procedimento amministrativo

- riforme istituzionali

REDAZIONALI

L’ETERNO DILEMMA CIRCA LA DISTINZIONE FRA

RIFIUTI O SOTTOPRODOTTI. IL CASO SPECIFICO DEI
RESIDUI DI PRODUZIONE E L’INTERVENTO ESPLI-
CATIVO DELLA SUPREMA CORTE (SENT. CASS. PEN.
SENTENZA N. 40109/2015)
della Dott.ssa Francesca Romana Marcacci Balestrazzi

Il sottoprodotto non necessita di essere sottoposto al trattamento di recupero, altrimenti non rive-
stirebbe le caratteristiche merceologiche e ambientali che lo connotano sin dall'origine, e che lo
qualificano come tale, contrapponendolo e distinguendolo dal “rifiuto”. Ma, al contempo, non è
più richiesto, in modo rigoroso che il sottoprodotto sia utilizzato “tal quale” in quanto sono per-
messi trattamenti minimi, rientranti nella normale pratica industriale. Ove i residui della produ-
zione industriale siano “ab origine” classificati da chi li produce come rifiuti, gli stessi devono
ritenersi sottratti alla normativa derogatoria prevista per i sottoprodotti come definiti dall'art.
184-bis, T.U. ambiente, in quanto la classificazione operata dal produttore esprime quella volon-
tà di disfarsi degli stessi idonea a qualificarli come "rifiuti" in base all'art. 183, comma primo,
lett. a) del citato decreto.

The byproduct recovery does not need to be treated, otherwise it wouldn’t has the environmental
and sector characteristics that define from the outset, and that qualify it as such, contrasting it and
distinguishing it from "waste". But, at the same time, it is no longer required, so strict that the by-
product is used equal because they allowed minimum pensions, within normal industrial practice,
as identified above. Where residues of industrial production are "from the source" classified from
those who produce them as waste, they must be subtracted derogatory legislation planned for by-
products as defined in art. 184-bis of Legislative Decree n. 152 April 3, 2006, since the classifica-
tion made by the writer expresses that desire to get rid of those likely to qualify them as "waste",
according to art. 183, first paragraph, lett. a) of the above mentioned Decree.

Sommario: 1. Breve introduzione circa l’utilizzo efficiente delle risorse nelle politiche europee. 2.
Disciplina normativa di riferimento. 3. Il sottoprodotto visto come materiale non coinvolto nel
processo produttivo. 4. L’intervento innovatore della Cassazione penale, applicato al caso di
specie. 5. Conclusioni.

1.Breve introduzione circa l’utilizzo
efficiente delle risorse nelle politiche euro-
pee.
Prima di addentrarci nel complesso intrec-
cio delle definizioni giuridiche relative alla
materia dei rifiuti, è opportuno effettuare una
preliminare introduzione sull’utilizzo delle
risorse negli ordinamenti europei, anche per-
ché, se gestite in maniera efficiente, le risorse
Gazzetta Amministrativa
(come lo sono i rifiuti) possono di certo esse-
re un grande espediente economico.
L’economia dei Paesi industrializzati è ba-
sata su un livello elevato di consumo di risor-
se naturali, intese come materie prime (es.
metalli, minerali, gomma o legno), combusti-
bili fossili e suolo. Infatti, sulla base di dati
-63- Numero 1- 2016
Uso del Territorio:
urbanistica, ambiente e paesaggio
EEA1, l‘utilizzo delle risorse nell’Unione eu-
ropea si attesta, da circa due decenni, tra le 15
- 16 t pro-capite l’anno.
Cercando di analizzare operativamente il
problema, l’EEA evidenzia come l’Europa
abbia utilizzato per anni (in modo continuati-
vo dal 1970 al 2008) un quantitativo sempre
maggiore di risorse. Si è assistito a una dimi-
nuzione nell’utilizzo delle risorse solo in pe-
riodi di recessione o bassa crescita del paese:
si è infatti passati da 8,3 mld di t di risorse
consumate in Europa nel 2007 a 7,3 mld di t
nel 20092. Nonostante ciò, le previsioni al
2030 indicano che lo sfruttamento delle risor-
se nell’Unione europea, purtroppo, continuerà
a crescere3. È però interessante e opportuno
riscontrare che, col passare degli anni,
l’Europa ha dovuto confrontarsi, sempre di
più, con una richiesta di risorse proveniente
dalle economie emergenti.
Tutto questo ha generato la crescita, nel
corso del XX secolo, dell’impiego di combu-
stibili fossili nel mondo pari a 12 volte e
l’estrazione di risorse materiali di 3464.
Per quel che riguarda poi il rendimento
delle risorse, si è assistito a una crescita nella
maggior parte dei Paesi dell’Europa
nell’ultimo decennio.
