
de
regularidad
para
acceder
al
visado.
Esto
permitirá
que
personas
que
cumplan
con
los
requisitos
que
se
establezcan
de
manera
adecuada,
puedan
regularizar
su
situación.
De
igual
manera,
se
recomienda
adoptar
mecanismos
para
que
las
personas
que
tienen
visas
de
tipo
“no
inmigrante”,
puedan
acceder
a
visas
de
inmigrantes.
164
• La
Dirección
de
Extranjería
del
Ministerio
del
Interior,
previo
al
otorgamiento
de
visas
de
amparo,
debe
abstenerse
de
realizar
entrevistas
para
constatar
la
credibilidad
de
los
matrimonios,
toda
vez
que
está
atribución
está
fuera
de
sus
competencias.
• De
igual
manera,
se
recomienda
a
los
Ministerios
del
Interior
y
de
Relaciones
Exteriores,
Comercio
e
Integración,
capacitar
al
personal
responsable,
en
temas
relacionados
con
derechos
y
movilidad
humana,
y
en
el
manejo
de
otro
idioma
adicional
al
castellano,
a
fin
de
garantizar
niveles
adecuados
de
comunicación
con
las
personas
de
otros
países.
• Al
constituir
las
notarias
un
servicio
de
carácter
público,
y
ser
parte
de
la
Función
Judicial,
no
pueden
restringir
la
prestación
de
sus
servicios,
por
motivos
de
nacionalidad
o
condición
migratoria.
En
tal
virtud,
el
Consejo
Nacional
de
la
Judicatura
y
los
organismos
de
control,
principalmente
la
Defensoría
del
Pueblo,
deben
estar
atentos
a
situaciones
de
discrimen
y
xenofobia,
adoptando
medidas
para
evitar
estas
situaciones
y
sancionar
a
posibles
responsables.
•
Derecho
a
solicitar
refugio
• Las
regulaciones
para
solicitar
asilo
deben
constar
en
una
normativa
con
rango
de
ley
y
guardar
coherencia
con
el
enfoque
de
integralidad
de
la
movilidad
humana,
que
garantiza
la
Constitución.
No
obstante,
las
reformas
al
Decreto
3301
deben
responder
a
procesos
participativos,
que
se
nutran
de
la
experiencia
de
las
organizaciones
de
personas
refugiadas,
ONG,
academia
y
organismos
internacionales
que
trabajan
en
el
tema.
• La
DR
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
debe
difundir
información
adecuada
y
certera
respecto
de
los
derechos
de
las
personas
refugiadas
y
de
los
procedimientos
a
seguir
para
el
reconocimiento
de
esta
condición.
Esta
información
deber
ser
accesible
a
la
población
y
las
entidades
públicas
y
privadas
que
165
prestan
servicios,
a
fin
de
evitar
vulneración
de
derechos,
a
causa
del
desconocimiento
o
falta
de
información.
• Se
recomienda
a
la
DR
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores
mantener
canales
fluidos
de
comunicación
y
adoptar
mecanismos
de
coordinación
con
ONG,
ACNUR
e
instituciones
públicas
y
privadas
que
brindan
servicios
de
atención
a
las
personas
refugiadas,
a
fin
de
garantizar
la
difusión
de
la
información
adecuada
sobre
el
derecho
a
solicitar
refugio
y
brindar
una
protección
más
efectiva
a
las
personas
que
así
lo
requieran.
• Se
recomienda
al
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
derogar
el
procedimiento
de
admisibilidad,
por
cuanto
restringe
el
derecho
a
solicitar
refugio,
y
vulnera
las
normas
de
la
Constitución
y
los
principios
del
derecho
internacional
sobre
refugiados.
Si
bien
pueden
presentarse
casos
de
solicitudes
“infundadas”
o
“abusivas”,
en
gran
medida
estos
puedan
responder
a
las
restricciones
para
acceder
a
formas
de
regularización.
Por
este
motivo,
se
insiste
en
la
generación
de
procesos
de
regularización
y
flexibilización
de
visado
para
que
quienes
no
requieran
de
protección
internacional,
tengan
la
posibilidad
de
obtener
un
visado
en
el
Ecuador.
• De
considerarse
pertinente,
se
recomienda
la
creación
de
mecanismos
frente
a
solicitudes
“infundadas”
o
“abusivas”,
estableciéndose
un
procedimiento
adecuado
y
regulado
mediante
ley,
que
deberá
ajustarse
a
los
principios
y
derechos
constitucionales
y
a
los
instrumentos
internacionales
en
materia
de
refugio,
incorporando
garantías
del
debido
proceso.
