Mensagem nQ 33?

Senhora Presidente do Supremo Tribunal Federal,

Para instruir o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.956,

tenho a honra de encaminhar a Vossa Excelência as informações em anexo, elaboradas pela
Advocacia-Geral da União.

Brasília, J ti de junho de 2018.

('~I
PROCESSO N~ 00688.000543/2018-82
ORIGEM: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
RELATOR: MIN. LUIZ FUX
ASSUNTO: Ação Direta de Inconstitucionalidade nO 5956

Despacho da Advogada-Geral da União

Adoto, nos termos do Despacho do Consultor-Geral da União, para os fins e

efeitos do art. 42, inciso V, da Lei Complementar n2 73, de 10 de fevereiro de 1993, as
anexas INFORMAÇÕES N2 00105/20 18/CONSUNIÃO/CGUIAGU, elaboradas pelo
Advogado da União Dr. RENATO DO REGO VALENÇA.

Brasília, .i ti de junho de 2018.

GRACE MARIA F . A DES MENDONÇA

Advogada- eral da União

 ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO

DESPACHO DO CONSULTOR-GERAL DA UNIÃO N° 00435/2018

PROCESSO: 00688.000543/2018-82
ORIGEM: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
ASSUNTO: Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 5956

Estou de acordo com as INFORMAÇÕES

00 I OS/20 18/CONSUNIÃOICGUIAGU.

Submeto a matéria à consideração do Senhor Consultor-Geral da União.

Brasília. .!~ de junho de 2018.

De acordo.

À elevada consideração de Sua Excelência a Senhora Advogada-Geral da União.

Consultor-Geral da União
 ':}. -,
.< ../1' .....•
,~. ."'

+. .,
" .~-

•••... -~,

ADVOCACIA-GERALDA UNIÃo

CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO

INFORMAÇÕES N° 00105/2018/CONSUNIÃO/CGU/AGU

PROCESSO N° 00688.00054312018-82.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N° 5.956.

REQUERENTE: ASSOCIAÇÃO DO TRANSPORTE RODOVIÁRIO DE CARGAS DO

BRASIL - ATR.

REQUERIDOS: PRESIDENTE DA REPÚBLICA E CONGRESSO NACIONAL.

RELATOR: MINISTRO LUIZ FUX.

Exmo. Sr. Consultor-Geral da União,

I - RELATÓRIO:

1. Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 5.956, com pedido de medida

cautelar, ajuizada pela Associação do Transporte Rodoviário de Cargas do Brasil- ATR BRASIL.
em face da Medida Provisória n° 832, de 27 de maio de 2018, que instituiu a Política de Preços
Mínimos do Transporte Rodoviário de Cargas.

2. Sobre o tema, a Autora, em apertada síntese, suscitou a ofensa aos princípios

constitucionais da livre inciativa e da livre concorrência, além do primado da proporcionalidade,
mencionando os artigos 1°, inciso IV e parágrafo único, 3°, inciso I, 5°, caput e inciso 11. 170,
caput. inciso IV e § 4°, 174 e 178, todos da Constituição Federal.

3. Dessa forma, a Autora requereu, por medida cautelar e em caráter detinitivo, a suspensão
dos efeitos da Medida Provisória n° 832/2018 e, consequentemente, da respectiva Resolução da
ANTT, ou, sucessivamente, a suspensão da vigência da referida MP pelo prazo mínimo de 180
dias "para que. nesse interregno. os associados intentem uma renegociação dos contratos de
tramporte com os contratantes da prestação de serviços."
4. O Relator do feito, o Exmo. Sr. Ministro LUIZ FUX, por meio de Despacho, determinou a
intimação, com urgência, para manifestação, no prazo de 48 horas, do Exmo. Sr. Presidente da
República sobre o alegado na inicial.

5. No mais, foram provocados a prestar subsídios sobre o tema a Consultoria Jurídica junto
ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (CONJURJMTPA), bem como a Subchefia
para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República (SAJ/PR), as quais
encaminharam manifestações, que se encontram em anexo.

11 - DO DIREITO:

11.1) DO CONTEXTO FÁTICO RELATIVO À EDIÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA N°

832/2018:

6. A partir do dia 21 de maio de 2018, houve intenso protesto dos caminhoneiros, que durou
cerca de dez dias, no qual os manifestantes realizaram diversas obstruções do tráfego em estradas
pelo país, a fim de obter melhores condições de trabalho. Na pauta de reivindicações. um dos
principais itens consistia no estabelecimento da política de preços mínimos nos fretes do transporte
rodoviário de cargas.

7. Em razão da referida paralisação dos caminhoneiros, diversos dissabores foram

vivenciados pela população, mencionando-se. a título exemplificativo, os seguintes fatos: 1) o
desabastecimento de combustível em vários postos do território nacional, o que, inclusive,
comprometeu o transporte público em diversas cidades; 2) o cancelamento de voos em virtude da
ausência de combustíveis em inúmeros aeroportos; 3) o desabastecimento de itens importantes nos
hospitais; 4) a suspensão de aulas em algumas escolas e universidades; 5) o apodrecimento de
toneladas de produtos perecíveis nos locais de produção ou nos centros de distribuição; 6) a morte
de milhões de aves por falta de ração; 7) o desabastecimento, nos supermercados, de numerosos
produtos; 8) a elevação abrupta dos preços, diante da diminuição acentuada na oferta das
mercadorias; e 9) prejuízos acentuados sentidos em diversos setores da economia brasileira.

8. Vale lembrar que, no movimento deflagrado pelos caminhoneiros em 2015, o

estabelecimento do preço mínimo de frete já houvera sido apontado como uma das
principais demandas do setor, razão pela qual foi apresentado, no âmbito da Câmara dos

2
Deputados, o Projeto de Lei n° 528/2015, dispondo sobre a instituição da Política de Preços
Mínimos do Transporte Rodoviário de Cargas, com a seguinte justificação:

o presente projeto tem por objetivo estabelecer condições razoáveis à realização de fretes
no transporte rodoviário de cargas em todo o território nacional, de modo condizente ao
serviço prestado pelos profissionais do setor de transportes. A motivação se deu em razão
da situação em que se encontra a categoria, exemplificada nas paralisações feitas em todo o
País. que resultaram em um compromisso assumido pelo governo federal, baseado nos
seguintes pontos:
• Sanção integral da Lei dos Caminhoneiros (medida já efetivada);
• Compromisso de não reajustar o preço do óleo diesel por. no mínimo. 6 meses:
• Carência de 1 ano para pagamento das parcelas de financiamento de caminhões dos contratos
em vigor de transportadores rodoviários autônomos e microempresas dos programas Pró­
caminhoneiro e Finame; e
• Elaboração de tabela referencial de fretes pelas entidades representativas dos
caminhoneiros e das transportadoras com os embarcadores, tendo mediação do
Ministério dos Transportes.
Contudo, tem-se como necessário estabelecer uma política vinculativa de preços mínimos
e não apenas referencial. Por essa razão apresenta-se a presente proposta, em especial com o
propósito de dar início ao debate a respeito do tema. (Destacou-se)

9. A tramitação desse projeto de lei na Câmara dos Deputados durou mais de dois anos,
passando pela Comissão de Viação e Transportes (CVT) e pela Comissão de Constituição e Justiça
e de Cidadania (CCJC), culminando com a aprovação da redação final naquela Casa do Congresso
em 26 de setembro de 2017, a qual foi remetida ao Senado Federal em 5 de outubro do mesmo
ano. No Senado Federal, o Projeto de Lei recebeu o n° 12112017, tendo sido, por último,
remetido à Comissão de Assuntos Econômicos em 07/11/201 i.

10. Cumpre também destacar que a Política de Preços Mínimos do Transporte Rodoviário de
Cargas, embora não tenha sido contemplada na Lei n. 13.103/2015, foi objeto de várias discussões
realizadas no âmbito do Ministério dos Transportes e da Agência Nacional de Transportes
Terrestres (ANTT), resultando na publicação da Resolução ANTT n° 4810/2015, que estabeleceu
metodologia e publicou parâmetros de referência para cálculo dos custos de frete do serviço de
transporte rodoviário remunerado de cargas por conta de terceiros.

11. Por se tratar de parâmetros de referência, a referida resolução constituiu apenas um

instrumento facilitador, sem caráter impositivo, para que os custos pudessem ser calculados tanto
pelo transportador (autônomo ou empresa), quanto por quem o contrata.

Conforme se verifica no site do Senado Federal, disponível em <

https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/131292>. Acesso em 13 de junho de 2018.

3
12. Adicionalmente, a ANTT disponibilizou uma planilha de cálculos para facilitar a
determinação do valor de frete por estes usuários, cujo uso é discricionário, mas este não era o
pleito original do setor, que reivindicava a publicação dos preços mínimos de fretes vinculantes.

13. Desse modo, percebe-se que a Política de Preço Mínimo, estabelecida pela Medida
Provisória n° 832/2018, foi uma solução amadurecida no âmbito institucional, não apenas na
formulação da política pública pelo Poder Executivo e por suas Agências Reguladoras, mas
também no Parlamento, em amplo debate com os setores envolvidos.

14. Dessa forma, após a eclosão, no dia 21 de maio de 2018, do protesto dos caminhoneiros,
no qual um dos principais itens da pauta de reivindicações voltou a ser o estabelecimento da
política de preços mínimos nos fretes do transporte rodoviário de cargas, fez-se necessário
recuperar a tramitação da proposição legislativa acima referida, de forma a servir como ponto de
partida para as negociações conduzidas com os representantes do setor.

15. Até porque, o cenário atual do transporte rodoviário de cargas apresenta um notório
descasamento entre a oferta, de serviços de transporte de cargas rodoviário, e a sua demanda.
fazendo com que os preços sejam subestimados, por vezes abaixo do seu custo.

16. A respeito da distorção no setor, vale transcrever o seguinte trecho da NOTA TÉCNICA
n° 3/2018/DP/SFP-MTPA (em anexo):

2.14. O cenário atual do TRC apresenta um notório descasamento entre a oferta de

serviços de transporte de cargas rodoviário e a sua demanda, fazendo com que os
preços sejam subestimados, ficando por vezes abaixo do seu custo. 2.15. Atribuiu-se
esse fenômeno, sobretudo, aos recentes incentivos ao crescimento da oferta, por meio da
política de subsídios à aquisição de novos veículos, associada à queda da atividade
econômica brasileira. A instituição de políticas de estímulo, de caráter indutos - por meio
da linha de crédito subsidiada do BNDES (ProCaminhoneiro) e da redução do Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI) sobre a produção de veículos de carga -, fez com que
houvesse expansão na quantidade de veículos e profissionais engajados no setor,
gerando excesso de oferta. Na outra ponta da economia, a demanda frustrou as
expectativas, devido à pior crise econômica em décadas, que desencadeou quedas
sucessivas no PIB entre 2015 e 2016.2.16. Há evidências também, a partir de números de
tráfego em rodovias federais concedidas, que a queda no PIB impacta mais do que
proporcionalmente o setor rodoviário, devido à elasticidade positiva existente [... ] 2.17
[...] Conclui-se, portanto, que o setor foi afetado em patamar mais elevado que a média
das atividades econômicas que se desenvolvem no país. 2.19. Esse contexto de excesso
de oferta, combinado com a elevação dos custos associados à operação dos transportes
rodoviários de cargas, deu origem a relevante distorção no setor, em que os custos
totais de operação de transportes, fixos e variáveis, não são propriamente
remunerados pelos preços praticados no mercado. 2.20. No âmbito do livre mercado,

4
 em que os preços são definidos livremente na relação entre demandantes e ofertantes,
esperar-se-ia que o próprio mercado propiciasse a equalização dos preços praticados
no setor do TRC [n.] 2.21. Essa não é a realidade, contudo, desse setor, o qual é
caracterizado por uma grande pulverização, com importante participação dos
autônomos, fazendo com que o aumento dos custos não seja, pelo menos de forma
ampla, diluído no restante da cadeia produtiva, recaindo os impactos
majoritariamente sobre o transportador. 2.22. Embora a livre concorrência seja um
princípio previsto na Constituição Federal (inciso. IV. art. 170, CF). a ordem econômica
é fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, e tem por fim
assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social (art. 170,
CF). 2.23. Cabe acrescentar ainda que a lei setorial, Lei nO 10.233, de 5 de junho de 200 I.
institui princípios e diretrizes para o transporte aquaviário e terrestre. tendo como uma das
suas diretrizes gerais a repressão fatos e ações que configurem ou possam configurar
competição imperfeita ou infrações da ordem econômica [...] 2.24. A situação atípica que
se configura justifica que o Estado atue de forma excepcional, buscando atenuar as
distorções que se processam no setor, considerando-se a valorização do trabalhador
do transporte rodoviário de cargas, assegurando-lhe existência digna [n.] 2.28. Tal
iniciativa, nesse contexto, possui o condão de reduzir a instabilidade nas relações com
o setor de transporte rodoviário de cargas que, por sua vez, podem resultar em
prejuízos sociais e econômicos de grande monta, com o desabastecimento e restrições
para a circulação de pessoas e bens [n.] (Destacou-se)

17. No âmbito do livre mercado, em que os preços são definidos livremente na relação entre
demandantes e ofertantes. esperar-se-ia que o próprio mercado propiciasse a equalização dos
preços praticados no setor de transporte rodoviário de cargas.

18. Todavia. essa não é a realidade do setor de transporte rodoviário de cargas, caracterizado
por uma grande pulverização, com importante participação de autônomos, fazendo com que o
aumento dos custos não seja, pelo menos, de forma ampla, diluído no restante da cadeia produtiva,
recaindo os impactos, majoritariamente, sobre o transportador.

19. Acerca do contexto que redundou na edição do ato normativo em foco, cumpre transcrever
a Exposição de Motivos Interministerial MTPA/CC nO 34, relativa à MP nO 832/2018 (em anexo):

I. A urgência e relevância da Medida Provisória são notórias, tendo em vista a greve

dos transportadores de carga iniciada no dia 21 de maio, a qual alcança o sétimo dia.
O estabelecimento de uma política de preços mínimos de transporte rodoviários de carga é
um dos itens da pauta de reivindicação do setor. Tal iniciativa, nesse contexto, possui o
condão de reduzir a instabilidade nas relações com o setor de transporte rodoviário de
cargas que, por sua vez, podem resultar em prejuízos sociais e econômicos de grande
monta, como o desabastecimento e restrições para a circulação de pessoas e bens. 2. A
Medida Provisória proposta tem a finalidade de promover condições razoáveis à
realização de fretes no território nacional, de forma a proporcionar a adequada
retribuição ao serviço prestado, observando o princípio da valorização do trabalho
humano em que a ordem econômica deve ser fundada, visando a assegurar a todos
existência digna, nos termos do art. 170 da Constituição Federal. 3. A urgência e
relevância da Medida Provisória são notórias, tendo em vista a greve dos transportadores
de carga iniciada no dia 21 de maio, a qual alcança o seu sétimo dia. O estabelecimento de

5
 uma política de preços mínimos de transporte rodoviário de cargas é um dos itens da pauta
de reivindicações do setor. Tal iniciativa, nesse contexto, possui condão de reduzir a
instabilidade nas relações com o setor de transporte rodoviário de cargas que, por sua vez.
podem resultar em prejuízos sociais e econômicos de grande monta, como o
desabastecimento e restrições para a circulação de pessoas e bens. 4. Durante as
negociações realizadas em 2015 com os caminhoneiros autônomos que atuam no transporte
rodoviário de cargas, a tabela de frete mínimo foi apontada na ocasião como uma das
principais demandas do setor. Essa demanda, embora não tenha sido contemplada na Lei
13.103, de 2 de março de 2015, foi objeto de várias discussões realizadas no âmbito do
Ministério dos Transportes e da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT),
resultando na publicação, pela ANTT, da Resolução 4810, de 19 de agosto de 2015, que
estabelece metodologia e publica parâmetros de referência para cálculos dos custos de frete
do serviço de transporte rodoviário remunerado de cargas por conta de terceiros. 5. Por se
tratar de parâmetro de referência, esse ato normativo foi apenas um instrumento fàcilitador.
sem caráter impositivo, para que os custos possam ser calculados tanto pelo transportador
(autônomo ou empresa), quanto por quem contrata (embarcador). Adicionalmente, a ANTT
disponibilizou uma planilha de cálculos para tàcilitar a determinação do valor de frete por
estes usuários, cujo uso é discricionário. 6. Atualmente, contudo, vem se verificando um
descasamento entre a oferta de serviços de transporte de cargas rodoviário e a sua
demanda, fazendo com que os preços sejam subestimado, ficando por vezes abaixo do
seu custo. Atribui-se esse fenômeno, sobretudo, aos recentes incentivos ao crescimento da
oferta, por meio da política de subsídios à aquisição de novos veículos, associada à queda
da atividade econômica brasileira, a qual impactou severamente o setor de transporte
rodoviário de cargas proporcionalmente superiores à queda do Produto Interno Bruto (PIB)
nacional. 7. Esse contexto de excesso de oferta, combinado à elevações dos custos
associados à operação dos transportadores rodoviários de cargas, deu origem a
relevante distorção no setor, em que os custos totais de operação dos transportes, fixos
e variáveis, não são propriamente remuneradas pelos preços praticados no mercado.
A grande pulverização existente no setor, com importante participação de autônomos,
fez com que os seus custos não pudessem ser diluídos no restante da cadeia produtiva,
recaindo majoritariamente sobre o transportador. 8. Embora a livre concorrência seja
um princípio previsto na Constituição Federal (inciso IV, art. 170, CF), a ordem
econômica é fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, e tem
por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça
social(art.170, CF). A situação atípica que se configura justifica que o Estado atue de
forma excepcional, buscando atenuar as distorções que se processam no setor,
considerando-se a valorização do transporte rodoviário de cargas, assegurando-lhe a
existência digna. (Destacou-se)

20. Inclusive, vale lembrar que o cenário caótico, decorrente da paralisação dos caminhoneiros,
exigiu a edição do Decreto n° 9.382, de 25 de maio de 2018, que autorizou, de fonna temporária,
o emprego das Forças Annadas para a Garantia da Lei e da Ordem na desobstrução de vias
públicas, frisando-se, ademais, que o Exmo. Sr. Presidente da República ajuizou ADPF (nO 519)
junto ao STF, a fim de pennitir, a partir das respectivas medidas, o retorno à nonnalidade.

