UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE BASADRE

GROHMANN

ESCUELA PROFESIONAL DERECHO Y CIENCIAS

POLITICAS

INVESTIGACION MONOGRAFICA:

IMPLEMENTACION DE LAS POLITICAS PÚBLICAS

DOCENTE: ABOG. JAIME GUARINO

CURSO: POLITICAS PUBLICAS

ESTUDIANTE: LUIS EDGAR CHAMBI SALCEDO

CODIGO: 2017 – 127037

TACNA – PERU

2017

1
"El político debe ser capaz de predecir lo
que va a pasar mañana, el mes próximo y el
año que viene; y de explicar después por
qué fue que no ocurrió lo que el predijo".

(Winston Churchill)

2
 DEDICATORIA

Este trabajo de investigación está dedicado a mi familia y sobre todo a mis padres, a
quienes les debo la vida, que con sus consejos y enseñanzas hicieron de mí una
persona de bien, con valores y principios. Les agradezco por su tolerancia y paciencia,
en todo ese proceso necesario para poder hacer una ardua y exhaustiva investigación,
aportando así para esta sociedad que lo necesita.

Y también a todas las personas que creen en mí, que en momentos críticos y dificultades
están presente apoyándome, motivándome, que con su confianza y estigma, me
incitaron a no desistir, a no abandonar, que con esfuerzo y dedicación se pudo culminar
el desarrollo de esta eminente monografía.

3
 AGRADECIMINETO

Mi reconocimiento y eterno agradecimiento a mis padres por el valorable e

inquebrantable apoyo mostrado a lo largo de mi vida estudiantil.

De igual manera a este prestigioso plantel universitario, que me ha acogido y dado la

oportunidad de superación, en el ámbito profesional. Así como también a los
prestigiosos docentes de la facultad de derecho que supieron impartir y compartir sus
conocimientos y experiencias de manera especial, en todo este proceso de formación
profesional tan competitivo.

Y en especial al Docente: Abg.do Jaime Guarino Calizaya por su colaboración en la

dirección de este trabajo de investigación. Y poder así proporcionar todas estas
nociones requeridas por “El bien común” de la sociedad, Gracias a todos.

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 PRESENTACION

Este trabajo de investigación nos dará a conocer los procesos de implementación de

las políticas públicas, empezando con la definición de ¿qué es políticas públicas? y así
poder tener un concepto previo a todo el desarrollo de la investigación, es necesario
conocer los procedimientos adecuados para una apropiada implementación de las
políticas públicas permitiéndonos así poder tener mayor eficiencia y resultados
fructíferos sobre los problemas públicos que hay en la sociedad.

Tiene por objeto examinar las distintas etapas y modelos del proceso de implementación
de las políticas públicas, desde una perspectiva teórica y politológica.
Los primeros estudios de políticas públicas, se centraron en la etapa de formulación de
políticas, partiendo del modelo de la generalidad más absoluta. Se consideraba que
una vez que el programa estaba aprobado, la ejecución era un acto automático, neutral,
técnico y posterior a la toma de decisiones.
Esta perspectiva tradicional parte de tres supuestos:

Considera que el proceso decisorio y ejecutor es diferente y separado. Existe una

distinción entre política y administración.
La decisión antecede a la ejecución. La selección de alternativas es el momento
fundador de la política y el inicio cronológico de la política.
En las fases posteriores a la decisión la política no se modifica. Se hacen
decisiones que no comprometen la política. Los ejecutores actúan objetiva, racional y
neutralmente.

El elemento clave para el éxito de las políticas es jerarquía y la subordinación de las

Administraciones Públicas al poder político. Así, se entiende que la discrecionalidad de
la Administración, la existencia de un margen de actuación propio de la Admon. Son
elementos que se deben eliminar, porque pueden frenar el desarrollo de las políticas.
Esta idea tradicional se corresponde con la ejecución administrativa. La ejecución parte
de la idea de que los funcionarios actúan autónoma y neutralmente, los actores tienen
más autonomía que los ejecutores.
Esta idea tradicional de políticas públicas, a partir de los 70 se ve que fracasa. Políticas
públicas correctamente diseñadas fracasan debido a que algo sucede tras su programa
que impide que tengan efecto.
Existe un desajuste entre los programas de acción de Gobierno y los resultados
obtenidos.
Los estudios de implementación parten de la negación de los procesos de aplicación de
políticas, son procesos automáticos. Consideran que las acciones posteriores a la
decisión inciden mucho en el cumplimiento de objetivos.

5
INDICE

CAPITULO I

OBJETIVOS GENERALES .......................................................................................................................... 9

OBJETIVOS ESPECIFICOS......................................................................................................................... 9
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 10

CAPITULO II

DEFINICIONES DE POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................................................ 12

INSTRUMENTOS PARA PLANTEAR E IMPULSAR LAS POLITICAS PÚBLICAS.............................................. 13

IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS .................................................................................. 13

DEFINICIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN ................................................................................................... 13

ENFOQUES Y ANÁLISIS DE LA IMPLEMENTACIÓN ................................................................................... 14
ENFOQUE TOP-DOWN ....................................................................................................................... 15
ENFOQUE BOTTOM-UP ...................................................................................................................... 15
ENFOQUE HIDRIDO ............................................................................................................................ 16

EVALUACIÓN DE LA CONVENIENCIA DE LOS ENFOQUES: ..................................................................... 17

LOS ESTUDIOS SOBRE EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN ................................................................... 18

LAS PERSPECTIVAS PARA EL ANÁLISIS DE LA IMPLEMENTACIÓN ......................................................... 20

FACTORES DE ÉXITO Y FALLAS DE LA IMPLEMENTACIÓN ..................................................................... 21

FALLAS DE GOBIERNO ............................................................................................................................ 23

FALLAS DEL MERCADO ........................................................................................................................... 23
FALLAS DE COORDINACIÓN .................................................................................................................... 23

EL ÉXITO DE LA IMPLEMENTACIÓN ...................................................................................................... 25

SERVICIOS PÚBLICOS ........................................................................................................................... 27

LOS SERVICIOS PÚBLICOS SOCIALES ....................................................................................................... 27

INCLUSIÓN SOCIAL ............................................................................................................................... 29

DEFINICION ............................................................................................................................................ 29
LA INCLUSIÓN SOCIAL EN EL PERÚ.......................................................................................................... 30
ACCIONES A TOMAR PARA UNA EFICIENTE INCLUSIÓN SOCIAL ............................................................. 31

CAPITULO III

CONCLUSIONES .................................................................................................................................... 33

CAPITULO IV

RECOMENDACIONES ............................................................................................................................ 34

BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 35

ANEXOS .............................................................................................ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

6
CAPITULO I

7
IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS

8
OBJETIVOS GENERALES
 Analizar y describir los procedimientos de la implementación de las políticas
públicas.
 Orientar adecuadamente la ejecución de las políticas públicas del Estado en sus
actividades como servicios públicos o inclusión social.
 Conocer los enfoques que nos permitirá entender los procedimientos
planteados.
 Conocer los factores de éxito y falla de la implementación de las políticas
públicas.
 Determinar e interpretar los procedimientos adecuados de la implementación
con relación a políticas públicas posteriores.

OBJETIVOS ESPECIFICOS
 Identificar y entender cada procedimiento de implementación mencionados por
distintos autores.
 Relacionar la implementación de las políticas públicas con los servicios públicos.
 Complementar y mejorar las actividades ejecutadas por las políticas públicas del
Estado.
 Organizar y categorizar cada etapa de los procedimientos de la implementación
de las políticas públicas.
 Sugerir mejoras en los servicios públicos a través de las políticas públicas del
Estado.
 Considerar todos los puntos de vista de distintos autores, para la formulación de
una implementación apropiada a las políticas públicas.
 Comparar y explicar los distintos planteamientos sobre los procesos de
implementación de las políticas públicas.

9
INTRODUCCIÓN
Ya no es solo necesario con sólo diseñar y decidir una política pública para el alcance
de los resultados esperados, debemos analizar que viene luego de la decisión ¿Por qué
deberíamos analizar la implementación? Es una cuestión que daremos respuesta.

