“FOTO-COMPARENDOS”; UN ANÁLISIS DE SU CONSTITUCIONALIDAD,

LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD EN EL DERECHO COLOMBIANO

ANDRÉS TABORDA1**

RESUMEN

En el presente artículo de reflexión se aborda el tema de la constitucionalidad, la

legalidad y la legitimidad de los foto-comparendos con el fin de demostrar que son
una solución justificada para los problemas de movilidad que atraviesan los
principales municipios del país. En el primer acápite se determina el concepto de
foto-comparendo y se extraen de él todos aquellos elementos que, sin serlo, se
consideran agregados al mismo; posteriormente, se analiza su adaptación a los
postulados constitucionales y legales, especialmente, lo concerniente a la
legitimidad de la autoridad del tránsito para imponerlos y, finalmente, se aborda las
causas y las consecuencias de su implementación –a saber, los problemas de
movilidad y la persuasión de los conductores para evitar la comisión de
infracciones que congestionen las vías-. Los foto-comparendos resultan
adecuados a los fines del Estado y por ello su implementación debe hacerse a
gran escala en lugar de restringirse, esto implica una reformulación de la política
pública al respecto.

PALABRAS CLAVES: Foto-multas, constitucionalidad, legalidad, legitimidad,

movilidad, política pública.

1
Egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Colombia. Contacto:
andres_taborda@hotmail.com
ABSTRACT

This article reflects on the issue of constitutionality, legality and legitimacy of photo-
comparisons in order to demonstrate that they are a justified solution to the
problems of mobility that cross the main municipalities of the country. In the first
section, the concept of photo-comparing is determined and extracted from it all
those elements that, without being considered, are added to it; Later, it is analyzed
its adaptation to the constitutional and legal postulates, especially, concerning the
legitimacy of the transit authority to impose them and, finally, it addresses the
causes and consequences of its implementation - namely, problems of mobility and
The persuasion of the drivers to avoid the commission of infractions that congest
the ways. Photo-comparisons are adequate for the purposes of the State and
therefore their implementation must be done on a large scale rather than restricted,
this implies a reformulation of public policy in this regard.

KEY WORDS: Photo-fines, constitutionality, legality, legitimacy, mobility, public

policy.

SUMARIO:

INTRODUCCIÓN.

1. CONCEPTO DE FOTO-COMPARENDO.

2. DESCRIPCIÓN DE DATOS QUE PERMITEN AFIRMAR LA

CONSTITUCIONALIDAD, LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD DE LOS FOTO-
COMPARENDOS O FOTO-MULTAS.

3. PROPOSICIÓN DE LAS FOTO-MULTAS O FOTO-COMPARENDOS

COMO UNA SOLUCIÓN PARA LOS PROBLEMAS DE MOVILIDAD DE LOS
MUNICIPIOS COLOMBIANOS.

CONCLUSIONES.

BIBLIOGRAFÍA.
INTRODUCCIÓN

Las foto-multas o foto-comparendos son una institución que ha generado

álgidos debates en torno a su constitucionalidad y legalidad. Estos debates giran
en torno al problema de que aparentemente la ley no determina su existencia
como institución autónoma y reglada del derecho administrativo y por ello, al
tratarse de Derecho Sancionatorio, se disuade una posible violación al derecho al
debido proceso, especialmente, a la garantía de la legalidad de las sanciones.
Actualmente, en el Congreso de la República cursa un Proyecto de Ley que
pretende regular la materia; se trata del Proyecto 102 de 2015 “Por medio de la
cual se establece la obligatoriedad de un concepto previo para la instalación y
puesta en operación de sistemas automáticos y semiautomáticos para la detección
de infracciones y se modifica el procedimiento contravencional del cobro de multas
generales (fotocomparendos o fotomultas)”.

Este Proyecto es el resultado de las dudas que existen entorno a la

constitucionalidad de la figura, especialmente frente a los pronunciamientos
judiciales que en sede de tutela han revocado las sanciones de transito impuestas
con fundamento en las imágenes captadas por dispositivos electrónicos (CORTE
CONSTITUCIONAL, T-051/2016). Cabe destacar que lo que busca en esta
oportunidad el legislador es reglamentar los procedimientos para el cobro de las
multas y no la esencia o sustancia de la institución (CONGRESO DE LA
REPÚBLICA, 2016); por ello se percibe que el vacío normativo se postergará aún
por más tiempo y en el escenario público continuaran los pronunciamientos en
contra de la medida. Es por esto que en esta investigación se busca resolver el
siguiente interrogante: ¿Es legal la imposición de foto-comparendos en la medida
de que no existe disposición expresa que los regule?

Frente a este interrogante se parte de la hipótesis de que se trata de una

institución que si bien es cierto no cuenta con disposición legal o reglamentaria
que expresamente la cree, es legal en virtud de que se encuentra consagrada
dentro de las posibilidades que tiene la Autoridad de Supervisión del Tránsito de
emplear mecanismos tecnológicos dentro de su quehacer. Lo anterior en con
ocasión a tres argumentos centrales: en primer lugar, el foto-comparendo está
sujeto a un análisis por parte de la autoridad, por ello no se trata de una
responsabilidad objetiva o de una sanción impuesta por un mecanismo
electrónico, sino de una multa soportada en las pruebas que captó el dispositivo.
En segundo lugar, en una interpretación armónica del ordenamiento jurídico, las
foto-multas son susceptibles de impugnación y por ello son garantistas del
derecho al debido proceso, adecuándose a los postulados constitucionales y
coadyuvando, a su vez, a la garantía de derechos tan fundamentales como la vida
y la integridad de los usuarios de las vías y, en sí mismas, al cumplimiento de los
fines del Estado. Finalmente, el empleo de mecanismos de captación de las
infracciones de tránsito mejora notoriamente la movilidad en las grandes ciudades
del país, por ello las foto-multas, en lugar de retirarse del ordenamiento, deben
emplearse dentro de la política pública.

El método a través del cual se intentará justificar la anterior hipótesis será el

analítico. De acuerdo con este, se fragmentará la figura objeto de estudio,
descomponiéndolo en sus partes o elementos para observar las causas, la
naturaleza y los efectos (BERNAL TORRES, 2006); dicho de otra manera, se
buscará su esencia a fin de determinar si se adecua a los postulados
constitucionales y las causas y consecuencias de su implementación a gran
escala.

