División 44

Medio Ambiente e Infraestructura

El papel del transporte

en una política de desarrollo urbano
Módulo 1a
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Proyecto sectorial
Servicio de Asesoría en
Política de Transporte
VISIÓN GENERAL DEL TEXTO DE REFERENCIA
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte Urbano
Sostenible aborda las áreas claves de un marco general
para una política de transporte sostenible en una
ciudad en desarrollo. El Texto de Referencia consta de
más de 20 módulos.
¿Para quién es?
El Texto de Referencia se ha diseñado para
formuladores de políticas en ciudades en desarrollo y
sus asesores. Este grupo objetivo se refleja en el conte-
nido, que proporciona herramientas apropiadas de
políticas para su aplicación en una serie de ciudades en
desarrollo.
¿Cómo se debe utilizar?
Estos módulos deben ser proporcionados a los oficiales
involucrados en transporte urbano según se necesiten.
El Texto de Referencia puede ser fácilmente adaptado
para ajustarse a un evento de entrenamiento formal y
corto, o puede servir como una guía para desarrollar
un programa de entrenamiento en transporte urbano.
GTZ está elaborando los paquetes de entrenamiento
de módulos selectos, disponibles desde 2004.
¿Cuáles son algunas de sus características claves?
Las características claves del Texto de Referencia incluyen: 3c. Regulación y planificación de buses (Richard Meakin)
Una orientación práctica, centrándose en mejores prác- 3d. Preservar y expandir el papel del transporte no moto-
ticas en planificación y regulación y, cuando es posible,
experiencias exitosas en ciudades en desarrollo;
Los colaboradores (autores) son expertos internacio-
nales en sus campos;
Una diagramación atractiva, en color y fácil de leer;
Lenguaje no-técnico (hasta donde es posible), con
los términos técnicos explicados;
Actualizaciones vía Internet.
¿Cómo conseguir una copia?
Por favor visite http://www.sutp.org o http://www.gtz.de/
transport para obtener detalles. El Texto de Referencia
no se vende con ánimo de lucro. Cualquier cobro es
utilizado para cubrir los costos de impresión y distri-
bución. También se puede ordenar a transport@gtz.de.
Comentarios o sugerencias
Damos la bienvenida a cualquiera de sus comentarios o 4f. Conducción racional
sugerencias, en cualquier aspecto del Texto de Referencia,
por correo a transport@gtz.de, o por correo postal a:
Manfred Breithaupt
GTZ, Division 44
P. O. Box 5180
65726 Eschborn / Germany
Más módulos y recursos
Se desarrollarán más módulos en las siguientes áreas:
Financiación de Transporte Urbano y Benchmarking.
También habrá recursos adicionales, y existe un CD-
ROM de fotos de Transporte Urbano.
Módulos y colaboradores
Visión General del Texto de Referencia
y Temas Transversales sobre Transporte Urbano
Orientación institucional y de políticas
1a. El papel del transporte en una política de desarrollo
urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de transporte urbano (Richard Meakin)
1c. Participación del sector privado en la provisión de
infraestructura de transporte urbano
(Christopher Zegras, MIT)
1d. Instrumentos económicos (Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte
urbano sostenible (Carlos F. Pardo, GTZ)
Planificación del uso de suelo y gestión de la demanda
2a. Planificación del uso del suelo y transporte urbano
(Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Gestión de la movilidad (Todd Litman, VTPI)
Transporte público, caminar y bicicleta
3a. Opciones de transporte público masivo (Lloyd Wright,
University College London; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Sistemas de bus rápido
(Lloyd Wright, University College London)
rizado (Walter Hook, ITDP)
3e. Desarrollo sin automóviles
(Lloyd Wright, University College London)
Vehículos y combustibles
4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
(Michael Walsh; Reinhard Kolke, Umweltbundes-
