Objetivos, instrumentos y políticas: un marco conceptual básico

Aunque la política económica como uno de los campos de la teoría de la economía

aplicada es tan vieja como la propia ciencia económica, el tratamiento más sistemático de
la misma que significa la “teoría de la política económica” empezó mucho más
recientemente, en estrecha relación con los desarrollos econométricos. Jan TINBERGEN,
1987.

Los cuatro elementos que generalmente las integran son:

 la existencia de una autoridad que actúa como agente principal (El Gobierno o el
conjunto de autoridades públicas de un país.)
 Unos Fines y/o Objetivos cuyo logro se persigue.
 El carácter deliberado de las acciones que la citada autoridad desarrolla en el
terreno económico.
 La existencia de unos instrumentos o medios que pueden ser manipulados o
alterados por las autoridades para alcanzar los fines propuestos.

Conviene señalar que la existencia de comunidades de países que persiguen una mayor
integración económica o los procesos integradores que se están desarrollando en el
continente americano) hacen que no sólo podamos hablar la política económica del
gobierno de un determinado país, si no de las políticas económicas, propias dichas
organizadas supranacionales, pactadas o acordadas por los respectivos gobiernos y
puestas en práctica por una autoridad que a veces está en alguna medida, al menos por
encima de las de los países integrantes.

Las autoridades regionales (estados, regiones, provincias, municipios) llevan a cabo

acciones y toman medidas que son, asimismo, de política económica.

Taxonomía de las Políticas económicas

La literatura sobre la teoría de la política económica ha asignado siempre una posición

relevante a los problemas taxonómicos, es decir, a la distinción entre tipos de política y a
la clasificación de las variables que integran el cuadro de las políticas económicas
practicadas en cualquier país.

En función de los objetivos perseguidos, pero sobre todo del carácter propiamente dicho
de las políticas económicas llevadas a cabo, de su nivel de actuación y del período en el
que se desea operar, es posible diferenciar varios tipos de políticas, que aquí
estudiaremos con más detenimiento:

 En función del carácter de los instrumentos, cabe distinguir entre políticas

cuantitativas, políticas cualitativas y reformas.
 El nivel de actuación permite diferenciar, a su vez entre políticas
macroeconómicas y microeconómicas.
 La dimensión temporal de las acciones político - económicas permite calificarlas
como políticas económicas a corto, a medio y a largo plazo.
 Políticas cuantitativas, cualitativas y de reformas

Las primeras corresponden a todas aquellas actuaciones encaminadas a establecer o

modificar el marco de actuación de la economía, en general, y el de la política económica
en particular.

Política de proceso incluye todas aquellas actuaciones que están más directamente
encaminadas a resolver problemas y desequilibrios específicos derivados del
funcionamiento del “PROCESO” de la economía. En este amplio bloque se integran,
políticas sectoriales ligadas a la solución de los problemas más específicos de una rama
de actividad, hasta las políticas de ajuste orientadas a estabilizar la evolución de los
precios, recuperar el equilibrio de la balanza de pagos o suavizar el ciclo económico entre
otras.

El punto central de atención son las tres grandes categorías de instrumentos, que suelen
utilizarse en política económica, los cuales permiten diferenciar entre políticas
cuantitativas, políticas cualitativas y reformas fundamentales.

Políticas cuantitativas: Corresponden a todas aquellas modificaciones o variaciones

introducidas en el nivel de los instrumentos ya disponibles en la economía.

Las políticas cuantitativas no aspiran, pues, a modificar ni los fundamentos ni la estructura

institucional de la economía en cuestión. Se orientan a ajustar o adaptar de forma regular
la economía a los cambios que normalmente se producen, particularmente en cuanto
afectan a cualquiera de los equilibrios básicos y sus consecuencias en términos de
desempleo, incrementos de los precios, desequilibrio con el exterior y fluctuaciones en la
producción.

Políticas cualitativas: Se consideran como tales aquellas que se orientan a la

introducción de cambios estructurales en la economía, aunque sin afectar a los aspectos
esenciales de la organización económico social.

