Tesis en Gestion Publica

“Propuesta de Política Pública de Transparencia y Rendición de Cuentas en la gestión pública de Paraguay.
4
“Propuesta de Política Pública de Transparencia y Rendición de Cuentas en la gestión pública de Paraguay.”
RESUMEN
El objeto de estudio de la presente investigación, se basa en una propuesta de

política pública de transparencia y rendición de cuentas para Paraguay, ya que no
ha habido voluntad política de parte de los gobernantes por establecer alguna
política que ayude a la erradicación de dicho fenómeno.
La problemática es que la transparencia no es política de Estado, ya que a 19

años de democracia no existe una ley de acceso a la información y los avances en
el plano normativo son ignorados, no hay sanciones judiciales ni sociales. Por lo
que el objetivo principal ha sido analizar políticas públicas de transparencia que
sean factibles de aplicarse en Paraguay y contribuir de esa manera a la
erradicación de la corrupción que tanto daño ha hecho al país.
Siendo la metodología de trabajo la recopilación de informaciones a través de

fichas bibliográficas, información documental y medios electrónicos de la red, con
los que se pudo indagar un sinnúmero de causas y consecuencias del problema, y
a partir de allí, se tomaron las alternativas consideradas más convenientes para
hacer la propuesta, así llegamos a la conclusión de que la participación ciudadana
en la lucha contra la corrupción es clave.
El análisis se divide en dos grandes apartados: en el primero una revisión teórico-

conceptual sobre todo lo que implica la corrupción y la transparencia en líneas
generales, analizando cada término, así como los antecedentes que es necesario
incluir para tener un enfoque más pormenorizado y analítico de las raíces del
problema. En el segundo apartado seguimos una línea de los análisis empíricos
internacionales para demostrar de manera específica el efecto de la corrupción y
cómo afecta al país en elevada magnitud. Finalmente establecemos la propuesta
que deseamos implementar y que consideramos que si se siguen las pautas se
conseguirá el objetivo que se pretende.
1
ABSTRACT
The object of study of the present investigation, it is based on an offer of public

policy of transparency and account surrender on Paraguay, since there has been
very few political will on behalf of the leaders for establishing some policy that
helps to the eradication of the above mentioned phenomenon.
The problematics is that the transparency is not a policy of State, since to 19 years
of democracy there does not exist a law of access to the information and the
advances in the normative plane they are ignored, there are no judicial sanctions
not social. For what the principal aim has been to analyze public policies of
transparency that are feasible of be applying in Paraguay and to contribute that
way to the eradication of the corruption that so much I damage it has done to the
country.
Being the methodology of work the summary of information across bibliographical

cards, documentary information and electronic means of the network net, with
which it was possible to investigate one without number of reasons and
consequences of the problem, and from there, took the most suitable considered
alternatives to do the offer, this way we come to the conclusion of that the civil
participation in the fight against the corruption is key.
The analysis divides in two big paragraphs: in the first one a theoretical -
conceptual review especially what involves the corruption and the transparency in
general lines, analyzing every term, as well as the precedents that it is necessary
to include to have a more detailed and analytical approach of the roots of the
problem. In the second paragraph we follow a line of the empirical international
analyses to demonstrate in a specific way the effect of the corruption and how it
concerns to the country in high magnitude. Finally we establish the offer that we
2
want to implement and that we think that if the guidelines follow there will be
obtained the aim that is claimed.
3
CONTENIDO
RESUMEN ……………………………………………………………………… 1
ABSTRACT ................................................................................................. 2
GLOSARIO ………………………………………………………………..……. 8
INTRODUCCIÓN ……………………………………………………………………… 14
DEDICATORIAS ………………………………………………………………..……. 18
AGRADECIMIENTOS …………………………………………………………..…………. 19
CAPÍTULO I
METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN
1.1 OBJETO DE ESTUDIO…………………………………………………………………………... 21

1.2 ESTADO DEL ARTE…………………………………………………………………................. 21
1.3 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA………………………………………………………….. 22
1.4 DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA……………………………………………………………… 25
1.5 JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN……………………………………………………. 25
1.6 HIPÓTESIS………………………………………………………………………………………… 26
1.7 OBJETIVOS………………………………………………………………………………………... 27
1.8 PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN……………………………………………………………. 28
1.9 METODOLOGÍA…………………………………………………………………………………… 29
MATRIZ DE CONGRUENCIA METODOLÓGICA……………………………………………... 30
PRIMERA PARTE
CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL DE LA TRANSPARENCIA
2.1 LA TRANSPARENCIA. ANTECEDENTES. FUNDAMENTOS. COMPOSICIÓN……….. 32

2.1.1 CONTRAPARTES DE LA TRANSPARENCIA: DE LOS ARCANOS AL PODER
INVISIBLE Y LA OPACIDAD………………………………………………………. 34
2.1.1.1 LA NECESIDAD DE LO SECRETO O ARCANO………………………………........ 35
2.1.1.2 LA OPACIDAD Y LA CENSURA……………………………………………………………… 36
2.1.1.3 LA CULTURA DEL SECRETO…………………………………………………….. 37
2.2 CORRUPCIÓN……………………………………………………………………. 38
2.3 DEFINICIÓN DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS…………………………………… 43
2.4 CONCEPTO DE ÉTICA PÚBLICA, RESPONSABILIDAD, VALORES EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y TRANSPARENCIA………………………………... 47
2.4.1 ÉTICA PÚBLICA, RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA……………………………. 48
2.4.2 CULTURA ÉTICA Y MORAL, EN EL SERVICIO PÚBLICO…………………………......... 51
2.5 LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y EL DERECHO A LA INFORMACIÓN……………………. 52
2.6 IMPORTANCIA DE LA TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ACTUAL……………………………………………………………………………………......... 54
2.7 CULTURA DE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA GESTIÓN
PÚBLICA………………………………………………………………………………………… 56
4
CAPÍTULO III
ANTECEDENTES DE LA TRANSPARENCIA A NIVEL INTERNACIONAL
3.1 LA TRANSPARENCIA BRITÁNICA……………………….............................................. 59

3.2 LA PERESTROIKA, LA GLASNOT Y LA TRANSPARENCIA………............................ 60
3.3 TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y COMBATE A LA
CORRUPCIÓN EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL……………………………………… 62
3.3.1 ORGANISMOS DE DESARROLLO Y AGENCIAS DE DESARROLLO
INTERNACIONALES………………………………………………………………………… 64
3.3.1.1 BANCO MUNDIAL……………………………………………............................................ 64
3.3.1.2 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO…………………………...………….... 66
3.3.1.3 FONDO MONETARIO INTERNACIONAL…………………………………..…………….. 66
3.3.1.4 ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO
(OCDE)………………………………………………………………………………………… 67
3.5 MEDICIÓN DE LA CORRUPCIÓN Y LA TRANSPARENCIA POR PARTE
DE INSTITUCIONES ACADÉMICAS Y ONG´s INTERNACIONALES………………… 70
3.6 TENDENCIAS MUNDIALES DE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN
MATERIA DE TRANSPARENCIA………………………………………………………….. 71
3.6.1 GRAN BRETAÑA…………………………………………………………………………….. 72
3.6.2 NUEVA ZELANDA……………………………………………………………………………. 72
3.6.3 CANADÁ………………………………………………………………………....................... 72
3.6.4 BRASIL Y CHILE……………………………………………………………………………... 72
3.6.5 BOLIVIA……………………………………………………………………………………….. 72
SEGUNDA PARTE
CAPÍTULO IV
POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRANSPARENCIA PARAGUAY – PAÍSES DE
AMÉRICA LATINA
4.1 DIAGNÓSTICO GENERAL DE PARAGUAY……………………………………….............. 75

4.1.1 UBICACIÓN GEOGRÁFICA…………………………………………………………………… 78
4.2 PARAGUAY EN ÉPOCAS DE LA TRANSICIÓN……..…………………………………… 79
4.2.1 RETORNO A LA DEMOCRACIA Y REFORMA CONSTITUCIONAL……………………... 79
4.2.2 GOBIERNO DE WASMOSY……………………………………………………….................. 80
4.2.3 GOBIERNO DE DUARTE FRUTOS…………………………………………………………... 82
4.3 NUEVO GOBIERNO DE FERNANDO LUGO EN PARAGUAY 2008 – 2013………...….. 84
4.4 CORRUPCIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA………………………………………….. 85
4.5 CONCEPTUALIZACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS………………………………………. 85
4.6 LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS………………………………….. 86
4.6.1 POLÍTICA PÚBLICA Y GOBERNANZA………………………………………..…………….. 87
4.6.2 LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CONTEXTO GUBERNAMENTAL………………….. 88
4.7 LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPARENCIA EN PARAGUAY………………………… 89
4.8 ORGANISMOS CONTRALORES EN PARAGUAY…………………………………………. 89
4.8.1 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA……………………………………………. 89
4.8.2 CISNI (CONSEJO IMPULSOR DEL SISTEMA NACIONAL DE INTEGRIDAD………….. 90
4.9 OBLIGACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS DE DENUNCIAR ACTOS DE
CORRUPCIÓN…………………………………………………………………………………... 90
4.10 LA TRANSPARENCIA COMO VÍNCULOS DE CONFIANZA ENTRE CIUDADANOS Y
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ………………………………………………………............... 93
5
4.11 LA TRANSPARENCIA: BASE DE UNA POLÍTICA EFICAZ EN CONTRA DE LA

CORRUPCIÓN…………………………………………………………………………………... 94
CAPÍTULO V
PROPUESTA DE POLÍTICA PÚBLICA DE RENDICIÓN DE CUENTAS
EN PARAGUAY
5.1 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRANSPARENCIA PARA PARAGUAY, UNA

PROPUESTA…………………………………………………………………………………. 96
5.1.1 DESCRIPCIÓN………………………………………………………………………………. 96
5.1.2 ANÁLISIS GLOBAL DEL DISEÑO…………………………………………………………. 97
5.1.3 LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA…………………………………………………………. 98
5.1.4 DEFINICIÓN DE RESULTADOS…………………………………………………………… 98
5.1.5 DEFINICIÓN DE PROCEDIMIENTOS…………………………………………………….. 98
5.1.6 CRITERIOS DE TRANSPARENCIA……………………………………………………….. 98
5.1.7 SISTEMAS DE EVALUACIÓN……………………………………………………………… 99
5.1.8 DAR CALIDAD Y TRANSPARENCIA A LA GESTIÓN PÚBLICA.......…………............ 99
5.1.9 GENERAR ACUERDOS CON LA SOCIEDAD…………………………..……………….. 100
5.2 NUEVA CULTURA SOCIAL DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN…………………….. 100
5.3 IMPORTANCIA DEL FORTALECIMIENTO DE LAS RELACIONES,
INSTITUCIONES PÚBLICAS - CIUDADANOS…………………………………………… 101
5.3.1 POLÍTICAS PÚBLICAS DE MEJOR CALIDAD…………………………………………… 101
5.3.2 CONFIANZA ACRECENTADA EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS………………... 101
5.3.3 DEMOCRACIA MAS FUERTE……………………………………………………………… 102
5.4 PRINCIPIOS…..…………………………………………………………………………….… 102
5.4.1 COMPROMISO……………………………………………………………………………….. 102
5.4.2 DERECHOS...………………………………………………………………………………… 102
5.4.3 OBJETIVIDAD………………………………………………………………………………… 102
5.4.4 RECURSOS…………………………………………………………………………………... 103
5.4.5 LA TRANSPARENCIA A TRAVÉS DE UN ORGANISMO AUTÓNOMO……………… 103
5.4.6 OBLIGACIÓN DE RENDIR CUENTAS…………………………………………………….. 103
5.4.7 EVALUACIÓN………..……………………………………………………………………….. 103
5.4.8 CIUDADANÍA ACTIVA……………………………………………………………………….. 104
5.5 VIGILANCIA DEL GOBIERNO DESDE LA SOCIEDAD…………………………….…… 104
5.6 RELACIÓN ENTRE GOBIERNO Y CIUDADANOS EN EL PROCESO DE
ELABORACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS……………………………………………… 105
5.7 FORTALECIMIENTO DE LA VINCULACIÓN CON LA SOCIEDAD, HACIA UNA
CULTURA DE LA TRANSPARENCIA……………………………………………………... 105
5.8 ESTRATEGIAS DE VINCULACIÓN CON LA SOCIEDAD PARA EL IMPULSO A LA
TRANSPARENCIA…………………………………………………………………………… 106
5.9 TIPO DE RENDICIÓN DE CUENTAS……………………………………………………… 108
5.10 MECANISMOS DE ACTUACIÓN DE LAS AUDITORÍA SOCIAL………………………. 109
5.10.1 OBJETIVOS GENERAL……………………………………………………………………... 111
5.10.2 RESULTADOS ESPERADOS………………………………………………………………. 112
5.10.3 ESTRATEGIAS……………………………………………………………………………….. 112
5.10.3.1 SENSIBILIZACIÓN…………………………………………………………………………… 113
5.10.3.2 ALIANZAS Y COORDINACIONES…….…………………………………………………... 113
5.10.3.3 FORMACIÓN PERMANENTE………..…………………………………………………….. 113
5.10.3.4 FINANCIAMIENTO…………………………………………………………………………… 114
5.11 GENERACIÓN DE INFORMES………………………………………………………..…… 115
6
5.12 DIVULGACIÓN DE RESULTADOS..………………………………………………………. 115

5.13 CAMPAÑAS DE DIFUSIÓN……..………………………………………………………….. 115
5.14 ENFOQUE DE FORMACIÓN………………………..……………………………………… 115
CONCLUSIONES…………………………………………………………………………………………... 117
RECOMENDACIONES…………………………………………………………………………………….. 120
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………………………………….. 122
ANEXO 1…………………………………………………………………………………………………. 129
ANEXO 2…………………………………………………………………………………………………. 130
ANEXO 3…………………………………………………………………………………………………. 131
7
GLOSARIO DE TÉRMINOS.
1. ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA: Derecho ciudadano de buscar y

recibir información bajo el control del Estado, sin más restricciones que las
contempladas expresamente en la ley.
Obligación positiva del Estado de suministrar la información de los asuntos
bajo su control, de forma que toda persona pueda acceder a la misma y
obtener respuesta adecuada a su requerimiento en esta materia.
Villanueva, Ernesto. Derecho mexicano de la información. México. Oxford
Univesrsity Press. México, 2000.
2. ACCOUNTABILITY: es una expresión asociada a la rendición de cuentas,

bajo la filosofía de que no se puede tener ninguna autoridad sin la
correspondiente responsabilidad por su ejercicio. Ugalde, Luis Carlos.
Rendición de cuentas y democracia: El caso de México, IFE. México, 2002.
3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: Conjunto de organismos estatales encargados

de aplicar las leyes y cuidar los intereses públicos. Controla y evalúa las
actividades del sector público. Gran diccionario de la lengua española.
Prólogo de Francisco Rico de la Real Academia Española. Larousse. SPES
editorial.
4. ARCANO: es lo secreto, reservado a unos cuantos, lo misterioso, oculto y

muy difícil de conocer, lo oculto a la luz pública si ser privativo de los
regímenes autoritarios. Rodríguez Zepeda, Jesús. Estado y transparencia.
Cuadernos de transparencia No. 4. IFAI. México, 2006.
5. AUDITORÍA SOCIAL: para fines de este trabajo, la auditoría social es “El

conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluación que realizan las
8
personas, de manera organizada, en un modelo de derechos y

compromisos ciudadanos, con el propósito de contribuir a que la gestión
gubernamental y el manejo de los recursos públicos se realicen en términos
de transparencia, eficacia, legalidad y honradez, así como para exigir la
rendición de cuentas a sus gobernantes".
6. COHECHO: soborno a un funcionario público. Prólogo de Francisco Rico de

la Real Academia Española. Larousse. SPES editorial.
7. CORRUPCIÓN: Es toda acción u omisión del servidor público que lo lleva a

desviarse de los deberes formales de su cargo, con el objeto de obtener
beneficios económicos, políticos o de posición social, así como cualquier
utilización, en beneficio personal o político, de información privilegiada,
influencias u oportunidades. López Presa, José. Corrupción y Cambio.
Fondo de Cultura Económica SECODAM, México, 1998.
8. CULTURA CIUDADANA: se entiende por cultura ciudadana el conjunto de

valores, actitudes, comportamientos y reglas mínimas compartidas que
generan sentido de pertenencia, impulsan el progreso, facilitan la
convivencia y conducen al respeto del patrimonio común y al
reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos. Guerrero Gutiérrez,
Eduardo, et. al. Ensayos. Cultura de transparencia y rendición de cuentas
en la gestión pública. Instituto Federal Electoral. México, 2003.
9. CLIENTELISMO POLÍTICO: El clientelismo político es un sistema extraoficial

de intercambio de favores, en el cual los titulares de cargos políticos
regulan la concesión de prestaciones, obtenidas a través de su función
pública o de contactos relacionados con ella, a cambio de apoyo electoral.
http://es.wikipedia.org/wiki/Clientelismo_pol%C3%ADtico.
9
10. DERECHO A LA INFORMACIÓN: conjunto de las normas jurídicas que

regulan el acceso ciudadano a la información de interés público,
particularmente la que generan los órganos del estado. López Ayllón,
Sergio. “El derecho de la información” en Enciclopedia Jurídica Mexicana,
ed. por Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, UNAM, 2002.
11. EFICACIA: Capacidad de cumplir en el lugar, tiempo, calidad y cantidad con

las metas propuestas, objetivos establecidos y producir los efectos
deseados dentro de un ámbito de incidencia específico. Prólogo de
Francisco Rico de la Real Academia Española. Larousse. SPES editorial.
12. EFICIENCIA: Es la capacidad para cumplir objetivos, metas, programas o

prestar servicios con calidad y oportunidades. Prólogo de Francisco Rico de
la Real Academia Española. Larousse. SPES editorial.
13. ESTADO: Espacio territorial cuya población unida por el mismo idioma,
costumbres e historia se organiza soberana e independiente bajo una forma
de gobierno plenamente aceptada.
14. ESTADO DE DERECHO: organización que tiende a limitar el poder de los

gobernantes ampliando los derechos políticos individuales. Prólogo de
Francisco Rico de la Real Academia Española. Larousse. SPES editorial.
15. ÉTICA: conjunto de principios y reglas morales que regulan el

comportamiento y las relaciones del ser humano. Prólogo de Francisco Rico
de la Real Academia Española. Larousse. SPES editorial.
16. ÉTICA PÚBLICA: La ética pública es una modalidad de ética especial que
aplica los principios que determinan la moralidad de los actos humanos
10
sobre el servicio público. Merino, Mauricio ¨ Los desafíos de la

transparencia en, los desafíos del Servicio profesional de carrera en
México, Ed. CIDE. SFP. México, 2004
17. FISCALIZACIÓN: para fines de este trabajo es el proceso mediante el cual la

auditoría social vigila al gobierno sobre el uso de los recursos públicos.
18. FUNCIÓN PÚBLICA: Toda actividad temporal o permanente, remunerada u

honoraria, realizada por una persona natural en nombre del estado o al
servicio del estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles
jerárquicos. Preámbulo de la Convención Interamericana Contra la
Corrupción, en www.transparencia.org.py/images/convencion/de_la_oea_pdf
19. GOBERNABILIDAD: para fines de este trabajo definimos a la gobernabilidad

como la acción de cogobierno entre el Estado y la sociedad.
20. GOBIERNO: Consiste en la conducción política general o ejercicio del poder

del Estado. http://es.wikipedia.org/wiki/Gobierno.
21. GOBIERNO DEMOCRÁTICO: se define como aquel en el que cualquier

individuo está en posibilidad de conocer todo acerca del Estado para influir
en sus decisiones.
22. IPC: es un indicador de Transparencia Internacional el cual clasifica a los

países según el grado de percepción de la corrupción de funcionarios
públicos y políticos. http://www.transparency.org/
23. NEPOTISMO: Modo de comportarse de quien otorga cargos o empleos

públicos a sus parientes. Prólogo de Francisco Rico de la Real Academia
Española. Larousse. SPES editorial.
11
24. PARTICIPACIÓN CIUDADANA: Para efectos de este trabajo, la participación

ciudadana es a través de Organización no gubernamental las cuales
pugnen por ciertos temas sociales sin sustituir en las funciones del gobierno
sino evaluándolas o apoyándolas.
25. PECULADO: Delito que consiste en el hurto de caudales del erario,

cometido por aquel a quien está confiada su administración. Diccionario de
la Real Academia Española © Todos los derechos reservados. Microsoft.
Vigésima segunda edición.
26. PERESTROIKA: Entendida como una política de aceleración del progreso

social y económico: renovación total para restaurar a la Nación, y mejorar
las perspectivas hacia el futuro. Gorbachev, Mijail. Editorial Diana. México,
1987.
27. POLÍTICA DE GOBIERNO: Son todas las políticas que formula el gobierno
para estar en acción.
28. POLÍTICAS PÚBLICAS: Las políticas públicas son la disciplina de la Ciencia

Política que tiene por estudio la acción de las autoridades públicas en el
seno de la sociedad. Martinelli, José María. Políticas Públicas en el nuevo
sexenio, Plaza y Valdez, editores, México, 2002.
29. RENDICIÓN DE CUENTAS: para efectos de este trabajo definimos a la

rendición de cuentas como el resultado de la exigencia de la aplicación de
la ley y el cumplimiento de la justicia, expresada por la ciudadanía.
Monsiváis, Alejandro, políticas de transparencia y rendición de cuentas.
IFAI: México, 2005.
12
30. RENDICIÓN DE CUENTAS HORIZONTAL: Esta vía de rendición de cuentas

supone la vigilancia de los órganos del Estado por parte de otras
instituciones también estatales dotadas de autonomía para ejercer
funciones de fiscalización. La rendición de cuentas es horizontal en tanto se
desarrolla entre instituciones del mismo nivel jerárquico, pero independiente
entre sí. Monsiváis, Alejandro, políticas de transparencia y rendición de
cuentas. IFAI: México, 2005.
31. RENDICIÓN DE CUENTAS VERTICAL: Se trata de la fiscalización que realiza

la ciudadanía, en este caso, la Auditoría Social a las actividades del Estado.
Monsiváis, Alejandro, políticas de transparencia y rendición de cuentas.
IFAI: México, 2005.
32. SECTOR PÚBLICO: Es propiamente todo lo que forma parte del gobierno y
se diferencia del ámbito propio de los particulares.
33. SOCIEDAD CIVIL: Grupos de individuos, que han acordado actuar

colectivamente por el bien común, para influir y estimular la actividad
democrática, así como para analizar y educar el debate público. Tiene una
vocación de combate a la corrupción.
34. SERVIDOR PÚBLICO: Es un empleado que bajo cualquier jerarquía tiene

una relación laboral con el gobierno para cumplir los fines que este tiene
encomendados.
35. TRANSPARENCIA: es abrir la información de las organizaciones políticas y

burocráticas al escrutinio público, mediante sistemas de clasificación y
difusión que reducen los costos de acceso a la información del gobierno.
Revista de Administración Pública Nº 107. INAP. México, 2003.
13
INTRODUCCIÓN
Paraguay es uno de los tantos países Latinoamericanos sumido en la decepción,

el desencanto y muchas veces la impotencia. Después que la larga dictadura de
Stroessner acabara con un golpe de estado en 1989, el pueblo paraguayo
comenzó a mirar esperanzadamente hacia el futuro; futuro asociado a la
democracia. Eran días felices para América Latina. En casi todos se había
terminado la dictadura y las expectativas económicas eran buenas.
Con el paso del tiempo, las promesas incumplidas, el aumento de la pobreza y de

la corrupción, reinstauraron la frustración y el desánimo entre los paraguayos.
El tema de la corrupción ha estado presente en la historia de la humanidad desde

diferentes perspectivas y circunscrito a ciertas esferas. Sin embargo, actualmente
ha adquirido una dimensión que traspasa fronteras, ocupando en las agendas
públicas regionales e internacionales un lugar prioritario, tanto en el ámbito
político, como en tribunales de justicia, y en los de controles administrativos del
sector financiero, y de los medios de comunicación, pero principalmente en el
sentir ciudadano.
En Paraguay, más allá de lo declamado, la transparencia no es política de Estado.