L’Europa, già nei primi anni 2000, attra-
verso il Sesto programma d’Azione per
l’Ambiente
(6° PAA) e la Strategia comunitaria per lo
sviluppo sostenibile (SDS)5, puntava a vince-
1 2020”, la Commissione Europea, il 2.2.2011,
The European Environmental Agency, state and out-
look, 2010 Material Resources and Waste - 2012 Up-
date
2
Fonte: “Rapporto Rifiuti speciali”, ISPRA,
2011, Movimento transfrontaliero rifiuti. Vedi
anche Green economies around the world? - Im-
plications of resource use for development and
the environment, 2012.
3
Cfr. The European Environment, state and outlook,
2010 Material Resources and Waste – 2012 Update.
4
Tabella di marcia verso un’Europa efficiente
nell’impiego delle risorse“ – COM (2011) 571
definitivo.
5 7
Il Sesto programma comunitario di azione per
l'ambiente intitolato “Ambiente 2010: il nostro futuro,
la nostra scelta” comprendeva il periodo tra il
22.7.2002 e il 21.7.2012. Il programma si ispirava al
quinto programma di azione per l'ambiente che copriva
il periodo 1992-2000, e alla decisione relativa al
riesame di detto programma.
Gazzetta Amministrativa
re la sfida per uno sviluppo sostenibile, disso-
ciando l’impatto e il degrado ambientale dalla
crescita economica. In particolare, nel 6°
PAA si ritenne necessario che l’industria ope-
rasse in modo più efficiente sotto il profilo
ecologico (cioè che producesse la stessa o una
maggior quantità di prodotti a partire da una
minore quantità di risorse e generando meno
rifiuti); che i modelli di consumo sarebbero
divenuti più sostenibili; che il consumo delle
risorse rinnovabili e non rinnovabili non su-
perasse la capacità di carico dell’ambiente;
che si garantisse un uso più sostenibile delle
risorse (inteso anche come prevenzione degli
sprechi e aumento della percentuale di risorse
riciclate e reimmesse nel ciclo economico
dopo l’utilizzo, in luogo di materie prime
vergini).
L’importanza della tematica oggetto
d’esame viene sottolineata anche dalla Diret-
tiva Rifiuti 2008/98/CE6, art. 11: infatti, nel
fissare gli obiettivi di riutilizzo e riciclaggio,
si invitano gli Stati membri ad adottare le mi-
sure necessarie “al fine di rispettare gli obiet-
tivi della presente direttiva e tendere verso
una società europea del riciclaggio con un
alto livello di efficienza delle risorse”.
L’impegno europeo verso un uso efficiente
delle risorse si è ulteriormente rafforzato nel
2010 quando a marzo, la questione è stata in-
serita tra le sette iniziative prioritarie della
Strategia “Europa 2020” per una crescita “in-
telligente, sostenibile e inclusiva”7.
Nell’ambito di questa Strategia “Europa
ha pubblicato una comunicazione dal titolo
“Affrontare le sfide relative ai mercati dei
prodotti di base e alle materie prime”, (stret-
6
Sulla elaborazione della direttiva sui rifiuti n.
2008/98/CE, da parte del Consiglio, Parlamento e
Commissione U.E, si veda David Röttgen, “La nozione
di rifiuto e di sottoprodotto”, e anche F. Giampietro,
“Commento alla direttiva 2008/CE sui rifiuti”,
IPSOA, Milano, 2009. Sul “sottoprodotto” nel T.U.
ambientale n. 152/2006, cfr. L. Ramacci, La nuova
disciplina dei rifiuti, Celt–La Tribuna, 2006.
Europa 2020 è la strategia decennale per la crescita e
l'occupazione che l'Unione europea ha varato nel 2010.
L'UE si è data cinque obiettivi quantitativi da
realizzare entro la fine del 2020. Riguardano
l’occupazione, la ricerca e sviluppo, il clima e
l'energia, l'istruzione, l'integrazione sociale e la
riduzione della povertà.
-64- Numero 1- 2016

tamente correlata all’iniziativa per l’uso effi-
ciente delle risorse in Europa), la quale si ba-
sa su tre pilastri fondamentali:
• approvvigionamento equo e sostenibile
di materie prime dai mercati mondiali;
• incentivare un approvvigionamento so-
stenibile all’interno dell’UE;
• spronare l’efficienza sotto il profilo delle
risorse e promuovere il riciclaggio.
Alla base di questi pilastri c’è l’esigenza di
monitorare le materie prime essenziali.
Al termine dell’anno 2013, la Commissio-
ne ha ritenuto opportuno, in attuazione della
Tabella di marcia, attivare la “EU Resource
Efficiency Transition Platform”8, al fine di
monitorare il processo di transizione verso
un’Europa efficiente nell’utilizzo delle risor-
se9. Contestualmente, la stessa Commissione
ha proposto, nel novembre 2012, un nuovo
Programma di Azione per l’Ambiente (7°
PAA) che definisce un quadro generale per la
politica ambientale fino al 2020, individuan-
do nove obiettivi prioritari che dovrebbero
essere realizzati dall’UE e dagli Stati membri,
tra cui: “trasformare l’Unione in
un’economia a basse emissioni di carbonio,
efficiente nell’impiego delle risorse, verde e
competitiva”10.