21. Desse modo, diante dessa peculiaridade no mercado do setor de transporte rodoviário de
cargas e do amadurecimento das discussões da medida no âmbito do Congresso Nacional e de
órgãos do Poder Executivo e da respectiva Agência Reguladora, aliados à urgência exigida para a

6
edição da medida. com a grave crise de abastecimento sentida no país, a partir da paralisação dos
caminhoneiros. editou-se, após a celebração de acordo com representantes do setor. a Medida
Provisória nO 832/2018. instituindo a Política Nacional de Preço Mínimo do Transporte Rodoviário
de Carga, com o estabelecimento de medidas de contingenciamento a cargo da agência reguladora
do setor (Agência Nacional de Transportes Terrestres), a fim de corrigir distorção no mercado.

11.2) BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DA MEDIDA PROVISÓRIA N° 832/2018:

22. Como já ressaltado, diante da imperfeição no mercado do setor de transporte rodoviário de

cargas. do amadurecimento das discussões da medida no âmbito do Congresso Nacional e de
órgãos do Poder Executivo e da respectiva Agência Reguladora e da urgência exigida para a edição
da medida. com a grave crise de abastecimento sentida no país, a partir da paralisação dos
caminhoneiros, editou-se a Medida Provisória n° 832/2018, instituindo a Política Nacional de
Preço Mínimo do Transporte Rodoviário de Carga (art. 1° da MP 832/2018).

23. Confonne o art. 2° da MP nO 832/2018. "a Política de Preços Mínimos do Tramporte

Rodoviário de Cargas tem a finalidade de promover condições razoáveis à realização de fretes
no território nacional. de forma a proporcionar a adequada retribuição ao serviço prestado".
diante do contexto de elevação da oferta, provocado pelo significativo aumento da frota, seguida
da diminuição da demanda, gerada pela intensa queda da atividade econômica brasileira. aliada ao
aumento de custos operacionais dos transportadores rodoviários de cargas, o que redundou em
relevante distorção no setor, em que os custos totais de operação dos transportes. fixos e variáveis.
não passaram a ser propriamente remunerados pelos preços praticados no mercado.

24. Assim, o art. 4° da Medida Provisória n 832/2018 prevê que "o transporte rodoviário de
cargas. em âmbito nacional. obedecerá aos preços .fixados com base nesta Medida Provisória",
dispondo o § 4° do art. 5° da MP em tela que "os preços ,fixados na tabela a que se refere
o caput têm natureza vinculativa e a sua não observância sujeitará o infrator a indenizar o
tramportador em valor equivalente ao dobro do que seria devido. descontado o valor já pago."

25. No mais. o caput do art. 5° da MP 832/2018 preceitua que "para a execução da Política de
Preços Mínimos do Transporte Rodoviário de Cargas. a Agência Nacional de Transportes
Terrestres - ANTT publicará tabela com os preços mínimos referentes ao quilômetro rodado na
realização defretes. por eixo carregado. consideradas as espec(ficidades das cargas de,finidas no

7
art. 30", frisando-se que o art. 3° da Medida Provisória nO 832/2018 define as espécies de carga
(geral, granel, frigorificada, perigosa e neogranel).2

26. Inclusive, vale destacar que o art. 5° da medida provisória em foco se apresenta em plena
consonância com o disposto nos artigos 12 e 20, ambos da Lei n° 10.233/2001, que dispõem
sobre a repressão, no âmbito das operações de transportes terrestres, de situações que
configurem "competição imperfeita ou infrações da ordem econômica", nos seguintes termos:

Art. 12. Constituem diretrizes gerais do gerenciamento da infra-estrutura e da

operação dos transportes aquaviário e terrestre:

(00')

VII - reprimir fatos e ações que configurem ou possam configurar competição

imperfeita ou infrações da ordem econômica.

(00')

Art. 20. São objetivos das Agências Nacionais de Regulação dos Transportes Terrestre

e Aquaviário:

('00)

II - regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuições, as atividades

de prestação de serviços e de exploração da infra-estrutura de transportes, exercidas

por terceiros, com vistas a:

a) garantir a movimentação de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de eficiência.

segurança, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas;

b) harmonizar, preservado o interesse público, os objetivos dos usuários, das empresas

concessionárias, permissionárias, autorizadas e arrendatárias, e de entidades delegadas.

arbitrando conflitos de interesses e impedindo situações que configurem competição

imperfeita ou infração da ordem econômica. (Destacou-se)

27. Além disso, a Medida Provisória se encontra alinhada com o dever do Estado de coibir
a prática injustificada de prestação de serviços abaixo do preço de custo, conforme se extrai
do art. 36. § 3°. XV da Lei nO 12.529/2011, in verbis:

Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos

sob qualquer forma manifestados. que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes

efeitos, ainda que não sejam alcançados:

[ ... ]

§ 3º As seguintes condutas, além de outras, na medida em que configurem hipótese prevista

no caput deste artigo e seus incisos, caracterizam infração da ordem econômica:

[ ... ]

XV - vender mercadoria ou prestar serviços injustificadamente abaixo do preço de custo;

2Vale registrar que, em atenção ao art. 5° da Medida Provisória nO 832, a ANTT editou a Resolução ANTT
n° 5.820, de 30 de maio de 2018, alterada pela Resolução ANTT n° 5.821, de 07 de junho de 2018, tendo
sido esta revogada pela Resolução ANTT nO 5.822, de 08 de junho de 2018, estando eventuais ajustes nos
preços mínimos dos fretes sendo discutidos com representantes dos diversos setores envolvidos.

8
28. Ademais, o § 1° do art. 5° da MP 832/2018 preconiza que "a publicação da tabela a que se
relere o caput ocorrerá até os dias 20 de janeiro e 20 dejulho de cada ano e a tabela será válida
para o semestre em que for editada", bem como o art. 7° da MP prevê que "para a fixação dos
preços mínimos. serão considerados. prioritariamente. os custos do óleo diesel e dos pedágios".

29. Por tim. o art. 6° da Medida Provisória nO 832/2018 dispõe que o "processo de fixação dos
preços mínimos contará com a participação dos representantes das cooperativas de tramporte de
cargas e dos sindicatos de empresas de transportes e de transportadores autônomos de cargas".

30. Dessa forma, observa-se que a Medida Provisória nO 832/2018, visando a coibir forte
distorção no mercado, com a existência de competição imperfeita no setor, preocupou-se com o
fato de o estabelecimento dos preços mínimos dos fretes representar os reais custos da operação,
considerando-se. por exemplo, os custos do óleo diesel e dos pedágios, bem como previu a revisão.
ao menos semestral dos preços dos fretes, com vistas a acompanhar a atualização dos valores
envolvidos nos custos. No mais, preceituou a participação dos representantes do setor envolvido
na fixação de preços, evidenciado nítido zelo, estando, ademais. em consonância com a legislação
aplicável, mencionando-se, em especial, a Lei n° 10.233/2001 e a Lei nO 12.529/2011. além de
estar em conformidade com a Constituição Federal, conforme será demonstrado abaixo.

11.3) DA AUSÊNCIA DE FUMUS BONI IURIS: DA INTERVENÇÃO DO ESTADO NA

ECONOMIA - DO RESPEITO AO VALOR SOCIAL DO TRABALHO - DA REDUÇÃO
DAS DESIGUALDADES SOCIAIS - DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA - DA
PROPORCIONALIDADE DA MEDIDA:

31. A política de preço mínimo para o transporte rodoviário encontra amparo no art. 174 da
Constituição Federal, que legitima a regulação estatal da atividade econômica, prevendo que º
Estado, como agente normativo e regulador da atividade econômica, exercerá, na forma da lei, as
funções de fiscalização, incentivo e planejamento.

32. Com isso, a atividade regulatória deferida ao Estado pela Constituição Federal evidencia a
preocupação do Constituinte quanto ao estabelecimento de padrões mínimos a serem observados
no desenvolvimento da atividade econômica, sendo que. nesta perspectiva, o texto constitucional

9
 chega a elencar expressamente, em seu art. 1783, as atividades de transporte terrestre entre aquelas
sujeitas à regulação estatal.

33. Assim, no exercício das atividades normativas e de regulação, o Estado deverá

prestigiar a valorização do trabalho humano, visando a assegurar a existência digna a todos,
conforme os ditames da justiça social, amparado no princípio da redução das desigualdades
sociais. conforme estabelece o art. 170 da Constituição Federal, desta forma:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre

iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça
social, observados os seguintes princípios:
[ ... ]
VII - redução das desigualdades regionais e sociais; (Destacamos)

34. Além disso, cumpre destacar os incisos III e IV do art. 10 da Constituição Federal, que
elencam, como fundamentos da República Federativa do Brasil, a dignidade da pessoa humana
e o valor social do trabalho, ao lado da livre iniciativa, senão vejamos:

Art. 10 A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e

Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem

como fundamentos:

[ ... ]

111 - a dignidade da pessoa humana;

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

35. A respeito, Eros Roberto Grau 4 explica que a ordem econômica mencionada no art. 170 do
Texto constitucional deve ser dinamizada tendo em vista a promoção da existência digna de todos.

36. Assim, a Constituição Federal, em seu art. 170, estabelece que a estrutura capitalista em
nosso país é fundada na valorização do trabalho e na livre iniciativa, tendo como escopo assegurar
a dignidade da pessoa humana, devendo observar vários princípios, de matizes, inclusive.
aparentemente dicotômicas.

.1 Art. 178. A lei disporá sobre a ordenação dos transportes aéreo, aquático e terrestre, devendo. quanto à
ordenação do transporte internacional, observar os acordos firmados pela União, atendido o princípio da
reciprocidade. (Reda(,:<lll dada pela Emenda Con<,titllcillnal n" 7. de 1995)
Parágrafo único. Na ordenação do transporte aquático, a lei estabelecerá as condições em que o transporte
de mercadorias na cabotagem e a navegação interior poderão ser feitos por embarcações
estrangeiras. (Inclllídt1 pela r:lllenda Cunstitucional n" 7. de 1995)

GRAU. Eros Roberto. Ordem Econômica na Constituição de 1988. 18 ed. São Paulo: Malheiros. P. 191­
-I

198.

10
37. Com efeito. a Constituição Federal, ao passo que estabelece princípios regedores do
domínio econômico. delineia que o âmbito governamental tenha int1uência na economia. com o
fito de realizar os princípios insculpidos na parte da Ordem Econômica na Constituição FederaL
sempre visando a "assegurar a todos existência digna. conforme os ditames dajustiça social'".5

38. De qualquer sorte. existem preceitos dissonantes nesta parte do texto constitucionaL
frisando-se a existência, no bojo da Assembleia Nacional Constituinte, de uma grande disparidade
ideológica6 • que acabou ref1etindo na necessidade de conformar a Constituição Federal com
caracteres progressistas e conservadores 7. Dessa forma, percebe-se que o texto constitucional
possui inspirações. muitas vezes, baseadas em valores contrapostos 8 .

39. No âmbito jurídico, esse cenário possibilita uma ampla margem de conformação legislativa
no cenário econômico, salientando-se que o legislador, empregando sua conveniência política. não
pode, por óbvio. expurgar totalmente a eficácia de um princípio estabelecido constitucionalmente
(tal como a livre iniciativa), mas não há como se afastar a possibilidade de sua atuação
conformativa. constituindo um modo de temperamento do sistema econômic0 9 .

40. Diante do exposto, não há dúvidas de que o maleável caráter normativo do art. 170 da
Constituição Federal possibilita, decerto, etapas mais dirigentes do organismo estatal no bojo da
economia. ou cenários mais f1exíveis, dependendo do contexto político.

41. Como exposto, a Constituição Federal estabelece em seu art. 170 que a ordem econômica
será fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa. tendo por finalidade
assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social.

5 PAULSEN. Leandro. Curso de Direito Tributário. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008. p. 49-50.

(, GICO Jr.. Ivo Teixeira. Cartel: teoria unificada da colusão. São Paulo: Lex Editora, 2006. p. 121.

7GOMES, Sandra. O impacto das regras de organização do processo legislativo no comportamento dos
parlamentares: um estudo do caso da Assembleia Nacional Constituinte (1987-1988). Dados. V. 49. n. L
2006. p. 193-224.

8 SOUZA. Washington Peluso Albino de. Teoria da Constituição Econômica. Belo Horizonte: Del Rey,
2002. p. 374.

9 BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil. 7. Vol. São Paulo: Saraiva, 1990. p. 15.

Ii
42. Sobre o tema, Celso Antônio Bandeira de Mello 1o ensina que o tema da ordem social está
intimamente relacionado com o tema da ordem econômica, destacando a necessidade de ter, por
norte, a valorização do trabalho humano.

43. Assim, a leitura da ordem econômica, nela incluídos os princípios da livre iniciativa e
da livre concorrência, não pode estar dissociada da redução da desigualdade social, do valor
social do trabalho, bem como da dignidade da pessoa humana, previstos nos artigos 1°, incisos
III e IV, e 170, caput e inciso VII, todos da Constituição Federal.

44. Em consequência, é possível o controle de preços em casos excepcionais, justificados e

limitados no tempo, com o intuito de corrigir falhas de mercado, que colocam em risco o
princípio constitucional da livre concorrência, bem como garantir a redução das desigualdades
sociais, o valor social do trabalho e a dignidade da pessoa humana.

45. Inclusive, a fixação de preço pelo Poder Público, decorrente do seu poder de regulação.
não é uma novidade para a realidade do mercado privado brasileiro, mencionando-se, a título
exemplificativo, a regulação econômica do mercado de medicamentos no Brasil, mediante a
fixação de limites para os preços dos remédios, conforme o art. 4° da Lei n° 10.742/2003, além do
art. 2°, inciso lI, da Lei Delegada n° 4/1962, que prevê a possibilidade de controle de abastecimento
e de preços no mercado.

46. No caso da Medida Provisória n° 832/2018, a fixação de preço mínimo para o frete visa
a garantir um valor adequado para a prestação do serviço, que seja, no mínimo, compatível
com os custos incorridos no transporte rodoviário de cargas, evidenciando uma medida
relevante, em especial, ao transportador autônomo de cargas, definido como a pessoa física que
tenha no transporte rodoviário de cargas a sua atividade profissional (art. 2°, I, da Lei n°
11.442/2007).

47. Desse modo, entende-se que eventual pagamento pela prestação do serviço de transporte
de carga deve ser capaz de assegurar o sustento do transportador autônomo e de sua família,
garantindo-se um mínimo de remuneração a esse grupo de trabalhadores.

10 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31" ed. São Paulo: Malheiros.

P.812-813.