A 19 años de democracia, no existe una ley de acceso a la información pública.
Los pequeños avances logrados en el plano normativo son ignorados sin que
existan sanciones judiciales ni sociales. Frente a ello la sociedad civil debe
organizarse y reunir la masa crítica necesaria para que comiencen a sancionarse y
aplicarse las leyes y políticas públicas que conviertan a la transparencia en
modelo de gestión, y al mismo tiempo lograr que estas normativas no sean
recursos discrecionales de los funcionarios, sino herramientas de la ciudadanía.
14
El país está cambiando aceleradamente. Y esta transformación se da en el paisaje

rural y urbano, en su cultura, en su demografía y en la estructura de su mano de
obra y algunos servicios .Al tiempo, esta globalización peligrosa se cuela por todos
lados. Lo más peligroso de la globalización no es tanto ella misma, como el hecho
que la práctica política no incorpore los cambios que están acaeciendo y dentro de
ello, que los liderazgos políticos y sociales no están pensando a cabalidad el país
para adaptarlo, efectiva, racional y funcionalmente a ella, respetando su identidad
e historia, velando por los más débiles y por los nichos competitivos que tenemos,
para hacer de los graves peligros y amenazas que la globalización entraña,
abandonando a su suerte como está, oportunidades, energías, tareas, metas y
objetivos para salir adelante y aprovecharla como palanca de desarrollo y
progreso para el país.
La partida de compatriotas en busca de nuevos horizontes desmembrando

familias, la deforestación y contaminación de los cursos de agua, así como los
avances de economías a escala, que empuja a ciudadanos paraguayos de sus
territorios ancestrales para dejarles a la intemperie de la marginalidad urbana sin
herramientas adecuadas para su sobrevivencia y menos aún para una vida
decente, demanda políticas activas y urgentes.
El creciente uso de la ilegalidad para combatir la delincuencia, un fenómeno

complejo y mucho más asociado a la pobreza y a la corrupción revela una
gravísima ausencia de estado.
La rendición de cuentas es una práctica que fortalece las instituciones

democráticas y el estado de derecho. Las naciones que obligan a sus funcionarios
públicos y gobernantes a rendir cuentas de manera periódica, suelen ser las
naciones que ostentan mejores condiciones de vida, economías más fuertes y
ejercen una mejor defensa de las libertades individuales. Si un Estado no
garantiza la rendición de cuentas y los ciudadanos no tienen acceso a una
15
información fidedigna y adecuada de las acciones de gobierno, entonces, existirán

mayores riesgos de que las instituciones públicas se corrompan.
Los ciudadanos – base y razón de la democracia - tienen oportunidad y necesidad

de exigir transparencia y rendición de cuentas a los gobernantes, representantes y
servidores públicos. Las cuentas y decisiones públicas y las deliberaciones y
gabinete no se abrirán, si los ciudadanos no lo exigen.
La transparencia de los actos de gobierno, al permitir que éstos se hallen abiertos

al escrutinio y al debate públicos, es esencial, especialmente para obtener una
democracia participativa, en que los ciudadanos tengan la oportunidad en la toma
cotidiana de las decisiones.
La rendición de cuentas es una condición necesaria, aunque no suficiente para el

control efectivo de la corrupción, pues supone transparentar el quehacer del
gobierno y hacerlo sujeto al escrutinio de todos. De ahí el estrecho vínculo entre la
rendición de cuentas y el combate a la corrupción.
La falta de transparencia es una de las principales causas que favorecen la

corrupción y provoca baja credibilidad y confianza en la Administración Pública.
Cualquier esfuerzo por fomentar la transparencia y combatir la corrupción será
insuficiente si no se atiende al móvil más importante: la convicción en el individuo
de que su comportamiento es una parte activa para alcanzar una sociedad
transparente y honesta.
Este trabajo de investigación, tiene como propósito analizar la situación por la que
atraviesa la sociedad paraguaya en relación al flagelo de la corrupción, para
posteriormente proponer una política pública de transparencia y rendición de
cuentas que contribuya a la erradicación de este fenómeno que ha afectado al
país durante años.
16
El trabajo se divide en dos partes: en la primera parte, que abarca el segundo y

tercer capítulos, se presenta el marco teórico y conceptual, destacando el
significado, y los principales conceptos de los términos referentes al tema, y los
hechos históricos de la transparencia en el ámbito internacional, para identificar
los acontecimientos más relevantes y lo que se ha hecho al respecto, esto finaliza
con el tercer capítulo.
La segunda parte de este trabajo de tesis, se encuentra dividida en otros dos

capítulos, en el cuarto capítulo, estudiamos específicamente a Paraguay donde
elaboramos un diagnóstico general de la situación de este país, en cuanto a la
corrupción, abarcando asimismo, el marco metodológico de las políticas públicas,
y los pasos a seguir para su buena implementación, y todo lo relacionado a las
mismas en el contexto gubernamental, que implica la transparencia y la rendición
de cuentas.
Además, en este cuarto capítulo, realizamos un resumen comparado de Paraguay

y diversos países de América Latina, en cuanto a sus políticas de transparencia y
programas anticorrupción que se aplican en los distintos países, así como también
la ubicación que ocupan esos países de acuerdo con el Índice de Percepción de
la Corrupción (IPC).
Finalmente hay dos apartados, uno es de las conclusiones, donde se desarrolló

una serie de comentarios en la que consideramos la importancia de las relaciones
entre los ciudadanos y el gobierno para fortalecer este compromiso de que la
erradicación del fenómeno es una tarea conjunta, por lo cual otro apartado es el
de las recomendaciones, donde se hacen una serie de sugerencias para
implementar una política pública de transparencia.
17
DEDICATORIAS
A mi padre Alfonso Pereira, que desde el cielo me ha acompañado.
A mi madre Ángela Martínez, quien ha sido nuestro mejor ejemplo.
A mis hermanos: Gladys, Elisa, José, Elena, Mirian, Viviana y Javier que han buscado sobresalir
siempre.
A mis sobrinos: Enrique, Cinthia, Sofía, César, Stiben y Emanuel.
A todos mis amigos que desde la distancia me han enviado su cariño y apoyo para la culminación
exitosa de este proyecto.
A José Ángel, por su apoyo incondicional para lograr la meta.
A Paraguay, la tierra que me vio nacer y país para el que deseo prosperidad y desarrollo.
18
AGRADECIMIENTOS
Al Instituto Politécnico Nacional, que me recibió y me dio la oportunidad de proseguir mis estudios de
Maestría en esta institución.
A la Escuela Superior de Comercio y Administración, a todo el plantel de maestros y profesores y

personal administrativo de la sección de Posgrado, quienes desde un primer momento me han
brindado su apoyo en las gestiones para la culminación exitosa de mis estudios de Maestría.
A la comisión revisora integrada por el M. en C. Arturo E. Velázquez González, Dr. Francisco Rivera
Alvelais, Dr. Oscar Zapata Zonco, Dr. Lucio Barrueta Durán, Dr. Humberto Ponce Talancón por
dedicar su tiempo en la revisión del trabajo, por sus observaciones y sus valiosísimas aportaciones
para el mejoramiento de este trabajo de tesis.
A la biblioteca de posgrado, señor Artemio Sánchez.
A la embajada de Paraguay en México y a la Secretaría de Relaciones Exteriores, que fungieron de

intermediaros para la realización de mis estudios de Maestría en México.
A todas aquellas personas que de alguna u otra manera contribuyeron a la realización de mis
estudios de Maestría en México y en la elaboración de este trabajo.
A todos, muchas gracias.
19
CAPITULO I
METODOLOGÍA DE LA
INVESTIGACIÓN
20
1.1 OBJETO DE ESTUDIO
Proponer una política pública de transparencia y rendición de cuentas en la

gestión pública de Paraguay.
1.2 ESTADO DEL ARTE
La existencia de una inmensa cantidad de vertientes e informaciones en torno a lo

que trata el tema de la transparencia y la corrupción impide que se pueda hacer un
análisis de cada una de ellas. Para efectos de este trabajo de tesis, recurrimos a lo
más elemental, la revisión de la literatura que aborda el estado del arte de los
estudios sobre corrupción en torno a las políticas públicas de transparencia y
rendición de cuentas.
Es importante destacar que en Paraguay, la bibliografía que trata el tema de la

transparencia así como de la corrupción, es muy escasa, ya que muy pocos
investigadores se dedican a escribir sobre ello.
Recurrimos a varios autores expertos en el tema, como Mauricio Merino , quien 1
posee varias publicaciones, sobre transparencia; entre ellos y de mucha

relevancia, “La transparencia como política pública”; o “El desafío de la
transparencia”.
Otro destacado autor es Federico Reyes Heroles , siendo actualmente Presidente 2
del consejo Rector de Transparencia Mexicana, su participación y sus constantes

aportaciones lo han convertido en una de las voces más autorizadas en los temas
de transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción. Las
aportaciones de Andreas Schedler , especialista en el tema de la rendición de
3
cuentas, que incluye este trabajo, también han sido de mucha utilidad.
1
Merino, Mauricio. “El desafío de la transparencia”, en los desafíos del Servicio Profesional de carrera en México. Ed. CIDE. SFP. México.
2004.
2
Reyes Heroles, Federico. Corrupción: de los ángeles a los índices. Cuadernos de transparencia No. 1 IFAI. México, 2006
3
Schedler, Andreas. ¿Qué es la rendición de cuentas? “Cuadernos de transparencia”, núm. 2, Instituto Federal de Acceso a la Información,
México, 2004.
21
Por otra parte, Jesús Rodríguez Zepeda , es otro autor que explica las raíces
4
intelectuales del derecho de acceso a la información, comenta lo siguiente: “La

transparencia en los asuntos de Estado no es una moda ni una ocurrencia
académica de última hora, todo lo contrario, la transparencia es un concepto que
tiene una larga historia intelectual”.
Esto, por mencionar a algunos, quienes han realizado publicaciones sobre lo que
es la corrupción; la transparencia, la rendición de cuentas, el derecho a la
información, la ética pública. Así también hay varias publicaciones de organismos
multilaterales, como la OCDE. Banco Mundial, Banco Interamericano de
Desarrollo, Transparencia Internacional, y otros, que han trabajado en la lucha por
combatir la corrupción, concuerdan en que todavía hay mucho por hacer, y se
debe partir por una cultura social, valores y moral de quienes tienen a su cargo las
gestiones de la administración pública.
El estudio de todos estos temas permitió obtener alternativas, para concluir con el
propósito final de este trabajo: proponer una política pública de transparencia y
rendición de cuentas en la gestión pública de Paraguay.
1.3 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La falta de rendición de cuentas claras y lo atractivo y poco riesgoso que resulta

emprender actos de corrupción, hacen de esta práctica una de las más lucrativas y
de moda en Paraguay. Lo cierto es que las evidentes y claras fallas de los
organismos nacionales que se deberían de encargar del control de la
administración pública, subordinados completamente al poder central, junto al
grave deterioro de las instituciones, hacen que esta problemática, en Paraguay,
esté muy lejos de resolverse.
4
Rodríguez Zepeda, Jesús, en Estado y transparencia: un paseo por la filosofía política “Cuadernos de Transparencia Nº 04. IFAI. México
2006.
22
El aparato estatal paraguayo, está estructurado en forma corrupta, con leyes

contrapuestas, faltas de control real y superposición de funciones.
En este país la corrupción permea casi cualquier análisis tanto político, como
económico o social. Ante la corrupción, las políticas públicas en la mayoría de los
casos se improvisan, son irregulares y son violados los procedimientos que
muchas veces podrían estar bien formulados pero que no se cumplen.
De acuerdo con los estudios realizados por Transparencia Paraguay se deduce 5
que Paraguay presenta varias deficiencias en su Administración Pública;

• por la falta de un principio de ética en la ocupación de puestos de los
funcionarios públicos,
• por aprovechamiento de los recursos fiscales y de la confianza pública para
lograr beneficios personales,
• el intercambio de dinero por favores o el uso de un puesto público para
ocultar actividades delictivas,
• el tráfico de influencias,
• enriquecimiento ilícito de parte de altos funcionarios de la administración
estatal y hasta del mismo Presidente de la República, son problemas que
se han venido arrastrando por muchos años en este país.
• No existe una normatividad que aplique sanciones al servidor público que
incurra en actos corruptos; no existen sanciones judiciales ni sociales.
• La participación de la ciudadanía en aspectos que tengan que ver con la
gestión pública se encuentra muy relegada.
• Excesiva discrecionalidad de las autoridades del gobierno de sus
actividades.
5
Organismo No Gubernamental encargado de evaluar mediante encuestas el grado de corrupción de entidades tanto públicas como privadas.
23
Son innegables los efectos negativos que esta mala práctica causa, como mala
distribución de los servicios, desatención del bien común en pos de beneficios
personales, reducción de la representatividad popular en el diseño de leyes y
políticas públicas, ineficiencia en la administración estatal, aumento de costos para
los inversionistas al tener que pagar coimas y, en general, una pérdida de la
confianza en el gobiernos y las instituciones.
La proliferación desordenada de entes públicos menores dificulta seriamente la

articulación de la acción estatal, dado que la existencia de una pluralidad de
instancias de naturaleza jurídica confusa en algunos casos, complica la posibilidad
de poner en marcha una actuación estatal coordinada que permita atender de la
mejor manera posible los intereses públicos que se persiguen y la mejor y más
adecuada administración de los recursos públicos.
La ley de acceso a la información pública, conocida como Ley de Transparencia

Administrativa publicada el 26 de junio de 2001, no debatida ni por la sociedad y
menos aún por los miembros del Congreso, es una prueba de la distancia que
separa a la ley, de la ciudadanía en Paraguay.
La propuesta de alternativa firmada por varias organizaciones carece de ideas,

normas y conceptos aplicables que lo hacen simplemente un material de estudio
más para un Congreso nada preocupado en transparentar lo público.
La corrupción y el pobre desempeño de las instituciones públicas son, entre otros,

elementos que afectan el desarrollo, tanto en el ámbito de inversiones como de
escogencia de políticas o de calidad de los servicios.
24
1.4 DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA
El proyecto de investigación está enfocado a la situación por la que atraviesa

Paraguay en cuanto al fenómeno de la corrupción, haciendo un comparativo con
diversos países de América Latina, para conocer la aplicabilidad y resultados en la
implementación de sus mecanismos de control de la corrupción.
1.5 JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN
Entender el fenómeno de la corrupción, conocer los intentos que se vienen

adelantando a nivel mundial en la lucha anticorrupción y tratar de extrapolar
conclusiones aplicables a la realidad paraguaya es algo más que un ejercicio
académico, es una necesidad ciudadana. De igual manera, el conocer y utilizar las
fuentes formales de información para conocer, analizar y estructurar problemas es
una necesidad fundamental para cualquier profesional.
El interés en la selección del tema deriva en la situación por la que atraviesa la

sociedad paraguaya en relación al flagelo de la corrupción que provoca
deslegitimación del sector público. No siendo, la transparencia privativa de este
país, ya que en el contexto internacional, especialmente en países de América
Latina, es notoria la actuación de organizaciones ciudadanas que constantemente
exigen a los gobiernos mayor apertura, capacidad de injerencia (participación) y
flexibilidad de los trámites con el fin de que los particulares y la sociedad civil
estén en posibilidad de funcionar con mayor eficacia para la consecución de sus
legítimos propósitos.
Según el IPC (Índice de Percepción de la Corrupción), de una escala de 1 al 10

siendo 10 el más alto puntaje en transparencia, para el año 2004, Paraguay
25
obtuvo un puntaje de apenas (2.8), bajando a (1,5) por segundo año consecutivo,
lo que ubicaba al país como el cuarto país más corrupto del mundo.
Son resultados indignantes, que me han llamado la atención investigar sobre el

tema, de manera que al concluir la investigación, pueda establecer posibles
alternativas de solución y de esta forma contribuir a la erradicación de este mal.
En Paraguay la necesidad de establecer mecanismos de rendición de cuentas se

hace necesaria, ya que existen problemas tanto económicos, sociales y políticos
que se derivan del alto índice de corrupción que impera en el país. La rendición de
cuentas debería ser un valor central de la democracia y uno de los principios
básicos del buen gobierno.
Con el desarrollo de este trabajo, la idea es contribuir mediante el diseño de una

política pública de transparencia a que los índices de corrupción disminuyan
mediante medidas que maximicen la entrega a la ciudadanía de información sobre
la gestión de las autoridades.
La presente investigación resulta un tema de importancia para Paraguay,

considerando que pueda ser de utilidad para futuras investigaciones del país en el
ámbito de las disciplinas sociales.
1.6 HIPÓTESIS
La implementación de políticas públicas de transparencia y de rendición de

cuentas en Paraguay, contribuye a la erradicación del fenómeno de la corrupción
que impera en el país en elevados niveles en la administración pública.
26
1.7 OBJETIVOS
- General
Analizar y evaluar las políticas públicas de transparencia y rendición de cuentas

que se han aplicado en Paraguay, para medir su impacto en la erradicación de la
corrupción, con el fin de plantear una propuesta de política pública de
transparencia y rendición de cuentas.
- Específicos:
1. Identificar los antecedentes y el marco teórico de las políticas públicas

relacionadas con la transparencia y rendición de cuentas y su impacto en la
erradicación de la corrupción.
2. Determinar las diferencias y semejanzas de las políticas públicas de

transparencia y rendición de cuentas entre Paraguay y otros países de América
Latina de acuerdo a la frontera del conocimiento.
3. Realizar un diagnóstico en base al estudio comparado de las estrategias y

mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en Paraguay y sus
implicaciones con el fenómeno de la corrupción.
4. Proponer mecanismos que coadyuven a la erradicación del fenómeno de la

corrupción, mediante la implementación de políticas públicas de transparencia y
de rendición de cuentas en Paraguay.
27
1.8 PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN
1. ¿Cuáles son los antecedentes y el marco teórico referente a la transparencia y

rendición de cuentas con respecto a la erradicación de la corrupción?
2. ¿Qué diferencias y semejanzas de políticas públicas de transparencia y

rendición de cuentas existen entre Paraguay y otros países de América Latina?
3. ¿Han sido favorables las estrategias y mecanismos de transparencia y

rendición de cuentas existe en Paraguay para eliminar el fenómeno de la
corrupción?
4. ¿Cuál Política Pública es viable como para ser implementado en Paraguay?
28
1.9 METODOLOGÍA
Q
La información que se incluye en este proyecto se trata de una investigación

documental, ya que a partir de elementos muy generales se obtienen conclusiones
específicas por lo que se realizaron revisiones históricas de los acontecimientos
que se dieron con relación a la corrupción.
Para este proyecto se considerarán las siguientes estrategias metodológicas:
Se utilizó el método histórico basado en los antecedentes en cuanto a la

transparencia, vinculado al conocimiento de las distintas etapas en su sucesión
cronológica, para conocer la evolución y desarrollo del fenómeno de investigación,
las etapas principales de su desenvolvimiento y las conexiones históricas
fundamentales, por lo que fue útil integrar artículos e informaciones escogidos en
la frontera del conocimiento, que ayudaron a analizar y explicar los aspectos más
relevantes de cómo se da y cómo afecta la corrupción en el contexto internacional.
El otro método que se utiliza, es el comparativo con el fin de establecer un

diagnóstico en cuanto a los mecanismos de operación y de resultados en las
instituciones responsables de la transparencia tanto en Paraguay y en otros
países.
Las técnicas aplicadas de gabinete ayudaron a obtener mejores resultados en la

investigación que se realizó en el campo, como son:
- Investigación bibliográfica por medios electrónicos ubicados en la red que

permitieron realizar una revisión sobre el tema.
- Investigación de documentos oficiales que enriquecieron los contenidos de los

temas que se exponen.
- Investigación hemerobibliográfica, para identificar problemas de actualidad sobre

el tema en la administración pública.
6
Sampieri, Roberto. Et. al. Metodología de la Investigación. Ed. McGrawHill. México, 1991
29
MATRIZ DE CONGRUENCIA METODOLÓGICA
TEMA Propuesta de política pública de transparencia en la gestión pública de Paraguay.
La falta de rendición de cuentas claras y lo atractivo y poco riesgoso que resulta emprender
actos de corrupción, hacen de esta práctica una de las más lucrativas y de moda en
PROBLEMAS DE Paraguay. Lo cierto es que las evidentes y claras fallas de los organismos nacionales que se
deberían de encargar del control de la administración pública, subordinados completamente al
INVESTIGACIÓN poder central, junto al grave deterioro de las instituciones, hacen que esta problemática, en
Paraguay, esté muy lejos de resolverse.
La implementación de políticas públicas de transparencia y rendición de cuentas en Paraguay
contribuye a la erradicación del fenómeno de la corrupción imperante en el país en elevados
HIPÓTESIS niveles.
General:
Analizar y evaluar las políticas públicas de transparencia y rendición de cuentas que se han
aplicado en Paraguay, para medir su impacto en la erradicación de la corrupción, con el fin de
plantear una propuesta de política pública de transparencia y rendición de cuentas en dicho
país.
Específicos:
1. Identificar los antecedentes y el marco teórico de las políticas públicas relacionadas con la
OBJETIVOS transparencia y rendición de cuentas y su impacto en la erradicación de la corrupción.
2. Determinar las diferencias y semejanzas de las políticas públicas de transparencia y
rendición de cuentas entre Paraguay y otros países de América Latina de acuerdo a la
frontera del conocimiento.
3. Realizar un diagnóstico en base al estudio comparado de las estrategias y mecanismos de
transparencia y rendición de cuentas en Paraguay y sus implicaciones con el fenómeno de la
corrupción.
4. Proponer mecanismos que coadyuven a la erradicación del fenómeno de la corrupción,
mediante la implementación de políticas públicas de transparencia y de rendición de cuentas
en Paraguay.
1. ¿Cuáles son los antecedentes y el marco teórico más importante en cuanto a la
transparencia y rendición de cuentas y su impacto en la erradicación de la corrupción?
2. ¿Qué diferencias y semejanzas de políticas públicas de transparencia y rendición de

PREGUNTAS DE cuentas existen entre Paraguay y países de América Latina de y su impacto co el fenómeno
de la corrupción?
INVESTIGACIÓN
3. ¿Qué estrategias y mecanismos de transparencia y rendición de cuentas existe en
Paraguay y sus implicaciones con el fenómeno de la corrupción?
4. ¿Cuál es el mecanismo anticorrupción más adecuado para ser implementado en
Paraguay?
JUSTIFICACIÓN En Paraguay la necesidad de establecer mecanismos de rendición de cuentas se hace
necesaria, ya que existen problemas tanto económicos, sociales y políticos que se derivan del
alto índice de corrupción que impera en el país.
RECOMENDACIONES Es necesario que en Paraguay se implemente la política pública de transparencia y rendición
de cuentas para mejorar su gestión. Es importante que la sociedad sea partícipe de ello y
exija al gobierno mayor transparencia en sus gestiones.
CONTRIBUCIÓN Esta investigación es nueva en su género, ya que no existen otros trabajos de esta índole. Es
indispensable darle seguimiento al trabajo, para que sirva como palanca para que se logre la
PERSONAL
implementación de la propuesta, que es la creación de la Auditoría Social en Paraguay.
30
CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL

DE LA TRANSPARENCIA
31
2.1 LA TRANSPARENCIA. ANTECEDENTES. FUNDAMENTOS. COMPOSICIÓN
La transparencia tiene múltiples acepciones y usos, encontrándose en gran

variedad de disciplinas, con diversos significados.
La transparencia es una cualidad de lo transparente, consistente en ver a través

de ello. En el mundo de lo público podemos decir que la transparencia es una
actuación pública que deja ver claramente la realidad de los hechos al interior de
las instituciones. Aplicada a las instituciones gubernamentales “significa que las
razones de toda decisión gubernamental y administrativa así como los costos y
recursos comprometidos en la aplicación de esa decisión, son accesibles, claros y
se comunican al público en general . 7
La transparencia genera una serie de valores agregados para la administración

pública, encabezados por la confianza ciudadana en sus instituciones y gobierno
como para exigir la rendición de cuentas a la menor sospecha de alguna
irregularidad.
Definir la transparencia en unas cuantas líneas es reducirla a su mínima expresión

al igual que su trascendencia dentro de lo público. La importancia de poder mirar
al interior de las instituciones públicas gubernamentales, consiste en que a partir
de ello el ciudadano pueda hacer pleno uso de sus derechos a fin de fiscalizar la
labor de la administración pública, asegurándose de que los resultados redunden
en beneficio de toda la sociedad . 8
Según Federico Reyes Heroles, con la fundación Transparency International en

1993, por parte de Peter Eigen, presidente de TI, se inaugura una nueva etapa
7
Lavielle Griselda, Et. Al. Índice latinoamericano de transparencia presupuestal, Fundación Ford- México, 2003 p. 5
8
Alpuche Hernández, Marcos Francisco. La transparencia mexicana a inicios del siglo xxi: fundamentos, construcción y perspectivas,
TESIS. UNAM. México, 2006, p. 58
32
dentro de los mecanismos de control social difusos, ya que “Fue así que la
Transparencia se incorporó de manera decidida al léxico de los asuntos públicos” . 9
La transparencia es un instrumento social que sirve para tomar mejores decisiones

y para reducir las posibilidades de corrupción, pero sobre todo, es un mecanismo
para mejorar las relaciones entre el gobierno y la sociedad, volviéndolas más
razonables y confiables.
Se trata de un instrumento limitado y específico que sirve para impulsar

relaciones cada vez más razonables entre sociedad y gobierno, gracias a que
combina confianza con vigilancia y supervisión con castigo.
En la medida en que la transparencia sea vista únicamente como un mecanismo

de control, su incorporación a las organizaciones gubernamentales será más
complicada y costosa. Su éxito dependerá del equilibrio que se establezca entre
supervisión, vigilancia y confianza . 10
El concepto de transparencia en su acepción más simple nos indica la calidad de

nitidez con la cual es posible observar a través de un cristal Desde el inicio de los 11.
años noventa el término ha cobrado relevancia entre los estudiosos de los asuntos
de gobierno, algunas organizaciones no gubernamentales y la opinión pública por
las implicaciones que conlleva referirlo al tema del derecho de los ciudadanos
tienden a acceder a la información pública, sus ligas con la rendición de cuentas y
el combate a la corrupción.
9
Reyes Heroles, Federico, Entre las Bestias y los dioses, del espíritu de las Leyes y de los valores Políticos, Ed. Océano, México, 2004. p 67.
10
Arellano Gault, David. Control y Confianza en Revista política digital. Revista Nexos. Nº 26. CIDE. México, 2005.- p. 30.
11
op. cit. p. 30
33
La connotación de la voz transparencia, adquiere entonces una tendencia a

derivarla en el sentido de que tanto los gobiernos democráticos como aquellos en
vías de alcanzar esta condición, son visibles ante la sociedad civil . 12
Es decir, rinden cuentas, impiden actos deshonestos de los servidores públicos,

informan sobre sus acciones y abren sus expedientes a los ciudadanos que así lo
demandan.
Es abrir la información de las organizaciones políticas y burocráticas al escrutinio

público, mediante sistemas de clasificación y difusión que reducen los costos de
acceso a la información del gobierno. La transparencia no implica un acto de
rendir cuentas a un destinatario específico, sino la práctica de colocar la
información en la vitrina pública para que aquellos interesados puedan revisarla,
analizarla, y en su caso, usarla como mecanismo para sancionar en caso de que
haya anomalías en su interior . 13
2.1.1 CONTRAPARTES DE LA TRANSPARENCIA: DE LOS ARCANOS AL PODER