• Los
plazos
que
se
establecen
dentro
del
procedimiento
de
admisibilidad,
deben
tomar
en
cuenta
la
real
capacidad
operativa
de
la
DR,
la
ubicación
de
sus
oficinas
−en
ocasiones,
poco
accesibles
para
quienes
se
ubican
en
lugares
apartados−y
la
ausencia
de
brigadas
para
el
registro
de
nuevos
casos
de
refugio
durante
el
año
2011.
• El
tratamiento
de
solicitudes
manifiestamente
infundadas,
debe
garantizar
el
debido
proceso,
en
los
términos
planteados
por
la
166
Constitución
y
los
instrumentos
internacionales
en
materia
de
refugio,
debiendo
hacerse
hincapié
en
las
siguientes
garantías:
o La
decisión
de
declarar
una
solicitud
como
no
admitida
a
trámite,
debe
ser
tomada
por
el
órgano
competente,
esto
es,
la
Comisión
para
la
Determinación
de
la
condición
de
refugiado.
o De
acuerdo
con
la
Constitución,
establecer
un
mecanismo
de
impugnación
específico
para
este
procedimiento,
conocido
por
un
órgano
diferente
a
la
DR,
y
en
concordancia
con
los
principios
del
derecho
internacional
de
refugiados.
o Previa
a
la
resolución
de
admisibilidad,
realizar
entrevistas
que
tomen
en
cuenta
los
requerimientos
específicos
por
sexo,
idioma
y
edad.
o Considerando
que
esta
condición
es
declarativa
y
no
constitutiva,
las
personas
bajo
este
proceso
deben
ser
consideradas
como
solicitantes
de
refugio
y,
por
ende,
debe
garantizarse
el
principio
de
no
devolución
y
proporcionar
la
documentación
adecuada.
o Por
las
dinámicas
que
se
constatan,
de
manera
particular
en
la
zona
de
frontera
norte,
el
procedimiento
de
admisibilidad
no
debería
aplicarse
en
estas
provincias
ni
en
grupos
humanos
específicos
(niños,
niñas
y
adolescentes
no
acompañados,
posibles
víctimas
de
trata,
personas
con
discapacidad,
adultos
mayores,
entre
otros).
• A
fin
de
reducir
las
limitaciones
de
carácter
físico,
que
conllevan
costos
y
riesgos
de
detención
y
deportación,
se
ve
necesario
que
la
DR
implemente
brigadas
de
registro
y
de
renovación
de
documentos,
en
las
zonas
donde
se
determina
la
presencia
de
personas
con
necesidad
de
protección
internacional,
principalmente
en
la
frontera
norte.
• La
DR
emite
documentos
de
diferente
calidad,
en
ocasiones
en
hojas
simples
que
no
son
reconocidas
por
las
instituciones
públicas
y
privadas,
particularmente
por
la
Policía
de
Migración.
Frente
a
esta
situación,
los
documentos
que
se
emitan
deben
ser
de
igual
calidad
para
todas
las
personas
solicitantes.
167
• En
los
procesos
adoptados
por
la
DR
para
cesarla
condición
de
refugiado,
se
debe
tomar
en
cuenta
que
estos
sólo
pueden
ocurrir
si
se
cumplen
las
condiciones
establecidas
por
la
Convención
sobre
el
Estatuto
de
los
Refugiados
de
1951.
Para
su
aplicación
se
debe
considerar
las
diferencias
entre
las
figuras
jurídicas
existentes
en
el
derecho
internacional
de
refugiados,
dado
que
sus
efectos
son
diferentes.
• Reconsiderar
los
casos
sometidos
a
“revisión”,
con
base
en
normas
y
disposiciones
de
carácter
administrativo,
que
no
se
ajustan
a
lo
previsto
por
el
derecho
internacional
ni
a
la
Constitución
ecuatoriana,
ni
han
seguido
los
procedimientos
administrativos
establecidos
en
el
ERJAFE.
• Para
la
aplicación
de
las
diferentes
figuras
que
ponen
fin
a
la
condición
de
refugiado,
la
DR
debería
tomar
en
cuenta
lo
siguiente:
o Establecer
procedimientos
específicos,
regulados
por
ley,
que
garanticen
el
debido
proceso
e
incluyan
las
causales
y
criterios
en
cada
una
de
estas
figuras.
Este
procedimiento
debe
armonizar
los
principios
del
derecho
administrativo
con
los
determinados
por
el
derecho
internacional
de
refugiados.
o Determinar
que
estos
procesos
siempre
cuenten
con
una
entrevista
previa
a
profundidad
y
la
posibilidad
de
impugnar
esta
decisión.
o En
el
caso
de
personas
refugiadas
condenadas
en
el
territorio
ecuatoriano
por
la
comisión
de
delitos,
se
deben
observar
los
criterios
establecidos
por
el
derecho
internacional
para
determinar
la
gravedad
del
delito
y
la
afectación
del
orden
público,
toda
vez
que
no
toda
infracción
constituye
una
afectación
severa
al
orden
público
y,
menos
aún,
a
la
seguridad
estatal.
