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OCCUPAZIONE E RETRIBUZIONI DELLA PUBBLICA

AMMINISTRAZIONE NELL’ULTIMO DECENNIO

Paolo De Luca
Centro Studi Confindustria
Viale dell’Astronomia 30
00144 Roma
Tel. 06 5903273
Fax 06 5918348
E-Mail p.deluca@confindustria.it
Abstract

This paper analyses wage and employment trends in the


public sector by comparing two periods: 1993-1999 and 2000-2002.
The differences between central and local administrations are, in
particular, highlighted. With regard to employment, after a notable
contraction recorded in previous years, starting in 2000, the number
of employees began increasing again especially in the central
government administrations. The trend in wages picked up between
2000 and 2002 as well, increasing at a faster rate than inflation in that
period. In this case, however, the responsibility mainly lies within the
local and decentralized administrations.

Keywords: wages, employment, public sector

JEL Classification: J 31
Indice

1. Introduzione……………………………..………………..5

2. Il numero dei dipendenti …………...………………..……6

3. Le retribuzioni……………………………….……………8

4. La contrattazione decentrata…………….…………….….10

5. Le politiche retributive nelle autonomie territoriali…….….13

6. L’evoluzione della struttura retributiva……….…………...15

7. I redditi da lavoro…………..…………………………….17

8. Conclusioni………………………………………………18

Appendice metodologica…………………..………………….22

Riferimenti bibliografici…………………………..…………...25
1. Introduzione

I dati Istat dei Conti ed aggregati economici delle Amministrazioni


pubbliche consentono di analizzare le dinamiche occupazionali e
retributive dei pubblici dipendenti con un livello di disaggregazione
sufficiente a cogliere le differenze tra i principali comparti e
soprattutto quelle tra amministrazioni centrali e locali1. Per rendere
omogeneo il confronto tra comparti si è proceduto ad una
rielaborazione dei dati, correggendo le variazioni percentuali per gli
effetti dei trasferimenti di personale avvenuti negli anni considerati
(cfr. Appendice metodologica).
Dall’analisi, è emersa una ripresa del numero degli occupati
negli ultimi tre anni, dovuta soprattutto alle amministrazioni centrali,
dopo un periodo di generale contrazione legato alle politiche di
contenimento adottate dai governi a partire dagli inizi degli anni ’90.
Anche la dinamica delle retribuzioni è stata più accentuata tra
il 2000 e il 2002, con incrementi sensibilmente superiori a quelli
dell’inflazione del periodo, ma in questo caso il maggiore contributo è
venuto dalle amministrazioni territoriali. Mentre per la sanità sono
stati gli aumenti decisi dai contratti nazionali di lavoro a determinare
una crescita retributiva più elevata di quella degli altri comparti
pubblici, per il comparto regioni province e comuni si è avuto un
1 La serie storica Istat delle unità di lavoro dipendente dei diversi comparti
della pubblica amministrazione è finora disponibile, con l’aggiornamento in
base alla nuova classificazione SEC, dal 1990. Nel lavoro sono stati utilizzati
i dati a partire dal 1993, l’anno in cui è iniziata la riduzione del numero dei
dipendenti e in cui prende avvio il nuovo sistema contrattuale. La
periodizzazione utilizzata, 1993-1999 e 2000-2002, è apparsa funzionale a
mettere in evidenza caratteristiche diverse tanto nella dinamica
dell’occupazione che in quella delle retribuzioni. Nell’analisi, non sono stati
considerati i dati degli enti previdenziali (57.000 unità su un totale di 3,5
milioni di dipendenti della PA), dato che presentano discontinuità nelle
dinamiche, soprattutto negli anni centrali del periodo, dovute anche alla
privatizzazione di alcuni enti e alla nascita di nuovi come l'lnpdap.

5
fenomeno di slittamento salariale legato alla contrattazione decentrata
e alla riforma del sistema di inquadramento del personale attuata nel
1999.

2. Il numero di dipendenti

Tra il 1992 e il 1999, per la prima volta dopo più di venti anni
di ininterrotta crescita dei dipendenti, passati da 2.365.000 unità del
1970 a 3.569.000 nel 1992, la pubblica amministrazione ha visto una
riduzione di circa 174.000 unità di lavoro, pari a una variazione del
5% (tab. 1). Un risultato ottenuto grazie alle politiche di
contenimento delle assunzioni che erano state avviate già da alcuni
anni, ma all’inizio senza successo, all’interno di un generale disegno di
riduzione della spesa pubblica. Fin dal 1988, nelle leggi di
programmazione economica, erano state previste regole per
contenere la crescita dei dipendenti, soprattutto attraverso la
indicazione di limiti percentuali alla possibilità di sostituire il
personale cessato dal servizio. All’atto pratico, le numerose deroghe
concesse al divieto di assunzione, che peraltro già prevedeva
numerose eccezioni, avevano del tutto vanificato gli obiettivi di
contenimento del personale pubblico.
A partire dal 1992, venivano adottati criteri più stringenti, in
particolare attraverso una complessa operazione di aggiornamento
delle piante organiche, sulla scorta di un sistema di misurazione dei
carichi di lavoro, che interessò tutte le amministrazioni pubbliche.
Tale intervento, accompagnato da maggiori vincoli nella possibilità di
ricorso a deroghe al divieto di assunzioni, determinò una sostanziale
invarianza del numero complessivo del personale della pubblica
amministrazione nel 1992 e, nei sette anni successivi, una lenta ma
continua riduzione di personale. Va sottolineato che in nessuno di
questi anni è stato attuato un blocco totale del turnover; il tasso di
assunzione (Ministero del Tesoro, 1998) si è mantenuto infatti
mediamente sopra il 3%, equivalente all’ingresso di circa 100.000

6
nuovi dipendenti l’anno, pur restando, evidentemente, al di sotto del
tasso di cessazione.