INVISIBLE Y LA OPACIDAD.
Desde tiempo atrás lo que hoy conocemos como “Razón de Estado” puede ser
identificado como “Arcana de dominación” o “Arcana de Imperio” que implicaban
un privilegio de los soberanos para regir en tiempos de intranquilidad política o de
subversión social sin limitarse a esperar que se presente la emergencia, sino
también utilizándola de manera preventiva, su objetivo es doble: conservar el
Estado en cuanto tal y conservar la forma de gobierno existente , con un poder 14
visible, sobre todo en la democracia donde nada pueda permanecer confinado en

el espacio del misterio.
12
Díaz De León Mendiola, Francisco. Marco histórico de la transparencia en Transparencia en la Función Pública. en Revista de
Administración Pública Nº 107. INAP. México, 2003. p. 13
13
Revista de Administración pública. Op. cit. p. 18
14
Zepeda Rodríguez, Jesús, en Estado y transparencia: un paseo por la filosofía política “Cuadernos de Transparencia Nº 04. IFAI. México
2006 p. 15
34
Sumando el carácter democrático como rasgo distintivo de los Estados actuales,

se acota el campo de aplicación de los arcanos.
2.1.1.1 LA NECESIDAD DE LO SECRETO O ARCANO.
Fue el primer historiador latino Tácito (55-120 n.e.), el primero que denominó
arcana imperii a los misterios de la administración pública. Arcana (proviene de
una raíz indo-europea:arek) significa secreto, algo que se retiene o que se guarda.
Porque los arcana imperii no se reducen a la condición de información llana sobre
las cuestiones públicas, sino a información selecta, privilegiada, que define como
sujeto de poder a quien la posee y administra . 15
Lo Arcano es lo secreto, reservado a unos cuantos lo misterioso, oculto y muy

difícil de conocer, lo que oculta a la luz pública sin ser privativo de los regímenes
autoritarios. Sin importar qué tan democrático sea un régimen siempre existirá un
margen de discrecionalidad y secrecía necesarios para poder actuar en aras de su
seguridad y subsistencia, esto por aberrante y contradictorio que pudiera parecer
para un régimen democrático.
La Transparencia puede ser considerada como un rasgo democrático dentro de

los regímenes actuales, ya que va encaminada a fomentar la participación
ciudadana y consecuentemente acrecentar la confianza en los gobernantes.
Todas las actividades de los gobernantes deben ser conocidas por el pueblo
soberano, excepto alguna medida de seguridad pública, que se le debe hacer de
su conocimiento en cuanto el peligro haya pasado.
15
Ibid. pág. 19
35
Desde esta perspectiva, el secreto es una excepción que no aminora la regla

quedando justificado junto con todas las otras medidas excepcionales. En aras de
la seguridad se deben acallar incluso las doctrinas que entrañen un riesgo para
todo el Estado en su conjunto ya que en las ideas se encuentra la génesis de la
acción.
2.1.1.2 LA OPACIDAD Y LA CENSURA.
La opacidad es una cosa totalmente distinta a los arcanos, ya señalados como

necesarios para la permanencia del Estado. El despacho de la Price Waterhouse
Coopers, define la opacidad a partir de su investigación denominada “Índice de
Opacidad”, como “la falta de claridad, precisión, corrección muy perceptible y
difundida en las prácticas de los mercados de capital; tiene una repercusión muy
completa concreta a la que se pueda llamar opacidad” . Es valerse de la 16
información y beneficios públicos para logros particulares, en detrimento de los

otros, que permanecen ajenos, sin acceso.
Las consecuencias de la opacidad, se dan en todos los sentidos afectando incluso

a nivel internacional, sobre todo en el campo económico al reducir la confianza de
los inversionistas, y las repercusiones negativas si son compartidas por el resto de
la sociedad.
Por censura debe entenderse en principio, la restricción de la libertad de

expresión, de información o de ambas, ejercida por los órganos del Estado
revestidos de una autoridad formalmente legal, pero carente de legitimidad, cuyo
objeto son los mensajes que circulan entre emisores y receptores de la
información y que tienen como propósito final salvaguardar el status quo.
16
Reyes Heroles, op.cit. p.87
36
Así la censura existe cuando el respeto a la moral, a la vida privada y el orden

público se identifica con la defensa del régimen y su sistema de relaciones socio-
políticas que aseguran una reproducción circular . 17
Cuando se hace presente en todos los aspectos de la vida cotidiana permite un

mayor control del pensamiento de los individuos; desde aspectos tan sencillos
como la educación, ya que es ésta y no la ignorancia, la que condiciona de una
manera férrea la actuación individual y social, reduciendo la distancia y la crítica.
2.1.1.3 CULTURA DEL SECRETO.
La “cultura del secreto” se puede definir como un conjunto de actitudes y

conductas adoptadas por los miembros de una agencia pública que consideran la
información que manejan como un activo de su patrimonio . Al restringir 18
discrecionalmente el acceso a la información se genera un incremento en su valor

percibido, otorgando a quien posee esa información, beneficios económicos o
políticos. Esto además les permite evitar los costos asociados con la revelación de
errores, omisiones o actos ilegales cometidos en ejercicio de sus funciones. El
término se utiliza también para referirse a los actos de represión, manipulación,
distorsión u ocultamiento de información para la defensa de un régimen o
ideología. Se habla de una “cultura” cuando estas conductas permanecen por un
largo periodo de tiempo y llegan a permear todos los niveles jerárquicos de una
organización lo que aleja del escrutinio social y del ejercicio de la rendición de
cuentas.
La “cultura del secreto” es una preocupación constante de la sociedad civil y

contribuye a la permanencia de un ambiente en el cual la corrupción puede aflorar
como una amenaza directa para cualquier persona socavando los logros
democráticos actuales.
17
Del Villar, Rafael, et.al. Regulación de protección de datos y sociedades de información, México, 2001 p. 18
18
Senado de los Estados Unidos, “Reporto f the comisión on protecting and reducing government secrecy” 1997
37
En una sociedad democrática los ciudadanos eligen a sus gobernantes y también

son gobernados. Este papel dual de lo público ha provocado tensión entre la
necesidad de mantener información en secreto y la necesidad de que el gobierno
rinda cuentas. No obstante, mantener información del gobierno en secreto también
implica ciertos costos:
1) puede minar el juicio bien informado al limitar la oportunidad para la crítica, la
revisión o retroalimentación.
2) hay riesgo de mantener a los ciudadanos desinformados de decisiones y
consecuencias importantes, provocando desconfianza en el gobierno, y
3) se puede utilizar discrecionalmente para proteger intereses de funcionarios o
entidades burocráticas.
Asegurar el acceso público a la información que no requiere estar protegida es

clave para lograr un balance entre el mantenimiento de información secreta y la
apertura informativa, lo que es central para el adecuado funcionamiento de las
instituciones del gobierno . 19
2.2 CORRUPCIÓN
La corrupción puede ser definida como el uso de recursos públicos (legales,

políticos o económicos) para obtener ganancias privadas. Desde una perspectiva
económica, la corrupción surge de los intereses divergentes entre agentes
(mandatarios) y principales (mandantes) debido a las asimetrías de información y
poder que operan a favor de los agentes, estos puede tener un alto grado de
poder discrecional. Además, y dado que los entramados institucionales de los
gobiernos están diseñados para asegurar orden y estabilidad, los funcionarios
públicos pueden llegar a acumular un poder desproporcionado respecto de las
decisiones que afectan a los ciudadanos comunes.
19
Díaz de León Mendiola, Francisco. Marco histórico de la transparencia, en Transparencia en la función pública, Revista de Administración
Pública No 107, México, 2003. p. 13
38
Esta situación se acentúa en la ausencia de un sistema de pesos y contrapesos

efectivo. En este contexto, las empresas, los grupos de presión y algunos
ciudadanos, tratarán de maximizar sus ganancias (o minimizar sus pérdidas)
pagando sobornos, mientras que los servidores públicos tienen incentivos para
maximizar sus ingresos ilegales, y los políticos su poder y riqueza a través de la
corrupción 20
.
En otras definiciones sobre corrupción, conviene distinguir entre dos enfoques

básicos de la corrupción en la literatura: por una parte un enfoque amplio que
conceptualiza la corrupción como un proceso generalizado de decadencia y
deterioro del orden moral y político de la sociedad; por otra, un enfoque restringido
que delimita el término de la corrupción a una forma particular de conducta que,
por un lado, se desarrolla entre los ciudadanos y funcionarios públicos, y que, por
otra, contraviene normas establecidas del país en cuestión. En este sentido
restringido se puede decir que la corrupción es “la violación de una obligación por
parte de un funcionario público o de algún prestador de servicios públicos con el
objeto de obtener un beneficio personal, en forma de dinero o regalos, de la
persona que los soborna o a quien extorsiona . 21
Pero el más grave efecto de la corrupción, es quizás, que prospera

clandestinamente al margen de las normas y del respeto a la moral pública, lo que
acaba por socavar la confianza en las instituciones e inhibir la búsqueda del bien
común. Independientemente de que sean pocas las personas que participen
directamente en los actos de corrupción, sus repercusiones tienen un efecto
multiplicador en todos los sentidos . 22
20
World Bank, Anticrruption in transition a contribution to the policy debate. IFAI, 2000, p. 65
21
Del Castillo, Arturo, Percepciones de la corrupción en la ciudad de México, ¿predisposición al acto corrupto? Centro de Investigación y
Docencia Económica. Documentos de Trabajo No. 134, p. 3
22
Bobbio, Matteuci, Pasquino, Et.al. Diccionario de Política, Siglo XXI Editores, México, 2000. p.76
39
La corrupción se manifiesta de distintas formas . Entre ellas las más comunes son:
23
Fraude en el ejercicio de la función pública, el cual se materializa a través

de distintos actos ilegales, tales como hurto de activos, cohecho,
sobrefacturaciones en las contrataciones públicas, cobro de porcentajes en
el pago de facturas particulares.
Abuso de poder, a través del nepotismo, clientelismo, conflicto de intereses
y tráfico de influencias.
Apropiación de patrimonio público, consistente en el empleo de bienes,
personal y recursos del Estado para fines particulares o corporativos ajenos
a la función estatal. Aquí encontramos el uso de vehículos, combustible,
equipos de comunicaciones, locales, choferes, secretarias, pago de
personal privado con dinero del Estado. Esto de realiza tanto en beneficio
de particulares como de corporaciones tales como partidos políticos o
entidades privadas vinculadas con el poder.
Desperdicio de los recursos públicos, que impone costos innecesarios al
Estado, lo cual surge de prácticas, sistemas de controles ineficientes e
ineficaces.
En 1996 se conforma el primer índice de percepción de la corrupción o IPC

elaborado por Transparency Internacional, no sin críticas a la metodología. Se
trata de una encuesta de encuestas ; es decir, es un índice ponderado de estudios
24
que levantan en los distintos países diferentes instituciones. Las encuestas se

dirigen a tres niveles: población abierta, empresarios y analistas. De estas tres
fuentes de información surge una cifra final ponderada, la ponderación siempre es
trianual, lo que brinda gran estabilidad a los resultados.
23
Airaldi, Octavio Augusto, IV Jornada EUROSAI. Contraloría General de la República del Paraguay. Ponencia. Fiscalización. Documento No.
17, Asunción, 2006.
24
www.transparency.org/surveys/index.html. 28/06/08
40
En un intento por clasificar las diversas definiciones de corrupción que se han

desarrollado, se distinguen al menos cuatro perspectivas principales: a) la
perspectiva del interés público, b) la perspectiva legal, c) la perspectiva
sociocultural, y d) la perspectiva de mercado. En el siguiente cuadro encontramos
el argumento principal de cada perspectiva:
TABLA 1
PERSPECTIVA ARGUMENTO
Interés público Destaca la traición del interés público mediante preferencias de

interés particular.
Legal Subraya la desviación de la conducta de las normas públicas y

legales de trabajo en aras del beneficio privado, ya sea para obtener
ganancias pecuniarias, de condición o de influencia.
Sostiene que el concepto de corrupción debe definirse de tal manera

Sociocultural que involucre no sólo el comportamiento que se desvía de las normas
escritas, sino también el que se desvía de las normas o patrones de
conducta social.
Describe a la corrupción como una unidad de maximización mediante

Mercado la cual los servicios públicos aumentan sus ganancias de acuerdo a la
oferta y la demanda que existen en el mercado de sus
responsabilidades oficiales.
Fuente: Del Castillo, Arturo, Fundamentos de la investigación empírica reciente sobre corrupción. En Gestión y Política
Pública, volumen X, número 2, CIDE, México, 2001, p. 378.
De la perspectiva económica, la corrupción es un problema de mercado con

diversos grados de oferta y demanda. El oferente es servidor público quien se
apropia de los beneficios de su cargo y al cual convierte en un negocio privado. La
maximización de los beneficios depende del talento del funcionario para ocultar
esos actos y de un cálculo para conocer la disposición del demandante de dar
mordidas o de realizar pagos corruptos . 25
25
Villarreal Cantú, Eduardo. Corrupción y nueva gerencia pública. Tesina. CIDE, México, 2004, p. 10.
41
De acuerdo con la perspectiva legal, la corrupción se refiere a la ejecución de

acciones que contradicen el ordenamiento legal del Estado y se desvían de sus
criterios normativos. Esta definición está limitada en cuanto que no cualquier
acción ilegal es necesariamente una forma de corrupción. Además las leyes no
contemplan todas las posibilidades de incidencias en prácticas corruptas. En este
caso, cuando hay lagunas legales, los funcionarios pueden realizar actos
corruptos sin violentar la ley.
Los problemas de la corrupción y opacidad (falta de transparencia) en el gobierno,

tienen entre otros, los siguientes impactos:
Impacto económico.
Desincentivan la inversión extranjera, ya que el nivel de opacidad en un país
impone costos adicionales a las empresas en forma de impuestos ocultos.
Impacto social.
La opacidad y corrupción disminuyen la confianza de la sociedad en su gobierno.
Impacto en la gestión pública

La corrupción y opacidad distorsionan políticas, programas y el desempeño
gubernamental. De acuerdo con organismos internacionales, como el Banco
Mundial, la corrupción reduce la efectividad de la administración pública y
distorsiona el gasto público, al desviar recursos urgentemente necesarios de
varios sectores. Así, la corrupción reduce la capacidad del estado para recabar
impuestos, para aplicar políticas coherentes y racionales de desarrollo, para
redistribuir recursos entre grupos y regiones y, consecuentemente el Estado se ve
afectado en su habilidad para transformar a la sociedad y la economía de acuerdo
con las prioridades políticas . 26
26
Reyes Heroles, Federico, op.cit., p.68
42
2.3. DEFINICIÓN DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS.
La transparencia está asociada con la idea de rendición de cuentas.

Retrospectivamente la rendición de cuentas sirve para exigir cuentas a los
gobernantes.
La rendición de cuentas (RC) se entiende generalmente como un proceso en el

que las autoridades y los políticos comunican a la población la pertinencia de sus
decisiones y acciones de gobierno. Por ello se le asocia con prácticas a favor de la
transparencia gubernamental, de lucha contra la corrupción y de control ciudadano
sobre los actos gubernamentales.
Por lo anterior a la rendición de cuentas se le considera como un ejercicio

necesario para la gobernabilidad democrática y como un elemento central de las
democracias representativas.
Suele ubicársele como instrumento que puede utilizarse para controlar el abuso
del poder y garantizar que los gobernantes cumplan con transparencia,
honestidad, eficiencia y eficacia el mandato otorgado por los ciudadanos a través
de la elección, ya que los dota de mecanismos para el control de los políticos y
burócratas e impulsa cambios en la cultura y participación política de la sociedad
civil.
Por rendición de cuentas entendemos la obligación de los funcionarios de

responder por lo que hacen y atañe al poder de los ciudadanos para sancionar los
resultados de la gestión en caso de que hayan violado sus deberes públicos.
Mauricio Merino, señala que: “no basta el compromiso ético de los funcionarios
con la rendición de cuentas, sino que es necesaria la construcción de reglas de
juego que auspicien y garanticen el proceso de apertura de la información y la
garantía de que, efectivamente se cumpla . 27
27
González, Jesús. “Corrupción, democracia y responsabilidad política”, Poder, derecho y corrupción. IFE/ITAM. Siglo XXI, México, 2003. p.14
43
Sus principales instrumentos son la provisión de información sobre las políticas y

las acciones de las diferentes instituciones y organizaciones, así como la creación
y el estímulo de oportunidades para la consulta y la participación activa de los
ciudadanos en la formación y en la elaboración de las políticas públicas . 28
Guillermo O´Donnel clasificó la rendición de cuentas en horizontal y vertical. La

29
primera se desarrolla entre instituciones del mismo nivel jerárquico, pero

independientes entre sí. La rendición de cuentas horizontal supone la vigilancia de
los órganos del estado a cargo de otras instituciones, también estatales dotadas
de autonomía para ejercer funciones de fiscalización. Es decir, la fiscalización de
los poderes entre sí. La rendición de cuentas vertical es el control por parte de la
sociedad del actuar del gobierno.
RENDICIÓN DE CUENTAS VERTICAL Y HORIZONTAL
FIGURA 1
Horizontal Poder Legislativo Poder Ejecutivo Poder Judicial
Vertical
Ciudadanía
Fuente: Elaboración propia, en base a Guillermo O’Donnel. Manual de Acceso a la Información, Transparencia y
Rendición de cuentas. IFAI. México, 2006.
Rendición de cuentas, es una traducción inexacta de la palabra inglesa

accountability que en su acepción original significa “ser sujeto a la obligación de
reportar, explicar, justificar algo, ser responsable ante alguien de algo”. A veces se
traduce como control, otras veces como fiscalización y otras, como
responsabilidad, pero su traducción más cercana, es la rendición de cuentas.
Junto con la rendición de cuentas, el concepto de accountabiliy también incluye la

exigencia de cuentas (por derecho).
28
Revista de la Comisión Intersecretarial para la transparencia y el Combate a la Corrupción en la APF. Reporte de avances al 2002, pág. 9
29
O’Donnel Guillermo. Manual de Acceso a la Información, Transparencia y Rendición de cuentas. IFAI. México, 2006. p. 24
44
Los mandantes supervisan también a los mandatarios para garantizar que la

información proporcionada sea fidedigna.
La rendición de cuentas engloba “todo lo que concierne a los controles y

contrapesos para la vigilancia y restricciones del ejercicio del poder”. Según
Schedler, ésta comprende dos dimensiones básicas: por un lado la
“responsabilidad” es decir la obligación de los políticos y funcionarios de informar
sobre sus decisiones y justificarlas en público; y por la otra, la capacidad de
sancionarlos cuando se hayan excedido en el uso de sus facultades. La siguiente
figura esquematiza estas ideas.
FIGURA 2
Rendición de cuentas
Sanciones
Transparencia
Información
Justificación
Fuente: Andreas Schedler. ¿Qué es la rendición de cuentas?, “Cuadernos de transparencia”, núm. 2, Instituto Federal de
Acceso a la Información, México, 2004, p. 3.
La primera dimensión de la rendición de cuentas se refiere a lo que Schedler

denomina “responsabilidad” (answerability), pero que a efectos de esta
investigación, preferimos llamar transparencia, misma que tiene dos vertientes:
información y justificación.
45
La primera es el derecho de recibir información y, consecuentemente, la obligación

de entregarla. Esta vertiente se construye jurídicamente a través del “derecho de
acceso a la información” y que se construye como un derecho fundamental.
Además de este derecho, se encuentran también los mecanismos de información
institucionales que permiten que las agencias gubernamentales informen de sus
acciones y decisiones aun cuando no haya solicitud específica de información.
La segunda vertiente es más compleja pues se refiere a la explicación y

justificación de las acciones. Esta vertiente implica sujetar el ejercicio del poder no
sólo al “imperio de la ley” sino también al “imperio de la razón”, genera una
relación de diálogo entre los actores que rinden cuentas y aquéllos a quienes se
les rinden.
La segunda dimensión de la rendición de cuentas se refiere a la responsabilidad y

posibilidad de ser sancionado por actuar de manera inapropiada.
Los tres mecanismos juntos –información, justificación y sanción- hacen de la

rendición de cuentas un concepto multidimensional que incorpora una variedad
considerable de formas e instituciones.
La rendición de cuentas favorece una mayor responsabilidad entre todas las

partes, mediante la mejora de los mecanismos de consulta y de diálogo para
reforzar la legitimidad de las políticas públicas.
Lejos de denotar una técnica puntual para domesticar al poder, la rendición de

cuentas abarca de manera genérica tres maneras diferentes para prevenir y
corregir abusos de poder: obliga al poder a abrirse a la inspección pública; lo
fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones.
46
Otra definición de rendición de cuentas es “la obligación permanente de los

mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o principales de los actos
que llevan a cabo como resultado de una delegación de autoridad que se realiza
mediante un contrato formal e informal y que implica sanciones en caso de
incumplimiento . 30
Un sistema eficiente de rendición de cuentas requiere transparencia

gubernamental. La transparencia y el acceso a la información contribuyen a
reforzar los mecanismos de rendición de cuentas e inciden directamente en
mejorar la calidad de la democracia.
Este proceso implica una verdadera transformación cultural en la concepción y

práctica del servicio público; supone someter la gestión gubernamental y el
desempeño de los servidores públicos al escrutinio cotidiano de la sociedad; exige
divulgar y arraigar en toda la población el derecho de acceso a la información y
promover efectivamente su ejercicio.
Adicionalmente, la obligación de transparentar la gestión pública, abre canales de

comunicación entre las instituciones del Estado y la sociedad, pues le permite a la
ciudadanía participar en los asuntos públicos al realizar un escrutinio crítico sobre
el ejercicio gubernamental.
2.4 CONCEPTO DE ÉTICA PÚBLICA, RESPONSABILIDAD, VALORES EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y TRANSPARENCIA.
“La ética pública es una modalidad de ética especial que aplica los principios que
determinan la moralidad de los actos humanos sobre el servicio público. La ética
pública, la ética del servicio público, estudia los hechos internos de la voluntad, en
cuanto exigibles por propia conciencia del funcionario 31
30
Merino, Mauricio ¨ Los desafíos de la transparencia en, los desafíos del Servicio profesional de carrera en México, Ed. CIDE. SFP. México,
2004. p. 255.
31
Ibid. p. 287
47
La ética pública es la ciencia de lo moralmente adecuado al servidor público y

estudia el comportamiento de los funcionarios en relación con el servicio público.
La moralidad de la actuación del funcionario habrá de juzgarse en relación con la
finalidad del servicio público.
Mauricio Merino, entiende a la ética no sólo como el estudio del comportamiento

humano a partir de un sistema de valores, sino también como un proceso histórico
y como una construcción colectiva.
2.4.1 ÉTICA PÚBLICA, RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA.
La Ética y transparencia públicas son valores que hacen a la esencia del sistema y
al orden democrático y republicano de gobierno. Transgredirlos es atentar contra
el sistema y su defensa compete a la comunidad toda, en tanto integran el orden
jurídico constitucional . 32
La ética es una decisión que se origina en la libertad del individuo, pero que a la
vez lo vuelve responsable de sus actos, consigo mismo y con los demás.
La integridad y la ética, las altas normas de conducta en el servicio público, se han

convertido en factores clave de la calidad del gobierno.
Los funcionarios ejercen de diversas formas un poder discrecional en su trabajo

diario, en su administración de los recursos públicos, en la interrelación con los
ciudadanos y en el ámbito de su función de elaboración de las políticas. La ética
es un importante mecanismo de control de la arbitrariedad en el uso del poder
público, un factor vital para la creación y mantenimiento de la confianza en la
administración y sus instituciones . 33
32
Arana Muñiz, Jaime, citado en Ma. Elena de Vicencio. La ética en la función pública, 2005. SEP. p.46
33
Bértok, Janós. La ética en el sector público. “Las reglas del juego cambiaron: la lucha contra el soborno y la corrupción” OCDE, México,
2004. p. 144
48
El control social difuso, ya sea institucional o funcional debe obedecer al principio

general de preferir mecanismos de control los más genéricos, difusos y
automáticos posibles, sin necesidad de recurrir a los mecanismos de poder
coercitivo pero sí inmersos en la organización que garantice institucionalmente
todos los valores.
Esos valores serán los que fundamenten el autocontrol al encontrarse implícitos

en la actividad profesional del servidor público.
Debe destacarse la importancia de la ética para comprometer a ciudadanos y

funcionarios con la transparencia ya que la ética pública se refiere al
comportamiento esperado de los funcionarios y servidores públicos.
De entre los múltiples factores que se presentan cuando ocurre un acto corrupto,
dos cobran amplia relevancia y consistencia: el desvío de valores éticos en la
conducta de algunos individuos, y una situación propicia para el ilícito.
El primero, descansa en terrenos formativos y culturales amplios, un tanto difíciles