De
hecho,
la
Convención
señala
que
esta
cláusula
sólo
rige
para
los
delitos
cometidos
fuera
del
país
de
refugio
antes
de
haber
sido
admitidos
como
refugiados.
• Aplicar
la
figura
de
cesación
únicamente
cuando
se
demuestre
que
la
persona
refugiada
ha
regresado
a
su
país
de
origen,
estableciendo
168
excepciones
para
quienes
deben
ingresar
a
su
país
por
motivos
de
calamidad
familiar
y
de
manera
temporal,
lo
que
no
debe
considerarse
como
retorno
voluntario
ni
definitivo.
• El
Estado
ecuatoriano
debe
generar
mecanismos
para
garantizar
la
protección
de
la
población
indígena
Awa,
ubicada
en
la
zona
de
frontera
con
Colombia.
Con
apego
a
los
principios
constitucionales,
se
recomienda
reconocer
la
nacionalidad
ecuatoriana
a
las
personas
de
esta
población,
a
fin
de
garantizar
una
protección
más
efectiva.
• Para
el
caso
de
las
personas
originarias
de
Haití,
debe
tomarse
en
cuenta
la
situación
de
su
país
de
origen,
a
fin
de
que−acogiendo
la
petición
del
ACNUR−
no
sean
devueltas
ni
criminalizadas.
Si
bien
el
Estado
ecuatoriano
fue
pionero
en
implementar
un
proceso
de
regularización
para
esta
nacionalidad,
sus
condiciones
no
han
mejorado,
por
lo
que
se
deben
aplicar
criterios
de
protección,
como
los
contenidos
en
la
Declaración
de
Cartagena
o,
en
su
defecto,
generar
estatutos
humanitarios
específicos
para
esta
población.
Detenciones
arbitrarias
y
deportaciones
de
personas
de
otra
nacionalidad
• El
Ministerio
del
Interior
y
la
Policía
de
Migración,
en
aplicación
de
los
principios
constitucionales,
deben
suspender
las
detenciones
y
deportaciones
a
causa
de
la
situación
irregular
de
las
personas,
y
generar
procedimientos
sustitutivos,
respetuosos
de
los
derechos
de
las
personas
de
otra
nacionalidad.
• La
nueva
normativa
sobre
movilidad
humana
debe
abandonar
la
concepción
tradicional
de
los
procedimientos
de
deportación,
considerando
a
ésta
como
la
última
alternativa
del
Estado
frente
apersonas
de
otra
nacionalidad.
Además,
deben
de
ser
procesos
de
carácter
administrativo,
que
no
contemplen
la
privación
de
la
libertad,
aplicables
de
manera
excepcional
y
con
las
garantías
del
debido
proceso.
169
• Con
base
en
los
principios
constitucionales
y
las
recomendaciones
del
Comité
de
Trabajadores
Migratorios
y
sus
Familiares,
estos
procedimientos
no
deben
ser
punitivos
ni
criminalizadores
de
la
migración,
ni
deben
contemplar
la
privación
de
libertad,
ya
sea
en
los
llamados
“albergues
para
personas
en
situación
irregular”,
ni
menos
en
centros
de
detención
para
personas
que
han
cometido
delitos
comunes.
• El
Ministerio
del
Interior
debe
disponer
que
las
y
los
agentes
de
la
Policía
de
Migración
brinden
las
facilidades
necesarias,
para
que
personas
de
otra
nacionalidad−en
especial,
tratándose
de
refugiados,
solicitantes,
mujeres
cabeza
de
familia,
adultos
y
adultas
mayores,
entre
otros−,
antes
de
ser
detenidas,
puedan
presentar
documentos
que
prueben
su
regularidad
o
la
existencia
de
vínculos
familiares
en
el
país.
• Mientras
subsista
la
deportación,
con
las
características
punitivas
y
criminalizadoras
vigentes
en
la
Ley
de
Migración,
las
intendencias
de
Policía
y
los
jueces
de
contravención,
deben
abstenerse
de
emitir
órdenes
de
deportación
en
contra
de
personas
en
situación
migratoria
irregular,
que
tengan
en
el
país
vínculos
familiares
cercanos,
relaciones
laborales
vigentes,
derechos
laborales
pendientes,
formen
parte
de
un
grupo
de
atención
prioritaria,
o
demuestren
que
su
proyecto
de
vida
se
desarrolla
en
el
Ecuador.