Conforme con este método el itinerario de trabajo a seguir es el siguiente;

inicialmente se determinará el concepto de foto-comparendos a fin de determinar
lo que realmente son, ello a través de la descomposición de la sanción en dos
elementos –objetivo y subjetivo-; posteriormente se analizará la constitucionalidad,
la legalidad y la legitimidad de las sanciones impuestas con ocasión a la
implementación de mecanismos de captación de imágenes electrónicas;
finalmente, se analizaran las causas y consecuencias de su implementación y la
necesidad de usarlas a gran escala para el cumplimiento de los fines estatales.

I. CONCEPTO DE FOTOCOMPARENDO

El preámbulo constitucional sostiene que la justicia es uno de los fines por los
cuales se implementó la Carta Política de 1991. De manera, que el derecho en
general y el Derecho Sancionatorio como una de sus especies se deben orientar
por el criterio de justicia. Para cierta parte de la doctrina la incorporación del
concepto de justicia en el Preámbulo es, en sí, un reconocimiento de un valor pre-
político que justifica la existencia del Estado y, con él, del ordenamiento jurídico
(BERNAL CUELLAR, 2003). Así las cosas, no se trata de una posibilidad sino de
un deber de los interpretes de la ley –entre ellos las autoridades administrativas-
obrar según justicia. Es decir, el orden positivo reconoce que existe un dar a cada
quien lo suyo que orienta las distintas actividades estatales, por ello, tanto desde
la perspectiva moral como desde la del derecho legislado, la imposición de una
sanción no sólo debe corresponder a un juicio de adecuación típica –
responsabilidad objetiva- sino también basarse en un análisis de la culpabilidad
del sujeto infractor –responsabilidad subjetiva-.

En la primera parte de esta investigación se construirá el concepto de fotomulta

o fotocomparendo a través de las disposiciones normativas que regulan la materia,
así como de los principales precedentes jurisprudenciales proferidos en lo propio,
por la Corte Constitucional. Al respecto, es menester destacar que la norma
sustantiva no define el concepto que se busca delimitar en este acápite. No se
trata de que exista un vacío normativo en este sentido, sino de que el legislador
obvió las definiciones y opto por disipaciones prácticas. Empero, dados los
propósitos académicos y reflexivos de este artículo, es menester delimitar el
concepto ubicándolo dentro de uno superior y dando sus notas características.

Siguiendo esta lógica, conviene destacar que el parágrafo segundo del artículo
129 del Código Nacional de Tránsito (L.769/2002) preceptúa que:

Las ayudas tecnológicas como cámaras de vídeo y equipos electrónicos de lectura que
permitan con precisión la identificación del vehículo o del conductor serán válidos como prueba
de ocurrencia de una infracción de tránsito y por lo tanto darán lugar a la imposición de un
comparendo.

De esta norma se pueden extraer al menos dos premisas; la primera, los

apoyos tecnológicos –cámaras de video, fotográficas o lectores de velocidad –
solo se utilizan como medio de prueba de la infracción y, por lo tanto, no tienen la
aptitud para imponer sanciones por si solos. La segunda, tal vez derivada de la
primera, es que la sanción está sujeta a la voluntad de la Autoridad de Supervisión
de Transito, que deberá en todo caso analizar las posibles causas y la existencia
de causales que lo justifiquen. De modo que, a priori, es correcto afirmar que no
se trata de una responsabilidad objetiva, es decir, que se produce con
independencia de la culpabilidad del sujeto infractor (LÓPEZ HERRERA, 2012).

De acuerdo con lo anterior, se propone el siguiente ejemplo con el propósito

de ayudar a comprender de mejor manera el alcance de las premisas: un
ciudadano detiene su vehículo en medio de una autopista bloqueando el tráfico
vehicular de la misma, esta situación, que es considerada como una infracción
(C3), es captada por las cámaras de video dispuestas por las Autoridades de
Control Operativo del Tránsito. Empero, en gracia de discusión, la mencionada
acción tuvo su origen en un accidente que se había ocasionado metros más
adelante. Conforme al ejemplo si los mecanismos tecnológicos estuvieran
programados para imponer directamente multas este caso sería objeto de sanción
pecuniaria, pues esta descrito como infracción susceptible de multa y existe
prueba de su comisión; esta situación seria evidentemente injusta si se atiende a
la causa que la originó –el accidente metros adelante-, y es claro, conforme a lo
planteado en la parte introductoria, que conforme a los postulados constitucionales
la justicia es un valor que se debe buscar alcanzar en las relaciones jurídicas entre
autoridad y administrado.

Sin embargo, esto no sucede, dado que „el foto-comparendo‟ está sujeto a
la verificación y firma de una Autoridad de Supervisión. No se trata de una figura
innovadora o de una interpretación especial que haya asumido el legislador
colombiano; tal como lo afirma el jurista barcelonés Herce Vallejo (2009) la
implementación de medios tecnológicos para la regulación de la movilidad no
consiste en un remplazó de las autoridades encargadas de imponer las multas de
tránsito sino en una herramienta para que las mismas, por una parte, tengan
certeza de la comisión de la falta y, de la otra, para darle transparencia al sistema
sancionatorio en la medida de que consten las infracciones en documentos que
puedan ser impugnados por los sancionados. Consecuencia de lo anterior, se
puede hablar de dos análisis referentes a la imposición de un „foto-comparendo‟: el
objetivo y el subjetivo.

Ahora bien, el término comparendo es el que se emplea ordinariamente

para referirse a aquellas multas o sanciones que son susceptibles de aplicarse en
variados tipos de situaciones pero que regularmente atañen a conductas
consideradas inconvenientes en la vía pública, más específicamente con ocasión
a la movilidad o al tránsito vehicular (ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD,
2009). Estos, cambian de acuerdo al tipo de conducta acaecida, asimismo
teniendo en cuenta las características del sujeto infractor -es decir, si tiene
antecedentes o no-, del contexto en el que se desplego la conducta y las posibles
consecuencias, siempre y cuando las mismas sean perceptibles (RODRÍGUEZ
GÓMEZ, 2004). Dicho de otra manera, guardando las proporciones, el
comparendo se entiende como un castigo que se emplea para formar conciencia
sobre las personas y así evitar que los actos erróneos se vuelvan a cometer y con
ello se ponga en peligro la vida y la integridad de los peatones.