Entre la decisión y los resultados que alcance la política media un proceso que llamamos
implementación o ejecución de las políticas públicas. Este es un proceso en el que se
desarrollan las diversas acciones consideradas, intervienen diversos actores, se
consumen los recursos asignados a la política, se aplican los instrumentos y se
desarrolla aquello que ha sido previsto en la definición de la política. La finalidad de
todas las actividades que se desarrollan en nombre de la política es alcanzar los
objetivos previstos o, al menos, acercarse a ellos. Pressman – Wildasky (1977, citado
por Subirats 1994) definen a la implementación como un “proceso de interacción entre
el establecimiento de objetivos y las acciones emprendidas para alcanzarlos”. Asimismo,
Meny y Thoenig (1992) señala que la implementación es “aplicar un programa de acción
a un problema planteado”. A su turno, Subirats (1994) argumenta que lo importante del
análisis de las actividades de puesta en práctica de las políticas públicas es poder
individualizar los factores que explican el proceso de transformación de los programas
y políticas en resultados.

La implementación de las políticas públicas es probablemente el que mejor refleja la

complejidad y riqueza de matices de las mismas. Esta fase del «policy cycle» conecta
directamente a los actores públicos del APA, los grupos-objetivo, los beneficiarios finales
y los grupos terciarios (beneficiados o afectados). Así, en esta etapa, es esencial
analizar la interacción entre actores a fin de comprender el buen o mal funcionamiento
de una política pública en la práctica. Veremos aquí, ante todo, el concepto
«implementación» a la luz de la teoría clásica y de sus evoluciones recientes. En un
segundo momento, definiremos de manera operacional los productos resultantes de
esta etapa, es decir, los planes de acción y los productos administrativos. Por último, a
través del análisis de algunos procesos típicos de implementación examinaremos las
relaciones entre los diferentes tipos de actores implicados en la política a fin de
identificar los factores de éxito o fracaso de ésta.

10
CAPITULO II

11
 1. POLÍTICAS PÚBLICAS

1.1. DEFINICION
Las Políticas Públicas son las acciones de gobierno, es la acción emitida por éste, que
busca cómo dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, como señala
Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratégico de recursos para aliviar los
problemas nacionales. El estudio de las Políticas Públicas como bien plantea Pallares
(la cual es una visión anticuada para otros autores), debe realizarse, plantearse bajo
tres cuestiones: “Qué políticas desarrolla el Estado en los diferentes ámbitos de su
actividad, cómo se elaboran y desarrollan y cómo se evalúan y cambian”. “Analizar Qué
hacen los gobiernos, Cómo y Por qué lo hacen y Qué Efecto produce.” Estas sencillas
preguntas nos pueden servir como una sencilla guía para ir analizando una Política
Pública, sin aún entrar en terminología económica o política compleja.

Definición muy ligera pero comprensible de lo que son las Políticas Públicas. Las
Políticas Públicas se pueden entender como el ámbito privilegiado de realización del
“pacto” entre Estado y sociedad. Un nuevo papel del Estado, en el sentido de hacerlo
más ágil y organizador. Aquí podemos rescatar el sentido participación entre estos dos
actores, pero el objetivo final de beneficio a la sociedad es como lo veremos más
adelante un punto que muchas veces queda olvidado, de aquí el fracaso de muchas
Políticas Públicas. Cabe resaltar que no todo es asunto público y de lo público no todo
se convierte en política y, actualmente asuntos públicos están siendo atendidos
solamente y únicamente por el gobierno.

Las Políticas Públicas son “el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno,
actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia
determinada sobre la vida de los ciudadanos”. Pallares señala: las Políticas Públicas
deben ser consideradas como un “procesos decisional”, un conjunto de decisiones que
se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo. Pallares, al mencionar esa persuasión
sobre la población no comenta si es de índole positiva o negativa, pero podemos decir
que en ocasiones el bienestar se ve cuestionado en una política restrictiva o de
imposición fiscal por ejemplo, logrando ciertamente esa modificación conductual.
Aunque la mayoría de las Políticas Públicas tienen un impacto directo en el bienestar de
la población. Lo que genera profundo interés en el estudio de la materia que estamos
tratando es al generarse una propuesta, inmediatamente surgen los actores integrantes,
donde unos apoyan y otros se oponen; de esta manera surge la necesidad de negociar
y realizar acuerdos. Las Políticas Públicas tienen que ver con el acceso de las personas
a bienes y servicios. Consisten, precisamente, de reglas y acciones que tienen como
objetivo resolver y dar respuestas a la multiplicidad de necesidades, intereses y
preferencias de grupos y personas que integran una sociedad. Esto es lo que
generalmente se conoce como “agregar demandas”, de forma tal que al final, las
soluciones encontradas permitan que personas y grupos coexistan a pesar de sus
diferencias.

12
 2. INSTRUMENTOS PARA PLANTEAR E IMPULSAR LAS POLITICAS
PÚBLICAS

Las normas jurídicas. Es a través de las normas jurídicas que los poderes públicos
autorizan y establecen las actividades que constituyen las políticas, y también, limitan la
discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejecutan. Es decir, basarse en
todo tipo de norma y ley establecida.

Los servicios de personal. Elaborar las políticas requiere infraestructura humana,

organizativa y de material.

Los recursos materiales. Destacan principalmente los financieros ya que son lo que
suelen ser más restringidos.

La persuasión. Los ciudadanos consideran al gobierno como legítima expresión de la

interpretación mayoritaria de los intereses generales de la sociedad. Es por esto, que
se debe responder correctamente a las demandas sociales, ya que el gobierno como
ente debe velar por los intereses de los que están bajo su tutela.

3. IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

3.1. DEFINICIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN

Es necesario definir de manera precisa el concepto «implementación» de una política
pública dado que este término se utiliza de una manera más o menos extensa según el
país y/ o las escuelas de ciencias administrativas o políticas de que se trate. Los autores
anglosajones recurren a la noción de «implementation» para designar todas las
actividades de ejecución de una legislación (PressmanWildavsky, 1973). Este término,
que en Alemania también se utilizó en el seno del «Forschungsverbund Implementation
politischer Programme» (véase Bohnert y Klitzsch 1980), engloba en la implementación
todo proceso político-administrativo que surja de una decisión parlamentaria. La
definición que defendemos no incluye la totalidad de la fase post-parlamentaria.
Entendemos la implementación como el conjunto de procesos que, tras la fase de
programación, tienden a la realización concreta de los objetivos de una política pública.
En consecuencia, esta definición no incluye la creación reglamentaria –por parte de las
autoridades gubernamentales y administrativas través de órdenes o de simples
decisiones gubernamentales.

Desde nuestro punto de vista, aunque estas actividades se desarrollen en la fase post-
parlamentaria es necesario distinguir analíticamente entre la fase de «programación» y
la fase de «implementación». A pesar de la orientación parcialmente similar de estas
dos fases del ciclo de una política pública, los actores siguen con frecuencia estrategias
diferentes en cada una de ellas. De hecho, en toda política pública, cualquiera que sea
el sistema institucional del país o de la institución pública descentralizada en la que se
desarrolle, puede identificarse la etapa diferenciada de la ejecución en la práctica, de

13
las normas legales y reglamentarias que regulan la intervención estatal. Así, nuestra
definición de la implementación se acerca a la noción de puesta en práctica o de
ejecución que generalmente se utilizan en el lenguaje cotidiano de las administraciones
públicas. Sin embargo, debemos señalar ante todo que esta fase no es meramente
automática o simplemente interna a la administración. La implementación tal como la
acabamos de definir no incluye exclusivamente la producción de todo tipo de actividades
concretas (sobre todo los actos administrativos), sino también todos los procesos
concernientes a la planificación y que son necesarios para llevar a cabo dichas
actividades de ejecución. Nos referimos a los planes de acción, dado que estos fijan
prioridades en el tiempo, en el espacio y entre los grupos sociales para la aplicación del
PPA. Efectivamente, una vez que están disponibles estructuras, recursos y
procedimientos de coordinación entre actores públicos y privados, el siguiente paso de
toda política pública debe ser el establecimiento de los mecanismos adecuados para
que se produzca el cambio postulado.

Se define como el proceso de interacción entre el establecimiento de objetivos y las

acciones emprendidas para alcanzarlos.
Los procesos de implementación estudian todo el proceso, hasta la aplicación del
programa y su ejecución.
Se fijan más en las acciones entre los objetivos y los resultados.
Los estudios de implementación ayudan a comprender como es el ejercicio del Gobierno
y del poder en la práctica. A través de ellos se observa como los programas de las
sociedades avanzadas están definidos por la intervención de muchos órganos,
diferentes niveles de Gobierno, diferentes grupos afectados, y de la interacción de todos
ellos depende el éxito de la puesta en marcha de un determinado programa.