• Los
y
las
jueces
de
contravención,
y
los
y
las
intendentes
de
Policía,
previa
la
emisión
de
una
orden
de
deportación,
deben
cerciorarse
de
que
las
personas
no
requieren
de
protección
internacional.
Considerando
que
el
refugio
es
declarativo
y
no
constitutivo,
puede
ocurrir
que
las
personas
no
porten
documentación
que
las
identifique
como
tales,
pero
reúnan
elementos
que
las
ubique
en
tal
situación.
De
igual
manera
debe
procederse
con
personas
posibles
víctimas
de
trata,
que
se
encuentren
en
situación
irregular.
En
estos
casos,
las
autoridades
judiciales
y
administrativas
deben
abstenerse
de
proceder
a
la
deportación,
y
deben
elevar
los
casos
a
conocimiento
de
170
la
DR
u
otras
instituciones
encargadas
de
protección
de
víctimas
de
trata.
• De
igual
manera,
mientras
subsista
el
actual
procedimiento
de
deportación,
con
las
características
punitivas
y
criminalizadoras
vigentes
en
la
Ley
de
Migración,
la
Defensoría
del
Pueblo
debe
fortalecer
el
trabajo
de
vigilancia
de
vulneración
de
derechos
que
se
cometan
como
fruto
de
su
aplicación,
con
la
activación
de
las
garantías
constitucionales
necesarias
para
detener
dichas
violaciones,
sobre
todo
en
ciudades
ubicadas
en
zona
de
frontera.
• El
Consejo
Nacional
de
la
Judicatura
y
el
Ministerio
del
Interior,
deben
implementar
procesos
de
capacitación
y
sensibilización
sobre
derecho
constitucional
y
de
movilidad
humana,
a
los
y
las
jueces
de
contravención
y
a
los
y
las
intendentes
de
Policía,
a
fin
de
garantizar
que
su
actuación
no
vulnere
derechos,
ni
acarree
al
Estado
ecuatoriano
responsabilidad
internacional.
• El
Estado
debe
iniciar
procesos
de
reparación
a
todas
las
personas
de
otra
nacionalidad
que
hayan
permanecido
detenidas
de
manera
arbitraria,
a
causa
de
su
condición
migratoria,
y
que
hayan
recuperado
su
libertad
mediante
habeas
corpus.
Por
el
contexto
del
país
de
origen,
estos
procesos
deben
ser
dirigidos
de
manera
prioritaria
a
personas
de
nacionalidad
cubana,
haitiana
y
aquellas
provenientes
de
algunos
países
africanos
y
asiáticos.
Entre
las
medidas
reparadoras
debe
incluirse
el
levantamiento
de
oficio
de
las
órdenes
de
deportación
y
la
regularización
de
su
condición
migratoria.
• Con
base
en
el
gran
número
de
hábeas
corpus
con
dictamen
favorable
que
han
tenido
lugar
en
los
años
2010
y
2011,
la
Corte
Constitucional
debe
emitir
jurisprudencia,
con
carácter
de
obligatorio,
para
evitar
la
detención
arbitraria
de
personas
de
otra
nacionalidad,
en
situación
irregular.
• Los
ministerio
del
Interior
y
de
Justicia,
y
la
Policía
Nacional,
deben
aclarar
los
hechos
ocurridos
en
torno
a
la
detención
y
deportación
de
personas
de
Pakistán,
Sri
Lanka
y
otras
nacionalidades,
que
fueron
encarceladas
arbitrariamente
en
una
cárcel
de
máxima
seguridad
de
171
Quito,
tal
como
se
registra
en
este
informe.
Estas
instituciones
deben
emitir
informe
aclaratorio,
indicar
la
situación
actual
de
las
personas,
e
iniciar
procesos
de
reparación
de
los
derechos
vulnerados.
• En
razón
de
la
seria
vulneración
de
derechos
que
significa
la
privación
indeterminada
de
libertad
de
personas
de
otra
nacionalidad
en
el
aeropuerto,
y
por
su
no
apego
al
mandato
constitucional
y
a
otros
instrumentos
internacionales
de
derechos
humanos,
la
Policía
de
Migración
debe
abstenerse
de
aplicar
la
figura
de
exclusión.
En
su
lugar,
para
procesar
casos
relacionados
a
documentación
u
otras
formalidades
migratorias,
deben
implementarse
mecanismos
que
no
vulneren
derechos,
toda
vez
que
las
personas
en
el
aeropuerto,
aun
cuando
no
hayan
registrado
aun
su
ingreso
al
país,
están
sujetas
al
ordenamiento
jurídico
ecuatoriano.