de medir y cuantificar por su cercanía a conceptos como percepción. El segundo,
más tangible y práctico, tiene que ver con diseños institucionales normativos . 34
Así, el reto es entender la corrupción como un todo que abarca estas dos
dimensiones. Problematizar el concepto en el sentido más amplio permitirá
combatirla con todo rigor y desalentar futuros incidentes. Entender por qué surgen
fenómenos de corrupción está íntimamente ligado, con el estudio y entendimiento
del funcionamiento mismo de las sociedades y sus organizaciones: sus reglas,
procedimientos y conductas, lo mismo que su moral y ética pública.
34
López Presa, José. Corrupción y Cambio. Fondo de Cultura Económica. SECODAM, México, 1998, p. 34
49
Son conductas esperadas por la sociedad y sancionadas socialmente por ellas. Al

precisarse los valores profesionales del administrador público, como condición
necesaria para el autocontrol, la ética aparece de manera primordial como uno de
estos valores.
La responsabilidad implícita en el servicio público es mayor que cualquier otro

caso, ya que las consecuencias trascienden de una acción a toda una sociedad es
posible reconocer al menos cinco dimensiones de la responsabilidad en el ámbito
de la administración pública.
La dimensión legal (Estado de Derecho)
La dimensión fiscal (uso de fondos públicos)
La dimensión del ejercicio de las políticas (logro de metas, promesas y
expectativas).
La dimensión democrática (legitimidad democrática, respeto a los procesos
electorales, informes y consultas con la legislatura, con los ciudadanos y
otros actores sociales).
La dimensión ética (comportamiento acorde a los códigos de ética y a los
patrones de moral pública).
La ética profesional es la “actividad personal puesta de una manera estable y

honrada al servicio de los demás y en beneficio propio a impulsos de la propia
vocación y con la dignidad que corresponde a la persona humana” . 35
La ética forma parte de los mecanismos de control difuso que buscan evitar la
necesidad de recurrir a los mecanismos coercitivos, mediante la promoción de
valores en el ejercicio profesional público.
Las reformas administrativas para actualizar la Administración Pública implican la

introducción de nuevos valores y dilemas a solucionar como la conjunción del
35
Royo Marín, Ricardo, citado por Gutiérrez Sáenz, capítulo XX, “Ética profesional”, México, 2003, p. 138.
50
acceso a la información, la transparencia y la apertura gubernamental, con la

estabilidad y el orden y los juicios paralelos de la opinión pública. Por esa razón
han cobrado importancia las declaraciones generales; referentes a los valores
tradicionales que debe guiar al servidor público, conocidos como “Código de Ética”
y “Código de Conducta”.
2.4.2 CULTURA ÉTICA Y MORAL EN EL SERVICIO PÚBLICO.
Para construir el gobierno que deseamos a fin de que pueda conducir el cambio al
modelo de nación en donde todos puedan desarrollar a plenitud sus
potencialidades, se necesita de servidores públicos debidamente capacitados, con
un sólido código de ética para prestar servicios de calidad pertinentes y que
respondan a las necesidades de la sociedad.
En uno de los estudios más completos y mejor elaborados de filosofía política

sobre el sentido y la importancia del espacio público, Nora Rabotnikof propone 36
tres formas de entenderlo, la primera se refiere a los asuntos que son compartidos
por todos, temas de interés colectivo porque nos atañen. Desde esta primera
mirada el espacio público es el sitio en que nos encontramos de manera más o
menos natural y en el que se realizan los valores que nos identifican.
Las decisiones tomadas por la autoridad pública, el presupuesto público, lo son

porque afectan a todos los miembros de esa comunidad. Su territorio habitual es el
Estado y su concreción más evidente está en los gobiernos y las instituciones
públicas.
La segunda forma en la que Rabotnikof concibe el espacio público alude a lo

visible, a lo que se conoce incluso a de saberse. Lo público en este sentido es lo
contrario a lo oculto, a lo secreto, a lo que puede observarse.
36
Rabotnikof, Nora, citado por Merino, Mauricio en los “desafíos de la nueva ética pública”. SFP. CIDE, México, 2004. p. 37
51
Por último, Nora Rabotnikof, también se refiere al espacio público como un lugar
abierto, sin bardas, ni cerrojos, al que cualquiera puede entrar. Lo público como
una suerte de territorio geográfico por el que podemos transitar con libertad. De
modo que cualquier intento de apropiarse de ese espacio equivale a la corrupción.
La ética es un juicio que expone socialmente sobre las conductas de los seres
humanos que componen la sociedad. La ética trata sobre los principios del deber
hacer, mientras que la moral modela esa ética en costumbres, modos y maneras
de hacer. La moral es lo que se practica, y la ética piensa como debe ser esa
moral . 37
Resulta imperativo comprender que el tema de la corrupción está vinculado con el

déficit de valores morales, pero por sobre todo está relacionado con la falta de
compromiso ético ciudadano.
2.5 LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y EL DERECHO A LA INFORMACIÓN.
Ya sea una ley o un principio, la transparencia surge de la libertad de expresión, y

el uso de la información en beneficio de la sociedad por encima del bienestar
particular, siempre y cuando la información sea verídica. Consecuentemente la
libertad de expresión implica la libertad de opinión, de acceso a la información, y la
utilización de los medios para difundirla.
Libertad de información puede entenderse como el derecho de los individuos a

recibir, investigar y transmitir hechos dotados de trascendencia pública a través de
los medios de comunicación social.
37
Arland, Rodolfo. “Ética o corrupción” el dilema del nuevo milenio. Documento de trabajo no. 3, Serie transparencia. Mendoza, argentina.
2002. p. 28
52
La información puede ser una variable teórica clave para comprender cuándo y
por qué se produce la corrupción. Dicho de otra manera, la corrupción lucra sobre
la ignorancia y la incertidumbre popular. La corrupción es menos frecuente cuando
existe amplia información respecto de qué están haciendo los funcionarios.
Los ciudadanos tienen el derecho de conocer sobre todos los actos del gobierno
en forma transparente. La posibilidad de acceder a la información que posee el
Estado es fundamental para que los ciudadanos e instituciones puedan contar con
los insumos necesarios para decidir qué tipos de actividades desarrollar, opinar y
ofrecer planteamientos respecto de las normas y decisiones que el estado
pretende implementar y controlar la gestión de las autoridades y funcionarios
públicos . 38
Como en todos los derechos fundamentales, el ejercicio de esta libertad emana

del estado, en principio un deber de abstención y a efecto de que se cumpla
eficazmente el derecho contenido en la libertad de información.
Solo la participación de la sociedad debidamente informada podrá coadyuvar a la

transparencia en los procesos de la acción gubernamental, abatir la ineficiencia, la
corrupción y un sistema de responsabilidades que permita sancionar acciones,
omisiones y premiar políticas consistentes y eficaces.
Ernesto Villanueva , identifica dos características propias de la libertad de

39
información a partir de su reconocimiento en 1948:
38
Arland, Rodolfo. Op. cit. p. 43
39
Villanueva, Ernesto, citado por Alpuche Hernández, Marcos Francisco. La transparencia mexicana a inicios del siglo XXI. Tesis. UNAM,
2006. p. 67
53
a) Es una función pública: transformando la concepción decimonónica de

información opuesta a la difusión informativa, el respeto al derecho a la privacidad,
la moral y la seguridad del estado como únicos límites pasando a ser un
instrumento para satisfacer el derecho público a la información.
b) Se transforma en una garantía Supranacional: el derecho a recibir y emitir

información encuentra protección frente a intentos estatales de suprimir y restringir
indebidamente el alcance de esta libertad fundamental.
c) Es un objeto plural: Instrumento para que el ciudadano forme libremente su

opinión y participe responsablemente en los asuntos públicos. Consecuentemente
se transforma en libertad de controversia política agregando que la participación
informada, responsable y crítica es una característica innegable de la democracia.
El acceso a la información es esencial para el desarrollo sostenible. Estimula el

debate público sobre el desarrollo, facilita la colaboración, mejora la calidad de los
proyectos y programas de asistencia y favorece los principios de transparencia y
rendición de cuentas del proceso de desarrollo.
Que el acceso a la información pública se haya convertido ya en todo el mundo

occidental en un derecho fundamental de los ciudadanos se corresponde también
en la manera de entender el espacio en que se convive.
2.6 IMPORTANCIA DE LA TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ACTUAL.
La transparencia es de suma importancia para la vida organizacional. En los

últimos años nos encontramos con que diversos organismos internacionales como
la OCDE y el Banco Mundial han comenzado a presionar a los gobiernos
nacionales por transparentar información y explicar sus decisiones. Desde la
perspectiva de la gestión pública y el análisis organizacional, ha cobrado
importancia recientemente porque las reformas administrativas en diversos países,
54
inspirada en la Nueva Gestión Pública (NGP) , la han llevado a convertirse en un

40
importante mecanismo de control sobre políticos y funcionarios de todos los

niveles.
Aún más, se puede decir que la transparencia es uno de los elementos de una
nueva relación entre estado y sociedad que se viene forjando desde las últimas
dos décadas del siglo XX.
La Nueva Gestión Pública es un conjunto de herramientas que buscan hacer más

eficientes a los gobiernos, lo cual lleva una lógica individualista y de mercado.
Durante los años ochenta y noventa los aparatos administrativos de los países
desarrollados pasaron por una profunda reforma en su funcionamiento. Aunque el
estilo y la implementación y grado de avance de la Nueva Gestión Pública, varían
mucho de un país a otro, existe un conjunto de ideas básicas que todas las
versiones comparten. Primero, sustituir el manejo burocrático tradicional de los
asuntos públicos por una administración que tome en cuenta y utilice las técnicas
y estrategias administrativas desarrolladas.
Segundo, utilizar, en la medida de lo posible, los mecanismos de mercado para la

solución de los asuntos públicos. Tercero, incluir una visión de calidad en los
servicios públicos, lo que implica entender al ciudadano como un usuario o cliente
al que se debe dejar satisfecho.
Detrás de estos cambios lo que subyace es una transformación en la concepción

del papel administrativo y organizacional del estado. Se propone pasar de una
visión del Estado consistente en una organización jerárquica dominada por
políticos electos democráticamente y administradores que llegan a sus puestos
vía una carrera burocrática profesional y en la que la toma de decisiones es un
40
Vergara, Rodolfo. “La transparencia como problema”. Cuadernos de transparencia No.5, IFAI. México, 2006. p. 18
55
proceso relativamente cerrado que tiene como preocupación principal diseñar e

instrumentar una estrategia general de gobierno, en una visión en la que el estado
se concibe como proveedor de servicios públicos, y que por lo tanto, debe
preocuparse fundamentalmente por la calidad de los mismos y la eficiencia con
que son producidos.
La transparencia es el compromiso que establece una organización

gubernamental por dar a conocer al público que lo solicite, la información existente
sobre un asunto público . 41
Cuando pedimos que el gobierno sea transparente, estamos solicitando que las
organizaciones que conforman el gobierno hagan del dominio público información
con la cual diseñan, ponen en práctica y evalúan las políticas públicas que están
bajo su responsabilidad . 42
2.7 CULTURA DE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA GESTIÓN

PÚBLICA
Con la cultura de la transparencia se generan claridad y mecanismos adecuados

para la rendición de cuentas de carácter democrático. La ciudadanía tiene derecho
de ser informada acerca de las decisiones y las actitudes de los gobernantes, así
como la obligación de utilizar los mecanismos de vigilancia de los recursos
públicos y promover las sanciones a la ilegalidad.
En la actualidad, la transparencia respecto a la información de los gobiernos

plantea mecanismos deseables para la rendición de cuentas y para combatir la
corrupción, apoyada en otras estrategias de lucha contra la impunidad.
Lo que podría ser un nuevo modelo democrático requiere de promociones

educativas y de capacitación para cambiar la cultura de la corrupción e
irresponsabilidad: la información de la administración pública debe garantizar las
41
Arellano Gault, David. Nueva gestión pública, bases para el debate de la reforma administrativa, más allá de la reivindicación del gobierno.
Miguel Ángel Porrúa. CIDE, México, 2000. p.157
42
Vergara, Rodolfo. Op. Cit. p. 9
56
condiciones del ejercicio del gobierno, además de la reglamentación suficiente

para solicitar y rendir cuentas en el desempeño profesional de la administración
pública. La transparencia tiene que involucrar a la ciudadanía para exigir al
gobierno cuentas claras tanto de los recursos públicos como de los objetivos y
resultados en su desempeño, es decir, la eficacia y la eficiencia gubernamentales.
El gobierno democrático debe rendir cuentas para reportar o explicar sus

acciones. Y debe transparentarse para mostrar su funcionamiento y ser sujeto de
escrutinio público. Con la rendición de cuentas el agente se justifica ante su
principal, y con la transparencia el principal puede averiguar si su agente le está
mintiendo . 43
La transparencia ataca la corrupción y la discrecionalidad. La rendición de cuentas

es una herramienta útil para castigar a gobernantes. Por estas razones con la
transparencia y la rendición de cuentas la ciudadanía recupera su potestad sobre
los actos de gobierno.
43
Ugalde, Luis Carlos. Rendición de cuentas y democracia. El caso de México, México. Instituto Federal Electoral, Cuadernos de Divulgación
de la Cultura Democrática, núm. 21, 2002, pp 16.17.
57
CAPÍTULO III
ANTECEDENTES DE LA
TRANSPARENCIA A NIVEL
INTERNACIONAL
58
3.1 LA TRANSPARENCIA BRITÁNICA.
En la década de los ochenta, Gran Bretaña comenzó a instrumentar profundas

reformas en materia de gestión pública, siendo la pionera en las reformas en esta
materia, impulsando también una serie de iniciativas relacionadas con la ética y la
conducta de los servidores públicos, en donde creó una agenda llamada de “Buen
Gobierno” que incluía todos los modelos anglosajones cuyo objetivo era eficientar,
transparentar y reducir la burocracia . 44
Otros documentos han repercutido en la apertura de la gestión pública en Gran

Bretaña: el Estatuto o Carta al Ciudadano que, creado en 1991, tiene por objeto
mejorar los niveles del servicio que el gobierno otorga a la ciudadanía,
estableciendo principios clave en beneficio del ciudadano o usuario: información y
apertura, opción y consulta, cortesía y ayuda, orden y claridad, y valor por el
dinero que se paga.
El Reino Unido tiene muchísimas particularidades: una Monarquía constitucional

sin que su constitución sea un documento escrito, no cuenta con un tribunal
respectivo. Sus Leyes y derechos consuetudinarios, se puede modificar en materia
constitucional mediante acuerdos. Es un estado unitario multinacional cuya
estructura administrativa y jurídica está dividida en unidades. Su gobierno es
parlamentario con un ejecutivo y ministros controlados por el Parlamento. Su
poder Legislativo es bicameral. El control detallado se realiza por comisiones de
investigaciones departamentales, debates y respuestas ministeriales entre la
Cámara baja por todos los actos y omisiones de sus departamentos y el Primer
Ministro debe responder por todos los aspectos y actividades del gobierno.
44
Transparencia, Buen Gobierno y combate a la corrupción en la Función Pública. Secretaría de la Función Pública. Fondo de Cultura
Económica, México, 2002, p. 21
59
La principal característica que se señala en materia de transparencia en el reino

Unido, es que el término “público”, en este caso específico es un ejemplo de cómo
lo público sobrepasa lo gubernamental, ya que su gobierno es el gobierno por
resultados y contrata a múltiples empresas privadas para la dotación de servicios y
realización de obras en beneficio de terceros, en específico del ciudadano, y las
agencias o empresas contratadas quedan sujetas a las mismas reglas (sobre
transparencia) que las instituciones gubernamentales . 45
3.2 LA PERESTROIKA, LA GLASNOT Y LA TRANSPARENCIA.
El proceso socio-político que vivió la Unión Soviética a mediados de 1985 trajo

como consecuencias cambios radicales en la forma de gobernar y el estilo de vida
de esa nación; el impulso original partió de Mijail Gorbachev, líder que visualizó la
necesidad de revertir el rumbo en todos los órdenes de las instituciones públicas y
de la sociedad. Gorbachev desarrolló un amplio diagnóstico para hacer frente a un
estado de cosas que en otras naciones denominaban como estancamiento.
El Primer mandatario que utiliza el término “transparencia” de manera destacada

durante el siglo XX, aplicado a la Administración Pública, como mecanismo de
control social difuso fue precisamente Mijail Gorbachev en un conjunto de
reformas llamadas Perestroika (reestructuración), entendida como una política de
aceleración del progreso social y económico: renovación total para restaurar a la
Nación, y mejorar las perspectivas hacia el futuro.
Inserta en la reestructuración aparece la Glasnot, - transparencia o apertura, o

transparencia informativa – como una política de democratización en todos los
aspectos de la sociedad.
45
Alpuche Hernández, Marcos Francisco. La transparencia mexicana a inicios del siglo xxi: fundamentos, construcción y perspectivas. Tesis.
UNAM, 2006 p. 48
60
Se afirmaba que la Glasnot permitiría la “transparencia en toda la cadena de

mando. Más transparencia, control genuino desde “abajo” y mayor iniciativa y
proyecto en el trabajo” . 46
Lo que identificamos como transparencia, en ruso se reconoce con el término

“Glasnot” y también parte del derecho a las garantías individuales, el derecho a la
información y la libertad de expresión. Busca involucrar a la sociedad, ya que la
perestroika aumenta el nivel de responsabilidad social y de expectativas. Por otra
parte la Glasnot (transparencia) o apertura revela que hay quienes disfrutan de
privilegios ilegales. Estos privilegios junto con la corrupción, eran parte importante
de los problemas a erradicar, principalmente de índole económico, ya que como
consecuencia de la guerra armamentista y la guerra fría, sufrió un importante
deterioro . 47
Gorbachev, intentó trasladar transparencia en la información a una sociedad

acostumbrada a mantener todo en secreto y que durante años se mantuvo
encerrada en su propio sistema político. Una sociedad y sistema político criticados
por el capitalismo, orillados a evitar las polarizaciones ideológicas para decantarse
hacia los sistemas de gestión ahora nombrados globales.
Gorbachev, en su intención de superar la oscuridad informativa que era cuestión

común entre la sociedad soviética y hasta su propio partido, no imaginó que años
después su idea inicial trascendiera al concepto de gobierno abierto, (que supone
la apertura y transparencia informativa de los expedientes públicos, la rendición de
cuentas, lo que tendría amplia semejanza con Glasnot), sin embargo, la noción
que Gorbachev tenía al respecto, apremia otros a redondear su esfuerzo.
46
Gorbachev, Mijail. PERESTROIKA. Editorial Diana. México, 1987, pp. 46 - 47
47
Ibid. p. 67
61
La Glasnot sentó un precedente importante ya que también se introdujo un marco

legal perfectamente bien definido para garantizarla y asegurar la más grande
apertura en el trabajo de gobierno y la organización de masas para permitir al
pueblo trabajador que exprese sin temor sus opiniones en cualquier asunto de la
vida social y las actividades del gobierno.
Con las acciones descritas se buscaba incentivar el ejercicio de los derechos a los
ciudadanos de todos los estados sociales, para que cumplieran su labor de control
social, fiscalización y exigieran la rendición de cuentas.
Fueron muchas las consecuencias de la Glasnot, y los resultados de las críticas,

permitieron conocer errores del gobierno soviético. El objetivo de la Glasnot era
crear un debate interno entre los ciudadanos soviéticos y alentar una actitud
positiva y el entusiasmo por las reformas en la Unión Soviética. Las libertades de
prensa y la discusión en Rusia en la actualidad son mucho mayores que bajo el
comunismo, pero el futuro a largo plazo de los medios de comunicación y de la
opinión pública sigue siendo incierto . 48
3.3 TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y COMBATE A LA CORRUPCIÓN

EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL.
En la actualidad más de cuarenta países en el mundo cuentan con leyes e

instituciones dedicadas a garantizar la transparencia y el acceso a la información
sobre la gestión pública y otros treinta países más se encuentran en el proceso de
aprobarla.
Conviene poner en un contexto más amplio cuál es el estado que guarda la

transparencia en otros lugares del mundo.
48
Glasnot, Biblioteca de consulta@. Microsoft. Enciclopedia Encarta®. 2000© 1993-1999. Microsoft Corporation. Reservados todos los
derechos. 18/04/2007
62
Una mirada más detallada muestra que 66 de las 69 leyes de acceso a la 49
información en el mundo, según el último recuento disponible, fueron expedidas

después de la segunda guerra mundial, y que de ellas más de cuarenta fueron
aprobadas después de 1999. En otras palabras nos encontramos frente a un
fenómeno muy reciente que puede explicarse por diversos factores, tales como el
incremento en los intercambios económicos y culturales, el desarrollo de las
tecnologías de la información, la lucha contra la corrupción y la creación de
incentivos para reducirla.
Aunque las leyes de libertad de información han existido desde 1776 (en Suecia),
no es sino hasta los últimos diez años que un número sin precedente de naciones
ha adoptado leyes de acceso a la información. Esto en parte ha sido posible
gracias a las acciones de organismos multilaterales, organizaciones e instituciones
académicas dedicadas a promover la transparencia y el acceso a la información.
Las oportunidades de corrupción existen a todos los niveles jerárquicos, desde el

puesto público más alto hasta al escalón más bajo. Estas oportunidades dan lugar
tanto a la “gran” corrupción como a la “pequeña” . La corrupción internacional 50
tiene su fuente en el comercio y en las inversiones internacionales.
El papel de las políticas diseñadas asigna al Estado para resolver el rezago

económico en los países en desarrollo, combinado con la falta de recursos del
estado mismo, crean un ambiente conducente a la corrupción.
49
De 163 países en el mundo, 69 cuentan con una legislación en materia de acceso a la información o su equivalente. De ellos 48, es decir,
cerca de 70 por ciento, expidieron sus leyes después de 1990.
50
Cartier, Bresson, Jean Carter. Las causas y las consecuencias de la corrupción en, “Las reglas del juego cambiaron”. OCDE, 2000, p. 13.
63
3.3.1 ORGANISMOS DE DESARROLLO Y AGENCIAS DE DESARROLLO INTERNACIONAL
La divulgación oportuna de información confiable es clave para la credibilidad de

los gobiernos. Asimismo, la transparencia contribuye a la efectividad de las
políticas económicas y a un mejor funcionamiento de los mercados lo cual permite
evitar crisis financieras. Esto último es de una clara importancia internacional en el
contexto de la creciente globalización económica. Por ello, diferentes organismos
internacionales promueven transparencia y el combate a la corrupción como parte
de sus agendas.
3.3.1.1 Banco Mundial
Los estudios realizados por el Banco Mundial señalan que un Estado estable con
instituciones de gobierno transparentes tiene un impacto positivo en términos de
crecimiento del producto nacional, riqueza y logros sociales. Los países con
instituciones gubernamentales efectivas, honestas y meritocráticas presentan altos
ingresos por habitante y crecimiento de la inversión y desarrollo social. Además
estos países han alcanzado regulaciones claras y un estado de derecho justo que
protege a la ciudadanía y la propiedad privada y donde además existen
mecanismos externos de rendición de cuentas que involucran a la sociedad civil y
a los medios de comunicación.
La experiencia internacional e histórica, así como la investigación del Banco

Mundial, nos habla de que un país no requiere estar completamente modernizado
y alcanzar grados de riqueza altos, antes de lograr este desarrollo institucional. El
estado de derecho, el control de la corrupción y los mecanismos de rendición de
cuentas eficientes, no son “lujos” que solo los países ricos pueden darse, o para
los cuales es necesario tener altos grados de riqueza, tal como lo demuestran las
experiencias de España, Hungría, Chile, Costa Rica, Eslovenia, Estonia, Polonia y
Bostwana 51
.
64
A finales del año 2000, el Banco Mundial presentó una agenda de desarrollo para
México, la cual incluía diversas propuestas para realizar reformas económicas y
sociales. El Banco Mundial advirtió que las reformas sólo se podrían lograr “por
medio de un gobierno eficiente, responsable por sus acciones, y transparente”.
El propio Banco Mundial, ha señalado que la corrupción es una de las causas

principales de las crisis financieras que afligen al mundo y que la crisis humana-
marginación social- arroja a cientos de millones de personas a la pobreza.
Asimismo, se destacó la idea de un cambio en la relación entre el gobierno y la

sociedad, señalando la necesidad de establecer un nuevo contrato entre el
gobierno y los ciudadanos, en el cual los estándares de responsabilidad pública
del gobierno y de participación ciudadana se eleven a un nivel mucho mayor que
antes . 52
El gobierno deberá responder en forma rápida a las fuerzas y exigencias cada vez
mayores de democratización (esto es, llegar a ser más eficiente en la rendición de
cuentas), globalización (tener procesos transparentes y justos para atraer capital
adicional), descentralización (transferir el poder a los niveles locales) y justicia
(corregir los desequilibrios sociales y crear un terreno de participación equitativo) . 53
El Banco Mundial plantea que la corrupción se puede controlar únicamente

cuando los ciudadanos dejan de tolerarla. Esto significa que la información
obtenida de los diagnósticos debe diseminarse y que los grupos patronales, las
asociaciones comerciales y las organizaciones no gubernamentales (ONG’s)
representan un papel más fuerte.
51
Kaufman, Daniel. Transparency icentives and prevention (TIP) for corruption Control and Good Governance. 2002, p. 119.
52
Giugale, Marcelo. Oliver, Lafourcade, Y VINH, Nguyen, México: A comprehensive development Agenda for the New Era. IFAI, 2001.
53
López Ayllón, Sergio. Los desafíos de la transparencia en Merino, Mauricio. Los desafíos de la transparencia en el servicio profesional de
carrera. Ed. CIDE. SFP, México, 2004. p. 149
65
3.3.1.2 Banco Interamericano de Desarrollo.
El BID busca contribuir a la disminución de las oportunidades de corrupción entre

los países miembros por medio de la “difusión de mejores prácticas; de instancias
de cooperación horizontal entre países y de un diálogo beneficioso entre el Banco
y los países” . En este contexto, se organizó en el año 2000, la Conferencia sobre
54
Transparencia y desarrollo en América Latina y el Caribe, que tuvo como temas

centrales:
a) Los Pactos de Integridad.
b) La Transparencia en la labor legislativa.
c) La participación de la Superintendencia bancaria en la prevención
del lavado de activos;
d) La Convención Interamericana contra la Corrupción de la
Organización de los Estados Americanos.
e) La incorporación de la Tecnología de la información y de las
comunicaciones a los sistemas de compras estatales y
f) Transparencia de la información contable de los sectores público y
privado.
3.3.1.3 Fondo Monetario Internacional.
El FMI concibe la transparencia como un mecanismo coadyuvante para el

desarrollo económico y el mejoramiento social. Esta institución enfatiza la
transparencia en la política fiscal de los países. Desde 1999, esta institución
publicó el Código de Buenas Prácticas y Transparencia de las Políticas Monetarias
y Financieras.
De acuerdo con el FMI, la transparencia contribuye a reducir la vulnerabilidad ante

crisis económicas, activa mecanismos de rendición de cuentas, fomenta la
credibilidad y certidumbre sobre la ejecución de las políticas públicas e induce un
funcionamiento más eficiente de los mercados financieros.
54
Ibid, p. 159
66
3.3.1.4 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
La OCDE incluyó el tema de la corrupción internacional en su agenda a partir de