amt–UBA)
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de seguridad
(Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
(Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj Auto)
4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
4e. Sistemas de transporte inteligentes (Phil Sayeg, TRA;
Phil Charles, University of Queensland)
(VTL; Manfred Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
Impactos en el medio ambiente y la salud
5a. Gestión de calidad del aire
(Dietrich Schwela, World Health Organisation)
5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock, GRSP)
5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
Recursos
6. Recursos para formuladores de políticas públicas (GTZ)
Módulo 1a
El papel del transporte
en una política de
desarrollo urbano
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones
expresados en este documento están basados en
la información compilada por GTZ y sus consul-
tores, socios y contribuyentes con base en fuentes
confiables. No obstante, GTZ no garantiza la
precisión o integridad de la información en este
libro, y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.
Sobre el autor
Enrique Peñalosa es un funcionario público
destacado, que ha demostrado el éxito de sus
ideas innovadoras y habilidades gerenciales;
completó su término como alcalde de Bogotá
(Colombia) en Enero 1, 2001. Justo después de
que el Sr. Peñalosa finalizó su término como
alcalde, fue un visiting scholar en la New York
University, donde durante tres años y medio
estuvo investigando y escribiendo un libro sobre
un nuevo modelo de desarrollo urbano para
ciudades de países en desarrollo. Durante el
mismo período, fue consultor en cuestiones de
desarrollo urbano para Asia, África, Australia,
Latinoamérica, Europa y Estados Unidos. El
Sr. Peñalosa es actualmente el Presidente de la
Fundación Por el País que Queremos (PPQ) en
Bogotá y candidato al Senado en Colombia. El
Sr. Peñalosa tiene un pregrado en Economía e
Historia de Duke University, Maestría en Ges-
tión del Institut International d’Administration
Publique y un DESS en Administración Pública
en la Universidad de Paris II en Francia.
Autor Enrique Peñalosa
Basado en un discurso hecho por el señor
Peñalosa en la University of California,
Berkeley, en abril del año 2002
Editor Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
P.O. Box 5180
D - 65726 Eschborn, Alemania
http://www.gtz.de
Division 44, Medio Ambiente e Infraestructura
Proyecto sectorial:
"Servicio de Asesoría en Política de Transporte"
por encargo de
Bundesministerium für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Friedrich-Ebert-Allee 40
D - 53113 Bonn, Alemania
http://www.bmz.de
Gerente Manfred Breithaupt
Equipo Editorial Manfred Breithaupt, Stefan Opitz,
Karl Fjellstrom, Jan Schwaab
Deseamos agradecer la ayuda brindada por el señor Karl
Fjellstrom en la revisión y crítica de todos los artículos
escritos, en la identificación de los colaboradores y la
coordinación con ellos, y por sus aportes relacionados con
todos los aspectos de la confección del Texto de Referencia,
además de su supervisión editorial y organizacional durante
todo el proceso de desarrollo del Texto de Referencia, desde
su concepción inicial hasta el producto final.
Foto de portada Karl Fjellstrom
Estacionamiento de Bicicletas y densificación
del uso del terreno alrededor de una estación
del sistema de transporte rápido de masas en
Shanghai, China, Enero 2002.
Diagramación Klaus Neumann, SDS, GC
Traducción Esta traducción ha sido inicialmente realizada
por Newtenberg Publicaciones Digitales,
http://www.newtenberg.com (Santiago, Chile)
y revisada en 2006 por Carlos F. Pardo. GTZ no
se hace responsable por esta traducción o por
cualquier error, omisión o pérdida derivados de
su uso.
Eschborn, 2006
i
 1. Transporte y desarrollo urbano:
un modelo diferente . . . . . . . . . . . . . 1