• Adoptar
medidas
de
conformidad
con
la
Constitución
y
los
instrumentos
internacionales
de
derechos
humanos,
para
subsanar
el
estatus
migratorio
de
las
personas
de
nacionalidad
cubana
que
se
encuentran
en
situación
irregular
en
el
Ecuador
y
que
han
permanecido
11
meses
fuera
del
territorio
cubano.
Se
sugiere
implementar
las
disposiciones
de
la
convención
de
apatridia
para
aquellos
casos
en
que
su
país
de
origen
se
niegue
a
permitirles
el
ingreso.
Derecho
al
trabajo
• El
Ministerio
de
Relaciones
Laborales,
en
cumplimiento
de
los
principios
constitucionales
de
igualdad
entre
personas
ecuatorianas
y
de
otra
nacionalidad,
y
de
no
discriminación
por
origen
y
condición
migratoria,
debe
abstenerse
de
aplicar
el
Art.
560
del
Código
del
Trabajo
y
derogar
la
normativa
por
la
que
se
exige
la
autorización
laboral
para
ejercer
este
derecho.
Debe
considerarse
que,
en
ciertos
casos,
la
obtención
de
este
documento
es
más
difícil
y
complejo
que
la
propia
obtención
de
las
visas.
172
• El
Ministerio
de
Relaciones
Laborales
debe
garantizar,
de
manera
prioritaria,
el
derecho
al
trabajo
de
la
población
refugiada
y
solicitante
de
refugio,
eliminando
el
requisito
del
permiso
de
trabajo,
en
consideración
a
las
disposiciones
de
la
Convención
de
1951
y
la
Constitución
ecuatoriana,
y
ratificando
la
titularidad
del
derecho
al
trabajo
de
las
personas
que
están
en
proceso
de
reconocimiento.
• El
Ministerio
de
Relaciones
Laborales,
en
coordinación
con
otras
instituciones
del
Estado,
debe
adoptar
medidas
adecuadas
para
erradicar
la
explotación
laboral
y
el
trabajo
infantil,
especialmente
en
zona
de
frontera,
donde
se
detectan
niños
y
niñas
ecuatorianas
y
de
otras
nacionalidades,
especialmente
en
empresas
palmicultoras,
mineras,
camaroneras,
entre
otras.
Así
mismo,
deben
establecerse
responsabilidades
y
sanciones
y
evitarse
la
revictimización,
mediante
el
sometimiento
a
procesos
de
deportación
de
personas
de
otra
nacionalidad.
Acceso
al
sistema
financiero
• Las
instituciones
bancarias
deben
cumplir
con
las
disposiciones
emitidas
por
la
Superintendencia
de
Bancos
y
la
Defensoría
del
Pueblo,
a
fin
de
facilitar
el
acceso
de
las
personas
de
otra
nacionalidad
a
los
servicios
que
brindan,
y
no
incurrir
en
actos
discriminatorios
en
razón
de
nacionalidad
o
condición
migratoria.
• La
Superintendencia
de
Bancos
y
la
Defensoría
del
Pueblo
deben
determinar
responsabilidades,
y
sancionar
los
casos
de
discriminación
contra
personas
en
movilidad,
que
se
detecten.
Integración
de
personas
de
otra
nacionalidad
• El
Ministerio
Coordinador
de
Desarrollo
Social
y
los
ministerios
que
lo
integran,
sí
como
los
gobiernos
locales,
deben
adoptar
medidas
adecuadas
para
la
integración
de
la
población
en
movilidad.
Para
ello,
sus
programas
deben
incluir
a
personas
en
esta
situación,
en
173
particular
aquellas
que
requieran
protección
internacional,
sean
víctimas
de
trata
de
personas
o
ecuatorianos
y
ecuatorianas
que
hayan
retornado.
Así
mismo,
se
deben
adoptar
medidas
destinadas
a
combatir
la
discriminación
y
la
xenofobia,
e
implementar
acciones,
a
nivel
nacional
y
local,
en
pos
de
una
mejor
integración
de
esta
población.
• Los
medios
de
comunicación
deben
realizar
investigaciones
con
mayor
profundidad
sobre
la
compleja
situación
de
la
población
inmigrante
y
refugiada,
y
abstenerse
de
relacionar
a
las
personas
de
otro
origen
nacional
con
el
incremento
de
la
delincuencia,
fomentando
un
discurso
xenofóbico.
Por
el
contrario,
deben
aportar
a
una
convivencia
armoniosa
entre
todos
los
habitantes
del
Ecuador,
sin
importar
su
origen
nacional
ni
su
condición
migratoria,
denunciando
a
quienes
promuevan
la
discriminación
y
la
desigualdad
entre
las
personas.