Tab. 1 Unità di lavoro dipendente* (var % cumulate del periodo)


1993-1999 2000-2002 1993-2002

Amministrazioni pubbliche -5,0 2,7 -2,3


di cui:
Amministrazioni centrali -5,2 3,2 -1,9
Di cui: Stato -5,1 3,4 -1,7
Amministrazioni locali -4,5 1,9 -2,7
Di cui: Regioni, province, comuni -7,6 0,4 -7,2
Di cui: Enti locali sanitari -2,9 1,7 -1,2
*Al netto degli effetti dei trasferimenti di personale tra comparti
Fonte: elaborazioni su dati Istat

Tra il 2000 e il 2002, il numero dei dipendenti pubblici ha


invece ripreso a crescere, con un incremento complessivo del 2,7%,
pari a circa 91.000 unità, e un recupero quindi di più della metà della
contrazione dell’occupazione registratasi tra il 1992 e il 1999. E’ stato
il 2001 l’anno in cui i dipendenti sono aumentati in misura maggiore,
+1,9% per il totale della pubblica amministrazione, nonostante la
Finanziaria stabilisse una riduzione dell’1%. Un aumento attribuibile
soprattutto alle amministrazioni centrali che hanno visto crescere il
personale di più di 60.000 unità, pari ad un incremento del 3,1%2.

2
A questo incremento percentuale, hanno contribuito (Ministero per la
Funzione pubblica, 2002) per lo 0,6% le Forze dell’ordine, con 10.727
dipendenti in più rispetto al 2000 (anno in cui si era però avuto un calo di
9.735 dipendenti rispetto al 1999). E’ proseguita invece la diminuzione,
0,2%, dei dipendenti dei ministeri e degli enti pubblici non economici, grazie
anche al decentramento amministrativo che ha comportato, nel solo biennio

7
3. Le retribuzioni

Per quanto riguarda le retribuzioni pro capite, la media degli


aumenti percentuali annui per l’insieme delle amministrazioni
pubbliche è stata, negli ultimi dieci anni, del 3,4 (Tab. 2); un valore
lievemente più alto di quello relativo alle retribuzioni nell’industria in
senso stretto (3,3% medio nello stesso periodo). Tra il 1993 al 1999,
la dinamica delle retribuzioni pro capite per il totale della PA (+3,2%)
è stata pari a quella dell’inflazione3; tra il 2000 e il 2002, la dinamica è
stata nettamente superiore (+4%), 1,4 punti percentuali in più
dell’inflazione media annua del triennio.
Nei dieci anni considerati, ci sono state forti differenze nelle
dinamiche delle retribuzioni di fatto (corrette per gli effetti sulle
medie di comparto dei trasferimenti di personale) tra amministrazioni
centrali e locali. Le differenze sono state maggiori tra il 2000 e il 2002:
gli incrementi retributivi sono stati pari al 2,7%, come nel precedente
periodo, per le amministrazioni centrali e al 5,4% per le
amministrazioni locali (senza le correzioni per il trasferimento del
personale a.t.a. nel 2000, rispettivamente 2,4% e 5,9%, cfr. Appendice
metodologica). Negli ultimi tre anni, le retribuzioni delle
amministrazioni centrali sono quindi cresciute poco sopra l’inflazione
media del periodo pari ad una variazione del 2,6%. Bisogna però

2000-01, il trasferimento di circa 18.000 dipendenti ministeriali, di cui 8.000


alle regioni e autonomie locali. Non sono ancora disponibili informazioni
disaggregate per la scuola, ma appare evidente, dai dati riportati per gli altri
comparti, essere stato questo il settore al quale è pressoché per intero
attribuibile il forte aumento dei dipendenti dell’amministrazione centrale nel
2001.
3 La crescita piuttosto contenuta delle retribuzioni in questo periodo fa
seguito a una dinamica decisamente elevata negli anni 1987-1991 in cui le
retribuzioni del totale della pubblica amministrazione, secondo i dati della
serie di contabilità nazionale prima della revisione con le nuove regole SEC,
aumentarono del 40,7%, rispetto ad una dinamica dell’inflazione pari al
28,7% nello stesso periodo.

8
anche ricordare che nel 2003 sono in corso, e dovrebbero completarsi
entro l’anno, i rinnovi contrattuali, relativi al biennio economico
2002-03. I contratti già rinnovati (ministeri scuola e enti pubblici non
economici) stabiliscono aumenti percentuali del 6-7% compresa
l’erogazione degli arretrati relativi al 2002, ed è plausibile che i rinnovi
in corso per gli altri

Tab. 2 Retribuzioni pro capite* (var % media annua del periodo)


1993-1999 2000-2002 1993-2002
Amministrazioni pubbliche 3,2 4,0 3,4
di cui:
Amministrazioni centrali 2,7 2,7 2,7
di cui: Stato 2,7 2,6 2,7
Amministrazioni locali 3,8 5,4 4,3
di cui: Regioni, province, comuni 3,8 5,0 4,1
di cui: Enti locali sanitari 3,9 6,3 4,7

Inflazione media annua periodo 3,2 2,6 3,0


*Al netto degli effetti dei trasferimenti di personale tra comparti
Fonte: elaborazioni su dati Istat

comparti si attestino su incrementi retributivi di analoga entità. Ove


questa ipotesi si realizzasse, considerando anche gli aumenti relativi
agli arretrati per il 2002, la crescita nel triennio risulterebbe per le
amministrazioni centrali più elevata di circa un punto percentuale
l’anno, portandosi attorno al 3,7% (3% per l’intero periodo 1993-02).
I rinnovi in corso riguardano anche le amministrazioni locali, con un
incremento medio del triennio che raggiungerebbe quindi il 6,4%.
Tra il 1999 e il 2002, le retribuzioni dei dipendenti delle
amministrazioni locali risultano cresciute non solo molto più di quelle
delle amministrazioni centrali, ma complessivamente più del doppio
dell’inflazione, anche senza tenere conto degli effetti dei rinnovi