Regularmente, en el tránsito vehicular en la vía pública, las faltas que se

ejecutan pueden producir consecuencias que ponen en peligro la vida y la
integridad no sólo de los sujetos infractores, sino, a su vez, la de terceros ajenos al
tránsito vehicular, como los peatones, y la de otros conductores, que se ven
directamente afectados por la situación en concreto. Actualmente, como lo
sostiene la Organización Mundial de la Salud (2009);
 Acciones como cruzar un semáforo en rojo, ir a mayor velocidad de la permitida, conducir
alcoholizado, no respetar los cruces apropiados, no conducir con cinturón de seguridad o
hacerlo hablando por celular son algunas de las faltas viales más comunes y que más se
castigan, especialmente porque todas ellas pueden generar trastornos severos (pág. 175).

Frente a este escenario, el comparendo o multa emerge como el medio

para disuadir a los conductores de ejecutar tales conductas reprochables o faltas
(HERCE VALLEJO, 2009). Desde esta lógica, usualmente se describe como un tipo
de sanción que sólo las autoridades administrativas apropiadas pueden imponer,
especialmente los policías y guardias del tránsito, quienes están especialmente
preparados para el efecto (RODRÍGUEZ GÓMEZ, 2004). Estos son entregados a
través de un comprobante que luego debe abonarse en las cuentas del horario
destinadas para tal fin. Los valores monetarios de los comparendos, corolario de lo
expuesto líneas atrás, pueden variar, empero suelen ser elevadas a efecto de
disuadir a los conductores de realizar las conductas descritas en la ley como faltas
de tránsito.

Para imponer un „foto-comparendo‟ se requiere la existencia objetiva de una

causa, es decir, la comisión de una infracción de tránsito, debidamente respaldada
en los datos captados por un mecanismo tecnológico. También se requiere la
verificación y firma del comparendo digital por parte de una Autoridad de
Supervisión (INSTITUT CERDÀ, 2010). Esta deberá hacer un análisis de los datos
arrojados por el apoyo tecnológico, en otro sentido, una verificación subjetiva de la
situación a fin de determinar si existe o no la infracción y consecuentemente
proceder a aprobarla (LEONARDO DURANTE, 2013). Sin embargo, podría
presentarse el caso de que el funcionario no realizará correctamente el análisis,
ante esto, le Ley determina que “el comparendo se remitirá a la dirección
registrada del último propietario del vehículo (…) (con) la prueba de la infracción
como anexo necesario” (L.769/2002, Art, 137), esto con el propósito de que él,
quien es responsable solidariamente con el que cometió la falta -de no ser el
mismo-, manifieste las circunstancias que podrían desvirtuar el comparendo –en el
ejemplo planteado, el accidente metros adelante-.

Conforme lo expuesto hasta aquí, las fotomultas o fotocomparendos

consisten en sanciones de transito impuestas a los infractores de las disposiciones
que regulan la movilidad en las vías, las cuales tienen el propósito de proteger la
vida e integridad del conductor mismo, los peatones y los demás conductores.
Estas se imponen con ocasión a la detección de infracciones a través de cámaras
que recopilan videos, fotografías y datos. En efecto, el empleo de aparatos
tecnológicos es apenas un medio de prueba, pues las cámaras captan la
infracción y con esas evidencias se elabora un Comparendo digital que es
verificado y firmado por un funcionario del tránsito, con fundamento a un análisis
subjetivo de la circunstancia, y que posteriormente, a efectos de ser público y
oponible, es enviado junto con las evidencias fotográficas al domicilio del
propietario, quien se entenderá notificado.

2. DESCRIPCIÓN DE DATOS QUE PERMITEN AFIRMAR LA

CONSTITUCIONALIDAD, LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD DE LOS „FOTO-
COMPARENDOS‟ O „FOTO-MULTAS‟

Tal como se expuso en la primera parte de este artículo, con los foto
comparendos no se genera automáticamente la sanción, pues, la obligación del
pago de la multa nace cuando se demuestra la culpabilidad de la persona, es
decir, cuando se pruebe que él fue quien cometió la infracción, o cuando éste lo
admita expresa o implícitamente (CONSEJO DE ESTADO. Sentencia del 26 de
septiembre de 2013). Los análisis propuestos anteriormente, según los cuales
existe un fundamento objetivo de la sanción y uno subjetivo muestran, por una
parte, la legalidad de la sanción pecuniaria pues tanto la conducta como la sanción
está determinada en la norma positiva, por otro lado, muestran su
constitucionalidad pues no se trata de una injusta responsabilidad objetiva sino del
resultado de un análisis objetivo y subjetivo de una situación, plenamente descrito
en la norma, sujeto al ejercicio del derecho a la defensa por quien debe asumir las
consecuencias del mismo.

Tal como lo sostiene el artículo cuarto de la Constitución, está es “norma

de normas”, otorgándole supremacía sobre las demás disposiciones del
ordenamiento, empero, de manera alguna se puede considerar como una norma
ordinaria que sólo se distingue de las demás en razón a su jerarquía formal. La
Constitución, como lo señala la doctrina, es el eje central del ordenamiento jurídico
(YOUNES MORENO, 2005). El cumplimiento de su misión como parámetro
objetivo del ordenamiento y dinamizador del mismo, no podría realizarse sin la
variedad de formas que asumen sus normas: normas clásicas, normas de textura
abierta, normas completas, normas de aplicación inmediata, normas
programáticas, normas de habilitación de competencias, normas que consagran
valores, principios y derechos, etc. Todas estas normas deben contribuir
armónicamente a la interpretación de las de menor jerarquía y, en caso de que
aun realizando una nueva interpretación de la ley, está resultaré evidentemente
contraria a la Norma Fundamental, se deberá inaplicar a través del control
concentrado de constitucionalidad que le corresponde a la Corte Constitucional, el
cual produce la inexiquibilidad de las disposiciones, y el control difuso que realizan
los demás jueces y las autoridades administrativas a través de la excepción de
inconstitucionalidad.