Protección
de
emigrantes
ecuatorianos
• Fortalecer
la
coordinación
de
la
institucionalidad
pública
del
Ecuador
en
el
exterior,
a
fin
de
garantizar
una
adecuada
protección
de
las
y
los
ecuatorianos
que
se
encuentran
fuera
del
país.
Determinar
con
precisión
sus
competencias,
y
desarrollar
protocolos
de
atención
que
deben
ser
difundidos
entre
las
personas
emigrantes
y
sus
familiares
en
el
Ecuador.
• Los
consulados
ecuatorianos,
en
especial
los
de
los
principales
países
de
destino
de
la
emigración
ecuatoriana,
deben
realizar
visitas
permanentes
a
los
centros
de
privación
de
libertad
de
personas
en
situación
irregular,
a
fin
de
constatar
la
situación
de
las
y
los
connacionales
detenidos
y
adoptar
las
acciones
correspondientes
frente
a
la
posible
vulneración
de
sus
derechos.
• Los
miembros
de
los
consulados
ecuatorianos,
y
los
representantes
de
la
SENAMI
y
de
la
Defensoría
del
Pueblo,
deben
poner
atención
especial
a
los
procesos
de
deportación
de
personas
ecuatorianas,
con
174
la
finalidad
de
prevenir
vulneración
de
derechos
y,
en
caso
de
identificarse
alguna,
adoptar
las
acciones
correspondientes.
• La
SENAMI,
en
coordinación
con
otros
ministerios
y
gobiernos
locales,
debe
implementar
programas
dirigidos
a
personas
retornadas
y
a
sus
familiares.
Estos
programas
no
deberán
centrarse
exclusivamente
en
lo
productivo,
sino
que
deberán
tomar
en
cuenta
aspectos
concernientes
a
los
procesos
de
reencuentro
con
la
familia,
la
localidad,
el
país,
etc.
• Frente
a
procesos
de
cobro
de
hipotecas
a
emigrantes
retornados,
el
Estado
ecuatoriano
debe
adoptar
medidas
tendientes
a
garantizar
su
protección,
tomando
en
cuenta
la
situación
de
desigualdad
de
oportunidades
entre
las
personas
migrantes
retornadas
y
las
instituciones
bancarias.
Trata
de
personas
• Promover
la
formulación
participativa
de
una
política
contra
la
trata
de
personas,
que
no
se
enmarque
en
un
enfoque
de
seguridad
pública,
sino
que
contemple
la
obligaciones
del
Estado
en
materia
de
derechos,
de
tal
forma
que
incremente
y
articule
acciones
para
prevenir
la
trata
de
personas,
tanto
a
nivel
interno
como
internacional,
así
como
la
protección
de
las
víctimas
de
este
delito.
• Requerir
a
las
autoridades
competentes
que,
dentro
del
Sistema
de
Protección
de
la
Niñez
y
Adolescencia,
se
impulsen
procesos
de
formación
e
información
sobre
los
derechos
de
las
personas
en
movilidad
humana,
especialmente
relacionados
a
procedimientos
específicos
sobre
refugio,
trata
y
tráfico
de
personas.
Tráfico
de
migrantes
• Promover
la
formulación
participativa
de
una
política
contra
el
tráfico
de
migrantes,
no
enmarcada
en
un
enfoque
de
seguridad
pública,
sino
175
que
contemple
las
obligaciones
del
Estado
en
materia
de
derechos
humanos
de
las
personas.
• Intensificar
los
esfuerzos
por
combatir
este
delito
y
elevar
el
número
de
casos
judicializados
y
con
sentencia,
considerando
medidas
adecuadas
para
la
reparación
de
sus
víctimas.
Derecho
a
la
educación
• El
Ministerio
de
Educación
debe
implementar
un
proceso
participativo
para
la
elaboración
del
Reglamento
a
la
Ley
de
Educación
Intercultural.
Este
reglamento
debe
incluir
las
regulaciones
contempladas
en
el
Acuerdo
Ministerial
337;
de
no
hacerlo
se
estaría
violentando
el
principio
de
no
regresividad,
en
materia
de
derechos
humanos.
• El
Ministerio
de
Educación
debe
adoptar
medidas
efectivas
para
erradicar
todo
tipo
de
discriminación
dentro
de
las
instituciones
educativas,
en
particular
de
aquellas
dirigidas
en
contra
de
niños,
niñas
y
adolescentes
en
situación
de
movilidad.
Derecho
a
la
identidad
• El
Registro
Civil
debe
adoptar
medidas
de
reparación
para
los
hijos
e
hijas
de
personas
de
otra
nacionalidad,
que
no
pudieron
ser
inscritas
o
reconocidas
durante
la
vigencia
de
las
Resoluciones
No.
