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“Propuesta de Política Pública de Transparencia y Rendición de Cuentas en la gestión pública de
“Propuesta de Política Pública de Transparencia y Rendición de Cuentas en la gestión pública de Paraguay.”

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RESUMEN

El objeto de estudio de la presente investigación, se basa en una propuesta de política pública de transparencia y rendición de cuentas para Paraguay, ya que no ha habido voluntad política de parte de los gobernantes por establecer alguna política que ayude a la erradicación de dicho fenómeno.

La problemática es que la transparencia no es política de Estado, ya que a 19 años de democracia no existe una ley de acceso a la información y los avances en el plano normativo son ignorados, no hay sanciones judiciales ni sociales. Por lo que el objetivo principal ha sido analizar políticas públicas de transparencia que sean factibles de aplicarse en Paraguay y contribuir de esa manera a la erradicación de la corrupción que tanto daño ha hecho al país.

Siendo la metodología de trabajo la recopilación de informaciones a través de fichas bibliográficas, información documental y medios electrónicos de la red, con los que se pudo indagar un sinnúmero de causas y consecuencias del problema, y a partir de allí, se tomaron las alternativas consideradas más convenientes para hacer la propuesta, así llegamos a la conclusión de que la participación ciudadana en la lucha contra la corrupción es clave.

El análisis se divide en dos grandes apartados: en el primero una revisión teórico- conceptual sobre todo lo que implica la corrupción y la transparencia en líneas generales, analizando cada término, así como los antecedentes que es necesario incluir para tener un enfoque más pormenorizado y analítico de las raíces del problema. En el segundo apartado seguimos una línea de los análisis empíricos internacionales para demostrar de manera específica el efecto de la corrupción y cómo afecta al país en elevada magnitud. Finalmente establecemos la propuesta que deseamos implementar y que consideramos que si se siguen las pautas se conseguirá el objetivo que se pretende.

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ABSTRACT

The object of study of the present investigation, it is based on an offer of public policy of transparency and account surrender on Paraguay, since there has been very few political will on behalf of the leaders for establishing some policy that helps to the eradication of the above mentioned phenomenon.

The problematics is that the transparency is not a policy of State, since to 19 years of democracy there does not exist a law of access to the information and the advances in the normative plane they are ignored, there are no judicial sanctions not social. For what the principal aim has been to analyze public policies of transparency that are feasible of be applying in Paraguay and to contribute that way to the eradication of the corruption that so much I damage it has done to the country.

Being the methodology of work the summary of information across bibliographical cards, documentary information and electronic means of the network net, with which it was possible to investigate one without number of reasons and consequences of the problem, and from there, took the most suitable considered alternatives to do the offer, this way we come to the conclusion of that the civil participation in the fight against the corruption is key.

The analysis divides in two big paragraphs: in the first one a theoretical - conceptual review especially what involves the corruption and the transparency in general lines, analyzing every term, as well as the precedents that it is necessary to include to have a more detailed and analytical approach of the roots of the problem. In the second paragraph we follow a line of the empirical international analyses to demonstrate in a specific way the effect of the corruption and how it concerns to the country in high magnitude. Finally we establish the offer that we

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want to implement and that we think that if the guidelines follow there will be obtained the aim that is claimed.

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CONTENIDO

RESUMEN ……………………………………………………………………… 1

ABSTRACT

2

GLOSARIO

………………………………………………………………

…….

8

INTRODUCCIÓN ……………………………………………………………………… 14

 

DEDICATORIAS

………………………………………………………………

…….

18

AGRADECIMIENTOS …………………………………………………………

………….

19

CAPÍTULO I

METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN

1.1

OBJETO DE ESTUDIO…………………………………………………………………………

21

1.2

ESTADO DEL ARTE…………………………………………………………………

21

1.3

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA…………………………………………………………

22

1.4

DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA………………………………………………………………

25

1.5

JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN…………………………………………………….

25

1.6

HIPÓTESIS………………………………………………………………………………………… 26

1.7

OBJETIVOS………………………………………………………………………………………

27

1.8

PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN…………………………………………………………….

28

1.9

METODOLOGÍA…………………………………………………………………………………… 29

MATRIZ DE CONGRUENCIA METODOLÓGICA……………………………………………

30

PRIMERA PARTE

CAPÍTULO II MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL DE LA TRANSPARENCIA

2.1

LA TRANSPARENCIA. ANTECEDENTES. FUNDAMENTOS. COMPOSICIÓN………

32

2.1.1

CONTRAPARTES DE LA TRANSPARENCIA: DE LOS ARCANOS AL PODER

INVISIBLE Y LA OPACIDAD……………………………………………………….

34

2.1.1.1

LA NECESIDAD DE LO SECRETO O ARCANO………………………………

35

2.1.1.2

LA OPACIDAD Y LA CENSURA………………………………………………………………

36

2.1.1.3

LA CULTURA DEL SECRETO……………………………………………………

37

2.2

CORRUPCIÓN……………………………………………………………………. 38

2.3

DEFINICIÓN DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS……………………………………

43

2.4

CONCEPTO DE ÉTICA PÚBLICA, RESPONSABILIDAD, VALORES EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y TRANSPARENCIA………………………………

47

2.4.1

ÉTICA PÚBLICA, RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA…………………………….

48

2.4.2

CULTURA ÉTICA Y MORAL, EN EL SERVICIO PÚBLICO…………………………

51

2.5

LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y EL DERECHO A LA INFORMACIÓN…………………….

52

2.6

IMPORTANCIA DE LA TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ACTUAL……………………………………………………………………………………

54

2.7

CULTURA DE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA GESTIÓN PÚBLICA………………………………………………………………………………………… 56

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CAPÍTULO III ANTECEDENTES DE LA TRANSPARENCIA A NIVEL INTERNACIONAL

3.1

LA TRANSPARENCIA BRITÁNICA………………………

59

3.2

LA PERESTROIKA, LA GLASNOT Y LA TRANSPARENCIA………

60

3.3

TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL………………………………………

62

3.3.1

ORGANISMOS DE DESARROLLO Y AGENCIAS DE DESARROLLO

INTERNACIONALES………………………………………………………………………… 64

3.3.1.1

BANCO MUNDIAL……………………………………………

64

3.3.1.2

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO…………………………

…………

66

3.3.1.3

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL…………………………………

……………

66

3.3.1.4

ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO (OCDE)…………………………………………………………………………………………

67

3.5

MEDICIÓN DE LA CORRUPCIÓN Y LA TRANSPARENCIA POR PARTE DE INSTITUCIONES ACADÉMICAS Y ONG´s INTERNACIONALES…………………

70

3.6

TENDENCIAS MUNDIALES DE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MATERIA DE TRANSPARENCIA…………………………………………………………

71

3.6.1

GRAN BRETAÑA……………………………………………………………………………

72

3.6.2

NUEVA ZELANDA…………………………………………………………………………….

72

3.6.3

CANADÁ………………………………………………………………………

72

3.6.4

BRASIL Y CHILE……………………………………………………………………………

72

3.6.5

BOLIVIA………………………………………………………………………………………

72

SEGUNDA PARTE

CAPÍTULO IV POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRANSPARENCIA PARAGUAY – PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

 

4.1

DIAGNÓSTICO GENERAL DE PARAGUAY………………………………………

75

4.1.1

UBICACIÓN GEOGRÁFICA……………………………………………………………………

78

4.2

PARAGUAY EN ÉPOCAS DE LA TRANSICIÓN……

……………………………………

79

4.2.1

RETORNO A LA DEMOCRACIA Y REFORMA CONSTITUCIONAL……………………

79

4.2.2

GOBIERNO DE WASMOSY………………………………………………………

80

4.2.3

GOBIERNO DE DUARTE FRUTOS…………………………………………………………

82

4.3

NUEVO GOBIERNO DE FERNANDO LUGO EN PARAGUAY 2008 – 2013………

84

4.4

CORRUPCIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA…………………………………………

85

4.5

CONCEPTUALIZACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS……………………………………….

85

4.6

LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS…………………………………

86

4.6.1

POLÍTICA PÚBLICA Y GOBERNANZA………………………………………

……………

87

4.6.2

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CONTEXTO GUBERNAMENTAL…………………

88

4.7

LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPARENCIA EN PARAGUAY…………………………

89

4.8

ORGANISMOS CONTRALORES EN PARAGUAY………………………………………….

89

4.8.1

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA…………………………………………….

89

4.8.2

CISNI (CONSEJO IMPULSOR DEL SISTEMA NACIONAL DE INTEGRIDAD…………

90

4.9

OBLIGACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS DE DENUNCIAR ACTOS DE CORRUPCIÓN…………………………………………………………………………………

90

4.10

LA TRANSPARENCIA COMO VÍNCULOS DE CONFIANZA ENTRE CIUDADANOS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ………………………………………………………

93

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4.11 LA TRANSPARENCIA: BASE DE UNA POLÍTICA EFICAZ EN CONTRA DE LA CORRUPCIÓN…………………………………………………………………………………

94

CAPÍTULO V PROPUESTA DE POLÍTICA PÚBLICA DE RENDICIÓN DE CUENTAS EN PARAGUAY

5.1

POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRANSPARENCIA PARA PARAGUAY, UNA PROPUESTA…………………………………………………………………………………. 96

5.1.1

DESCRIPCIÓN………………………………………………………………………………. 96

5.1.2

ANÁLISIS GLOBAL DEL DISEÑO………………………………………………………….

97

5.1.3

LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA………………………………………………………….

98

5.1.4

DEFINICIÓN DE RESULTADOS……………………………………………………………

98

5.1.5

DEFINICIÓN DE PROCEDIMIENTOS……………………………………………………

98

5.1.6

CRITERIOS DE TRANSPARENCIA………………………………………………………

98

5.1.7

SISTEMAS DE EVALUACIÓN………………………………………………………………

99

5.1.8

DAR CALIDAD Y TRANSPARENCIA A LA GESTIÓN PÚBLICA

…………

99

5.1.9

GENERAR ACUERDOS CON LA SOCIEDAD…………………………

………………

100

5.2

NUEVA CULTURA SOCIAL DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN……………………

100

5.3

IMPORTANCIA DEL FORTALECIMIENTO DE LAS RELACIONES, INSTITUCIONES PÚBLICAS - CIUDADANOS……………………………………………

101

5.3.1

POLÍTICAS PÚBLICAS DE MEJOR CALIDAD……………………………………………

101

5.3.2

CONFIANZA ACRECENTADA EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS………………

101

5.3.3

DEMOCRACIA MAS FUERTE………………………………………………………………

102

5.4

PRINCIPIOS…

…………………………………………………………………………….…

102

5.4.1

COMPROMISO………………………………………………………………………………

102

5.4.2

DERECHOS

…………………………………………………………………………………

102

5.4.3

OBJETIVIDAD………………………………………………………………………………… 102

5.4.4

RECURSOS…………………………………………………………………………………

103

5.4.5

LA TRANSPARENCIA A TRAVÉS DE UN ORGANISMO AUTÓNOMO………………

103

5.4.6

OBLIGACIÓN DE RENDIR CUENTAS……………………………………………………

103

5.4.7

EVALUACIÓN………

………………………………………………………………………

103

5.4.8

CIUDADANÍA ACTIVA………………………………………………………………………

104

5.5

VIGILANCIA DEL GOBIERNO DESDE LA SOCIEDAD…………………………….……

104

5.6

RELACIÓN ENTRE GOBIERNO Y CIUDADANOS EN EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS………………………………………………

105

5.7

FORTALECIMIENTO DE LA VINCULACIÓN CON LA SOCIEDAD, HACIA UNA CULTURA DE LA TRANSPARENCIA……………………………………………………

105

5.8

ESTRATEGIAS DE VINCULACIÓN CON LA SOCIEDAD PARA EL IMPULSO A LA TRANSPARENCIA…………………………………………………………………………… 106

5.9

TIPO DE RENDICIÓN DE CUENTAS………………………………………………………

108

5.10

MECANISMOS DE ACTUACIÓN DE LAS AUDITORÍA SOCIAL……………………….

109

5.10.1

OBJETIVOS GENERAL……………………………………………………………………

111

5.10.2

RESULTADOS ESPERADOS……………………………………………………………….

112

5.10.3

ESTRATEGIAS………………………………………………………………………………

112

5.10.3.1

SENSIBILIZACIÓN…………………………………………………………………………… 113

5.10.3.2

ALIANZAS Y COORDINACIONES…….…………………………………………………

113

5.10.3.3

FORMACIÓN PERMANENTE………

……………………………………………………

113

5.10.3.4

FINANCIAMIENTO…………………………………………………………………………… 114

5.11

GENERACIÓN DE INFORMES………………………………………………………

……

115

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5.12 DIVULGACIÓN DE RESULTADOS

……………………………………………………….

115

5.13 CAMPAÑAS DE DIFUSIÓN……

…………………………………………………………

115

5.14 ENFOQUE DE FORMACIÓN………………………

………………………………………

115

 

117

CONCLUSIONES………………………………………………………………………………………… RECOMENDACIONES……………………………………………………………………………………

120

BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………………………………

122

ANEXO 1………………………………………………………………………………………………….

129

ANEXO 2………………………………………………………………………………………………….

130

ANEXO 3………………………………………………………………………………………………….

131

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GLOSARIO DE TÉRMINOS.

1. ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA: Derecho ciudadano de buscar y

recibir información bajo el control del Estado, sin más restricciones que las contempladas expresamente en la ley. Obligación positiva del Estado de suministrar la información de los asuntos bajo su control, de forma que toda persona pueda acceder a la misma y obtener respuesta adecuada a su requerimiento en esta materia. Villanueva, Ernesto. Derecho mexicano de la información. México. Oxford Univesrsity Press. México, 2000.

2. ACCOUNTABILITY: es una expresión asociada a la rendición de cuentas, bajo la filosofía de que no se puede tener ninguna autoridad sin la correspondiente responsabilidad por su ejercicio. Ugalde, Luis Carlos. Rendición de cuentas y democracia: El caso de México, IFE. México, 2002.

3. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: Conjunto de organismos estatales encargados de aplicar las leyes y cuidar los intereses públicos. Controla y evalúa las actividades del sector público. Gran diccionario de la lengua española. Prólogo de Francisco Rico de la Real Academia Española. Larousse. SPES editorial.

4. ARCANO: es lo secreto, reservado a unos cuantos, lo misterioso, oculto y muy difícil de conocer, lo oculto a la luz pública si ser privativo de los regímenes autoritarios. Rodríguez Zepeda, Jesús. Estado y transparencia. Cuadernos de transparencia No. 4. IFAI. México, 2006.

5. AUDITORÍA SOCIAL: para fines de este trabajo, la auditoría social es “El conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluación que realizan las

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personas, de manera organizada, en un modelo de derechos y compromisos ciudadanos, con el propósito de contribuir a que la gestión gubernamental y el manejo de los recursos públicos se realicen en términos de transparencia, eficacia, legalidad y honradez, así como para exigir la rendición de cuentas a sus gobernantes".

6. COHECHO: soborno a un funcionario público. Prólogo de Francisco Rico de la Real Academia Española. Larousse. SPES editorial.

7. CORRUPCIÓN: Es toda acción u omisión del servidor público que lo lleva a desviarse de los deberes formales de su cargo, con el objeto de obtener beneficios económicos, políticos o de posición social, así como cualquier utilización, en beneficio personal o político, de información privilegiada, influencias u oportunidades. López Presa, José. Corrupción y Cambio. Fondo de Cultura Económica SECODAM, México, 1998.

8. CULTURA CIUDADANA: se entiende por cultura ciudadana el conjunto de valores, actitudes, comportamientos y reglas mínimas compartidas que generan sentido de pertenencia, impulsan el progreso, facilitan la convivencia y conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos. Guerrero Gutiérrez, Eduardo, et. al. Ensayos. Cultura de transparencia y rendición de cuentas en la gestión pública. Instituto Federal Electoral. México, 2003.

9. CLIENTELISMO POLÍTICO: El clientelismo político es un sistema extraoficial de intercambio de favores, en el cual los titulares de cargos políticos regulan la concesión de prestaciones, obtenidas a través de su función pública o de contactos relacionados con ella, a cambio de apoyo electoral.

http://es.wikipedia.org/wiki/Clientelismo_pol%C3%ADtico.

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10. DERECHO A LA INFORMACIÓN: conjunto de las normas jurídicas que regulan el acceso ciudadano a la información de interés público, particularmente la que generan los órganos del estado. López Ayllón, Sergio. “El derecho de la información” en Enciclopedia Jurídica Mexicana, ed. por Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, UNAM, 2002.

11. EFICACIA: Capacidad de cumplir en el lugar, tiempo, calidad y cantidad con las metas propuestas, objetivos establecidos y producir los efectos deseados dentro de un ámbito de incidencia específico. Prólogo de Francisco Rico de la Real Academia Española. Larousse. SPES editorial.

12. EFICIENCIA: Es la capacidad para cumplir objetivos, metas, programas o prestar servicios con calidad y oportunidades. Prólogo de Francisco Rico de la Real Academia Española. Larousse. SPES editorial.