3.2. ENFOQUES Y ANÁLISIS DE LA IMPLEMENTACIÓN

A propósito de las fallas de coordinación, Berman (citado en Aguilar, 1993) señala que
el éxito final de una política depende, en gran medida, de la adaptación mutua entre el
plan de acción generado desde el centro y las condiciones y capacidades de las
agencias locales. Así, el autor asocia la “implantación programada” y la “implantación
adaptativa” con el análisis “top-down” y “bottom-up” respectivamente.

Los enfoques top-down y bottom-up son las clasificaciones más comunes encontradas
en la literatura en el campo específico de implementación. Aun cuando los marcos
analíticos fueron desarrollados en los años setenta y ochenta continúan siendo
relevantes para investigaciones actuales y, por tanto. pueden ser considerados como
fuentes clásicas. Los esfuerzos de los especialistas durante los años ochenta y noventa
estuvieron centrados en desarrollar ideas y enfoques sobre el proceso de políticas, las
redes de políticas, las comunidades políticas o las coaliciones políticas, pero no
indagaron más allá en el asunto específico de la implementación. En este sentido
Grantham (2001: 854) en un reciente artículo en relación con la implementación y las
redes de política, coincide con nuestro punto de vista cuando admite: “... los estudios de
implementación permanecen amarrados a los análisis top-down buttom-up y refuerzan
la demarcación entre política e implementación”.

14
 3.2.1. ENFOQUE TOP-DOWN
El enfoque top-down comienza con el análisis de la toma de decisiones –
usualmente un estatuto–, y después examina el grado en que sus objetivos,
legalmente ordenados, fueron alcanzados en el tiempo y por qué. Este
enfoque analiza:
a) el comportamiento de los burócratas y de los grupos objetivo hacia la decisión
política.
b) el logro de objetivos a través del tiempo.
c) los factores principales que afectan los impactos de la política y sus resultados.
d) la reformulación de la política

Corresponde a una concepción tradicional de trabajo administrativo, caracterizada

porque se desarrolla desde arriba hacia abajo, con un esquema profundamente
jerarquizado donde priman los criterios de eficiencia. A lo anterior, Parsons (1995, pp.
468-469) añade que este enfoque se caracteriza por observar el proceso de
implementación como un sistema guiado por los principios de racionalidad. Birkland
(2005) critica este tipo de enfoque, ya que asume la existencia de un único gobierno
central que estructura la implementación de las políticas públicas y provee todos los
servicios, cuando la realidad es que en la mayoría de países hay diferentes autoridades
y grados de autonomía y tareas en relación con la prestación de servicios y
administración de bienes públicos. En relación con lo anterior existe la posibilidad de las
autoridades y actores locales de ignorar mensajes del centro. Otro aspecto que no es
considerado por este tipo de enfoque es el que asume que la política se encuentra
contenida en un solo estatuto o en una directiva autoritaria, cuando la realidad es que la
política (por ejemplo de salud, educación o medio ambiente, entre otras) se encuentra
en una larga colección de políticas separadas y a veces contradictorias.

DESCRIPCIÓN:

 Defiende la idea de que existe un control jerárquico de programación

 Supone la existencia de objetivos "claros y consistentes" en el estatuto.
 Defiende su punto de vista centralista.

LIMITACIONES:

 No concibe adaptaciones o desviaciones en las políticas

 No concibe la inadaptabilidad de los objetivos a un contexto particular
 No provee una buena estructura para observar el proceso de aprendizaje de la
política
 Descuida las acciones y estrategias de otros actores tales como organizaciones
particulares, actores independientes, periodistas, burócratas de primer piso,
académicos, etcétera.

3.2.2. ENFOQUE BOTTOM-UP

“se trata de partir de los comportamientos concretos en el nivel donde existe el problema
para construir la política pública poco a poco, con reglas, procedimientos y estructuras

15
organizativas por medio de un proceso ascendente” (Roth, 2004, p. 110). Parsons
(1995, p. 468) indica que desde este enfoque lo realmente importante no es la jerarquía
sino la relación entre los tomadores de decisión (policy-makers) y los encargados de
aplicarla (policy-delivers). Desde esta perspectiva el proceso se observa en la relación
entre negociación y consenso, de los modelos de abajo hacia arriba ponen mucho
énfasis en el hecho de que los implementadores que están en campo (street-level)
tienen una gran discreción en cómo aplican la política, de modo que los profesionales
tienen un papel clave en garantizar los resultados exitosos de la misma. Igual que el
enfoque de arriba hacia abajo, el enfoque bottom-up también ha sido criticado, ya que
ha enfatizado demasiado en la habilidad de los burócratas de campo para frustrar las
metas de los diseñadores de política, sin tener en cuenta que estos burócratas no son
agentes libres por completo, sin considerar incentivos y obligaciones estipuladas en
normas profesionales y sanciones legales que pueden aplicarse si estos no actúan de
modo satisfactorio modo que se involucran también dos contextos: las habilidades
administrativas y cultura de la organización involucrada en la implementación de la
política pública y el entorno político donde estas organizaciones entrarán a trabajar.

Los modelos de abajo hacia arriba ponen mucho énfasis en el hecho de que los
implementadores que están en campo (street-level) tienen una gran discreción en cómo
aplican la política, de modo que los profesionales tienen un papel clave en garantizar
los resultados exitosos de la misma.

DESCRIPCIÓN:

 Se interesa por el nivel más bajo del proceso de implementación dándole un

papel central a la comprensión de la organización
 Se enfoca en analizar qué ocurre en la relación personal entre los burócratas
llamados de primer piso y quienes reciben la política
 Sostiene que el comportamiento de los burócratas de menos nivel puede desviar
las intenciones de los burócratas de alto nivel.

LIMITACIONES:

 La excesiva concentración en las percepciones, actividades e interacciones de

los participantes puede inhabilitar la importancia de la ley como instrumento para
inducir cambios en el comportamiento
 Impide o distorsiona la evaluación del éxito o fracaso de acuerdo con las
intenciones originales establecidas en el estatuto o política.

3.2.3. ENFOQUE HIDRIDO

Con objeto de obtener una mejor comprensión del proceso de implementación
podríamos pensar en tomar una combinación de lo mejor de los enfoques, estableciendo
entonces un enfoque hídrico. Un buen número de esfuerzos ha intentado producir esto,
sin embargo, no hay un patrón común en sus resultados.

16
Desde 1986 Sabatier comenzó a ofrecer una síntesis de los dos enfoques que sería
aplicada a lo que él denomina “sociedades industriales modernas”. Toda vez que la
implementación es un proceso cambiante. Sabatier argumenta que deben estudiar las
políticas por periodos más largos de tiempo, por lo menos diez años o más.
Consecuentemente, propone lo que ha denominado Advocacy Coalition Framework
(ACF) marco de coaliciones de apoyo, como un instrumento para analizar no solo para
la implementación, sino todo el proceso de las políticas. Para la ACF la “unidad de
análisis” no es una agencia gubernamental, sino un “subsistema de políticas”, que se
compone de actores públicos y privados, y de organizaciones que se encuentren
preocupados por asuntos específicos.

El ACF intenta:

a) Buscar alternativas para las “etapas heurísticas”.

b) Sintetizar lo mejor de los enfoques top-down y bottom-up.
c) Producir una teoría del proceso de política o “policy process”.

3.3. EVALUACIÓN DE LA CONVENIENCIA DE LOS ENFOQUES:

El objetivo de esta sección final es reflexionar el enfoque –o marco teórico– más
conveniente para ser utilizado en las diferentes circunstancias a fin analizar o prever
exitosamente el proceso de implementación de políticas públicas.