In conclusione, appare evidente, sulla base
dei dati e delle politiche europee finora passa-
te in rassegna, che l’uso efficiente delle risor-
se è di certo un obiettivo prioritario per
l’Europa.
Nel concetto relativo all’impiego efficiente
delle risorse primarie, bisognerebbe ricom-
prendere una profonda educazione alla corret-
ta valorizzazione delle materie, attraverso op-
portuni schemi di impiego. In sostanza
l’obiettivo perseguito è quello di riconoscere
e favorire tutti i casi in cui una materia può
8 11
L'obiettivo della Piattaforma europea di efficienza
delle risorse, è quello di fornire una guida di alto
livello per la Commissione europea, gli Stati membri e
gli attori privati sulla transizione verso un'economia
più efficiente delle risorse.
9
http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency.
10
Il Programma individua 9 obiettivi prioritari fino al
2020, tra i quali: proteggere la natura e rafforzare la
resilienza ecologica; incrementare una crescita
sostenibile, low carbon con un uso efficiente delle
risorse; affrontare efficacemente le minacce
all’ambiente legate alla salute.
Gazzetta Amministrativa
Uso del Territorio:
urbanistica, ambiente e paesaggio
avere un’ottimizzazione, essendo destinata a
un uso certo ed economicamente fondato,
come per esempio mettere in atto misure per
prevenire la produzione di rifiuti, anche attra-
verso la valorizzazione dei materiali per il lo-
ro impiego come sottoprodotti (ai sensi
dell’art. 184 bis del d.lgs. 152 del 2006 e
s.m.i., di seguito per brevità t.u. ambiente) o
nuovi combustibili.
2.Disciplina normativa di riferimento.
Nella complessa e controversa questione
circa la continua ricerca di una giusta defini-
zione di “sottoprodotto”, le modifiche intro-
dotto dal recepimento della dir. 2008/98/CE11
(c.d. direttiva rifiuti), avvenuto con il d.lgs.
205/2010, debbono certamente essere viste
positivamente, dato che esse contribuiscono a
correggere alcune evidente imprecisioni della
previgente nozione. La dir. 2008/98/CE aveva
l’obbiettivo di aiutare l’Unione europea ad
avvicinarsi a una “società del riciclaggio”,
cercando di evitare la produzione di rifiuti e
di utilizzare i rifiuti come risorse.
La nozione di “sottoprodotto” appare, per
la prima volta, in termini di diritto positivo,
nell’art. 5 della nuova direttiva (mentre, come
è noto, era assente nelle precedenti)12.
Nell’ambito dell’annosa distinzione fra rifiuti
e sottoprodotti, la Direttiva elimina dal regi-
me dei rifiuti quei prodotti che, pur non costi-
tuendo “lo scopo primario delle produzione”,
ne formano parte integrate, possono essere e
sono ulteriormente e legalmente utilizzati per
sé o per altri fini, senza trattamento ulteriore
o con un trattamento che rientra nella “nor-
male pratica industriale”13.
Le condizioni poste dalla direttiva erano in
parte già rinvenibili nella giurisprudenza co-
Essa stabilisce un quadro giuridico per il trattamento
dei rifiuti nell’Unione europea (UE), studiato in modo
da proteggere l’ambiente e la salute umana,
sottolineando l’importanza di adeguate tecniche di
gestione, riutilizzo e riciclaggio dei rifiuti, volte a
ridurre le pressioni sulle risorse e a migliorare il loro
uso.
12
Si veda A. Muratori, Sottoprodotti: la suprema corte
in difesa del sistema tolemaico?, in Ambiente, 2012,
605.
13
L. Ramacci, La nuova disciplina dei rifiuti, Celt–La
Tribuna, 2006.
-65- Numero 1- 2016
Uso del Territorio:
urbanistica, ambiente e paesaggio
munitaria14 ed in parte recepite in leggi na-
zionali, come nel caso dell’ordinamento ita-
liano che aveva definito il sottoprodotto nella
lett. n) del co. 1, dell’art. 183, del t.u. ambien-
te, poi modificato dal nuovo art. 183 co. 1,
lett. p), del “secondo correttivo”, ora nuova-
mente novellato con l’introduzione dell’art.
184-bis15.
Si evidenzia, dunque, come la direttiva in-
dichi “la sostanza o l’oggetto è sotto-
prodotto” dell’impresa, in quanto “parte in-
tegrante del (suo) processo produttivo”, an-
che quando non sia necessariamente riutiliz-
zato dalla stessa, come farebbe intendere la
norma nazionale quando si esprime nei ter-
mini indicati: “il loro impiego sia certo, sin
dalla fase della produzione, integrale, e av-
venga direttamente nel corso del processo di
produzione” (caso ovviamente consentito,
anche se non frequente)16.
Esaminando nel dettaglio il nuovo art. 184
17
bis del t.u. ambientale, sui sottoprodotti si
rileva come vengano ora previsti criteri di in-
dividuazione degli stessi in parte differenti
rispetto alla formulazione precedente dell’art.