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contrattuali in corso. Tra le amministrazioni locali, risulta più elevata
la dinamica delle retribuzioni del personale della sanità (+6,3%)
rispetto a quella di regioni province comuni (+5%).
Per queste ultime, il Conto Annuale (Ministero del Tesoro,
1994, 1999) consente un’analisi più approfondita, anche se con dati
meno aggiornati, di quanto non sia possibile fare con i dati Istat
finora analizzati. Le due fonti si basano su dati parzialmente diversi
(in particolare il Conto Annuale fa riferimento a dati di cassa, l’Istat a
dati di competenza); le differenze tendono comunque ad attenuarsi
ove si considerino non gli scostamenti da un anno all’altro, ma le
variazioni di un periodo temporale più ampio. Nella tabella 3, si vede
innanzitutto come, tra il 1994 e il 1999 (la scelta del periodo è stata
condizionata dalla disponibilità di dati sufficientemente omogenei), il
contributo maggiore alla crescita delle retribuzioni pro capite, 5% nel
totale dell’aggregato degli enti territoriali, venga dai comuni4, con un
variazione percentuale media annua del 5,2 rispetto al 4,7% delle
province e al 3,7% delle regioni.

4. La contrattazione decentrata

I dati del Conto annuale consentono anche di analizzare


distintamente le dinamiche della retribuzione contrattata a livello
nazionale, la retribuzione “fissa” (retribuzione legata
all’inquadramento professionale, indennità integrativa speciale,
retribuzione individuale di anzianità), e quelle della retribuzione
definita “accessoria” (quota definita in sede di contrattazione
decentrata, straordinario e altre indennità generalmente legate allo
specifico lavoro svolto), governata a livello decentrato, sia pure
all’interno di criteri stabiliti in sede di contrattazione nazionale.

4 Nel 1999 i comuni rappresentavano, in termini di personale, quasi l’80%


del totale, circa 610.000 dipendenti (al netto del personale “precario”), sia le
province che i comuni poco più del 10%.

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Tab. 3 Composizione retribuzioni di fatto pro capite*
1994 1999 1995-1999
euro euro Var % media
annua periodo
Regioni province comuni
totale retribuzione 15.899 19.860 5,0
di cui fissa 13.958 16.729 4,0
di cui accessoria 1.942 3.131 12,3
Regioni
totale retribuzione 20.247 23.949 3,7
Di cui fissa 17.710 19.542 2,1
Di cui accessoria 2.536 4.406 14,7
Province
totale retribuzione 15.556 19.213 4,7
Di cui fissa 13.723 16.516 4,1
Di cui accessoria 1.832 2.696 9,4
Comuni
totale retribuzione 15.397 19.414 5,2
Di cui fissa 13.516 16.392 4,3
Di cui accessoria 1.880 3.022 12,1
Unità sanitarie locali
totale retribuzione 22.264 27.726 4,9
di cui fissa 15.519 20.286 6,1
di cui accessoria 6.745 7.440 2,1
Ministeri
totale retribuzione 18.552 22.007 3,7
di cui fissa 14.427 17.144 3,8
di cui accessoria 4.125 4.863 3,6
*Al netto degli arretrati
Fonte: elaborazioni su dati Conto Annuale RGS

11
Nel totale dell’aggregato regioni province comuni, la
retribuzione fissa ha avuto (tab. 3) una variazione media annua del
4%. La variazione del totale della retribuzione risulta però più alta,
5%, poiché l’altra parte della retribuzione, quella accessoria, è
cresciuta con incrementi molto superiori, 12,3% in media annua.
Con la riforma del sistema contrattuale del pubblico impiego
del (legge 29 del 1993), è stata data maggiore autonomia alle singole
amministrazioni anche nella gestione delle politiche retributive e sono
state introdotte, per la prima volta nel pubblico impiego, forme di
contrattazione decentrata. Dai dati dell’aggregato regioni province e
comuni, emerge che, nel periodo considerato, non c’è stato una
diversa distribuzione tra retribuzione stabilita a livello centrale e
quella erogata a livello decentrato, ma un effetto addizionale, con il
risultato di dinamiche sensibilmente più alte di quelle degli altri
comparti.
Per quanto riguarda il ruolo della retribuzione accessoria, e
quindi della contrattazione decentrata, la situazione degli altri settori
si inverte rispetto a quella dell’aggregato regioni province comuni. Gli
esempi riportati nella tabella 3 mostrano come sia stata la retribuzione
contrattata a livello nazionale a contribuire maggiormente alla crescita
del totale delle retribuzioni di fatto, tanto nella sanità, che fa parte
delle amministrazioni locali, che nei ministeri compresi nelle
amministrazioni centrali.

Tab. 4 Stipendi medi pro capite autonomie territoriali 1994 e 1999


1994 1999 ∆ 1999-1994 1999/1994
(euro) (euro) (euro) (Var %)
Regioni 9.092 12.127 3.035 6,7
Province 6.768 9.639 2.872 8,5
Comuni 6.648 9.535 2.888 8,7
Fonte: elaborazioni su dati Conto Annuale RGS

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Analizzando non più l’aggregato, ma i dati distinti per regioni
province e comuni, emergono andamenti diversificati. Le regioni
hanno avuto infatti una crescita percentuale della parte fissa della
retribuzione, 2,1% l’anno, molto più bassa degli altri enti territoriali.
Nella tabella 4, sono indicati gli importi dello stipendio, la voce
retributiva su cui incidono gli aumenti del contratto collettivo
nazionale. Come si vede, tra il 1994 e il 1999 gli stipendi sono
aumentati con importi sostanzialmente eguali; gli importi degli
aumenti contrattuali nel periodo sono infatti stati gli stessi per regioni
province e comuni. Importi eguali hanno inciso percentualmente
meno nelle regioni che si caratterizzavano per retribuzioni medie
molto più elevate. Al contrario, gli stessi aumenti hanno determinato
una crescita sensibilmente più alta della retribuzione fissa nelle
province e nei comuni, rispettivamente, 4,1% e 4,3% (tab. 3). A
questa crescita si è aggiunta una dinamica piuttosto sostenuta della
parte di retribuzione accessoria, come per altro avvenuto nelle
regioni, con il risultato di dinamiche della retribuzione complessiva
più alte nelle province e nei comuni rispetto a quelle delle regioni.