12
48. Portanto, o pagamento de um valor, ao menos mínimo, para o frete de transporte de carga
está intrinsecamente ligado ao princípio do mínimo existencial, necessário para garantir a
dignidade da pessoa humana (art. 1°, I1I, da CF) ao transportador autônomo.

49. Não por outro motivo, várias categorias profissionais contam com pisos salariais. os quais,
ao estabelecerem patamares para a sua devida remuneração, garantem a devida remuneração do
serviço prestado, de acordo com as peculiaridades das atividades econômicas.

50. Assim, os pisos salariais, da mesma forma, asseguram que o trabalhador perceba o valor
compatível com a sua própria manutenção e de sua família, conforme consubstanciado no art. 7°,
V, da CF, que materializa o valor social do trabalho, fundamento da República Federativa do
BrasiL nos termos do art. 1°, inciso IV da CF.

51. Vale lembrar que, atualmente, existem distorções no setor de transporte de cargas, em que
os custos totais da operação não são propriamente remunerados pelos preços praticados no
mercado. de modo que a prestação dos serviços de transporte de carga, com a participação de
autônomos, não consegue repassar os custos para o restante da cadeia produtiva, recaindo, por
consequência, majoritariamente sobre o transportador, havendo nítida imperfeição no mercado.

52. Até porque, observou-se a elevação da oferta, diante do significativo aumento da frota,
seguida da diminuição da demanda, gerada pela intensa queda da atividade econômica brasileira,
havendo excesso de oferta, aliado ao aumento de custos operacionais dos transportadores
rodoviários de cargas, o que redundou em relevante distorção no setor, com o descasamento
entre a oferta, de serviços de transporte de cargas rodoviário, e a sua demanda, fazendo com que
os preços fossem subestimados, por vezes abaixo do seu custo.

53. Assim. nesse cenário, justifica-se a atuação estatal, de forma a se evitar que eventual
flutuação na oferta e demanda force esses trabalhadores a serem contratados por preço vil ou se
submeterem a condições desumanas de trabalho ou a jornadas excessivas.

54. Nessa direção, vale transcrever o seguinte entendimento doutrinário do Exmo. Sr. Ministro
LUÍS ROBERTO BARROSO, nestes termos:

Admite-se, todavia, que em situações anormais seja possível o controle prévio de

preços pelo Estado, na medida em que o mercado privado como um todo tenha se
deteriorado a ponto de não mais operarem a livre concorrência de forma regular.

13
 Nesses casos - excepcionais, repita-se - a intervenção se justifica, afastando o limite
material acima referido, exatamente para reconstruir a prática de tais princípios. Isto
é, para reordenar o mercado concorrencial de modo que a livre iniciativa e seus
corolários possam efetivamente funcionar". (Barroso, Luís Roberto. A ordem econômica
constitucional e os limites à atuação estatal no controle de preços. Revista Eletrônica de
Direito Administrativo Econômico, n. 14,2008.) (Destacou-se)

55. A possibilidade de assegurar o pagamento de um valor adequado de frete aos

transportadores autônomos tem, como efeito, evitar concentração e controle do mercado de
transporte de cargas por parte de grandes grupos econômicos, conforme ressaltado na Nota SAJ
n° 103/2018/FINPUB/GABIN/SAJ/CC-PR (em anexo).

56. Desse modo, a medida encontra-se também alinhada ao art. 173, § 4°, da Constituição
Federal, que prevê que "lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos
mercados. à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros", em razão de a
concentração do setor poder eliminar a concorrência e acarretar a dominação do mercado por um
número reduzido de empresas.

57. Além disso, a medida está em conformidade com o dever do Estado de coibir a prática
injustificada de prestação de serviços abaixo do preço de custo, nos moldes do art. 36, § 3°, XV da
Lei nO 12.529/2011, já que salvaguarda o pequeno transportador do exercício abusivo de posição
dominante por parte de grupos econômicos contratantes do serviço de transporte de carga.

58. Adicionalmente, além de viabilizar uma existência digna ao transportador autônomo. a

medida em tela tem a finalidade de garantir a segurança nas estradas, notadamente, em razão
do fàto de que, admitida a concorrência predatória e o transporte a custos irreais, os prestadores de
serviço de transporte poderão se ver obrigados a abrir mão da manutenção dos veículos,
desobedecer às pausas de descanso ou mesmo não observar limites de velocidade ou de carga
máxima, como forma de se tomarem competitivos e cobrirem os preços de frete da concorrência,
de modo que o estabelecimento de um patamar mínimo de cobrança propicia que a competividade
do setor não seja feita em detrimento da segurança do trabalhador e de terceiros.

59. Desse modo, percebe-se a plena constitucionalidade da medida, que, diga-se de

passagem, tem caráter de excepcionalidade, tendo sido editada em um contexto de situação
atípica, para justificar a atuação do Estado de forma excepcional, com a finalidade de atenuar
as distorções atualmente existentes no setor de transporte de cargas, considerando-se a valorização
do trabalhador do transporte rodoviário de cargas, assegurando-lhe existência digna.

14
60. Nesse sentido, o STF, ao julgar a constitucionalidade da Lei na 8.039/1990", que
estabeleceu critérios de reajuste das mensalidades escolares, afirmou que o Estado pode regular,
por via legislativa, a política de preços de bens e de serviços quando constatado o abuso do poder
econômico no aumento arbitrário dos lucros, deste modo:

EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 8.039, de 30 de maio de 1990, que dispõe
sobre critérios de reajuste das mensalidades escolares e das outras providencias. - Em face da
atual Constituição, para conciliar o fundamento da livre iniciativa e do princípio da livre
concorrência com os da defesa do consumidor e da redução das desigualdades sociais,
em conformidade com os ditames da justiça social, pode o Estado, por via legislativa,
regular a política de preços de bens e de serviços, abusivo que e o poder econômico que
visa ao aumento arbitrário dos lucros. - Não é, pois, inconstitucional a Lei 8.039, de 30
de maio de 1990, pelo só fato de ela dispor sobre critérios de reajuste das mensalidades das
escolas particulares. - Exame das inconstitucionalidades alegadas com relação a cada um dos
artigos da mencionada Lei. Ofensa ao princípio da irretroatividade com relação a expressão
"marco" contida no parágrafo 5° do artigo 2° da referida Lei. Interpretação conforme a
Constituição aplicada ao "caput" do artigo 2°, ao parágrafo 5° desse mesmo artigo e ao artigo
4°, todos da Lei em causa. Ação que se julga procedente em parte, para declarar a
inconstitucionalidade da expressão "marco" contida no parágrafo 5° do artigo 2° da Lei no
8.039/90, e, parcialmente, o "caput" e o parágrafo 2° do artigo 2°. bem como o artigo 4° os três
em todos os sentidos que não aquele segundo o qual de sua aplicação estão ressalvadas as
hipóteses em que, no caso concreto, ocorra direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa
julgada. (STF, Tribunal Pleno, ADI 319 QO/DF, ReI. Min. Moreira Alves, DJ 30.04.1993).
(Destacamos)

61. No caso em tela, como assentado acima, uma série de fatos conduziu a uma distorção de
mercado gravemente prejudicial aos caminhoneiros. com a constatação de aumento gradual de
custos e redução nos valores dos fretes, de modo que foi necessário o estabelecimento da política
de preços mínimos, apta a contingenciar as distorções sem tolher o conteúdo da liberdade de
mercado, frisando-se que não se trata de tabelamento de preços, e sim. de fixação do preço mínimo.

62. Ademais, a livre iniciativa estaria cerceada em casos de inviabilização do exercício da

atividade econômica, o que não ocorre no caso em tela, no qual a Medida Provisória 832/2018. de
forma pontual, visa a corrigir grave distorção no setor, prejudicial aos caminhoneiros. com a
constatação de aumento gradual de custos e redução nos valores dos fretes, além de retomar a
normalidade no abastecimento e escoamento da produção pelo eixo rodoviário.

63. Quanto à livre concorrência, cumpre esclarecer que a sua interpretação não pode ser feita
de forma irrestrita e desassociada dos demais princípios que regem a Constituição Federal, de

11 Vale registrar que a Lei 8.03911990 foi revogada pela Lei 8.170/1991 que. por sua vez, foi substituída

pela Lei 9.87011999.

15
modo que a leitura sistemática do texto constitucional conduz ao entendimento de que a ordem
econômica é fundada também na valorização do trabalho humano, e tem por fim assegurar a todos
existência digna, conforme os ditames da justiça social (art. 170, CF).

64. No mais, ainda quanto à livre concorrência, como lembrado acima, o § 4° do art. 173 da
CF aduz que a lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à
eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros, de modo que deve a livre
concorrência ser protegida ante o abuso do poder econômico.

65. A Constituição Federal reconhece, portanto, que o mecanismo do livre mercado está sujeito
a fàlhas, sendo legítima a atuação estatal no domínio econômico para a defesa da livre
concorrência, não havendo, no caso, qualquer ofensa à livre concorrência, mas, sim, ao contrário,
proteção à livre concorrência.

66. Assim, resta incontroverso, no caso, que a atuação do Estado no domínio econômico é
legítima, bem como que os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência devem ser
compreendidos em cotejo com todo o programa constitucional, preservando-se a dignidade da
profissão de caminhoneiro.

67. Até porque, no caso, como dito, foi reconhecido que há relevante distorção no setor de
transporte rodoviário de cargas, em que os custos totais de operação dos transportes, fixos e
variáveis, não são propriamente remunerados pelos preços praticados no mercado, de modo que a
grande pulverização existente no setor, com a importante participação de autônomos, fez com que
os seus custos não pudessem ser diluídos no restante da cadeia produtiva, recaindo
majoritariamente sobre o transportador. Por isso, é necessária a regulamentação dos valores dos
fretes para promover condições razoáveis à realização de fretes no território nacional, de forma a
proporcionar a adequada retribuição ao serviço prestado, observando o princípio de valorização
do trabalho humano em que a ordem econômica deve ser fundada, visando a assegurar a todos
existência digna, nos termos do art. 170 da Constituição Federal.

68. Logo, percebe-se que a edição da Medida Provisória nO 832/2018 não viola os princípios
da livre iniciativa e da livre concorrência (art. 170, caput e inciso IV, da CF), de modo que os
referidos primados não devem ser interpretados de forma isolada, devendo-se observar o texto
constitucional como um todo, interpretando-o de modo sistemático.

16
69. Nesse sentido, cumpre transcrever a Nota Informativa nO 13/2018/DP-GPIII/SFP-MTPA
(em anexo). a qual, sobre o tema, explicitou o seguinte:

4. Quanto ao princípio da livre iniciativa, destaca-se que a Carta Magna no seu art. J 0. IV.
adota a expressão "os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa", relativizando o
conceito de livre iniciativa [...] 5. A própria Constituição, conforme se nota, não atribui
como fundamento da República uma livre iniciativa independente, mas vinculada aos
valores sociais nela contidos. A atuação do Estado Regulador, pautado por motivações
que remetem a valores sociais, mostra-se, nesse sentido, plenamente aderente à essência
trazida pelo constituinte. 6. Ademais. o conceito de livre iniciativa remete ao direito de
empreender, não à regulação econômica. Dessa forma, depreende-se que o
estabelecimento de preços mínimos não suprime ou fere o direito de exploração de
determinada atividade econômica pela iniciativa privada caraterizado pelo princípio
da livre iniciativa. 7. Quanto à livre concorrência, cumpre esclarecer que, embora seja
um princípio previsto na Constituição Federal, sua interpretação não pode ser feita
de forma irrestrita e desassociada dos demais princípios que regem a Carta. A leitura
sistemática do texto constitucional conduz ao entendimento de que a ordem
econômica é fundada também na valorização do trabalho humano, e tem por fim
assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social (art. 170,
CF) [...] 8. É relevante ressaltar que os constituintes preocuparam-se em colocar no
caput do artigo 170 o objetivo a ser perseguido pela ordem econômica que é assegurar
existência digna a todos, antes de enumerar os princípios a serem observados para
que tal fim seja atingido. 9. Durante a paralisação do serviço de transporte rodoviário de
carga, iniciada no último dia 21 de maio, os transportadores reivindicaram. entre os
principais itens da pauta, o estabelecimento de uma política de preços mínimos do serviço
de frete para por fim a greve, que já atingia seu sétimo dia. 10. Naquela altura, conforme
amplamente noticiado e vivenciado por muitos, os combustíveis acabaram na maioria dos
postos, o transporte coletivo fora prejudicado e operava com frota reduzida, voos foram
cancelados porque o querosene não havia chegado, mercadorias perecíveis estavam em
falta nos supermercados, hospitais suspenderam o atendimento e escolas cancelaram as
aulas, até a coleta de lixo foi afetada, navios se acumulavam à espera de atracação, os preços
de diversos produtos dispararam, entre outros transtornos que vinham ocorrendo em função
da greve e das interdições das vias públicas. Em suma. a dignidade da existência mostrava­
se sob ameaça. 11. O desabastecimento e as restrições à circulação de pessoas e bens, os
prejuízos sociais e econômicos de grande magnitude que vinham sendo causados pela
paralisação foram mitigados com o atendimento das reivindicações das entidades
representativas dos caminhoneiros, dentre elas o estabelecimento de uma política de preços
mínimos do transporte rodoviário de cargas. A ameaça à dignidade da existência foi
afastada. 12. Cumpre registrar nesse ponto que, em casos como esse, de ameaça à segurança
nacional, a Constituição autoriza medidas absolutamente mais drásticas do que a regulação
de preços, quais sejam, de intervenção no domínio econômico por meio da atuação direta
do Estado na provisão de bens e serviços (art. 173, CF). Se medidas mais rigorosas de
intervenção são permitidas, não haveria que se falar em inconstitucionalidade em medidas
mais brandas, amparadas na própria Carta. 13. O tabelamento do valor mínimo para o frete,
exigido pelos transportadores, deverá ser fundamentado na valorização do trabalho humano
com o fim de assegurar existência digna ao caminhoneiro, conforme apregoa o artigo 170
da Constituição Federal, combinado com os arts. da Lei nO 10.233, de 2001, de 5 de junho
de 2001 [...] (Destacou-se)

70. Acerca do tema, o Supremo Tribunal Federal assim decidiu a respeito da intervenção do
Estado na economia:

17
 EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.844/92, DO
ESTADO DE SÃO PAULO. MEIA ENTRADA ASSEGURADA AOS ESTUDANTES
REGULARMENTE MATRICULADOS EM ESTABELECIMENTOS DE ENSINO.
INGRESSO EM CASAS DE DIVERSÃO, ESPORTE, CULTURA E LAZER.
COMPETÊNCIA CONCORRENTE ENTRE A UNIÃO, ESTADOS-MEMBROS E O
DISTRITO FEDERAL PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO ECONÔMICO.
CONSTITUCIONALIDADE. LIVRE INICIATIVA E ORDEM ECONÔMICA.
MERCADO. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA. ARTIGOS 10,3 0, 170,
205, 208, 215 e 217, § 30, DA CONSTITUiÇÃO DO BRASIL. I. É certo que a ordem
econômica na Constituição de 1.988 define opção por um sistema no qual joga um papel
primordial a livre iniciativa. Essa circunstância não legitima, no entanto, a assertiva de que
o Estado só intervirá na economia em situações excepcionais. 2. Mais do que simples
instrumento de governo, a nossa Constituição enuncia diretrizes, programas e fins a serem
realizados pelo Estado e pela sociedade. Postula um plano de ação global normativo para
o Estado e para a sociedade, informado pelos preceitos veiculados pelos seus artigos 10, 30
e 170.3. A livre iniciativa é expressão de liberdade titulada não apenas pela empresa, mas
também pelo trabalho. Por isso a Constituição, ao contemplá-Ia, cogita também da
"iniciativa do Estado"; não a privilegia, portanto, como bem pertinente apenas à empresa.
4. Se de um lado a Constituição assegura a livre iniciativa, de outro determina ao
Estado a adoção de todas as providências tendentes a garantir o efetivo exercício do
direito à educação, à cultura e ao desporto [artigos 23, inciso V, 205, 208, 215 e 217 §
3°, da Constituição]. Na composição entre esses princípios e regras há de ser preservado
o interesse da coletividade, interesse público primário. 5. O direito ao acesso à cultura. ao
esporte e ao lazer, são meios de complementar a formação dos estudantes. 6. Ação direta
de inconstitucionalidade julgada improcedente. (ADlI950, Relator(a): Min. EROS GRAU,
Tribunal Pleno,julgado em 03111/2005, DJ 02-06-2006).