Al momento existen diversos esfuerzos por revisar los estudios más importantes de
implementación y para ofrecer recomendaciones prácticas. El trabajo de Laurence
O’Tool (1989) es sobresaliente en este respecto. Después de analizar los diferentes
enfoques concluye que ninguno de los dos es suficiente por sí mismo para explicar la
complejidad de los elementos que interactúan en el proceso de implementación
determinando su eventual éxito o fracaso. En una dirección similar, Younis (1990:4)
señala que es altamente debatible que alguna vez sea posible arribar a un marco,
modelo o enfoque que establezca los pre-requisitos esenciales para una exitosa
implementación. Como se ha notado a través de la descripción de los principales
enfoques que hemos hecho en este artículo, el proceso de implementación es un asunto
muy complejo y existen alrededor de él diversos factores que influyen el logro de los
resultados deseados. Bardach (1978:3) sostiene: “es bastante difícil diseñar políticas
públicas y programas que se vean bien en el papel. Es más difícil aún formularlas es
palabras y eslóganes que resuenen satisfactoriamente a los oídos de los líderes
políticos y de los electores con los cuales ellos tienen responsabilidad. Y es
insoportablemente difícil implementarlas de una manera que satisfaga a todos,
incluyendo a los supuestos beneficiarios o clientes.

17
 4. LOS ESTUDIOS SOBRE EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN

“Respecto al proceso de implementación, cabe destacar que el interés de los

académicos se remonta a las dos últimas décadas, pues antes se concentraban solo
en el proceso de formulación de las políticas. Lo que pasaba después
aparentemente era de escaso interés para los científicos políticos, más
precisamente, era la preocupación de un grupo deferente de especialistas: los
administradores o gerentes de sector público” (Portocarrero S, 2002).

A pesar de su importancia, el instrumental conceptual y analítico movilizado en torno a

la implementación no tiene una consolidación suficientemente satisfactoria. En parte,
ello se debe a que los estudios que recuperan la implementación como un proceso
crítico en materia de análisis de política pública son relativamente recientes. Esto explica
que las perspectivas, los relatos y las tramas argumentales a los que se recurre para
abordar esta problemática sean múltiples y de significación variada. Sin embargo, a
pesar de la importancia de las contribuciones realizadas para su esclarecimiento y
comprensión, aún persisten carencias significativas en la disponibilidad de herramientas
adecuadas para su gerenciamiento. La emergencia y multiplicación de los estudios
sobre implementación de políticas pone de manifiesto un creciente reconocimiento de
que las políticas no consisten en una simple expresión de la voluntad política, sino que
constituyen manifestaciones y consecuencias de la movilización de actores políticos,
sociales, económicos y estatales, con valores, evaluaciones de la realidad y recursos
de poder que dirigen a la arena política para promover sus intereses y perspectivas.
Asimismo, se funda en la firme convicción de que es posible identificar algunas
regularidades y estructuras de comportamiento a lo largo del proceso de implementación
con consecuencias para el diseño o programación de este.

Los primeros trabajos elaborados –allá por la década del 50– partieron de una
concepción sistémica de la política (Easton, 1953). Según esta concepción, el objeto de
análisis está constituido por insumos que son objeto de transformación para producir
productos para la sociedad. El proceso de implementación formaría parte de ese
proceso de transformación, analíticamente diferenciable, y evaluable en términos de
eficiencia, como cualquier proceso de producción. Sin embargo, los aportes realizados
desde esta perspectiva a la comprensión de la complejidad y naturaleza del proceso de
implementación fueron escasos. Es recién hacia fines de los años 60 y durante la
década del setenta que los estudios realizados sobre casos concretos de
implementación de políticas permitieron el desarrollo de enfoques más sistemáticos para
comprender las causas de los fallos de implementación y condujeron a su vez al
planteamiento de posibles soluciones o remedios a esos problemas. La maduración de
este campo de estudios ha llevado a reconocer complejidades. En primer lugar, se
señala que no toda acción administrativa responde a una definición de política
formalmente explicitada. Esta línea de pensamiento conduce a estudios centrados en
las organizaciones, en su evaluación y en su significación política y social, más que en
actividades vinculadas a una política o a un programa. Cada una de estas
organizaciones está a cargo de más de un aspecto de diversas políticas públicas, los

18
que interactúan y se condicionan mutuamente. Sus acciones están sujetas a
restricciones institucionales y su lógica interna lleva a que procuren conciliar los
requerimientos de las políticas con sus capacidades organizacionales. De esta forma no
se concibe a la implementación como el resultado de una enunciación de propósitos,
sino como la convergencia de un conjunto de decisiones y de lógicas organizacionales
que van concretando resultados e impactos. Su eje no es por lo tanto la eficiencia, sino
las consecuencias. Sin embargo, el desarrollo de este campo disciplinario ha puesto de
manifiesto la existencia de enfoques y perspectivas de análisis distintas. Dentro de la
primera generación de teóricos de la implementación, Wildavsky y Pressman (1973)
sostienen que los problemas de implementación6 se generan a raíz de la excesiva
complejidad de la acción conjunta (cooperación) que es necesaria para la
implementación exitosa de una política. En efecto, “La complejidad de la cooperación
es el determinante de que no sucedan o sucedan fuera de término y sin impacto las
acciones que era previsible y esperable sucedieran, dado que eran congruentes con las
condiciones iniciales, por todos aceptadas sin reparo” (Aguilar Villanueva, 1996c: 49).
Ello sucede puesto que en esta etapa intervienen múltiples actores y porque, además,
toda política pública supone la existencia de distintos puntos de decisión dentro de la
fase de implementación. Por tanto, dado que en cada uno de esos puntos de decisión
intervienen múltiples actores, para que la política tenga éxito es necesario generar un
consenso en cada punto de decisión que permita poder pasar al siguiente.

El problema está entonces en el exceso de puntos de decisión y en la cantidad de

actores que intervienen en cada uno de ellos. En este escenario, la clave para la solución
del problema está en el diseño del proceso de implementación, buscando reducir no
solo el número de puntos de decisión sino además el número de actores intervinientes
en el proceso. Otro autor, perteneciente a esta primera generación de teóricos, que se
detiene a analizar los problemas de implementación es Bardach (1980). Según este
autor, el proceso de implementación es un proceso de ensamblaje donde múltiples
actores independientes entre sí poseen recursos básicos para el producto final. Estos
actores juegan distintos juegos de negociación/transacción que finalmente se van a
transformar en juegos de confianza. El problema se presenta porque estos juegos
distorsionan los objetivos que pretende alcanzar la política, conducen al despilfarro de
recursos, modifican procesos e instrumentos, en síntesis desvirtúan la política. Para
salvar estos problemas es necesario entonces realizar una buena descripción del
escenario de la implementación –conocer quiénes son los actores que intervienen, qué
intereses tienen y qué recursos poseen– con el propósito de anticipar esos juegos y
evitar así que la política pública se desvíe. Sin embargo, ello no es suficiente para
garantizar el éxito de la implementación y, por tanto, se debe recurrir a un fixer
(reparador), es decir un liderazgo comprometido con el éxito de una determinada
política, que arbitre estos juegos. En efecto, “El mediador-reparador-ajustador posee un
gran capital de recursos políticos y es capaz de convocar a las partes morosas o
conflictivas, sentarlas a negociar, disuadir opositores, derrotar adversarios, sumar
consensos, atraer contribuciones, derribar obstáculos” (Aguilar Villanueva, 1996c: 76).

La segunda generación de teóricos de la implementación (Berman, 1978, 1980; Elmore,

1978, 1980; Lipsky, 1980; Williams, 1980, 1982; entre los más importantes) sostuvo, por
su parte, que los problemas de implementación de la política pública están en el punto
último de la implementación, en la prestación del servicio, es decir en el personal de

19
ventanilla o en el personal de contacto. Para salvar este problema hay que diseñar el
proceso de implementación de abajo hacia arriba. Por tanto, hay que pensar en cuáles
son las características o atribuciones que debe tener ese personal de contacto para
prestar un servicio de calidad, para satisfacer al usuario. A partir de aquí es que hay que
pensar las acciones previas necesarias para obtener una implementación exitosa. El
aporte de estos teóricos reside en que rompen con la idea burocrática y jerárquica de la
administración pública, puesto que descubren que es necesario otorgar autonomía a la
burocracia para generar las condiciones necesarias para brindar un servicio de calidad
(Aguilar Villanueva, 1996a). El esquema mando-control cede aquí su lugar a un
esquema de responsabilización. Estos autores van a establecer así una distinción entre
macro implementación y micro implementación a partir de la cual van a diferenciar entre
implementación programada e implementación adaptativa. Lo que estos autores
pretenden subrayar es que la implementación programada solo es posible bajo
condiciones de requisitos universales o condiciones que se repiten de igual manera. Sin
embargo, cuando estas condiciones no se presentan hay que recurrir a una
implementación adaptativa. Este tipo de implementación (la adaptativa) requiere de un
nuevo tipo de funcionario que no se parece en nada a aquel burócrata tradicional que
se rige por reglas. Ello no significa que la implementación adaptativa suponga una
ausencia de programación sino que, por el contrario, supone un programa que otorga
cierta autonomía al funcionario para adaptarlo a los diversos casos y contextos de
implementación. Finalmente a partir de los años 80 surgen los primeros intentos de
reconciliar los supuestos y valores que están detrás de estas dos formas (top-down y
bottom up) de concebir el proceso de implementación (Elmore, 1985; Goggin, 1986;
Sabatier, 1986; Goggin, Bowman, Lester y O’Toole, 1990). Una posibilidad de
reconciliación reside en la construcción de marcos conceptuales sintéticos a partir de
elementos seleccionados de cada uno de los enfoques, articulando “los mejores rasgos
o características de cada enfoque” (Sabatier, 1986: 37). De este modo se reconoce no
solo que las concepciones no son necesariamente excluyentes sino que es necesario
desarrollar un marco conceptual que permita integrar las díadas jerarquía-control
(propias del modelo top down) y adaptación-autonomía (distintivas del modelo bottom
up).