14
Cfr. CGUE, Sent. 18.12.2007, causa C- 263/5;
Avesta Polarit Chrome, causa C-114/01; Niselli,
causa C-416/02 Commissione/Spagna.
15
V. Paone, cfr.: Sottoprodotti: una parola chiara
della Cassazione, in questa Rivista, 2012, 11; G.
Amendola, Sottoprodotto e normale pratica
industriale: finalmente interviene la Cassazione, in
www.lexambiente.it.
16
Cfr. V. Paone, La tutela dell’ambiente e
l’inquinamento da rifiuti, Milano 2008, cit. pagg. 191 e
ss..
17
Recita l’art. 184 bis: È un sottoprodotto e non un
rifiuto ai sensi dell’art. 183, co. 1, lettera a), qualsiasi
sostanza od oggetto che soddisfa tutte le seguenti
condizioni:
a) la sostanza o l’oggetto è originato da un processo di
produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui
scopo primario non è la produzione di tale sostanza od
oggetto;
b) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato,
nel corso dello stesso o di un successivo processo di
produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o
di terzi;
c) la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato
direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso
dalla normale pratica industriale;
d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o
l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i
requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione
della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti
complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana
Gazzetta Amministrativa
183, co.. 1, lett. p)18.
Il nuovo art. 184 bis del t.u. ambiente, pre-
vede innanzitutto che la sostanza, per essere
un sottoprodotto, debba essere originata da un
processo di produzione, di cui costituisce par-
te integrante, ed il cui scopo primario non sia
la produzione di tale sostanza od oggetto.
Come è già stato chiarito dalla comunicazio-
ne del 21.2.2007 della Commissione CE19, lo
scopo primario, di fatto, coincide con la “pro-
duzione deliberata o meno del materiale, pro-
prio al fine di tener distinti i prodotti indu-
striali dai c.d. “sottoprodotti”20. Ogniqualvol-
ta l’oggetto o la sostanza siano classificati
come prodotto intenzionalmente, essi costitui-
ranno “prodotti industriali” primari, mentre
ciò che è prodotto non intenzionalmente sarà,
a seconda dei casi, rifiuto o sottoprodotto.
La condizione relativa al fatto che il mate-
riale debba essere parte integrante del proces-
so produttivo, non pone insormontabili pro-
blemi interpretativi: in estrema sintesi, sono
certamente “parte integrante” della produzio-
ne tutte quelle sostanze che decadono in via
continuativa, periodica o comunque non sal-
tuaria dal processo di produzione di un de-
terminato bene intenzionalmente prodotto21.
Basti pensare ai materiali di scarto e ai ca-
scami di una industria metallurgica, ai prodot-
ti chimici generati da una reazione diretta a
sintetizzare un diverso composto, ai trucioli
di un mobilificio, e gli esempi potrebbero
continuare all’infinito.
Al contrario, non potrebbe invece essere
considerato sottoprodotto tutto ciò che non
sia originato con un minimo di regolarità dal
ciclo produttivo, venendo generato solo in
18
Per una prima lettura ricostruttiva della nuova
disciplina, si veda P. Giampietro, Rifiuti, Sottoprodotti
e M.P.S. nella nuova direttiva CE, nel sito web
Ambiente Diritto. It..
19
Comunicazione della Commissione al Consiglio e al
Parlamento europeo relativa alla comunicazione
interpretativa sui rifiuti e sui sottoprodotti, 21.2.2007,
Com 59 definitivo.
20
Si veda P. Giampietro, Quando un residuo
produttivo va qualificato “sottoprodotto (e non
“rifiuto”) secondo l’art. 5, della direttiva 2008/98/CE
(Per una corretta attuazione della disciplina
comunitaria), pubblicato in www.lexambiente.com.
21
In tal senso, cfr. CGCE 24.6.2008, causa-C188/07,
con richiami alle più significative pronunce anteriori
della stessa Corte.
-66- Numero 1- 2016

modo episodico. Si pensi ad esempio ad una
partita di prodotti difettosi, o ad una sostanza
generata da una reazione chimica fuori con-
trollo: essi rappresentano una anomalia nel
ciclo produttivo, e certo non ne sono parte in-
tegrante.
Per quanto attiene alla necessità
dell’impiego del sottoprodotto nel medesimo
o in diverso ciclo produttivo, va evidenziato
come la nuova nozione non renda più neces-
sario che l’oggetto o la sostanza vengano im-
piegati nel medesimo ciclo che lo ha origina-
to, e neppure che siano destinati a produrre un
diverso bene. Anche la diretta utilizzazione
del residuo (ad esempio per la produzione di
energia) non fa infatti venir meno la nozione
di “sottoprodotto”, in presenza delle altre
condizioni di legge22.