71. Nessa perspectiva, no âmbito da ADI 4.679, o Exmo. Sr. Ministro LUIZ FUX externou a
questão relativa à conciliação de princípios constitucionalizados, aparentemente contraditórios, no
que tange ao tema inerente à ordem econômica, ocasião em que reforçou que a Constituição
Federal positivou regras específicas, determinando, por exemplo, que a lei reprima o abuso
do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao
aumento arbitrário dos lucros, nos seguintes termos:

Dispõe o Título VII da Constituição da República sobre a "Ordem Econômica e Financeira'"

assentando suas bases axiológicas na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa,
bem como nos princípios da livre concorrência e da defesa do consumidor, dentre outros.
Sobressaem desse plexo normativo vetores de sentido aparentemente contraditórios.
De um lado, a garantia da livre iniciativa desponta como desdobramento da liberdade
individual projetada nos domínios da economia, a erigir verdadeira proteção do indivíduo
contra interferências externas que tolham sua autonomia empreendedora. Cuida-se, aqui.
de um típico direito negativo ou de defesa, oponível precipuamente ao Poder Público e às
suas prerrogativas de autoridade. De outro lado, porém, a proteção da concorrência e a
defesa do consumidor exigem uma postura intervencionista do Estado sobre os mercados,
de modo a evitar que o poder econômico de um indivíduo possa asfixiar a liberdade dos
outros, bem como a impedir que a iniquidade reine nas relações intersubjetivas. Trata-se,
portanto, de um dever de atuação do Estado, a que corresponde um direito positivo
ou prestacional do cidadão de ver-se tutelado contra o abuso de terceiros.
Densificando o conteúdo jurídico e concíliando a eficácia desses princípios

18
 constitucionais fundamentais, a Carta de 1988 positivou regras específicas, ao
determinar, por exemplo, que a lei reprima o "abuso do poder econômico que vise à
dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos
lucros". (ADI 4.679/DF, ReI. Min. Luiz Fux, DJe 04/04/2018). (Grifamos)

72. No mais. o Supremo Tribunal Federal (STF), já se pronunciou a respeito, no julgamento

do Ag. Reg. No Recurso Extraordinário n 597.165, entendendo, de forma unânime, assim:

o estatuto constitucional das franquias individuais e liberdades públicas, ao delinear

o regime jurídico a que estas estão sujeitas - É considerado o substrato ético que as informa
-. permite que sobre elas incidam limitações de ordem jurídica, destinadas, de um lado,
a proteger a integridade do interesse social e, de outro, a assegurar a coexistência
harmoniosa das liberdades, pois nenhum direito ou garantia pode ser exercido em
detrimento da ordem pública ou com desrespeito aos direitos e garantias de terceiros. Na
verdade, a regulação estatal no domínio econômico, seja no plano normativo. seja no
âmbito administrativo, traduz competência constitucionalmente assegurada ao Poder
Públ ico, cuja atuação - destinada a fazer prevalecer os vetores condicionantes da atividade
econômica (CF art. 170) é justificada e ditada por razões de interesse público.
especialmente, aquelas que visam a preservar a segurança da coletividade, tal como
corretamente assinalou o E. Tribunal de Justiça local no acórdão ora impugnado. A
obrigação do Estado, impregnada de qualificação constitucional. de proteger a
integridade de valores fundados na preponderância do interesse social e na necessidade de
defesa da incolumidade pública legitima medidas governamentais, no domínio econômico.
decorrentes do exercício do poder de polícia, a significar que os princípios que regem a
atividade empresarial autorizam, por efeito das diretrizes referidas no art. 170 da Carta
Política, a incidência das limitações jurídicas que resultam do modelo constitucional que
conforma a própria estruturação da ordem econômica em nosso sistema institucional. (Ag.
Reg. No Recurso Extraordinário n 597.165, STF, ReI. Min. Celso de Mello. DJe
05/12/2014) (Destacamos)

73. Ademais, a doutrina e a jurisprudência pátrias entendem que o princípio da

proporcionalidade contém três elementos, quais sejam: a) a necessidade, pela qual a adoção da
medida deve ser indispensável para o caso concreto; b) a adequação, que significa que o meio
escolhido deve atingir o objetivo perquirido; e c) a proporcionalidade em sentido estrito. que
analisa se o ato praticado, em termos de realização do objetivo pretendido, supera a restrição a
outros valores constitucionalizados.

74. No caso, conforme amplamente externado, o estabelecimento da política de preços

mínimos em tela tem como escopo combater a distorção no setor, em que os custos totais de
operação dos transportes, fixos e variáveis, não são propriamente remunerados pelos preços
praticados no mercado. considerando que, devido à pulverização do setor, o aumento dos custos
com a atividade, não é diluído na cadeia produtiva, recaindo, especialmente, sobre o transportador.

19
75. Assim, a medida apresenta-se adequada, uma vez que a edição da MP n° 832/18 está
totalmente vinculada à finalidade a que se destina, qual seja, assegurar a valorização do trabalho
da categoria de caminhoneiros e, ainda, combater a intensa distorção dos preços praticados no
frete, em um cenário de mercado com competição imperfeita.

76. Além disso, a MP 832/2018 é totalmente necessária, levando em conta que não existiam
outros meios eficazes e urgentes, para a realização do desiderato de corrigir as fortes distorções no
setor, além de arrefecer a intensa paralisação dos caminhoneiros instalada no país.

77. Por fim, a medida é totalmente proporcional em sentido estrito, uma vez que tem o condão
de realizar o objetivo pretendido, com a valorização do trabalho social e o respeito à dignidade da
pessoa humana, preservando um valor de frete que possa fàzer frente aos custos operacionais dos
caminhoneiros, bem como superando eventuais restrição a princípios constitucionalizados.

78. Inclusive, o art. 5° da MP 832/2018 assevera que a execução da política de preços do

transporte rodoviário de cargas caberá à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT),
responsável pela publicação dos preços mínimos referentes ao quilômetro rodado na realização de
fretes, a qual, outrossim, deve se pautar na proporcionalidade para definir os preços do transporte
rodoviário de carga por ocasião da edição do respectivo ato normativo.

79. Assim, verifica-se que a medida é proporcional, tendo ponderado diversos fatores e
observado os parâmetros econômicos necessários para autorizar a intervenção estatal - distorção
no setor e mercado imperfeito, não havendo que se falar, dessa forma, em inconstitucionalidade
da norma atacada para justificar a suspensão dos seus efeitos jurídicos.

80. Ante o exposto, percebe-se que a Medida Provisória n° 832/2018 está em plena
consonância com a Constituição Federal, de modo que a fumaça do bom direito não se faz presente.

11.4) DO PERICULIM IN MORA INVERSO:

81. Conforme explicitado acima, a Medida Provisória n° 832/2018 foi editada em um cenário
de intenso protesto dos caminhoneiros, no qual os manifestantes realizaram diversas obstruções
do tráfego em estradas pelo país, a fim de obter melhores condições de trabalho. Na pauta de

20
reivindicações. um dos principais itens consistia no estabelecimento da política de preços mínimos
nos fretes do transporte rodoviário de cargas.

82. Nesse contexto, a Medida Provisória teve o condão de redu/ir a instahi lidack nas rclaç(ies
com () setor de transporte rodc)\iúrio de cargas. além de propiciar mecanismos tendentes a corrigir
a forte distorção existente no setor, com imperfeição na competitividade observada no mercado.

83. Destarte, o Tribunal Regional Federal da 5° Região concedeu a suspensão de liminar em

face de decisões judiciais, proferidas pelo Juízo da 83 Vara Federal da Seção Judiciária do Rio
Grande do Norte. que tinham determinado a suspensão imediata dos efeitos vinculantes da Medida
Provisória nO 832/2018. ocasião em destacou que a medida em apreço redundou da celebração de
acordo entre o Governo Federal e representantes do setor envolvido, nos seguintes termos:

Cuida-se de pedido de suspensão de liminar apresentado pela UNIÃO e pela Agência

Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, com fundamento nos arts. 4° da Lei 8.437/92,
5°. §4°, da Lei 4.717/65 e 241 do Regimento Interno deste TRF da 53 Região, em face de
decisão proferida pelo Juízo da 83 Vara Federal da Seção Judiciária do Rio Grande do
Norte. nos autos das ações PJe nO's 0805790-40.2018.4.05.8401, 0805808­
61.2018.4.05.8401, 0805817-23.2018.4.05.8401 e 0805820-75.2018.4.05.8401. Em tal
decisão, o MM Juiz Federal de primeiro grau deferiu o pedido de tutela de urgência
requerido para suspender, imediatamente. os efeitos vinculantes da Medida Provisória n°
832/2018. bem como da Resolução n° 5.820/2018, para contratação de transporte
rodoviário de carga pelas autoras e, consequentemente, das sanções estabelecidas no art.
5°. §4° da referida MP, normas estas que tratam da tabela de valores mínimos para frete
rodoviário de cargas. Determinou-se, ainda, que a Agência Nacional de Transportes
Terrestres - ANTT não se abstivesse de emitir o respectivo Código Identificador da
Operação de Transportes - CIOT ou qualquer outro documento necessário para o transporte
rodoviário de carga, conforme o valor contratado com o transportador. Em caso de
descumprimento, estipulou-se a aplicação de multa diária no valor de R$ 1.000,00 (um mil
reais), em desfavor da pessoa do Diretor da ANTT no Estado do Rio Grande do Norte [...]
Sem qualquer juízo de valor acerca da legitimidade do movimento ou das respectivas
reivindicações. há de se ter em mente que o país não poderá permanecer,
indefinidamente, sob tal sorte de ameaças. O clima de instabilidade e incertezas é
nocivo à sobrevivência do país, ao povo brasileiro, ao desenvolvimento de suas
instituições e à sua economia. Em verdade, cumpre ao Poder Executivo buscar a solução
de consenso que melhor atenda a todas as partes envolvidas e. sobretudo. aos interesses da
nação [...] O que me parece seja relevante, como argumento a sustentar o deferimento da
suspensão reclamada, consiste no fato de se estar a interferir nas premissas de um
acordo firmado pelo Poder Executivo, acordo este no qual a fixação da tabela de fretes
mínimos constituiu uma das principais bases de sustentação. Há que se realçar. em
verdade, que o processo de negociação ainda não terminou, eis que, de acordo com
notícias amplamente divulgadas pela mídia, ainda estão sendo revisados os valores
fixados na tabela (foi noticiado, inclusive, que a primeira tabelajá haveria sido substituída
por uma nova. após reunião entre os interessados e integrantes do Executivo federal). Toda
a sociedade brasileira tem sido testemunha do processo de negociação em que se envolveu
o Poder Executivo desde o início da greve dos caminhoneiros. Pode-se dizer que as
liminares, proferidas num momento em que as partes ainda buscam um consenso,

21
 pode interferir neste processo e. 'lior, inviabilizá-Io. sobretudo se de fato se
concretizar o efeito multipliC'ador referido na inicial. Desse modo. é prudente e
oportuno (Iue. em atenção à ordem pública e à ordem administrati,·a. sejam. ao menos
por ora. asseguradas as bases do acordo ou. no mínimo. asseguradas as premissas de
confiança e credibilidade necessárias para que referido acordo possa ser enfim
arrematado \' J Ante o exposto, defiro em parte {) pedido da União c da Agencia 'acionai
de Transportes Tencstn:s. para sustar as decisôes proferidas pelo Juízo da 8" Vara Federal
da SC\j,tO Judídúría do Rio Grande do Norte. nos autos dos processos judiciais eletrônicos
de ,{' 0805790-402018.405840\. 080580S-6120184058401. 0805817­
23.2018.4 05840 I e 0805820-75.20184058401 (fRF5. Suspensà() de LimílHIl. processo
r( OSOS977-3\l.2018 4050000. Des. Federal Cid Marconí Gurgel de Souza) «;nramOS)

R4 Dessa f<mna. evidente o per/cu/11m In mora inverso existente na eventual sllspt'nsào dos
eleitos da Medida ProVIsória nO 832.2018. que foi editada para. além de corrigir a forte distorção
cxistente no setor. com imperfelçào na compctitividadc observada no mercado. redUZIr a
Instab1l1dadc nas rdaçõcs com o setor de transporte rodoviário de cargas. após acordo lirmado
entre o Governo Federal e representantes do setor envolvido.

lU - CO~CL{iSAo:

~~. Ante o exposto. os fundamentos jurídícos eVIdenciam o descabimento do provimento

limll1ar pleiteado. bem como a improcedência dos pedidos formulados na inicial, estando em
cons(ln;incía com o texto constitucional a Medida Provisoria n° 8322018.

R6 Essas são. portanto, as int<)rmações pertinentes para instruir a resposta do Excekntlssimo

Senhor PreSIdente da República na ADJ n° 5.956.

A conSideração superior.

Brasilia-DF. 14 de Junho de 2018.

('
( L/
~.....
.. ·~,~;t;f
"":.. iÍv;(d!tfJ
RENATO DO REGOVALE~ÇA
Advogado da União
.\:"íEXOS:

1) 1\OTA n 01 528-20 18'CON.HJR-MTPACGU/AGU.

2) Nota lnformatl\3 n" 1Y2018/DP - GPIII/SFP-MTPk

3) NOTA TÉCNICA N° 3/2018/DP/SFP-MTPA;

4) EMI N° 34 MTPA/CC; e

5) Nota SAl n° 103/2018/FINPUB/GABIN/SAl/CC-PR.

23
1210612018 https:llsapiens.agu.gov.brldocumentoI140347136

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO

CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES. PORTOS E AVIA(ÀO CIVIL

COORDENAÇÃO-GERAL DE ASSUNTOS JUDICIAIS

ESPLANADA DOS MINISTÉRIOS, BLOCO R, 5° ANDAR - CEP 70.044-902 - BRASíLIA (DF)lTL.: ((, I) 2029­

7155/7137 - FAX: (61) 2029-7919 - CGA.l.CONJUR@TRANSPORTES.GOV.RR

NOTA n. 01528/2018/CONJUR-MTPA/CGUlAGU

NUP: 00748.000752/2018-74 (REF. 00688.000543/2018-82)

ADl 5.956 - STF
INTERESSADOS: ASSOCIAÇÃO DO TRANSPORTE RODOVIÁRIO DE CARGAS DO BRASIL - ATR
BRASIL
ASSUNTOS: TRANSPORTES TERRESTRES. MP 832-2018. pOLíTICA DE PREÇOS MÍNIMOS DO
TRANSPORTE RODOVIÁRIO DE CARGAS. RESOLllÇÃO ANTT 5.820/2018. ADr. PEDIDO COM TUTELA
DE URGÊNCIA. PRESTA INFORMAÇÕES. SOLICITA PROVIDÊNCIAS.

URGENTE

AÇÃO RELEVANTE

1. Por meio do Memorando 00034/2018/DAECGAE/SGCT/AGU, de 08 dejunho de 2018 (NlIP Principal.

Seq. 4), a Secretaria-Geral de Contencioso - SGCT solicitou a esta Consultoria Jurídica junto ao lv1ini<;tério dos
Transportes, Portos e Aviação Civil - CONJURlMTPA "in{ormaç'rJes (/111' possam s/lnsidial" a alllaçüo da {'/liüo /lO leilo,
em e~pecial elementos fáticos a re,\peito do processo de fixação dos preços l17í,ÚllIOS. tais como os c/lslos ,'omiJeraJos e a
participação dos setores envolvidos".
2. Trata-se da Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.956. ajuizada em 07 de maio 2018 pela Associação do
Transporte Rodoviário de Cargas do Brasil visando a declaração de inconstitucionalidade da Medida Provisória 832. de
27 de maio de 2018, que instituiu a Política de Preços Mínimos do Transporte Rodoviário de Cargas.
3. Para tanto. a requerente fom1Ulou pedido com tutela de urgência. conforme transcrição a seguir:

Em face do exposto, requer seja Rrestada a tutela de urgência Rara susRender a vigência da r-.lcdida
Provisória n. 832, de 27 de maio de 2018 e. consequentemente. a Resolução 5.820. de 30 de maio
de 2018, da Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT.
Sucessivamente, ainda no plano cautelar, requer seja suspensa a vigência da ivlcdida Provisória
832/2018 pelo prazo mínimo de 180 (cento e oitenta dias) para que. nesse interregno. os
associados intentem uma renegociação dos contratos de transporte com os con tratantes da
prestação de serviços, de modo a tentar viabi I izar a operaçào.