2. Una ciudad para las personas . . . 2

3. Consecuencias del uso sin

restricción de automóviles ...... 5

4. Restringir el uso del automóvil . . 9

5. TransMilenio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

6. De la visión
a la implementación . . . . . . . . . . . . 15
6.1 Una visión sobre las políticas:
¿Cómo debería verse una
ciudad en 5/10/20 años? . . . . . . . . 15
6.2 Objetivos cuantitativos en
economía, medio ambiente
y sociedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
6.3 Desarrollando medidas
reguladoras y acciones . . . . . . . . . 15

7. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Recursos materiales . . . . . . . . . . . . 19

ii
 Módulo 1a: El papel del transport en una política de desarrollo urbano
1. Transporte y desarrollo urbano:
un modelo diferente
La mayoría de las discusiones y decisiones
públicas, como aquellas que tienen que ver con
la macroeconomía, están bastante lejos de las
vidas cotidianas de las personas en ciudades
en desarrollo. Pese a que esto suene un poco
sacrílego, el saber es completamente irrelevante
para los ciudadanos de hoy en día y su forma de
vida que gran parte de las revoluciones o guerras
vividas por muchos países hayan ocurrido
cientos de años atrás, o en muchos casos que
hayan ocurrido. Pero es un hecho que la forma
en la cual las ciudades fueron construidas afecta
en un alto grado la manera como la gente vive y
vivirá por cientos de años más.
“La forma en la cual las ciudades
fueron construidas afectará en un
alto grado la manera como la gente
vive y vivirá en cientos de años más.”
La tarea de todos aquellos involucrados en
crear ambientes donde muchas generaciones
vivirán no es tan simple como crear una ciudad
que funcione eficientemente. Es crear un
ambiente donde gran parte de la gente sea tan
feliz como sea posible. La felicidad es difícil
de definir e imposible de medir; pero no debe-
ríamos olvidar que se trata de todos nuestros
esfuerzos colectivos o individuales. Durante
los últimos 40 años, el medio ambiente se ha
vuelto en un tema de gran preocupación para
todas las sociedades. Tanto es así que hoy en
día cualquier niño de 8 años está preocupado
sobre la selva tropical y la supervivencia de los
gorilas de montaña. Curiosamente, todavía no
ha surgido un interés similar respecto al medio
ambiente humano. Existe mucha más claridad
en nuestros tiempos respecto de cómo debe ser
el medio ambiente ideal para un gorila feliz o
una ballena contenta que para un niño feliz.
Estamos lejos de tener una visión compartida
respecto del medio ambiente ideal para los
seres humanos; mucho menos de un sistema de
transporte para ellos.
El transporte difiere de otros problemas que las
sociedades en desarrollo enfrentan, debido a
que, con el desarrollo económico, empeora, en
vez de mejorar. Mientras que las condiciones
de salubridad, la educación y otros desafíos
mejoran con el crecimiento económico, el
transporte empeora. El transporte está, a su
vez, en el centro de un modelo diferente y más
apropiado que debería y podría implementarse
en ciudades en desarrollo en el Tercer Mundo.
Más que un modelo político-social, el modelo
que se describirá es un modelo para una forma
de vida distinta en las ciudades; pero tiene
profundas implicaciones sociales y económicas.
Un verdadero compromiso con la justicia social,
sustentabilidad medioambiental y crecimiento
económico necesita adoptar un modelo de
Fig. 1
Una calle congestio-
nada en El Cairo, y el
terminal de la última
línea de tranvía de El
Cairo. Los problemas de
transporte en ciudades
en desarrollo tienden
a empeorar más que
a mejorar con el de-
sarrollo económico.
Karl Fjellstrom, Marzo 2002
1