1989. La OCDE contribuye a que los países mejoren sus sistemas de gobierno y
administración del sector público. La prevención de la corrupción y el debido
cumplimiento de las leyes que la castigan, requieren de la acción concertada de
los gobiernos, organizaciones internacionales, empresas, trabajadores y la
sociedad civil.
Para poder responder a las expectativas sociales, la OCDE promueve que los
gobiernos adopten un enfoque pro-activo para la solución de problemas,
anticipándose en lo posible a los deseos del público y realizando cambios en la
manera en la que conduce sus asuntos para cumplir demandas sociales. De
acuerdo con esta organización, los gobiernos pueden recuperar la confianza del
público ofreciendo a la sociedad más opciones, más democracia, y sobre todo,
más transparencia . 55
La OCDE considera que el acceso a la información pública y la participación en el

diseño de políticas públicas es un aspecto importante para garantizar la
gobernanza. La transparencia en el sector público se ve mejorada cuando existe el
escrutinio público con provisiones legales sólidas para el acceso a la información.
El fortalecimiento de las relaciones con los ciudadanos es una inversión que

mejora el diseño de las políticas públicas y un elemento central de la gobernanza.
La inversión en apertura permite a los gobiernos acceder a nuevas fuentes de
ideas relevantes para las políticas, a información y recursos útiles al momento de
la toma de decisiones. La transparencia contribuye a la construcción de confianza
pública en el gobierno, incrementando la calidad de la democracia y fortaleciendo
la capacidad cívica . 56
55
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, public sector Transparency and accontability: Making happen. 2004
56
Mesta Delgado, Jesús. La corrupción, en Revista Política Digital. Innovación gubernamental. Una publicación de Nexos. Nº 15, febrero,
México, 2004. p.14
67
De acuerdo con la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos

(OCDE), la construcción de un buen gobierno es requisito crucial para el desarrollo
económico, social y ambiental, a largo plazo en todos los países. Se sustenta en el
buen funcionamiento del gobierno, lo que se logra combatiendo la corrupción,
promoviendo la participación ciudadana en la elaboración de políticas, estimulando
buenas prácticas y motivando los más altos niveles de conducta ética.
68
TABLA 2
ALGUNOS INDICADORES DE CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL
Institución que produce Características metodológicas

el indicador y su generales Fortalezas y debilidades
actividad principal Tipo de Indicador
Standard and Poor’s DRI Percepciones sobre corrupción

(Valuación de riesgos Encuestas que recogen opiniones entre La percepción general sobre la
económicos inversionistas sobre el nivel de corrupción corrupción puede o no coincidir con el
para obtener un promedio ponderado. nivel real.
Political and Risk services Percepciones sobre corrupción
(Consultoría y análisis privado)
Es una encuesta de encuestas llevadas a El IPC 2002 complementa el Índice de

cabo por organizaciones diferentes a TI así Fuentes de Soborno de TI, el cual trata
como entrevistas a analistas y expertos. sobre la propensión de las compañías
Índice de Percepción sobre la Se refiere a la percepción del grado de de países exportadores líderes de
corrupción corrupción vistos por empresarios y sobornar en las economías emergentes
(IPC) analistas de riesgo, y se extiende entre de mercado. Es importante subrayar que
diez puntos (altamente limpio) y 0 puntos el IPC, a pesar de incluir 102 países es
(altamente corrupto) únicamente una fotografía momentánea
que cubre apenas la mitad de las más
de 200 naciones soberanas que hay en
el mundo. No hay datos suficientes
sobre otros países, muchos de los
cuales enfrentan altos niveles de
Transparencia Internacional
corrupción.
(ONG internacional)
Los resultados actuales de IFS

El IFS de TI clasifica a los principales proporcionan informes detallados sobre
países exportadores en función de la la propensión de compañías
medida en que se percibe que las multinacionales a sobornar, sobre los
Índice de Fuentes de Soborno compañías internacionales con sede sectores comerciales más contaminados
(IFS) principal en esos países tienden a pagar por el soborno, el grado en que las
sobornos a funcionarios públicos de alto compañías están acatando la
rango en los países con economías de Convención Antisoborno de la OCDE, y
mercado emergentes. percepciones de prácticas comerciales
desleales diferentes del soborno usadas
por las compañías para obtener
contratos.
Encuestas con opciones de respuesta
Mide las percepciones de cerradas y escalas que van de menos a Permite identificar las áreas críticas del
Indice de Transparencia
transparencia que tienen los más favorable en cuanto a la percepción procesos presupuestal: rendición de
Presupuestaria 2001 del CIDE,
expertos en torno al proceso sobre las condiciones de transparencia cuentas, participación ciudadana y
FUNDAR y Fundación Ford
presupuestario. presupuestaria. Incluye a cinco países de acceso y oportunidad de la información
(Instituciones académicas)
América Latina: Argentina, Brasil, México, sobre el uso de los recursos públicos.
Chile y Perú, en una escala de 0 al 10
donde 10 es alta transparencia.
Encuestas que miden las
percepciones de los expertos sobre
la participación y la incidencia En la segunda edición del Índice se utilizó El índice se basa en una sola pregunta
ciudadana en la asignación de los básicamente la misma metodología con en el principio y se repite al final de la
Indice de Transparencia recursos públicos. algunas modificaciones aplicándola en un encuesta. Dado que se trata de una
Presupuestaria 2001 del CIDE, Se definió como “población total de diez países. Los cinco países percepción subjetiva, las valoraciones
FUNDAR, Berúmen y Fundación objetivo” a los expertos en adicionales son: Colombia, Costa Rica, son susceptibles a cambios cualitativos
Ford cuestiones presupuestarias y Ecuador, El Salvador y Nicaragua. (posición ideológica del encuestado)
usuarios de la información
presupuestaria, es decir,
Legisladores, medios de
comunicación, académicos o
investigadores y Organizaciones
de la Sociedad Civil
FUENTE: elaborado con base en información de, Del Castillo, Arturo. CIDE. México, 2003 y www.internationalbudget.org
69
3.5 MEDICIÓN DE LA CORRUPCIÓN Y LA TRANSPARENCIA POR PARTE DE

INSTITUCIONES ACADÉMICAS Y ONG INTERNACIONALES.
La corrupción es quizás el crimen menos reportado que existe. Un acto de

corrupción es siempre perpetrado con secrecía, por lo que los niveles de
corrupción son muy difíciles de medir. No existe un indicador único y ampliamente
aceptado que nos permita evaluar la dimensión de este fenómeno. Sin embargo,
el interés por medir los niveles de corrupción y transparencia de las instituciones
públicas es legítimo y deseable.
Los índices que miden los niveles de corrupción y transparencia pueden ser
utilizados con gran provecho para fortalecer los mecanismos de rendición de
cuentas. Por lo que existen tres razones para ello:
• Los índices pueden ayudar a establecer prioridades en el sistema global de
rendición de cuentas.
• Los índices pueden tener un efecto educativo en el público sobre la
importancia de la rendición de cuentas.
• Los índices pueden ser útiles para medir los efectos de las políticas
anticorrupción y aquellas que favorecen la rendición de cuentas y la
transparencia.
3.6 TENDENCIAS MUNDIALES DE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MATERIA

DE TRANSPARENCIA.
La administración pública enfrenta grandes retos ante la globalización. Las

reformas modernizadoras de la gestión pública han probado ser muy eficaces para
reducir los niveles de corrupción y aumentar la calidad de los servicios para la
ciudadanía. Por ello la insistencia de organizaciones internacionales en aplicar
lineamientos que mejoren los procesos de la administración pública por lo que
actualmente la mayoría de los países del mundo tienen como prioridad en sus
agendas de gobierno reformas con relación a ello.
70
La capacidad de respuesta del gobierno es considerada hoy un factor

determinante en la valoración de los servicios públicos para los usuarios, clientes
o ciudadanos, entre los que, además se encuentran personas físicas y morales del
exterior, usuarias de tales servicios a causa de la globalización57.
Existen algunos ejemplos de acciones realizadas en diversos países que a pesar

de tener un largo trecho avanzado en materia de modernización del sector público,
siguen implementando estrategias y leyes que tienen por objeto mejorar la
transparencia.
3.6.1 GRAN BRETAÑA
En la década de los ochenta, Gran Bretaña comenzó a instrumentar profundas

reformas en materia de gestión pública, cuyo modelo era “El Estado Benefactor”,
así también se creó una agenda llamada de “Buen Gobierno” que incluía los
modelos anglosajones cuyo objetivo era eficientar y transparentar la
administración pública. Así, Gran Bretaña ha sido pionera en las reformas en esta
materia, impulsando también una serie de iniciativas relacionadas con la ética y la
conducta de los servidores públicos.
En los noventa, para dar continuidad a estas acciones, implementó el llamado

Open Government White Paper que contenía propuestas para un código de
prácticas sobre el acceso a la información del gobierno. Este documento entró en
vigor en abril de 1994 con objeto de mejorar la transparencia en la administración
pública y dotar de mayor responsabilidad de las acciones de los funcionarios.
57
Transparencia, Buen Gobierno y combate a la corrupción en la Función Pública. Secretaría de la Función Pública. Fondo de Cultura
Económica, México, 2002. p. 21
71
3.6.2 NUEVA ZELANDA
El caso de Nueva Zelanda no es muy diferente, pues ha aplicado reformas de

fondo para diseñar políticas encaminadas a la eficiencia de la gestión pública. En
1982, para reforzar las medidas de modernización del sector público, se creó la
Ley de Información Oficial, la cual promueve no solo la transparencia sino que
pone especial atención en la responsabilidad pública. Así en Nueva Zelanda se
incluye una estrategia de ofrecer recompensa a aquellos funcionarios que han
operado desde una perspectiva de ética . 58
3.6.3 CANADÁ
Canadá invierte cantidades importantes de dinero para eficientar su administración

pública dotando de funcionarios públicos capacitados que permitan mantener
niveles de competitividad y de transparencia. El gobierno canadiense cuenta con
un sistema de alta capacitación y además otorga un impulso para proveer
servicios gubernamentales de acceso a la información en línea, el cual los
incorporó en su totalidad en el 200459.
3.6.4 BRASIL Y CHILE
En Brasil y Chile, por ejemplo se aplicaron reformas en el sistema de pensiones y

constantemente se vigilan las políticas destinadas a disminuir la corrupción, con
programas que cuentan con apoyo internacional60.
3.6.5 BOLIVIA
En Bolivia se ha aplicado un programa con buenos resultados, (Plan Nacional de

Integridad) que consiste en seleccionar agentes por su honestidad como primer
requisito, mejorar los salarios y las condiciones laborales, cambiar las normas y
los
58
Transparencia, Combate a la corrupción y buen gobierno, op. cit. p. 22
59
Ibid. p. 23
60
Ibidem p. 24
72
procedimientos en materia de castigo a la corrupción, mejorar los sistemas

dedetección de ilícitos y la procuración de justicia, sistematizar el mayor número
posible de servicios otorgados por el gobierno, así como poner a disposición del
ciudadano toda la información relativa a las áreas del sector público.
73
CAPÍTULO IV
POLÍTICAS PÚBLICAS
DE TRANSPARENCIA PARAGUAY –
PAÍSES DE AMÉRICA LATINA
74
4.1 DIAGNÓSTICO GENERAL. PARAGUAY.

4.1.1 UBICACIÓN GEOGRÁFICA.
Superficie (km²): 406.752

Población (hab.): 5, 504,146 - de los cuales el 60% vive en la pobreza.
Límite Norte: Bolivia–Brasil
Límite Este: Brasil-Argentina
Límite Sur: Argentina
Límite Oeste: Bolivia
Capital: Asunción
Unidad monetaria: Guaraní (G)
Idiomas Oficiales: español y guaraní
PIB: 3,7% crecimiento promedio anual.
Un costo grande
La población de Paraguay = 5.504.146
El % de la población que cree que una mordida es efectiva en solucionar los
problemas = 59,4%
El precio total de las mordidas que la gente paga: 138.172.919.848 Gs. =
US$ 23.242.070.
Más de 200.000 personas pagan una mordida para una multa de tránsito
cada año.
El soborno para recuperar un automóvil robado es aproximadamente US$
140.
Las mordidas en los trámites de un juzgado cuestan US$ 3,7 millones cada
año.
75
Paraguay es un país donde las autoridades creen ser dueños del país. Así, el
pueblo es sometido por la fuerza, sin dejar espacio a las organizaciones de la
sociedad civil. Los afectados son todos los ciudadanos, y por supuesto, más los
marginados: mujeres, niños, indígenas.
Teníamos un país donde era más barato tranzar, coimear, o sea, ser cómplice de
los corruptos, que estar a favor de la ley. Debemos recordar que Paraguay ha
vivido 34 años de dictadura, bajo Stroessner, por lo tanto, estaba permitido a los
partidarios a robar el país.
Con el golpe de estado en 1989, creíamos que la democracia significaba mejor

gobierno, honestidad, pero no fue así: se democratizó la corrupción: ahora todos
podían robar, dependía de la astucia de cada uno.
Es así que Paraguay, según Transparencia Internacional, llegó a ser el país más
corrupto de América Latina y el cuarto del mundo (dato de TI del año 2006). Creo
que esta estadística marca lo que debíamos hacer con urgencia. Estamos
convencidos que no es una simple estadística, sino que una triste realidad, ya que
la ciudadanía día a día sufre las consecuencias de la corrupción.
El Paraguay tiene fama de corrupto. Aquí hay mucha gente honesta, pero desde
luego, el caso es que a un país se le juzga más bien por el ejercicio de la función
pública de los gobernantes, de las autoridades. La ciudadanía tiene alguna
responsabilidad en este infortunio en la medida en que ha venido tolerando que
los cargos públicos sirvan para enriquecer a sus ocupantes.
Combatir la corrupción en Paraguay es una actividad que necesita de información

pública. Los ciudadanos paraguayos necesitan conocer cómo la corrupción socava
la estructura administrativa, social y económica de la comunidad paraguaya.
Resulta además importante comprender en qué forma la corrupción afecta la vida

de los ciudadanos, los daños directos e indirectos que produce en la existencia
76
económica y social en la gestión del Estado y de proceso mismo de consolidación

democrática y cómo los ciudadanos llegamos a percibir el alcance de daños que
produce, porque a partir de la concientización y comprensión del problema nace la
voluntad difusa de poner punto final al avance de la corrupción en Paraguay.
A partir de esta necesidad, desde el año 2004 Transparencia Paraguay 61

ha
implementado dos instrumentos de medición de carácter general: una encuesta
nacional sobre corrupción a nivel ciudadano y un índice de transparencia,
integridad y eficiencia de la administración pública basado en elementos objetivos.
En Paraguay existe la percepción de que la corrupción es uno de los mayores

flagelos que afecta al país manifestándose en una actitud ciudadana de
indiferencia, desprecio hacia las instituciones públicas, las estructuras de
representación, los funcionarios públicos, así como los políticos.
La Constitución paraguaya, en el segundo párrafo del Artículo 28 , remite a la 62
regulación por la ley el acceso de las personas a las fuentes públicas de

información y así ese derecho sea efectivo.
Luego de haberse escrito una de las constituciones más avanzadas en términos

de garantías y derechos otorgados al ciudadano y a la prensa, el Congreso y el
Ejecutivo paraguayos han decidido dar marcha atrás a sus conquistas jurídicas
con dos leyes de reciente promulgación: una, la número 1682, aprobada el 28 de
diciembre de 2000, que reglamenta la información de carácter privado, y la otra,
que lleva el número 1728, del 26 de junio de 2001, denominada de “transparencia
administrativa”. Ambas guardan relación con el concepto clave de participación,
consolidación y sentido de la democracia: la información.
61
Entidad No Gubernamental sin fines de lucro, fundada el 24 de julio de 2004, cumple la función de catalizador y ejecutor de las iniciativas
locales, ideadas y adaptadas a las necesidades y circunstancias del país. Realiza estudios de medición de la corrupción en base a encuestas
a instituciones privadas.
62
Art. 28 Constitución de la República del Paraguay, 1982. “Las fuentes públicas de información son libres para todos. La ley regulará las
modalidades, plazos y sanciones correspondientes a las mismas, a fin de que este derecho sea efectivo”.
77
Por mucho tiempo se concibió la idea de la información en democracia como un

conflicto constante y permanente con el Estado o la Nación jurídicamente
organizada. Ahora que los factores económicos impulsan una reducción de su
tamaño y una presencia menos evidente en la vida del ciudadano es preciso
entender que el acceso a la información, sea ésta pública o privada pero que
afecta a la vida de la colectividad, implicará uno de los nuevos desafíos al naciente
y dinámico derecho a la información . 63
4.2 PARAGUAY EN ÉPOCAS DE LA TRANSICIÓN.
Desde la caída de la dictadura de Alfredo Stroessner, en 1989, en Paraguay

aumentaron tanto los índices de desigualdad social como de corrupción, señala el
Informe 2004 sobre Derechos Humanos elaborado por la organización no
gubernamental Comité de Iglesias para Ayudas de Emergencia (CIPAE).
Indica así que 90 dirigentes campesinos han sido asesinados, que se ha

acentuado enormemente la concentración de la propiedad de la tierra (hoy el 20
por ciento de la población más rica tiene el 60 por ciento de las riquezas), que
alrededor de 400 mil familias carecen de tierras para cultivar, que 2.324.000
personas viven bajo la línea de pobreza, que el 37,4 por ciento de la población
económicamente activa presenta problemas de empleo (el desempleo abierto
llega al 15,9 por ciento y el subempleo total al 22,1), que la proporción de
población analfabeta de más de 15 años llega al 7 por ciento a nivel nacional (10
por ciento en el medio rural y 4,5 entre los jóvenes) y que el 58 por ciento de los
habitantes del campo carece de cédula de identidad 64
Estos son los peores índices de desigualdad, pobreza y exclusión que afronta el
país desde la caída de Stroessner.
63
Fernández Bogado, Benjamín. La transparencia en la función pública. En “La Pena y la Libertad”, Editoriales del SNT, Editora Libre,
Paraguay, 1993.
64
Simón, José Luis. La dictadura de Stroessner y los Derechos Humanos. Serie Nunca Más Vol. 1, Comité de Iglesias, Asunción.
Paraguay, 1998.
78
4.2.1 Retorno a la democracia y reforma constitucional65.
Entre la noche del 2 y la madrugada del 3 de febrero de 1989 se produjo el golpe

de Estado protagonizado por el general Andrés Rodríguez contra el dictador
Alfredo Stroessner. Con él terminaba la más larga dictadura paraguaya que se
inicia con su subida como presidente de la República en 1954.
4.2.2 Gobierno de Wasmosy
En 1993 se celebraron nuevos comicios presidenciales, en los que también triunfó

el candidato del Partido Colorado, Juan Carlos Wasmosy, candidato oficialista,
quien se convirtió en el primer civil en llegar a la jefatura del Estado tras cuarenta
años de gobiernos militares.
Este hecho no resultó particularmente favorable a los destinos de la República, el

gobierno Wasmosy se reveló uno de los peores de la historia paraguaya.
Durante su mandato hubo dos graves crisis financieras, en 1995 y 1997, que
eliminaron del mercado casi la totalidad de las empresas financieras locales,
sobreviviendo solo las entidades financieras de origen extranjero. La crisis también
afectó duramente a la clase media paraguaya y activó una crisis económica de la
cual el país todavía no ha salido.
En 1998 le sucedió Raúl Cubas Grau, también del partido Colorado, pero en 1999
se vio forzado a dimitir y fue sustituido por Luis Ángel González Macchi. En mayo
de 2000 fracasó un intento de golpe de estado, abortado por la oposición de la
sociedad civil y el ejército.
65
www.miparaguay./dk/castellano/historia/21/07/08
79
El gobierno de González Macchi no mejoró la economía paraguaya y se

caracterizó por constantes escándalos de corrupción y una nueva crisis financiera.
Esto acontecía a inicios del año 2000.
Su administración causó problemas por muchas transacciones sospechosas. En

2003, Paraguay sacó 1,6 de 10 puntos en la taza de corrupción (Transparencia
Internacional).
4.2.3 Gobierno de Duarte Frutos
En las elecciones nacionales del 2003, es elegido Nicanor Duarte Frutos,

candidato del Partido Colorado paraguayo, pero los hechos de corrupción
continuaron de la misma forma en que se dieron durante el gobierno de González
Macchi.
A comienzos del año 2006 se da una nueva crisis política, debido a una
controvertida resolución de la Corte Suprema de Justicia, que habilitaba a Duarte
Frutos a ejercer la presidencia del Partido Colorado, algo expresamente prohibido
por el artículo 237 de la Constitución Nacional.
66
Posteriormente Duarte Frutos inicia una campaña para modificar la Constitución

con el fin de lograr la reelección, algo calificado por sus opositores como claros
intentos de reinstaurar una dictadura. Todos estos acontecimientos
desembocaron en una crisis social, política y económica en Paraguay debido a
sus altos índices de corrupción que imperaron durante tanto tiempo.
66
Este artículo de la constitución del Paraguay expresa que: “El Presidente de la República y el Vicepresidente no pueden ejercer cargos
públicos o privados remunerados o no, mientras duren en sus funciones. Tampoco pueden ejercer el comercio, la industria o actividad
profesional alguna, debiendo dedicarse en exclusividad a sus funciones”.
80
CUADRO 1
Presidente del Paraguay Periodo de gobierno Percepción de corrupción
Juan Carlos Wasmosy 1993 – 1998 15.8%
Luis González Macchi 1998 – 2003 20.4%
Nicanor Duarte Frutos 2003 – 2008 53%
Elaboración propia, con datos de www.abc.com.py 17/07/08
Nicanor Duarte Frutos lidera con un 53% la percepción de la gente sobre los
gobiernos más corruptos del Paraguay, según el informe de Transparencia
Internacional. Lo siguen con un 20.4% Juan Carlos Wasmosy, un 15.8% Luis
González Macchi. De la gran expectativa, Nicanor cayó estrepitosamente en los
últimos años. La gente es cada vez menos tolerante con la corrupción, sostiene
Transparencia . 67
Último informe presentado por Transparencia Internacional en fecha 17 de julio del