13. ESTADO: Espacio territorial cuya población unida por el mismo idioma, costumbres e historia se organiza soberana e independiente bajo una forma de gobierno plenamente aceptada.

14. ESTADO DE DERECHO: organización que tiende a limitar el poder de los gobernantes ampliando los derechos políticos individuales. Prólogo de Francisco Rico de la Real Academia Española. Larousse. SPES editorial.

15. ÉTICA:

el

comportamiento y las relaciones del ser humano. Prólogo de Francisco Rico

de la Real Academia Española. Larousse. SPES editorial.

conjunto

de

principios

y

reglas

morales

que

regulan

16. ÉTICA PÚBLICA: La ética pública es una modalidad de ética especial que aplica los principios que determinan la moralidad de los actos humanos

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sobre el servicio público. Merino, Mauricio ¨ Los desafíos de la transparencia en, los desafíos del Servicio profesional de carrera en México, Ed. CIDE. SFP. México, 2004

17. FISCALIZACIÓN: para fines de este trabajo es el proceso mediante el cual la auditoría social vigila al gobierno sobre el uso de los recursos públicos.

18. FUNCIÓN PÚBLICA: Toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona natural en nombre del estado o al servicio del estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos. Preámbulo de la Convención Interamericana Contra la

Corrupción, en www.transparencia.org.py/images/convencion/de_la_oea_pdf

19. GOBERNABILIDAD: para fines de este trabajo definimos a la gobernabilidad como la acción de cogobierno entre el Estado y la sociedad.

20. GOBIERNO: Consiste en la conducción política general o ejercicio del poder del Estado. http://es.wikipedia.org/wiki/Gobierno.

21. GOBIERNO DEMOCRÁTICO: se define como aquel en el que cualquier individuo está en posibilidad de conocer todo acerca del Estado para influir en sus decisiones.

22. IPC: es un indicador de Transparencia Internacional el cual clasifica a los países según el grado de percepción de la corrupción de funcionarios públicos y políticos. http://www.transparency.org/

23. NEPOTISMO: Modo de comportarse de quien otorga cargos o empleos públicos a sus parientes. Prólogo de Francisco Rico de la Real Academia Española. Larousse. SPES editorial.

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24. PARTICIPACIÓN CIUDADANA: Para efectos de este trabajo, la participación ciudadana es a través de Organización no gubernamental las cuales pugnen por ciertos temas sociales sin sustituir en las funciones del gobierno sino evaluándolas o apoyándolas.

25. PECULADO:

erario,

cometido por aquel a quien está confiada su administración. Diccionario de

la Real Academia Española © Todos los derechos reservados. Microsoft. Vigésima segunda edición.

Delito que consiste

en

el

hurto de caudales

del

26. PERESTROIKA: Entendida como una política de aceleración del progreso

y mejorar

social y económico: renovación total para restaurar a la Nación,

las perspectivas hacia el futuro. Gorbachev, Mijail. Editorial Diana. México,

1987.

27. POLÍTICA DE GOBIERNO: Son todas las políticas que formula el gobierno para estar en acción.

28. POLÍTICAS PÚBLICAS: Las políticas públicas son la disciplina de la Ciencia Política que tiene por estudio la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad. Martinelli, José María. Políticas Públicas en el nuevo sexenio, Plaza y Valdez, editores, México, 2002.

29. RENDICIÓN DE CUENTAS: para efectos de este trabajo definimos a la rendición de cuentas como el resultado de la exigencia de la aplicación de la ley y el cumplimiento de la justicia, expresada por la ciudadanía. Monsiváis, Alejandro, políticas de transparencia y rendición de cuentas. IFAI: México, 2005.

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30. RENDICIÓN DE CUENTAS HORIZONTAL: Esta vía de rendición de cuentas supone la vigilancia de los órganos del Estado por parte de otras instituciones también estatales dotadas de autonomía para ejercer funciones de fiscalización. La rendición de cuentas es horizontal en tanto se desarrolla entre instituciones del mismo nivel jerárquico, pero independiente entre sí. Monsiváis, Alejandro, políticas de transparencia y rendición de cuentas. IFAI: México, 2005.

31. RENDICIÓN DE CUENTAS VERTICAL: Se trata de la fiscalización que realiza la ciudadanía, en este caso, la Auditoría Social a las actividades del Estado. Monsiváis, Alejandro, políticas de transparencia y rendición de cuentas. IFAI: México, 2005.

32. SECTOR PÚBLICO: Es propiamente todo lo que forma parte del gobierno y se diferencia del ámbito propio de los particulares.

33. SOCIEDAD

actuar

colectivamente por el bien común, para influir y estimular la actividad democrática, así como para analizar y educar el debate público. Tiene una vocación de combate a la corrupción.

CIVIL:

Grupos

de

individuos,

que

han

acordado

34. SERVIDOR PÚBLICO: Es un empleado que bajo cualquier jerarquía tiene una relación laboral con el gobierno para cumplir los fines que este tiene encomendados.

35. TRANSPARENCIA: es abrir la información de las organizaciones políticas y burocráticas al escrutinio público, mediante sistemas de clasificación y difusión que reducen los costos de acceso a la información del gobierno. Revista de Administración Pública Nº 107. INAP. México, 2003.

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INTRODUCCIÓN

Paraguay es uno de los tantos países Latinoamericanos sumido en la decepción,

el desencanto y muchas veces la impotencia. Después que la larga dictadura de

Stroessner acabara con un golpe de estado en 1989, el pueblo paraguayo comenzó a mirar esperanzadamente hacia el futuro; futuro asociado a la democracia. Eran días felices para América Latina. En casi todos se había terminado la dictadura y las expectativas económicas eran buenas.

Con el paso del tiempo, las promesas incumplidas, el aumento de la pobreza y de

la

corrupción, reinstauraron la frustración y el desánimo entre los paraguayos.

El

tema de la corrupción ha estado presente en la historia de la humanidad desde

diferentes perspectivas y circunscrito a ciertas esferas. Sin embargo, actualmente ha adquirido una dimensión que traspasa fronteras, ocupando en las agendas públicas regionales e internacionales un lugar prioritario, tanto en el ámbito político, como en tribunales de justicia, y en los de controles administrativos del sector financiero, y de los medios de comunicación, pero principalmente en el sentir ciudadano.

En Paraguay, más allá de lo declamado, la transparencia no es política de Estado.

A 19 años de democracia, no existe una ley de acceso a la información pública.

Los pequeños avances logrados en el plano normativo son ignorados sin que existan sanciones judiciales ni sociales. Frente a ello la sociedad civil debe organizarse y reunir la masa crítica necesaria para que comiencen a sancionarse y aplicarse las leyes y políticas públicas que conviertan a la transparencia en modelo de gestión, y al mismo tiempo lograr que estas normativas no sean recursos discrecionales de los funcionarios, sino herramientas de la ciudadanía.

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El país está cambiando aceleradamente. Y esta transformación se da en el paisaje rural y urbano, en su cultura, en su demografía y en la estructura de su mano de obra y algunos servicios .Al tiempo, esta globalización peligrosa se cuela por todos lados. Lo más peligroso de la globalización no es tanto ella misma, como el hecho que la práctica política no incorpore los cambios que están acaeciendo y dentro de ello, que los liderazgos políticos y sociales no están pensando a cabalidad el país para adaptarlo, efectiva, racional y funcionalmente a ella, respetando su identidad e historia, velando por los más débiles y por los nichos competitivos que tenemos, para hacer de los graves peligros y amenazas que la globalización entraña, abandonando a su suerte como está, oportunidades, energías, tareas, metas y objetivos para salir adelante y aprovecharla como palanca de desarrollo y progreso para el país.

La partida de compatriotas en busca de nuevos horizontes desmembrando familias, la deforestación y contaminación de los cursos de agua, así como los avances de economías a escala, que empuja a ciudadanos paraguayos de sus territorios ancestrales para dejarles a la intemperie de la marginalidad urbana sin herramientas adecuadas para su sobrevivencia y menos aún para una vida decente, demanda políticas activas y urgentes.

El creciente uso de la ilegalidad para combatir la delincuencia, un fenómeno complejo y mucho más asociado a la pobreza y a la corrupción revela una gravísima ausencia de estado.

La rendición de cuentas es una práctica que fortalece las instituciones democráticas y el estado de derecho. Las naciones que obligan a sus funcionarios públicos y gobernantes a rendir cuentas de manera periódica, suelen ser las naciones que ostentan mejores condiciones de vida, economías más fuertes y ejercen una mejor defensa de las libertades individuales. Si un Estado no garantiza la rendición de cuentas y los ciudadanos no tienen acceso a una

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información fidedigna y adecuada de las acciones de gobierno, entonces, existirán mayores riesgos de que las instituciones públicas se corrompan.

Los ciudadanos – base y razón de la democracia - tienen oportunidad y necesidad de exigir transparencia y rendición de cuentas a los gobernantes, representantes y servidores públicos. Las cuentas y decisiones públicas y las deliberaciones y gabinete no se abrirán, si los ciudadanos no lo exigen.

La transparencia de los actos de gobierno, al permitir que éstos se hallen abiertos al escrutinio y al debate públicos, es esencial, especialmente para obtener una democracia participativa, en que los ciudadanos tengan la oportunidad en la toma cotidiana de las decisiones.

La rendición de cuentas es una condición necesaria, aunque no suficiente para el control efectivo de la corrupción, pues supone transparentar el quehacer del gobierno y hacerlo sujeto al escrutinio de todos. De ahí el estrecho vínculo entre la rendición de cuentas y el combate a la corrupción.

La falta de transparencia es una de las principales causas que favorecen la corrupción y provoca baja credibilidad y confianza en la Administración Pública. Cualquier esfuerzo por fomentar la transparencia y combatir la corrupción será insuficiente si no se atiende al móvil más importante: la convicción en el individuo de que su comportamiento es una parte activa para alcanzar una sociedad transparente y honesta.

Este trabajo de investigación, tiene como propósito analizar la situación por la que atraviesa la sociedad paraguaya en relación al flagelo de la corrupción, para posteriormente proponer una política pública de transparencia y rendición de cuentas que contribuya a la erradicación de este fenómeno que ha afectado al país durante años.

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El trabajo se divide en dos partes: en la primera parte, que abarca el segundo y tercer capítulos, se presenta el marco teórico y conceptual, destacando el significado, y los principales conceptos de los términos referentes al tema, y los hechos históricos de la transparencia en el ámbito internacional, para identificar los acontecimientos más relevantes y lo que se ha hecho al respecto, esto finaliza con el tercer capítulo.

La segunda parte de este trabajo de tesis, se encuentra dividida en otros dos capítulos, en el cuarto capítulo, estudiamos específicamente a Paraguay donde

elaboramos un diagnóstico general de la situación de este país, en cuanto a la corrupción, abarcando asimismo, el marco metodológico de las políticas públicas,

y los pasos a seguir para su buena implementación, y todo lo relacionado a las

mismas en el contexto gubernamental, que implica la transparencia y la rendición

de cuentas.

Además, en este cuarto capítulo, realizamos un resumen comparado de Paraguay

y diversos países de América Latina, en cuanto a sus políticas de transparencia y

programas anticorrupción que se aplican en los distintos países, así como también

la ubicación que ocupan esos países de acuerdo con el Índice de Percepción de

la Corrupción (IPC).

Finalmente hay dos apartados, uno es de las conclusiones, donde se desarrolló una serie de comentarios en la que consideramos la importancia de las relaciones entre los ciudadanos y el gobierno para fortalecer este compromiso de que la erradicación del fenómeno es una tarea conjunta, por lo cual otro apartado es el de las recomendaciones, donde se hacen una serie de sugerencias para implementar una política pública de transparencia.

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DEDICATORIAS

A mi padre Alfonso Pereira, que desde el cielo me ha acompañado.

A mi madre Ángela Martínez, quien ha sido nuestro mejor ejemplo.

A mis hermanos: Gladys, Elisa, José, Elena, Mirian, Viviana y Javier que han buscado sobresalir

siempre.

A mis sobrinos: Enrique, Cinthia, Sofía, César, Stiben y Emanuel.

A todos mis amigos que desde la distancia me han enviado su cariño y apoyo para la culminación

exitosa de este proyecto.

A José Ángel, por su apoyo incondicional para lograr la meta.

A Paraguay, la tierra que me vio nacer y país para el que deseo prosperidad y desarrollo.

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AGRADECIMIENTOS

Al Instituto Politécnico Nacional, que me recibió y me dio la oportunidad de proseguir mis estudios de

Maestría en esta institución.

A la Escuela Superior de Comercio y Administración, a todo el plantel de maestros y profesores y personal administrativo de la sección de Posgrado, quienes desde un primer momento me han brindado su apoyo en las gestiones para la culminación exitosa de mis estudios de Maestría.

A la comisión revisora integrada por el M. en C. Arturo E. Velázquez González, Dr. Francisco Rivera

Alvelais, Dr. Oscar Zapata Zonco, Dr. Lucio Barrueta Durán, Dr. Humberto Ponce Talancón por dedicar su tiempo en la revisión del trabajo, por sus observaciones y sus valiosísimas aportaciones para el mejoramiento de este trabajo de tesis.

A la biblioteca de posgrado, señor Artemio Sánchez.

A la embajada de Paraguay en México y a la Secretaría de Relaciones Exteriores, que fungieron de intermediaros para la realización de mis estudios de Maestría en México.

A todas

estudios de Maestría en México y en la elaboración de este trabajo.

aquellas personas que de alguna u otra manera contribuyeron a la realización de mis

A todos, muchas gracias.

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CAPITULO I

METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN

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1.1 OBJETO DE ESTUDIO

Proponer una política pública de transparencia y rendición de cuentas en la gestión pública de Paraguay.

1.2 ESTADO DEL ARTE

La existencia de una inmensa cantidad de vertientes e informaciones en torno a lo que trata el tema de la transparencia y la corrupción impide que se pueda hacer un análisis de cada una de ellas. Para efectos de este trabajo de tesis, recurrimos a lo más elemental, la revisión de la literatura que aborda el estado del arte de los estudios sobre corrupción en torno a las políticas públicas de transparencia y rendición de cuentas.

Es importante destacar que en Paraguay, la bibliografía que trata el tema de la transparencia así como de la corrupción, es muy escasa, ya que muy pocos investigadores se dedican a escribir sobre ello.

Recurrimos a varios autores expertos en el tema, como Mauricio Merino 1 , quien posee varias publicaciones, sobre transparencia; entre ellos y de mucha relevancia, “La transparencia como política pública”; o “El desafío de la transparencia”.

Otro destacado autor es Federico Reyes Heroles 2 , siendo actualmente Presidente del consejo Rector de Transparencia Mexicana, su participación y sus constantes aportaciones lo han convertido en una de las voces más autorizadas en los temas de transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción. Las aportaciones de Andreas Schedler 3 , especialista en el tema de la rendición de cuentas, que incluye este trabajo, también han sido de mucha utilidad.

1 Merino, Mauricio. “El desafío de la transparencia”, en los desafíos del Servicio Profesional de carrera en México. Ed. CIDE. SFP. México.

2004.

2 Reyes Heroles, Federico. Corrupción: de los ángeles a los índices. Cuadernos de transparencia No. 1 IFAI. México, 2006 3 Schedler, Andreas. ¿Qué es la rendición de cuentas? “Cuadernos de transparencia”, núm. 2, Instituto Federal de Acceso a la Información,

México, 2004.

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Por otra parte, Jesús Rodríguez Zepeda 4 , es otro autor que explica las raíces intelectuales del derecho de acceso a la información, comenta lo siguiente: “La transparencia en los asuntos de Estado no es una moda ni una ocurrencia académica de última hora, todo lo contrario, la transparencia es un concepto que tiene una larga historia intelectual”.

Esto, por mencionar a algunos, quienes han realizado publicaciones sobre lo que es la corrupción; la transparencia, la rendición de cuentas, el derecho a la información, la ética pública. Así también hay varias publicaciones de organismos multilaterales, como la OCDE. Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Transparencia Internacional, y otros, que han trabajado en la lucha por combatir la corrupción, concuerdan en que todavía hay mucho por hacer, y se debe partir por una cultura social, valores y moral de quienes tienen a su cargo las gestiones de la administración pública.

El estudio de todos estos temas permitió obtener alternativas, para concluir con el propósito final de este trabajo: proponer una política pública de transparencia y rendición de cuentas en la gestión pública de Paraguay.

1.3 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La falta de rendición de cuentas claras y lo atractivo y poco riesgoso que resulta emprender actos de corrupción, hacen de esta práctica una de las más lucrativas y de moda en Paraguay. Lo cierto es que las evidentes y claras fallas de los organismos nacionales que se deberían de encargar del control de la administración pública, subordinados completamente al poder central, junto al grave deterioro de las instituciones, hacen que esta problemática, en Paraguay, esté muy lejos de resolverse.

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El aparato estatal paraguayo, está estructurado en forma corrupta, con leyes contrapuestas, faltas de control real y superposición de funciones.