Un ejemplo de ello sería la modificación del cuadro fiscal del país, introduciendo nuevas
figuras impositivas o modificando el peso relativo de los distintos impuestos en el conjunto
del sistema. Un buen numero de políticas cualitativas, aunque no todas, pueden
identificarse con los que anteriormente se calificaron como políticas de ordenación.

Reformas fundamentales: Es cambiar o modificar, totalmente o en parte, los

fundamentos mismos del sistema económico. Con las “REFORMAS”, señala Tinbergen, lo
que se pretende es afectar a los aspectos o bases esenciales de la organización
socioeconómicas. La centralización o la descentralización de la toma de decisiones; el
control o la limitación del derecho de propiedad, y las nacionalizaciones, constituyen
ejemplos de este tipo de políticas.

Todas las políticas de reformas fundamentales entran dentro de la categoría de políticas

de ordenación.
 Políticas Macroeconómicas y Microeconómicas

La política macroeconómica es como han surgido diversos autores; la contrapartida

normativa de la teoría macroeconómicas que se relacionan con los grandes equilibrios de
una economía, algunos ejemplos como ser: el producto nacional bruto, el ahorro, la
inversión, los precios, el déficit exterior, el déficit público entre otros.

Las políticas microeconómicas pueden considerarse tambien como la contrapartida

normativa de la teoría microeconómica, cuyo centro de atención es la toma de decisiones
por parte de unidades económicas individuales.

Las políticas explícitamente microeconómicas podrían identificarse como aquellas

actuaciones de las autoridades que pretenden influir o alterar dichas decisiones
individuales con el fin de modificar la asignación de recursos.

Como ejemplos de políticas de este tipo, podrían citarse tanto las acciones encaminadas
a influir en las decisiones de producción y/o fijación de precios por parte de las empresas
singulares de una rama productiva determinada como el establecimiento de impuestos
sobre productos muy determinados para desincentivar su consumo, o las sanciones
legales y otras medidas similares que afecten a productores o consumidores, individuales
o en grupos bien delimitados.

Es un hecho reconocido que la singular aportación de J. M. Keynes inclinó el centro de

atención del análisis económico, y más todavía de la política económica, hacia los
aspectos macroeconómicos y sus desequilibrios más dramáticos. Pero no es menos cierto
que en los últimos años ha resurgido el interés por los fundamentos microeconómicos de
las relaciones macroeconómicas básicas, de lo cual son buenos ejemplos los avances en
el análisis del consumo, la renta o la inversión agregadas y sus respectivas variaciones, o
la incorporación de las actitudes individuales en los esquemas explicativos de la evolución
de los grandes agregados.

Política microeconómica todas aquellas que se dirigen a resolver o coadyuvar a

solucionar un problema singular que afecte a un grupo de empresas o de individuos. Lo
cual conduce a identificar como políticas microeconómicas, por ejemplo, a las acciones
que puedan establecerse para apoyar a una rama de actividad ya sea agraria, extractiva,
manufacturera o de servicios que se esté viendo afectada por un determinado shock
externo o por un problema de carácter coyuntural e incluso estructural.

Políticas a corto y a largo plazo

En las economía, el corto plazo suele referirse a períodos de tiempo que, como máximo,
abarcan los 18 e incluso a veces los 24 meses. El medio plazo se ha identificado
convencionalmente con períodos de 4-5 años. Y los análisis, proyecciones y programas a
largo plazo se han ligado a períodos superiores a los 8 años, pudiendo abarcar incluso
hasta los 12-15 años, como suele hacerse a la hora de definir los planes de largo alcance
en materia de infraestructuras, de energía o de ordenación del territorio.
Las políticas a corto plazo, o de carácter coyuntural, suelen diferenciarse claramente de
las que tienen como horizonte el medio o largo plazo. Las primeras toman como
referencia unos objetivos en términos de estabilidad de precios, el logro de una
determinada tasa de crecimiento del país, o la reducción del déficit publico a un cierto
porcentaje del PIB.

En las economías contemporáneas, la distinción entre políticas coyunturales y políticas a

medio, largo plazo se acepta sin reservas. Es más, como se verá al examinar el contenido
y exigencias de los distintos objetivos de política económica, en bastantes casos puede
hablarse tambien de políticas a corto y a largo plazo con referencias a un mismo objetivo.