La constitucionalidad de los „foto-comparendos‟, objeto de este acápite, es

susceptible de ser analizada desde dos vertientes argumentativas: la primera,
referente a los fines del Estado (C. Pol., Art., 2) en cuanto es una medida que
responde a las necesidades Estatales de funcionalidad, agilidad y neutralidad en
sus actividades (C. Pol., 209); la segunda, derivada de su naturaleza no represiva,
permite el ejercicio de Derechos Constitucionales tales como la defensa, la
contradicción, el debido proceso, pues en sí mismo no constituye una multa.
Aunado a esta última vertiente es menester destacar que la sanción que impone la
autoridad de transito tiene el propósito de asegurar derechos constitucionales tan
valiosos como la vida y la integridad de las personas (LEONARDO DURANTE,
2013), por ello, se justifica la imposición de sanciones, aunque no expresamente
de foto multas.

La jurisprudencia constitucional sostiene la necesidad de implementar

medios tecnológicos para el desarrollo de las actividades del Estado, pues, se ha
verificado que estos permiten mayor funcionalidad, a la vez que constituyen una
garantía para el debido proceso en la medida que son sistemas ágiles y neutrales
(CORTE CONSTITUCIONAL, C-016/2013). La funcionalidad de los apoyos
tecnológicos tiene su origen en que estos instrumentos son prácticos y utilitarios
para los fines para los que sean programados; a su vez, son agiles pues ejecutan
de forma mecánica y rápida las actividades tendientes a los mismos fines, al ser
mecánicos, son neutrales pues no tienen la capacidad de inclinarse por ninguna
de las partes o alternativas que se oponen en una confrontación, salvo que se
programen para esto (DE AHUMADA RAMOS, 2001). Desde esta óptica, la
implementación de las „foto-multas‟ o „foto-comparendos‟ corresponde a la
respuesta política de una necesidad estatal; la funcionalidad, agilidad y neutralidad
de los tramites, se habla de respuesta política pues está se soporta en la actividad
legislativa, es decir, en las normas creadas por el Congreso como Órgano Político
del Estado. De ahí que sea viable su creación y puesta en práctica desde el punto
de vista constitucional.
 Uno de los temas más álgidos al momento de analizar la constitucionalidad
de las foto-multas es el referente a la garantía del derecho a la defensa del
propietario del vehículo que es directamente a quién se le impone la sanción de
tránsito. Lo anterior, se deriva de la falsa apreciación de que esta modalidad de
comparendo de transito es impuesta sin atender a un juicio subjetivo de la
situación sino con fundamento estricto en lo captado por las cámaras de video
dispuestas para tal fin, error en el que han caído incluso entidades del Estado
encargadas de velar por los derechos de las personas (PERSONERIA DE
BOGOTÁ, 2014). No se quiere decir con esto que en sentido lato siempre la
imposición de los foto-comparendos resulte adecuado a la garantía de los valores,
principios y derechos consagrados en la Constitución; pues, en efecto, la Corte
Constitucional, garante por antonomasia de la Carta, a través de pronunciamientos
de tutela revocado este tipo de sanciones (CORTE CONSTITUCIONAL, T-
051/2016).

Empero, cuando lo ha realizado, ha sido por vicios procedimentales y no

precisamente por tratarse del foto-comparendo en sí. Específicamente por cuanto
la autoridad de transito cometió errores al momento de la notificación de la medida
(CORTE CONSTITUCIONAL, T-051/2016). La Corte Constitucional recientemente
ha aclarado que no existen foto-multas como tal, existen infracciones de tránsito
captadas por medios tecnológicos a las que la autoridad de transito les impone
sanción y de la misma manera que existe una manera de notificar estas sanciones
la cual es acorde a los postulados constitucionales en aras de garantizar el
derecho a la defensa de los ciudadanos.

Mediante la Sentencia T-051 de 2016, la Sala Cuarta de Revisión de la

Corte Constitucional, analizó tres acciones de tutela, una en contra de la
Secretaría de Movilidad de Medellín y dos en contra de la Secretaría de Tránsito y
Transporte de Arjona (Bolívar), por Jueces que dentro de sus facultades para
garantizar los derechos constitucionales en sede de tutela consideraron que una
serie de Autoridades de Transito habían cometido errores o faltas en los
procedimientos de notificación de las sanciones a las infracciones de tránsito
captadas por medios tecnológicos –cámaras de video- y, con ocasión a ello,
violaron el derecho a la defensa de los multados, así las cosas, los jueces
anularon tanto el trámite contravencional, como la sanción impuesta y ordenaron
rehacer la notificación por correo certificado. Nótese que como tal lo que se
determinó fue un vicio en la expedición de la sanción, de manera que si hubiera
sido correctamente tramitada no se habría anulado en sede de tutela, es decir, se
habría analizado como una sanción acorde a los postulados constitucionales.

Ahora bien, al leer detenidamente los fallos analizados en esta tutela objeto
de revisión, la Corte estableció su improcedencia, a la vez que determinó revocar
los dos fallos y mantener uno, este último con motivos y argumentos distintos a los
empleados por el a quo. En consideración del Alto Tribunal, la entidad accionada
intentaron notificar en debida forma las infracciones de tránsito captadas por
medios tecnológicos, a las direcciones reportadas por el infractor de tal forma que
la sanción estaba impuesta acorde al procedimiento administrativo, y si el infractor
no estaba de acuerdo con el uno o con la otra, la vía no era la acción de tutela,
conforme a su carácter residual, sino, en sentido lato, el medio de control de
Nulidad y Restablecimiento del Derecho ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.

Empero, en menester aclara que “la Garante de la Constitución” encontró

que el procedimiento de notificación adelantado la accionada, probablemente no
estaría conforme con los lineamientos del Código de Procedimiento Administrativo
y el Código Nacional de Transito, de manera idéntica, si los posibles infractores de
las normas de tránsito no estaban de acuerdo con el procedimiento, la sanción o
tenían una justa causa para su justificación, la vía adecuada seguía siendo el
ejercicio del medio de control descrito anteriormente.