5. Le politiche retributive nelle autonomie territoriali

Il ritardo con cui vengono resi noti i dati del Conto Annuale,
attualmente l’ultimo anno disponibile è il 2000, non consente di
estendere al periodo 2000-02, l’analisi delle componenti della
dinamica retributiva delle amministrazioni locali. Come già detto, in
tale periodo le retribuzioni del comparto hanno avuto, secondo i dati
Istat (tab. 2), una forte crescita, addirittura superiore a quella del
periodo 1993-1999, anche in questi anni. In parte questa crescita è
attribuibile all’ultimo rinnovo (2000-01) del contratto nazionale per la
sanità che ha previsto forti aumenti per tutto il personale medico
(18% nel biennio) e il passaggio automatico al livello di
inquadramento superiore per circa la metà del personale
infermieristico. Anche regioni province e comuni hanno segnato una
dinamica delle retribuzioni di fatto molto più forte di quella media
delle amministrazioni centrali. Contrariamente però a quanto

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avvenuto per il comparto sanità, la maggiore crescita retributiva nel
comparto regioni province e comuni non è attribuibile al rinnovo dei
contratti nazionali che hanno stabilito aumenti (mediamente circa il
2% annuo nel triennio5) in linea con quelli degli altri comparti. Una
quota consistente, circa tre punti percentuali, dell’aumento medio
annuo (5%) delle retribuzioni delle autonomie territoriali è quindi
dovuta alle politiche retributive delle singole amministrazioni.
La causa dello slittamento retributivo a livello di singole
amministrazioni, è legato a due fattori. Da un lato il riproporsi, per
regioni province e comuni, del problema, già evidenziato per il
periodo precedente, di un’elevata dinamica della retribuzione
accessoria per gli aumenti stabiliti in sede di contrattazione
decentrata. Quest’ultima è stata resa meno soggetta a vincoli nella
determinazione delle risorse da destinare agli aumenti
retributivi dalle leggi sul decentramento amministrativo6. In questi
ultimi anni si è anche aggiunto l’effetto di slittamento
nell’inquadramento del personale, conseguente ad alcune innovazioni
nella normativa contrattuale. Con il rinnovo dei contratti collettivi
relativi al periodo 1998-01, è stato infatti introdotto un nuovo sistema
di classificazione del personale pubblico basato su tre o quattro
(secondo i comparti) aree, caratterizzate per un insieme di contenuti

5 Il contratto nazionale di lavoro (gennaio 2001) per il personale degli enti


locali ha deciso aumenti, comprensivi della quota da destinare alla
contrattazione integrativa, pari a circa il 6% per il biennio 2000-01. La
decorrenza da gennaio di tali aumenti non dovrebbe avere determinato alcun
effetto di trascinamento sul 2002, anno che dovrebbe quindi avere visto una
sostanziale invarianza della quota di retribuzione legata alla contrattazione
nazionale.
6 In base al CCNL (art.15) per il comparto delle autonomie territoriali 1998-
01, non sono previsti vincoli all’ammontare delle risorse da destinare alla
contrattazione decentrata, se non quelle derivanti dalle effettive disponibilità
di bilancio. La norma contrattuale è coerente con la legge delega 59/1997 sul
decentramento amministrativo e con il decreto legislativo di attuazione
396/1997 che ha stabilito l’autonomia di ciascuna amministrazione nella
contrattazione integrativa, nel rispetto dei vincoli di bilancio e dei limiti
stabiliti dai contratti collettivi nazionali.

14
(profili) professionali, ciascuna articolata in più posizioni
economiche7.
Generalmente, la collocazione del personale in un nuovo
sistema di inquadramento comporta di per sé un innalzamento della
retribuzione media. Il nuovo sistema attribuisce inoltre un ruolo
significativo alla contrattazione integrativa, come già detto ora
sottoposta nelle autonomie locali a minori vincoli di natura
economica, nell’individuare i criteri per la progressione economica del
personale all’interno delle aree. Il comparto delle autonomie
territoriali è stato tra i primi a sperimentare il nuovo sistema di
inquadramento (ccnl 31 marzo 1999): l’Aran, l’agenzia negoziale per il
pubblico impiego, ha stimato (Aran, 2002) che nel periodo 1999-01,
rispetto a un aumento complessivo delle retribuzioni di fatto del
personale delle autonomie territoriali, pari secondo le stime Aran al
16,2%, circa il 7% sia attribuibile all’effetto sulle medie retributive di
passaggi di personale in posizioni economiche più elevate.
Anche gli altri comparti della pubblica amministrazione sono
interessati al novo sistema di inquadramento e potrebbero quindi
essere oggetto di analoghi effetti di slittamento nelle retribuzioni di
fatto; è quanto sembra essere già avvenuto per gli enti previdenziali (i
relativi dati non sono riportati nelle tabelle, cfr. nota 1) nei quali le
retribuzioni pro capite sono cresciute del 26% tra il 1999 e il 2002.

6. L’evoluzione della struttura retributiva

In passato, una delle differenze che ha caratterizzato la


struttura delle retribuzioni di fatto dei pubblici dipendenti è stata la

7 Il precedente sistema di inquadramento prevedeva uno schema basato su


8-10 livelli a ciascuno dei quali corrispondeva un diverso livello retributivo. I
passaggi al livello superiore era consentito da automatismi legati all’anzianità
e dai concorsi interni. Erano abbastanza frequenti anche interventi legislativi,
ora riservati invece alla contrattazione, che decidevano il passaggio
generalizzato per intere categorie di dipendenti a livelli superiori di
inquadramento.