En este país la corrupción permea casi cualquier análisis tanto político, como económico o social. Ante la corrupción, las políticas públicas en la mayoría de los casos se improvisan, son irregulares y son violados los procedimientos que muchas veces podrían estar bien formulados pero que no se cumplen.

De acuerdo con los estudios realizados por Transparencia Paraguay 5 se deduce que Paraguay presenta varias deficiencias en su Administración Pública;

por la falta de un principio de ética en la ocupación de puestos de los funcionarios públicos,

por aprovechamiento de los recursos fiscales y de la confianza pública para lograr beneficios personales,

el intercambio de dinero por favores o el uso de un puesto público para ocultar actividades delictivas,

el tráfico de influencias,

enriquecimiento ilícito de parte de altos funcionarios de la administración estatal y hasta del mismo Presidente de la República, son problemas que se han venido arrastrando por muchos años en este país.

No existe una normatividad que aplique sanciones al servidor público que incurra en actos corruptos; no existen sanciones judiciales ni sociales.

La participación de la ciudadanía en aspectos que tengan que ver con la gestión pública se encuentra muy relegada.

Excesiva discrecionalidad de las autoridades del gobierno de sus actividades.

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Son innegables los efectos negativos que esta mala práctica causa, como mala distribución de los servicios, desatención del bien común en pos de beneficios personales, reducción de la representatividad popular en el diseño de leyes y políticas públicas, ineficiencia en la administración estatal, aumento de costos para los inversionistas al tener que pagar coimas y, en general, una pérdida de la confianza en el gobiernos y las instituciones.

La proliferación desordenada de entes públicos menores dificulta seriamente la articulación de la acción estatal, dado que la existencia de una pluralidad de instancias de naturaleza jurídica confusa en algunos casos, complica la posibilidad de poner en marcha una actuación estatal coordinada que permita atender de la mejor manera posible los intereses públicos que se persiguen y la mejor y más adecuada administración de los recursos públicos.

La ley de acceso a la información pública, conocida como Ley de Transparencia Administrativa publicada el 26 de junio de 2001, no debatida ni por la sociedad y menos aún por los miembros del Congreso, es una prueba de la distancia que separa a la ley, de la ciudadanía en Paraguay.

La propuesta de alternativa firmada por varias organizaciones carece de ideas, normas y conceptos aplicables que lo hacen simplemente un material de estudio más para un Congreso nada preocupado en transparentar lo público.

La corrupción y el pobre desempeño de las instituciones públicas son, entre otros, elementos que afectan el desarrollo, tanto en el ámbito de inversiones como de escogencia de políticas o de calidad de los servicios.

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1.4 DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA

El proyecto de investigación está enfocado a la situación por la que atraviesa Paraguay en cuanto al fenómeno de la corrupción, haciendo un comparativo con diversos países de América Latina, para conocer la aplicabilidad y resultados en la implementación de sus mecanismos de control de la corrupción.

1.5 JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN

Entender el fenómeno de la corrupción, conocer los intentos que se vienen adelantando a nivel mundial en la lucha anticorrupción y tratar de extrapolar conclusiones aplicables a la realidad paraguaya es algo más que un ejercicio académico, es una necesidad ciudadana. De igual manera, el conocer y utilizar las fuentes formales de información para conocer, analizar y estructurar problemas es una necesidad fundamental para cualquier profesional.

El interés en la selección del tema deriva en la situación por la que atraviesa la sociedad paraguaya en relación al flagelo de la corrupción que provoca deslegitimación del sector público. No siendo, la transparencia privativa de este país, ya que en el contexto internacional, especialmente en países de América Latina, es notoria la actuación de organizaciones ciudadanas que constantemente exigen a los gobiernos mayor apertura, capacidad de injerencia (participación) y flexibilidad de los trámites con el fin de que los particulares y la sociedad civil estén en posibilidad de funcionar con mayor eficacia para la consecución de sus legítimos propósitos.

Según el IPC (Índice de Percepción de la Corrupción), de una escala de 1 al 10 siendo 10 el más alto puntaje en transparencia, para el año 2004, Paraguay

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obtuvo un puntaje de apenas (2.8), bajando a (1,5) por segundo año consecutivo, lo que ubicaba al país como el cuarto país más corrupto del mundo.

Son resultados indignantes, que me han llamado la atención investigar sobre el tema, de manera que al concluir la investigación, pueda establecer posibles alternativas de solución y de esta forma contribuir a la erradicación de este mal.

En Paraguay la necesidad de establecer mecanismos de rendición de cuentas se hace necesaria, ya que existen problemas tanto económicos, sociales y políticos que se derivan del alto índice de corrupción que impera en el país. La rendición de cuentas debería ser un valor central de la democracia y uno de los principios básicos del buen gobierno.

Con el desarrollo de este trabajo, la idea es contribuir mediante el diseño de una política pública de transparencia a que los índices de corrupción disminuyan mediante medidas que maximicen la entrega a la ciudadanía de información sobre la gestión de las autoridades.

La presente investigación resulta un tema de importancia para Paraguay, considerando que pueda ser de utilidad para futuras investigaciones del país en el ámbito de las disciplinas sociales.

1.6 HIPÓTESIS

La implementación de políticas públicas de transparencia y de rendición de cuentas en Paraguay, contribuye a la erradicación del fenómeno de la corrupción que impera en el país en elevados niveles en la administración pública.

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1.7 OBJETIVOS

-

General

Analizar y evaluar las políticas públicas de transparencia y rendición de cuentas que se han aplicado en Paraguay, para medir su impacto en la erradicación de la corrupción, con el fin de plantear una propuesta de política pública de transparencia y rendición de cuentas.

-

Específicos:

1. Identificar los antecedentes y el marco teórico de las políticas públicas

relacionadas con la transparencia y rendición de cuentas y su impacto en la erradicación de la corrupción.

2. Determinar las diferencias y semejanzas de las políticas públicas de

transparencia y rendición de cuentas entre Paraguay y otros países de América

Latina de acuerdo a la frontera del conocimiento.

3. Realizar un diagnóstico en base al estudio comparado de las estrategias y

mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en Paraguay y sus

implicaciones con el fenómeno de la corrupción.

4. Proponer mecanismos que coadyuven a la erradicación del fenómeno de la

corrupción, mediante la implementación de políticas públicas de transparencia y

de rendición de cuentas en Paraguay.

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1.8 PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

1. ¿Cuáles son los antecedentes y el marco teórico referente a la transparencia y

rendición de cuentas con respecto a la erradicación de la corrupción?

2. ¿Qué diferencias y semejanzas de políticas públicas de transparencia y

rendición de cuentas existen entre Paraguay y otros países de América Latina?

3. ¿Han sido favorables las estrategias y mecanismos de transparencia y

rendición de cuentas existe en Paraguay para eliminar el fenómeno de la corrupción?

4. ¿Cuál Política Pública es viable como para ser implementado en Paraguay?

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1.9 METODOLOGÍA

Q

La información que se incluye en este proyecto se trata de una investigación documental, ya que a partir de elementos muy generales se obtienen conclusiones específicas por lo que se realizaron revisiones históricas de los acontecimientos que se dieron con relación a la corrupción.

Para este proyecto se considerarán las siguientes estrategias metodológicas:

Se utilizó el método histórico basado en los antecedentes en cuanto a la transparencia, vinculado al conocimiento de las distintas etapas en su sucesión cronológica, para conocer la evolución y desarrollo del fenómeno de investigación, las etapas principales de su desenvolvimiento y las conexiones históricas fundamentales, por lo que fue útil integrar artículos e informaciones escogidos en la frontera del conocimiento, que ayudaron a analizar y explicar los aspectos más relevantes de cómo se da y cómo afecta la corrupción en el contexto internacional.

El otro método que se utiliza, es el comparativo con el fin de establecer un diagnóstico en cuanto a los mecanismos de operación y de resultados en las instituciones responsables de la transparencia tanto en Paraguay y en otros países.

Las técnicas aplicadas de gabinete ayudaron a obtener mejores resultados en la investigación que se realizó en el campo, como son:

- Investigación bibliográfica por medios electrónicos ubicados en la red que permitieron realizar una revisión sobre el tema.

- Investigación de documentos oficiales que enriquecieron los contenidos de los temas que se exponen.

- Investigación hemerobibliográfica, para identificar problemas de actualidad sobre el tema en la administración pública.

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MATRIZ DE CONGRUENCIA METODOLÓGICA

TEMA

Propuesta de política pública de transparencia en la gestión pública de Paraguay.

PROBLEMAS DE

La falta de rendición de cuentas claras y lo atractivo y poco riesgoso que resulta emprender actos de corrupción, hacen de esta práctica una de las más lucrativas y de moda en Paraguay. Lo cierto es que las evidentes y claras fallas de los organismos nacionales que se deberían de encargar del control de la administración pública, subordinados completamente al poder central, junto al grave deterioro de las instituciones, hacen que esta problemática, en Paraguay, esté muy lejos de resolverse.

INVESTIGACIÓN

HIPÓTESIS

La implementación de políticas públicas de transparencia y rendición de cuentas en Paraguay contribuye a la erradicación del fenómeno de la corrupción imperante en el país en elevados niveles.

 

General:

 

Analizar y evaluar las políticas públicas de transparencia y rendición de cuentas que se han aplicado en Paraguay, para medir su impacto en la erradicación de la corrupción, con el fin de plantear una propuesta de política pública de transparencia y rendición de cuentas en dicho país.

Específicos:

 

OBJETIVOS

1.

Identificar los antecedentes y el marco teórico de las políticas públicas relacionadas con la

transparencia y rendición de cuentas y su impacto en la erradicación de la corrupción.

 

2.

Determinar las diferencias y semejanzas de las políticas públicas de transparencia y

rendición de cuentas entre Paraguay y otros países de América Latina de acuerdo a la

frontera del conocimiento.

3. Realizar un diagnóstico en base al estudio comparado de las estrategias y mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en Paraguay y sus implicaciones con el fenómeno de la corrupción.

4.

Proponer mecanismos que coadyuven a la erradicación del fenómeno de la corrupción,

mediante la implementación de políticas públicas de transparencia y de rendición de cuentas

en Paraguay.

 
 

1.

¿Cuáles son los antecedentes y el marco teórico más importante en cuanto a la

transparencia y rendición de cuentas y su impacto en la erradicación de la corrupción?

2.

¿Qué diferencias y semejanzas de políticas públicas de transparencia y rendición de

PREGUNTAS DE

cuentas existen entre Paraguay y países de América Latina de y su impacto co el fenómeno de la corrupción?

INVESTIGACIÓN

3.

¿Qué estrategias y mecanismos de transparencia y rendición de cuentas existe en

Paraguay y sus implicaciones con el fenómeno de la corrupción?

4.

¿Cuál

es

el mecanismo anticorrupción más adecuado para ser implementado en

Paraguay?

 

JUSTIFICACIÓN

En Paraguay la necesidad de establecer mecanismos de rendición de cuentas se hace necesaria, ya que existen problemas tanto económicos, sociales y políticos que se derivan del alto índice de corrupción que impera en el país.

RECOMENDACIONES

Es necesario que en Paraguay se implemente la política pública de transparencia y rendición de cuentas para mejorar su gestión. Es importante que la sociedad sea partícipe de ello y exija al gobierno mayor transparencia en sus gestiones.

CONTRIBUCIÓN

Esta investigación es nueva en su género, ya que no existen otros trabajos de esta índole. Es indispensable darle seguimiento al trabajo, para que sirva como palanca para que se logre la implementación de la propuesta, que es la creación de la Auditoría Social en Paraguay.

PERSONAL

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CAPÍTULO II

MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL DE LA TRANSPARENCIA

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2.1 LA TRANSPARENCIA. ANTECEDENTES. FUNDAMENTOS. COMPOSICIÓN

La transparencia tiene múltiples acepciones y usos, encontrándose en gran variedad de disciplinas, con diversos significados.

La transparencia es una cualidad de lo transparente, consistente en ver a través de ello. En el mundo de lo público podemos decir que la transparencia es una actuación pública que deja ver claramente la realidad de los hechos al interior de las instituciones. Aplicada a las instituciones gubernamentales “significa que las razones de toda decisión gubernamental y administrativa así como los costos y recursos comprometidos en la aplicación de esa decisión, son accesibles, claros y se comunican al público en general 7 .

La transparencia genera una serie de valores agregados para la administración pública, encabezados por la confianza ciudadana en sus instituciones y gobierno como para exigir la rendición de cuentas a la menor sospecha de alguna irregularidad.

Definir la transparencia en unas cuantas líneas es reducirla a su mínima expresión al igual que su trascendencia dentro de lo público. La importancia de poder mirar al interior de las instituciones públicas gubernamentales, consiste en que a partir de ello el ciudadano pueda hacer pleno uso de sus derechos a fin de fiscalizar la labor de la administración pública, asegurándose de que los resultados redunden en beneficio de toda la sociedad 8 .

Según Federico Reyes Heroles, con la fundación Transparency International en 1993, por parte de Peter Eigen, presidente de TI, se inaugura una nueva etapa

7 Lavielle Griselda, Et. Al. Índice latinoamericano de transparencia presupuestal, Fundación Ford- México, 2003 p. 5 8 Alpuche Hernández, Marcos Francisco. La transparencia mexicana a inicios del siglo xxi: fundamentos, construcción y perspectivas, TESIS. UNAM. México, 2006, p. 58

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dentro de los mecanismos de control social difusos, ya que “Fue así que la Transparencia se incorporó de manera decidida al léxico de los asuntos públicos” 9 .

La transparencia es un instrumento social que sirve para tomar mejores decisiones y para reducir las posibilidades de corrupción, pero sobre todo, es un mecanismo para mejorar las relaciones entre el gobierno y la sociedad, volviéndolas más razonables y confiables.

Se trata de un instrumento limitado y específico que sirve para impulsar relaciones cada vez más razonables entre sociedad y gobierno, gracias a que combina confianza con vigilancia y supervisión con castigo.

En la medida en que la transparencia sea vista únicamente como un mecanismo de control, su incorporación a las organizaciones gubernamentales será más complicada y costosa. Su éxito dependerá del equilibrio que se establezca entre supervisión, vigilancia y confianza 10 .

El concepto de transparencia en su acepción más simple nos indica la calidad de nitidez con la cual es posible observar a través de un cristal 11. Desde el inicio de los años noventa el término ha cobrado relevancia entre los estudiosos de los asuntos de gobierno, algunas organizaciones no gubernamentales y la opinión pública por las implicaciones que conlleva referirlo al tema del derecho de los ciudadanos tienden a acceder a la información pública, sus ligas con la rendición de cuentas y el combate a la corrupción.

9 Reyes Heroles, Federico, Entre las Bestias y los dioses, del espíritu de las Leyes y de los valores Políticos, Ed. Océano, México, 2004. p 67.

Arellano Gault, David. Control y Confianza en Revista política digital. Revista Nexos. Nº 26. CIDE. México, 2005.- p. 30. 11 op. cit. p. 30

10

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La connotación de la voz transparencia, adquiere entonces una tendencia a derivarla en el sentido de que tanto los gobiernos democráticos como aquellos en vías de alcanzar esta condición, son visibles ante la sociedad civil 12 .

Es decir, rinden cuentas, impiden actos deshonestos de los servidores públicos, informan sobre sus acciones y abren sus expedientes a los ciudadanos que así lo demandan.

Es abrir la información de las organizaciones políticas y burocráticas al escrutinio público, mediante sistemas de clasificación y difusión que reducen los costos de acceso a la información del gobierno. La transparencia no implica un acto de rendir cuentas a un destinatario específico, sino la práctica de colocar la información en la vitrina pública para que aquellos interesados puedan revisarla, analizarla, y en su caso, usarla como mecanismo para sancionar en caso de que haya anomalías en su interior 13 .

2.1.1

CONTRAPARTES DE LA TRANSPARENCIA: DE LOS ARCANOS AL PODER INVISIBLE Y LA OPACIDAD.

Desde tiempo atrás lo que hoy conocemos como “Razón de Estado” puede ser identificado como “Arcana de dominación” o “Arcana de Imperio” que implicaban un privilegio de los soberanos para regir en tiempos de intranquilidad política o de subversión social sin limitarse a esperar que se presente la emergencia, sino también utilizándola de manera preventiva, su objetivo es doble: conservar el Estado en cuanto tal y conservar la forma de gobierno existente 14 , con un poder visible, sobre todo en la democracia donde nada pueda permanecer confinado en el espacio del misterio.

12 Díaz De León Mendiola, Francisco. Marco histórico de la transparencia en Transparencia en la Función Pública. en Revista de Administración Pública Nº 107. INAP. México, 2003. p. 13
13

Revista de Administración pública. Op. cit. p. 18 14 Zepeda Rodríguez, Jesús, en Estado y transparencia: un paseo por la filosofía política “Cuadernos de Transparencia Nº 04. IFAI. México 2006 p. 15

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Sumando el carácter democrático como rasgo distintivo de los Estados actuales, se acota el campo de aplicación de los arcanos.