4. A SGCT também provocou a atuação da Procuradoria Federal junto à Agência Nacional de Transportes
Terrestres - PF/ANTT. consoante Memorando 00033/2018/DAECGAE/SGCT/AGU. de 08 de junho de 2018 (NUP
Principal. Seq. 2).
5. Inicialmente, informo que esta Consultoria foi instada a se manifestar no prazo de 48 horas acerca da
ação 0805788-70.2018.4.05.8401. ajuizada por SIMORSAL - Sindicato da Indústria de Moagem e Refino de Sal do
Estado do Rio Grande do Norte em face da União e da ANTT. almejando a suspensão do efeito vinculante do Medida
Provisória 832/2018 e da Resolução ANTT 5.820/2018.
6. Com isso. na Nota 01486/20 18/CONJUR-MTPAICGU/AGU. de 06 deiunho de 2018 (NUP
00525.003579/2018-81, Seq. 39), esta unidade relatou que a proposta de medida provisória para instituir a Política de
Preços Mínimos do Transporte Rodoviário de Cargas foi apresentada pela Nota Técnica 3/2018/DP/SFP-MTPA. de 27
de maio de 2018 (anexa), oriunda da Secretaria de Fomento e Parcerias do Ministério dos Transportes. Porlos e A\ iaçJo
Civil - SFP/MTPA.
7. A Nota Técnica apresenta o histórico e os fundamentos da política. conforme transcrição a seguir:

https:llsapiens.agu.gov.brldocumentoI140347136 114
12/0612018 hltpsi/sapiens.agu.gov.br/documento/140347136

2.22. Embora a livre concorrência seja um princípio previsto na Constituição Federal (inciso. IV,
art. 170, CF), a ordem econômica é fundada na valorização do trabalho humano e na livre
iniciativa. e tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social
(art. 170. CF).
2.23. Cabe acrescentar ainda que a lei setorial, Lei nO 10.233, de 5 de junho de 2001, institui
princípios e diretrizes para o transporte aquaviário e terrestre, tendo como uma das suas diretrizes
gerais a repressão fatos e ações que configurem ou possam configurar competição imperfeita ou
intl'ações da ordem econômica, in verbis:

Ar!. 12. Constituem diretrizes gerais do gerenciamento da infra-estrutura e da operação dos

transportes aquaviário e terrestre:
( ... )
\'11 - reprimir fatos e ações que configurem ou 'possam configurar competição imperfeita ou
intl'ações da ordem econômica.

2.24. A situação allplca que se contigura justifica que o Estado atue deforma excepcional,
buscando atenuar as distorções que se processam no setor, considerando-se a valorização d
trabalhador do transporte rodoviário de cargas, assegurando-lhe existência digna.
2.25. ~~ salutar. contudo, anotar que medidas dessa natureza afastam-se das boas práticas na
condução econômica. uma vez que implicam, em certo grau de intervenção estatal em atividade
econômica que originalmente não justificaria esse tipo de atuação. Assim sendo, recomenda-se
que não sejam mantidas de forma permanente, devendo perdurar somente enquanto remanescerem
distorções de mercado como as acima elencadas.

8. Nesse sentido foi a fundamentaçào apresentada na Exposição de Motivos, EMI 34 MTPA/CC, de 27 de

maio de 2018 (anexa). C0111 isso. a Medida Provisória 832 foi publicada em 27 de maio de 2018.
9. A Exposição de Motivos somente foi enviada à análise desta Consultoria Jurídica após seu
encaminhamento ao Presidente da República e a publicação da Medida Provisória, em razão da urgência na sua edição,
não tendo sido possível aguardar a análise jurídica prévia no prazo estabelecido no art. 42 da Lei nO 9.784, de 29 de
janeiro tk 1999.
10. t::ntretanto. como explicitado no Parecer 00445/2018/CONJUR-MTPAlCGUlAGU, de 28 de maio de
2018 (NUP 50000.020233/2018-34. Seq. I), foi considerado "pertinente o pronunciamento deste órgão de execução da
.1t!I'ocacia-Gerul da UlliDo, IImu I'C.::" (/UC à ediçào da norma se segllirá slla aplicação e é mister da Consultoria Jurídica
oriclI/ur .I'//U inl('/j!rctaçDo u ser IIl1ijormClIlell1e seguida, conforme estabelece o art. 11, inc. 111, da Lei Complementar n°
- 3 de J{j dcj(TcreiJ'o dc J IN3 ".
11. Dest:.Jrle, é relevante a transcrição dos seguintes trechos do Parecer.

7. Conforme se depreende da leitura do texto proposto, assim como das razões apresentadas pela
área tecnica do 1\1 inistério, trata-se de medida excepcional de intervenção do Estado no domínio
econômico visando a adequada retribuição ao prestador do serviço de transporte rodoviário de
çargas pelo tomador do serviço, mediante a fixação de preços mínimos de frete.
8. De acordo com o art. 5°, incumbiu-se a Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTI da
publiçação, semestralmente. de tabela de preços do frete, com caráter vinculante.
9. Garantiu-se, ainda. a participação dos representantes das cooperativas de transporte de cargas e
dos sindicadas de empresas de transportes e de transportadores autônomos de cargas no processo
de fixação dos preços mínimos.
10. Sob o aspecto jurídico, é cel10 que a Constituição Federal de 1988 privilegia a livre iniciativa
e a I iberdade de preços nas atividades econômicas. De acordo com essa diretriz. restaria ao Estado
a avalição a posteriori de inhações à ordem econômica, que poderia sujeitar o infrator a
penalidades nas esferas administrativa, civil e criminal. Essa orientação se aplica, ordinariamente,
nas situações ordinárias, ou seja, num contexto de normalidade.
11 ..... estado atual, no entanto, longe está do contexto de nOnllalidade. Enfrentamos, na realidade,
uma crise na prestação dos serviços de transporte rodoviário de cargas, que redunda em grave
ameaça à ordem econômica e à saúde - diante da paralização ou risco de paralização de diversas
atividades do mercado pela falta de transporte de insumos - assim como à segurança pública ­
que exigiu recentemente a edição do Decreto n° 9.381, de 25 de maio de 2018, que autoriza o

214
htlps/lsapiens.agu.gov.brldocumentoI140347136
12/06/2018 hllps:I/sapiens.agu.gov.br/documento/140347136

emprego da das Forças Armadas para a Garantia da Lei e da Ordem na desobstrução de vias
pública.
12. Importa lembrar que o art. 174 da Constituição Federal outorgou ao Estado a função de agente
normativo e regulador da atividade econômica. cumprindo-lhe. na forma da Ici, as funçlies de
fiscalização. incentivo e planejamento. No presente caso. claramente. em razão da atuação
fiscalizatória do Estado, impõe-se o exercício de competência normativa e regulatória para
normalização dos servidos de transporte rodoviário de cargas.
13. Com efeito. a situação de anormal idade exige a adoção de medidas excepcionais como é o
caso da Medida Provisória proposta. Especialmente em razão da cxcepcionalidade. recomendo
que a Administração promova constante avaliação do mercado. a fim de considerar a necessidade
de adequação da política setorial. observados os principios da ramabilidade e da
proporcionalidade.
14. Sobre o aspecto formal. entendo que a proposta se encontra adequada às exigências do
Decreto nO 9.191. de 2017.
15. Ante o exposto. e considerando as razões que exigem o restabelecimento da garantia da ordem
econômica no setor de transporte rodoviário de cargas. concluo pela constitucionalidade da
medida proposta desde que observadas as condições tratadas no ~ 13 deste parecer

12. Posterionnente. este subscritor tomou conhecimento que foram ajuizadas outras ações com o l11esmo
objeto, nas quais foram proferidas decisões liminares. sem a oitiva da União, rara suspender os efeitos da Medida
Provisória 832/2018 e da Resolução ANTT 5.820/2018. tal como no processo 0805790-40.2018.4.0S.8401. distribuído à
8a Vara Federal da Seção Judiciária do Rio Grande do Norte. Entretanto. nessas ações esta Consultoria nào havia sido
formalmente notificada.
13. Dessa maneira, esta CONJUR/MTPA requisitou à SFP/MTPA nova manifestação sobre o tema. A
demanda foi atendida pela Secretaria, que lavrou a Nota Informativa 13/20181DP - GPIII/SFP-MTPA (ancxa) ontem às
23:53.
14. Além disso, cabe destacar que a constitucionalidade do ato normativo atacado também foi analisada pela
Subchefia de Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República na Nota SAJ 03/2018. de 27 de maio de 2018
(anexa).
15. Isso posto. considerando a relevância da demanda em análise, bem como o efeito multiplicador das ações
movidas em primeira instância. julgo ser pel1inente a convocação de reunião. com urgência. para discussào da matéria
entre os órgãos jurídicos envolvidos na defesa da União. de modo a evitar retrabalho. distribuir tarefas de acordo com as
respectivas especialidades e alcançar uniformidade na atuação.
16. Nesse contexto. sugiro a pat1icipação da Secretaria-Geral de Contencioso, da Pl"Ocul'adoria-Gem\ da
União, da Procuradoria Federal junto à ANTT e desta Consultoria Jurídica.
17. À Divisão de Execução Processual. para que:

a) encaminhe a presente manifestação à Secretaria-Geral de Contencioso. :1 Procuradoria­

Geral da llnião, à Procuradoria Federal junto à ANTT e à Procuradoria da l :uião no
Estado do Rio Grande do Norte, para ciência.
b) encaminhe a presente manifestação ao Consultor .Juridico em exercício e :1
Coordenadora-Geral de Assuntos Judiciais Substituta. para que. caso estejam de acordo.
adotem as providências sugeridas nos itens 15 e 16 desta Nota.
c) encaminhe os autos ao Coordenadol'-Geral Jurídico de Transpol·tes Terrestres. para
ciência desta Nota e eventual adoção de providências.
d) encaminhe os autos à Secretaria Executiva. para que. após reali7ar interlocuçào com a
Secretaria de Fomento e Parcerias. informe a esta Consultoria se há nO\as informações capazes de
auxiliar a manifestação da União em juízo. "em eSj7ecill/ e/ementos/útico.\' (/ rC,l'I'cito do /woccsso
de fixação dos preços mínimos, tais como os CIIStos cOl1sidemc!os e li /JUrticípa~'i7o do.\' setores
en\'olvidos", até 11 de junho de 2018 (~gunda-feira).

Brasília. 08 dejunho de 2018.

BERNARDO OCTÁVIO RODRIGUES DOS REIS CHAGAS

ADVOGADO DA UNIÃO

hllps:/lsapiens.agu.gov.br/documento/140347136 3/4
12/06/2018 https:lIsapiens.agu.gov.br/documento/14ü347136

Documento assinado eletronicamente por BERNARDO OCTAVIO RODRIGUES DOS REIS CHAGAS, de acordo com
os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código 140347136
no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Infomlações adicionais: Signatário (a): BERNARDO OCTAVIO
RODRIGUES DOS REIS CHAGAS. Data e Hora: 08-06-2018 17:58. Número de Série: 4166160644732148882.
Emissor: AC CAIXA PF \2.

httpsllsaplens.agugov.br/documento/140347136 4/4
 MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES, PORTOS E AVIAÇÃO CIVIL

DEPARTAMENTO DE PARCERIAS - GERÊNCIA DE PROJETO III

Esplanada dos Ministérios, Bloco R, Edifício Anexo, Ala Oeste, Sala 207, - Bairro

Zona Cívico Administrativo, Brasília/DF, CEP 70044-902

Telefone: (61) 2029-7739/7206 - www.transportes.gov.br

Nota Informativa nO 13/2018/DP - GPIII/SFP-MTPA

Brasília, 07 de junho de 2018
Referência: NUP: 00748.000736/2018-81 (processo SEI MTPA nO 00525.003579/2018-81)
Assunto: Ação Judicial 0805788-70.2018.4.05.8401- 10 a VF/RN. Pedido liminar para suspender o efeito
vinculante da MP nO 832/2018, política de preços mínimos do transporte rodoviário de cargas.

Senhor Diretor,

I. RELATÓRIO
1. Trata-se de pedido de informações para subsidiar a defesa da União

na ação judicial em epígrafe, feito pela Procuradoria da União no Estado do Rio

Grande do Norte - PU/RN e encaminhado via NOTA nO 01486/2018/CONJUR­

MTPA/CGU/AGU (protocolo SEI nO 0965414), de 06/06/2018.

2. A referida ação foi ajuizada por SIMORSAL - Sindicato da Indústria

de Moagem e Refino de Sal do Estado do Rio Grande do Norte, em face da União

e da ANTI, na qual pretende "suspender o efeito vinculante da Medida

Provisória nO 832/2018, bem como a Resolução n° 5.820/2018 para contratação

de transporte rodoviário de carga pelas empresas associadas a demandante e

consequentemente das sanções estabelecidas no § 4°, do art. 5°, da Medida

Provisória nO 832/2018 ... ".

3. O autor alega que a MP 832/2018 fere os princípios constitucionais

da livre iniciativa e da livre concorrência, previstos nos arts. 1°, IV, e 170, IV.

11. FUNDAMENTAÇÃO
4. Quanto ao princípio da livre iniciativa, destaca-se que a Carta Magna

no seu art. 1°, IV, adota a expressão "os valores sociais do trabalho e da livre

iniciativa", relativizando o conceito de livre iniciativa:

CONSTITlJIÇÃO DA REPÚBUCA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988

Art. 10 A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Derrocrático de Direito e tem corro fundamentos:
[ - a soberania;
II - a cidadania
1II - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V-o pluralisrro político.
Parágrafo único. Todo °
poder emana do povo, que °exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

5. A própria Constituição, conforme se nota, não atribui como

fundamento da República uma livre iniciativa independente, mas vinculada aos

valores sociais nela contidos. A atuação do Estado Regulador, pautado por

motivações que remetem a valores sociais, mostra-se, nesse sentido,

plenamente aderente à essência trazida pelo constituinte.

6. Ademais, o conceito de livre iniciativa remete ao direito de

empreender, não à regulação econômica. Dessa forma, depreende-se que o

estabelecimento de preços mínimos não suprime ou fere o direito de exploração

de determinada atividade econômica pela iniciativa privada caraterizado pelo

princípio da livre iniciativa.

7. Quanto à livre concorrência, cumpre esclarecer que, embora seja um

princípio previsto na Constituição Federal, sua interpretação não pode ser feita

de forma irrestrita e desassociada dos demais princípios que regem a Carta. A

leitura sistemática do texto constitucional conduz ao entendimento de que a

ordem econômica é fundada também na valorização do trabalho humano, e tem

por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça

social (art. 170, CF):

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e

na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna,
conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
 I - soberania nacional;
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
IV - livre concorrência;

IX - tratamento favorecido para as errpresas de pequeno porte constituídas

sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e adrrinistração no País.

8. É relevante ressaltar que os constituintes preocuparam-se em

colocar no caput do artigo 170 o objetivo a ser perseguido pela ordem
econômica que é assegurar existência digna a todos, antes de enumerar os
princípios a serem observados para que tal fim seja atingido.
9. Durante a paralisação do serviço de transporte rodoviário de carga,
iniciada no último dia 21 de maio, os transportadores reivindicaram, entre os
principais itens da pauta, o estabelecimento de uma política de preços mínimos
do serviço de frete para por fim a greve, que já atingia seu sétimo dia.
10. Naquela altura, conforme amplamente noticiado e vivenciado por
muitos, os combustíveis acabaram na maioria dos postos, o transporte coletivo
fora prejudicado e operava com frota reduzida, voos foram cancelados porque o
querosene não havia chegado, mercadorias perecíveis estavam em falta nos
supermercados, hospitais suspenderam o atendimento e escolas cancelaram as
aulas, até a coleta de lixo foi afetada, navios se acumulavam à espera de
atracação, os preços de diversos produtos dispararam, entre outros transtomos
que vinham ocorrendo em função da greve e das interdições das vias públicas.
Em suma, a dignidade da existência mostrava-se sob ameaça.
11. O desabastecimento e as restrições à circulação de pessoas e bens,
os prejuízos sociais e econômicos de grande magnitude que vinham sendo
causados pela paralisação foram mitigados com o atendimento das
reivindicações das entidades representativas dos caminhoneiros, dentre elas o
estabelecimento de uma política de preços mínimos do transporte rodoviário de
cargas. A ameaça à dignidade da existência foi afastada.
12. Cumpre registrar nesse ponto que, em casos como esse, de ameaça
à segurança nacional, a Constituição autoriza medidas absolutamente mais
drásticas do que a regulação de preços, quais sejam, de intervenção no domínio
econômico por meio da atuação direta do Estado na provisão de bens e serviços
(art. 173, CF). Se medidas mais rigorosas de intervenção são permitidas, não
haveria que se falar em incostitucionalidade em medidas mais brandas,
amparadas na própria Carta.
13. O tabelamento do valor mínimo para o frete, exigido pelos
transportadores, deverá ser fundamentado na valorização do trabalho humano
com o fim de assegurar existência digna ao caminhoneiro, conforme apregoa o
artigo 170 da Constituição Federal, combinado com os arts. da Lei nO 10.233, de
2001, de 5 de junho de 2001, in verbis:

Art. 12. Constituem diretrizes gerais do gerenciamento da infra-estrutura e da

operação dos transportes aquaviário e terrestre:
( ... )

Vll - reprirrir fatos e ações que configurem ou possam configurar corrpetição

irrperfeita ou infrações da ordem econôrrica.