15
netta prevalenza della quota di retribuzione decisa nel contratto
nazionale. Nel settore pubblico non esistevano infatti forme di
contrattazione decentrata, istituto solo di recente introdotto nella
pubblica amministrazione, o politiche retributive individuali. Nel
1993, la retribuzione del personale degli enti locali definita a livello
decentrato era ancora pari all’8% (4% nel 1985) della retribuzione
media di fatto e percentuali analoghe si ritrovavano negli altri
comparti pubblici; nel settore metalmeccanico, sufficientemente
rappresentativo dell’industria privata, era pari al 29% (De Luca P. e
Rossi F., 1997).
Evidentemente, quello della pubblica amministrazione
poteva essere definito come un sistema retributivo poco propenso al
riconoscimento della specifica professionalità legata al lavoro svolto e
del merito individuale. Rispetto alla situazione di dieci anni fa, la
situazione è decisamente cambiata anche per l’eliminazione degli
automatismi retributivi, l’indennità di contingenza e anzianità che
avevano un forte peso nel pubblico impiego. Con la riforma del
rapporto di lavoro pubblico decisa dalla legge 29/1993, è stato poi
introdotto il secondo livello di contrattazione collettiva e i successivi
interventi legislativi legati al decentramento amministrativo ne hanno
ampliato la portata. L’obiettivo della legge era proprio quello di
rendere il sistema retributivo più adeguato alle specifiche esigenze di
ciascun comparto della pubblica amministrazione. L’insieme di queste
misure contrattuali e legislative ha contribuito ad assicurare maggiore
spazio alle singole amministrazioni, soprattutto quelle territoriali, nel
determinare le retribuzioni del personale. Nel 1999 (tab. 3) la
retribuzione del personale di regioni province e comuni legata a
politiche delle singole amministrazioni rappresentava circa il 16% del
totale rispetto alla percentuale decisamente inferiore (8%) del 1993.
Resta però da verificare se questo elemento di novità nella struttura
retributiva si sia effettivamente tradotto anche in politiche retributive
maggiormente incentivanti, o non sia stato in realtà, come invece
sembrerebbe8, adoperato come mezzo per aggirare i vincoli decisi a

8La Corte dei conti nella Relazione sul rendiconto generale dello Stato 2000,
ha elencato, tra le patologie della contrattazione integrativa, la distribuzione

16
livello nazionale continuando a erogare aumenti svincolati da obiettivi
di maggiore efficienza.

7. I redditi da lavoro

La tabella 5 evidenzia come le dinamiche dell’occupazione e


delle retribuzioni negli ultimi dieci anni si siano tradotte in termini di
costo. I redditi da lavoro per il totale della pubblica amministrazione
sono cresciuti con una variazione percentuale media annua del 2,8 tra
il 1993 e il 1999 e a un ritmo decisamente superiore, 4,5%, negli
ultimi tre anni. La maggiore crescita dei redditi in quest’ultimo
periodo è dovuta tanto all’aumento nel numero dei dipendenti che
alla dinamica più elevata delle retribuzioni pro capite.
Le differenze nelle dinamiche delle retribuzioni pro capite,
tra amministrazioni centrali e locali, non si ritrovano, almeno nella
stessa misura, per i redditi da lavoro del periodo 2000-02 (non più
corretti per gli effetti dei trasferimenti di personale tra comparti). In
questi anni si è quindi determinata una parziale compensazione tra
dinamiche retributive e dinamiche dell’occupazione dei singoli
comparti. Solo negli enti locali sanitari i redditi indicano una
variazione più alta degli altri comparti, dato che le retribuzioni sono
cresciute in misura sensibilmente maggiore rispetto a quelle degli altri
comparti ed è stata meno sensibile la diminuzione delle unità di
lavoro; per regioni province e comuni, ha fortemente influito il
trasferimento del personale a.t.a. alla scuola. Anche le maggiori
differenze tra le dinamiche dei singoli comparti nel periodo 1993-99
sono da ricondurre soprattutto al passaggio, nel 1994, dei dipendenti
delle Università dallo Stato alle amministrazioni locali.

a pioggia del salario di produttività e la mancata definizione di indicatori per


il raggiungimento dei risultati.

17
Tab. 5 Redditi da lavoro (var % annue media del periodo)
1993-1999 2000-2002 1993-2002
Amministrazioni pubbliche 2,8 4,5 3,3
di cui:
Amministrazioni centrali 1,9 4,0 2,5
di cui: Stato 1,9 4,0 2,5
Amministrazioni locali 4,5 4,9 4,6
di cui: Regioni, province, comuni 2,5 2,3 2,5
di cui: Enti locali sanitari 3,4 6,9 4,4
Fonte: elaborazioni su dati Istat

8. Conclusioni

Negli ultimi anni, il controllo del numero dei dipendenti e


delle dinamiche retributive appare essere stato meno stringente di
quanto non sia avvenuto negli anni centrali dello scorso decennio.
L’incidenza della spesa per il personale sul pil è aumentata, anche se
in misura contenuta, attestandosi al 10,7% tanto nel 2001 che nel
2002 rispetto al 10,6% del precedente biennio. Si tratta solo di un
segnale che si accompagna però ad altri elementi che possono indurre
qualche preoccupazione nell’immediato futuro. Nei prossimi anni la
pubblica amministrazione sarà interessata al processo di
decentramento previsto dalla riforma costituzionale e dovrà dare,
almeno questo è l’auspicio, risposte credibili alla necessità di
ammodernamento della propria organizzazione. Nessuno di questi
due fattori implica di per sé riduzioni nel numero di addetti ed anzi,
nel breve periodo, può comportare l’effetto opposto.
Il recente aumento dell’occupazione è avvenuto a dispetto di
quanto scritto nelle leggi finanziarie. L’aumento ha inoltre interessato
in misura maggiore le amministrazioni centrali che avrebbero dovuto
invece vedere un calo del personale a causa del processo di