2.1.1.1 LA NECESIDAD DE LO SECRETO O ARCANO.

Fue el primer historiador latino Tácito (55-120 n.e.), el primero que denominó arcana imperii a los misterios de la administración pública. Arcana (proviene de una raíz indo-europea:arek) significa secreto, algo que se retiene o que se guarda. Porque los arcana imperii no se reducen a la condición de información llana sobre las cuestiones públicas, sino a información selecta, privilegiada, que define como sujeto de poder a quien la posee y administra 15 .

Lo Arcano es lo secreto, reservado a unos cuantos lo misterioso, oculto y muy difícil de conocer, lo que oculta a la luz pública sin ser privativo de los regímenes autoritarios. Sin importar qué tan democrático sea un régimen siempre existirá un margen de discrecionalidad y secrecía necesarios para poder actuar en aras de su seguridad y subsistencia, esto por aberrante y contradictorio que pudiera parecer para un régimen democrático.

La Transparencia puede ser considerada como un rasgo democrático dentro de los regímenes actuales, ya que va encaminada a fomentar la participación ciudadana y consecuentemente acrecentar la confianza en los gobernantes.

Todas las actividades de los gobernantes deben ser conocidas por el pueblo soberano, excepto alguna medida de seguridad pública, que se le debe hacer de su conocimiento en cuanto el peligro haya pasado.

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Desde esta perspectiva, el secreto es una excepción que no aminora la regla quedando justificado junto con todas las otras medidas excepcionales. En aras de la seguridad se deben acallar incluso las doctrinas que entrañen un riesgo para todo el Estado en su conjunto ya que en las ideas se encuentra la génesis de la acción.

2.1.1.2 LA OPACIDAD Y LA CENSURA .

La opacidad es una cosa totalmente distinta a los arcanos, ya señalados como necesarios para la permanencia del Estado. El despacho de la Price Waterhouse Coopers, define la opacidad a partir de su investigación denominada “Índice de Opacidad”, como “la falta de claridad, precisión, corrección muy perceptible y difundida en las prácticas de los mercados de capital; tiene una repercusión muy completa concreta a la que se pueda llamar opacidad” 16 . Es valerse de la información y beneficios públicos para logros particulares, en detrimento de los otros, que permanecen ajenos, sin acceso.

Las consecuencias de la opacidad, se dan en todos los sentidos afectando incluso

a nivel internacional, sobre todo en el campo económico al reducir la confianza de

los inversionistas, y las repercusiones negativas si son compartidas por el resto de

la sociedad.

Por censura debe entenderse en principio, la restricción de la libertad de expresión, de información o de ambas, ejercida por los órganos del Estado revestidos de una autoridad formalmente legal, pero carente de legitimidad, cuyo objeto son los mensajes que circulan entre emisores y receptores de la información y que tienen como propósito final salvaguardar el status quo.

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Así la censura existe cuando el respeto a la moral, a la vida privada y el orden público se identifica con la defensa del régimen y su sistema de relaciones socio- políticas que aseguran una reproducción circular 17 .

Cuando se hace presente en todos los aspectos de la vida cotidiana permite un mayor control del pensamiento de los individuos; desde aspectos tan sencillos como la educación, ya que es ésta y no la ignorancia, la que condiciona de una manera férrea la actuación individual y social, reduciendo la distancia y la crítica.

2.1.1.3 CULTURA DEL SECRETO.

La “cultura del secreto” se puede definir como un conjunto de actitudes y conductas adoptadas por los miembros de una agencia pública que consideran la información que manejan como un activo de su patrimonio 18 . Al restringir discrecionalmente el acceso a la información se genera un incremento en su valor percibido, otorgando a quien posee esa información, beneficios económicos o políticos. Esto además les permite evitar los costos asociados con la revelación de errores, omisiones o actos ilegales cometidos en ejercicio de sus funciones. El término se utiliza también para referirse a los actos de represión, manipulación, distorsión u ocultamiento de información para la defensa de un régimen o ideología. Se habla de una “cultura” cuando estas conductas permanecen por un largo periodo de tiempo y llegan a permear todos los niveles jerárquicos de una organización lo que aleja del escrutinio social y del ejercicio de la rendición de cuentas.

La “cultura del secreto” es una preocupación constante de la sociedad civil y contribuye a la permanencia de un ambiente en el cual la corrupción puede aflorar como una amenaza directa para cualquier persona socavando los logros democráticos actuales.

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En una sociedad democrática los ciudadanos eligen a sus gobernantes y también son gobernados. Este papel dual de lo público ha provocado tensión entre la necesidad de mantener información en secreto y la necesidad de que el gobierno rinda cuentas. No obstante, mantener información del gobierno en secreto también implica ciertos costos:

1) puede minar el juicio bien informado al limitar la oportunidad para la crítica, la revisión o retroalimentación. 2) hay riesgo de mantener a los ciudadanos desinformados de decisiones y consecuencias importantes, provocando desconfianza en el gobierno, y 3) se puede utilizar discrecionalmente para proteger intereses de funcionarios o entidades burocráticas.

Asegurar el acceso público a la información que no requiere estar protegida es clave para lograr un balance entre el mantenimiento de información secreta y la apertura informativa, lo que es central para el adecuado funcionamiento de las instituciones del gobierno 19 .

2.2

CORRUPCIÓN

La corrupción puede ser definida como el uso de recursos públicos (legales, políticos o económicos) para obtener ganancias privadas. Desde una perspectiva económica, la corrupción surge de los intereses divergentes entre agentes (mandatarios) y principales (mandantes) debido a las asimetrías de información y poder que operan a favor de los agentes, estos puede tener un alto grado de poder discrecional. Además, y dado que los entramados institucionales de los gobiernos están diseñados para asegurar orden y estabilidad, los funcionarios públicos pueden llegar a acumular un poder desproporcionado respecto de las decisiones que afectan a los ciudadanos comunes.

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Esta situación se acentúa en la ausencia de un sistema de pesos y contrapesos efectivo. En este contexto, las empresas, los grupos de presión y algunos ciudadanos, tratarán de maximizar sus ganancias (o minimizar sus pérdidas) pagando sobornos, mientras que los servidores públicos tienen incentivos para maximizar sus ingresos ilegales, y los políticos su poder y riqueza a través de la corrupción 20 .

En otras definiciones sobre corrupción, conviene distinguir entre dos enfoques básicos de la corrupción en la literatura: por una parte un enfoque amplio que conceptualiza la corrupción como un proceso generalizado de decadencia y deterioro del orden moral y político de la sociedad; por otra, un enfoque restringido que delimita el término de la corrupción a una forma particular de conducta que, por un lado, se desarrolla entre los ciudadanos y funcionarios públicos, y que, por otra, contraviene normas establecidas del país en cuestión. En este sentido restringido se puede decir que la corrupción es “la violación de una obligación por parte de un funcionario público o de algún prestador de servicios públicos con el objeto de obtener un beneficio personal, en forma de dinero o regalos, de la persona que los soborna o a quien extorsiona 21 .

Pero el más grave efecto de la corrupción, es quizás, que prospera clandestinamente al margen de las normas y del respeto a la moral pública, lo que acaba por socavar la confianza en las instituciones e inhibir la búsqueda del bien común. Independientemente de que sean pocas las personas que participen directamente en los actos de corrupción, sus repercusiones tienen un efecto multiplicador en todos los sentidos 22 .

20 World Bank, Anticrruption in transition a contribution to the policy debate. IFAI, 2000, p. 65 21 Del Castillo, Arturo, Percepciones de la corrupción en la ciudad de México, ¿predisposición al acto corrupto? Centro de Investigación y Docencia Económica. Documentos de Trabajo No. 134, p. 3 22 Bobbio, Matteuci, Pasquino, Et.al. Diccionario de Política, Siglo XXI Editores, México, 2000. p.76

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La corrupción se manifiesta de distintas formas 23 . Entre ellas las más comunes son:

Fraude en el ejercicio de la función pública, el cual se materializa a través de distintos actos ilegales, tales como hurto de activos, cohecho, sobrefacturaciones en las contrataciones públicas, cobro de porcentajes en

el

pago de facturas particulares.

Abuso de poder, a través del nepotismo, clientelismo, conflicto de intereses

y tráfico de influencias. Apropiación de patrimonio público, consistente en el empleo de bienes,

personal y recursos del Estado para fines particulares o corporativos ajenos

a la función estatal. Aquí encontramos el uso de vehículos, combustible,

equipos de comunicaciones, locales, choferes, secretarias, pago de personal privado con dinero del Estado. Esto de realiza tanto en beneficio de particulares como de corporaciones tales como partidos políticos o entidades privadas vinculadas con el poder. Desperdicio de los recursos públicos, que impone costos innecesarios al

Estado, lo cual surge de prácticas, sistemas de controles ineficientes e ineficaces.

En 1996 se conforma el primer índice de percepción de la corrupción o IPC elaborado por Transparency Internacional, no sin críticas a la metodología. Se trata de una encuesta de encuestas 24 ; es decir, es un índice ponderado de estudios que levantan en los distintos países diferentes instituciones. Las encuestas se dirigen a tres niveles: población abierta, empresarios y analistas. De estas tres fuentes de información surge una cifra final ponderada, la ponderación siempre es trianual, lo que brinda gran estabilidad a los resultados.

23 Airaldi, Octavio Augusto, IV Jornada EUROSAI. Contraloría General de la República del Paraguay. Ponencia. Fiscalización. Documento No. 17, Asunción, 2006. 24 www.transparency.org/surveys/index.html. 28/06/08

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En un intento por clasificar las diversas definiciones de corrupción que se han desarrollado, se distinguen al menos cuatro perspectivas principales: a) la perspectiva del interés público, b) la perspectiva legal, c) la perspectiva sociocultural, y d) la perspectiva de mercado. En el siguiente cuadro encontramos el argumento principal de cada perspectiva:

TABLA 1

PERSPECTIVA

Interés público

Legal

Sociocultural

Mercado

ARGUMENTO

Destaca la traición del interés público mediante preferencias de interés particular.

Subraya la desviación de la conducta de las normas públicas y legales de trabajo en aras del beneficio privado, ya sea para obtener ganancias pecuniarias, de condición o de influencia.

Sostiene que el concepto de corrupción debe definirse de tal manera que involucre no sólo el comportamiento que se desvía de las normas escritas, sino también el que se desvía de las normas o patrones de conducta social.

Describe a la corrupción como una unidad de maximización mediante la cual los servicios públicos aumentan sus ganancias de acuerdo a la oferta y la demanda que existen en el mercado de sus responsabilidades oficiales.

Fuente: Del Castillo, Arturo, Fundamentos de la investigación empírica reciente sobre corrupción. En Gestión y Política Pública, volumen X, número 2, CIDE, México, 2001, p. 378.

De la perspectiva económica, la corrupción es un problema de mercado con diversos grados de oferta y demanda. El oferente es servidor público quien se apropia de los beneficios de su cargo y al cual convierte en un negocio privado. La maximización de los beneficios depende del talento del funcionario para ocultar esos actos y de un cálculo para conocer la disposición del demandante de dar mordidas o de realizar pagos corruptos 25 .

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De acuerdo con la perspectiva legal, la corrupción se refiere a la ejecución de acciones que contradicen el ordenamiento legal del Estado y se desvían de sus criterios normativos. Esta definición está limitada en cuanto que no cualquier acción ilegal es necesariamente una forma de corrupción. Además las leyes no contemplan todas las posibilidades de incidencias en prácticas corruptas. En este caso, cuando hay lagunas legales, los funcionarios pueden realizar actos corruptos sin violentar la ley.

Los problemas de la corrupción y opacidad (falta de transparencia) en el gobierno, tienen entre otros, los siguientes impactos:

Impacto económico. Desincentivan la inversión extranjera, ya que el nivel de opacidad en un país impone costos adicionales a las empresas en forma de impuestos ocultos.

Impacto social. La opacidad y corrupción disminuyen la confianza de la sociedad en su gobierno.

Impacto en la gestión pública La corrupción y opacidad distorsionan políticas, programas y el desempeño gubernamental. De acuerdo con organismos internacionales, como el Banco Mundial, la corrupción reduce la efectividad de la administración pública y distorsiona el gasto público, al desviar recursos urgentemente necesarios de varios sectores. Así, la corrupción reduce la capacidad del estado para recabar impuestos, para aplicar políticas coherentes y racionales de desarrollo, para redistribuir recursos entre grupos y regiones y, consecuentemente el Estado se ve afectado en su habilidad para transformar a la sociedad y la economía de acuerdo con las prioridades políticas 26 .

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2.3. DEFINICIÓN DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS.

La transparencia está asociada con

Retrospectivamente la rendición de cuentas sirve para exigir cuentas a los

gobernantes.

idea de rendición de cuentas.

la

La rendición de cuentas (RC) se entiende generalmente como un proceso en el que las autoridades y los políticos comunican a la población la pertinencia de sus decisiones y acciones de gobierno. Por ello se le asocia con prácticas a favor de la transparencia gubernamental, de lucha contra la corrupción y de control ciudadano sobre los actos gubernamentales.

Por lo anterior a la rendición de cuentas se le considera como un ejercicio necesario para la gobernabilidad democrática y como un elemento central de las democracias representativas.

Suele ubicársele como instrumento que puede utilizarse para controlar el abuso del poder y garantizar que los gobernantes cumplan con transparencia, honestidad, eficiencia y eficacia el mandato otorgado por los ciudadanos a través de la elección, ya que los dota de mecanismos para el control de los políticos y burócratas e impulsa cambios en la cultura y participación política de la sociedad civil.

Por rendición de cuentas entendemos la obligación de los funcionarios de responder por lo que hacen y atañe al poder de los ciudadanos para sancionar los resultados de la gestión en caso de que hayan violado sus deberes públicos. Mauricio Merino, señala que: “no basta el compromiso ético de los funcionarios con la rendición de cuentas, sino que es necesaria la construcción de reglas de juego que auspicien y garanticen el proceso de apertura de la información y la garantía de que, efectivamente se cumpla 27 .

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Sus principales instrumentos son la provisión de información sobre las políticas y las acciones de las diferentes instituciones y organizaciones, así como la creación y el estímulo de oportunidades para la consulta y la participación activa de los ciudadanos en la formación y en la elaboración de las políticas públicas 28 .

Guillermo O´Donnel 29 clasificó la rendición de cuentas en horizontal y vertical. La primera se desarrolla entre instituciones del mismo nivel jerárquico, pero independientes entre sí. La rendición de cuentas horizontal supone la vigilancia de los órganos del estado a cargo de otras instituciones, también estatales dotadas de autonomía para ejercer funciones de fiscalización. Es decir, la fiscalización de los poderes entre sí. La rendición de cuentas vertical es el control por parte de la sociedad del actuar del gobierno.

RENDICIÓN DE CUENTAS VERTICAL Y HORIZONTAL FIGURA 1

Horizontal

Horizontal Poder Legislativo Poder Ejecutivo Vertical Poder Judicial Ciudadanía

Poder Legislativo

Horizontal Poder Legislativo Poder Ejecutivo Vertical Poder Judicial Ciudadanía

Poder Ejecutivo

Horizontal Poder Legislativo Poder Ejecutivo Vertical Poder Judicial Ciudadanía

Vertical

Poder Judicial

Ciudadanía

Fuente: Elaboración propia, en base a Guillermo O’Donnel. Manual de Acceso a la Información, Transparencia y Rendición de cuentas. IFAI. México, 2006.

Rendición de cuentas, es una traducción inexacta de la palabra inglesa accountability que en su acepción original significa “ser sujeto a la obligación de reportar, explicar, justificar algo, ser responsable ante alguien de algo”. A veces se traduce como control, otras veces como fiscalización y otras, como responsabilidad, pero su traducción más cercana, es la rendición de cuentas.

Junto con la rendición de cuentas, el concepto de accountabiliy también incluye la exigencia de cuentas (por derecho).

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Los mandantes supervisan también a los mandatarios para garantizar que la información proporcionada sea fidedigna.

La rendición de cuentas engloba “todo lo que concierne a los controles y

contrapesos para la vigilancia y restricciones del ejercicio del poder”. Según

Schedler, ésta comprende dos dimensiones básicas: por un

“responsabilidad” es decir la obligación de los políticos y funcionarios de informar

sobre sus decisiones y justificarlas en público; y por la otra, la capacidad de sancionarlos cuando se hayan excedido en el uso de sus facultades. La siguiente figura esquematiza estas ideas.

lado la

FIGURA 2

Rendición de cuentas Sanciones Transparencia Información Justificación
Rendición de cuentas
Sanciones
Transparencia
Información
Justificación

Fuente: Andreas Schedler. ¿Qué es la rendición de cuentas?, “Cuadernos de transparencia”, núm. 2, Instituto Federal de Acceso a la Información, México, 2004, p. 3.

La primera dimensión de la rendición de cuentas se refiere a lo que Schedler denomina “responsabilidad” (answerability), pero que a efectos de esta investigación, preferimos llamar transparencia, misma que tiene dos vertientes:

información y justificación.