Como se evidencia, en la sentencia referida, no se crean por vía

jurisprudencial nuevos procedimientos para la notificación de las foto-multas, así
como tampoco se instituyen periodos de naturaleza alguna para la comunicación
de la infracción y, particularmente, no se limitan los medios tecnológicos para
fotodetección, avalando su constitucionalidad y escuetamente recuerda que hoy
por hoy existe un procedimiento al respecto.

Corolario es que, las foto-multas son constitucionales pues su

implementación y uso no desconoce los principios de la Carta Política y,
consecuentemente, deben seguir aplicándose al considerar que es una
herramienta efectiva a la hora de sancionar a las personas que violen las normas
de tránsito, las cuales –como se afirmó- buscan resguardar el derecho a la vida y
la integridad personal de los ciudadanos. El derecho fundamental a la defensa del
propietario del vehículo (C. Pol. art., 29) se ve protegido en la medida en que
cuenta con términos posteriores a la notificación del comparendo para intervenir
con argumentos que modulen su situación (CORTE CONSTITUCIONAL. C-
980/2010).

A su vez “(…) tanto la regulación en relación con las tecnologías para el

sector del transporte, como las sanciones y procedimientos para su control, hacen
parte de las normas instrumentales necesarias para lograr los objetivos generales
planteados en el Plan Nacional de Desarrollo” (CORTE CONSTITUCIONAL. C-
363/2012), por lo que, el Gobierno Nacional queda facultado para disponer
respecto a asuntos relativos a los apoyos tecnológicos tendientes a sancionar a
los infractores de las normas de tránsito. Esto, a su vez, refuerza la legalidad de
estas sanciones pues no sólo el Legislativo está facultado para establecerlas sino
que el Ejecutivo puede desarrollarlas en términos de crear mecanismos para que
sean aplicables.

Cuando se emplea el concepto de legalidad tácitamente se refieren dos

concepciones complementarias que se unifican en un solo significado; una política
y una jurídica. La legalidad, desde la perspectiva de la ciencia política, se entiende
como un requisito y un atributo poder, que supone ciertos límites al ejercicio del
mismo (SALAZAR UGARTE, 2009). De acuerdo con esto, un poder se considera
legal y, congruentemente, actúa legalmente en la medida en que se constituye de
conformidad con un determinado numero de normas y se ejerce con sujeción a
otro catálogo de reglas anteriormente establecidas. Así las cosas, el concepto de
legalidad se encuentra estrechamente relacionado con el de legitimidad: ello, por
cuanto el primero concierne al ejercicio del poder y el segundo a la titularidad del
mismo.

Ahora bien, en estricto sentido, por una parte, un poder es legítimo cuando
su titularidad tiene un sustento jurídico y, de la otra, es legal cuando los actos de
autoridad que de él emanan se ajustan al orden jurídico vigente (SALAZAR
UGARTE, 2009). Como se deduce, ambas concepciones –la política y la jurídica-
son complementarias.

Teniendo en cuenta lo anterior, se propone el siguiente interrogante: ¿Están

las Autoridades de Transito facultadas para imponer foto-comparendos?, y
conforme con ello, ¿este tipo de sanciones son legales?
 Respecto a estas cuestiones, conviene anotar que desde la primera
concepción de la legalidad –esto es, la política-, conforme se expuso líneas atrás,
esta se trata de un requisito y un atributo del poder que supone ciertos límites al
ejercicio del mismo; en este sentido, se entiende que un poder es legal y actúa de
la misma manera, en la medida en que se constituye de acuerdo con un
determinado conjunto de normas y se ejerce con apego a otro catálogo de reglas
previamente establecido (LÓPEZ HERNÁNDEZ, 2015). De acuerdo con esto, el
concepto de legalidad está vinculado con el de legitimidad; mientras el primero
hace referencia al ejercicio del poder, el segundo a la titularidad del mismo. Se
entiende que un poder es legítimo, en sentido estricto, y conforme a la lógica del
Estado de derecho2 cuando su titularidad tiene soporte jurídico y es legal cuando
los actos que de él emanen se ajusten a las leyes vigentes (HERNANDO NIETO,
2002). Así las cosas, respecto a la legitimidad se pregunta ¿cuál es el sustento de
un poder político determinado?, mientras que en lo que refiere a la legalidad se
responde al interrogante ¿Cómo se ejerce dicho poder?

En esta tesitura, se tiene, entonces, a priori, dos niveles de la relación entre

las leyes y el poder: por una parte, un primer nivel que se refiere al sustento
jurídico de la titularidad del poder –legitimidad- y, de la otra, un segundo nivel que
atiende al ejercicio del poder desde la perspectiva de su apego a un conjunto de
normas, de manera que, si se apega, es un poder legal, si no lo hace, es un poder
arbitrario.

2
El Estado de Derecho es aquel que tiene como sustento la norma jurídica, es decir, aquel que se
erige y desarrolla conforme al principio de legalidad. Por su parte, el Estado Social de Derecho,
cómo es el caso de la figura adoptada por el constituyente de Colombia, frente a la idea de la
legalidad, antepone la de la dignidad humana. De manera, que se considera que la ley solamente
es útil en la medida en que sirva para el propósito humano, pues, la persona es considerada como
un fin en sí mismo (CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-406/1992, MP: ANGARITA VARÓN,
C.). Cómo se percibe, en el modelo colombiano la legalidad no se excluye del todo, sino que, bajo
la idea del Estado Social de Derecho, se le da un matiz especial; la norma sólo es útil en la medida
en que contribuya al bien común.
 Independientemente de la estrecha relación entre los conceptos, la
legalidad, a partir de una óptica netamente jurídica, se refiere al segundo nivel de
relación entre derecho y poder político. Esto es, a la adecuación de los actos de
autoridad a un conjunto de disposiciones legales. En efecto, el principio de
legalidad jurídicamente se concibe de la siguiente manera; “todo acto de los
órganos del Estado debe encontrarse fundado y motivado en el derecho vigente”
(LÓPEZ HERNÁNDEZ, 2015, pág. 75). Quiere decir lo anterior, que todo acto de la
autoridad, y, en el caso objeto de estudio de la Autoridad de Supervisión del
Tránsito, debe tener fundamento en el derecho vigente y, más allá, dicha norma
jurídica debe encontrar su propio sustento en la Constitución.