18
decentramento amministrativo. Un blocco generalizzato del turnover
determinerebbe certamente anche effetti indesiderati quali
l’invecchiamento del personale e l’impossibilità di reperire sul
mercato nuove figure professionali. Come si è visto però per il
periodo 1993-1999, anche una parziale mancata sostituzione del
personale in uscita può determinare effetti apprezzabili sul numero di
dipendenti.
D’altra parte, forme di controllo delle dinamiche
occupazionali che tengano conto da un lato delle compatibilità di
bilancio e dall’altro delle esigenze dettate dalla funzionalità degli
uffici, diventano problematiche in una situazione in cui restano
sostanzialmente irrisolti il problema della mobilità del personale tra
amministrazioni e quello dell’attuale sistema dei concorsi, che rende
di fatto molto difficile una efficiente programmazione degli organici.
La ripresa, negli ultimi anni, della crescita nel numero dei dipendenti
pubblici è certamente anche riconducibile a specifiche esigenze. Ad
esempio nella sanità è nota la carenza di personale infermieristico;
così anche il forte aumento del personale della scuola nel 2001 può
trovare una giustificazione nell’esigenza di regolarizzare il personale
precario. Sta di fatto che è inevitabile che questi interventi su specifici
settori, attuati al di fuori di una politica organica di gestione di tutto il
personale della pubblica amministrazione, comportino aumenti nel
numero complessivo dei dipendenti, con le relative conseguenze sui
livelli della spesa pubblica.
Per quanto riguarda il controllo delle dinamiche retributive,
negli anni recenti le difficoltà sembrano avere interessato
prevalentemente le autonomie territoriali e la sanità. Differenze nelle
dinamiche retributive dei diversi comparti possono essere motivate
anche dalla necessità di tenere conto di specifici contenuti
professionali e responsabilità, così come è avvenuto nella sanità con il
contratto collettivo 2000-01. Il forte slittamento delle retribuzioni di
fatto nel comparto degli enti locali risulta invece meno comprensibile.
Aumenti superiori alla media di quelli concessi negli altri comparti,
non pienamente motivati da specifiche esigenze, rischiano anche di
dare luogo a rincorse salariali tra comparti. Presentano inoltre aspetti

19
problematici le modalità con cui si vanno definendo i rinnovi dei
contratti nazionali relativi al biennio 2002-03 per circa 2,9 milioni di
dipendenti pubblici su un totale di 3,4. I contratti finora rinnovati
hanno infatti stabilito aumenti per il biennio mediamente nell’ordine
del 6% e di più del 7% per la scuola, superiori non solo a quelli
dell’inflazione programmata, ma anche a quelli dell’inflazione
realizzata.
Dopo circa dieci anni di applicazione della riforma del
sistema contrattuale introdotta con la legge 29/1993, sarebbe forse
opportuno avviare una riflessione sugli effetti da questa determinati.
La riforma ha puntato alla privatizzazione del rapporto di lavoro
pubblico con l’obiettivo di una maggiore efficienza. In parte sono
stati mutuati istituti propri del settore privato, in particolare cercando
di introdurre meccanismi che collegassero la retribuzione dei
dipendenti a obiettivi di produttività. Nello stesso tempo, la riforma
doveva dare una risposta all’esigenza di un maggior controllo delle
dinamiche retributive che negli anni precedenti erano state
particolarmente alte, e questo sembra spiegare qualche eccesso di
centralizzazione contenuto nel sistema.
Si sono però manifestati alcuni problemi, oltre a quello già
segnalato della difficoltà a legare gli incrementi retributivi ad obiettivi
di produttività, che, più che essere attribuibili alle nuove disposizioni
della riforma, sono legati alla concreta attuazione che di questa si è
data. Soprattutto nelle ultime due tornate, si sono avuti forti ritardi,
rispetto alle scadenze fissate, nei rinnovi dei contratti nazionali.
Questa prassi potrebbe non comportare eccessivi problemi se non
fosse per il fatto che, nel settore pubblico, i rinnovi comportano
comunque l’erogazione, in misura piena, degli arretrati relativi al
periodo intercorrente tra la scadenza naturale del precedente
contratto e il momento in cui viene firmato il rinnovo. Nei fatti, si
finisce così per vanificare anche i principi del nuovo sistema di
contrattazione stabiliti nell’accordo del 1993. Appare infatti poco
realistico, e i rinnovi contrattuali in corso sembrano confermarlo, che
gli aumenti retributivi possano essere decisi sulla scorta dell’inflazione
programmata nel Dpef, quando in realtà gia si conosce il dato

20
dell’inflazione realizzata; la corresponsione degli arretrati di uno o
addirittura due anni, non possono non determinare tensioni sulla
dinamica dell’inflazione; gli aumenti sono così determinati senza
poter tener conto dell’effettiva situazione economica che si presenta
al momento del rinnovo contrattuale.
Rispetto al sistema stabilito dalla legge 29, sono state
introdotte due importanti novità: per via legislativa, una maggiore
autonomia per le amministrazioni locali nella contrattazione di
secondo livello; per via contrattuale la riforma del sistema di
inquadramento. Forse è ancora presto, ma qualche dubbio è stato già
manifestato, per giudicare se queste innovazioni abbiano prodotto
risultati positivi in termini di maggiore efficienza e motivazione per i
dipendenti pubblici; dai dati relativi alla dinamica retributiva delle
autonomie territoriali appare certo che hanno comportato, almeno in
questo comparto, dinamiche retributive non in linea con quanto
stabilito nell’accordo sulla politica dei redditi del 1993.