Deve essere poi certo che la sostanza o
l’oggetto saranno utilizzati, nel corso dello
stesso e/o di un successivo processo di produ-
zione e/o di utilizzazione, senza alcun ulterio-
re trattamento diverso dalla normale pratica
industriale. Infine è necessario che l’ulteriore
utilizzo sia legale, ossia che la sostanza o
l’oggetto soddisfi, per l’utilizzo specifico, tut-
ti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e
la protezione della salute e dell’ambiente e
non porti a impatti complessivi negativi
sull’ambiente o la salute umana.
È utile richiamare la norma UNI 1066723,
tra l’altro richiamata nell’allegato 1 del d.m.
5.02.1998 dove vengono specificate le norme
e gli standard prescritti per ciascun tipo di ri-
fiuto e per ogni attività e metodo di recupero
degli stessi. La norma UNI 10667-1 (edizio-
ne.8.2010) classifica le materie plastiche pri-
me-secondarie ottenute da recupero e riciclo
di rifiuti di plastica, e si riferisce ai sottopro-
dotti di materie plastiche nonché ai materiali,
22
Così, da ultimo, G. Garzia, “Corte di Giustizia,
residui di produzione e nuova definizione di
sottoprodotto nel correttivo”, in Ambiente e Sviluppo
4/2008.
23
La presente norma precisa che l'utilizzo di
sottoprodotti in materie plastiche e di materie plastiche
prime-secondarie all'origine e l'utilizzo di materie
plastiche prime-secondarie conformi alle specifiche di
tali norme, consente all'operatore che le produce, le
trasporta, le riceve e le utilizza secondo le finalità della
norma, di non sottostare alla disciplina che regola la
gestione dei rifiuti.
Gazzetta Amministrativa
Uso del Territorio:
urbanistica, ambiente e paesaggio
alle sostanze ed agli oggetti di plastica gene-
rati da cicli produttivi o di preconsumo che
hanno le caratteristiche delle materie plasti-
che prime-secondarie sin dall’origine (indica-
te nel testo come “materie plastiche prime
secondarie all’origine”) che l’industria uti-
lizza per la produzione di miscele di materiali
e/o di manufatti, nelle forme usualmente
commercializzate, o per altri fini.
La norma, coordinata con il disposto
dell’art. 184 bis del t.u. ambiente, è utile per
chiarire che cosa possa dirsi per normale pra-
tica industriale nella parte in cui precisa che
la macinazione e la riduzione volumetrica per
via meccanica non costituiscono trattamento e
di conseguenza, rientrano nella normale pra-
tica industriale.
Pertanto si nota come il recente inquadra-
mento normativo generale sui sottoprodotti
operato dalla dir. 2008/98/CE (anticipato e
poi recepito dal t.u. ambiente e s.m.i. – art.
184-bis) è stato finalizzato a superare una si-
tuazione d’incertezza giuridica ed operativa
protrattasi per lungo tempo a causa
dell’assenza di una nozione chiara di sotto-
prodotto e di strumenti normativi omogenei
utili a definire la linea di demarcazione tra i
sottoprodotti e i rifiuti.
Si ricorda come per lungo tempo, infatti,
l’unico riferimento normativo utile a livello
comunitario in materia era quello relativo alla
normativa speciale sui sottoprodotti di origine
animale non destinati al consumo umano di
cui al Reg. (CE) 1774/2002, ora disciplinati
dai Regolamenti (CE) 1069/2009 e (UE)
142/201124.
Ora, dopo un intenso e lungo studio sulla
materia, il legislatore ha definito puntualmen-
te le condizioni atte a individuare quando un
bene è ancora suscettibile di un utile impiego
e quindi da ritenersi sottoprodotto, e non ri-
fiuto, in ragione delle sue caratteristiche in-
trinseche ed estrinseche e senza ulteriore ag-
24
Recante “disposizioni di applicazione del
regolamento (CE) n. 1069/2009 del Parlamento
europeo e del Consiglio, recante norme sanitarie
relative ai sottoprodotti di origine animale e ai
prodotti derivati non destinati al consumo umano, e
della direttiva 97/78/CE del Consiglio per quanto
riguarda taluni campioni e articoli non sottoposti a
controlli veterinari alla frontiera”.
-67- Numero 1- 2016
Uso del Territorio:
urbanistica, ambiente e paesaggio
gravio in termini di impatti ambientali.
In esito al tortuoso percorso regolatorio
sopra descritto, il corretto impiego di queste
risorse ha finalmente trovato un adeguato in-
quadramento normativo che può consentire a
molti settori di coniugare le richieste di piena
valorizzazione delle proprie risorse e materie
prime, con gli obiettivi di minimizzazione del
ricorso allo smaltimento ed evoluzione verso
un’economia circolare delle risorse.
Come in molti sostengono25, il pieno sfrut-
tamento dei sottoprodotti consente, infatti, di
minimizzare il costo ambientale delle materie
prime a monte delle filiere produttive, am-
pliandone contemporaneamente la disponibi-
lità e alimentando un processo virtuoso. Al
tempo stesso, evita il ricorso a costose fonti di
approvvigionamento alternative e costituisce
un importante ambito di sviluppo per le attivi-
tà di ricerca e innovazione tecnologica, for-
nendo opportunità di crescita, competitività e
creazione di valore aggiunto a settori cruciali
per l’economia nazionale. Si deve però pur-
troppo rilevare che le imprese in diversi casi
sembrano generalmente restie a intraprendere
l’iter procedurale per il riconoscimento dello
status di sottoprodotto, nel timore di incorrere
in contestazioni da parte degli organi di con-
trollo, incompetenti ad applicare le recenti
normative26.