Tal como se esbozó líneas atrás, las sanciones de tránsito en tanto género
y las foto-multas como especies resultan acorde a los postulados constitucionales,
especialmente a los fines estatales. Es el momento, de determinar las normas de
rango legal que justifican la existencia este método para captar las infracciones y
sancionarlas.

Fundamentalmente son tres las leyes que consienten la implementación de

dispositivos tecnológicos para apoyar las actividades de las Autoridades de
Supervisión del tránsito. La primera es la Ley 769 de 2002 "Por la cual se expide
el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones". La
mentada Ley preceptúa en su artículo 129, que los informes de las autoridades de
tránsito por las infracciones previstas en el Código Nacional de Tránsito, mediante
la imposición de comparendo, tendrán que exteriorizar, por una parte, el número
de la licencia de conducción, el nombre del conductor, su teléfono y dirección,
quien al momento de la imposición se registra como un “presunto inculpado”, ello
por cuanto tiene el derecho a impugnar la decisión y, de la otra, el nombre y
número de placa del agente que lo ejecuta. En el evento en que no se pueda
indicar el número de licencia de conducción del infractor, por ejemplo, por cuanto
el ciudadano manifiesta no llevarla con sí o haberla perdido, por disposición
expresa del mismo artículo, el funcionario deberá aportar pruebas objetivas que
sustenten el informe o la infracción, intentando la notificación al conductor. Ello
implica que cuando el conductor no se pueda identificar la Autoridad deberá
siempre recaudar las pruebas que sustenten la imposición de la sanción.

Corolario, si no fuera posible identificar al ciudadano, por ejemplo, por la

velocidad en la que conduce el vehículo, la sanción se notificará al último
propietario registrado del vehículo, para que rinda sus descargos dentro de los
siguientes diez días al recibo de la notificación, y en todo caso, si no concurriere
se le impondrá la sanción al propietario registrado del vehículo.

Recalca el parágrafo primero de la mentada norma que las multas no

podrán ser asignadas a sujeto diferente de quien ejecutó la infracción, es decir,
son intuito personae. Por otra parte, el parágrafo segundo, citado al principio de
este artículo, manifiesta que las ayudas tecnológicas como cámaras de vídeo y
equipos electrónicos de lectura que permitan con precisión la identificación del
vehículo o del conductor serán válidos como prueba de ocurrencia de una
infracción de tránsito y, por lo tanto, darán lugar a la imposición de un
comparendo. Este último, de manera tacita, justifica el empleo de foto-multas,
permitiendo el empleo de cámaras de video y equipos electrónicos para “identificar
al vehículo o conductor” y estos elementos pueden “ser válidos como prueba de
una infracción”.
 Reforzando esta disposición, la Ley 1383 de 2010 a través de la cual se
reforma al Código de Tránsito sostiene en el inciso final de su artículo 135, que;

Ante la comisión de una contravención, la autoridad de tránsito debe seguir el

procedimiento siguiente para imponer el comparendo:

Ordenará detener la marcha del vehículo y le extenderá al conductor la orden de

comparendo en la que ordenará al infractor presentarse ante la autoridad de tránsito
competente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes. Al conductor se le entregará
copia de la orden de comparendo.

[…] las autoridades competentes podrán contratar el servicio de medios técnicos y

tecnológicos que permitan evidenciar la comisión de infracciones o contravenciones, el
vehículo, la fecha, el lugar y la hora. En tal caso se enviará por correo dentro de los tres (3)
días hábiles siguientes la infracción y sus soportes al propietario, quien estará obligado al
pago de la multa. Para el servicio público además se enviará por correo dentro de este
mismo término copia del comparendo y sus soportes a la empresa a la cual se encuentre
vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su competencia.

Esta norma, interpretada de una manera acorde a los postulados especiales

del derecho a la defensa (la posibilidad de intervenir con pruebas y argumentos
dentro de un proceso), da a entender que las autoridades que impongan, luego de
un juicio objetivo y subjetivo de la conducta, una sanción de transito mediante el
empleo de apoyos tecnológicos, deberán remitir a la dirección del titular de
derecho de dominio del vehículo con el cual se cometió la alteración al tránsito el
comparendo, a efectos de que dentro de los cinco días siguientes se manifieste,
pudiendo afirmar que no es el quien se encuentra con la tenencia material del
automotor o exponiendo razones por las cuales se realizó la acción descrita por la
norma.

Como se evidencia, las foto multas son legales, pues el legislador, en uso
de sus facultades constitucionales, especialmente las referidas a en los numerales
2 y 25 del artículo 150 de la Constitución Política, expedir los Códigos en todos los
ramos y reformar sus disposiciones y unificar las normas de tránsito en todo el
territorio nacional, respectivamente, es decir, en uso del poder conferido por el
pueblo –elemento político de la legalidad- permitió la implementación de
mecanismos tecnológicos como un apoyo a las autoridades de supervisión. Es
decir, estas sanciones se encuentran amparadas en normas de derecho vigente –
elemento jurídico de la legalidad-.

En lo referente a la legitimidad de esta figura, o al reconocimiento y

respecto por parte de los ciudadanos (LÓPEZ HERNÁNDEZ, 2015), se debe decir
que este se construye desde al menos tres argumentos: desde el primero, la
legitimidad, entendida como la cualidad de ser conforme al mandato legal, se
estructura atendiendo a que, como se escribió líneas atrás, se deriva de
disposiciones elaboradas por el Congreso conforme a sus atribuciones; por otro
lado, comprendida como el reconocimiento, la confianza, y el cumplimiento por
parte de los ciudadanos, se deriva de no ser una sanción inquisitiva o derivada de
responsabilidades objetivas, sino de análisis –objetivos y subjetivos- que permiten
que la sanción sea próxima a la justicia y; finalmente, en cuanto, a su
funcionalidad, estas medidas son legítimas atendiendo a su naturaleza preventiva,
pues no son meras imposiciones sino que buscan evitar las infracciones y de esta
manera mejorar el flujo vehicular de los Municipios.

Las normas concernientes a los apoyos tecnológicos en la imposición de

multas por infracciones de tránsito están respaldadas por la coerción o amenaza
de sanción que conllevaría el incumplimiento de tales normas (LEONARDO
DURANTE, 2013). El fin último de estas disipaciones esta disuadir a los
conductores de que ejecuten las conductas legalmente sancionadas, de manera
que la persona, a sabiendas de las consecuencias negativas que supondría una
determinada actitud –verbigracia, la imposición de la multa-, se abstiene de
incumplir lo dispuesto en el ordenamiento jurídico.