Según Elmore (1985) los tomadores de decisión necesitan considerar tanto los
instrumentos de política y los otros recursos a su disposición (forward mapping) como
la estructura de incentivos de las poblaciones objetivo (backward mapping), porque el
éxito de la política depende de ambos elementos.

5. LAS PERSPECTIVAS PARA EL ANÁLISIS DE LA IMPLEMENTACIÓN

Se han desarrollado tres perspectivas básicas con respecto a la implementación. Una
de ellas es de naturaleza prescriptiva, las otras dos procuran comprender las
complejidades que caracterizan al proceso de implementación. El enfoque prescriptivo
Este enfoque procura identificar las condiciones necesarias para una adecuada
implementación. Ellas se suelen resumir en:

20
 a) especificación de objetivos y metas.
b) asignación precisa de atribuciones y responsabilidades.
c) programación y estándares de operación suficientes.
d) recursos adecuados.
e) apoyo y conducción política.

Según Gunn (1978) las precondiciones para una implementación exitosa son:

 Que las circunstancias externas a la agencia de implementación no impongan

obstáculos (físicos o políticos) a la implementación.
 Que el programa cuente con los recursos suficientes y el tiempo adecuado para
realizar sus objetivos.
 Que en cada una de las etapas del proceso de implementación la combinación
de recursos (no solo económicos) requerida para el éxito de la política esté
disponible en el momento adecuado.
 Que exista una teoría causal válida sobre la que se apoya la política.
 Que la relación entre causa y efecto sea lo más directa posible, es decir, con el
menor número de relaciones posible.
 Que la agencia implementadora no necesite depender de otras agencias para
garantizar el éxito de la implementación, o que si intervienen muchas
organizaciones esa dependencia sea mínima tanto en número como en
importancia.
 Que exista una completa comprensión y acuerdo en torno a los objetivos de la
política y que estas condiciones persistan a lo largo del proceso de
implementación.
 Que se detallen las tareas que deben realizar cada uno de los participantes para
alcanzar los objetivos de la política.
 Que exista una perfecta comunicación entre, y coordinación de, los distintos
actores o agencias involucrados en el programa.
 Que aquellos que poseen la autoridad puedan demandar (capacidad) y obtener
(efectividad) obediencia de sus subordinados.

6. FACTORES DE ÉXITO Y FALLAS DE LA IMPLEMENTACIÓN

La capacidad de transformación de la realidad es la que reviste la mayor importancia en
el proceso de implementación, ya que al ser el objetivo de las políticas públicas resolver
un problema de relevancia social, Roth (2004) observa que “a pesar de las decisiones
tomadas para remediar problemas concretos, estos no se resolvían y, por el contrario,
a veces empeoraban”. Entonces aparece lo que se llamó implementation gap, es decir
“la diferencia, la brecha que existe entre la decisión y la realidad de su aplicación” (Roth,
2004, p. 107).

21
El éxito o fracaso de la implementación es relativo y está relacionado con los intereses
de cada uno de los participantes. La atención se centra en lograr la coordinación y la
cooperación entre los distintos actores que van a intervenir en la realización de la política
pública; igual que la gestión de los recursos necesarios para la ejecución de las acciones
de política que se requieran para el cumplimiento de las metas, de acuerdo con lo
establecido en la estrategia de acción. Lo anterior da a entender la importancia de
analizar el proceso de implementación de la política pública porque reconoce que para
un exitoso resultado de la misma no solo basta con un buen plan de acción, sino que es
necesario controlar que las actividades se lleven a cabo de acuerdo con lo establecido
y que además estén orientadas a los resultados esperados. La implementación
entonces dependerá mucho de la capacidad que se tenga desde la organización pública
de poder impulsar las dinámicas de acción colectiva adecuadas para un exitoso proceso
de realización. Uno de los principales retos dentro de la gobernanza de una política
pública es afinar los instrumentos e incentivos que permitan lograr el nivel adecuado de
cooperación y coordinación entre los actores que se hayan definido como relevantes
dentro de la formulación de la política pública. Las fallas de implementación pueden ser
entendidas como fallas en la gobernanza de los procesos de política y pueden ser
abordadas desde tres visiones alternativas, de las cuales dependerá la consideración
de las propuestas de solución a las mismas. La primera visión se denomina teoría del
interés público, la cual justifica a priori la intervención pública más allá de los derechos
de propiedad y se basa en los elementos que debería tener un Estado. La segunda
visión es la teoría de la captura, en la cual el gobierno tiene el poder de coerción legal y
el monopolio de la oferta de regulación. La tercera visión, es desde la teoría económica,
la cual estipula que la intervención estatal, en su empeño por corregir fallos del mercado,
no es eficiente, bien sea porque no resuelve los problemas o por su gasto ineficiente de
los recursos.

Se propone entonces que las fallas pueden surgir por las siguientes causas:

 Costos de intervención. Hay un déficit de incentivos para igualar costos y

beneficios, lo que conlleva a costos excesivos por parte de la administración
pública.
 Problemas de información. Para ejecutar de manera exitosa una política es
necesario contar con una gran cantidad de información sobre diversos temas,
pero dicha información no siempre está disponible y su recolección,
procesamiento, ajuste y aplicación son costosos. Ante esta situación, la escasez
de información no permite que el Estado pueda ofrecer una canasta óptima de
bienes y servicios. Teniendo en cuenta esta perspectiva de la gobernanza del
proceso de las políticas, y específicamente la gobernanza de la implementación

Ortegón (2008, p. 91) clasifica tres grandes tipos de fallas que se pueden presentar:

a) De gobierno o de regulación;
b) De mercado
c) De coordinación.

22
 6.1. FALLAS DE GOBIERNO
Una de las fallas de gobierno más comunes es el problema de expectativas, el cual se
da por la asimetría de información entre el gobierno y sus agencias, debido a que las
expectativas se forman sobre eventos del pasado, así que algunas situaciones o
decisiones gubernamentales pueden no ser esperadas, causando efectos negativos en
sus agencias. Otra posible falla de gobierno está asociada a las internalidades. La
administración pública se guía por criterios o normas culturales que no son eficientes al
responder a intereses políticos, de modo que no hay controles sobre los excesos de
gasto presupuestario, puede haber duplicación de acciones, se trabaja con tecnología
atrasada, procedimientos anticuados y en general existe poco manejo gerencial.
También es posible una falla debido a la falta de acuerdo entre el gobierno y sus
agencias sobre la forma de llevar a cabo las políticas. Esta situación se presenta con
mayor frecuencia en políticas de carácter transversal en que intervienen diferentes
sectores y múltiples actores. Es común también que en el proceso de formulación de la
política no se tenga en cuenta la posible captura del Estado como falla de
implementación. El regulador de la política pública no actúa de forma neutral y en aras
de la conveniencia colectiva, sino que sacrifica la eficiencia y equidad en los resultados
para favorecer intereses privados.