3. Il sottoprodotto visto come materiale
non coinvolto nel processo produttivo.
Considerato che “lo scopo primario del
processo di produzione” può prevedere uno o
più prodotti industriali prestabiliti, si deve
aggiungere, a questo punto, un’ulteriore spe-
cificazione, in negativo: il sottoprodotto si ca-
ratterizza e consiste, propriamente, in quella
25
Cfr. V. Paone, Sottoprodotti: una parola chiara
della Cassazione, in Ambiente&Sviluppo, 2012, e G.
Amendola, Sottoprodotto e normale pratica
industriale: finalmente interviene la Cassazione, in
www.lexambiente.it.
26
Sul punto cfr. D. Röttgen, in Fresato d’asfalto:
sottoprodotto o rifiuto?, cit. in Rifiuti , Diritto e pratica
amministrativa, Il Sole 24 Ore, ottobre 2013, il quale
rileva: “ove una sostanza o un oggetto sia soggetto ad
operazioni di trattamento nel corso dello stesso
processo di produzione, queste non sono da
considerarsi operazioni di ulteriore trattamento con la
conseguenza che la loro effettuazione non osta alla
classificazione dell’articolo come sottoprodotto”.
Gazzetta Amministrativa
diversa27 sostanza che si genera, di fatto, dallo
stesso processo produttivo organizzato, però,
per un obiettivo “primario” distinto28.
Dalle osservazioni che precedono, può de-
dursi un modus operandi per l’individuazione
del sottoprodotto in tutte quelle vicende in
cui, contestualmente alla realizzazione di uno
o più “articoli” (beni o merci) principali, vo-
luti e programmati (come “scopo primario
della produzione”), si generano – con riferi-
mento e/o a causa delle materie prime usate
e/o in ragione delle tecnologie di processo
adottate - materiali (“sostanze od oggetti”) -
cui non era destinato primariamente il proces-
so produttivo – i quali presentano, fin
dall’origine, determinati caratteri merceologi-
co - ambientali29 che ne consentono
l’ulteriore utilizzo, differenziandosi, pertanto,
dal comune residuo-produttivo, privo nor-
malmente di questi attributi, tanto da dover
essere, se del caso, “recuperato”.
Attualmente, con la certezza di un ulteriore
utilizzo “legale”, ex art. 5, par. 1, lett. a) - d),
anche il sottoprodotto è consapevolmente
previsto e voluto dall’imprenditore, ovvia-
mente non come obiettivo ”primario” del
processo produttivo, ma come articolo secon-
dario, rispetto ed in aggiunta ai “prodotti in-
dustriali” del primo tipo, per i quali si è appo-
sitamente programmato il processo di produ-
zione (in termini di investimento, di tecnolo-
gie di lavorazione, di resa commerciale).
Tale nozione di sottoprodotto presenta un
passato nell’esperienza giuridica recente, che
si può leggere nella giurisprudenza della Cor-
te di Giustizia europea. La stessa ha circo-
scritto, nel tempo, la categoria del “sottopro-
dotto” in limitate ma decisive pronunce30,
con riferimento a singole fattispecie, quali,
per esempio il riutilizzo del coke da raffina-
zione di petrolio ovvero l’impiego del letame
spagnolo, nelle due successive sentenze della
27
Rispetto al prodotto industriale.
28
Cfr. V. Paone, La tutela del’ambiente e
l’inquinamento da rifiuti, Milano 2008.
29
Quelli previsti dalle “condizioni” dell’art. 5 della
direttiva e che sussistono soprattutto grazie alle
materie prime lavorate e/o alle tecnologie, nello
specifico, adottate.
30
Si veda per es., l’Ordinanza della CGCE del
15.1.2004, causa C – 235/2002, Saetti e Frediani, in
Racc.
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CGCE dell’8.9.2005, causa C- 416/2002 e C-
12/2003, ecc.31.
4. L’intervento innovatore della Cassa-
zione penale, applicato al caso di specie.
Proprio a dimostrazione del fatto che la de-
finizione di “sottoprodotto” ancora oggi è
fonte di dubbi applicativi ed interpretativi, in
questa sede si riporta una recente pronuncia
della Corte di Cassazione Penale che ha cer-
cato di fare chiarezza sul tema (Sent. n.
40109/2015). Certamente il tema interessa
ogni impresa manifatturiera e non, i cui resi-
dui di produzione, a seconda della presenza di
certi requisiti, possono essere classificati co-
me non-rifiuto/sottoprodotti, appunto e, quin-
di, esser sottratti alla rigorosa disciplina (e al-
le sanzioni) previste per la materia dei rifiuti.