( ... )
Art. 20. São objetivos das Agências Nacionais de Regulação dos Transportes
Terrestre e Aquaviário:
( ... )
II - regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuições, as
atividades de prestação de serviços e de exploração da infra-estrutura de
transportes, exercidas por terceiros, com vistas a:
a) garantir a rrovimentação de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de
eficiência, segurança, conforto, regularidade, pontualidade e rrodicidade nos
fretes e tarifas;
b) harmonizar, preservado o interesse público, os objetivos dos usuários, das
errpresas concessionárias, perrrissionárias, autorizadas e arrendatárias, e de
entidades delegadas, arbitrando conflitos de interesses e irrpedindo situações
que configurem corrpetição irrperfeita ou infração da ordem econôrrica.

14. No entanto há elevado grau de dificuldade em traduzir tal objetivo

em uma tabela de frete que envolve um grande número de itens componentes
do custeio do serviço de transporte rodoviário de carga, devido não só à
variação de preços dos insumos, mas também às diversas situações
operacionais que impactam sobremaneira os resultados, desde operações em
veículos de grande porte com elevada capacidade de carga, especializados em
detenninadas cargas, com altíssima produtividade, em operações 24 horas/dia,
ganhos de escala e destacada eficiência, até às operações de pequeno porte,
com equipamentos de baixa eficiência, cargas diversificadas, em ambientes com
alta severidade, de escala reduzida, com baixas taxas de ocupação.
15. É necessário algum tempo para o amadurecimento do instrumento,
que resultará no aperfeiçoamento das tabelas, transformando-as em uma
ferramenta adequada ao seu propósito de valorização do trabalho humano com
o fim de assegurar existência digna ao caminhoneiro, sem fazer incidir custos
desarrazoados sobre o restante da cadeia produtiva. Uma tabela de preços
mínimos deve ter preços superiores aos de equilíbrio de mercado para que surta
efeito, mas esses preços não podem estar substancialmente acima daqueles
que cubram os custos fixos e variáveis da operação e garantam margem
razoável de lucro.
16. Idealmente, deve-se ter um sistema parametrizado pela ANTI,
gerador de preços mínimos, elaborado a partir de pesquisas e contribuições
daqueles que atuam no setor - embarcadores, transportadores e fornecedores
de insumos. Os cálculos devem considerar as diversas possibilidades de
operações de transporte de carga, com valores médios de insumos fornecidos
pelos próprios transportadores.
17. Vive-se ainda uma tentativa de retorno à nonnalidade, uma situação
traumática pós-greve, e notícias de novas paralisações podem alannar a
população, provocando uma nova conida aos postos de combustível,
supennercados e farmácias, ressurgindo a ameaça de instabilidade social,
econômica e política recentemente vivenciada, como verifica-se de matéria
veiculada na imprensa no dia de ontem, em
https :1/ economia. estadao .com. br/noti ci as/ge ra I ,ca mi nhoneí ros-reagem-as­
muds'lncas,70002339168:

Caminhoneiros ameaçam nova greve se tabela de preços mínimos de

frete for alterada
Nas redes sociais, ITOtoristas prometem até uma nova paralisação caso seja
derrubada a tabela de preços rrinilTOs dos fretes
Renée Pereira, O Estado de S. Paulo
06 Junho 2018 I 04hOO
Enquanto as empresas transportadoras se ITOvimentam para mudar a tabela
do frete rrinilTO, os caminhoneiros acompanham - ressabiados - o andamento
das negociações em Brasília. Nas redes sociais, os ITOtoristas temem que o
lobby dos grandes grupos consiga derrubar a tabela recém instituída pelo
govemo COITO contrapartida ao fim da greve. Mas eles prometem resistir.
+ Sob pressão de produtores rurais,govemo vai mudar tabela de fretes
"Se essa tabela cair; vai ter uma greve pior que a última. E aí não vai ter
negociação, pois eles vão querer provar para o mundo que são fortes, vai ser
uma grande revolta", diz Ivar Luiz Schmidt, representante do Comando
Nacional do Transporte (CNT) e que foi o grande líder da paralisação de 2015.
Foi ele quem criou os primeiros grupos de caminhoneiros no WhatsApp para
organizar os protestos daquele ano. Nesta quarta-feira, Schmidt participa de
quase 90 grupos na rede. "Tá todo mundo só esperando que a tabela seja
derrubada para parar tudo de novo", afirma. "E, pelo que estou vendo no
WhatsApp, pode ter certeza de que isso vai acontecer."
A tabela de preço rrinilTO do transporte rodoviário - definida às pressas pelo
govemo para interromper a greve na semana passada - é considerada a maior
vitória dos caminhoneiros nos últilTOs tempos. Mas, diante da reação do
empresariado (principalmente representantes do agronegócio), eles começam
a temer que essa conquista esteja com os dias - ou horas - contados.
+ ANTT publica tabela com preços rrinilTOs de frete para transporte rodoviário
"Não vejo coisa muito boa vindo pela frente, mas valTOS lutar para encontrar
um meio-terlTO para arrbas as partes", afirma o presidente da Associação
Brasileira dos Caminhoneiros (Abcam), José Fonseca Lopes, que esteve à
frente das negociações com o governo na greve encerrada na semana
passada. Ele deverá participar nesta quarta de uma reunião com a Casa Civil
para discutir o assunto.
+ Com greve, perda de setores de leite, frutas, aves e suínos é de pelo menos
R$ 4,28 bi
Rebelião. Segundo Fonseca, a Agência Nacional de Transportes Terrestres
(ANTT) está refazendo os cálculos e deverá apresentar em breve o resultado.
"EsperalTOs que se encontre um denominador comum e não prejudique o
caminhoneiro. Caso contrário, podem esperar uma nova rebelião."
O presidente da Abcam afirma que uma tabela de preço rrinilTO vinha sendo
negociada no Congresso antes da greve e da medida provisória ser emitida.
Schmidt afirma que desde 2016 essa proposta vem sendo negociada, sem
sucesso - ignorando as condições precárias nas quais vivem os ITOtoristas de
caminhão no Brasil.
"Hoje, não existe categoria mais massacrada que o caminhoneiro. Há 30 anos
esse profissional vem sendo explorado", diz Schmidt, do CNT. Na avaliação
dele, se os ITOtoristas autônolTOs pennitirem que o governo elimine essa
 tabela em favor dos transportadores, eles estarão perdendo urna grande
oportunidade de melhorar a qualidade de seu trabalho.

111. CONCLUSÃO
18. Cabe, diante da conjuntura que se impõe, sublinhar os efeitos
deletérios de se retroceder no acordo realizado com as lideranças do setor de
transporte de cargas no dia 27 de maio, endereçando resposta à uma das
principais reivindicações realizadas, por meio da edição da Medida Provisória nO
832. Uma decisão que suspendesse os efeitos da Medida poderia ser o
desencadeador de nova movimentação grevista, em proporções potencialmente
superiores.
19. Em outros termos, a suspensão da vigência da tabela de preços
mínimo para o frete representa risco ao interesse público em maior grau em
comparação à admissão de situação de excepcionalidade em termos
concorrenciais, o qual exige maior regulação estatal. A ameaça à segurança
pública é notória, tendo exigido recentemente a edição do Decreto nO 9.381, de
25 de maio de 2018, que autorizou o emprego das Forças Armadas para a
Garantia da Lei e da Ordem na desobstrução de vias públicas.
20. Considerando que as informações acima satisfazem ao solicitado,
submetemos a presente Nota Informativa ao Senhor Diretor do Departamento
de Parcerias para apreciação e demais providências julgadas cabíveis.
À consideração superior.
(assinado eletronicamente)
ÁLVARO SIMÕES DA CONCEIÇÃO NETO
Assessor Técnico

(assinado eletronicamente)
MARCELO CARDOSO FONSECA
Gerente de Projetos
DESPACHO
De acordo. Encaminhe-se a presente Nota Informativa à Consultoria
Jurídica do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil para continuidade
no processo.

(assinado eletronicamente)
FÁBIO LAVOR TEIXEIRA
Diretor do Departamento de Parcerias

Documento assinado eletronicamente por Fábio Lavor Teixeira, Diretor do

Departamento de Parcerias, em 07/06/2018, às 23:53, conforme horário
oficial de Brasília, com fundamento no art. 3°, inciso V, da Portaria nO
'-----""446/2015 do Ministério dos Transportes .

-.. . .I!l A autenticidade deste documento pode ser conferida no site

- . ' https://seLtransportes.gov.br/sei/controlador_externo .php?
-';/ . acao =documento_conferir&id_orgao_acesso_externo =0, informando o
I!l'.
• _'..1 código veríficador 0968319 e o código CRC 3DBEOCDC.

Referência: Processo na 00525.003579/2018-81 SEI na 0968319

 :C("".,;.,
, ,

., .

',MINISTÉRIO DÓS TRANSPORTES, PORTOS E AVIAÇÃO CIVIL _

DEPARTAMENTO DE PARCERIAS

.Esplanada dos Ministérios, -Bloco R,Edifício Anexo, Ala Oeste, Bairro Zona Cívico

Administrativo, Brasília/DF, CEP 70044-902

Telefone: (61) 2029-7739 - www.transportes.gov.br

NOTA TÉCNICA Nº 3/2018/DP/SFP-MTPA

Brasília, 27 de maio de 2018.

PROCESSO Nº SOOOOo O"O~O;,/J04f~:3Lt

INTERESSADO: GABINETE DO MINISTRO

1. ASSUNTO
1.1.' Esta Nota Técnica apresenta proposta de Medida Provisória que institui a Política de

Preços Mínimos do Transporte Rodoviário de Cargas.

1.2. O tema havia sido alvo de discussões pOi" ocasião da greve dos caminhoneiros

ocorrida em fevereiro de 2015, a qual foi encerrada com o compromisso do governo

federal de que fosse elaborada tabela referencial de fretes pelas entidades

representativas
.
dos caminhoneiros
,

e das transportadoras com os embarcadores, com

a mediação do Ministério dos Transportes.

1.3. A questão voltou à tona devido à atual greve dos transportadores de carga, iniciada

no dia 21 de maio do corrente ano, a qual perdura afê o presente momento,

contabilizàndo sete dias de paralisação.·O Projeto de lerda Câmara n 2 121, de 2017,

de autoria do Deputado Assis Couto, cuja tramitação indica a atúal análise pela

Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado Federal endereça a quest~o,

tendo sido considerado como referência para a elaboração da minuta de Medida

Provisória ora proposta.

2.ANÁLlSE
2.1. Durante as negociações realizadas em 2015 com os caminhoneiros autônomos que

atuam no transporte rodoviário de cargas, a tabela de frete mínimo foi apontada

como uma das principais demandas do setor. logo após a greve daquele ano, em 3 de

março, foi apresentada proposta legislativa pelo Deputado Assis. Couto acerca da

IJ «5
instituição da Politica de Preços Mínimos do Transporte Rodoviário de Cargas,

coo:~~~aC~jetOde~O'5êdei ~
2.2. A justificação que acompanha o Projeto de Lei traz o contexto da sua formulação:

JUSTIFICAÇÃO

o presente projeto tem por objetivo estabelecer condições razoáveis

à realização de fretes no transporte rodoviário de cargas em todo o
território' nacional, de modo condizente ao serviço prestado pelos
profissionais do setor de transportes.

A motivação se deu em razão da situação em que se encontra a

categoria, exemplificada nas paralisações feitas em todo o País, que
reslJltaram em um compromisso assumido pelo governo federal, baseado
nos seguintes pon~os:

• Sanção integral da Lei dos Caminhoneiros (medida já efetivada); •

Compromisso de não reajustar o preço do óleo diesel por, no mínimo, 6
meses;

• Carência de 1 ano para pagamento das parcelas de financiamento

de caminhões dos contratos em vigor de transportadores rodoviários
autônomos e microempresas dos programas Pró- caminhoneiro e Finame; e .

• Elaboração de tabela referencial de fretes pelas entidades

representativas dos caminhoneiros e das transportadoras .com os
embarcadores, tendo mediação do Ministério dos Transportes.

Contudo, tem-se como necessário estabelecer uma política vinculativa de

preços mínimos e não apenas referencial. Por essa razão apresenta-se a
. presente proposta, em especial com o propósito de dar início ao debate a
respeito do tema.

Sala das Sessões, em de março de 2015.

Dep. Assis do Couto

PT/PR

2.3. A tramitação na Câmara foi realizada por mais de dois anos, passando pela Comissão
de Viação e Transportes (CVT) e pela Comissão de Constituição e Justiça e de
Cidadania (CCJC), culminando com a aprovação da redação final naquela Casa ·do
Congresso em 26 de setembro de 2017, a qual foi remetida ao Senado em 5 de
outubro do mesmo ano.

2.4. No Senado, o Projeto de Lei recebeu o nº 121, de 2017, tendo sido remetida à CAE em
23 de outubro de 2017. O Projeto teve relatoria designa~a para0 Senador Romero .
Jucá, em 7 de novembro de 2017, tendo sido esse o último passo na sua tramitação.

2.5. Tendo em vista a eclosão da greve dos caminhoneiros, em 21 de maio de 2018, fez-se
necessário recuperar a referida redação, de forma que servisse como ponto de
partida para as negociações conduzidas com os representantes do setor de transporte

PQ* fi +6

de cargas, na tentativa de pacificação em torno da matéria, favorecendo, assim, o

arrefe~ro~nto
2.6. Assim, a redação ora proposta repercute,. em grande medida, o texto que tramita •
atualmente no Senado,. tendo em vista o seu relativo grau de amadurecimento,
devido aos .mais de dois anos de discussão e a urgência que edição do ato exige, da a
crise de abastecimento que se agrava no país. Essa é uma das medidas - de um
conjunto mais amplo discutido com as lideranças grevistas - consideradas necessárias
para melhorar as condições de planejamento financeiro das empresas e profissionais
que atuam nô setor, mitigando impactos sociais negativos da situação atual.

2.7: Cabe também destacar que essa dema,nda, embora não tenha sido contemplada na
Lei 13.103, de 2 de março de 2015, foi objeto de várias discussões realizadas no
âmbito do Ministério dos Transportes e da Agência Nacional de Transportes
.Terrestres (ANTI), resultando na publicação, pela ANTI, da Resolução nº 4810, de 19
de agosto de 2015, que estabelece meto'dologia e publica parâmetros de referência
para cálculo dos custos de frete do serviço de transporte rodoviário ren:urierado de
cargas por conta de terceiros.

2.8. Por se tratar de parâmetros de referência, este. ato normativo foi apenas um
instrumento facilitador, sem caráter impositivo, para que os custos possam' ser
calculados tanto pelo transportador (autônomo ou empresa), quanto por quem o
contrata (embarcador). Adicionalmente,. a ANTI disponibilizou uma planilha de
cálculos para facilitar a determinação do valor de frete por estes usuários, cujo uso é.
discricionário.

2.9. Esse, contudo, não era o pleito original do setor, ,o qual desde a origem reivindica a
publicação de tabela de preços mínimos vinculante, conforme se relata, ao menos,
desde a greve de 2015. É esse o efeito pretendido pela Medida Provisória em tela,
visando a proporcionar adequada retribuição ao serviço prestado, gerando benefícios
soéiais ao permitir que os fretes sejam realizados em condições mais razoáveis, a
. partir da obrigação de observância dos preços mínimos estabelecidos (arts. 1º, 2º e
4º).