2008. Nicanor Duarte Frutos se lleva lo peor, seguramente porque, aparte de la
corrupción inherente a su gobierno, es el más reciente y al que últimamente la
población ha padecido y padece.
Sobre la percepción de los gobiernos más corruptos, “quizá esto tenga alguna
explicación en temas que los encuestados consideran fundamentalmente hechos
de corrupción”.
Dice Transparencia Internacional que la ciudadanía ha evolucionado notoriamente

en el conocimiento de sus derechos y del nefasto resultado que genera la
corrupción en sus vidas y la de su familia.
67
http://www.abc.com.py/17/07/08
81
Entre estos, el informe señala abuso de los bienes públicos a cargo de

dependencias del Poder Ejecutivo; la implementación sistemática de la
discrecionalidad en la contratación, el traslado y despido de funcionarios públicos
directamente vinculados a las internas de los partidos políticos; el uso con carácter
proselitista de los recursos remanentes de las ganancias de las hidroeléctricas y el
intento abierto de implementar acuerdos internacionales que comprometían los
recursos energéticos compartidos en términos poco favorables a los intereses del
Estado paraguayo.
4.3 NUEVO GOBIERNO DE FERNANDO LUGO EN PARAGUAY 2008 – 2013.
Las votaciones para nuevo presidente realizado el pasado 20 de abril de 2008, y

posteriormente el traspaso de mando presidencial que aconteció el pasado 15 de
agosto de 2008, es un nuevo gobierno esperanzador para el pueblo paraguayo
que, cansado de las mismas promesas de los presidentes que lo antecedieron,
apostaron por el cambio, es así que el presidente electo de Paraguay, Fernando
Lugo, enfrentará en su gobierno el difícil reto de combatir la corrupción, que se
enraizó en el país a lo largo de seis décadas de hegemonía del Partido Colorado.
Una de las buenas señales que están dando Fernando Lugo y gente de su
entorno, que ocuparán cargos en el próximo gobierno, es su postura férrea de
atacar la corrupción. Muchas veces ya hemos oído un doble discurso de los
gobiernos y gobernantes en torno a la corrupción, y la ciudadanía tiene que exigir
respuestas, mientras se mantenga pasiva, lamentablemente no habrá nada que
hacer. Para tratar de erradicar la corrupción en la administración de los recursos y
bienes del Estado se debe fortalecer los organismos de control, como el Ministerio
Público y la Contraloría General de la República. Pero como estas instancias
tampoco funcionan, entonces es la ciudadanía la que tiene que estar vigilante,
reclamar el esclarecimiento de los hechos que se descubran y pedir las sanciones
82
que se deben aplicar con todo rigor, es de vital importancia el compromiso de la

sociedad para la lucha contra la corrupción.
El Sr. Fernando Lugo, en entrevista, antes de la toma de posesión de mando a la

presidencia de la república del Paraguay, declaró que será prioridad la lucha
contra la corrupción, la misma se hará a través del testimonio, y el Estado no esté
involucrado en temas de corrupción. Señaló que se exigirá transparencia en todos
los órganos del Estado, los ministros, el presidente de la república y que existirá,
un gran control ciudadano. Asimismo agregó, que “será difícil lidiar con el grado de
corrupción en que se recibe al país, además de una pobreza del más del 60% de
la población, ya que no existe fórmula milagrosa de hacer cambios estructurales,
ya que estos cambios tienen su proceso, y que se va a iniciar con la ayuda de la
ciudadanía, una democracia participativa de todos los estamentos de la sociedad.
En su discurso, luego de recibir la banda presidencial de su antecesor, Nicanor

Duarte Frutos, dijo que renuncia a su sueldo de presidente de la república para
dárselo a los pobres, y sostuvo que sus características serán la “austeridad y la
transparencia”; que no entró a la política para enriquecerse, ni para que otros
recauden para su beneficio personal y que no existen instituciones corruptas, sino,
funcionarios que se corrompen.
http://www.agenciapulsar.org/nota.php 19/08/08.
83
4.4 CORRUPCIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA
En los últimos años los avances teóricos y prácticos sobre el tema de la corrupción
han permitido desmitificarla, hoy se sabe que puede ser combatida fortaleciendo
las instituciones democráticas, respetando el estado de derecho y sobre todo
promoviendo la participación activa de la ciudadanía en los asuntos públicos.
En este orden, las convenciones anticorrupción de la OEA y de las Naciones

Unidas, son instrumentos legales sistémicos de promoción de integridad útiles. El
Paraguay ha ratificado ambas y se encuentra en este momento trabajando para la
68
implementación efectiva de las medidas establecidas en las mismas a través del

Plan Nacional de Integridad.
Una de las premisas que sostiene el Plan Nacional de Integridad es que las
normas son esenciales al estado de derecho, pero insuficientes para contener los
eventuales desvíos en el ejercicio de la función pública, razón por la cual es
importante implementar la contraloría social como elemento que permita
equilibrar las fuerzas y prevenir los factores de riesgo.
68
Bogado Fernández, Benjamín. Op.cit.
84
4.5 CONCEPTUALIZACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS.
Las políticas públicas son la disciplina de la Ciencia Política que tiene por estudio
la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad . En el proceso de 69
formulación de cualquier política pública podemos encontrar los valores que la

envuelven, mismos que ayuden a entender la intención y el enfoque de cada
política pública. Por lo tanto, el conocimiento de la ética que está detrás de cada
política pública ayuda a comprender cuál es la intención del hacedor de políticas.
Así también podemos definir a las políticas públicas como: “una estrategia, un
programa, una propuesta de acción, resultado de la actividad de una autoridad
investida de poder público y con legitimidad gubernamental; destinada a un sector
de la sociedad y ubicada en un espacio geográfico determinado” 70
4.6 LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.
Las políticas Públicas son la parte ejecutora de la administración pública. Políticas

públicas sanas, eficientes y que respondan a los problemas sociales, darán como
resultado un estado con administración capaz de enfrentar cualquier adversidad
venidera.
Un tema trascendental tanto en la Ciencia Política como en la administración

pública es el estudio de las políticas públicas, abarcando desde su planteamiento,
análisis, evaluación y su posterior implementación.
Para el desarrollo de cualquier Estado es indispensable contar con instituciones

realmente eficaces que sepan captar los problemas de los ciudadanos, a través de
sus diferentes organizaciones, pero lo realmente eficaz y preponderante es
resolver los problemas presentados con reformas que den solución y con políticas
públicas muy bien implementadas.
69
Martinelli, José María. Políticas Públicas en el nuevo sexenio, Plaza y Valdez, editores, México, 2002. p. 28.
70
Sánchez Gutiérrez, Arturo. El proceso de diagnóstico en la elaboración de políticas públicas, en Perfiles Latinoamericanos. México, 1993. p.
24
85
El desarrollo de un país va a depender solo y solo si, tiene la capacidad

estratégica y administrativa para implementar políticas que ayuden al desarrollo de
la plena convivencia social, política y económica de los diversos actores que
participan en la formación de un Estado, estamos hablando de los ciudadanos,
instituciones, organizaciones y autoridades; solo esta plena convivencia dará la
estabilidad en el sistema político, social y económico que por consecuencia habrá
un impulso a un desarrollo suficiente para situar a los países en buena posición
con respecto a sus competidores en el ámbito mundial.
Un objetivo de política pública de transparencia y rendición de cuentas posible y

primordial, consiste en aumentar la capacidad de escrutinio y control social sobre
la gestión pública.
4.6.1 Política pública y gobernanza.
La gobernación o gobernanza es el proceso de dirección de la sociedad o el

proceso mediante el cual la sociedad y gobierno definen su sentido de dirección,
los valores y objetivos de la vida asociada que es importante realizar, y definen su
capacidad de dirección, la manera como se organizarán, se dividirán el trabajo y
distribuirán la autoridad para estar en condiciones de realizar los objetivos sociales
deseados.
Política pública es un componente de la gobernación o gobernanza, uno de los

instrumentos de dirección social, junto con las leyes-coerciones-prevenciones, el
gasto público, los servicios públicos, las actividades informativas. Es además un
componente transversal, que puede tomar las formas de leyes o regulaciones
(políticas regulatorias) o la forma de provisión de bienes o la prestación de
servicios públicos (políticas distributivas). Pero sobre todo es una expresión del
modo como se practica en una sociedad dada la gobernación, cómo se dirige la
sociedad.
86
El estudio de la política pública, al conocer el modo como se decide y pone en

práctica la política económica o social, hace posible saber si la política es un
producto predominantemente gubernamental, o un producto en el que inciden la
inteligencia y el trabajo de las organizaciones sociales; si tiene más peso el
gobierno en las decisiones de la sociedad o en qué medida lo tienen también las
organizaciones civiles, económicas y los centros de inteligencia.
4.6.2 Las Políticas Públicas en el contexto gubernamental
En una definición muy elemental de políticas públicas nos remitimos primeramente

a la definición del espacio de lo público. Lo público es el espacio natural de los
ciudadanos y no del gobierno, en tanto que la diferenciación entre política pública
y política gubernamental está precisamente en el sentido de lo público; por lo que
por una política gubernamental entendemos la línea que se traza un gobierno para
cumplir su cometido, sin tomar en consideración la opinión pública ciudadana. En
cambio entendemos por política pública, aquella línea o decisión que se incorpora
a la agenda pública tomando en cuenta la opinión pública ciudadana y en la
medida de lo posible tratar de dar cabal cumplimiento mediante las acciones que
desarrolla el aparato administrativo.
La sociedad organizada y demás integrantes, han visto amenazados sus

patrimonios y sus expectativas, debido a manejos irresponsables. Por lo que es de
considerarse que el esquema político tradicional ha jugado un papel destacado
confundiendo los beneficios individuales, con los objetivos institucionales dando y
ofreciendo prebendas a cambio de poder y reconocimiento. El gobernar en
contextos políticos con grandes dosis de pluralidad y con graves problemas
sociales sin resolver aún, se requieren de dos condiciones indispensables;
gobernar por medio de políticas públicas, y hacerlo además con una elevada
visión de sentido público y de participación activa de la sociedad.
87
La investigación orientada a políticas públicas es ya actualmente una necesidad,

no solo para detectar las ineficiencias de la actuación administrativa y política, sino
que a futuro contribuirá aumentando los niveles de participación representativa de
cada uno de los grupos que integran la sociedad.
4.7 LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPARENCIA EN PARAGUAY.

Transparencia Paraguay71
Transparencia Paraguay, organismo no gubernamental cumple la función de

catalizador y ejecutor de iniciativas locales, ideadas y adaptadas a las
necesidades y circunstancias del país.
Según el Índice de Percepción de la Corrupción, estudio de medición de

Transparencia Internacional en base a encuestas, la corrupción imperante en el
Paraguay ubica al país entre los últimos en el índice.
El objetivo de Transparencia al implementar esos dos instrumentos; de medición,

por un lado, disponer finalmente de datos ciertos y precisos sobre la realidad de la
corrupción y de la falta de transparencia en la estructura administrativa del Estado
paraguayo y en la sociedad en general, y, por otro lado, establecer instrumentos
de medición permanentes, suficientemente firmes y definitivos para permitir repetir
anualmente, de manera a poder evaluar como el sistema de corrupción evoluciona
en el tiempo y si las actividades desarrolladas para transparentar la gestión
pública y la rendición de cuentas de la gestión, están o no dando resultados.
71
www.transparencia`paraguay.org. 23/07/08
88
4.8 ORGANISMOS CONTRALORES EN EL PARAGUAY
SECTOR PÚBLICO ONG´S: monitorean al sector

público. Empresas privadas.
INTERNO EXTERNO EXTERNO
1. Contraloría De carácter nacional:

General de la Transparencia Paraguay
Oficina de
República.
Auditoría De carácter Internacional:
Interna: de la 2. CISNI: Consejo Transparencia Internacional
misma
Impulsor de del
institución Sistema Nacional Auditoras Privadas: casos
de Integridad especiales, contratadas para el
efecto.
4.8.1 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY.
Institución creada por la Constitución de 1992 como órgano dotado de autonomía

funcional y administrativa. Se le atribuye el control de las actividades económicas
y financieras del Estado, de los departamentos y de las municipalidades.
4.8.2 CISNI (CONSEJO IMPULSOR DEL SISTEMA NACIONAL DE INTEGRIDAD)
Es un órgano autónomo, abierto, de conformación mixta, integrado por referentes

gubernamentales y de la sociedad civil, creado en 1999 con la finalidad de
contribuir al fortalecimiento del Sistema Nacional de Integridad paraguayo, para
facilitar reformas en la gestión pública, a través del Plan Nacional de Integridad
(PNI). Promueve y articula la aplicación de las convenciones anticorrupción de la
O.E.A. y la O.N.U., traducidas en el Plan Nacional de Integridad, para fortalecer el
Sistema Nacional de Integridad.
Es importante señalar que se han firmado acuerdos con el Ministerio Público y con
Transparencia Paraguay, cuyos principales objetivos son el fortalecimiento
institucional de la Contraloría General en el proceso administrativo de recepción y
control de las declaraciones juradas de los funcionarios públicos.
89
4.9 OBLIGACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS DE DENUNCIAR ACTOS DE

CORRUPCIÓN.
Las normativas jurídicas que establecen la obligación del funcionario público de

denunciar los actos de corrupción de que tome conocimiento en el ejercicio de sus
funciones están previstas en el Código Procesal Penal y en la Ley de la Función
Pública; pero acerca de los mecanismos y prácticas para hacer efectivas las
normas sobre deber de denunciar, la evaluación ha resultado insuficiente.
La instancia donde se tramita las denuncias en el Paraguay corresponde

exclusivamente al Ministerio Público (órgano autónomo), cuya atribución es recibir
denuncias e impulsarlas hasta su culminación. Debido al sistema garantista de los
procedimientos penales y a la falta de elementos probatorios para la acusación de
actos de corrupción, este organismo muchas veces no cuenta con la posibilidad de
finalizar los procesos y obtener sentencias condenatorias. Además, el Ministerio
Público no cuenta con las herramientas necesarias para la protección de
denunciantes, ni para evitar que el denunciante sufra represalias.
Fueron mencionados entes autónomos como la Contraloría General de la

República, (ente autónomo de la administración central) por ser el órgano público
de control de las declaraciones juradas de bienes de los funcionarios públicos, y el
Ministerio Público, como organismo facultado por ley para instaurar acción penal
pública ante denuncias de corrupción.
90
TABLA 3
DATOS BÁSICOS DE POLÍTICAS DE TRANSPARENCIA EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA
País IPC Políticas anticorrupción
Argentina 2.9 Sistemas de Control del Sector Público Nacional.
Fundación Poder Ciudadano.
Cristal: transparencia en la gestión pública.
Bolivia 2.9 Unidad de Fomento a la Transparencia

Viceministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción
Plan Integral de Corrupción (PIA)
Cero Tolerancia a la Corrupción y a la Impunidad
Brasil 3.5 Transparencia Brazil

Transparência, Consciência & Cidadania.
Comisâo de ética pública.
Chile 7 Política Integral para la transparencia en Chile

Por un Chile transparente.
Capítulo Chileno de transparencia internacional
Haití 1,6 Licitenet

Página dedicada a promover la transparencia
Colombia 3.8 Transparencia por Colombia

Colombia: La lucha por la Integridad Pública
Programa Presidencial de lucha contra la corrupción.
Costa Rica 5 Transparencia Internacional Costa Rica

Propuesta nacional de lucha contra la corrupción.
Ecuador 2,1 Fundación Instituto Probidad
3.5 Transparencia mexicana

México Comité Intersecretarial de lucha Contra la Corrupción (CICC)
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental
Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la
Transparencia
Nicaragua 2,6 Fundación Buen Gobierno

Fundación Anticorrupción
Perú 3.5 Programa de Reforma Política de transparencia

Asociación Civil Transparencia
Paraguay 2.1 Transparencia Internacional Paraguay

Plan Nacional de Integridad
91
continúa
País IPC Políticas anticorrupción

Venezuela 2 Transparencia Venezuela
Centro Multidisciplinario Contra la Corrupción
Uruguay 6.7 Ética, Política y transparencia Uruguay

Uruguay Transparente
Elaboración propia con datos de www.transparenciainternacional.org
Lo que concluimos de esta tabla a modo de comparación sobre las políticas de

transparencia en diversos países de América Latina, como programas,
asociaciones en la lucha contra la corrupción, etc., se observa que la mayoría de
los países cuenta con ello, sin embargo, también la mayoría de estos países -
según el IPC (Índice de Percepción de la Corrupción) de Transparencia
Internacional, cuya medida se expresa en una tabla que va de 0 a 10 puntos,
siendo 10 puntos lo que indica mayor transparencia - se ubica en un índice de por
debajo de los 3 puntos los cuales son considerados como los más corruptos.
Entre ellos se encuentran, Argentina, Bolivia, Haití, Ecuador, Paraguay,

Venezuela, los que poseen una calificación por debajo de los 3 puntos, o sea que
están con un elevado grado de corrupción. En tanto que Chile y Venezuela, tienen
puntos más altos, es decir, son los países considerados con una buena
puntuación en cuanto a transparencia, en Sudamérica.
En efecto, y de acuerdo a la comparación que abordamos en este trabajo, no

existe un modelo de política pública anticorrupción a seguir, ya que cada país
tiene sus propias fortalezas y debilidades, además que depende también de la
cultura de cada país, ya que si no hay una buena educación con respecto a este
tema, nadie crece con los valores morales y éticos y la voluntad por sobre todo, en
hacer bien las cosas.
92
Lo importante también sería aprovechar de la experiencia internacional y estudiar

más a fondo a aquellos países donde sus políticas sí han funcionado y cómo lo
han logrado.
El cáncer de la corrupción está tan avanzado en las democracias emergentes de

América Latina, que difícilmente podrá ser extirpado – o al menos detenido- . 72
La corrupción en Latinoamérica tiene un denominador común que es el bajísimo

nivel de compromiso ciudadano que caracteriza a nuestras sociedades.
4.10 TRANSPARENCIA COMO VÍNCULOS DE CONFIANZA ENTRE CIUDADANOS Y

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Además de propiciar la transparencia, tiene el objetivo de generar y fortalecer la

confianza ciudadana en las instituciones, mediante su acercamiento y
conocimiento, tanto de ellas como de sus procesos. Este proceso de relación
ciudadano-administración se encuentra en áreas tales como:
• La defensa amplia del ciudadano frente a las administraciones.
• La participación de los ciudadanos en la administración, en distintos niveles
y en diversas formas.
• La transparencia en la información.
• Las demandas, preferencias y prioridades del ciudadano en tanto usuario
de los servicios públicos.” Piccardo Pagazza, Ignacio . 73
Actualmente, dentro de los países llamados en vías de desarrollo, el acercamiento

ciudadano busca influir directamente en las decisiones y políticas
gubernamentales; a partir de su experiencia y conocimiento que tiene sobre la
eficiencia burocrática, la capacidad de los servidores públicos y su honestidad, ya
que en muchas ocasiones “El ciudadano no tiene confianza en que su opinión será
tomada en cuenta, positiva y prontamente por las autoridades administrativas” . 74
72
Openhaimer, Andrés. “Ojos vendados”. Estados Unidos y el negocio de la corrupción en América Latina. Editorial Sudamericana. Buenos
Aires, 2001.
73
Piccardo Pagazza, Ignacio. Op cit. p. 231
74
Ferreiro, Alejandro. Dinero, política y transparencia: el imperativo democrático de combatir la corrupción. Ponencia presentada en la Novena
Conferencia Anticorrupción. Santiago de Chile.
93
4.11 LA TRANSPARENCIA: BASE DE UNA POLÍTICA EFICAZ EN CONTRA DE LA
CORRUPCIÓN.
Para poder establecer una política pública efectiva de combate a la corrupción, un

primer paso debe ser analizar y detectar con la mayor precisión posible las causas
que propician este tipo de acciones.
Si el deseo de quien diseña e implementa dicha política es, disminuir

considerablemente las acciones indebidas, la detección de las causas es un paso
vital del ciclo de la política. Atacar de raíz los contextos, canales y estructuras que
promueven la corrupción debe ser el motivo y desafío de quien se haya propuesto
enfrentar este fenómeno.
Son muchos los cursos de acción posibles para diseñar una política contra la
corrupción. El camino que parece más eficaz, democrático y eficiente para
combatir la corrupción: la transparencia de la función pública y la correspondiente
promoción de un control y escrutinio social permanente.
La transparencia y el acceso a la información presentan grandes retos a nivel

organizacional, ya que sólo consiste en presentar información y datos. La
implementación de estos principios en las organizaciones trae consigo un cambio
en la forma en que opera la administración pública.
La corrupción, que continuamente destruye la confianza en las instituciones

públicas y privadas puede prevenirse mediante una mayor transparencia en la
rendición de cuentas y mejores mecanismos de control. Para restablecer la
confianza en las instituciones se debe involucrar el acceso a la información y la
promoción de la transparencia, que es probablemente el arma más importante
contra la corrupción.
94
CAPÍTULO V
PROPUESTA DE POLÍTICA PÚBLICA

DE
RENDICIÓN DE CUENTAS
EN PARAGUAY
95
5.1 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRANSPARENCIA PARA PARAGUAY, UNA PROPUESTA.
Esta sección tiene como objetivo diseñar una política pública que pueda ser 75
implementada en Paraguay. De acuerdo a los estudios realizados

precedentemente, la experiencia afirma que es fundamental la participación social
para lograr mayor transparencia en las gestiones del gobierno. Por lo que nuestra
propuesta de política pública se basa en esta recomendación, así es importante
seguir una serie de estrategias para la creación de la misma.
En Paraguay, las políticas públicas de transparencia que existen, no han otorgado

buenos resultados en lo que se refiere al control de las acciones gubernamentales.
Lo siguiente implica una breve descripción y una desagregación crítica de los

elementos del diseño que debieran conformar una política pública anticorrupción.
5.1.1 Descripción,
Su elaboración en base a objetivos, estrategias, líneas de acción, procesos,

responsables e indicadores de evaluación, con el fin de organizar los esfuerzos
gubernamentales que permitan tanto prevenir como sancionar la corrupción en las
instituciones públicas, mejorar su eficacia, eficiencia y honestidad, para hacer
obligatoria la rendición de cuentas, así como propiciar la participación activa de la
población . 76
La corrupción no es un tema exclusivamente gubernamental, y para su eficaz

combate se requieren objetivos que impliquen un entramado de acciones privadas,
públicas y sociales a seguir.
75
Por política pública se entiende “el conjunto interrelacionado de acciones que, en razón de los recursos con los que cuentan los actores
involucrados, los medios que emplean y las reglas que siguen, es considerado idóneo y eficaz” para realizar el estado de cosas preferido”, de
76
Aguilar, Luis F. “La hechura de las políticas”, Antología de Política Pública 2, Ed. Porrúa, México, 1992. p.25,
96
FIGURA 3: Objetivos
Estrategias Previenen y
sancionan la
Líneas de acción corrupción Instituciones
DESCRIPCIÓN Públicas
Procesos
Indicadores de Evaluación
Participación Rendición
Social de
Cuentas
ç
Fuente: Elaboración propia con datos de Aguilar, Luis F., “Problemas Públicos y Agenda de Gobierno”, Antología de Política
Pública”, Ed. Porrúa; México, 1992, p. 15.
5.1.2 Análisis global del diseño
Una política pública debe contar con ciertos elementos en su diseño, que, tras un
análisis, ayuden a determinar si se está enfrentando el problema de manera
metodológicamente adecuada. De la estructura y contenido que tengan esos
elementos se derivará si es una política pública o no.
Sin agotar las características que pueden presentarse, los elementos básicos a
considerar en el diseño son: selección del problema, definición del mismo,
definición de los procedimientos, criterios de transparencia y los sistemas de
evaluación. Cada uno de estos elementos debe tener cuestiones detalladas, y en
la medida en que así lo haga, se puede esperar un mayor éxito en su
implementación y posterior evaluación.
FIGURA 4
Selección del
Sistemas de problema
evaluación
Elementos del diseño
Definición del
Criterios de problema
transparencia
Definición de
los
procedimientos
Elaboración propia con datos de Gramberger, Marc. Participación ciudadana, en Manual de la OCDE sobre información, consulta y
participación en la elaboración de políticas públicas. SFP. México, 2001.
97
5.1.3 La definición del problema;
Si bien se asume que el problema es la corrupción misma y sus graves

consecuencias, es importante establecer una definición clara y detallada en lo que
se pretende afrontar.
5.1.4 Definición de resultados
Un aspecto deseable en cualquier política pública es que sus resultados sean

claros, auditables y verificables. Ello supone un diseño inteligente y de
características tales que las acciones derivadas de éste pueden revisarse a lo
largo de su ejecución o al cumplimiento de determinada fecha. La factibilidad es
un elemento de importante consideración en los diseños de políticas públicas. Un
buen diseño no es aquel que se caracteriza por la cantidad de resultados a lograr,
más bien, un buen diseño propone resultados precisos y ampliamente medibles en
el tiempo.
5.1.5 Definición de procedimientos.
Una política pública se materializa a través de acciones muy concretas. Para llegar
a ellas se requiere de un diseño que contemple procedimientos claros y viables.
Una buena idea con una mala ordenación en sus cursos de acción posibles, lleva
al fracaso de la misma. Por eso es de suma importancia establecer con
transparencia los procedimientos, acciones, estímulos e incentivos que habrán de
seguir quienes están bajo la responsabilidad de implementar una política.
5.1.6 Criterios de transparencia
Si una política pública fue definida en términos de la agenda pública y además

está diseñada de forma tal que pueda ser verificable a lo largo de la ejecución,
cumple con los criterios de transparencia disponible.
98
Luis Aguilar afirma que, “no hay nada más contradictorio a la naturaleza de una
77
política pública que el secreto, la arbitrariedad injustificable y la oposición a toda

forma de rendición de cuentas”. Una política anticorrupción debería destacar por
su iluminación, claridad y transparencia.
5.1.7 Sistemas de evaluación;
Evaluar es valorar, y de ahí que un buen diseño debe contemplar criterios que
permitan hacer un balance de los resultados intermedios y finales. Dicha
valoración no solo es de utilidad para ver si la política ha sido capaz de llegar al
resultado esperado, sino que sirve además de retroalimentación dentro del
proceso de políticas. Una evaluación certera de los resultados intermedios permite
ajustar el diseño y los mecanismos de implementación.
Además, evaluar permite comparar costos y resultados de lo realizado, tema cada

vez más presente en sociedades de escasos recursos.
5.1.8 Dar calidad y transparencia a la gestión pública.
La exigencia ciudadana es por tener un Buen Gobierno, que utilice los recursos
públicos con pulcritud y eficiencia, que tenga contacto con la sociedad y le brinde
servicios de calidad.
77
Aguilar, Luis. “La Hechura de las políticas públicas. Estudio introductorio. Editorial Porrúa. México, 2000
99
5.1.9 Generar acuerdos con la sociedad
El combate a la corrupción prevé la participación de la sociedad organizada en un

esfuerzo que requiere ser integral y de la mayor profundidad.
Aún cuando es clara la responsabilidad del Gobierno para actuar en este tema y
que es una prioridad de la actual administración, su éxito dependerá en una
medida importante del involucramiento y convicción de la población: trabajadores,
empresarios, académicos, estudiantes, campesinos y en general todas las
instancias de la comunidad a fin de aprovechar su fuerza social para abatir la
corrupción.
El propósito de esta estrategia es establecer acuerdos específicos con la

sociedad, en los que el gobierno y los grupos sociales asuman compromisos
concretos para atacar el fenómeno de la corrupción e impulsar la mayor
transparencia de la función pública.
5.2. NUEVA CULTURA SOCIAL DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN.
La corrupción es un fenómeno social y como tal requiere soluciones que incidan

en la forma de pensar, sentir y actuar de la sociedad; se trata de una parte
fundamental de la cultura de un país . 78
Es necesario llevar un ambicioso esfuerzo dirigido a cimentar en la raíz de la

comunidad paraguaya, el conocimiento y la práctica de principios y valores éticos
para que formen parte de la idiosincrasia y forma de ser de los paraguayos.
En consecuencia, una línea estratégica de trabajo consistirá en fomentar desde la

educación básica, media y superior el tema de la ética pública e individual.
78
Vila, Alejandro. Cultura política y gobernabilidad democrática 2006. Fundación CIRD. Asunción, Paraguay, p. 60
100
Además de realizar una amplia labor de información que sensibilice y comprometa

a la comunidad a combatir la corrupción en los distintos ámbitos que actúa, desde
el seno de la familia y el trabajo hasta el ámbito cultural y político.
5. 3. IMPORTANCIA DEL FORTALECIMIENTO DE LAS RELACIONES, INSTITUCIONES

PÚBLICAS-CIUDADANOS.
Las instituciones públicas refuerzan sus relaciones con los ciudadanos cuando les
informan, consultan y favorecen su participación activa. Podemos dar tres razones
que se refuerzan mutuamente.
5.3.1 Políticas públicas de mejor calidad.
El fortalecimiento de las instituciones públicas-ciudadanos, incita a estos últimos a

dedicar tiempo y esfuerzo a asuntos de interés público. Su contribución es un
recurso que debe ser valorizado y aprovechado. La información, la consulta y la
participación activa proporcionan a la administración pública una mejor base para
la elaboración de políticas públicas, lo que le permite convertirse en una
organización en constante aprendizaje. Simultáneamente esto garantiza una
implementación más eficaz de dichas políticas, en la medida en que los
ciudadanos están familiarizados con ellas, al participar en su elaboración.
5.3.2 Confianza acrecentada en las instituciones públicas.
La información, la consulta y la participación activa proporcionan a los ciudadanos

una oportunidad para familiarizarse con los proyectos de la administración pública
para dar a conocer su opinión y contribuir en la toma de decisiones. Este
involucramiento favorece la aceptación de las opciones políticas resultantes. La
administración pública da prueba de apertura, lo que la vuelve más fiable ante los
ojos del ciudadano, poseedor de la soberanía en un régimen democrático. Al
suscitar confianza en los poderes públicos y al mejorar la calidad de las políticas
101
públicas, se dará un fortalecimiento de las relaciones instituciones-ciudadanos y

esto aumentará la legitimidad del gobierno.
5.3.3 Democracia más fuerte.