Fines Generales y Objetivos económicos

Fines generales se identifican con aquellos propósitos de carácter más general de una
sociedad se ha propuesto alcanzar. Ejemplos de “FINES GENERALES” son: El bienestar
material, la igualdad, el respeto a las libertades individuales, la solidaridad, la seguridad y
el orden entre otros.

Ejemplos fines generales de carácter político.

Denominacion en términos
Significado
abreviados
FINES INTERNOS
Bienestar económico Elevación del nicel de vida de todos los ciudadanos.
Desarrollo de la personalidad Facilitar el desarrollo completo de las capacidades y aptitudes individuales.
Equidad e igualdad Igualdad ante la ley en las capacidades básicas de desarrollo personal.
Libertadad individual Libertad de palabra, de expresión y de asociación.

La reducción de las tensiones entre los diversos grupos sociales, ya sean

Solidaridad étnicos, regionales, religiosos, lingüisticos, profesionales o de edad.
Orden legal Mantenimiento y cumpliento de las leyes.
Fijación prioritaria de algunos principios relacionados con la moral y/o
Valores éticos religión.
FINES EXTERNOS

Defensa contra las posibles agresiones o amenazas extranjeras, incluyendo

Paz y seguridad el apoyo a los acuerdos internacionales de seguridad y de paz.
Propósito de cooperar en el desarrollo de los paises más atrasados o de
Solidaridad internacional coadyuvar a resolver problemas sobrevenidos accidetalemente.

Los objetivos económico-sociales son, en alguna medida, la concreción de los fines de

carácter más general, ya que implican una cuantificación de lo que se pretenderá lograr
para mejorar el bienestar económico o una mayor igualdad entre los ciudadanos.
Implican, pues, una definición mucho más precisa de una buena parte de los propósitos
de carácter político más general y se refieren a algunos de sus componentes concretos,
como el logro de una tasa de crecimiento de la economía, la creación de empleo o la
obtención de mejoras en la distribución de la renta del país.
Un rasgo esencial de los objetivos económicos y sociales es que, en tanto que
constituyen una concreción de los fines más generales, tienen un valor terminal en sí
mismos, aunque pueden considerarse también como medios para alcanzar esos fines
más elevados. En cualquier caso, lo que no cabe es confundirlos con otras variables del
sistema, como las llamadas variables intermedias y, menos todavía, con los instrumentos,
que normalmente son aquellas variables que pueden alterarse mediante una decisión de
las autoridades y que examinaremos más adelante.

Objetivos económicos, objetivos sociales y cuasiobjetivos

Los objetivos económicos (que muchos autores califican también como objetivos puros,
de política económica) son los que están más íntimamente ligados al bienestar económico
general. Los cinco que normalmente figuran en cualquier programa de política económica
son los siguientes:

 El crecimiento económico (aumento o expansión de la producción del país).

 El logro de un pleno empleo (o de un nivel relativamente alto de empleo).
 La estabilidad de precios.
 El equilibrio de la balanza de pagos.
 Una distribución más equitativa de la renta y la riqueza (o, al menos, la reducción
de las desigualdades de renta existentes).

Principales Objetivos de la política económica

Ojetivos Significado y medición

Crecimiento económico
Lograr tasas de incremento de la producción de forma sostenida, incluyendo
cambios estructurales continuos en el tejido productivo, y sostenible, respetando el
medio ambiente. Suele establecerse en términos de tasa media anual de crecimiento
del Producto Interior Bruto (PIB) y también mediante la tasa de crecimiento del
PIB per cápita.