En suma, se puede afirmar, conforme a lo expuesto que los foto-

comparendos o foto-multas son constitucionales pues se basan en la
implementación necesaria de la tecnología en las actuaciones estatales,
garantizando la funcionalidad, agilidad y la neutralidad, y son respetuosas del
derecho constitucional a la defensa pues están sujetas a la notificación del
infractor; son legales pues tienen su sustento en normas debidamente elaboradas
por el congreso y, son legítimas, en la medida que resultan de un análisis objetivo
y subjetivo de la situación que propende porque estas sean justas.

3. PROPOSICIÓN DE LAS FOTO-MULTAS O FOTO-COMPARENDOS

COMO UNA SOLUCIÓN PARA LOS PROBLEMAS DE MOVILIDAD DE
LOS MUNICIPIOS COLOMBIANOS

Los problemas de movilidad en las principales ciudades de Colombia son un

asunto de conocimiento público. Es tan grave la situación que ciudades con
proporciones más pequeñas que las de Capital como Cali están analizando la
implementación del pico y placa para las motos; y otras, como Medellín pretenden
estimular más el uso de la bicicleta a través de disposiciones que controlan el
número de ocupantes de los vehículos y el préstamo de este tipo de máquinas a
los ciudadanos (MOLLER, 2006). La congestión se debe a la falta de vías, a la
disminución del uso de los sistemas de transporte público – en parte, por el
incremento en el uso de vehículos particulares - y la realización de obras. Se ha
duplicado a partir de 2002 la sensación de los ciudadanos de que sus trayectos se
demoran más tiempo (DANGONGD-GIBSONE, FRANCOIS-JOLLY, MONTEOLIVA, &
ROJAS, 2013). Se puede afirmar, en consecuencia, que se trata de un asunto de
políticas públicas efectivas y debidamente justificadas por parte de las Autoridades
Administrativas que regulan lo atinente al tráfico y la movilidad que mejoren la
sensación de tráfico de los ciudadanos.

En este sentido, las políticas públicas son entendidas por parte de la doctrina
como las acciones de gobierno que pretender dar contestación a las muchas
demandas de la sociedad (JOBERT, 2004). Dicho de otra manera, son las acciones
emitidas por el Gobierno, autoridad administrativa por excelencia, que propenden
por un uso estratégico de los recursos, con el propósito de aliviar los problemas al
interior del territorio nacional. Su estudio, tal como lo sostiene SUBIRATS (2008),
debe ejecutarse guiado por dos preguntas claves para un Estado: por una parte,
“¿Qué políticas desarrolla el Estado en los diferentes ámbitos de su actividad,
cómo se elaboran y desarrollan y cómo se evalúan y cambian‟”, de la otra, “¿Qué
hacen los gobiernos, Cómo y Por qué lo hacen y Qué Efecto produce?” (págs. 15-
16). Estos interrogantes, a consideración del autor, son el fundamento de las
políticas públicas y, específicamente, tienen la aptitud de valer como una sencilla
guía para ir analizando la actividad estatal en torno a un tema en concreto, sin
entrar en términos técnicos que le corresponden a los profesionales de la gestión
estatal.

Aunque está definición es considerada como “muy ligera” por alguna parte de
la doctrina (DOMINGUEZ LÓPEZ, 2006), es de fácil comprensión y por ello resulta
oportuna a la hipótesis planteada en este artículo, pues se pretende destacar la
manera en que la implementación de las foto-multas a gran escala, contribuiría al
desarrollo de los cometidos sociales, es decir, conforme a la definición, a la
satisfacción de una necesidad social en específico, la de movilidad.
 Conforme con esto, las políticas públicas se consiguen concebir como el
contorno predilecto de elaboración del “pacto” entre Estado y sociedad, el pacto
social de la filosofía contractualista (SUBIRATS, 2008, pág. 45). Al respecto, son
definidas como “el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno,
actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una
influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos” (PETERS, 1999).

Otra parte de la doctrina prefiere conceptualizarlas como un “proceso

decisional”, esto es, un acumulado de decisiones que se materializan en un
término o lapso determinado (SUBIRATS, 2008, pág. 45). Conforme con esto,
buscan persuadir a la población generando un impacto directo en el bienestar de
la social. Para el cumplimiento de los propósitos de las políticas públicas, se tienen
instrumentos para plantearlas e impulsarlas, dependiendo del tipo de actores que
intervienen éstos pueden variar, generalmente, se plantean cuatro recursos, a
saber; las normas jurídicas, los servicios de personal, los recursos materiales y la
persuasión.

En efecto, es mediante el empleo la legislación que los poderes públicos

consienten e instituyen las acciones que forman las políticas, y asimismo, confinan
la discrecionalidad en el proceder de los que la elaboran y ejecutan (JOBERT,
2004). Es decir, asentar sus decisiones en la legalidad, conforme se explicó en el
anterior acápite. Por otra parte, se requieren los servicios de personal o los
recursos humanos, pues son ellos quienes elaboran y ejecutan las políticas, a la
vez que recursos materiales, especialmente, de tipo financiero, aunque estos
suelen ser más restringidos.
 Finalmente, los miembros del conglomerado social discurren al gobierno como
legítima manifestación de la interpretación mayoritaria de los intereses generales
de la sociedad, esto es, del interés general. Es por esto, que las autoridades
administrativas deben responder adecuadamente a las demandas sociales, toda
vez que el gobierno como ente debe ser guarda de los intereses de los que están
bajo su tutela.

Partiendo de los anteriores postulados teóricos, se considera que una solución

al problema de movilidad de los Municipios Colombianos seria la implementación a
gran escala de los foto-comparendos disminuyendo el numero las Autoridades de
Supervisión que se ocupan específicamente en la imposición multas y,
correlativamente, aumentando el número de funcionarios ocupados
específicamente de regular el tráfico vehicular.