21
Appendice metodologica

I dati utilizzati nelle tabelle 1 e 2 sono quelli dei Conti ed


aggregati economici delle Amministrazioni pubbliche 1990-2002. La
serie storica relativa a redditi, retribuzioni e unità di lavoro è
disaggregata per tre sottosettori: amministrazioni centrali (di cui:
Stato), amministrazioni locali (di cui: regioni province e comuni; enti
sanitari locali), enti di previdenza.
Le dinamiche di retribuzioni, redditi e unità di lavoro in
ciascun sottosettore, ma evidentemente non nel totale della pubblica
amministrazione, risentono di due importanti passaggi di personale
tra sottosettori: l’Università (più di 100.000 dipendenti) è compresa
dal 1994 tra le amministrazioni locali (in precedenza faceva parte delle
amministrazioni centrali); il personale a.t.a. (circa 70.000 dipendenti)
di province e comuni è stato trasferito nel 2000 alla scuola e quindi al
sottosettore amministrazioni centrali. Questi passaggi hanno
ovviamente determinato, nei comparti interessati, notevoli variazioni
nel totale delle unità di lavoro nell’anno in cui si sono verificati, ma
anche forti differenze nelle medie retributive; le medie retributive del
personale (soprattutto professori per l’Università e personale tecnico
nel caso del personale a.t.a.) trasferito era infatti notevolmente
diverso dalle medie retributive tanto del sottosettore di provenienza
che di quello di destinazione.
Nelle tabelle 1 e 2 le variazioni percentuali da un anno
all’altro delle medie retributive e del totale delle unità di lavoro sono
state depurate dagli effetti di questi passaggi. Oltre quelli
dell’università e del personale a.t.a., non si è tenuto conto di altri
trasferimenti tra amministrazioni che non sono apparsi di entità tali
da modificare in misura apprezzabile soprattutto i dati medi di
periodo utilizzati nell’analisi. Per effettuare la correzione delle
variazioni percentuali dell’anno in cui sono avvenuti questi passaggi, è
stato necessario ricostruire il numero delle unità di lavoro interessate

22
e la loro retribuzione media. Questo è stato reso possibile dai dati del
Conto annuale della Ragioneria Generale dello Stato, scontando
peraltro alcune inevitabili approssimazioni: i dati sul personale del
Conto annuale sono infatti espressi come numero di dipendenti,
quelli dell’Istat sono unità di lavoro dipendente; il valore delle
retribuzioni medie è riferito a dati di cassa nel Conto annuale e di
competenza nei dati Istat. Per consentire una valutazione degli effetti
delle correzioni effettuate sono riportate di seguito le tabelle A.1 e
A.2 costruite direttamente sui dati resi noti dall’Istat.
Nella tabella 4 sono stati utilizzati i dati del Conto annuale:
l’aggregato regioni province comuni è stato calcolato, per rendere
omogenei i dati con quelli Istat, come media ponderata dei tre
comparti, dato che il comparto “Regioni ed autonomie locali” del
Conto annuale comprende anche altri enti, come ad esempio le
Camere di commercio, considerati tra le altre amministrazioni locali
nei dati Istat.

23
Tab. A.1 Unità di lavoro
var % cumulata periodo
1993-1999 2000-2002 1993-2002
Amministrazioni pubbliche -5,0 2,7 -2,3
di cui:
Amministrazioni centrali -10,3 6,8 -3,5
di cui: Stato -10,3 7,1 -3,3
Amministrazioni locali 2,8 -2,7 0,1
di cui: Regioni, province, comuni -7,6 -9,5 -17,1
di cui: Enti locali sanitari -2,9 1,7 -1,2
Fonte: elaborazioni su dati Istat

Tab. A.2 Retribuzioni pro capite


var % media annua periodo
1993-1999 2000-2002 1993-2002
Amministrazioni pubbliche 3,2 4,0 3,4
di cui:
Amministrazioni centrali 2,5 2,4 2,5
di cui: Stato 2,4 2,3 2,4
Amministrazioni locali 4,2 5,9 4,7
di cui: Regioni, province, comuni 3,8 5,7 4,3
di cui: Enti locali sanitari 3,9 6,3 4,7

Inflazione media annua periodo 3,2 2,6 3,0


Fonte: elaborazioni su dati Istat

24
Riferimenti bibliografici

Aran (2002) Rapporto trimestrale Aran sulle retribuzioni dei pubblici


dipendenti, n. 3/4, Roma.

Corte dei conti, (2001) Relazione sul rendiconto generale dello Stato 2000,
Roma.

De Luca P. e Rossi F. (1997), Livelli, dinamica e struttura delle


retribuzioni: un confronto pubblico-privato, in Dell’Aringa C. (a cura
di) Rapporto Aran sulle retribuzioni 1996, Franco Angeli,. Milano.

Istat Conti ed aggregati economici delle Amministrazioni pubbliche , anni vari.

Ministero del Tesoro, Ragioneria Generale dello Stato, (1998)


Dinamica e struttura del personale del Pubblico impiego negli anni ’92-’97,
Roma.

Ministero del Tesoro, Ragioneria Generale dello Stato, Conto Annuale,


anni vari, Roma.

Ministero per la funzione pubblica e Ministero dell’Economia e delle


Finanze (2002) Risultati della programmazione delle assunzioni, anno 2001,
Relazione al Consiglio dei Ministri, Roma.

25
Working Paper pubblicati

1. Testing purchasing power parity between Italy and the US with maximum
likelihood methods, di Marco Malgarini, Ottobre 1996

2. Costo d'uso del capitale e distorsioni fiscali in Italia, 1980-1996, di M. Gabriella


Briotti, Ottobre 1996

3. Commercio estero e occupazione in Italia: una stima con le tavole intersettoriali, di


Sergio de Nardis e Marco Malgarini, Ottobre 1996

4. La mobilità territoriale delle imprese dal 1970 ad oggi, di Fabrizio Traù e Massimo
Tamberi, Ottobre 1996

5. La mobilità dimensionale delle imprese nell'industria italiana, di Fabrizio Traù,


Ottobre 1996

6. Mobilità e disoccupazione in Italia: un'analisi dell'offerta di lavoro, di Riccardo Faini,


Giampaolo Galli e Fulvio Rossi, Ottobre 1996

7. Ristrutturazione finanziaria e proprietaria e ricorso al mercato di borsa: un'indagine


sui servizi di investment banking in un gruppo di Pmi, di Ugo Inzerillo, Febbraio 1997