6.2. FALLAS DEL MERCADO

Retomando a Ortegón (2008) estas fallas se dan por las siguientes causas: • No se
define claramente lo que es un bien público como criterio fundamental en el ámbito de
las políticas a implementar. En consecuencia, tampoco ha sido claramente definida cuál
es la cantidad óptima de un bien público, ni los criterios claves de distribución. • Las
externalidades hacen que costos y beneficios marginales sociales sean diferentes a los
costos y beneficios privados. Es esta discrepancia la que lleva a fallas del mercado y
justifica la intervención del Estado; sin embargo, su definición no es sencilla y no siempre
los actores están en capacidad de asumir las externalidades.

Es posible también que haya una situación de mercados incompletos. Esta se presenta
cuando el mercado no proporciona los bienes para los cuales hay demanda, aunque el
costo de ofrecerlos sea menor al precio que los consumidores estarían dispuestos a
pagar. Las fallas de mercado pueden ser determinantes en la implementación de una
política pública, ya que el diseño de la opción de política que ayudará a resolver la
situación problemática necesita de recursos para llevarse a cabo y estos pueden
depender de condiciones macro y micro de comportamiento de los mercados.

6.3. FALLAS DE COORDINACIÓN

La falta de coordinación vertical, horizontal y transversal entre los niveles estratégicos,
programáticos y operativos de la implementación de la política, genera una divergencia
en cómo se manejan los instrumentos respecto a los objetivos que se plantearon en la
política. Estas fallas se manifiestan bien sea por falta de comunicación o articulación
entre los actores que participan en cada nivel o en el perfil de instituciones que sin un
claro mandato o definición de responsabilidades no se articulan debidamente respecto
a los fines y prioridades de las políticas. También es una falla de coordinación la falta
de modernización del Estado, que puede expresarse en imperfecciones de la
democracia directa y representativa. En este contexto, se dificulta gestionar las políticas
públicas, puesto que no hay un comportamiento cooperativo o coordinado; hace falta un

23
Estado fuerte con procesos eficientes, protocolos de acción, suficiente flujo de recursos
y responsabilidades bien distribuidas. No solo como un problema de gobierno sino como
un problema de gobernanza de la política. Teniendo en cuenta las características
particulares de algunos países, sobre todo en Latinoamérica, Ortegón (2008, pp. 125-
130) propone que dentro de estas fallas se tengan en cuenta los problemas de
coordinación de las políticas públicas en el ámbito de la descentralización. Ortegón
(2008) propone que estos problemas se presentan en diferentes niveles:

A nivel estratégico se señala la dificultad de que las políticas públicas transfieren gastos
o funciones, pero en la mayoría de los casos no es el monto de los recursos necesarios
para ofrecer una adecuada calidad. Tampoco se fortalecen las capacidades
institucionales en los niveles programático y operativo para gestionar las finanzas de las
políticas públicas. No existen informes sistematizados sobre el balance de
transferencias del gobierno central y los recursos propios, la falta de esta información
no permite que la ciudadanía o las autoridades locales conozcan las disposiciones y
responsabilidades que les corresponden según las políticas públicas en
implementación.

A nivel programático los mecanismos de coordinación diseñados en la relación entre el

nivel nacional y gobiernos subnacionales continúan siendo muy jerárquicos, con una
ventaja sobre el centro. Lo anterior es consecuencia del poco fortalecimiento de las
capacidades de negociación de las regiones y de una mayor y mejor interpretación de
las leyes y de las implicaciones de las políticas públicas en los asuntos de carácter
económico, social y ambiental en los distintos niveles territoriales.

A nivel operativo se plantea la necesidad de promover la responsabilidad del gobierno

local, que surge por las pocas e ineficientes auditorías externas y sistemas de monitoreo
de la provisión de servicios locales. También se producen fallas en la implementación
de las políticas públicas por la poca capacitación del personal encargado de atender las
responsabilidades y competencias

Otro aspecto que es necesario tener en cuenta al momento de observar las fallas de
implementación tiene que ver con la naturaleza misma del ser humano, Cruz Rubio
(2010, p. 5) menciona que, salvo las formas involuntarias de no tomar parte en un
proceso de cambio, es posible identificar en total once posturas posibles frente al
cambio: ocho son posturas de los individuos frente al cambio político que implica acción
(cooperación proactiva, reactiva, resistencia proactiva, resistencia reactiva, negociar,
dictaminar, oportunismo y arbitraje) y tres son posturas posibles en caso de no tomar
parte de forma voluntaria (no impedir el cambio, la desvinculación y la desafección).

La implementación, como aquella fase que lleva al terreno y a la vida de los ciudadanos
la política pública, se encuentra sujeta a las actitudes que los mismos tienen respecto a
la política pública. Estas actitudes pueden afectar positiva o negativamente el proceso
de implementación y en esta fase se hace necesario que se involucre a la ciudadanía
para minimizar actitudes negativas y lograr mejores resultados de la política.

24
 7. EL ÉXITO DE LA IMPLEMENTACIÓN
Las innumerables investigaciones que se han realizado en el campo de los estudios de
implementación durante los últimos treinta años llegaron a algunas conclusiones
importantes respecto a cuáles son los factores (o condiciones) más relevantes que
pueden aumentar las probabilidades de éxito en la implementación de la política pública.
Entre estas cabe mencionar las siguientes:

Razonabilidad de la política:

Se refiere a la pertinencia del modelo causal que está implícito en la política: esto es, la
correspondencia o adecuación entre las causalidades postuladas por la política y
aquellas que efectivamente operan en la realidad. Si las hipótesis causales que las
políticas suponen están basadas en conocimientos precarios o poco probados, o si no
son relevantes para el tipo de problemas que la política se propone enfrentar, la
implementación no podrá resolver el problema público a tratar.

Legitimidad de la política:

Con ello se hace referencia al consenso o apoyo que ha concitado la política pública en
cuestión. Esa necesidad de legitimidad puede hacer recomendable establecer
mecanismos para la participación de los destinatarios no solo en la implementación sino
incluso en la fase de diseño de la política.

Calidad del diseño (estatuto) de la política:

Las políticas deben contar con objetivos precisos que orienten (no determinen) las
acciones de implementación. Ello supone examinar la coherencia de los objetivos así
como las ambigüedades o vacíos que pueden existir en el diseño. En este punto debe
tenerse en cuenta que aquellas políticas que persiguen diversidad de objetivos y utilizan
múltiples instrumentos de intervención son más difíciles de ejecutar.

Disponibilidad de recursos:

Toda política supone la movilización de poder, recursos y capacidades que permitan

garantizar la implementación. La no disponibilidad de estos elementos puede poner de
manifiesto deficiencias del proceso de formulación, al no plantearse con rigurosidad
cuáles son las condiciones económicas y organizacionales necesarias para el éxito de
la implementación.

Liderazgo del proceso:

La implementación supone la necesidad de coordinar y articular el comportamiento de

los múltiples actores y organizaciones intervinientes. El carácter complejo y
multidimensional de los problemas que las políticas abordan hace que esa ejecución
requiera el aporte de conocimientos y capacidades específicas de un número muy
amplio y diverso de actores. La existencia de esos liderazgos puede contribuir a
promover esa coordinación y/o corregir problemas que puedan emerger durante el
proceso de implementación.

Articulación entre el liderazgo del proceso, el nivel de autoridad y los ejecutores

de las acciones:

25
Cuando esa articulación no se produce por razones de distancia social, espacial o
jerárquica, las probabilidades de distorsiones en la implementación son elevadas. Esa
articulación puede lograrse a través de relaciones formales, pero esto solo será eficaz
en contextos de tareas poco complejos, que utilizan tecnologías estandarizadas y que
demandas escasa autonomía por parte del operador.

Capacidades estratégicas:

La implementación no es un proceso exclusivamente técnico sino además político.

Exige, por tanto, disponer de la capacidad para anticipar comportamientos y
consecuencias, y diseñar y promover cursos de acción en contextos de incertidumbre,
ambigüedad, tensiones y conflictos.

Capacidades organizacionales:

Refiere a los atributos de las organizaciones encargadas de la implementación de la

política.

Entre estas capacidades se destacan:

a) La comprensión del mandato de la política.

b) El alineamiento y compromiso con las orientaciones estratégicas de la política.
c) La disponibilidad de recursos gerenciales, técnicos y operativos para movilizar.
d) La motivación de sus integrantes.
e) La existencia de un sistema de incentivos y sanciones.