Las estadísticas muestran la efectividad de estas herramientas en relación al

aumento de sanciones impuestas en los últimos años. Según el SIMIT (2014); en
Bogotá, a partir de la implementación del sistema en marzo de 2011, se han
podido identificar 697.996 infractores, la mayoría por estacionar el vehículo en
sitios prohibidos, bloquear una calzada y transitar en horas y sitios restringidos;
entre tanto, en Medellín, se han impartido más de un millón 200.000 comparendos
a partir de 2012 garbo a las cámaras de video instaladas para los efectos de la
„foto-multa‟, en comparación con los apenas 376.000 elaborados manualmente por
la policía; la situación se reitera en Cali con 380.000 a partir de 2012, Cartagena
con al menos 100.000 desde el mismo año, y Bucaramanga, con más de 13.000,
desde 2013.
 A partir de estos datos se podría hablar de retirar al menos la mitad de los
policías de tránsito dispuestos para imponer sanciones manuales, pues la
situación de Medellín deja en claro que su capacidad no es funcional respecto a la
utilidad de las ´foto-multas´. Quede en claro que no se trata de desemplear ese
número de policías, eso sería un atraso para las políticas públicas en la medida en
que el número de vías aumenta y cada día se requerirá más personal, se trata de
re-direccionar sus funciones al manejo de tráfico, a controlar el fluido automotor en
las vías, y ocupar a otros funcionarios de la imposición de multas.

Esta figura es aplicable en la medida de que atiende a la función de

prevenir las infracciones de tránsito y consecuentemente mejorar el tráfico
vehicular pues las multas atribuidas a los comportamientos típicos o infracciones
está basada en la prevención de que se realicen actos que dañen a la sociedad en
su conjunto. Si un conductor sabe que se ha dispuesto un número determinado de
herramientas para identificación de infracciones –llamasen cámaras de video-
estará determinado por esto ha evitar cometer conductas sancionadas por temor a
la multa. La policía de tránsito, en tanto ente encargado de regular el orden y
hacer cumplir las normas de tránsito, debe, además de vigilar las infracciones
cometidos a las normas establecidas en materia de transporte, trabajar por
mejorar el flujo vehicular (L.769/2002, art. 7).

A este respecto, las autoridades se deberían ubicar en lugares estratégicos

y a través de señales coadyuvar para que el flujo vehicular sea constante y
organizado (L.769/2002, art. 110). Se trata de una propuesta macro que debe ser
materializada de acuerdo a las especificidades del tránsito de cada Municipio pues
la cantidad de vehículos varía entre los mismos; no se requiere un estudio
profundo para percibir que en las grandes Ciudades, dado el flujo de la economía,
el número de vehículos debe ser superior al de las Ciudades en desarrollo. Se
deberá en consecuencia distribuir a las Autoridades conforme a los estudios
locales que indiquen los sectores de territorio más complicados. ¡El foto-
comparendo es la solución al problema de movilidad de los Municipios de
Colombia!

CONCLUSIONES

Se pueden percibir dos tendencias en la interpretación de los foto-

comparendos. Por una parte, se encuentran los detractores, para quienes el
Código de Tránsito, en su artículo 135, establece un procedimiento específico para
las sanciones, a saber: primero, la Autoridad de Supervisión del Transito observa
la infracción, es decir, que es el, el único que puede imponer los comparendos, a
no ser que haya convenio con la Policía, inmediatamente detiene el vehículo y
después realiza la multa, que debe tener dos firmas, la del alférez y la del
conductor, o un testigo en caso de que el conductor se negará a firmar.

Según esta tendencia, con los comparendos electrónicos no se surte el

procedimiento tal cual se desarrolla en la Ley y en esa medida resulta violatorio
del derecho al debido proceso, pues las imágenes son captadas por las cámaras,
el alférez firma digitalmente los partes y la notificación es enviada al propietario del
vehículo, pero casi siempre sin la segunda firma -testigo o conductor- que
establece la ley.

Frente a esta tendencia se enarbola otra, la cual se diserta en este artículo,

según la cual el procedimiento está bien seguido en la medida en que no se trata
de una responsabilidad objetiva originada en la sanción impuesta por un
mecanismo electrónico, en efecto, el mecanismo no impone la multa, esta es
proferida por la Autoridad de Supervisión del Transito –Alférez- quien realizará un
análisis subjetivo de la situación antes de imponerla, así mismo, el multado cuenta
con la posibilidad de impugnar la decisión, por ello su firma vendría siendo un
procedimiento que no tiene sentido a la luz del derecho sustancial.

Adicionalmente, reforzando la anterior idea, tal como lo sostienen las Altas

Cortes, la obligación de pagar este tipo de comparendos no puede hacerse
efectiva sin la debida notificación al conductor de forma personal, dentro de los
tres días hábiles siguientes.

Así las cosas, la hipótesis planteada al inicio de este documento a quedado

convalidada. En efecto, el foto-comparendo está sujeto a un análisis por parte de
la autoridad, por ello no se trata de una responsabilidad objetiva o de una sanción
impuesta por un mecanismo electrónico, sino de una multa soportada en las
pruebas que capto el dispositivo. Así mismo, son susceptibles de impugnación y
por ello son garantistas del derecho al debido proceso, adecuándose a los
postulados constitucionales y coadyuvando, a su vez, a la garantía de derechos
tan fundamentales como la vida y la integridad de los usuarios de las vías y, en sí
mismas, al cumplimiento de los fines del Estado. Finalmente, el empleo de
mecanismos de captación de las infracciones de tránsito mejora notoriamente la
movilidad en las grandes ciudades del país, por ello las foto-multas, en lugar de
retirarse del ordenamiento, deben emplearse dentro de la política pública.

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NORMATIVIDAD

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991.

LEY 769 DE 2002 "Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre
y se dictan otras disposiciones".

LEY 1383 DE 2010. "Por la cual se modifica la Ley 769 de 2002”.

JURISPRUDENCIA

CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-016/2013. MP.: Gabriel Eduardo

Mendoza Martelo.
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-980/2010. MP.: Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-051/2016. MP.: Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-363/2012. MP.: Jorge Ignacio Pretelt
Chaljud.
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN CUARTA. Sentencia de tutela del 26 de Septiembre de 2013.
Radicado: 25000-23-42-000-2013-04329-01. CP: Carmen Teresa Ortiz De
Rodríguez.