La información, la consulta y la participación activa incrementan la transparencia
de la administración pública y la vuelven responsable. En estas condiciones, el
fortalecimiento de las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos
incentiva una ciudadanía activa y favorece su arraigo en la sociedad.
No obstante, debemos establecer ante esto, parámetros como son:
5.4 Los principios

5.4.1. Compromiso.
Es necesario que existan en todos los niveles impulso y determinación sin fallas a
favor de la información, la consulta y la participación activa del público en la toma
de decisiones, tanto de parte de los operadores políticos como de los funcionarios
de alto nivel y de los servidores públicos . 79
5.4.2 Derechos
Los derechos de los ciudadanos a acceder a la información, a comunicar sus
respuestas, a ser consultados y a participar activamente en la toma de decisiones
sobre políticas públicas deben asentarse sólidamente en la legislación y en las
políticas seguidas.
5.4.3 Objetividad
La información entregada por la institución durante la fase de concepción de una
política debe ser objetiva, completa y accesible. Los ciudadanos deben gozar de
un trato igualitario en el ejercicio de su derecho de acceder a la información y de
participar en la toma de decisiones.
79
Gramberger, Marc. Participación ciudadana, en Manual de la OCDE sobre información, consulta y participación en la elaboración de
políticas públicas. SFP. México, 2001, p. 9
102
5.4.4 Recursos
Para que la información, la consulta y la participación activa del público en el
proceso de toma de decisiones sean eficaces, es necesario contar con los
recursos económicos, humanos y técnicos apropiados. Los servidores públicos
deben contar con calificación, apoyo y formación adecuados. La existencia de una
cultura administrativa que apoye sus esfuerzos es de suma importancia.
5.4.5 La transparencia a través de un organismo autónomo.
Actualmente en Paraguay el organismo responsable de esta actividad, es

Transparencia Paraguay, y funciona de manera autónoma, aunque
presupuestalmente depende del erario del gobierno, sin embargo, como ya se
menciona de acuerdo a su marco jurídico que fundamenta su operación tiene
funciones y actividades autónomos.
La experiencia histórica de este tipo de instituciones demuestra que la forma más

adecuada para su funcionamiento es que debe ser un organismo autónomo con
suministro presupuestal del gobierno.
5.4.6 Obligación de rendir cuentas.
La administración pública tiene la obligación de rendir cuentas a los ciudadanos

sobre el uso de la información proporcionada, cuando solicita respuestas,
opiniones o la participación activa del público. Las medidas que buscan garantizar
la publicidad y transparencia en la toma de decisiones, así como la aceptación de
verificación y control externo, son esenciales para responsabilizar a las
instituciones públicas
5.4.7 Evaluación
Las instituciones públicas deben disponer de instrumentos, información y medios

para evaluar sus resultados en materia de información, consulta y participación
103
ciudadana activa, a fin de adaptarse a las nuevas exigencias y a los cambios en

los entornos en las que se elaboran las políticas.
5.4.8 Ciudadanía activa.
Las instituciones públicas se benefician con la existencia de ciudadanos activos y

con el dinamismo de la sociedad civil. Pueden tomar medidas concretas para
facilitar el acceso a la información y la participación del público, sensibilizarlo más,
reforzar el sentido cívico y la competencia de los ciudadanos y apoyar a la
creación de capacidades que favorezcan la acción de las organizaciones de la
sociedad civil.
5.5 Vigilancia del gobierno desde la sociedad civil
La Constitución creó varios órganos y mecanismos para asegurar el buen manejo

del dinero público, que no han servido, sin embargo, para impedir la tremenda
corrupción que no solo agravia la conciencia moral y jurídica de la nación, sino que
también afecta notoriamente su desarrollo socioeconómico. Ante tan triste
experiencia, para que el control sobre la administración sea realmente efectivo,
hace falta que sea la ciudadanía la que vele por sus intereses, denunciando
responsablemente a quienes incumplen su misión . 80
Los mecanismos gubernamentales de control interno y externo deben

complementarse con instituciones que faciliten la vigilancia del gobierno por parte
de la sociedad.
El combate a la corrupción es una tarea que compete a todos los miembros de la

sociedad y no sólo al gobierno, siendo muy importante establecer mecanismos
permanentes y eficientes para vincular a las dependencias con los ciudadanos,
con el fin de reunir esfuerzos y capacidades para construir una cultura de
transparencia y legalidad.
80
http://www.abc.com.py 11/07/08
104
5.6 RELACIONES ENTRE GOBIERNO Y CIUDADANOS EN EL PROCESO DE

ELABORACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS.
Para entender este proceso es necesario definir tres conceptos fundamentales

que los comprenden como son:
5.6.1 La Información: relación unidireccional, de generación y difusión de la
información;
5.6.2 La Consulta: relación bi-direccional, donde se busca que la información
tenga una utilidad;
5.6.3 La Participación activa: relación asociativa, donde la ciudadanía se involucra
activamente en el diseño, instrumentación y evaluación de políticas públicas.
Como observamos la interacción conceptual que se da en este proceso, busca

crear una cultura de respeto a las leyes, de integridad y de transparencia, ya que
la ley no es suficiente para acabar con la corrupción; por lo que se debe crear una
cultura ciudadana corresponsable en la atención de este problema y en la que
esas leyes puedan respetarse.
Además se deben abrir nuevos espacios para que la sociedad participe en esta
tarea de buscar constantemente nuevas herramientas para que los ciudadanos
contribuyan con su parte, a resolver el problema de la corrupción.
5.7 FORTALECIMIENTO DE LA VINCULACIÓN CON LA SOCIEDAD. HACIA UNA

CULTURA DE LA TRANSPARENCIA.
La corrupción es un problema dinámico que comprende un amplio espectro de

causas y manifestaciones y genera una larga cadena de costos sociales; además
quienes participan en actos de corrupción generalmente son capaces de adaptar
su conducta a nuevas circunstancias.
Combatir la corrupción y promover la transparencia es fundamental para impulsar

el desarrollo de un país. Las instituciones financieras internacionales y los grandes
bancos están concediendo cada vez mayor atención al desempeño de los
105
gobiernos en el combate a la corrupción como un indicador que determina el

ambiente para la inversión y la competitividad.
La experiencia de países que han tenido éxito en el combate a la corrupción, así

como las estrategias de mejores prácticas difundidas por organizaciones de
cooperación internacional, resaltan la importancia de generar conciencia en la
sociedad sobre los costos de la corrupción, así como la necesidad de involucrar a
los ciudadanos de manera corresponsable en esta tarea.
En un sistema de gobierno democrático, la participación de la sociedad es

fundamental para prevenir la corrupción y asegurar el funcionamiento de la
rendición de cuentas de los gobernantes. “La rendición de cuentas es una relación
de dos vías entre servidores públicos y la sociedad. Si bien existe la obligación
constitucional de los servidores públicos de cumplir con la ley, los ciudadanos
deben asegurarse de que aquéllos rindan cuentas” 81
Expertos del Banco Mundial, con base en observaciones hechas en casos

exitosos del combate a la corrupción en varios países, concluyen que “involucrar a
los ciudadanos en el diseño de políticas públicas puede reducir la corrupción y
aumentar la eficiencia, la equidad y la transparencia”.
Es importante involucrar la ciudadanía en el combate a la corrupción y en la

promoción de una cultura de transparencia.
5.8 ESTRATEGIAS DE VINCULACIÓN CON LA SOCIEDAD PARA EL IMPULSO A LA

TRANSPARENCIA.
Involucrar a la sociedad en el combate a la corrupción y la promoción de la

transparencia significa, por un lado, hacer conscientes a los ciudadanos del
enorme poder que tienen para ayudar a romper un eslabón de la cadena de la
corrupción y, por el otro, lograr su participación en la construcción de una cultura
de transparencia y cambiar los referentes culturales y sociales que permiten que la
corrupción siga siendo parte de la vida cotidiana de los paraguayos.
81
Merino, Mauricio. “Transparencia, libros e ideas”. IFAI. CIDE. México 2006, p. 14
106
Para ello consideramos importante el diseño y práctica de una estrategia integral

de acciones de vinculación que abarcaría lo siguiente:
• Establecer convenios de colaboración con organizaciones de la sociedad

para reunir esfuerzos, los conocimientos y la creatividad de los ciudadanos
y el gobierno para combatir la corrupción y fortalecer una cultura de respeto
a las leyes, de integridad y de transparencia.
• Compartir y comunicar entre distintos segmentos de la sociedad
información, habilidades y conocimientos en materia de combate a la
corrupción.
• Abrir espacios para la participación de la sociedad y ofrecer a los
ciudadanos herramientas para que contribuyan efectivamente a resolver el
problema de la corrupción.
• Formar parte de las convenciones y tratados internacionales en materia de
combate a la corrupción . 82
82
López Ayllón, Sergio. ”El nuevo enfoque en la atención ciudadana” en los desafíos del Servicio profesional de carrera en México”. Ed. CIDE.
SFP. México, 2004, p.281-284.
107
5.9 TIPO DE RENDICIÓN DE CUENTAS
En el diagrama 1 se puede observar el planteamiento de cómo se da el proceso

de rendición de cuentas a partir de que debe poseer una noción de control común
de la cosa pública, es el tipo de rendición de cuentas que se da actualmente.
Vemos que en el control horizontal, la fiscalización se da en los poderes entre sí.

En tanto que la rendición de cuentas vertical, es de los ciudadanos hacia el Poder
Ejecutivo que es el responsable directo del manejo de los recursos públicos.
Diagrama 1
Horizontal
Poder Poder Ejecutivo Poder Judicial

Legislativo
Social Vertical
Ciudadanos
Fuente: elaboración propia en base a Schedler, Andreas. Op.cit. p. 18
108
Con la política pública de transparencia y rendición de cuentas que deseamos

proponer en la gestión pública de Paraguay, aspiramos que con este aporte, se
responda a la exigencia nacional para que en la nueva Constitución Política de la
República, se incorporen textos que permitan controlar, sancionar y erradicar la
corrupción en las esferas pública y privada; y que contribuyan de modo efectivo a
generar una cultura nacional de transparencia. Esto es, que se elabore una
normatividad que reglamente al Estado de entregar en forma obligatoria,
información fidedigna en tiempo y forma, con el que se pueda realizar la
supervisión correspondiente y de esta manera entregar rendición de cuentas
claras a la ciudadanía.
Por lo que elaboramos una propuesta concreta, que es la implementación de la

“AUDITORÍA SOCIAL”, es decir, que la sociedad ejerza control sobre las
actividades del gobierno mediante mecanismos institucionales de leyes o normas.
5.10 MECANISMO DE ACTUACIÓN DE LA AUDITORÍA SOCIAL

DIAGRAMA 2
SOCIEDAD ESTADO
TRANSPARENCIA
PARAGUAY
ONG’S AUDITORÍA
SOCIAL
Elaboración propia
Luego de que se incorpore la normatividad que exija al estado la entrega de

información fidedigna en tiempo y forma, ésta información la tendrá que remitir a
109
Transparencia Paraguay, que será el organismo receptor de dicha información, y

en caso que la ciudadanía solicita información, Transparencia Paraguay, será
responsable de proporcionarla.
Siendo Transparencia Paraguay un organismo autónomo que incluso en su parte

normativa y operativa contempla trabajar en forma conjunta con la sociedad civil a
través de incorporar a diversas ONG’s al trabajo de supervisión y vigilancia de las
actividades del Estado, en lo que será la instancia de la auditoría social que
tendrá esta función de fiscalización y control sobre las políticas públicas del
Estado.
La implementación de la propuesta de auditoría social, sería un segundo candado

más para evitar la corrupción, o al menos, para controlarla. Asimismo, funcionaría
como entidad que sería coordinada por Transparencia Paraguay.
Es necesario que en Paraguay se implemente este tipo de instituciones, en donde

se le dé protagonismo a la sociedad civil, ya que no existe ninguna. La idea es
sumar esfuerzos, para que puedan integrarse las distintas ONG’s, por una buena
causa, de mejora y transparencia de la gestión pública de Paraguay.
En el diagrama 3, observamos nuevamente la operatividad de la rendición de

cuentas del diagrama 1, pero hacemos un agregado más, que sería precisamente
la ubicación de las auditorías sociales, que es nuestra propuesta. Aquí, los
mecanismos son decisivos y la rendición de cuentas es transversal, ya que no es
cualquier tipo de participación ciudadana ni tampoco cualquier forma de control de
lo público, sino un tipo de control en base a la participación de la sociedad civil que
apela a sus derechos en la supervisión de políticas públicas.
Esta rendición de cuentas transversal no se contrapone a los mecanismos de

rendición de cuentas vertical (elecciones), u horizontal (equilibrio y mutuo control
entre poderes del Estado), ni social (movilizaciones sociales activadoras de los
110
demás mecanismos), la rendición de cuentas transversal profundiza la propuesta

de control social de lo público, abriendo una vía para la participación ciudadana
cogestiva con miras a la responsabilización política de los servidores públicos.
DIAGRAMA 3
Horizontal
Poder Poder Ejecutivo Poder Judicial

Legislativo
AUDITORÍA
SOCIAL
Social Vertical
Transversal
Ciudadanos
5.10.1 OBJETIVO GENERAL
Es importante perseguir un objetivo principal en la propuesta que se realiza por lo

que el objetivo que proponemos para la “Auditoría Social”, es la de analizar las
actividades del gobierno, supervisando áreas del sector público donde haya focos
rojos de mayor corrupción, con el fin de promover el cumplimiento de las
obligaciones económicas, sociales y culturales del Estado y así aumentar la
transparencia y la capacidad de escrutinio y control social sobre la gestión
pública.
111
5.10.2 RESULTADOS ESPERADOS
• Que se realice rendición de cuentas claras de las gestiones del gobierno a

la sociedad.
• Que reporteros investigativos den seguimiento permanentemente al tema.
• Que la opinión pública conozca el manejo de los recursos públicos.
• Que se de un manejo adecuado de estos recursos y estén reflejados con
transparencia.
• Con la conformación de la Auditoría Social, tanto a nivel local como
nacional, se logre no sólo la toma de conciencia de la ciudadanía, sino
también de las mismas autoridades. Esto hace que las autoridades se den
cuenta que deben ser servidores del pueblo y no servirse del pueblo, como
era costumbre en Paraguay.
5.10.3 ESTRATEGIAS
Es importante concientizar a la sociedad paraguaya de la importancia que tiene la

creación de este organismo ya que se les dará oportunidad de realizar este tipo de
controles al gobierno en forma directa. Además, hay que resaltar que solamente a
través de la participación es como la ciudadanía puede exigir que se le entregue
rendición de cuentas claras y fidedignas.
• Audiencias públicas y jornadas de capacitación: para hacer conocer estos

objetivos en primer lugar a la ciudadanía y luego a las autoridades.
• Acompañar denuncias serias de hechos de corrupción hasta que tenga una
solución.
• Involucrar a otras organizaciones de la sociedad civil para que acompañen
y apoyen las denuncias de corrupción en la administración pública.
• Investigar los hechos denunciados por algún ciudadano para corroborar su
veracidad.
112
• Acompañar las actuaciones de las autoridades honestas: a través de

rendición de cuentas a la ciudadanía en audiencias públicas.
Así es como establecemos las siguientes estrategias a seguir:
5.10.3.1 Sensibilización
Hay que sensibilizar sobre el tema a todos los paraguayos, lograr la motivación de
los mismos para que pongan su grano de arena y de esta manera ayudar a
erradicar el mal que tanto daño hace al país. Esto es, ser partícipes de esta nueva
estrategia de Auditoría Social; que exista esa voluntad ciudadana de servicio para
su mejora y bienestar ya que la corrupción ha acarreado consecuencias
devastadoras en el país en lo económico y social, y porque los políticos y
gobernantes poco o nada han hecho por paliar esta situación en Paraguay.
5.10.3.2 Alianzas y coordinaciones

Lo que esperamos es que diferentes grupos sociales, como asociaciones civiles y
organizaciones no gubernamentales se adhieran para trabajar conjuntamente. La
idea es que se realicen convocatorias a través de estas organizaciones para hacer
un llamado a las personas con vocación de servicio y capacidades para realizar
este tipo de actividad en favor del país. Así, el trabajo de auditoría social se
realizará en fechas establecidas, ya sea en forma trimestral o semestral, y en cada
auditoría se dará participación a personal de distintas Organizaciones no
Gubernamentales que estén adheridas.
5.10.3.3 Formación permanente

Este trabajo requiere de personas idóneas, bien preparadas y capacitadas ya que
se trata de una tarea de fiscalización y control en lo que se refiere al manejo de los
recursos públicos, además de contar con cultura moral y ética, por lo que la
formación y capacitación constante son indispensables para que los involucrados
cumplan una buena rutina de trabajo y se obtengan y lleguen a los resultados
esperados. Por ello, la auditoría social estaría conformada con personas que no
113
tienen compromiso político partidario, que buscan el bien común, se trata de que
haya una participación equitativa entre hombres y mujeres.
5.10.3.4 Financiamiento
Otro punto muy fundamental a tener en cuenta es lo relacionado con el
financiamiento ya que hay que considerar de donde se obtendrán los recursos
para llevar a cabo el proyecto.
Como se trata de una organización autónoma, es necesario que cuente con

recursos propios así también debe existir corresponsabilidad entre los distintos
actores. Que exista alianza con otras organizaciones además del apoyo
internacional en este tipo de proyecto es fundamental ya que así se contará con
financiamiento externo y no tener que recurrir al presupuesto gubernamental, ya
que de ser así, no tendría la autonomía suficiente y de nuevo el gobierno estaría
involucrado en la política implementada, por lo que estaría manejando la situación,
además se perdería independencia y objetividad.
Obtener ayuda de organismos internacionales que luchan y ayudan a los países

de escasos recursos para la lucha contra la corrupción; como la Convención
Interamericana contra la Corrupción de la Organización de Estados Americanos
(OEA), de la cual Paraguay es país signatario, y la Convención de las Naciones
Unidas contra la Corrupción (UNCAC), los cuales son acuerdos vinculantes
celebrados por escritos entre varios Estados que consideran medidas comunes
para prevenir, detectar e investigar actos de corrupción.
Las medidas anticorrupción consideradas en las convenciones pueden aplicarse

en los países a través de reformas al marco legal y el establecimiento de políticas
públicas.
114
El cumplir con esos compromisos internacionales, desde los sectores público y

privado, contribuirá al desarrollo de una cultura democrática y a la construcción de
una sociedad justa.
5.11 GENERACIÓN DE INFORMES
Que se generen informes, trimestrales, semestrales y anuales, así como

información periódica que pueda ser utilizada de acuerdo a las coyunturas
políticas importantes ocurridas en el desarrollo del proyecto.
De acuerdo a la experiencia la presentación así como la calidad de la información
son importantes.
5.12 DIVULGACIÓN DE RESULTADOS
Esta se hará a través de reportes o informes semestrales y anuales, así mismo se

incidirá en los medios de comunicación a través de generación de información
permanente a través de:
• Conferencias de prensa
• Comunicados
• Informes periódicos
• Publicaciones sobre temas específicos
• Análisis estadísticos.
5.13 CAMPAÑA DE DIFUSIÓN
Se impulsará la adhesión social a la propuesta de elevación del monto del

presupuesto destinado a la inversión social, para esto se incide en medios de
comunicación social para que se sumen a la propuesta, así mismo, sensibilizar a
personalidades referentes de diversos sectores para que apoyen la propuesta.
5.14 ENFOQUE DE FORMACIÓN