Debido a la multiplicidad de factores que interactúan durante el proceso de

implementación es difícil elaborar un enfoque que intente abarcarlos a todos, y que sea
aplicable en diferentes contextos. En este sentido, Bardach (1978:3) nuevamente
sostiene que las relaciones políticas e institucionales en un proceso de implementación,
incluso en el más pequeño, son simplemente demasiado numerosas y diversas para
admitir proposiciones generalizadas sobre ellas. La naturaleza fragmentaria y disyuntiva
del mundo real hace inalcanzable, y de hecho irreal, una teoría general del proceso de
implementación. En un sentido similar, Elmore (1978) sugiere la adopción de una
multiplicidad de marcos con el propósito de descubrir las distintas fases del proceso de
implementación, ya que de acuerdo con su visión ningún modelo captura toda la
complejidad del proceso de implementación. Él sostiene que los diferentes contextos y
circunstancias requieren la creación de un modelo específico. De tal suerte que no existe
un modelo capaz de abarcar las peculiaridades esenciales del proceso y,
consecuentemente, lo mejor es usar diversos enfoques para analizar el mismo cuerpo
de evidencia.

Apoyado por las ideas de Morgan, Parsons (1995:489) sostiene que el uso de los
marcos teóricos depende del contexto que se quiera analizar, ya que cada enfoque o
teoría proporciona alguna luz dentro de una dimensión particular de la realidad de la
implementación. Así, el debate de la utilidad entre top-down, bottom-up y los híbridos es
limitado, ya que sólo nos proveen parte de la película.

26
 8. SERVICIOS PÚBLICOS
El artículo 1. De nuestra Constitución señala que la defensa de la persona humana y el
respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado, lo cual se logra,
en parte, mediante una adecuada creación y prestación ininterrumpida de los servicios
públicos.

A partir de allí, se desprende que los “servicios públicos” son las actividades asumidas
por órganos o entidades públicas o privadas, creados por la constitución o las leyes,
para dar satisfacción en forma regular y continua a cierta categoría de necesidades que
son de interés general, bien sea en forma directa, mediante concesionario, o a través
de cualquier otro medio legal, con sujeción a un régimen de derecho público o privado,
según corresponda.

Cuando dice que “son actividades, entidades u órganos públicos o privados” se refiere
a esta expresión a los servicios públicos, en sentido material; vale decir, toda tarea
asumida por una entidad pública, bien se trate del Estado en sí, de los gobiernos
regionales, los gobiernos locales. Personas jurídicas de derecho público de carácter
territorial o prestado a través de entes descentralizados funcionalmente: institutos
autónomos, empresas del Estado (entes no territoriales). No obstante, cabe decir que el
servicio público también puede ser prestado por particulares conforme al orden jurídico
pertinente.

Los servicio públicos, entonces son aquellos servicios de interés general cuyo uso está
a disposición al público a cambio de una prestación tarifaria, sin discriminación alguna,
dentro de las posibilidades de oferta técnica que ofrecen los operadores. Estos servicio
tienen por objeto la producción de bienes y actividades dirigidos a realizar fines sociales,
como el de satisfacer las necesidades de una comunidad, no solo en términos
económicos, sino también en términos de promoción social, promoviendo de este modo
el desarrollo económico y civil de un país. Asimismo, también se entiende por servicio
público, en sentido orgánico, la creación de una dependencia administrativa dentro de
la estructura del Estado o de la administración pública para satisfacer determinados
necesidades de interés colectivo o público.

8.1. LOS SERVICIOS PÚBLICOS SOCIALES

Siguiendo a Tornos los servicios sociales son servicio público cuando se trata de
actividades prestacionales que la Administración se compromete a organizar y a prestar
de forma directa o indirecta, incluyéndolas dentro del sistema público. Además, las
actividades reglamentadas serán las prestaciones sociales que realice el sector privado
fuera del sistema de responsabilidad pública y bajo la supervisión administrativa.
Históricamente la primera excepción a la abstención del Estado de tareas de prestación
fue el diseño de los servicios de educación en la Constitución peruana de 1823 —
primera Constitución de la República peruana—a la cual se dedicó.

El capítulo III de la Sección Tercera de la Constitución a la «Educación Pública».

27
El artículo 181 —que citamos en el epígrafe del presente artículo— reconoció el derecho
a la educación pública. En esa misma dirección, el artículo 183 estableció que la
instrucción pública depende en todos sus ramos de los planes y reglamentos generales
que decrete el Gobierno. Asimismo, el artículo 184 dispuso que todas las poblaciones
de la República tengan derecho a los establecimientos de instrucción que sean
adaptables a sus circunstancias y que no pueda dejar de haber universidades en las
capitales de departamento, ni escuelas de instrucción primaria en los lugares más
pequeños. Al surgir nuevas formulaciones del concepto de servicio público surge la
necesidad de diferenciar los servicios públicos de contenido económico y no económico.
Cuando el artículo 58 de la Constitución peruana de 1993 precisa el rol del Estado en el
sistema económico y se refiere a los servicios públicos, y los distingue en esa misma
disposición de los servicios de salud y educación, se debe interpretar que la Norma
Suprema se está refiriendo con esa denominación a los servicios públicos económicos,
que no deben ser confundidos con los servicios sociales. Así, debemos delimitar el
concepto de servicios públicos sociales en la Constitución peruana de 1993. La
Constitución utiliza el concepto «servicio público» —de la esfera estatal o del Poder
Ejecutivo— u otros similares en relación con los servicios públicos económicos y
sociales en las siguientes disposiciones: – El artículo 9 prevé que el Estado determina
la política nacional de salud y que el Poder Ejecutivo es responsable de diseñarla y
conducirla en forma plural y descentralizadora para facilitar a todos el acceso equitativo
a los servicios de salud.

– El artículo 10 declara que el Estado reconoce el derecho universal y progresivo de

toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las contingencias que
precise la ley y para la elevación de su calidad de vida.

– El artículo 16 establece que es deber del Estado asegurar que nadie se vea impedido
de recibir educación adecuada por razón de su situación económica o de limitaciones
mentales o físicas.

– El artículo 17 prevé que la educación inicial, primaria y secundaria son obligatorias y

que en las instituciones del Estado, la educación es gratuita.

– El artículo 58 que establece que el Estado actúa principalmente en las áreas de

promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura;

– El artículo 119 declara que la gestión de los servicios públicos está confiada al Consejo
de Ministros, y a cada ministro en los asuntos que competen a la cartera a su cargo.

Para el liberalismo los derechos fundamentales están destinados principalmente a

asegurar la libertad del individuo frente a las intervenciones del poder político. Su
contrapartida son los derechos a acciones positivas del Estado, que pueden ser
calificados como derechos a prestaciones sociales del Estado en sentido amplio. Es así
que se afirman en la doctrina constitucional los denominados derechos fundamentales
sociales: los derechos a la asistencia social, al trabajo, a la vivienda y la educación,
entre otros19. Aquí nos centraremos en los derechos de protección a la salud, a la
educación y a la seguridad social, por su vinculación con los servicios públicos sociales.
Como sabemos, en el derecho internacional se alude a los derechos económicos,
sociales y culturales (DESC), denominados también como «derechos de segunda

28
generación». Pero como la denominación de derechos económicos no es unívoca,
hemos optado por denominarlos como derechos a acciones positivas del Estado.

9. INCLUSIÓN SOCIAL
9.1. DEFINICION
La inclusión social es habitualmente entendida como la situación o proceso opuesto al
de la exclusión social. Sin embargo, esta condición antónima de las dos nociones no
siempre se traduce, ni siquiera teóricamente, con todas sus implicaciones. Es muy
común el dedicar un largo número de páginas descabezando el concepto de exclusión
social, lo que significa en distintos ámbitos y cuáles son sus rasgos o dinámicas
características. Así, convienen una mayoría de estudios en definir la exclusión social
como un fenómeno complejo y cambiante; un proceso dinámico y multifactorial. Sin
embargo, en muy pocas ocasiones se realiza el mismo ejercicio cuando se trata de
hablar de la inclusión social. Creemos, en este sentido, que es de vital importancia
empezar reconociendo el carácter multifactorial y multinivel de la inclusión social, así
como su lógica procesal. Así pues, conviene de entrada defender una noción de
inclusión que reconozca que los factores que inciden y determinan la inclusión social de
las personas son muy diversos, que no necesariamente tienen que ver con la
disponibilidad de recursos económicos y que a menudo tienen que ver con aspectos de
carácter inmaterial: culturales, sociales o políticos.