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La primera es el derecho de recibir información y, consecuentemente, la obligación de entregarla. Esta vertiente se construye jurídicamente a través del “derecho de acceso a la información” y que se construye como un derecho fundamental. Además de este derecho, se encuentran también los mecanismos de información institucionales que permiten que las agencias gubernamentales informen de sus acciones y decisiones aun cuando no haya solicitud específica de información.

La segunda vertiente es más compleja pues se refiere a la explicación y justificación de las acciones. Esta vertiente implica sujetar el ejercicio del poder no sólo al “imperio de la ley” sino también al “imperio de la razón”, genera una relación de diálogo entre los actores que rinden cuentas y aquéllos a quienes se les rinden.

La segunda dimensión de la rendición de cuentas se refiere a la responsabilidad y posibilidad de ser sancionado por actuar de manera inapropiada.

Los tres mecanismos juntos –información, justificación y sanción- hacen de la rendición de cuentas un concepto multidimensional que incorpora una variedad considerable de formas e instituciones.

La rendición de cuentas favorece una mayor responsabilidad entre todas las partes, mediante la mejora de los mecanismos de consulta y de diálogo para reforzar la legitimidad de las políticas públicas.

Lejos de denotar una técnica puntual para domesticar al poder, la rendición de cuentas abarca de manera genérica tres maneras diferentes para prevenir y corregir abusos de poder: obliga al poder a abrirse a la inspección pública; lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones.

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Otra definición de rendición de cuentas es “la obligación permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o principales de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegación de autoridad que se realiza mediante un contrato formal e informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento 30 .

Un sistema eficiente de rendición de cuentas requiere transparencia gubernamental. La transparencia y el acceso a la información contribuyen a reforzar los mecanismos de rendición de cuentas e inciden directamente en mejorar la calidad de la democracia.

Este proceso implica una verdadera transformación cultural en la concepción y práctica del servicio público; supone someter la gestión gubernamental y el desempeño de los servidores públicos al escrutinio cotidiano de la sociedad; exige divulgar y arraigar en toda la población el derecho de acceso a la información y promover efectivamente su ejercicio.

Adicionalmente, la obligación de transparentar la gestión pública, abre canales de comunicación entre las instituciones del Estado y la sociedad, pues le permite a la ciudadanía participar en los asuntos públicos al realizar un escrutinio crítico sobre el ejercicio gubernamental.

2.4 CONCEPTO DE ÉTICA PÚBLICA, RESPONSABILIDAD, VALORES EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y TRANSPARENCIA.

LA

“La ética pública es una modalidad de ética especial que aplica los principios que determinan la moralidad de los actos humanos sobre el servicio público. La ética pública, la ética del servicio público, estudia los hechos internos de la voluntad, en cuanto exigibles por propia conciencia del funcionario 31

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La ética pública es la ciencia de lo moralmente adecuado al servidor público y estudia el comportamiento de los funcionarios en relación con el servicio público. La moralidad de la actuación del funcionario habrá de juzgarse en relación con la finalidad del servicio público.

Mauricio Merino, entiende a la ética no sólo como el estudio del comportamiento humano a partir de un sistema de valores, sino también como un proceso histórico y como una construcción colectiva.

2.4.1 ÉTICA PÚBLICA, RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA.

La Ética y transparencia públicas son valores que hacen a la esencia del sistema y al orden democrático y republicano de gobierno. Transgredirlos es atentar contra el sistema y su defensa compete a la comunidad toda, en tanto integran el orden jurídico constitucional 32 .

La ética es una decisión que se origina en la libertad del individuo, pero que a la vez lo vuelve responsable de sus actos, consigo mismo y con los demás.

La integridad y la ética, las altas normas de conducta en el servicio público, se han convertido en factores clave de la calidad del gobierno.

Los funcionarios ejercen de diversas formas un poder discrecional en su trabajo diario, en su administración de los recursos públicos, en la interrelación con los ciudadanos y en el ámbito de su función de elaboración de las políticas. La ética es un importante mecanismo de control de la arbitrariedad en el uso del poder público, un factor vital para la creación y mantenimiento de la confianza en la administración y sus instituciones 33 .

32 Arana Muñiz, Jaime, citado en Ma. Elena de Vicencio. La ética en la función pública, 2005. SEP. p.46 33 Bértok, Janós. La ética en el sector público. “Las reglas del juego cambiaron: la lucha contra el soborno y la corrupción” OCDE, México, 2004. p. 144

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El control social difuso, ya sea institucional o funcional debe obedecer al principio general de preferir mecanismos de control los más genéricos, difusos y automáticos posibles, sin necesidad de recurrir a los mecanismos de poder coercitivo pero sí inmersos en la organización que garantice institucionalmente todos los valores.

Esos valores serán los que fundamenten el autocontrol al encontrarse implícitos en la actividad profesional del servidor público.

Debe destacarse la importancia de la ética para comprometer a ciudadanos y funcionarios con la transparencia ya que la ética pública se refiere al comportamiento esperado de los funcionarios y servidores públicos.

De entre los múltiples factores que se presentan cuando ocurre un acto corrupto, dos cobran amplia relevancia y consistencia: el desvío de valores éticos en la conducta de algunos individuos, y una situación propicia para el ilícito.

El primero, descansa en terrenos formativos y culturales amplios, un tanto difíciles de medir y cuantificar por su cercanía a conceptos como percepción. El segundo, más tangible y práctico, tiene que ver con diseños institucionales normativos 34 .

Así, el reto es entender la corrupción como un todo que abarca estas dos dimensiones. Problematizar el concepto en el sentido más amplio permitirá combatirla con todo rigor y desalentar futuros incidentes. Entender por qué surgen fenómenos de corrupción está íntimamente ligado, con el estudio y entendimiento del funcionamiento mismo de las sociedades y sus organizaciones: sus reglas, procedimientos y conductas, lo mismo que su moral y ética pública.

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Son conductas esperadas por la sociedad y sancionadas socialmente por ellas. Al precisarse los valores profesionales del administrador público, como condición necesaria para el autocontrol, la ética aparece de manera primordial como uno de estos valores.

La responsabilidad implícita en el servicio público es mayor que cualquier otro caso, ya que las consecuencias trascienden de una acción a toda una sociedad es posible reconocer al menos cinco dimensiones de la responsabilidad en el ámbito de la administración pública.

La dimensión legal (Estado de Derecho) La dimensión fiscal (uso de fondos públicos)

La dimensión del ejercicio de las políticas (logro de metas, promesas y expectativas). La dimensión democrática (legitimidad democrática, respeto a los procesos electorales, informes y consultas con la legislatura, con los ciudadanos y

otros actores sociales). La dimensión ética (comportamiento acorde a los códigos de ética y a los patrones de moral pública).

La ética profesional es la “actividad personal puesta de una manera estable y honrada al servicio de los demás y en beneficio propio a impulsos de la propia vocación y con la dignidad que corresponde a la persona humana35 .

La ética forma parte de los mecanismos de control difuso que buscan evitar la necesidad de recurrir a los mecanismos coercitivos, mediante la promoción de valores en el ejercicio profesional público.

Las reformas administrativas para actualizar la Administración Pública implican la introducción de nuevos valores y dilemas a solucionar como la conjunción del

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acceso a la información, la transparencia y la apertura gubernamental, con la estabilidad y el orden y los juicios paralelos de la opinión pública. Por esa razón han cobrado importancia las declaraciones generales; referentes a los valores tradicionales que debe guiar al servidor público, conocidos como “Código de Ética” y “Código de Conducta”.

2.4.2 CULTURA ÉTICA Y MORAL EN EL SERVICIO PÚBLICO.

Para construir el gobierno que deseamos a fin de que pueda conducir el cambio al modelo de nación en donde todos puedan desarrollar a plenitud sus potencialidades, se necesita de servidores públicos debidamente capacitados, con un sólido código de ética para prestar servicios de calidad pertinentes y que respondan a las necesidades de la sociedad.

En uno de los estudios más completos y mejor elaborados de filosofía política sobre el sentido y la importancia del espacio público, Nora Rabotnikof 36 propone tres formas de entenderlo, la primera se refiere a los asuntos que son compartidos por todos, temas de interés colectivo porque nos atañen. Desde esta primera mirada el espacio público es el sitio en que nos encontramos de manera más o menos natural y en el que se realizan los valores que nos identifican.

Las decisiones tomadas por la autoridad pública, el presupuesto público, lo son porque afectan a todos los miembros de esa comunidad. Su territorio habitual es el Estado y su concreción más evidente está en los gobiernos y las instituciones públicas.

La segunda forma en la que Rabotnikof concibe el espacio público alude a lo visible, a lo que se conoce incluso a de saberse. Lo público en este sentido es lo contrario a lo oculto, a lo secreto, a lo que puede observarse.

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Por último, Nora Rabotnikof, también se refiere al espacio público como un lugar abierto, sin bardas, ni cerrojos, al que cualquiera puede entrar. Lo público como una suerte de territorio geográfico por el que podemos transitar con libertad. De modo que cualquier intento de apropiarse de ese espacio equivale a la corrupción.

La ética es un juicio que expone socialmente sobre las conductas de los seres humanos que componen la sociedad. La ética trata sobre los principios del deber hacer, mientras que la moral modela esa ética en costumbres, modos y maneras de hacer. La moral es lo que se practica, y la ética piensa como debe ser esa moral 37 .

Resulta imperativo comprender que el tema de la corrupción está vinculado con el déficit de valores morales, pero por sobre todo está relacionado con la falta de compromiso ético ciudadano.

2.5 LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y EL DERECHO A LA INFORMACIÓN.

Ya sea una ley o un principio, la transparencia surge de la libertad de expresión, y el uso de la información en beneficio de la sociedad por encima del bienestar particular, siempre y cuando la información sea verídica. Consecuentemente la libertad de expresión implica la libertad de opinión, de acceso a la información, y la utilización de los medios para difundirla.

Libertad de información puede entenderse como el derecho de los individuos a recibir, investigar y transmitir hechos dotados de trascendencia pública a través de los medios de comunicación social.

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La información puede ser una variable teórica clave para comprender cuándo y por qué se produce la corrupción. Dicho de otra manera, la corrupción lucra sobre la ignorancia y la incertidumbre popular. La corrupción es menos frecuente cuando existe amplia información respecto de qué están haciendo los funcionarios.

Los ciudadanos tienen el derecho de conocer sobre todos los actos del gobierno en forma transparente. La posibilidad de acceder a la información que posee el Estado es fundamental para que los ciudadanos e instituciones puedan contar con los insumos necesarios para decidir qué tipos de actividades desarrollar, opinar y ofrecer planteamientos respecto de las normas y decisiones que el estado pretende implementar y controlar la gestión de las autoridades y funcionarios públicos 38 .

Como en todos los derechos fundamentales, el ejercicio de esta libertad emana del estado, en principio un deber de abstención y a efecto de que se cumpla eficazmente el derecho contenido en la libertad de información.

Solo la participación de la sociedad debidamente informada podrá coadyuvar a la transparencia en los procesos de la acción gubernamental, abatir la ineficiencia, la corrupción y un sistema de responsabilidades que permita sancionar acciones, omisiones y premiar políticas consistentes y eficaces.

Ernesto Villanueva 39 , identifica dos características propias de la libertad de información a partir de su reconocimiento en 1948:

38 Arland, Rodolfo. Op. cit. p. 43 39 Villanueva, Ernesto, citado por Alpuche Hernández, Marcos Francisco. La transparencia mexicana a inicios del siglo XXI. Tesis. UNAM, 2006. p. 67

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a) Es una función pública: transformando la concepción decimonónica de información opuesta a la difusión informativa, el respeto al derecho a la privacidad, la moral y la seguridad del estado como únicos límites pasando a ser un instrumento para satisfacer el derecho público a la información.

b) Se transforma en una garantía Supranacional: el derecho a recibir y emitir información encuentra protección frente a intentos estatales de suprimir y restringir indebidamente el alcance de esta libertad fundamental.

c) Es un objeto plural: Instrumento para que el ciudadano forme libremente su opinión y participe responsablemente en los asuntos públicos. Consecuentemente se transforma en libertad de controversia política agregando que la participación informada, responsable y crítica es una característica innegable de la democracia.

El acceso a la información es esencial para el desarrollo sostenible. Estimula el debate público sobre el desarrollo, facilita la colaboración, mejora la calidad de los proyectos y programas de asistencia y favorece los principios de transparencia y rendición de cuentas del proceso de desarrollo.

Que el acceso a la información pública se haya convertido ya en todo el mundo occidental en un derecho fundamental de los ciudadanos se corresponde también en la manera de entender el espacio en que se convive.

2.6

IMPORTANCIA

DE

LA

TRANSPARENCIA

EN

LA

ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA

ACTUAL.

La transparencia es de suma importancia para la vida organizacional. En los últimos años nos encontramos con que diversos organismos internacionales como la OCDE y el Banco Mundial han comenzado a presionar a los gobiernos nacionales por transparentar información y explicar sus decisiones. Desde la perspectiva de la gestión pública y el análisis organizacional, ha cobrado importancia recientemente porque las reformas administrativas en diversos países,

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inspirada en la Nueva Gestión Pública (NGP) 40 , la han llevado a convertirse en un importante mecanismo de control sobre políticos y funcionarios de todos los niveles.

Aún más, se puede decir que la transparencia es uno de los elementos de una nueva relación entre estado y sociedad que se viene forjando desde las últimas dos décadas del siglo XX.

La Nueva Gestión Pública es un conjunto de herramientas que buscan hacer más eficientes a los gobiernos, lo cual lleva una lógica individualista y de mercado.

Durante los años ochenta y noventa los aparatos administrativos de los países desarrollados pasaron por una profunda reforma en su funcionamiento. Aunque el estilo y la implementación y grado de avance de la Nueva Gestión Pública, varían mucho de un país a otro, existe un conjunto de ideas básicas que todas las versiones comparten. Primero, sustituir el manejo burocrático tradicional de los asuntos públicos por una administración que tome en cuenta y utilice las técnicas y estrategias administrativas desarrolladas.

Segundo, utilizar, en la medida de lo posible, los mecanismos de mercado para la solución de los asuntos públicos. Tercero, incluir una visión de calidad en los servicios públicos, lo que implica entender al ciudadano como un usuario o cliente al que se debe dejar satisfecho.

Detrás de estos cambios lo que subyace es una transformación en la concepción del papel administrativo y organizacional del estado. Se propone pasar de una visión del Estado consistente en una organización jerárquica dominada por políticos electos democráticamente y administradores que llegan a sus puestos vía una carrera burocrática profesional y en la que la toma de decisiones es un

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proceso relativamente cerrado que tiene como preocupación principal diseñar e instrumentar una estrategia general de gobierno, en una visión en la que el estado se concibe como proveedor de servicios públicos, y que por lo tanto, debe preocuparse fundamentalmente por la calidad de los mismos y la eficiencia con que son producidos.

La transparencia es el compromiso que establece una organización gubernamental por dar a conocer al público que lo solicite, la información existente sobre un asunto público 41 .

Cuando pedimos que el gobierno sea transparente, estamos solicitando que las organizaciones que conforman el gobierno hagan del dominio público información con la cual diseñan, ponen en práctica y evalúan las políticas públicas que están bajo su responsabilidad 42 .

2.7 CULTURA DE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA GESTIÓN PÚBLICA

Con la cultura de la transparencia se generan claridad y mecanismos adecuados para la rendición de cuentas de carácter democrático. La ciudadanía tiene derecho de ser informada acerca de las decisiones y las actitudes de los gobernantes, así como la obligación de utilizar los mecanismos de vigilancia de los recursos públicos y promover las sanciones a la ilegalidad.

En la actualidad, la transparencia respecto a la información de los gobiernos plantea mecanismos deseables para la rendición de cuentas y para combatir la corrupción, apoyada en otras estrategias de lucha contra la impunidad.

Lo que podría ser un nuevo modelo democrático requiere de promociones educativas y de capacitación para cambiar la cultura de la corrupción e irresponsabilidad: la información de la administración pública debe garantizar las

41 Arellano Gault, David. Nueva gestión pública, bases para el debate de la reforma administrativa, más allá de la reivindicación del gobierno. Miguel Ángel Porrúa. CIDE, México, 2000. p.157
42

Vergara, Rodolfo. Op. Cit. p. 9

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condiciones del ejercicio del gobierno, además de la reglamentación suficiente para solicitar y rendir cuentas en el desempeño profesional de la administración pública. La transparencia tiene que involucrar a la ciudadanía para exigir al gobierno cuentas claras tanto de los recursos públicos como de los objetivos y resultados en su desempeño, es decir, la eficacia y la eficiencia gubernamentales.

El gobierno democrático debe rendir cuentas para reportar o explicar sus acciones. Y debe transparentarse para mostrar su funcionamiento y ser sujeto de escrutinio público. Con la rendición de cuentas el agente se justifica ante su principal, y con la transparencia el principal puede averiguar si su agente le está mintiendo 43 .