2.10. Para tanto, o texto propõe que a ANTI passará a publicar semestralmente-
sempre nos dias 20- de janeiro e 29 de julho - tabela com os preços mínimos
referentes ao quilômetro rodado na realização de fretes, por eixo carregado,
considerando as especificidades das cargas, classificadas em cinco categorias: geral, a
granel, frigorificada, perigosa e neogranel (arts. 3º e 5º).

2.11. A primeira tabela será publicada em até 5 dias úteis da publicação da Medida
Provisória, a qual vigorará até próximo dia 20 de janeiro (§3º do art. 5º). Caso não.
ocorra a publicação nas datas estabelecidas, seguirá vigorando a última tabela
publicada, corrigida pelo IPCA (§2 9 do a"rt. 59).

2.12. A não observância do preço mínimo acarretará em infração, ensejando a obrigação

1§(joar'Q ~ I- ~6

de indenização ao transportador em valor equivalente ao dobro do que seria devido,

deSC01o.~ago
2.13. O processo de elaboração da tabela de preços mínimos deverá contar com a •
participação dos representantes das cooperativas de transporte de cargas e dos

\
sindicatos de empresas de transportes e de transportadores autônomos de cargas .
(art. 62 ). Ainda, a minuta traz a necessidade de se considerar, de forma prioritária, os
,~

custos do. óleo diesel e dos pedágios na composição dos preços mínimos.

2.14. O cenário atual do TRC apresenta um notório descasamento entre a oferta. de

serviços de transporte de cargas rodoviário e a sua demanda, fazendo com que os
preços sejam subestimados, ficando por vezes abaixo dó seu custo.
,
2.15. Atribui-se esse fenômeno, sobretudo, aos recentes incentivos ao crescimento da
oferta, por meio da política de subsídios à aquisição de novos veículos, associada à
queda da atividade econômica brasileira. A instituição de políticas de estímulo, de
'caráter indutor - por meio da linha de crédito subsidiada do BNDES
(ProCaminhoneiro) e da redução do Imposto sobre Produtos Industriali,zados (IPI)
sobre a produção de veículos de carga -, fez com que houvesse eXPé!nsão na
quantidade de veículos e profissionais engajados no setor, gerando excesso de oferta.
Na outra ponta da economia, a demanda frustrou as expectativas, devido à pior crise
econômica em décadas, que desencadeou quedas sucessivas no PIB entre 2015 e
2016.

2.16. Há evidências também, a partir de números do volume de tráfego em rodovias

federais concedidas, que â queda no PIB impacta mais do que proporcionalmente o
setor rodoviário, devido à elasticidade positiva existente. A cada um ponto percentual
de queda no PIB, a demanda nas rodovias concedidas cai aproximadamente seguindo
o multiplicador 1,4, ou seja 40% a mais. A figura abaixo, de elaboração própria, que
compara o volume de tráfego (eixos equivalentes) verificado em 2014 e em 2016,
com base em dados da ANTI, demonstra essa relação: ,

Volume Equivalente Anual por Concessionária - 2014 x 2016

: 2QO 000.000 5.0~>
2.2!.
, I~O,OOO,OOO ~
,
160 000.000 ;
-3..3!i
1 140.000000 1 -5.0'•
. I
120DOO.DOO

1OO.0oo.DOO !

-8.&:10 ;
1 -10.Gló
"
.i
80000.000
;-Il.3%
-15.0"0 112014
60.000.000 ;j ':'2016 '
j
40.000000

70000000 ;lil,
- ! l'21.o,!Õ,
'.,
;.~
_~"-.
l; I','
.::
,I,
'1j i
-10.lJ'!' 'I""açio '"

Fonte: ANTI

I Queda no PIO = -7,30JÓ I .~ Queda no tráfego =-10% I

n.~ r' Q~/i+-(j

2.17. Ao estratificar os dados por categoria de veículo, percebe-se ainda que à queda é •
maior nos veículos com maior número de eixos, os quais representam de forma mais
expressiva o setor de transporte de cargas. Conclui-se, portanto, que o setor foi
afetado em patamar mais elevado que a média das atividades econômicas que se
desenvolvem no pais.

2.18. Cabe registrar também que caso a economia evoluísse no sentido inverso, com

crescimento, a demanda no setor também tenderia a crescer mais do que

proporcionalmente, possivelmente em linha com o crescimento acelerado da oferta

que se verificou.

·2.19. Esse contexto de excesso de oferta, combinado com a elevação dos custos
associados à operação dos transportadores rodoviários de cargas, deu origem a
relevante distorção no setor, em que os custos totais de operação dos transportes,
fixos e variáveis, não são propriamente remunerados pelos preços praticados no
mercado.

2.20. No âmbito do livre mercado, em que os pre~ossão definidos livremente na relação

entre demandantes e ofertantes, 'esperar-se-ia que o próprio mercado p'ropiciasse a

equalização dos preços praticados no setor do TRC, na medida em que os recentes

aumentos no preço do combustível, decorrentes, sobretudo, da elevação do preço

internacional do petróleo, pudessem ser repassados entre os diversos integrantes

das cadeias produtivas que demandam serviços de transporte dessa natureza.

2.21. Essa não é a realidade, contudo, desse setor, o qual é caracterizado por uma grande
pulverização, com importante participação de autônomos, fazendo com que o
aumento dos custos não seja, pelo menos d~ forma amp"la, diluído no restante da
cadeia produtiva, recaindo os impactos majoritariamente sobre o transportador.

2.22. Embora a livre concorrência seja um princípio previsto na Constituição Federal {inciso
IV, art. 170, CF), a ordem econômica é fundada na valorização do trabalho humano e
na livre iniciativa, e tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os
ditames dajustiça social (art. 170, CF).

2.23. Cabe acrescentar ainda que a lei setorial, Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001,
. institui princípios e diretrizes para o transporte aquaviário e terrestre, tendo como
uma das suas diretrizes gerais a repressão fatos e ações que configurem ou possam
configurar competição imperfeita ou infrações da ordem econômica, in verbis:

Art. 12. Constituem diretrizes gerais do gerenciamento da infra-estrutura e

da operação dos transportes aquaviário e terrestre:

(... )

VII - reprimir fatos e ações que configurem ou I?ossam configurar

competição imperfeita ou infrações da ordem econômica.

71/i":;'Ó.
2.24.·A situação atípica que se configura justifica que o Estado atue de forma excepçional,

bUSC'"dOÃ~u,~,o,çõe~ue se;;
 valorização do trabalhador do transporte rodoviário de cargas, assegurando-lhe •
existência digna.

2.25. É salutar, contudo, anotar que medidas dessa natureza afastam-se das boas práticas
na condução econômica, uma vez que implicam em certo grau de intervenção estatal
em atividade econômica que originalmente não justificaria esse tipo de atuação.
Assim sendo, recomenda-se que não sejam mantidas de forma permanente, devendo
perdurar somente enquanto remanescerem distorções de mercado como as acima
elencadas.

2.26. Tendo em vista as competências institucionais da ANTTquanto à regutação ou

supervisão do setor de TRe, entende-se que o monitoramento acerca da situação
excepcional verificada deverá ser realizado pela mesma, conforme disposto na Lei n Q
10.233, de 2001:

Art. 20. São objetivos das Agências Nacionais de Regulação dos Transportes
Terr~stre e Aquaviário:

(... )

11 - regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuições, as

atividades de prestação de serviços e de exploração da infra-estrutura de
transportes, exercidas por terceiros, com vistas a:

a) garantir a movimentação de pessoas e bens, em cumprimento a padrões

de eficiência, segurança, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade
nos fretes e tarifas;

b) harmonizar, preservado o interesse público, os objetivos dos usuários,

das empresas concessionárias, permi~sionárias. autorizadas e arrendatárias,
e de entidades delegadas, arbitrando conflitos de interesses e impedindo
situações que configurem competição imperfeita ou infração da ordem
econômica.

2.27. A urgência e relevância da Medida Provisória são notórias, tendo em vista a greve
dos transpo'1adores de carga iniciada no dia 21 de maio, a qual alcançi;l o seu sétimo
dia. O estabelecimento de uma política de preços mínimos do transporte rodoviário
de cargas é um dos itens da pauta de reivindicação do setor.

2.28. Tal iniciativa, nesse contexto, possui o condão de reduzir a instabilidade.nas relações
com o setor de transporte rodoviário de cargas que, por sua vez, podem resultar em
prejuízos sociais e ecónômicos de grande monta, como O desabastecimento e
restrições para à circulação de pessoas e bens.

3. CONCLUSÃO
3.1. Assim, submete-se a proposta constante da presente minuta de Medida Provisória
acerca da instituição de Política de Preços Mínimos do Transporte Rodoviário de

conlextoÃI~ os m~~reS(5°S êi-:ffi

Cargas, como alternativa razoável· do ponto de vista técnico, tendo em vista o

o~Ó

 .
3.2. Dessa forma, sugere-se o envio do texto da minuta de Medida Provisória, •
acompanhada da minuta de Exposição de Motivos, ao Gabinete do Ministro dos
,

Transportes, Portos e Aviação Civil para que seja dada sequência aos trâmites
processuais.

À consideração superior.

MARCELO CARDOSO FONSECA

Gerente de Projeto - GPIII/DP/SFP/MTPA

Coordenador-Geral de Gest~o da Informação - CGGI/DGEI/SPI/MTPA

De acordo. Submeta-se a presente Nota Técnica à Secretaria de Fomento e Parcerias (SFP) e

à Secretaria deP~lítica e Integração (SPI), visando a dar continuidade à tramitação da
proposta de Medida Provisória.

L -,
FÁBIOLAVO~
'
Diretor de Parcerias - DP/SFP/MTPA

(2D/l r

RODRIGO OTÁVldM UZ
Diretor de Gestão Estratégica e I GEr/SPI/MTPA

A
rtes Terrestre e Aquaviário

De acordo, Aprovo esta Nota Técnica, remetendo-a ao Gabinete do Ministro dos

Transportes,'Portos e Aviação Civil para que se'a dada sequência aos trâmites processuais.

Secretário de Fomento e Parcerias - SFP/MTPA

,
 ~M ,2
CARLOS ANTONIO ROCHA DE BARRos-'
t,

Secretário de Política e Integração - SPI/MTPA

A
{{//dA'9 "
ERT DRUM~ .• _.....,_

cretário­
EMI N~ 34 MTPA/CC
Brasíl ia. 27 de maio de 2018.

Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

I. Submetemos à consideração de Vossa Excelência proposta de Medida Provisória que

institui a Política de Preços Mínimos do Transporte Rodoviário de Cargas.

2. A Medida Provisória proposta tem a finalidade de promover condições razoáveis à

realização de fretes no território nacional, de forma a proporcionar a adequada retribuição
ao serviço prestado. observando o princípio de valorização do trabalho humano em que a
ordem econômica deve ser fundada. visando a assegurar a todos existência digna. nos
termos do art. 170 da Constituição Federal.

3. A urgência e relevância da Medida Provisória são notórias, tendo em vista a greve dos
transportadores de carga iniciada no dia 21 de maio, a qual alcança o seu sétimo dia. O
estabelecimento de uma política de preços mlnimos do transporte rodoviários de cargas é
um dos itens da pauta de reivindicação du setor Tal iniciativa. nesse contexto, possui o
condão de reduzir a instabilidade nas relações com o setor de transporte rodoviário de
cargas que. por sua vez, podem resultar em prejuízos sociais e econômicos de grande
monta. como o desabastecimento e restrIções para à circulação de pessoas e bens.

4. Durante as negociações realizadas em 2015 com os caminhoneiros autônomos que atuam

no transporte rodoviário de cargas. a tabela de frete mínimo foi pontada na ocasião como
uma das principais demamhs dosdor. Essa demanda. embora não tenha sido
contemplada na Lei 13.103, de 2 de março de 2015, foi objeto de várias discussões
realizadas no âmbito do Ministério dos Transportes e da Agência Nacional de
Transportes Terrestres (.\NTT). resultando na publicação, pela ANTT. da Resolução n°
4810, de 19 de agosto de 2015. que estabelece metodologia e publica parâmetros de
referência para cálculo dos custos de frete do serviço de transporte rodoviário
remunerado de cargas ror conta de terceiros.

5. Por se tratar de parâmet!os de referência, este ato normativo foi apenas um instrumento
facilitador, sem caráter impositivo. para que os custos possam ser calculados tanto pelo
transportador (autônomo ou empresa), quanto por quem o contrata (embarcador).
Adicionalmente. a ANTT disponibilizou uma planilha de cálculos para facilitar a
determina.;à:l do valor de frete por estes usuários. cujo uso é discricionário.

6. Atualmente. contudo. vem sendo verificado um descasamento entre a oferta de serviços

de tra:-l.::uorte de cargas rodoviário e a sua demanda, fazendo com que os preços sejam
sube"timados. ficando por vezes abaixo do seu custo. Atribui-se esse fenômeno.
soblctudo. aos recentes incentivos ao crescimento da oferta, por meio da política de
sulJ.,ídios à aquisição de novos veículos, associada à queda da atividade econômica
hrasileira. a qual impactou severamente o setor do transporte rodoviário de cargas
proporcionalmente superiores à queda do Produto Interno Bruto (PIB) nacional.

/. Esse contexto de excesso de oferta. combinado às elevações dos custos associados à

operação dos transportadores rodoviários de cargas, deu origem a relevante distorção no
setor. em que os custos totais de operação dos transportes, fixos e variáveis, não são
propriamente remunerados pelos preços praticados no mercado. A grande pulverização
existente no setor. com importante participação de autônomos, fez com que os seus
 custos não pudessem ser diluídos no restante da cadeia fvouutiva, recaindo
majoritariamente sobre o transportador.

8. Embora a livre concorrência seja um princípio previsto na Constituição Federal (inciso

IV, art. 170, CF), a ordem econômica é fundada na valorização do trabalho humano e na
livre iniciativa, e tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da
justiça social (art. 170, CF). A situação atípica que se contigura justifica que o Estado
atue de forma excepcional, buscando atenuar as distorcões que se processam no setor.
considerando-se a valorização do trabalhador do transporte rodoviário de cargas.
assegurando-lhe existência digna.

9. Essas, Excelentíssimo Senhor Presidente da Repúhlica, são as razões que justificam a

adoção da Medida Provisória que ora submetemos à apreciação de Vossa Excelência.

Respeitosamente,

VALTER CASIMIRü
ELlSEU PADILHA
 CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
SUBCHEFIA PARA ASSUNTOS JURÍDICOS

Nota SAJ n° l03/2018IFINPUB/GABIN/SAJ/CC-PR

Interessada: Consultoria-Geral da União

Assunto: Considerações à CGU para apresentação de

informações presidenciais na Ação Direta de
Inconstitucionalidade n° 5956, em trâmite perante o
Supremo Tribunal Federal, sob a relatoria do Ministro
Luiz Fux.

NUP: 00001.002390/2018-80

Senhor Subchefe,

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido de

Medida Cautelar proposta pela ASSOCIAÇÃO DO TRANSPORTE
RODOVIÁRIO DE CARGAS DO BRASIL-ATR BRASIL requerendo a declaração
de inconstitucionalidade da Medida Provisória n.O 832, de 27 de maio de 2018 e da
Resolução n.O 5.820, de 30 de maio de 2018 da Agência Nacional de Transportes
Terrestres - ANTT, que regulamenta a referida Medida Provisória.

Invoca a parte autora afronta ao art. 10, IV e parágrafo único; art. 3°, I, art.
5°, 11; art. 170, IV e § 4°; art. 174 e art. 178 da Constituição Federal, sob alegação de
que os normativos ofendem a livre-iniciativa e a ampla concorrência.

o pedido de tutela de urgência solicita a suspensão da vigência da ()

Medida Provisória n.O 832, de 27 de maio de 2018, pelo prazo mínimo de 180 (cento e %
oitenta dias), com o intuito dos associados renegociarem os contratos de transporte com·
os contratantes da prestação de serviços.