La inclusión social, igual que la exclusión, puede tomar múltiples formas y ser
experimentada y vivida de formas diferentes por individuos distintos. Sin embargo, en
términos generales y para lograr una comprensión global del fenómeno, podemos
vincular su dinámica a la interacción y las determinaciones existentes en tres grandes
ámbitos en que operan los distintos niveles y campos de la desigualdad social: la esfera
del estado (o de producción de derechos) la esfera económica (o de producción de valor)
y, finalmente, la esfera social (o de producción de relaciones sociales e interpersonales).

Para entender lo que el término inclusión significa, es necesario e imprescindible tener

que empezar por definir lo que en sí se entiende por incluir. Este término supone
contener o englobar a algo o alguien dentro de otra cosa, espacio o circunstancia
específica. Por lo tanto, incluir es sumar algo a otra cosa ya existente. Así, el término
inclusión hace referencia al acto de incluir y contener a algo o alguien.

No obstante, la inclusión, entendida desde un punto de vista social, tiene que ver con el
trabajo que diferentes personas realizan a diario para asegurar que grandes sectores
de la sociedad no queden por fuera de esta y entren entonces en una espiral de
violencia, delincuencia y como no decir en paupérrimas condiciones de vida.

Con la noción prevista en líneas anteriores sobre la inclusión, podemos ya definir lo que
en sí significa la inclusión social, ente que tiene como fin contrarrestar a la exuberante
29
exclusión social en mundo tan complejo que vivimos. En efecto, la inclusión social
significa integrar a la vida comunitaria a todos los miembros de la sociedad,
independientemente de su origen, de su actividad, de su condición socio-económica o
de su pensamiento.

Normalmente, la inclusión social se relaciona básicamente con los sectores más

humildes, pero también puede tener que ver con minorías discriminadas y dejadas de
lado muchas ves por el racismo o la discriminación dentro de las relaciones sociales.

9.2. LA INCLUSIÓN SOCIAL EN EL PERÚ

El Perú ha sido y sigue siendo un país con importantes recursos humanos, naturales,
físico-geográficos y culturales, capaces de generar sólidos procesos de desarrollo. La
carencia, inestabilidad, debilidad o contradicción de las políticas aplicadas o las
propuestas de desarrollo emprendidas en el pasado no han permitido potenciarlos ni
aprovecharlos convenientemente.

La reciente recuperación de la democracia abre un nuevo escenario donde las

expectativas insatisfechas, las necesidades apremiantes de grandes sectores en el país
y las propuestas de cambio, generan una energía social que debe ser encauzada en un
marco coherente de acción, que promueva la creatividad colectiva, fortalezca las
organizaciones y vele por la acertada orientación de las políticas macro económicas
orientadas al desarrollo humano.

También el uso de las potencialidades, entendidas como el conjunto de recursos

naturales, físicos, humanos, institucionales y económicos existentes que son mal
aprovechados o que están ocultos. Usar al máximo posible lo que tenemos o podríamos
tener, es la tarea inicial para movilizar las fuerzas locales, regionales y nacionales rumbo
al desarrollo humano. El enfoque de las potencialidades fomenta la adopción de una
actitud positiva de enfrentar las dificultades que pudiera presentarnos la realidad, para
salir adelante, organizarse y trabajar para el bien común.

No obstante, dentro del tema de inclusión social se propone que según el paradigma del
desarrollo humano, que propugna el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), la meta del desarrollo no se expresa exclusivamente por el
crecimiento económico. Este es un medio no el fin del desarrollo. El fin del desarrollo
tiene que ver con la existencia de oportunidades para todos: que la gente viva más años,
con mejor calidad de vida, que tenga libertades, acceso a la educación, a la cultura y a
otras áreas que le permitan su plena realización personal.

30
Por otro lado, el desarrollo humano debe ser sostenible. Tanto en lo relacionado a la
conservación de los recursos naturales para las siguientes generaciones; como
asegurar que los logros del desarrollo actual se consoliden para evitar retrocesos.

9.3. ACCIONES A TOMAR PARA UNA EFICIENTE INCLUSIÓN SOCIAL

Para reducir la desigualdad y por ende la exclusión social, y hacer surgir la inclusión
social, es decir en pos de la integración de la sociedad, la igualdad de oportunidades y
la generación de capacidades se recomienda tomar tres tipos de medidas, en la cual
cada una propones sus medidas a tomar.

La primera es a nivel de la sociedad y del Estado. Dentro de esto se debe considerar:

a) La participación del Estado a través de las políticas sociales mediante la
creación, promoción y financiamiento de las bibliotecas públicas que permitan la
redistribución en el acceso de la información.
b) La participación de la sociedad civil en la promoción, mantenimiento y vigilancia
ciudadana de las bibliotecas públicas.
c) La concientización de la importancia de las bibliotecas públicas y participación
de los gobiernos regionales en la creación, promoción y financiamiento de las
bibliotecas públicas a nivel regional.

La segunda es a nivel de instituciones de académicas, técnicas y normativas:

a) Acreditar a las bibliotecas públicas según niveles de desarrollo siguiendo el

modelo de acreditación de los hospitales, hoteles, restaurantes, etc.
b) Elaborar un índice de desarrollo de las bibliotecas públicas, algo así como el
índice de desarrollo humano o índice de la pobreza.
c) Elaborar estadísticas más detalladas sobre las bibliotecas públicas que
incorporen: número de usuarios reales y potenciales, personal profesional,
técnico, infraestructura, número de títulos de material bibliográfico, mobiliario,
equipos, normas de sistematización, demanda y necesidades de información,
indicadores de inversión en las bibliotecas públicas, etc.
d) Elaborar diagnósticos participativos de las bibliotecas públicas a nivel
departamental.
e) Elaborar indicadores que permitan medir cómo las bibliotecas públicas están
contribuyendo al desarrollo de la comunidad; vale decir, qué cambios están
sucediendo en la comunidad a partir de la intervención de la biblioteca pública.

La tercera es a nivel departamental:

a) Incorporar en las mesas de concertación social y de lucha contra la pobreza, el

tema de las bibliotecas públicas.
b) La participación real del sistema nacional de bibliotecas a nivel nacional en su
rol técnico normativo.

31
c) La participación de las ONG en la creación, promoción y financiamiento de las
bibliotecas públicas.
d) Elaborar investigaciones sobre la relación entre las bibliotecas públicas y temas
sociales, políticos, culturales, educativos, participación ciudadana, relaciones
biblioteca-comunidad, exclusión social, servicios de información local,
comunitarios e información y democracia, entre otros.

CAPITULO III

32
CONCLUSIONES

PRIMERO

Las políticas públicas no son perfectas ya que se puede encontrar vacíos y estos son
productos al momento de su ejecución con la realidad donde la reacción no es segura
de lo esperado, encontrando algunas dificultades y es por eso que la implementación
de las políticas públicas debe cubrir esos vacíos, que nos permitirá obtener resultados
favorables en la sociedad.

SEGUNDO

33
Hemos podido concluir que las investigaciones sobre la implementación de las políticas
públicas nos servirá para reformular y organizar de la manera más apropiada nuestras
políticas públicas, evitando así deficiencias en todo esos procedimientos que se dan de
manera constante al ejecutar políticas públicas. Con el fin de satisfacer y resolver
necesidades y problemas de la sociedad.

TERCERO

La estructura social depende de la acción del Estado y esto no podrá alcanzar sus
objetivos sin ella. Las estructuras y estrategias del Estado requieren contrapartida un
complemento social que permitirá un mejor resultado en las políticas públicas
empleadas por el estado.

RECOMENDACIONES

1. Continuar y seguir analizando esos vacíos que encontramos e las políticas

públicas, para así determinar cuáles son esos factores que pasan por
desapercibidos complicando y retrasando los objetivos deseados por el Estado
y la sociedad

2. Seguir investigando sobre eso temas en el cual se conoce muy poco que son la
implementación de las políticas públicas, de esa manera tener todos los
conocimientos necesarios para mejorar y obtener resultados favorables de las
políticas públicas empleadas por el Estado

3. Estudiar detenidamente los proyectos del estado ya que al no analizar todos los
detalles provoca un problema público que de alguna forma alterara la estabilidad
de las familias y por ende la estructura social. Servicios públicos, inclusión social
entre otras acciones del Estado deben ser buenas (calidad)

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Bibliografía
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PORRUA.

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