Chiamata a pronunciarsi sulla specifica
qualificazione di alcuni residui plastici pro-
dotti da un'impresa operante nel recupero dei
rifiuti, la Corte si è concentrata sulla ormai
celebre nozione di “normale pratica indu-
striale” e sui requisiti merceologici che il re-
siduo produttivo deve soddisfare, affinché
possa qualificarsi come sottoprodotto, anzi-
ché come rifiuto32. L'art. 184-bis del t.u. am-
biente, prescrive che il residuo produttivo
debba essere “utilizzato direttamente senza
alcun ulteriore trattamento diverso dalla nor-
male pratica industriale” perché possa quali-
ficarsi come sottoprodotto (co. 1 lett. c).
In mancanza di norme dettagliate sul pun-
to, come sopra analizzato, la giurisprudenza
amministrativa e penale sono intervenute per
determinare cosa rientrasse nella nozione di
“normale” pratica industriale, peraltro assu-
mendo posizioni contrastanti, in particolare,
riguardo ad alcune operazioni di trattamento
sui residui plastici33. Secondo la giurispru-
31
Sul punto cfr. anche P. Giampietro, “I nuovi criteri
di individuazione del “sottoprodotto” secondo il
Giudice Comunitario”, in www.ambientediritto.it.
32
Nota a Cass. n. 17453/2012, pubblicato sul n.
7/2012, Ambiente&Sviluppo; anche G. Gavagnin, La
normale pratica industriale nell’interpretazione della
Cassazione: chiarezza non ancora fatta, in Riv. Giur.
dell’Ambiente, 2012, 6).
33
S. Rosolen, Normale pratica industriale: i
chiarimenti della Cassazione, in Ambiente &
Sicurezza, 2012, 12; anche S. Maglia, Normale
pratica
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Uso del Territorio:
urbanistica, ambiente e paesaggio
denza penale, operazioni quali la cernita, la
vagliatura, la frantumazione o la macinazio-
ne, esulerebbero dalla nozione di normale
pratica industriale, dovendosi intendere come
“normale pratica” solo quegli interventi che
l'impresa effettua tipicamente sulla materia
prima che è stata sostituita dal sottoprodot-
to34.
Di diverso avviso è, invece, il Giudice
amministrativo, secondo il quale le operazio-
ni di cernita e di selezione, non dovendosi
considerare interventi di trasformazione pre-
liminare, rientrano nella normale pratica in-
dustriale35.
Con questa sentenza la Cassazione si alli-
nea alla posizione indicata dai giudici ammi-
nistrativi, comprendendo nella “normale pra-
tica industriale” tutti i trattamenti che lascia-
no inalterate le caratteristiche merceologiche
del materiale e che servono al suo riutilizzo
(quali ad esempio il semplice lavaggio, l'essi-
cazione, la selezione, la macinazione, o la
frantumazione dei residui). Certamente, come
fondamenta della sentenza vi sono le norme
UNI 10667 che specificano i requisiti tecnici
per la qualificazione dei residui plastici come
sottoprodotti. In particolare, la norma UNI
10667-1 stabilisce che la semplice macina-
zione o altre operazioni di riduzione volume-
trica per via meccanica dei residui rientrano
nella normale pratica industriale. La Corte
attribuisce una particolare rilevanza alla con-
formità ai requisiti della norma UNI 10667,
nonostante questa non sia (ancora) giuridica-
mente vincolante per i sottoprodotti (diver-
samente dalle materie prime-secondarie pla-
stiche, i cui requisiti sono richiamati dal DM
1998).
Un siffatto riconoscimento, pur in assenza
di un atto formale di recepimento, implica al-
cune conclusioni.
La prima riguarda l'applicazione della per-
centuale massima di “impurezza” affinché il
residuo plastico sia conforme ai requisiti
merceologici rilevanti e non dia luogo a im-
patti complessivi negativi sull'ambiente o la
industriale: le contraddittorie e pericolose
interpretazioni della Cassazione, in Ambiente &
Sicurezza, 2012, 7.
34
Vedi Cassazione Penale, Sent. n. 17126/2015.
35
Vedi TAR Lombardia, Sent. n. 2182/2012.
-69- Numero 1- 2016
Uso del Territorio:
urbanistica, ambiente e paesaggio
salute umana, così come richiesto dall'art.
184-bis, co. 1 lett. d) del t.u. ambiente. A tal
proposito, la sentenza in esame richiama e-
spressamente la definizione di sottoprodotto
contenuta nella norma UNI 10667-1, secondo
cui “i sottoprodotti di materie plastiche devo-
no conformarsi ai “requisiti merceologici del
settore (con riferimento alle eventuali perti-
nenti norme della serie UNI 10667)” e non
devono contenere sostanze estranee al mate-
riale plastico superiori al 1%”.