Garantizar la creación neta de puestos de trabajo para proporcionar un nivel de

Pleno Empleo
Estabilidad de precios
Distribución de la renta y la riqueza
Equilibrio de la balanza de pagos excelencia es el saldo de la balanza por cuenta corriente, aunque caben otras
vida razonable para todos los miembros capacitados de la fuerza laboral disponible;
reducir y prevenir el desempleo cíclico a corto plazo; eliminar el desempleo
estructural y otras formas de desempleo persistente en el largo plazo. Los
indicadores están referidos al mercado de trabajo: tasa de desempleo; tasa de
actividad; tasa de ocupación, etc.
Mantenimiento del nivel general de precios, o una tasa de inflación reducida. Su
medida más habitual es a través del índice de precios al consumo (IPC), aunque
también son útiles un índice de precios al por mayor y el deflactor del PIB.
Reducción progresiva de las diferencias entre los niveles de ingresos personales, la
concentración de la riqueza y la provisión de bienes públicos. La medición de este
objetivo suele hacerse a través de la distribución del total de la renta disponible
acumulando los percentiles de familias de acuerdo con la renta familiar total; el
porcentaje de familias que disfrutan de una renta familiar menor que la media;
distribución de la renta entre áreas rurales y urbanas; índice de Gini, etc.
Reducir el déficit exterior a medio plazo; mantener un nivel de reservas de divisas y
la solvencia frente al exterior a la vez que el equilibrio interno. El indicador por
posibilidades, tales como el saldo de la balanza comercial o la evolución del tipo de
cambio.
En él definieron ocho objetivos económicos básicos, que se presentaban agrupados del
siguiente modo:

Objetivos principalmente a corto plazo coyunturales:

 Estabilidad de precios.
 Pleno empleo.

Objetivos que esencialmente son a largo plazo:

 Expansión de la producción crecimiento.

 Mejora de la distribución o redistribución de la renta.
 Reducción de las disparidades regionales.
 Desarrollo de ramas productivas específicas.
 Aumento del tiempo de ocio reducción de las horas de trabajo.

Objetivos demográficos:

 Mejora del tamaño y de la estructura de la población.

Hay dos observaciones que conviene hacer con respecto a esta propuesta. La primera es
que el último de estos objetivos difícilmente puede considerarse como estrictamente
económico. Indudablemente, el tamaño y, sobre todo, la estructura de la población tienen
vinculaciones muy claras con el desarrollo de cualquier economía, especialmente si en un
objetivo de este tipo se incluyen la movilidad geográfica de la población, el apoyo a la
natalidad y los criterios sobre las inmigraciones de otros países.

La segunda observación es que el objetivo equilibrio de la balanza de pagos no figura en

la relación que estamos comentando. Lo que explica este hecho es que el equipo del
profesor Kirschen incorporó a su clasificación de objetivos una categoría adicional: la de
los cuasiobjetivos, grupo en el que estos autores incluyeron algunas variables
intermedias, que quienes elaboran y deciden la política económica elevan a veces a la
categoría más alta de objetivos.

Fijación de los objetivos

Se plantean el diseño de un determinado programa de política económica o, simplemente,

la adopción de cualquier medida político-económica singular, es evidente que deberán
definir de manera clara en los objetivos perseguidos.

Esto implica la necesidad de precisar la meta concreta target que se desea alcanzar, ya
que sólo así será posible valorar más tarde en qué medida la política económica estuvo
bien orientada y en qué medida se alcanzaron los objetivos deseados. Conviene notar, sin
embargo, que cuando las autoridades cuantifican la meta o metas a conseguir adquieren
un compromiso claro con la sociedad, que permite a ésta valorar el grado de éxito o de
fracaso de la acción del gobierno.
Cuando los objetivos se corresponden con determinadas magnitudes económicas cuyo
seguimiento estadístico es posible, cosa que afortunadamente sucede en un buen número
de casos, la cuantificación de los objetivos a lograr puede llevarse a cabo por alguna de
las siguientes alternativas:

 Fijación del objetivo en términos de un nivel o valor absoluto deseado.

 Establecimiento de un porcentaje o tasa de variación de una determinada variable
para un período de tiempo dado.
 Determinar los límites máximo y mínimo entre los cuales deberá moverse la
magnitud en cuestión.

La fijación de un nivel en valores absolutos para un objetivo supone determinar con

bastante exactitud la cuantía de la variación que se desea lograr en la magnitud que se
tome como referencia.

Limites máximo y mínimo, entre los cuales deberá situarse una cifra absoluta o una tasa
de variación de la magnitud elegida como indicador.