DIGERCIC-‐
DAJ-‐2010-‐000213,
No.
DIGERCIC-‐DAJ-‐2010-‐
000214
y
No.
DIGERCIC-‐
DAJ-‐2011-‐00014.
Estas
medidas
no
necesariamente
deben
tener
carácter
económico,
pero
sí
garantizar
un
trato
preferencial
en
el
ámbito
administrativo.
• El
Sistema
de
Protección
de
la
Niñez
y
Adolescencia
debe
adoptar
medidas
efectivas
frente
a
la
situación
de
niños,
niñas
y
adolescente
no
acompañados
que
llegan
al
Ecuador,
que
no
incluyan
como
primera
opción
el
ser
internados
en
instituciones
de
acogimiento.
Además
se
debe
impulsar
un
proceso
de
reformulación
legal
para
incorporar
176
normas
de
carácter
obligatorio,
orientadas
a
la
protección
de
esta
población
dentro
del
territorio
ecuatoriano.
Desplazamiento
interno
• Como
medida
preventiva
al
desplazamiento
interno,
el
Estado
debe
abstenerse
de
implementar
proyectos
de
desarrollo
que
generen
desalojos
y
posibles
situaciones
de
desplazamiento
forzado,
ya
sea
a
consecuencia
de
su
ejecución
o
por
su
afectación
a
la
naturaleza.
• Se
debe
profundizar
en
el
seguimiento
a
las
situaciones
de
desalojos
provocados
por
la
implementación
de
proyectos
de
desarrollo
en
diferentes
partes
del
país,
para
contar
con
información
que
a
su
vez
permita
determinar
la
existencia
de
desplazamiento
forzado
en
el
país,
y
sus
consecuencias
en
el
ejercicio
de
los
derechos
humanos
de
personas
y
pueblos.
177
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verificación
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condiciones
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107
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los
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en
situación
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Ejecutivo
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ACNUR,
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30
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problema
de
las
solicitudes
de
asilo
o
de
la
condición
de
refugiado
manifiestamente
infundadas
o
abusivas”,
34°
período
de
sesiones
del
Comité
Ejecutivo,
1983.
Comité
para
la
Eliminación
de
la
discriminación
contra
la
Mujer,
“Ecuador,
Observaciones
finales”,
42
período
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sesiones,
noviembre
2008.
Comité
de
Protección
de
los
Derechos
de
Todos
los
Trabajadores
Migratorios
y
de
sus
Familiares,
“Examen
periódico
al
Estado
ecuatoriano”,
en
13º
período
de
sesiones
de
22
de
noviembre
a
3
de
diciembre
de
2010.
Comité
de
Protección
de
los
Derechos
de
Todos
los
Trabajadores
Migratorios
y
de
sus
Familiares,“Observaciones
finales
el
examen
periódico
al
Estado
ecuatoriano,
sesión
3
de
diciembre
de
2010.
Decisión
545
Comunidad
Andina
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Estatuto
Migratorio
Permanente
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la
República
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Ecuador
y
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República
de
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Yean
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Bosico
vs.
República
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8
de
septiembre
del
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180
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política
pública
Acuerdo
Ministerial
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de
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datos
Acuerdo
Ministerial
00003,
de
11
de
enero
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datos
Codificación
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la
Ley
de
Migración,
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Registro
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noviembre
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Registro
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Registro
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Registro
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181
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Orgánica
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Transparencia,
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Registro
Oficial
Suplemento
337
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Oficio
No.
15115
dirigido
a
Ricardo
Patiño
Aroca,
Ministro
de
Relaciones
Exteriores,
Comercio
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y
suscrito
por
Diego
García,
Procurador
General
del
Estado,
7
de
julio
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2010,
Oficio
No.
C-‐314,
suscrito
por
Jhon
Henry
Orduz,
Cónsul
de
Colombia
en
Nueva
Loja,
5
de
julio
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2011.
Oficio
No.
PJ-‐2011,
342,
de
la
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Bancos
emitida
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DM.
29JUN.2011,
dirigido
al
sistema
financiero,
Quito,
2011.
Plan
Nacional
para
combatir
la
Trata
de
Personas,
el
tráfico
ilegal
de
migrantes,
explotación
sexual,
laboral
y
otros
modos
de
explotación
y
prostitución
de
mujeres,
niños,
niñas
y
adolescentes,
pornografía
infantil
y
corrupción
de
menores,
en
Registro
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Pronunciamiento
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SENPLADES,
Plan
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2009
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Entrevistas
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Equipo
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2
de
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Equipo
Fundación
Nuestros
Jóvenes,
25
de
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2011.
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Humana,
20
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Equipo
Misión
Claretiana,
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(Esmeraldas),
13
de
diciembre
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2011.