8. Stock e costo del capitale con misure di deprezzamento non geometrico, di Paolo
Annunziato e Ioannis Ganoulis, Febbraio 1997

9. Sviluppo economico e occupazione nei paesi industriali, di Fabrizio Traù, Giugno


1997

10. La composizione settoriale dell'occupazione manifatturiera: continuità e


cambiamento strutturale (1951-1991), di Fabrizio Traù, Giugno 1997

11. Inflazione e disoccupazione in Europa: determinanti strutturali e politiche


macroeconomiche, di Marco Malgarini e Francesco Paternò, Giugno 1997

12. Legislazione, sindacato e licenziamenti collettivi - Un'analisi su dati aziendali, di


Paolo De Luca e Ioannis Ganoulis, Settembre 1997

13. Scambi con l'estero e posti di lavoro: l'industria italiana nel periodo 1980-95, di
Sergio de Nardis e Francesco Paternò, Settembre 1997

26
14. A decade of regulatory reform in Oecd countries: progress and lessons learned, di
Scott H. Jacobs e Marco Malgarini, Marzo 1998

15. Un approccio "interattivo" alla teoria del reddito permanente, di Edoardo Gaffeo,
Giugno 1998

16. Dalle politiche passive alle politiche attive del lavoro: il ruolo della formazione
professionale, di Andrea Montanino, Ottobre 1998

17. Specializzazione settoriale e qualità dei prodotti: misure della pressione


competitiva sull'industria italiana, di Sergio de Nardis e Fabrizio Traù, Ottobre 1998

18. Confronti internazionali di dati censuari: aspetti metodologici e riscontri empirici,


di Anita Guelfi e Fabrizio Traù, Luglio 1999

19. La discontinuità del pattern di sviluppo dimensionale delle imprese nei paesi
industriali: fattori endogeni ed esogeni di mutamento dell' "ambiente competitivo", di
Fabrizio Traù, Settembre 1999

20. Investigating the credit channel: a parallel between the US case and the italian
one, di Francesco Paternò, Febbraio 2000

21. Formazione aziendale, struttura dell’occupazione e dimensione dell’impresa, di


Andrea Montanino, Marzo 2000

22. Regulation in Europe: justified burden or costly failure?, di Sandrine Labory e Marco
Malgarini, Marzo 2000

23. Employment protection and the incidence of unemployment: a theoretical


framework, di Anita Guelfi, Marzo 2000.

24. Can tax progression raise employment?, di John P. Hutton e Anna Ruocco,
Novembre 2000.

25. Le privatizzazioni bancarie in Italia, di Marcello Messori e Ugo Inzerillo, Novembre


2000.

26. Employment protection, growth and jobs, di Giampaolo Galli, Aprile 2001.

27
27. Allargamento a Est dell’Unione Europea: gli effetti sul mercato dei beni, di Stefano
Manzocchi e Beatrice Pierluigi, Maggio 2001

28. Allargamento a Est dell’Unione Europea: l’impatto sugli investimenti diretti


esteri, di Stefano Manzocchi e Beatrice Pierluigi, Maggio 2001

29. Allargamento a Est dell’Unione Europea: il quadro di riferimento per le politiche


comunitarie di sviluppo regionale e coesione, di Giuseppe Mele, Giugno 2001

30. Ristrutturazione bancaria, crescita e internazionalizzazione delle Pmi meridionali,


di Giovanni Ferri e Ugo Inzerillo, Novembre 2002

31. L'aritmetica del congiunturalista: misure di confronto temporale e loro relazioni,


di Ciro Rapacciuolo, Dicembre 2002

32. Specializzazione produttiva e struttura dimensionale delle imprese: come spiegare


la limitata attività di ricerca dell’industria italiana, di Giovanni Foresti, Dicembre 2002

33. Judicial branch, checks and balances and political accountability, di Nadia Fiorino,
Fabio Padovano e Grazia Sgarra, Dicembre 2002

34. Tax credit policy and firms’ behaviour: The case of subsidies to open-end labour
contracts in Italy, di Piero Cipollone e Anita Guelfi, Marzo 2003

35. Tendenze di lungo periodo della filiera legno-arredamento, di Fabrizio Traù,


giugno 2003

36. Un semplice modello univariato per la previsione a breve termine dell’inflazione


italiana di Ciro Rapacciuolo, Giugno 2003

37. Misure del potere di mercato degli esportatori italiani di beni tradizionali, di Sergio
de Nardis e Cristina Pensa, Giugno 2003

38. Le transizioni dimensionali nelle piccole imprese italiane nel periodo 1995-2000:
un’analisi sui dati Aida e Mediocredito Centrale, di Francesca Sica, Giugno 2003

39. Effects of exchange rate changes on the Italian trade balance: the J-curve, di
Daniele Antonucci, Giugno 2003

28
40. Coordinamento della tassazione dei redditi d’impresa nell’Unione Europea, di
Giovanni Rolle, Anna Ruocco e Piergiorgio Valente, Giugno 2003

41. La tassazione dei redditi d’impresa in Italia: La legge delega per la riforma fiscale,
di Fabrizio Carotti e Anna Ruocco, Giugno 2003

42. Hiring Incentives And Labour Force Participation , di Piero Cipollone, Corrado di
Maria e Anita Guelfi, Ottobre 2003

43. Criteri di misurazione dell’intensità dei regimi a protezione dell’impiego, di


Andrea Salvatori, Ottobre 2003

44. Il finanziamento del programma nazionale di grandi infrastrutture della “Legge


Obiettivo” di Giuseppe Mele e Claudio Virno, Ottobre 2003

45. Occupazione e retribuzioni della Pubblica amministrazione nell’ultimo decennio,


di Paolo De Luca, Settembre 2003

29