La seconda, invece, si riferisce allo stru-
mento con cui l'operatore è legittimato a pro-
vare la “compatibilità ambientale” del proprio
sottoprodotto in caso di contestazione da par-
te degli Enti. In particolare, la Corte di Cas-
sazione, richiamando i requisiti UNI 10667
anche per il sottoprodotto, avvalora la possi-
bilità di dotarsi della certificazione attestante
la conformità del residuo plastico alla norma-
tiva UNI 10667 e quindi la natura di sotto-
prodotto.
In definitiva, il sottoprodotto non richiede
di essere sottoposto al trattamento di recupe-
ro, altrimenti non rivestirebbe le caratteristi-
che merceologiche e ambientali che lo carat-
terizzano sin dal principio e che lo qualifica-
no come tale, contrapponendolo e distinguen-
dolo dal rifiuto (soggetto a trattamento di re-
cupero, proprio perché, come “residuo pro-
duttivo”, non possiede dette caratteristiche di
qualità). Ma, al contempo, non è più previsto,
in modo rigoroso, che il sottoprodotto sia uti-
lizzato “tal quale”, poiché sono autorizzati
trattamenti minimi, rientranti nella più ampia
categoria della normale pratica industriale,
come sopra identificata. Ove i residui della
produzione industriale siano “ab origine”
classificati da chi li produce come rifiuti, gli
stessi devono ritenersi sottratti alla normativa
derogatoria prevista per i sottoprodotti come
definiti dall’art. 184 bis, t.u. ambiente, in
quanto la classificazione operata dal produtto-
re esprime quella volontà di disfarsi degli
stessi idonea a qualificarli come rifiuti, in ba-
se all'art. 183, co. 1, lett. a) del citato t.u..
Nel caso di specie, infatti i materiali in
questione, al momento dell'arrivo presso l'a-
zienda, erano tutti dotati di formulari di iden-
tificazione dei rifiuti, in quanto era lo stesso
produttore del rifiuto a qualificare gli stessi
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materiali “in uscita” come rifiuto: pertanto ri-
sultava da rigettare la tesi difensiva sostenuta
dalla ricorrente, che sosteneva trattarsi non dì
rifiuti ma di sottoprodotti, poiché i formulari
di identificazione sarebbero serviti solo per la
“tracciabilità” dei materiali.
Tirando le fila del discorso, questa senten-
za della Cassazione Penale conferma i princi-
pi applicativi, già in parte chiariti dalla giuri-
sprudenza amministrativa, finalizzati alla
classificazione dei residui di produzione co-
me sottoprodotti, in assenza dei quali, gli ope-
ratori si sono trovati spesso ad assumere la
soluzione più conservativa, ossia di qualifica-
re (e trattare) come rifiuto quello che, in real-
tà, rifiuto non è per nulla.
5. Conclusioni.
Appare opportuno proporre qualche breve
considerazione finale, sulle eventuali e future
ricadute di questo recente orientamento giuri-
sprudenziale. La dinamicità manifestata dagli
Ermellini, purtroppo, spesso è dimostrata solo
a parole, perché di fatto l’attività di preven-
zione sui rifiuti è ostacolata sia da una norma-
tiva mal scritta, che dal comportamento ec-
cessivamente garantista della giurisprudenza
prevalente36.
Sembra sfuggire ai protagonisti della poli-
tica sui rifiuti ai fini della sua concreta attua-
zione (quali il Legislatore, i Ministeri sia
dell’Ambiente, che dello Sviluppo economi-
co, e la Magistratura) che si potrebbe intra-
prendere un’attività di salvaguardia e precau-
zione sui rifiuti non solo attraverso la dilata-
zione del ciclo di vita dei beni e delle merci,
ma anche tramite la riduzione del ciclo
dell’esistenza dei rifiuti stessi, prevedendo la
disciplina delle condizioni in presenza delle
quali, a prescindere dai determinati trattamen-
ti, avviene la fine della qualifica di rifiuto; o,
stabilendo i requisiti in base ai quali determi-
nati residui di produzione possano essere
dall’origine identificati come sottoprodotti,
anziché come rifiuti. Innegabilmente lo status
di sottoprodotto ha un ruolo decisamente rile-
vante per il raggiungimento degli obiettivi
della gerarchia dei rifiuti, e della stessa co-
36
Cfr. G. Amendola, Gestione dei rifiuti e normativa
penale, Milano 2003.
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siddetta economia circolare.
Ciononostante, la normativa di riferimento
non è stata scritta proprio a regola d’arte, così
da risultare esposta alle più svariate interpre-
tazioni in sede giurisprudenziale.
Probabilmente si inizia a intravedere un
barlume di ordine in più su una materia così
complessa e delicata, infatti siamo proprio
oggi alla vigilia dell’approvazione di un nuo-
«::::::::: GA :::::::::»
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Uso del Territorio:
urbanistica, ambiente e paesaggio
vo regolamento sulla fissazione delle “rego-
le” per consentire la gestione in termini di
sottoprodotti.
Si confida nella realizzazione di un prov-
vedimento esaustivo, nel quale siano specifi-
cati e chiariti in modo definitivo, i requisiti
che identifichino alcune frazioni dei residui di
demolizione come sottoprodotti, e non più,
come rifiuti.
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