Se pretende a partir de este enfoque la generación de procesos formativos sobre
análisis y elaboración de presupuestos participativos. La ruta propuesta es:
115
• Intercambio de experiencias
• Generación de metodología e instrumentos.
• Traslado de conocimientos.
• Aplicación práctica.
Rendir cuentas se ha vuelto una prioridad, pero no siempre se entiende el sentido

global del concepto ni los mecanismos adecuados para diseñar un sistema eficaz
y eficiente.
La ruta que creemos más eficaz es la creación de instituciones de rendición de

cuentas para que todos los gobernantes respondan con transparencia ante la
sociedad. Es por eso que establecemos esta propuesta donde la sociedad civil
sea partícipe de esta tarea y los gobernantes se vean presionados y obligados a
hacer bien su trabajo, además de que el erario con que se cuenta, es del pueblo
de forma indirecta por los pagos que realiza a través de los impuestos y otras
fuentes, de tal manera que es la ciudadanía la más indicada para manejar y
controlar a dónde van a parar esos recursos públicos, y esa tarea lo hará a través
de la creación de la Auditoría Social que proponemos se implemente en Paraguay
como mecanismo de política pública de transparencia y rendición de cuentas en
su gestión.
La auditoría social es una forma de participación ciudadana en el control y

evaluación de los programas de gobierno para contribuir a la transparencia en el
manejo de los recursos públicos, abatir la corrupción y elevar la confianza de la
sociedad en las instituciones gubernamentales.
116
CONCLUSIONES
El desarrollo de la presente investigación, permitió conocer los problemas y

consecuencias de la corrupción, desde una perspectiva mundial ya que nadie
escapa a este problema, por lo que el estudio realizado posibilitó obtener las
estrategias más adecuadas para hacer frente a este mal.
Este trabajo demostró que la política pública de transparencia incorpora las bases
en contra del secretismo gubernamental y favorece los valores de publicidad,
inclusión y responsabilidad.
Es así, que después de conocer los antecedentes y el marco conceptual de todo lo

que implica el tema de la transparencia, y su opuesto, la corrupción, pudimos
establecer la importancia que tiene aplicar políticas públicas de transparencia y
rendición de cuentas en la gestión pública de Paraguay que contribuya a la
erradicación del fenómeno de la corrupción, el cual fue el objetivo principal de la
investigación.
La propuesta de política pública a implementar es la Auditoría Social, como

entidad autónoma operativa y de gestión en directa vinculación con Transparencia
Paraguay, dándole participación activa a la ciudadanía. Lo ideal es brindar la
capacitación necesaria a quienes vayan a integrar el proyecto, y realizar el trabajo
de manera alterna conjuntamente con otros organismos no gubernamentales.
Así también la rendición de cuentas que se establecerá para esta Auditoría, será
la vertical, en donde la sociedad permanentemente vigile la actuación del gobierno
y sus actividades.
Para nuestra investigación, fue importante estudiar los antecedentes, estrategias y

mecanismos anticorrupción empleados en diversos países, es así que la
experiencia a nivel internacional establece que lo más factible a seguir para este
117
caso, es la participación activa de la sociedad, darles protagonismo y prioridad,

por lo que establecemos la alternativa de creación de este organismo.
Asimismo, teniendo en cuenta los objetivos específicos, se conoció todo el marco

histórico y conceptual. Establecimos además un cuadro comparativo de los
distintos programas anticorrupción que se emplean en los diversos países de
Latinoamérica, la semejanza que pudimos constatar es que, si bien, cada país
cuenta con sus mecanismos anticorrupción, en la mayoría no se han obtenido los
resultados en base a las expectativas, y es que la mayoría posee un elevado
grado de corrupción de acuerdo a estudios internacionales.
La diferencia es que cada país elabora sus programas de acuerdo a sus propias
fortalezas y debilidades.
Entre otra de las conclusiones a que llegamos es que la participación ciudadana

en el gobierno es deseable porque;
1.- Permite la inclusión del punto de vista de grupos de la sociedad en las políticas
públicas.
2.- Promueve la transparencia y la rendición de cuentas en torno al ejercicio de los
recursos públicos y sobre la acción del sector público, cerrando espacios para la
discrecionalidad y la corrupción.
3.-Se construye una visión compartida entre el gobierno y la sociedad del
desarrollo nacional.
4.-La vigilancia de la sociedad obliga al gobierno a ser eficiente y a centrarse en el
interés público.
No es fácil establecer una cultura de transparencia en un país que nunca la ha

tenido. Pero debemos pensar que si nunca comenzamos, nunca se va a lograr y
que muchos países que hoy tienen buenos sistemas de prevención de la
corrupción, comenzaron como nosotros. Lo más importante es que hagamos
118
conciencia de que sin la participación y el compromiso ciudadano no se logra un

combate efectivo a la corrupción. Mientras no lo hagamos seguiremos siendo un
país pobre con muchos programas sociales que enriquecen a algunos y
mantienen en la pobreza a la mayoría.
La corrupción es sistémica y sólo con una educación real cimentada en valores y

la reducción de la pobreza podrá cambiar la concepción que poseen los
ciudadanos de su propio Estado.
119
RECOMENDACIONES
La transparencia gubernamental es un proceso donde la auditoría social que

propongo en este trabajo debe existir, no se puede dejar el proceso solo a las
autoridades y funcionarios, donde ellos se vuelven juez y parte; este es un aspecto
central donde la participación ciudadana es fundamental en la construcción de
gestiones democráticas. Su participación para exigir cuentas es importante para
que la democracia sea una democracia gobernable y que resuelva los problemas
cotidianos de la población.
Para elevar la eficacia y la eficiencia en Paraguay, se requiere diseñar un sistema

de rendición de cuentas en dos vertientes: por un lado, promover la transparencia
en las instituciones del gobierno, establecer incentivos adecuados para limitar el
oportunismo de los agentes públicos, aumentar la responsabilidad política de los
legisladores, mejorar los sistemas de supervisión del Ejecutivo y hacer efectivas
las sanciones en caso de incumplimiento.
El establecimiento de acuerdos con algunos sectores y gremios de la producción

de bienes y servicios, es necesario para sancionar ética y penalmente, a
infractores por estos delitos.
También el periodismo investigativo, responsable y preocupado de la mejor

utilización del bien común, del patrimonio de la comunidad, puede ser un
mecanismo eficiente.
Entre otros de los mecanismos de trabajo que se podrían aplicar a esta auditoría
social, es la siguiente:
120
- La recepción de quejas y denuncias de actos de corrupción y darle

seguimiento correspondiente. Puede hacerse a través de la creación de
una página web, o hasta en las mismas oficinas.
- Trabajar en control social en la gestión pública.
- Trabajar en la transparencia en la administración del Estado y control de
la utilización de los bienes públicos.
- Intervenir en la destitución de gobernadores de departamentos o
intendentes de la municipalidad correspondiente, en caso de ser
sorprendidos en actividades corruptas.
Aquí es importante que se creen auditorías sociales por zonas, es decir, que cada
departamento cuente con su auditoría social.
Paraguay posee un total de 17 departamentos, lo más factible sería crear una filial
en la capital, Asunción, y en los demás departamentos, para posteriormente, en
base al éxito y a los resultados, se vayan creando en cada municipalidad, o al
menos en las que más se requieran.
Es importante además que se trabaje en anteproyectos de ley, como por ejemplo,

la ley de participación ciudadana y la de acceso a la información pública.
121
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1999. Microsoft Corporation. Reservados todos los derechos
TESIS
- Alpuche Hernández, Marcos Francisco. La transparencia mexicana a inicios del

siglo xxi: fundamentos, construcción y perspectivas. Tesis. UNAM, 2006.
- Villarreal Cantú, Eduardo. Corrupción y Nueva gerencia pública. El caso del

diseño del programa nacional del combate a la corrupción y fomento a la
transparencia y desarrollo administrativo 2001-2006. Tesina. CIDE, México
128
Anexo 1
Cuadro del índice de democracia en países de América Latina.
País 2002 2003

Colombia 38 22
El Salvador 41 23
Paraguay 41 23
Guatemala 34 25
Ecuador 43 28
Panamá 52 28
Chile 41 34
Nicaragua 41 34
Bolivia 45 35
México 32 36
Perú 46 39
Argentina 53 39
Honduras 31 46
Venezuela 46 49
Costa Rica 66 61
Uruguay 66 67
Nota de lectura: este índice muestra que las sociedades más democráticas, con el
mayor apoyo y satisfacción en América Latina son Uruguay y Costa Rica, y las
menos democráticas son Colombia, El Salvador y Paraguay.
Fuente: Documento de cultura de la rendición de cuentas. Cámara de diputados. México, 2005. p. 36
129
Anexo 2: Disparidad en el cumplimiento de respuesta a las solicitudes

ciudadanas de información de los diferentes Estados de México en relación
al acceso de la información
Como ejemplo podemos ver que la transparencia y el derecho de acceso a la

información se ejercen con dificultades en la mayor parte del territorio mexicano, y
a pesar de que las leyes correspondientes a los 32 estados y al gobierno federal
pueden tener las mismas reglas o hasta el mismo precepto, existe una enorme
disparidad en el cumplimiento y un nivel no satisfactorio en términos de respuesta
a las solicitudes ciudadanas de información.
Es así que las entidades con niveles de cumplimiento alto en cuanto a la calidad
de respuestas son: Distrito Federal con un 98.96%; Guanajuato con un 93.3%;
Colima con un 92.7% y Yucatán con un 91.4%.
En nivel intermedio se ubican el propio gobierno federal con un 82%; Nuevo León
con un 87%; Coahuila con un 84%; Quintana Roo, con un 78% y Estado de
México con un 75%.
El resto de los estados sobresalen por su omisión a dar información, y éstos son
los estados de Jalisco, Querétaro, Durango, Michoacán, Tlaxcala, Baja California
Sur.
Finalmente lo que se puede concluir de esto es que aunque exista una ley de
acceso a la información a nivel federal que ampare a todos los estados por igual,
es que no son homogéneos a la hora de dar las informaciones correspondientes.
Fuente: Velasco, Elizabeth. Periódico La Jornada del 07/01/08
130
Anexo 3. PROYECTO “ELECCIONES GENERALES TRANSPARENTES 2008”.
Componente: Rendición de cuentas.

Este proyecto se realizó, en febrero del 2006, previo a las elecciones generales
para elegir a nuevo presidente de la república del Paraguay.
Del objetivo principal de este proyecto, el componente se centró específicamente

en generar una mayor conciencia en los partidos políticos y movimientos sobre la
necesidad de realizar campañas electorales íntegras y transparentes, de manera
que la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre los gastos electorales realizados
sea de manera espontánea y sin necesidad de solicitud externa para el efecto.
El mismo fue impulsado en las elecciones internas partidarias y en las elecciones
generales, con la idea de que los candidatos y los representantes de los partidos
en pugna firmaran el “Compromiso para elecciones transparentes” y se
comprometieran a presentar a Transparencia Paraguay, para su difusión pública,
una rendición de cuentas de sus gastos de campaña y modo de financiación.
Asimismo, presentar su rendición de cuentas final para su sucesiva difusión a
través de conferencias de prensa y en el sitio web de TP.
La forma en que se encaró este componente fue de la siguiente manera:

- PARTIDOS POLÍTICOS: se enviaron notas presentando el proyecto a los
partidos políticos (ANR, PLRA, PPQ, PEN, PDC, PAP), se procedió a presentar el
proyecto a cada pre-candidato, invitándolo a formar parte del mismo a través de la
firma del compromiso ético, y la posterior presentación de la rendición del dinero
utilizado en su campaña. No obstante, el único partido que respondió a las notas
enviadas fue el Partido Demócrata Cristiano (PDC), señalando que se encuentran
a disposición para la realización de cualquier actividad que ayude a transparentar
las elecciones.
131
- Pre-candidatos a la presidencia de la república. Señalamos a continuación el

proceso seguido con cada pre-candidato y los resultados obtenidos de dicho
proceso.
• Fernando Lugo. Se le envió una nota presentando el proyecto, adjuntando
una copia del compromiso ético, y el formato de rendición de cuentas.
Luego de eso se mantuvo una comunicación constante con sus
colaboradores, quienes manifestaron el interés de Lugo de participar del
proyecto, además de haber firmado el compromiso ético.
• Lino César Oviedo. Se le envió nota presentando el proyecto y copia
adjunta del compromiso ético y formato de rendición de cuentas
manteniéndose una constante comunicación con sus colaboradores más
cercanos, sin embargo, no se obtuvo respuesta ni tampoco la firma del
compromiso ético.
• Pedro Fadul: Se le envió nota presentando el proyecto y copia adjunta del
compromiso ético y formato de rendición de cuentas manteniéndose una
constante comunicación con sus colaboradores más cercanos, sin
embargo, no se recibió ninguna respuesta con respecto al tema, ni la firma
al compromiso ético.
• Carlos Mateo Balmelli. Se le envió nota presentando el proyecto y copia
adjunta del compromiso ético y formato de rendición de cuentas
manteniéndose una constante comunicación con sus colaboradores más
cercanos, sin embargo, no se obtuvo respuesta ni tampoco la firma del
compromiso ético.
• Federico Franco. Se le envió nota presentando el proyecto y copia adjunta
del compromiso ético y formato de rendición de cuentas manteniéndose
una constante comunicación con sus colaboradores más cercanos, sin
embargo, no se obtuvo respuesta ni tampoco la firma del compromiso ético.
• Blanca Ovelar. Se le envió nota presentando el proyecto y copia adjunta
132

• Luis Castiglioni. Se le envió nota presentando el proyecto y copia adjunta
Con respecto al evento de firmas surgió la posibilidad de realizar un panel debate

sobre financiamiento político y campañas electorales al que fueron convocados
cada uno de los pre-candidatos e incluir el evento de firmas en el marco de ese
panel. Sin embargo, ninguno de los pre-candidatos se presentó al evento. Días
posteriores al evento, se siguió hablando con los pre.candidatos, y fue ahí que se
consiguió la participación de Carlos Mateo Balmelli, quien inmediatamente firmó el
compromiso, pero no en un evento público.
En síntesis, podríamos decir que pese a los intentos para lograr la participación de
todos los pre-candidatos en el proyecto, se logró solamente la participación de uno
de ellos, por lo que se realizó una segunda etapa y se implementaron nuevas
estrategias para lograr el objetivo. Vemos aquí una vez más la falta de voluntad
política de parte de los candidatos a la presidencia de la república, y como no es
obligatorio que presenten ninguna rendición de cuentas de sus campañas, nadie
se preocupa en hacerlo.
Fuente: “elecciones generales y transparentes 2008”, documento de Transparencia Paraguay, Asunción, febrero de 2006.
133
Anexo 4.
Entrevista con el Comisionado Ciudadano Presidente del Instituto de Acceso
a la Información Pública del Distrito Federal (INFODF), Maestro Oscar
Guerra Ford.
El día 21 de agosto de 2008, en compañía del Maestro Arturo Velázquez González

y del Dr. Oscar Zapata Zonco, nos presentamos a ver al Maestro Oscar Guerra
Ford quien es Comisionado Ciudadano Presidente del Instituto de Acceso a la
Información del Distrito Federal (INFODF), con la intención de realizarle una
entrevista.
El Comisionado Ciudadano Presidente, Maestro Oscar Guerra, muy amablemente

aceptó y me citó a entrevista el día 26 de agosto, sin embargo, por situaciones
fortuitas no se realizó ésta. Y solicitó le dejase la hoja con las preguntas y correo
electrónico donde haría llegar las respuestas a más tardar el día viernes 29 de
agosto.
No habiendo recibido las respuestas en la fecha establecida por él, seguí

insistiendo y fui nuevamente hasta la institución ubicada en La Morena No. 865,
Colonia Narvarte, Delegación Benito Juárez, del Distrito federal el día miércoles 3
de septiembre, pero el C.C.P. Maestro Oscar Guerra se encontraba fuera de la
Ciudad, por lo que se lo delegaron a la Licenciada Gabriela Montes quien es una
de las asesoras del C.C.P. Mtro. Oscar Guerra, de tal forma que pudiera
atenderme.
Posteriormente, en fecha 11 de septiembre, por instrucciones del Comisionado

Presidente Oscar Guerra, la Lic. Gabriela Montes envía las respuestas a las
preguntas.
134
1. ¿Cuáles han sido los resultados más relevantes con la aplicación de la

Ley de Transparencia a nivel federal?
Algunos de los resultados más relevantes es que el IFAI ha permitido concientizar

a la población de la importancia del ejercicio del derecho de acceso a la
información, lo que ha facilitado en cierto modo el trabajo realizado por los
institutos de acceso a la información pública de las entidades federativas.
De manera particular, en el Distrito Federal se han logrado avances importantes:

- En sólo dos años de existencia el InfoDF ha logrado incidir en la mejora de la
gestión pública, a tal grado que el Centro de Investigación y Docencia
Económicas, (CIDE) una de las instituciones académicas más acreditadas del
país, en un estudio realizado en el 2007, ubicó al Distrito Federal como la entidad
federativa más transparente del país.
- Del 2004, año en que dio inicio el ejercicio del derecho de acceso, al 27 de
agosto de 2008 se ha incrementado el número de solicitudes recibidas en un
965%, al pasar de 2,665 a 25,732 solicitudes.
- En el 2007, el 67 % de los solicitantes inconformes que acudieron al INFODF

para presentar un recurso de revisión, recibió la información solicitada.
2. ¿Qué fortalezas y qué debilidades puede observar en relación a los

programas anticorrupción implementados en México?
En México se han hecho avances significativos en materia del combate a la

corrupción, entre los que se encuentran:
135
- En el ámbito federal se integró la Comisión Intersecretarial para el Combate a la

Corrupción que involucra a todas las instituciones y organizaciones del gobierno
federal y otorga al tema del combate a la corrupción un lugar importante en la
agenda pública;
- En materia de adquisiciones prácticamente todas las entidades federativas,

incluyendo al DF, utilizan sistemas electrónicos de compras y tienen la obligación
de publicitar la información generada en los procesos de adquisiciones, lo que
permite reducir el margen de discrecionalidad de los servidores públicos para
obtener beneficios privados por la contratación de un proveedor en particular;
- Existe un mayor control del gasto público, pues la información sobre el gasto es
de acceso al público en general mediante la Ley de Acceso a la Información
Pública del Distrito Federal;
- Se ha concientizado a la ciudadanía de los costos de la corrupción y se ha

difundido sobre la importancia de no dar “mordidas” a los servidores públicos;
- En el DF se implementó una línea telefónica para presentar denuncias en contra

de servidores públicos que solicitan una remuneración económica a cambio
“evitar” algún requisito legal;
- Se han implementado mecanismos de simplificación administrativa para la

recaudación de productos, derechos, aprovechamientos e impuestos tanto en el
ámbito federal como en el DF;
- De acuerdo a “transparencia mexicana” en el Distrito Federal se ha reducido el

número y la cantidad de “mordidas” pagadas, aún cuando todavía es la segunda
entidad federativa donde más sobornos se pagan (la primera es Puebla).
136
- Se han fortalecido las políticas de participación ciudadana;
- Se reformó la constitución para establecer estándares mínimos en materia de

protección de datos personales, acceso a la información y fiscalización; por
señalar algunas.
Sin embargo, aún cuando las medidas de combate a la corrupción han registrado
algunos avances todavía falta mucho por hacer, algunas de sus debilidades o
áreas de oportunidad son:
- Aún cuando se invita a la ciudadanía a participar en el diseño y evaluación de las

políticas públicas, y a pesar de los avances obtenidos en materia de acceso a la
información pública, faltan mecanismos que faciliten la sanción de los servidores
públicos denunciados por la ciudadanía. Por ejemplo, no hay un adecuado
resguardo de los datos personales de los denunciantes, en la mayoría de las
entidades federativas no existe la denuncia anónima. Asimismo, el marco de
responsabilidades civiles, penales, administrativas y políticas no está
adecuadamente articulado para inhibir la existencia de actos considerados como
corruptos.
- Falta una mayor integración de las políticas implementadas por los tres ámbitos
de gobierno.
- A pesar de los esfuerzos por establecer marcos normativos e instancias con

capacidades sancionadoras similares persisten diferencias significativas entre las
entidades federativas en aspectos de participación ciudadana, transparencia,
fiscalización y combate a la corrupción.
Si deseas obtener mayor información al respecto te recomiendo que revises el

portal de la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la
137
Corrupción en la Administración Pública Federal

http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/, la página de la Secretaría de la
Función Pública http://www.funcionpublica.gob.mx/, así como el sitio Web de la
Contraloría del Distrito Federal http://www.contraloria.df.gob.mx/contraloria/.
3. ¿Cuáles cree Ud. son los factores que influyen en el elevado índice de
corrupción imperante en los países de Latinoamérica especialmente?
Existen diferentes factores entre los que se encuentran: la predominancia de cierto

partido político, la baja competitividad electoral o el débil desempeño de los
mecanismos político electorales existentes; mecanismos ineficaces de rendición
de cuentas; poca capacidad de sanción de las instancias fiscalizadoras y de las
contralorías; débiles mecanismos de control interno; trámites administrativos
complejos o excesivos; bajo nivel de información de la ciudadanía y mecanismos
no adecuados para que los ciudadanos puedan acceder de manera expedita a
información importante para la toma de decisiones; entre otros aspectos
relacionados al marco normativo.
En la página de la Secretaría de la Función Pública y del banco mundial

http://www.worldbank.org podrás encontrar una serie de documentos en los que
se contienen diferentes teorías explicativas al respecto.
4. ¿Cómo define Ud. la “Cultura de la Transparencia”?
Como el conjunto de prácticas tendientes a poner a la disposición del público en

general una serie de contenidos informativos relacionados con la actuación
gubernamental. En el caso del DF se referiría a la tendencia a respetar lo
establecido en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del
Distrito Federal (para los servidores públicos) y como la práctica de ejercer su
derecho a la información (para los ciudadanos).
138
5. ¿Por qué tanto el funcionario público como el ciudadano común

tienden a realizar actividades corruptas?
Por una parte, porque el diseño institucional genera los incentivos adecuados para
que sea más rentable incidir en actos corruptos, que respetar la Ley. Además
porque existe cierta “lógica de lo adecuado” que permite justificar socialmente el
pago de sobornos para simplificar el acceso a servicios (aunque afortunadamente
esta percepción es cada vez menor). Por otra parte, la realización de actividades
corruptas también tiene que ver con una falta de valores y ética pública.
6. ¿Por dónde cree Ud. se debería de empezar para hacer frente a esta
pandemia?
Por modificar el diseño de las Instituciones, fomentar valores y concientizar a la
población de los costos reales de la corrupción.
7. ¿Una pregunta que tiene que ver con el instituto: ¿Cuál es el proceso
que se lleva a cabo para establecer un organismo de esta estructura?
El INFODF fue creado por Ley, su existencia está establecida en la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal. Las
decisiones se toman por mayoría de votos de los integrantes del Pleno, el cual se
compone por 6 Comisionados.
8. Y, ¿de qué se debe disponer para darle autonomía o independencia?

La autonomía de decisión y presupuestaria está establecida formalmente en la Ley
de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, sin
embargo, para que la autonomía real de decisión exista, es necesaria la
autonomía y suficiencia presupuestaria.
En archivo adjunto encontrarás el texto de una conferencia impartida por el Mtro.
Oscar Guerra en la que se expone una propuesta especifica para que los
organismos autónomos del país tengan autonomía real.
139
140

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“Propuesta de Política Pública de Transparencia y Rendición de Cuentas en la gestión pública de Paraguay.

El objeto de estudio de la presente investigación, se basa en una propuesta de

La problemática es que la transparencia no es política de Estado, ya que a 19

Siendo la metodología de trabajo la recopilación de informaciones a través de

El análisis se divide en dos grandes apartados: en el primero una revisión teórico-

The object of study of the present investigation, it is based on an offer of public

Being the methodology of work the summary of information across bibliographical

1.1 OBJETO DE ESTUDIO…………………………………………………………………………... 21

2.1 LA TRANSPARENCIA. ANTECEDENTES. FUNDAMENTOS. COMPOSICIÓN……….. 32

3.1 LA TRANSPARENCIA BRITÁNICA……………………….............................................. 59

4.1 DIAGNÓSTICO GENERAL DE PARAGUAY……………………………………….............. 75

4.11 LA TRANSPARENCIA: BASE DE UNA POLÍTICA EFICAZ EN CONTRA DE LA

5.1 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRANSPARENCIA PARA PARAGUAY, UNA

5.12 DIVULGACIÓN DE RESULTADOS..………………………………………………………. 115

1. ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA: Derecho ciudadano de buscar y

2. ACCOUNTABILITY: es una expresión asociada a la rendición de cuentas,

3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: Conjunto de organismos estatales encargados

4. ARCANO: es lo secreto, reservado a unos cuantos, lo misterioso, oculto y

5. AUDITORÍA SOCIAL: para fines de este trabajo, la auditoría social es “El

personas, de manera organizada, en un modelo de derechos y

6. COHECHO: soborno a un funcionario público. Prólogo de Francisco Rico de

7. CORRUPCIÓN: Es toda acción u omisión del servidor público que lo lleva a

8. CULTURA CIUDADANA: se entiende por cultura ciudadana el conjunto de

9. CLIENTELISMO POLÍTICO: El clientelismo político es un sistema extraoficial

10. DERECHO A LA INFORMACIÓN: conjunto de las normas jurídicas que

11. EFICACIA: Capacidad de cumplir en el lugar, tiempo, calidad y cantidad con

12. EFICIENCIA: Es la capacidad para cumplir objetivos, metas, programas o

14. ESTADO DE DERECHO: organización que tiende a limitar el poder de los

15. ÉTICA: conjunto de principios y reglas morales que regulan el

sobre el servicio público. Merino, Mauricio ¨ Los desafíos de la

17. FISCALIZACIÓN: para fines de este trabajo es el proceso mediante el cual la

18. FUNCIÓN PÚBLICA: Toda actividad temporal o permanente, remunerada u

19. GOBERNABILIDAD: para fines de este trabajo definimos a la gobernabilidad

20. GOBIERNO: Consiste en la conducción política general o ejercicio del poder

21. GOBIERNO DEMOCRÁTICO: se define como aquel en el que cualquier

22. IPC: es un indicador de Transparencia Internacional el cual clasifica a los

23. NEPOTISMO: Modo de comportarse de quien otorga cargos o empleos

24. PARTICIPACIÓN CIUDADANA: Para efectos de este trabajo, la participación

25. PECULADO: Delito que consiste en el hurto de caudales del erario,

26. PERESTROIKA: Entendida como una política de aceleración del progreso

28. POLÍTICAS PÚBLICAS: Las políticas públicas son la disciplina de la Ciencia

29. RENDICIÓN DE CUENTAS: para efectos de este trabajo definimos a la

30. RENDICIÓN DE CUENTAS HORIZONTAL: Esta vía de rendición de cuentas

31. RENDICIÓN DE CUENTAS VERTICAL: Se trata de la fiscalización que realiza

33. SOCIEDAD CIVIL: Grupos de individuos, que han acordado actuar

34. SERVIDOR PÚBLICO: Es un empleado que bajo cualquier jerarquía tiene

35. TRANSPARENCIA: es abrir la información de las organizaciones políticas y

Paraguay es uno de los tantos países Latinoamericanos sumido en la decepción,

Con el paso del tiempo, las promesas incumplidas, el aumento de la pobreza y de

El tema de la corrupción ha estado presente en la historia de la humanidad desde

En Paraguay, más allá de lo declamado, la transparencia no es política de Estado.

El país está cambiando aceleradamente. Y esta transformación se da en el paisaje

La partida de compatriotas en busca de nuevos horizontes desmembrando

El creciente uso de la ilegalidad para combatir la delincuencia, un fenómeno

La rendición de cuentas es una práctica que fortalece las instituciones

información fidedigna y adecuada de las acciones de gobierno, entonces, existirán

Los ciudadanos – base y razón de la democracia - tienen oportunidad y necesidad

La transparencia de los actos de gobierno, al permitir que éstos se hallen abiertos

La rendición de cuentas es una condición necesaria, aunque no suficiente para el

La falta de transparencia es una de las principales causas que favorecen la

El trabajo se divide en dos partes: en la primera parte, que abarca el segundo y

La segunda parte de este trabajo de tesis, se encuentra dividida en otros dos

Además, en este cuarto capítulo, realizamos un resumen comparado de Paraguay

Finalmente hay dos apartados, uno es de las conclusiones, donde se desarrolló