El Cairo, Egipto
Marzo de 2002
Ambientes hostiles
Los adultos en ciudades en
desarrollo pueden recordar
gratamente cuando ellos
acostumbraban caminar o ir
en bicicleta a la escuela. Ellos
podían jugar en las calles y
sentirse bastante seguros.
Surabaya, Indonesia
Enero de 2000
Actualmente, los niños en
ciudades en desarrollo enfren-
tan una realidad muy diferente.
Su capacidad de viajar, explorar
y jugar fuera de sus hogares
se ve severamente restringida
por las condiciones de tráfico
hostiles. La calle es ahora un
ambiente peligroso para ellos.
El tráfico denso, la falta de
infraestructura para peatones
y ciclistas, la polución del aire
y acústica no sólo hace difícil
el moverse para los niños, sino
que también lo hace extrema-
damente peligroso.
Muenster, Alemania
Agosto de 2001 (Fotos Karl Fjellstrom)
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
ciudad diferente de todo aquello que el mundo
ha perseguido desde el último siglo hasta ahora.
En el centro del nuevo modelo se encuentra
una severa restricción de la utilización de los
automóviles, con una total restricción de autos
y vehículos comerciales durante 5 a 6 horas
cada día. En esas 2,5 ó 3 horas cada mañana y
cada tarde, todos los ciudadanos se trasladarán
exclusivamente utilizando el transporte público,
bicicletas, o incluso caminando. Parece simple,
pero las consecuencias ambientales en términos
de ruido, contaminación del aire, consumo de
energía y uso de suelo son significativas. So-
cialmente, se liberará una inmensa cantidad de
recursos actualmente dedicados al cuidado de
las vías utilizadas en su mayoría por ciudadanos
de mayores ingresos, pudiendo utilizar estos
recursos para invertir en las necesidades de los
pobres; todos los ciudadanos serían tratados
igualmente sin importar su ingreso o su situa-
ción social en los espacios públicos, transporte
público o bicicletas. Y más importante aún,
esto permitiría a las ciudades transformarse en
un lugar primordialmente para personas, un
cambio desde los últimos 80 años, cuando las
ciudades fueron construidas mucho más para
los vehículos a motor que para la felicidad de los
niños.
2
2. Una ciudad para las personas
El otro elemento estructurador del nuevo mo-
delo para una ciudad, es el abundante espacio
público de alta calidad para peatones. Debería
existir por lo menos la misma cantidad de
espacio para peatones como para vías. Senderos
físicamente segregados para bicicletas, grandes
y exclusivas avenidas para peatones y áreas
verdes deberían atravesar la ciudad en todas
direcciones. Ningún niño debería crecer más
allá de tres cuadras de un parque. Unos tramos
de terreno alrededor de las ciudades deberían
transformarse en parques; senderos para cami-
natas a campo traviesa o para bicicletas debieran
ubicarse en los campos circundantes y debieran
permitir que todos los ciudadanos estén en
contacto con la naturaleza; todos las orillas de
ríos deberían ser de acceso público y tener la
infraestructura básica para este fin.
Además, nosotros somos animales que caminan:
peatones. Como los peces necesitan nadar, un
ave necesita volar y un venado necesita correr,
los humanos necesitan caminar, no con el
objetivo de sobrevivir, sino para ser felices. Un
pájaro puede sobrevivir dentro de una pequeña
caja, hasta puede tener descendientes. Sin em-
bargo, uno sospecha que aquella ave podría ser
más feliz dentro de una caja enorme del porte
de un auditorio, incluso podría volar libremente.
Si bien una persona puede sobrevivir toda su
vida dentro de un departamento, esta persona
será muchos más feliz si puede caminar y correr
tan libremente como sea posible.
La importancia de los espacios públicos para los
peatones no puede ser medida. No puede pro-
barse matemáticamente que veredas más anchas,
calles peatonales o incluso mejores parques,
hacen más feliz a las personas; mucho menos se
puede medir cuán más felices. Sin embargo, si
pensamos sobre ello muchas de las cosas más
importantes en nuestras vidas tampoco pueden
ser medidas: amistad, belleza, amor y lealtad
son algunos ejemplos. Los parques y otros es-
pacios para los peatones son esenciales para una
vida urbana feliz. Existe una curiosa diferencia