La transparencia ataca la corrupción y la discrecionalidad. La rendición de cuentas es una herramienta útil para castigar a gobernantes. Por estas razones con la transparencia y la rendición de cuentas la ciudadanía recupera su potestad sobre los actos de gobierno.

43 Ugalde, Luis Carlos. Rendición de cuentas y democracia. El caso de México, México. Instituto Federal Electoral, Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, núm. 21, 2002, pp 16.17.

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CAPÍTULO III

ANTECEDENTES DE LA TRANSPARENCIA A NIVEL INTERNACIONAL

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3.1 LA TRANSPARENCIA BRITÁNICA.

En la década de los ochenta, Gran Bretaña comenzó a instrumentar profundas reformas en materia de gestión pública, siendo la pionera en las reformas en esta materia, impulsando también una serie de iniciativas relacionadas con la ética y la conducta de los servidores públicos, en donde creó una agenda llamada de “Buen Gobierno” que incluía todos los modelos anglosajones cuyo objetivo era eficientar, transparentar y reducir la burocracia 44 .

Otros documentos han repercutido en la apertura de la gestión pública en Gran Bretaña: el Estatuto o Carta al Ciudadano que, creado en 1991, tiene por objeto mejorar los niveles del servicio que el gobierno otorga a la ciudadanía, estableciendo principios clave en beneficio del ciudadano o usuario: información y apertura, opción y consulta, cortesía y ayuda, orden y claridad, y valor por el dinero que se paga.

El Reino Unido tiene muchísimas particularidades: una Monarquía constitucional sin que su constitución sea un documento escrito, no cuenta con un tribunal respectivo. Sus Leyes y derechos consuetudinarios, se puede modificar en materia constitucional mediante acuerdos. Es un estado unitario multinacional cuya estructura administrativa y jurídica está dividida en unidades. Su gobierno es parlamentario con un ejecutivo y ministros controlados por el Parlamento. Su poder Legislativo es bicameral. El control detallado se realiza por comisiones de investigaciones departamentales, debates y respuestas ministeriales entre la Cámara baja por todos los actos y omisiones de sus departamentos y el Primer Ministro debe responder por todos los aspectos y actividades del gobierno.

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La principal característica que se señala en materia de transparencia en el reino Unido, es que el término “público”, en este caso específico es un ejemplo de cómo lo público sobrepasa lo gubernamental, ya que su gobierno es el gobierno por resultados y contrata a múltiples empresas privadas para la dotación de servicios y realización de obras en beneficio de terceros, en específico del ciudadano, y las agencias o empresas contratadas quedan sujetas a las mismas reglas (sobre transparencia) que las instituciones gubernamentales 45 .

3.2 LA PERESTROIKA, LA GLASNOT Y LA TRANSPARENCIA.

El proceso socio-político que vivió la Unión Soviética a mediados de 1985 trajo como consecuencias cambios radicales en la forma de gobernar y el estilo de vida de esa nación; el impulso original partió de Mijail Gorbachev, líder que visualizó la necesidad de revertir el rumbo en todos los órdenes de las instituciones públicas y de la sociedad. Gorbachev desarrolló un amplio diagnóstico para hacer frente a un estado de cosas que en otras naciones denominaban como estancamiento.

El Primer mandatario que utiliza el término “transparencia” de manera destacada durante el siglo XX, aplicado a la Administración Pública, como mecanismo de control social difuso fue precisamente Mijail Gorbachev en un conjunto de reformas llamadas Perestroika (reestructuración), entendida como una política de aceleración del progreso social y económico: renovación total para restaurar a la Nación, y mejorar las perspectivas hacia el futuro.

Inserta en la reestructuración aparece la Glasnot, - transparencia o apertura, o transparencia informativa – como una política de democratización en todos los aspectos de la sociedad.

45 Alpuche Hernández, Marcos Francisco. La transparencia mexicana a inicios del siglo xxi: fundamentos, construcción y perspectivas. Tesis. UNAM, 2006 p. 48

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Se afirmaba que la Glasnot permitiría la “transparencia en toda la cadena de mando. Más transparencia, control genuino desde “abajo” y mayor iniciativa y proyecto en el trabajo” 46 .

Lo que identificamos como transparencia, en ruso se reconoce con el término “Glasnot” y también parte del derecho a las garantías individuales, el derecho a la información y la libertad de expresión. Busca involucrar a la sociedad, ya que la perestroika aumenta el nivel de responsabilidad social y de expectativas. Por otra parte la Glasnot (transparencia) o apertura revela que hay quienes disfrutan de privilegios ilegales. Estos privilegios junto con la corrupción, eran parte importante de los problemas a erradicar, principalmente de índole económico, ya que como consecuencia de la guerra armamentista y la guerra fría, sufrió un importante deterioro 47 .

Gorbachev, intentó trasladar transparencia en la información a una sociedad acostumbrada a mantener todo en secreto y que durante años se mantuvo encerrada en su propio sistema político. Una sociedad y sistema político criticados por el capitalismo, orillados a evitar las polarizaciones ideológicas para decantarse hacia los sistemas de gestión ahora nombrados globales.

Gorbachev, en su intención de superar la oscuridad informativa que era cuestión común entre la sociedad soviética y hasta su propio partido, no imaginó que años después su idea inicial trascendiera al concepto de gobierno abierto, (que supone la apertura y transparencia informativa de los expedientes públicos, la rendición de cuentas, lo que tendría amplia semejanza con Glasnot), sin embargo, la noción que Gorbachev tenía al respecto, apremia otros a redondear su esfuerzo.

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La Glasnot sentó un precedente importante ya que también se introdujo un marco legal perfectamente bien definido para garantizarla y asegurar la más grande apertura en el trabajo de gobierno y la organización de masas para permitir al pueblo trabajador que exprese sin temor sus opiniones en cualquier asunto de la vida social y las actividades del gobierno.

Con las acciones descritas se buscaba incentivar el ejercicio de los derechos a los ciudadanos de todos los estados sociales, para que cumplieran su labor de control social, fiscalización y exigieran la rendición de cuentas.

Fueron muchas las consecuencias de la Glasnot, y los resultados de las críticas, permitieron conocer errores del gobierno soviético. El objetivo de la Glasnot era crear un debate interno entre los ciudadanos soviéticos y alentar una actitud positiva y el entusiasmo por las reformas en la Unión Soviética. Las libertades de prensa y la discusión en Rusia en la actualidad son mucho mayores que bajo el comunismo, pero el futuro a largo plazo de los medios de comunicación y de la opinión pública sigue siendo incierto 48 .

3.3 TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y COMBATE A LA CORRUPCIÓN EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL.

En la actualidad más de cuarenta países en el mundo cuentan con leyes e instituciones dedicadas a garantizar la transparencia y el acceso a la información sobre la gestión pública y otros treinta países más se encuentran en el proceso de aprobarla.

Conviene poner en un contexto más amplio cuál es el estado que guarda la transparencia en otros lugares del mundo.

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Una mirada más detallada muestra que 66 de las 69 leyes 49 de acceso a la información en el mundo, según el último recuento disponible, fueron expedidas después de la segunda guerra mundial, y que de ellas más de cuarenta fueron aprobadas después de 1999. En otras palabras nos encontramos frente a un fenómeno muy reciente que puede explicarse por diversos factores, tales como el incremento en los intercambios económicos y culturales, el desarrollo de las tecnologías de la información, la lucha contra la corrupción y la creación de incentivos para reducirla.

Aunque las leyes de libertad de información han existido desde 1776 (en Suecia), no es sino hasta los últimos diez años que un número sin precedente de naciones ha adoptado leyes de acceso a la información. Esto en parte ha sido posible gracias a las acciones de organismos multilaterales, organizaciones e instituciones académicas dedicadas a promover la transparencia y el acceso a la información.

Las oportunidades de corrupción existen a todos los niveles jerárquicos, desde el puesto público más alto hasta al escalón más bajo. Estas oportunidades dan lugar tanto a la “gran” corrupción como a la “pequeña” 50 . La corrupción internacional tiene su fuente en el comercio y en las inversiones internacionales.

El papel de las políticas diseñadas asigna al Estado para resolver el rezago económico en los países en desarrollo, combinado con la falta de recursos del estado mismo, crean un ambiente conducente a la corrupción.

49 De 163 países en el mundo, 69 cuentan con una legislación en materia de acceso a la información o su equivalente. De ellos 48, es decir, cerca de 70 por ciento, expidieron sus leyes después de 1990. 50 Cartier, Bresson, Jean Carter. Las causas y las consecuencias de la corrupción en, “Las reglas del juego cambiaron”. OCDE, 2000, p. 13.

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3.3.1 ORGANISMOS DE DESARROLLO Y AGENCIAS DE DESARROLLO INTERNACIONAL

La divulgación oportuna de información confiable es clave para la credibilidad de los gobiernos. Asimismo, la transparencia contribuye a la efectividad de las políticas económicas y a un mejor funcionamiento de los mercados lo cual permite evitar crisis financieras. Esto último es de una clara importancia internacional en el contexto de la creciente globalización económica. Por ello, diferentes organismos internacionales promueven transparencia y el combate a la corrupción como parte de sus agendas.

3.3.1.1 Banco Mundial

Los estudios realizados por el Banco Mundial señalan que un Estado estable con instituciones de gobierno transparentes tiene un impacto positivo en términos de crecimiento del producto nacional, riqueza y logros sociales. Los países con instituciones gubernamentales efectivas, honestas y meritocráticas presentan altos ingresos por habitante y crecimiento de la inversión y desarrollo social. Además estos países han alcanzado regulaciones claras y un estado de derecho justo que protege a la ciudadanía y la propiedad privada y donde además existen mecanismos externos de rendición de cuentas que involucran a la sociedad civil y a los medios de comunicación.

La experiencia internacional e histórica, así como la investigación del Banco Mundial, nos habla de que un país no requiere estar completamente modernizado y alcanzar grados de riqueza altos, antes de lograr este desarrollo institucional. El estado de derecho, el control de la corrupción y los mecanismos de rendición de cuentas eficientes, no son “lujos” que solo los países ricos pueden darse, o para los cuales es necesario tener altos grados de riqueza, tal como lo demuestran las experiencias de España, Hungría, Chile, Costa Rica, Eslovenia, Estonia, Polonia y Bostwana 51 .

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A finales del año 2000, el Banco Mundial presentó una agenda de desarrollo para México, la cual incluía diversas propuestas para realizar reformas económicas y sociales. El Banco Mundial advirtió que las reformas sólo se podrían lograr “por medio de un gobierno eficiente, responsable por sus acciones, y transparente”.

El propio Banco Mundial, ha señalado que la corrupción es una de las causas principales de las crisis financieras que afligen al mundo y que la crisis humana- marginación social- arroja a cientos de millones de personas a la pobreza.

Asimismo, se destacó la idea de un cambio en la relación entre el gobierno y la sociedad, señalando la necesidad de establecer un nuevo contrato entre el gobierno y los ciudadanos, en el cual los estándares de responsabilidad pública del gobierno y de participación ciudadana se eleven a un nivel mucho mayor que antes 52 .

El gobierno deberá responder en forma rápida a las fuerzas y exigencias cada vez mayores de democratización (esto es, llegar a ser más eficiente en la rendición de cuentas), globalización (tener procesos transparentes y justos para atraer capital adicional), descentralización (transferir el poder a los niveles locales) y justicia (corregir los desequilibrios sociales y crear un terreno de participación equitativo) 53 .

El Banco Mundial plantea que la corrupción se puede controlar únicamente cuando los ciudadanos dejan de tolerarla. Esto significa que la información obtenida de los diagnósticos debe diseminarse y que los grupos patronales, las asociaciones comerciales y las organizaciones no gubernamentales (ONG’s) representan un papel más fuerte.

51 Kaufman, Daniel. Transparency icentives and prevention (TIP) for corruption Control and Good Governance. 2002, p. 119.

52 Giugale, Marcelo. Oliver, Lafourcade, Y VINH, Nguyen, México: A comprehensive development Agenda for the New Era. IFAI, 2001.

López Ayllón, Sergio. Los desafíos de la transparencia en Merino, Mauricio. Los desafíos de la transparencia en el servicio profesional de carrera. Ed. CIDE. SFP, México, 2004. p. 149

53

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3.3.1.2 Banco Interamericano de Desarrollo.

El BID busca contribuir a la disminución de las oportunidades de corrupción entre los países miembros por medio de la “difusión de mejores prácticas; de instancias de cooperación horizontal entre países y de un diálogo beneficioso entre el Banco y los países” 54 . En este contexto, se organizó en el año 2000, la Conferencia sobre Transparencia y desarrollo en América Latina y el Caribe, que tuvo como temas centrales:

a) Los Pactos de Integridad.

b) La Transparencia en la labor legislativa.

c) La participación de la Superintendencia bancaria en la prevención del lavado de activos;

d) La Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de los Estados Americanos.

e) La incorporación de la Tecnología de la información y de las comunicaciones a los sistemas de compras estatales y

f) Transparencia de la información contable de los sectores público y privado.

3.3.1.3 Fondo Monetario Internacional.

El FMI concibe la transparencia como un mecanismo coadyuvante para el desarrollo económico y el mejoramiento social. Esta institución enfatiza la transparencia en la política fiscal de los países. Desde 1999, esta institución publicó el Código de Buenas Prácticas y Transparencia de las Políticas Monetarias y Financieras.

De acuerdo con el FMI, la transparencia contribuye a reducir la vulnerabilidad ante crisis económicas, activa mecanismos de rendición de cuentas, fomenta la credibilidad y certidumbre sobre la ejecución de las políticas públicas e induce un funcionamiento más eficiente de los mercados financieros.

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3.3.1.4 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

La OCDE incluyó el tema de la corrupción internacional en su agenda a partir de 1989. La OCDE contribuye a que los países mejoren sus sistemas de gobierno y administración del sector público. La prevención de la corrupción y el debido cumplimiento de las leyes que la castigan, requieren de la acción concertada de los gobiernos, organizaciones internacionales, empresas, trabajadores y la sociedad civil.

Para poder responder a las expectativas sociales, la OCDE promueve que los gobiernos adopten un enfoque pro-activo para la solución de problemas, anticipándose en lo posible a los deseos del público y realizando cambios en la manera en la que conduce sus asuntos para cumplir demandas sociales. De acuerdo con esta organización, los gobiernos pueden recuperar la confianza del público ofreciendo a la sociedad más opciones, más democracia, y sobre todo, más transparencia 55 .

La OCDE considera que el acceso a la información pública y la participación en el diseño de políticas públicas es un aspecto importante para garantizar la gobernanza. La transparencia en el sector público se ve mejorada cuando existe el escrutinio público con provisiones legales sólidas para el acceso a la información.

El fortalecimiento de las relaciones con los ciudadanos es una inversión que mejora el diseño de las políticas públicas y un elemento central de la gobernanza. La inversión en apertura permite a los gobiernos acceder a nuevas fuentes de ideas relevantes para las políticas, a información y recursos útiles al momento de la toma de decisiones. La transparencia contribuye a la construcción de confianza pública en el gobierno, incrementando la calidad de la democracia y fortaleciendo la capacidad cívica 56 .

55 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, public sector Transparency and accontability: Making happen. 2004

56 Mesta Delgado, Jesús. La corrupción, en Revista Política Digital. Innovación gubernamental. Una publicación de Nexos. Nº 15, febrero, México, 2004. p.14

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De acuerdo con la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), la construcción de un buen gobierno es requisito crucial para el desarrollo económico, social y ambiental, a largo plazo en todos los países. Se sustenta en el buen funcionamiento del gobierno, lo que se logra combatiendo la corrupción, promoviendo la participación ciudadana en la elaboración de políticas, estimulando buenas prácticas y motivando los más altos niveles de conducta ética.

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TABLA 2

ALGUNOS INDICADORES DE CORRUPCIÓN Y TRANSPARENCIA EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL

Institución que produce el indicador y su actividad principal

Tipo de Indicador

 

Características metodológicas generales

Fortalezas y debilidades

 

Standard

and

Poor’s

DRI

Percepciones sobre corrupción

     

(Valuación

de

riesgos

 

Encuestas que recogen opiniones entre inversionistas sobre el nivel de corrupción para obtener un promedio ponderado.

La

percepción

general

sobre

la

económicos

 

corrupción puede o no coincidir con el nivel real.

Political and Risk services (Consultoría y análisis privado)

Percepciones sobre corrupción

   
 

Índice

de

Percepción

sobre

la

Es una encuesta de encuestas llevadas a cabo por organizaciones diferentes a TI así como entrevistas a analistas y expertos. Se refiere a la percepción del grado de corrupción vistos por empresarios y analistas de riesgo, y se extiende entre diez puntos (altamente limpio) y 0 puntos (altamente corrupto)

El IPC 2002 complementa el Índice de Fuentes de Soborno de TI, el cual trata sobre la propensión de las compañías de países exportadores líderes de sobornar en las economías emergentes de mercado. Es importante subrayar que el IPC, a pesar de incluir 102 países es únicamente una fotografía momentánea que cubre apenas la mitad de las más de 200 naciones soberanas que hay en el mundo. No hay datos suficientes sobre otros países, muchos de los cuales enfrentan altos niveles de corrupción.

corrupción

 

(IPC)

Transparencia Internacional

(ONG internacional)

   
 

Índice

de

Fuentes

de

Soborno

El IFS de TI clasifica a los principales países exportadores en función de la medida en que se percibe que las compañías internacionales con sede principal en esos países tienden a pagar sobornos a funcionarios públicos de alto rango en los países con economías de mercado emergentes.