Los conflictos entre objetivos

Si se plantea el tema de forma aislada, el logro de cada uno de los posibles objetivos
podría tratarse como un problema independiente. Fijando la meta a lograr, bien sea un
máximo o mínimo, o una banda con unos límites bien definidos y dadas unas
determinadas condiciones o restricciones, el problema se reduciría a saber si contamos
con él los instrumentos adecuados para alcanzar la citada meta. Teóricamente, el
problema podría tener, pues, una clara solución. Sin embargo, la realidad económica es
bastante más compleja. Las exigencias de los ciudadanos a sus gobernantes no se
reducen nunca a un solo objetivo, y las promesas y propósitos de quienes están
desempeñando un gobierno o de quienes desean conseguir más votos desde la oposición
suelen referirse a un amplio conjunto de objetivos, ya sean estrictamente económicos o
de carácter social y político.

Que existan o puedan existir conflictos entre los objetivos a lograr no significa,
obviamente, que la política económica se enfrente con un problema de imposibilidad.
Todo lo contrario. La existencia de conflictos se convierte en una de las razones de la
política económica o, si se quiere, en uno de los elementos que justifican el planteamiento
de distintas alternativas político económicas y la elección de una de ellas como la más
satisfactoria para la comunidad.

Posibilidades teóricas de interrelación entre objetivos

Desde esta perspectiva es posible distinguir tres posibles casos:

1. Existencia de conflictos de carácter fundamental.

Corresponden al caso en el que dos o más objetivos son realmente incompatibles entre
sí. El conflicto se manifiesta, en último término, en que cualquier deseo de lograr en
mayor grado un determinado objetivo supone la necesidad de disminuir o tener que
renunciar inevitablemente al logro de otro objetivo. En realidad, el número de conflictos
fundamentales o absolutos es relativamente bajo. Podría existir, en principio, entre el
objetivo incremento de la producción de un país y el aumento del tiempo de ocio.

2. Existencia de relaciones de complementariedad entre objetivos.

Este tipo de relación se daría entre dos objetivos cuando el logro de uno de ellos suponga
la posibilidad de mejorar simultáneamente el segundo. Uno de los ejemplos más citados
es el de las relaciones entre el crecimiento económico y la creación de empleo.

El logro del primero implica al menos a partir de un determinado nivel de crecimiento la

creación de un mayor número de empleos netos. Sin embargo, también aquí la realidad
impone limitaciones.

3. Independencia entre objetivos.

En teoría, cabe plantearse también esta opción. Significaría que el logro de un objetivo no
guarda relación alguna con otro objetivo, que mantendría inalterada su posición. En la
práctica no existen ejemplos claros en los que esto suceda. Los objetivos de política
económica están generalmente muy interrelacionados y, en consecuencia, se producen
conflictos entre ellos que dificultan el logro simultáneo y en grado máximo de los mismos.
La búsqueda de combinaciones posibles de los distintos objetivos se convierte, así, en
una necesidad.

Conflictos entre objetivos a corto, mediano y largo plazo.

Plazo Objetivos económicos Objetivos Financieros

Restaurar el equilibrio de la balanza de
Corto Plazo Sostener la actividad y el empleo. pagos y reducir el déficit presupuestario.
Reestructurar la actividad Asignar eficazmente los recuros
Largo Plazo productiva, a favor del empleo. financieros.

Conflictos entre objetivos económicos y objetivos sociales.

Podemos calificar a unos objetivos como esencialmente económicos (crecimiento,

empleo, estabilidad de precios) y a otros como objetivos esencialmente sociales
(educación, dotación de viviendas, salud), lo cierto es que unos y otros tienen contenidos
que traspasan las respectivas fronteras. Ni el crecimiento es sólo económico, ni la
educación es ajena a la economía y a la mayor o menor eficiencia del sistema productivo,
por ceñirnos a dos casos que no requieren una especial explicación.

El permanente conflicto entre eficiencia y equidad subyace claramente en estas dos

importantes preguntas. Desde la óptica económica más estricta, parece difícil repartir sin
crear, y por supuesto, también repartir más de lo que se crea. Y para crear o generar
riqueza hay que asignar eficientemente los recursos, ser competitivo y que la
productividad crezca o, cuando menos, que no se vea perjudicada. Desde la óptica social,
también resulta defendible y deseable, por supuesto que una sociedad avance hacia una
mayor igualdad de oportunidades entre todos sus ciudadanos, e incluso hacia una mayor
equidad en términos de ingresos, aunque este avance puede desarrollarse
evidentemente de manera muy rápida o de forma más gradual.