É o relatório.
 Da contextualização da matéria

Preliminarmente, merece comentar que, conforme informação trazida

pelos Ministérios proponentes à época da edição da Medida Provisória n.O 832, de
1
2018 , na greve deflagrada pelos caminhoneiros autônomos atuantes no transporte
rodoviário de cargas em 2015, o tabelamento de frete mínimo foi apontado como uma
das principais demandas do setor. Essa demanda resultou na publicação da Resolução
n.o 7810, de 19 de agosto de 2015 da ANTT, que estabeleceu a metodologia e os
parâmetros de referência para o cálculo dos custos de frete do serviço de transportes
rodoviário remunerado de cargas. Ainda naquele ano, foi apresentada no Congresso
Nacional proposta legislativa de autoria do Deputado Assis Couto acerca da instituição
da Política de Preços Mínimos do Transporte Rodoviários de Cargas: Projeto de Lei n°.
528, de 2015, da Câmara dos Deputados.
Com a deflagração do movimento paredista dos caminhoneiros de
transporte de carga no mês de maio do corrente ano, a demanda pelo tabelamento de
frete mínimo para as operações de transporte de carga retomou à pauta de reivindicação.
Assim, a edição da Medida Provisória n. 832, de 27 de maio de 2018, teve como
finalidade atender um antigo pleito dos caminhoneiros autônomos e, por conseguinte,
cessar o movimento grevista que vinha trazendo grandes transtornos para os setores
produtivos e para a sociedade brasileira em geral. A greve dos caminhoneiros, segundo
informações trazidas pela mídia 2, causou prejuízos na ordem de R$ 15,9 bilhões à
economia brasileira.

Da Concessão da tutela de urgência: Periculum in mora reverso

Nessa toada, não há qualquer amparo jurídico que legitime a cautelar

requerida.
o autor requer que seja prestada em tutela de urgência a suspensão da
Medida Provisória n° 832, de 2018 e da Resolução nO 5.820, de 2018. A sua eventual
concessão, no entanto, levará à concretização de grave risco de ocorrência de dano
irreparável ou de difícil reparação à própria sociedade brasileira.
J
I vide Exposição de Motivos Interministerial n.o 34/MTPA/CC, de 27 de maio de 2018 no endereço
eletrônico http://www.planalto.gov.br/ccivil 03/ AtolO 15-20 18/20 18/Exm/Exm-M P-832-18.pdf.
2 <https://gl.globo.com/economialnoticialministerio-da-fazenda-diz-que-greve-dos-caminhoneiros­
causou-prejuizo-de-r-15-bilhoes-a-economia.ghtml>

2
 Conforme esclarecido quando da contextualização do cenário em que foi
editada a Medida Provisória n.o 832, de 2018, sua inserção no ordenamento jurídico foi
motivada por um antigo pleito dos caminhoneiros paredistas, além disso sua publicação
foi condição sine qua non para findar a greve que paralisou a economia brasileira por
mais de uma semana, causando, por consequência, prejuízos de grande monta para os
setores produtivos e para a sociedade brasileira.
Ademais, em razão da norma ter sido editada para conter a paralisação
dos caminhoneiros, eventual suspensão abrupta da vigência da Medida Provisória n.O
832, de 2018, e da Resolução n.o 5.820, de 2018, poderá, em última análise,
potencializar o risco da retomada do movimento paredista dos caminhoneiros, com
consequências desastrosas para todos os setores econômicos e social do País.
É também digno de comentário a preocupação da ANTT em buscar um
consenso entre as lideranças dos caminhoneiros e dos setores produtivos do País, para
ajustar os valores da tabela de frete referente às operações de transporte rodoviário de
carga, consoante Nota do Órgão Regulador publicada em sua página internet 3.

Da Constitucionalidade Material

Deve-se destacar que a Medida Provisória n.o 832, de 2018, consoante

uma leitura sistemática do texto constitucional, está alinhada com o preconizado pela
Constituição Federal.

a) Legitimidade de regulação da atividade pelo Poder Público

Inicialmente, a política de preço para o transporte rodoviário de carga

encontra guarida no art. 174 da CF que legitima a regulação de atividade econômica
pelo Estado, in verbis.

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o

Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e
planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo
j
<http://www.antt.gov.br/salalmprensa/noticias/arquivos/20 18/06/A_ANTTJiderancas_dos_caminhoneir
os_e_do_setor_produtivo_conversam_sobre_a_Tabela_Minima_de_Frete.html>

3
 para o setor privado.

A atividade regulatária deferida ao Estado pela Constituição Federal

evidencia a preocupação do Constituinte quanto ao estabelecimento de padrões mínimos
a serem observados no desenvolvimento da atividade econômica, sendo que, nesta
perspectiva, o texto constitucional elenca expressamente, em seu art. 178 da CF as
atividades de transporte aéreo, aquático e terrestre dentre aquelas sujeitas à regulação
estatal.

Nessa toada, a Lei n.o 10.233, de 2001, que dispõe sobre a reestruturação
dos transportes aquaviário e terrestre, aponta como diretriz geral do gerenciamento da
infra-estrutura e da operação dos transportes aquaviário e terrestre a repressão a fatos e
ações que configuram competição imperfeita ou infrações à ordem econômica:

Art. 12. Constituem diretrizes gerais do gerenciamento da infra-estrutura

e da operação dos transportes aquaviário e terrestre:

VII - reprimir fatos e ações que configurem ou possam configurar

competição imperfeita ou infrações da ordem econômica.

No âmbito da atividade de transporte terrestre, cumpre destacar que a

atividade econômica de transporte rodoviário de carga já é hoje regulada por meio da
Lei n.o 11.442, de 2007, que dispõe sobre o transporte rodoviário de cargas por conta de
terceiros, e da Lei n.O 13.103, de 2015, que trata do exercício da profissão de motorista,
conforme os dispositivos a seguir transcritos:

Art. ]O Esta Lei.dispõe sobre o Transporte Rodoviário de Cargas - TRC

realizado em vias públicas, no território nacional, por conta de terceiros
e mediante remuneração, os mecanismos de sua operação e a
responsabilidade do transportador.

Art. 1 0 É livre o exercício da profissão de motorista profissional.

atendidas as condições e qualificações profissionais estabelecidas nesta
I
Lei.

Parágrafo único. Integram a categoria profissional de que trata esta Lei

os motoristas de veículos automotores cuja condução exija formação
profissional e que exerçam a profissão nas seguintes atividades ou

4
 categorias econômicas:

I - de transporte rodoviário de passageiros;

JJ - de transporte rodoviário de cargas. (g. n.)

Ademais, a fixação de preço pelo Poder Público, decorrente do seu poder

de regulação, não é uma novidade para a realidade do mercado privado brasileiro. A
título de exemplo, cite-se a regulação econômica do mercado de medicamentos no
Brasil, mediante a fixação de limites para os preços dos remédios, conforme o art. 4° da
Lei n.o 10.742, de 2003, in verbis:

Art. 4° As empresas produtoras de medicamentos deverão observar, para

o ajuste e determinação de seus preços, as regras definidas nesta Lei, a
partir de sua publicação, ficando vedado qualquer ajuste em desacordo
com esta Lei.

b) Preço mínimo do frete: garantia para o mínimo existencial

A fixação de preço para o frete, por sua vez, visa garantir um valor
adequado para a prestação do serviço, no mínimo compatível com os custos incorridos
no transporte rodoviário de carga. Essa medida torna-se principalmente relevante para
aquele transportador autônomo de cargas, definido como a pessoa física que tenha no
transporte rodoviário de cargas a sua atividade profissional (art. 2°, I, da Lei n.o 11.442,
de 2007).

Neste caso, entende-se que eventual pagamento pela prestação do serviço

de transporte de carga deve ser capaz de assegurar o sustento do transportador
autônomo e de sua família, garantindo-se remuneração adequada a esse grupo de
trabalhadores.

Portanto, a criação da Política de Preços Mínimos do Transporte

Rodoviário de Cargas está intrinsecamente ligada ao princípio do mínimo existencial,
corolário do princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1°, 111 da CF). Quando, do
ponto de vista juridico, falamos de um "minimo existencial" estamos tratando de algo
intrinsicamente ligado à realização dos direitos fundamentais, que representam a
fi
concretização do princípio da dignidade humana. A ideia que o norteia refere-se à

5
preservação e à garantia das condições e das exigências mínimas de uma vida digna. O
respeito e a proteção a estes valores é dever do Estado. 4

Não por outro motivo, as mais variadas categorias profissionais contam

com pisos salariais, os quais, ao estabelecerem patamares mínimos para a remuneração
pelos serviços prestados, garantem a devida remuneração pelo serviço prestado, de
acordo com as peculiaridades das atividades desenvolvidas. Os pisos salariais também
asseguram que o trabalhador perceba o valor compatível com a sua própria manutenção
e de sua tàmília, conforme consubstanciado no art. 7°, V da CF que materializa o valor
social do trabalho, fundamento da República Federativa, nos termos do art. 1°, IV da
CF.

Assim, justifica-se a atuação estatal, de forma a se evitar que eventual

flutuação na oferta e demanda force esses trabalhadores a serem contratados por preço
vil ou se submeterem a condições desumanas de trabalho ou a jornadas excessivas.

Desse modo, de forma a garantir a subsistência do transportador

autônomo e de sua tàmília, o valor do frete deve ser pelo menos equivalente ao custo da
operação de transporte de carga. Nesse ponto, os Ministérios que propuseram a Medida
Provisória afirmaram que os custos totais da operação não eram propriamente
remunerados pelos preços praticados no mercado, e ainda que a prestação dos serviços
de transporte de carga, com importante participação de autônomos, não conseguia
repassar os custos para o restante da cadeia produtiva, recaindo, por consequência,
majoritariamente sobre o transportador.

c) Concentração de mercado e ampla concorrência

Deve-se ponderar ainda que a possiblidade de assegurar o pagamento de

um valor adequado de frete aos transportadores autônomos tem como efeito evitar
futura concentração e controle do mercado de transporte de cargas por parte de grandes
grupos econômicos. Desse modo, a medida encontra-se também alinhada ao art. 173,

Art. 173, §4~ A Lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à ~
4WEBER, Tadeu. A ideia de um "mínimo existencial" de J. Rawls. Kriterion vaI. 54 n.o 127 Belo
Horizonte, junho de 2013.

6
 dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento
arbitrário dos lucros.

Ao contrário do que sustenta a autora, a Medida Provisória n° 832, de

2018 e a Resolução n° 5.820, de 2018, não ferem o princípio da livre concorrência
previsto no art. 170, inciso IV, da CF, uma vez que o seu exercício não é ilimitado,
encontrando-se mitigado pelo art. 173, § 4°, da CF. Conforme ressalta José Afonso da
Silva, "os dois dispositivos se complementam no mesmo objetivo ao tutelar o sistema de
mercado e, especialmente, proteger a livre concorrência, contra a tendência
açambarcadora da concentração capitalista. A Constituição reconhece a existência do
poder econômico e quando esse poder econômico é exercido de maneira antissocial,
cabe ao Estado intervir para coibir o abuso."s

Neste contexto, a proposta encontra-se alinhada com o dever do Estado

de coibir a prática injustificada de prestação de serviços abaixo do preço de custo, nos
termos da Lei n.O 12.529, de 2011, que estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrência:

Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de

culpa, os atos sob qualquer forma manifestados, que tenham por objeto
ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam
alcançados.

(..)

§ 3 ~ As seguintes condutas, além de outras, na medida em que

configurem hipótese prevista no caput deste artigo e seus incisos,
caracterizam infração da ordem econômica:

(..)

xv - vender mercadoria ou prestar serviços injustificadamente abaixo do

preço de custo

Assim sendo, a política pública expressa na Medida Provisória n° 832, de ~

2018, salvaguarda o pequeno transportador do exercício abusivo de posição dominante

por parte de determinados grupos econômicos contratantes do serviço de transporte de .
carga. .

5 Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional, ed. Malheiros, 41 ed., 2018, p. 809.

7
 d) Ordem econômica e valorização do trabalho humano

Adicionalmente, como forma de garantir uma existência digna ao

transportador autônomo, a proposta em tela encontra guarida na valorização do trabalho
humano preconizado no art. 170 da CF, in verbis:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho

humano e na livre iniciativa, tem por .fim assegurar a todos existência
digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes
princípios: (g. n.)

Neste sentido, a Exposição de Motivos da Medida Provisória nO 832, de

2018, pontua que a medida "tem a .finalidade de promover condições razoáveis à
realização de fretes no território nacional, de forma a proporcionar a adequada
retribuição ao serviço prestado, observando o princípio da valorização do trabalho
humano em que a ordem econômica deve ser fundada, visando a assegurar a todos
existência digna, nos termos do art. 170 da Constituição Federal."

Nessa toada, cabe mencionar ensinamento do Ministro Luís Roberto

Barroso 6 sobre a atuação estatal no controle de preços privados em geral no contexto do
art. 170 da CF. Para o D. Ministro, o controle prévio de preços se sujeita ao princípio da
razoabilidade em sua tríplice dimensão: adequação lógica, vedação do excesso e
proporcionalidade no sentido estrito, assim como se sustenta na relação preço/custo
equitativa e na excepcionalidade da medida.

Desse modo, o art. 5° da Medida Provisória n.° 832, de 2018, assevera

que a execução da política de preços do transporte rodoviário de cargas caberá à
Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), responsável pela publicação da
tabela com os preços referentes ao quilômetro rodado na realização de fretes, e deverá n
seguir o princípio da razoabilidade para definir os preços do transporte rodoviário de ~
carga quando da edição de ato próprio:

Art. jO Para a execução da Política de Preços Mínimos do Transporte

Rodoviário de Cargas, a Agência Nacional de Tramportes Terrestres ­

6 BARROSO, Luís Roberto. A ordem econômica constitucional e os limites à atuação estatal no

controle de preços. R. Dir. Adm., v. 226, Rio de Janeiro: out/dez. 2001, p. 187-212.

8
 ANTT publicará tabela com os preços mínimos reférentes ao quilômetro
rodado na realização de fretes, por eixo carregado, consideradas as
especificidades das cargas definidas no art. 3~

Nesse ponto, deve-se atentar para a preocupação da ANTT no que se

refere à razoabilidade de fixação do preço mínimo do frete para o setor de transporte
rodoviário de carga, em razão de a Agência estar em constante diálogo com as
lideranças dos caminhoneiros e do setor produtivo brasileiro, consoante pode ser
verificado em Nota publicada na página da internet do Órgã0 7 .

Outro ponto importante, e que foi levado em consideração pela medida,

se refere à necessidade do valor predefinido do bem vendido ou do serviço prestado não
ser inferior ao preço de custo, acrescido do lucro e do retomo mínimo compatível com o
reinvestimento. Nesse ponto, os Ministérios proponentes, quando da edição da Medida
Provisória, ressaltaram que o excesso de oferta de frete, combinado com os elevados
custos associados à operação dos transportes rodoviários de cargas, deu origem a
distorções no setor, em que os preços praticados no mercado não são suficientes para
cobrir os custos totais de operação.

Ademais, quanto ao caráter de excepcionalidade para a adoção do

controle de preço, a medida configura uma situação atípica que justifica a atuação do
Estado de forma excepcional, com a finalidade de atenuar as distorções atualmente
existentes no setor de transporte de carga.

Assim, por ser uma medida excepcional e temporária, é certo que caberá
à ANTT rever, periodicamente, o preço a ser fixado, podendo fazer os ajustes
necessários à realidade do mercado, podendo, inclusive, verificar a necessidade de
continuidade da medida.

Por fim, a presente medida tem, ainda, o condão de garantir a segurança

nas estradas. Admitida a concorrência predatória e o transporte a custos irreais, os
prestadores de serviço de transporte poderão se ver obrigados a abrir mão da
manutenção dos veículos, a desobedecer às pausas de descanso ou mesmo a deixar de ~
observar os limites de velocidade ou de carga máxima, como forma de se tomarem
competitivos e cobrirem os preços de frete da concorrência. Logo, o estabelecimento de

7 <http://www.antt.gov.br/salalmprensalnoticias/arquivos/20 I8/06/A_ANTTJiderancas_dos ~caminhoneir

os_e_do~setor_produtivo~conversam_sobre_a~Tabela_ Minima_de_Frete.html>

9
um patamar mínimo de cobrança garante que a competitividade do setor não será feita
em detrimento da segurança do próprio trabalhador e de terceiros.

Estabelecida essas premissas, manifesta-se esta Subchefia de Assuntos

Jurídicos da Presidência da República pela constitucionalidade do diploma questionado
sob todos os aspectos.
São essas as considerações que submetemos ao conhecimento da
Consultoria-Geral da União.

Brasília, 14kiejayho de 2018.

---~ / ~..c---".---

~~Ú~~~~IGUES

Subchefia para Assuntos Jurfdicos da Casa Civil da Presidência da República

DE ACORDO.

MÁRCIA HENRI ES RIBEIRO DE OLIVEIRA

Subchefia para Assuntos Jurí cos da Casa Civil da Presidência da República

APROVO.

.
~o ~,
FELI~SCAES SABINO BRESCIANI
Subchefe Interino para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República ­
Substituto

\0