Los resultados actuales de IFS proporcionan informes detallados sobre la propensión de compañías multinacionales a sobornar, sobre los sectores comerciales más contaminados por el soborno, el grado en que las compañías están acatando la Convención Antisoborno de la OCDE, y percepciones de prácticas comerciales desleales diferentes del soborno usadas por las compañías para obtener contratos.

(IFS)

Indice

de Transparencia

Mide

transparencia

las

percepciones

que

tienen

de

los

Encuestas con opciones de respuesta cerradas y escalas que van de menos a más favorable en cuanto a la percepción sobre las condiciones de transparencia presupuestaria. Incluye a cinco países de América Latina: Argentina, Brasil, México, Chile y Perú, en una escala de 0 al 10 donde 10 es alta transparencia.

Permite identificar las áreas críticas del procesos presupuestal: rendición de cuentas, participación ciudadana y acceso y oportunidad de la información sobre el uso de los recursos públicos.

Presupuestaria 2001 del CIDE, FUNDAR y Fundación Ford (Instituciones académicas)

expertos

en

torno

al

proceso

presupuestario.

 
 

Encuestas

que

miden las

   

percepciones de los expertos sobre

la

participación

y la incidencia

En la segunda edición del Índice se utilizó básicamente la misma metodología con algunas modificaciones aplicándola en un total de diez países. Los cinco países adicionales son: Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador y Nicaragua.

El índice se basa en una sola pregunta en el principio y se repite al final de la encuesta. Dado que se trata de una percepción subjetiva, las valoraciones son susceptibles a cambios cualitativos (posición ideológica del encuestado)

Indice de Transparencia Presupuestaria 2001 del CIDE, FUNDAR, Berúmen y Fundación Ford

ciudadana en la asignación de los recursos públicos.

Se

definió

como

 

“población

objetivo”

a

los

expertos

en

cuestiones

presupuestarias

y

 

usuarios

de

la

información

   

presupuestaria,

es

decir,

Legisladores,

 

medios

de

comunicación,

académicos

o

investigadores

y

Organizaciones

de la Sociedad Civil

 

FUENTE: elaborado con base en información de, Del Castillo, Arturo. CIDE. México, 2003 y www.internationalbudget.org

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3.5 MEDICIÓN

INSTITUCIONES ACADÉMICAS Y ONG INTERNACIONALES.

DE

LA

CORRUPCIÓN

Y

LA

TRANSPARENCIA

POR

PARTE

DE

La corrupción es quizás el crimen menos reportado que existe. Un acto de corrupción es siempre perpetrado con secrecía, por lo que los niveles de corrupción son muy difíciles de medir. No existe un indicador único y ampliamente aceptado que nos permita evaluar la dimensión de este fenómeno. Sin embargo, el interés por medir los niveles de corrupción y transparencia de las instituciones públicas es legítimo y deseable.

Los índices que miden los niveles de corrupción y transparencia pueden ser utilizados con gran provecho para fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas. Por lo que existen tres razones para ello:

Los índices pueden ayudar a establecer prioridades en el sistema global de rendición de cuentas.

Los índices pueden tener un efecto educativo en el público sobre la importancia de la rendición de cuentas.

Los índices pueden ser útiles para medir los efectos de las políticas anticorrupción y aquellas que favorecen la rendición de cuentas y la transparencia.

3.6 TENDENCIAS MUNDIALES DE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MATERIA DE TRANSPARENCIA.

La administración pública enfrenta grandes retos ante la globalización. Las reformas modernizadoras de la gestión pública han probado ser muy eficaces para reducir los niveles de corrupción y aumentar la calidad de los servicios para la ciudadanía. Por ello la insistencia de organizaciones internacionales en aplicar lineamientos que mejoren los procesos de la administración pública por lo que actualmente la mayoría de los países del mundo tienen como prioridad en sus agendas de gobierno reformas con relación a ello.

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La capacidad de respuesta del gobierno es considerada hoy un factor determinante en la valoración de los servicios públicos para los usuarios, clientes o ciudadanos, entre los que, además se encuentran personas físicas y morales del exterior, usuarias de tales servicios a causa de la globalización 57 .

Existen algunos ejemplos de acciones realizadas en diversos países que a pesar de tener un largo trecho avanzado en materia de modernización del sector público, siguen implementando estrategias y leyes que tienen por objeto mejorar la transparencia.

3.6.1 GRAN BRETAÑA

En la década de los ochenta, Gran Bretaña comenzó a instrumentar profundas reformas en materia de gestión pública, cuyo modelo era “El Estado Benefactor”, así también se creó una agenda llamada de “Buen Gobierno” que incluía los modelos anglosajones cuyo objetivo era eficientar y transparentar la administración pública. Así, Gran Bretaña ha sido pionera en las reformas en esta materia, impulsando también una serie de iniciativas relacionadas con la ética y la conducta de los servidores públicos.

En los noventa, para dar continuidad a estas acciones, implementó el llamado Open Government White Paper que contenía propuestas para un código de prácticas sobre el acceso a la información del gobierno. Este documento entró en vigor en abril de 1994 con objeto de mejorar la transparencia en la administración pública y dotar de mayor responsabilidad de las acciones de los funcionarios.

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3.6.2 NUEVA ZELANDA

El caso de Nueva Zelanda no es muy diferente, pues ha aplicado reformas de fondo para diseñar políticas encaminadas a la eficiencia de la gestión pública. En 1982, para reforzar las medidas de modernización del sector público, se creó la Ley de Información Oficial, la cual promueve no solo la transparencia sino que pone especial atención en la responsabilidad pública. Así en Nueva Zelanda se incluye una estrategia de ofrecer recompensa a aquellos funcionarios que han operado desde una perspectiva de ética 58 .

3.6.3 CANADÁ

Canadá invierte cantidades importantes de dinero para eficientar su administración pública dotando de funcionarios públicos capacitados que permitan mantener niveles de competitividad y de transparencia. El gobierno canadiense cuenta con un sistema de alta capacitación y además otorga un impulso para proveer servicios gubernamentales de acceso a la información en línea, el cual los incorporó en su totalidad en el 2004 59 .

3.6.4 BRASIL Y CHILE

En Brasil y Chile, por ejemplo se aplicaron reformas en el sistema de pensiones y constantemente se vigilan las políticas destinadas a disminuir la corrupción, con programas que cuentan con apoyo internacional 60 .

3.6.5 BOLIVIA

En Bolivia se ha aplicado un programa con buenos resultados, (Plan Nacional de Integridad) que consiste en seleccionar agentes por su honestidad como primer requisito, mejorar los salarios y las condiciones laborales, cambiar las normas y los

58 Transparencia, Combate a la corrupción y buen gobierno, op. cit. p. 22
59

Ibid. p. 23 60 Ibidem p. 24

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procedimientos en materia de castigo a la corrupción, mejorar los sistemas dedetección de ilícitos y la procuración de justicia, sistematizar el mayor número posible de servicios otorgados por el gobierno, así como poner a disposición del ciudadano toda la información relativa a las áreas del sector público.

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CAPÍTULO IV

POLÍTICAS PÚBLICAS

DE TRANSPARENCIA PARAGUAY –

PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

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4.1 DIAGNÓSTICO GENERAL. PARAGUAY.

4.1.1 UBICACIÓN GEOGRÁFICA.

Superficie (km²): 406.752 Población (hab.): 5, 504,146 - de los cuales el 60% vive en
Superficie (km²): 406.752 Población (hab.): 5, 504,146 - de los cuales el 60% vive en

Superficie (km²):

406.752

Población (hab.):

5, 504,146 - de los cuales el 60% vive en la pobreza.

Límite Norte:

Bolivia–Brasil

Límite Este:

Brasil-Argentina

Límite Sur:

Argentina

Límite Oeste:

Bolivia

Capital:

Asunción

Unidad monetaria:

Guaraní (G)

Idiomas Oficiales:

español y guaraní

PIB:

3,7% crecimiento promedio anual.

Un costo grande

La población de Paraguay = 5.504.146

El % de la población que cree que una mordida es efectiva en solucionar los

problemas = 59,4%

El precio total de las mordidas que la gente paga: 138.172.919.848 Gs. =

US$ 23.242.070.

Más de 200.000 personas pagan una mordida para una multa de tránsito

cada año.

El soborno para recuperar un automóvil robado es aproximadamente US$

140.

Las mordidas en los trámites de un juzgado cuestan US$ 3,7 millones cada

año.

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Paraguay es un país donde las autoridades creen ser dueños del país. Así, el pueblo es sometido por la fuerza, sin dejar espacio a las organizaciones de la sociedad civil. Los afectados son todos los ciudadanos, y por supuesto, más los marginados: mujeres, niños, indígenas.

Teníamos un país donde era más barato tranzar, coimear, o sea, ser cómplice de los corruptos, que estar a favor de la ley. Debemos recordar que Paraguay ha vivido 34 años de dictadura, bajo Stroessner, por lo tanto, estaba permitido a los partidarios a robar el país.

Con el golpe de estado en 1989, creíamos que la democracia significaba mejor gobierno, honestidad, pero no fue así: se democratizó la corrupción: ahora todos podían robar, dependía de la astucia de cada uno.

Es así que Paraguay, según Transparencia Internacional, llegó a ser el país más corrupto de América Latina y el cuarto del mundo (dato de TI del año 2006). Creo que esta estadística marca lo que debíamos hacer con urgencia. Estamos convencidos que no es una simple estadística, sino que una triste realidad, ya que la ciudadanía día a día sufre las consecuencias de la corrupción.

El Paraguay tiene fama de corrupto. Aquí hay mucha gente honesta, pero desde luego, el caso es que a un país se le juzga más bien por el ejercicio de la función pública de los gobernantes, de las autoridades. La ciudadanía tiene alguna responsabilidad en este infortunio en la medida en que ha venido tolerando que los cargos públicos sirvan para enriquecer a sus ocupantes.

Combatir la corrupción en Paraguay es una actividad que necesita de información pública. Los ciudadanos paraguayos necesitan conocer cómo la corrupción socava la estructura administrativa, social y económica de la comunidad paraguaya.

Resulta además importante comprender en qué forma la corrupción afecta la vida de los ciudadanos, los daños directos e indirectos que produce en la existencia

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económica y social en la gestión del Estado y de proceso mismo de consolidación democrática y cómo los ciudadanos llegamos a percibir el alcance de daños que produce, porque a partir de la concientización y comprensión del problema nace la voluntad difusa de poner punto final al avance de la corrupción en Paraguay.

A partir de esta necesidad, desde el año 2004 Transparencia Paraguay 61 ha implementado dos instrumentos de medición de carácter general: una encuesta nacional sobre corrupción a nivel ciudadano y un índice de transparencia, integridad y eficiencia de la administración pública basado en elementos objetivos.

En Paraguay existe la percepción de que la corrupción es uno de los mayores flagelos que afecta al país manifestándose en una actitud ciudadana de indiferencia, desprecio hacia las instituciones públicas, las estructuras de representación, los funcionarios públicos, así como los políticos.

La Constitución paraguaya, en el segundo párrafo del Artículo 28 62 , remite a la regulación por la ley el acceso de las personas a las fuentes públicas de información y así ese derecho sea efectivo.

Luego de haberse escrito una de las constituciones más avanzadas en términos de garantías y derechos otorgados al ciudadano y a la prensa, el Congreso y el Ejecutivo paraguayos han decidido dar marcha atrás a sus conquistas jurídicas con dos leyes de reciente promulgación: una, la número 1682, aprobada el 28 de diciembre de 2000, que reglamenta la información de carácter privado, y la otra, que lleva el número 1728, del 26 de junio de 2001, denominada de “transparencia administrativa”. Ambas guardan relación con el concepto clave de participación, consolidación y sentido de la democracia: la información.

61 Entidad No Gubernamental sin fines de lucro, fundada el 24 de julio de 2004, cumple la función de catalizador y ejecutor de las iniciativas locales, ideadas y adaptadas a las necesidades y circunstancias del país. Realiza estudios de medición de la corrupción en base a encuestas a instituciones privadas. 62 Art. 28 Constitución de la República del Paraguay, 1982. “Las fuentes públicas de información son libres para todos. La ley regulará las modalidades, plazos y sanciones correspondientes a las mismas, a fin de que este derecho sea efectivo”.

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Por mucho tiempo se concibió la idea de la información en democracia como un conflicto constante y permanente con el Estado o la Nación jurídicamente organizada. Ahora que los factores económicos impulsan una reducción de su tamaño y una presencia menos evidente en la vida del ciudadano es preciso entender que el acceso a la información, sea ésta pública o privada pero que afecta a la vida de la colectividad, implicará uno de los nuevos desafíos al naciente y dinámico derecho a la información 63 .

4.2 PARAGUAY EN ÉPOCAS DE LA TRANSICIÓN.

Desde la caída de la dictadura de Alfredo Stroessner, en 1989, en Paraguay aumentaron tanto los índices de desigualdad social como de corrupción, señala el Informe 2004 sobre Derechos Humanos elaborado por la organización no gubernamental Comité de Iglesias para Ayudas de Emergencia (CIPAE).

Indica así que 90 dirigentes campesinos han sido asesinados, que se ha acentuado enormemente la concentración de la propiedad de la tierra (hoy el 20 por ciento de la población más rica tiene el 60 por ciento de las riquezas), que alrededor de 400 mil familias carecen de tierras para cultivar, que 2.324.000 personas viven bajo la línea de pobreza, que el 37,4 por ciento de la población económicamente activa presenta problemas de empleo (el desempleo abierto llega al 15,9 por ciento y el subempleo total al 22,1), que la proporción de población analfabeta de más de 15 años llega al 7 por ciento a nivel nacional (10 por ciento en el medio rural y 4,5 entre los jóvenes) y que el 58 por ciento de los habitantes del campo carece de cédula de identidad 64 Estos son los peores índices de desigualdad, pobreza y exclusión que afronta el país desde la caída de Stroessner.

63 Fernández Bogado, Benjamín. La transparencia en la función pública. En “La Pena y la Libertad”, Editoriales del SNT, Editora Libre, Paraguay, 1993.

64 Simón, José Luis. La dictadura de Stroessner y los Derechos Humanos. Serie Nunca Más Vol. 1, Comité de Iglesias, Asunción. Paraguay, 1998.

“Propuesta de Política Pública de Transparencia y Rendición de Cuentas en la gestión pública de

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4.2.1 Retorno a la democracia y reforma constitucional 65 .

Entre la noche del 2 y la madrugada del 3 de febrero de 1989 se produjo el golpe de Estado protagonizado por el general Andrés Rodríguez contra el dictador Alfredo Stroessner. Con él terminaba la más larga dictadura paraguaya que se inicia con su subida como presidente de la República en 1954.

4.2.2 Gobierno de Wasmosy

En 1993 se celebraron nuevos comicios presidenciales, en los que también triunfó el candidato del Partido Colorado, Juan Carlos Wasmosy, candidato oficialista, quien se convirtió en el primer civil en llegar a la jefatura del Estado tras cuarenta años de gobiernos militares.

Este hecho no resultó particularmente favorable a los destinos de la República, el gobierno Wasmosy se reveló uno de los peores de la historia paraguaya.

Durante su mandato hubo dos graves crisis financieras, en 1995 y 1997, que eliminaron del mercado casi la totalidad de las empresas financieras locales, sobreviviendo solo las entidades financieras de origen extranjero. La crisis también afectó duramente a la clase media paraguaya y activó una crisis económica de la cual el país todavía no ha salido.

En 1998 le sucedió Raúl Cubas Grau, también del partido Colorado, pero en 1999 se vio forzado a dimitir y fue sustituido por Luis Ángel González Macchi. En mayo de 2000 fracasó un intento de golpe de estado, abortado por la oposición de la sociedad civil y el ejército.

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“Propuesta de Política Pública de Transparencia y Rendición de Cuentas en la gestión pública de Paraguay.”

El gobierno de González Macchi no mejoró la economía paraguaya y se caracterizó por constantes escándalos de corrupción y una nueva crisis financiera. Esto acontecía a inicios del año 2000.

Su administración causó problemas por muchas transacciones sospechosas. En 2003, Paraguay sacó 1,6 de 10 puntos en la taza de corrupción (Transparencia Internacional).

4.2.3 Gobierno de Duarte Frutos

En las elecciones nacionales del 2003, es elegido Nicanor Duarte Frutos, candidato del Partido Colorado paraguayo, pero los hechos de corrupción continuaron de la misma forma en que se dieron durante el gobierno de González Macchi.