entre los parques y otras inversiones públicas. Si
a las personas les falta transporte, agua potable
o cualquier otro servicio público tradicional, se
sentirán muy insatisfechas, pero si ellas sí tienen
 Módulo 1a: El papel del transport en una política de desarrollo urbano
Fig. 2
Puente Nanpu, Shanghai, China. Las grandes
carreteras son todavía vistas como símbolos
de progreso y modernidad en ciudades en
desarrollo. Algunas de las ciudades más ricas
– como San Diego – han, por el contrario,
eliminado las carreteras elevadas dentro de las
ciudades y han interrumpido la expansión de
las carreteras.
Desconocida
esos servicios, obtendrán una gran satisfacción.
Por el contrario, si hay una falta de parques u
otros espacios peatonales, ellas no se sentirán
particularmente insatisfechos. Pero si ellas
los tienen, tendrán una incesante satisfacción.
Esto es así porque muchos de los servicios de
gobierno son medios para una vida mejor;
mientras que los espacios para peatones son un
fin en sí mismos, en la práctica SON una mejor
vida en sí mismos.
Un impresionante documental reciente mos-
traba a unas garzas en los pantanos brasileños.
Mientras las garzas pequeñas aprendían a
volar, algunas caían dentro del agua donde
cocodrilos rápidamente las devoraban. Antes
de sentir una empatía hacia las garzas, debemos
darnos cuenta de que los niños en las ciudades
enfrentan una situación similar. Cada vez que
ellos dejan sus hogares, corren el riesgo de ser
atropellados por un automóvil. Esto no es una
teoría. Miles de niños en todo el mundo son
atropellados por automóviles cada año. Los
niños de las ciudades crecen con un temor hacia
el automóvil, así como los niños de la Edad
Media temían a los lobos. Una de las razones
fundamentales para mudarse a los suburbios es
encontrar un ambiente para los niños, a salvo
de la amenaza de los autos. Otra razón es tener
un contacto más cercano con la naturaleza y
Alcaldes que hacen una diferencia*
Jaime Lerner de Curitiba
* Adaptado de Robert Cervero, The Transit Metropolis,
Island Press, Washington, 1998, pp. 270–271
Un precursor notable del visionario ex-alcalde
de Bogotá, Enrique Peñalosa, y del actual alcal-
de de Bogotá, Antanas Mockus, fue el alcalde
Jaime Lerner, de Curitiba.
Curitiba, la capital de la mayor provincia agrícola
de Paraná en el sur del Brasil con una pobla-
ción de 2,3 millones de personas, es uno de
los mayores éxitos mundiales en urbanismo.
Su sistema de transporte en particular ha sido
estudiado y emulado (con diversos grados de
éxito) en ciudades que varían desde Ottawa y
Los Ángeles a Bogotá y Jakarta. El éxito actual
de Curitiba puede ser mayoritariamente atribui-
do a la planificación urbana visionaria y audaz
implementada luego que Lerner fue elegido
como alcalde en 1971. Su liderazgo fuerte y
decisivo fue testigo de la implementación de un
plan maestro orientado al transporte público,
en una época de dictadura militar cuando otras
ciudades brasileñas estaban concentradas en
la construcción de más y mayores autopistas
para acomodar los vehículos motorizados.
La filosofía de Lerner era ganar tiempo haciendo
las cosas simple y rápidamente; a bajo costo.
Un componente clave del plan rápidamen-
te implementado fue la conversión de calles
centrales en paseos peatonales. Como Lerner
posteriormente expresó:
En una fría y glacial noche del invierno de 1972,
de viernes a sábado, un ejército de raras silue-
tas rodeaba los accesos a la calle principal del
centro de Curitiba. Los primeros en llegar venían
armados con caballetes de madera que decían
“Tráfico Prohibido”, y signos indicando rutas
alternativas. Aquellos que vinieron después...
comenzaron metódicamente a destruir el pavi-
mento asfaltado de la calle principal con picotas,
taladros eléctricos y palas mecánicas.
Este ‘ataque sorpresa’ para transformar la ave-
nida principal de Curitiba en una calle peatonal
había sido planificado cuidadosamente por más
de un año. Los dueños de tiendas inicialmente
protestaron, pero pronto observaron aumentos
en sus ventas. Observando esto, los vendedo-
res de las tiendas en otras áreas comenzaron a
pedir la peatonización. Algunos partidarios de
los automóviles pensaron ‘invadir’ y reclamar