Instrumentos

Bajo la denominación genérica de instrumentos se integran todas aquellas variables que

los policy markers pueden utilizar para tratar de alcanzar los objetivos fijados para una
determinada política económica. Es necesario realizar, sin embargo, algunas precisiones
conceptuales.

En este contexto, las definiciones básicas serían:

Las variables objetivo: se consideran variables endógenas que la política económica

toma como referencia o como meta. En el caso de que la meta a lograr se establezca con
carácter absoluto, dicha variable pasaría a ser una restricción en relación con las
restantes variables endógenas del modelo.

 Un instrumento se define como un parámetro que puede ser controlado

(variado, modificado) por las autoridades económicas. En consecuencia, en
el modelo antes definido, los instrumentos siempre se encontrarán entre las
variables consideradas como exógenas
 Calificaremos como medida de política económica a cualquier cambio
específico que se lleve a cabo en un determinado instrumento.
 Y finalmente, una política concreta consistirá en un conjunto de metas
definidas de manera bien determinada y en un conjunto de medidas que se
estiman adecuadas para alcanzarlas.

Tipos de instrumentos

Los instrumentos que las autoridades pueden utilizar para conseguir los objetivos y metas
propuestos son relativamente numerosos y, desde luego, bastante heterogéneos.

Desde una óptica más concreta, aunque compatible con la anterior, los instrumentos de
política económica suelen presentarse distinguiendo una serie de familias o grupos, tales
como:

 Los instrumentos monetarios y crediticios política monetaria.

 Los instrumentos tributarios y del gasto público (política fiscal, a veces también
denominada política de finanzas públicas y/o política presupuestaria, aunque la
primera incluiría a ambas.
 Los instrumentos comerciales y de tipo de cambio.
 Los controles y regulaciones directas.
 La política de rentas (incorporada, a veces, en el grupo anterior).
 Los cambios institucionales.
  Otras medidas de política macroeconómica

Los instrumentos de política monetaria: constituyen uno de los grupos más amplios.
En general, se orientan a regular o controlar la expansión de la cantidad de dinero y la
evolución de los tipos de interés. Se trata de instrumentos que reflejan la interacción entre
el gobierno central del país por lo común a través del Banco Central de cada país o bien
del Banco Central de un conjunto de países que acuerdan una política monetaria común.

Los instrumentos incluidos dentro de la Política fiscal o de finanzas públicas:

abarcan esencialmente los gastos públicos los impuestos y la política presupuestaria y de
endeudamiento. El ámbito del gasto corresponde tanto a los gastos gubernamentales
para suministrar servicios y bienes públicos, como las transferencias para satisfacer
necesidades y objetivos sociales

Los instrumentos comerciales y del tipo de cambio han incorporado: normalmente,

todas aquellas medidas relacionadas con el comercio y los intercambios de un país con el
exterior (aranceles, medidas de apoyo a la exportación, restricciones) y, sobre todo, la
política del tipo de cambio.

Los controles y regulaciones directas: se refieren a las diversas formas

gubernamentales de intervención, regulación y establecimiento de prohibiciones o
restricciones que tienen efectos significativos en los precios, los costes de producción y,
en general, en la asignación de recursos. Controles y regulaciones de este tipo suelen
aplicarse en el mercado de trabajo, sobre los precios de ciertos bienes, en la oferta y el
funcionamiento de algunos sectores en la producción y/o distribución de determinados
bienes y servicios públicos o en el ámbito del comercio exterior.

Las políticas de rentas: que pueden afectar a los salarios y a otras rentas, como los
alquileres, los dividendos, los márgenes de beneficios, tienen un carácter bastante
singular. Pueden consistir, simplemente, en una imposición gubernamental, en cuyo caso
debería formar parte claramente de los controles definidos en el grupo anterior; o pueden
ser consecuencia de pactos y acuerdos entre las partes implicadas, como ocurre cuando
empresarios y sindicatos alcanzan acuerdos que favorecen la estabilidad y, a veces, una
mejor distribución de la renta.