A comienzos del año 2006 se da una nueva crisis política, debido a una controvertida resolución de la Corte Suprema de Justicia, que habilitaba a Duarte Frutos a ejercer la presidencia del Partido Colorado, algo expresamente prohibido por el artículo 237 66 de la Constitución Nacional.

Posteriormente Duarte Frutos inicia una campaña para modificar la Constitución con el fin de lograr la reelección, algo calificado por sus opositores como claros intentos de reinstaurar una dictadura. Todos estos acontecimientos desembocaron en una crisis social, política y económica en Paraguay debido a sus altos índices de corrupción que imperaron durante tanto tiempo.

66 Este artículo de la constitución del Paraguay expresa que: “El Presidente de la República y el Vicepresidente no pueden ejercer cargos públicos o privados remunerados o no, mientras duren en sus funciones. Tampoco pueden ejercer el comercio, la industria o actividad profesional alguna, debiendo dedicarse en exclusividad a sus funciones”.

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CUADRO 1

Presidente del Paraguay

Periodo de gobierno

Percepción de corrupción

 

Juan Carlos Wasmosy

 

1993

– 1998

15.8%

 

Luis González Macchi

 

1998

– 2003

20.4%

Nicanor Duarte Frutos

 

2003

– 2008

 
53%
53%

Elaboración propia, con datos de www.abc.com.py 17/07/08

Nicanor Duarte Frutos lidera con un 53% la percepción de la gente sobre los gobiernos más corruptos del Paraguay, según el informe de Transparencia Internacional. Lo siguen con un 20.4% Juan Carlos Wasmosy, un 15.8% Luis González Macchi. De la gran expectativa, Nicanor cayó estrepitosamente en los últimos años. La gente es cada vez menos tolerante con la corrupción, sostiene Transparencia 67 .

Último informe presentado por Transparencia Internacional en fecha 17 de julio del 2008. Nicanor Duarte Frutos se lleva lo peor, seguramente porque, aparte de la corrupción inherente a su gobierno, es el más reciente y al que últimamente la población ha padecido y padece.

Sobre la percepción de los gobiernos más corruptos, “quizá esto tenga alguna explicación en temas que los encuestados consideran fundamentalmente hechos de corrupción”.

Dice Transparencia Internacional que la ciudadanía ha evolucionado notoriamente en el conocimiento de sus derechos y del nefasto resultado que genera la corrupción en sus vidas y la de su familia.

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Entre estos, el informe señala abuso de los bienes públicos a cargo de dependencias del Poder Ejecutivo; la implementación sistemática de la discrecionalidad en la contratación, el traslado y despido de funcionarios públicos directamente vinculados a las internas de los partidos políticos; el uso con carácter proselitista de los recursos remanentes de las ganancias de las hidroeléctricas y el intento abierto de implementar acuerdos internacionales que comprometían los recursos energéticos compartidos en términos poco favorables a los intereses del Estado paraguayo.

4.3 NUEVO GOBIERNO DE FERNANDO LUGO EN PARAGUAY 2008 – 2013.

Las votaciones para nuevo presidente realizado el pasado 20 de abril de 2008, y posteriormente el traspaso de mando presidencial que aconteció el pasado 15 de agosto de 2008, es un nuevo gobierno esperanzador para el pueblo paraguayo que, cansado de las mismas promesas de los presidentes que lo antecedieron, apostaron por el cambio, es así que el presidente electo de Paraguay, Fernando Lugo, enfrentará en su gobierno el difícil reto de combatir la corrupción, que se enraizó en el país a lo largo de seis décadas de hegemonía del Partido Colorado.

Una de las buenas señales que están dando Fernando Lugo y gente de su entorno, que ocuparán cargos en el próximo gobierno, es su postura férrea de atacar la corrupción. Muchas veces ya hemos oído un doble discurso de los gobiernos y gobernantes en torno a la corrupción, y la ciudadanía tiene que exigir respuestas, mientras se mantenga pasiva, lamentablemente no habrá nada que hacer. Para tratar de erradicar la corrupción en la administración de los recursos y bienes del Estado se debe fortalecer los organismos de control, como el Ministerio Público y la Contraloría General de la República. Pero como estas instancias tampoco funcionan, entonces es la ciudadanía la que tiene que estar vigilante, reclamar el esclarecimiento de los hechos que se descubran y pedir las sanciones

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que se deben aplicar con todo rigor, es de vital importancia el compromiso de la sociedad para la lucha contra la corrupción.

El Sr. Fernando Lugo, en entrevista, antes de la toma de posesión de mando a la presidencia de la república del Paraguay, declaró que será prioridad la lucha contra la corrupción, la misma se hará a través del testimonio, y el Estado no esté involucrado en temas de corrupción. Señaló que se exigirá transparencia en todos los órganos del Estado, los ministros, el presidente de la república y que existirá, un gran control ciudadano. Asimismo agregó, que “será difícil lidiar con el grado de corrupción en que se recibe al país, además de una pobreza del más del 60% de la población, ya que no existe fórmula milagrosa de hacer cambios estructurales, ya que estos cambios tienen su proceso, y que se va a iniciar con la ayuda de la ciudadanía, una democracia participativa de todos los estamentos de la sociedad.

En su discurso, luego de recibir la banda presidencial de su antecesor, Nicanor Duarte Frutos, dijo que renuncia a su sueldo de presidente de la república para dárselo a los pobres, y sostuvo que sus características serán la “austeridad y la transparencia”; que no entró a la política para enriquecerse, ni para que otros recauden para su beneficio personal y que no existen instituciones corruptas, sino, funcionarios que se corrompen.

http://www.agenciapulsar.org/nota.php 19/08/08.

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4.4 CORRUPCIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

En los últimos años los avances teóricos y prácticos sobre el tema de la corrupción han permitido desmitificarla, hoy se sabe que puede ser combatida fortaleciendo las instituciones democráticas, respetando el estado de derecho y sobre todo promoviendo la participación activa de la ciudadanía en los asuntos públicos.

En este orden, las convenciones anticorrupción de la OEA y de las Naciones Unidas, son instrumentos legales sistémicos de promoción de integridad útiles. El Paraguay 68 ha ratificado ambas y se encuentra en este momento trabajando para la implementación efectiva de las medidas establecidas en las mismas a través del Plan Nacional de Integridad.

Una de las premisas que sostiene el Plan Nacional de Integridad es que las normas son esenciales al estado de derecho, pero insuficientes para contener los eventuales desvíos en el ejercicio de la función pública, razón por la cual es importante implementar la contraloría social como elemento que permita equilibrar las fuerzas y prevenir los factores de riesgo.

68 Bogado Fernández, Benjamín. Op.cit.

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4.5 CONCEPTUALIZACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

Las políticas públicas son la disciplina de la Ciencia Política que tiene por estudio la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad 69 . En el proceso de formulación de cualquier política pública podemos encontrar los valores que la envuelven, mismos que ayuden a entender la intención y el enfoque de cada política pública. Por lo tanto, el conocimiento de la ética que está detrás de cada política pública ayuda a comprender cuál es la intención del hacedor de políticas.

Así también podemos definir a las políticas públicas como: “una estrategia, un programa, una propuesta de acción, resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y con legitimidad gubernamental; destinada a un sector de la sociedad y ubicada en un espacio geográfico determinado” 70

4.6 LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

Las políticas Públicas son la parte ejecutora de la administración pública. Políticas públicas sanas, eficientes y que respondan a los problemas sociales, darán como resultado un estado con administración capaz de enfrentar cualquier adversidad venidera.

Un tema trascendental tanto en la Ciencia Política como en la administración pública es el estudio de las políticas públicas, abarcando desde su planteamiento, análisis, evaluación y su posterior implementación.

Para el desarrollo de cualquier Estado es indispensable contar con instituciones realmente eficaces que sepan captar los problemas de los ciudadanos, a través de sus diferentes organizaciones, pero lo realmente eficaz y preponderante es resolver los problemas presentados con reformas que den solución y con políticas públicas muy bien implementadas.

69 Martinelli, José María. Políticas Públicas en el nuevo sexenio, Plaza y Valdez, editores, México, 2002. p. 28.

70 Sánchez Gutiérrez, Arturo. El proceso de diagnóstico en la elaboración de políticas públicas, en Perfiles Latinoamericanos. México, 1993. p.

24

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El desarrollo de un país va a depender solo y solo si, tiene la capacidad estratégica y administrativa para implementar políticas que ayuden al desarrollo de la plena convivencia social, política y económica de los diversos actores que participan en la formación de un Estado, estamos hablando de los ciudadanos, instituciones, organizaciones y autoridades; solo esta plena convivencia dará la estabilidad en el sistema político, social y económico que por consecuencia habrá un impulso a un desarrollo suficiente para situar a los países en buena posición con respecto a sus competidores en el ámbito mundial.

Un objetivo de política pública de transparencia y rendición de cuentas posible y primordial, consiste en aumentar la capacidad de escrutinio y control social sobre la gestión pública.

4.6.1 Política pública y gobernanza.

La gobernación o gobernanza es el proceso de dirección de la sociedad o el proceso mediante el cual la sociedad y gobierno definen su sentido de dirección, los valores y objetivos de la vida asociada que es importante realizar, y definen su capacidad de dirección, la manera como se organizarán, se dividirán el trabajo y distribuirán la autoridad para estar en condiciones de realizar los objetivos sociales deseados.

Política pública es un componente de la gobernación o gobernanza, uno de los instrumentos de dirección social, junto con las leyes-coerciones-prevenciones, el gasto público, los servicios públicos, las actividades informativas. Es además un componente transversal, que puede tomar las formas de leyes o regulaciones (políticas regulatorias) o la forma de provisión de bienes o la prestación de servicios públicos (políticas distributivas). Pero sobre todo es una expresión del modo como se practica en una sociedad dada la gobernación, cómo se dirige la sociedad.

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El estudio de la política pública, al conocer el modo como se decide y pone en práctica la política económica o social, hace posible saber si la política es un producto predominantemente gubernamental, o un producto en el que inciden la inteligencia y el trabajo de las organizaciones sociales; si tiene más peso el gobierno en las decisiones de la sociedad o en qué medida lo tienen también las organizaciones civiles, económicas y los centros de inteligencia.

4.6.2 Las Políticas Públicas en el contexto gubernamental

En una definición muy elemental de políticas públicas nos remitimos primeramente

a la definición del espacio de lo público. Lo público es el espacio natural de los

ciudadanos y no del gobierno, en tanto que la diferenciación entre política pública

y política gubernamental está precisamente en el sentido de lo público; por lo que por una política gubernamental entendemos la línea que se traza un gobierno para

cumplir su cometido, sin tomar en consideración la opinión pública ciudadana. En cambio entendemos por política pública, aquella línea o decisión que se incorpora

a la agenda pública tomando en cuenta la opinión pública ciudadana y en la

medida de lo posible tratar de dar cabal cumplimiento mediante las acciones que

desarrolla el aparato administrativo.

La sociedad organizada y demás integrantes, han visto amenazados sus patrimonios y sus expectativas, debido a manejos irresponsables. Por lo que es de considerarse que el esquema político tradicional ha jugado un papel destacado confundiendo los beneficios individuales, con los objetivos institucionales dando y ofreciendo prebendas a cambio de poder y reconocimiento. El gobernar en contextos políticos con grandes dosis de pluralidad y con graves problemas sociales sin resolver aún, se requieren de dos condiciones indispensables; gobernar por medio de políticas públicas, y hacerlo además con una elevada visión de sentido público y de participación activa de la sociedad.

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La investigación orientada a políticas públicas es ya actualmente una necesidad, no solo para detectar las ineficiencias de la actuación administrativa y política, sino que a futuro contribuirá aumentando los niveles de participación representativa de cada uno de los grupos que integran la sociedad.

4.7 LA POLÍTICA PÚBLICA DE TRANSPARENCIA EN PARAGUAY.

Transparencia Paraguay 71

Transparencia Paraguay, organismo no gubernamental cumple la función de catalizador y ejecutor de iniciativas locales, ideadas y adaptadas a las necesidades y circunstancias del país.

Según el Índice de Percepción de la Corrupción, estudio de medición de Transparencia Internacional en base a encuestas, la corrupción imperante en el Paraguay ubica al país entre los últimos en el índice.

El objetivo de Transparencia al implementar esos dos instrumentos; de medición, por un lado, disponer finalmente de datos ciertos y precisos sobre la realidad de la corrupción y de la falta de transparencia en la estructura administrativa del Estado paraguayo y en la sociedad en general, y, por otro lado, establecer instrumentos de medición permanentes, suficientemente firmes y definitivos para permitir repetir anualmente, de manera a poder evaluar como el sistema de corrupción evoluciona en el tiempo y si las actividades desarrolladas para transparentar la gestión pública y la rendición de cuentas de la gestión, están o no dando resultados.

71 www.transparencia`paraguay.org. 23/07/08

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4.8

ORGANISMOS CONTRALORES EN EL PARAGUAY

SECTOR PÚBLICO

   

ONG´S: monitorean al sector público. Empresas privadas.

ONG´S: monitorean al sector público. Empresas privadas. INTERNO EXTERNO   EXTERNO   1.
ONG´S: monitorean al sector público. Empresas privadas. INTERNO EXTERNO   EXTERNO   1.
ONG´S: monitorean al sector público. Empresas privadas. INTERNO EXTERNO   EXTERNO   1.

INTERNO

EXTERNO

 

EXTERNO

 

1.

Contraloría

De carácter nacional:

 

Oficina de Auditoría Interna: de la misma institución

 

General de la República.

Transparencia Paraguay

De carácter Internacional:

2.

CISNI: Consejo

Transparencia Internacional

Impulsor de del Sistema Nacional de Integridad

Auditoras Privadas: casos especiales, contratadas para el efecto.

 

4.8.1

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY.

Institución creada por la Constitución de 1992 como órgano dotado de autonomía funcional y administrativa. Se le atribuye el control de las actividades económicas y financieras del Estado, de los departamentos y de las municipalidades.

4.8.2 CISNI (CONSEJO IMPULSOR DEL SISTEMA NACIONAL DE INTEGRIDAD)

Es un órgano autónomo, abierto, de conformación mixta, integrado por referentes gubernamentales y de la sociedad civil, creado en 1999 con la finalidad de contribuir al fortalecimiento del Sistema Nacional de Integridad paraguayo, para facilitar reformas en la gestión pública, a través del Plan Nacional de Integridad (PNI). Promueve y articula la aplicación de las convenciones anticorrupción de la O.E.A. y la O.N.U., traducidas en el Plan Nacional de Integridad, para fortalecer el Sistema Nacional de Integridad.

Es importante señalar que se han firmado acuerdos con el Ministerio Público y con Transparencia Paraguay, cuyos principales objetivos son el fortalecimiento institucional de la Contraloría General en el proceso administrativo de recepción y control de las declaraciones juradas de los funcionarios públicos.

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4.9

OBLIGACIÓN

DE

LOS

FUNCIONARIOS PÚBLICOS DE

DENUNCIAR

ACTOS DE

CORRUPCIÓN.

Las normativas jurídicas que establecen la obligación del funcionario público de denunciar los actos de corrupción de que tome conocimiento en el ejercicio de sus funciones están previstas en el Código Procesal Penal y en la Ley de la Función Pública; pero acerca de los mecanismos y prácticas para hacer efectivas las normas sobre deber de denunciar, la evaluación ha resultado insuficiente.

La instancia donde se tramita las denuncias en el Paraguay corresponde exclusivamente al Ministerio Público (órgano autónomo), cuya atribución es recibir denuncias e impulsarlas hasta su culminación. Debido al sistema garantista de los procedimientos penales y a la falta de elementos probatorios para la acusación de actos de corrupción, este organismo muchas veces no cuenta con la posibilidad de finalizar los procesos y obtener sentencias condenatorias. Además, el Ministerio Público no cuenta con las herramientas necesarias para la protección de denunciantes, ni para evitar que el denunciante sufra represalias.

Fueron mencionados entes autónomos como la Contraloría General de la República, (ente autónomo de la administración central) por ser el órgano público de control de las declaraciones juradas de bienes de los funcionarios públicos, y el Ministerio Público, como organismo facultado por ley para instaurar acción penal pública ante denuncias de corrupción.

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TABLA 3 DATOS BÁSICOS DE POLÍTICAS DE TRANSPARENCIA EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

País

IPC

 

Políticas anticorrupción

Argentina

2.9

Sistemas de Control del Sector Público Nacional. Fundación Poder Ciudadano. Cristal: transparencia en la gestión pública.

   

Bolivia

2.9

Unidad de Fomento a la Transparencia Viceministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción Plan Integral de Corrupción (PIA) Cero Tolerancia a la Corrupción y a la Impunidad

   

Brasil

3.5

Transparencia Brazil Transparência, Consciência & Cidadania. Comisâo de ética pública.

   

Chile

7

Política Integral para la transparencia en Chile Por un Chile transparente. Capítulo Chileno de transparencia internacional

 

Haití

1,6

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