Equipo
Misión
Scalabriniana,
Quito,
22
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2011.
Equipo
Misión
Scalabriniana,
San
Lorenzo,
11
de
enero
de
2012.
Equipo
Misión
Scalabriniana,
Lago
Agrio,
6
de
diciembre
de
2011.
Equipo
de
HIAS,
Lago
Agrio,
6
de
diciembre
de
2011.
Equipo
Pastoral
Social
de
Zamora,
1
de
marzo
de
2012.
Equipo
Pastoral
Social
Loja,
2
de
marzo
de
2012.
182
Equipo
SJRM
Quito,
25
de
noviembre
de
2011.
Equipo
SJRM
San
Lorenzo,
2
y
3
de
diciembre
de
2011.
Equipo
SJRM
Sucumbíos,
7
de
diciembre
de
2011.
Equipo
de
la
Comisión
de
Derechos
Humanos
de
la
Pastoral
Social
de
Huaquillas,
28
de
febrero
de
2012.
Presidente
de
CIPESEM,
Machala,
29
de
febrero
de
2012.
Representante
de
la
Coordinadora
de
Ecuatorianos
en
España,
28
de
febrero
de
2012.
Representante
Organización
Manos
Amigas,
San
Lorenzo,
11
de
enero
2012.
Equipos
de
organismos
internacionales:
Equipo
ACNUR
Carchi,
5
de
diciembre
de
2011.
Equipo
ACNUR
Ibarra,
5
de
diciembre
de
2011.
Equipo
ACNUR,
Esmeraldas,
14
de
diciembre
de
2011.
Equipo
ACNUR,
Lago
Agrio,
6
de
diciembre
de
2011.
Funcionarias
y
funcionarios
públicos.
Equipo
Técnico
del
Concejo
Cantonal
de
la
Niñez
y
Adolescencia
de
Sucumbíos,
Lago
Agrio,
7
de
diciembre
de
2011.
Coordinador
de
Protección
a
Grupos
de
Atención
Prioritaria
de
la
Defensoría
del
Pueblo,
Quito,
12
de
noviembre
de
2011.
Coordinadora
de
INFA-‐MIES
en
Huaquillas,
28
de
febrero
de
2012.
Delegada
Provincial
de
Imbabura
de
la
Defensoría
del
Pueblo,
Ibarra,
5
de
diciembre
de
2011.
Delegado
Provincial
(e)
de
la
Defensoría
del
Pueblo
de
Esmeraldas,
14
de
diciembre
de
2011.
Delegado
Provincial
de
Sucumbíos
de
la
Defensoría
del
Pueblo,
Lago
Agrio,
7
de
diciembre
de
2011.
Director
de
Migración
y
Extranjería
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
Quito,
6
de
enero
de
2012.
Director
de
Extranjería
del
Ministerio
del
Interior,
Quito,
24
de
enero
de
2012
183
Director
de
Refugio
del
Ministerio
de
Relaciones
Exteriores,
28
de
diciembre
de
2011.
Directora
de
Protección
del
Ministerio
del
Interior,
Quito,
16
de
enero
de
2012.
Asesor
Jurídico
de
la
Policía
de
Migración,
Quito,
19
de
diciembre
de
2012.
Equipo
Técnico
del
Consejo
Cantonal
de
la
Niñez
y
Adolescencia,
Huaquillas,
28
de
febrero
de
2012.
Intendenta
de
Policía
de
Sucumbíos,
Lago
Agrio,
7
de
diciembre
de
2011.
Intendenta
del
Carchi,
Tulcán,
5
de
diciembre
de
2011.
Intendente
de
Policía
(e)
Imbabura,
5
de
diciembre
de
2011.
Miembro
de
la
Junta
Cantonal
de
la
Niñez,
de
San
Lorenzo,
11
de
enero
de
2012.
Miembros
de
la
Junta
Cantonal
de
la
Niñez
y
Adolescencia
de
Huaquillas,
28
de
febrero
de
2012.
Secretario
de
la
Intendencia
de
Policía
de
Esmeraldas,
Esmeraldas,
13
de
enero
de
2012.
Subsecretaria
de
Política
Migratoria
Internacional,
Quito,
29
de
febrero
de
2012.
Técnico
del
Gobierno
Provincial
de
Zamora
Chinchipe,
Zamora,
1
de
marzo
de
2012.
Páginas
web
INEC,
“VII
Censo
de
Población
y
VI
de
Vivienda
2010”,
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“Anuario
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185
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http://www.lahora.com.ec/index.php/noticias/show/1101260668/-‐1/En
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ros-‐salieron-‐libres-‐luego-‐detencion_0_467353280.html.
186
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