las calles, pero cuando los automóviles llega-
ron se encontraron con una resistencia pasiva
de miles de niños pintando un inmenso mural
ecológico. Desde aquellos comienzos, el sis-
tema de calles peatonales de Curitiba ha visto Desarrollo orientado
su expansión a 49 cuadras del centro (ver fotos al transporte público
en la columna derecha). en Curitiba
Karl Fjellstrom, Febrero de 2002
3
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
con las áreas verdes. Los grupos de más altos
ingresos siempre tienen mayor acceso a la
naturaleza, en su casa en la playa, cabañas en el
lago o en las montañas, en vacaciones en Alaska
o Africa, o en una ubicación urbana cercana a
canchas de golf o jardines. Los parques también
permiten al resto de la sociedad tener este tipo
de contacto.
“Una ciudad no es más civilizada
cuando tiene grandes autopistas, sino
cuando un niño en un triciclo es
capaz de movilizarse por todas partes
con facilidad y seguridad.”
En principio pareciera que, en una ciudad
Mobility Initiatives
en desarrollo con tantas necesidades básicas
insatisfechas, un espacio público peatonal es
una frivolidad. Por el contrario, donde los
ciudadanos carecen tanto de entretenimientos
como de consumo, es más rápido y eficaz distri-
Mobility Initiatives
buir calidad de vida a través de buenos espacios
públicos tales como parques, plazas y veredas,
en vez de incrementar los ingresos de los pobres.
Mobility Initiatives
Before
Mobility Initiatives
Before
Fig. 3
“Antes” y “ después”: Before
mejoras en los
estacionamientos
y en los espacios
públicos en Bogotá.
Enrique Peñalosa, 2001, presentación
para el Surabaya City Council
Before
4
Es imposible proveer a todos los ciudadanos
de ciertos bienes de consumo individual y de
servicios, tales como automóviles, computadores
o viajes a París. Es posible, sin embargo, dar a
los ciudadanos excelentes escuelas, bibliotecas,
veredas y parques. Las privaciones de los estratos
bajos no son tan evidentes durante las horas de
trabajo. Es durante los períodos de ocio, cuando
la diferencia con los estratos de altos ingresos se
percibe mucho más. Mientras las personas de
altos ingresos – quienes se transforman cada vez
más en una comunidad grande, con un estilo de
comunidades de enclave y enrejadas, y con casas
ubicadas en los límites de la ciudad con acceso a
las autopistas – tienen automóviles, van a clubes,
casas de campo, teatros, restaurantes y de vaca-
ciones, para los pobres el espacio público es la
única alternativa de ocio en vez de la televisión
o caminar dentro de los centros comerciales.
Los parques, plazas, calles peatonales y veredas
son esenciales para la justicia social. Los paseos
peatonales de una alta calidad son el más básico
elemento de una ciudad democrática. Se ve
frecuentemente que las imágenes de rascacielos
o autopistas son utilizadas para retratar los
After
avances de una ciudad (Figura 2).
After
After
After
 Módulo 1a: El papel del transport en una política de desarrollo urbano
De hecho, en términos urbanos una ciudad no
es más civilizada cuando tiene autopistas, sino
cuando un niño en un triciclo es capaz de movi-
lizarse por todas partes con facilidad y seguridad.
Los parques y los espacios públicos son también
importantes para una sociedad democrática, ya
que son el único lugar donde las personas se
encuentran como iguales. En nuestras socieda-
des altamente jerarquizadas, nos encontramos
separados por nuestras diferencias socioeconó-
micas. El presidente de una compañía quizás
se encuentre con el conserje, pero desde su
posición de poder. En los paseos peatonales y
parques todos se encuentran como iguales.
Por todas estas razones he concentrado gran
parte de mi esfuerzo durante mi período como
Alcalde de Bogotá en la creación de espacios
públicos para peatones: cientos de miles de
metros cuadrados de paseos peatonales con
arboledas, más de doscientos kilómetros de
senderos para bicicletas, 45 km de áreas verdes
que conectan barrios ricos y pobres, más de
300 pequeños parques propuestos y construidos
por las mismas comunidades pobres, un total
de 1.123 parques nuevos o reconstruidos. A dos
cuadras del Palacio Presidencial, en el centro de
la ciudad, más de 600 casas fueron demolidas
en un área severamente degradada que se había
transformado quizás en el centro más grande
del crimen, y un parque de 20 hectáreas está
siendo construido en su lugar. Este debería
transformarse en un imán para el desarrollo re-
sidencial. Una de las calles principales del centro
fue convertida en una calle peatonal. Una calle
peatonal de 17 km de largo con árboles, lumina-
rias y escaños fue construida a través de uno de
los barrios más pobres de Latinoamérica, donde
gran parte de las calles para vehículos motoriza-
dos no están todavía pavimentadas. Las batallas
políticas no fueron fáciles. Yo estuve a punto de
ser procesado jurídicamente por sacar los autos
fuera de las aceras (Figura 3).
Finalmente, Bogotá pasó de ser una ciudad
intensamente aborrecida y rechazada por sus
habitantes, a una amada por sus ahora orgullo-
sos habitantes.
3. Consecuencias del uso sin
restricción de automóviles
No podemos hablar de transporte urbano
hasta que no tengamos claro el tipo de ciudad
que queremos. Y hablar del tipo de ciudad
que queremos es hablar del tipo de vida que
queremos vivir. ¿Queremos crear una ciudad
para los pobres, para los niños y los ancianos, y
en ese caso para cualquier otro ser humano, o
una ciudad para los automóviles? Las preguntas
importantes no se refieren a la ingeniería, sino a
los modos de vida.
Una premisa de la nueva ciudad es que de-
seamos que la sociedad sea los más igualitaria
posible. Para este propósito, la distribución de
la calidad de vida es más importante que la
distribución de los ingresos. La equidad que
realmente importa es aquella relevante para un
niño: acceso a una nutrición adecuada, recrea-
ción, educación, infraestructura para deportes,
espacios verdes, y un medio ambiente tan libre
de vehículos motorizados como sea posible. La
ciudad debería ofrecer una abundante oferta
cultural; espacios públicos con personas; bajos
niveles de ruido y de contaminación del aire; y
cortos tiempos de viaje.
El transporte urbano es un asunto político más
que técnico. Los aspectos técnicos son relativa-
mente simples. Las decisiones difíciles de tomar
están relacionadas con quién será el beneficiado
por las adopciones de modelos. ¿Nos atrevemos
a crear un modelo de transporte diferente de
aquel en las así llamadas ciudades avanzadas en
el mundo? ¿Nos atreveremos a crear un sistema
de transporte dando prioridad a las necesidades
de la mayoría más pobre, en vez de la minoría
que posee automóviles? ¿Estamos realmente
tratando de encontrar el método más eficiente
y económico de transportar a la población de
una ciudad, de la manera más limpia y cómoda
posible? ¿O estamos solamente tratando de
minimizar los atascos de tráfico de las clases
más altas?
La nueva ciudad debiera tener una alta densidad
de población, en cualquier caso más de 120
habitantes por hectárea (12.000 por km2). La
alta densidad de población es deseable por
distintas razones:
5
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Es más viable tener sistemas de transporte

público de bajo costo y altas frecuencias;
Será posible que los ciudadanos tengan viajes
más cortos;
Se aumentará la movilidad para los no-con-
ductores – la gran mayoría en ciudades en
desarrollo – incluyendo la movilidad de los
Mobility Initiatives pobres, niños y de los ancianos;
Una gran cantidad de personas llenarán los
espacios públicos peatonales;
Habrá una rica oferta cultural (Figura 4);
Se logrará una normativa más eficiente de la
infraestructura y del uso de suelo;
Se logrará una disminución en el desembolso
para la construcción y mantenimiento de
Fig. 4
carreteras. (Si Bogotá tuviera la densidad de
Escenas del vacío
Atlanta, ocuparía un área alrededor de 20
cultural en ciudades de
estilo norteamericano veces más grande de la que ocupa hoy en día,
orientadas al uso del con una red vial mucho más larga).
automóvil contrastan Por estas razones y más, los expertos urbanos
con la riqueza cultural alrededor del mundo concuerdan en desear
de los escenarios orien-
una mayor densidad de población. Sin em-
tados a peatones y
ciclistas. bargo, el uso sin limitaciones de automóviles
Los Angeles, Enero de 2002 (arriba); genera inevitablemente el desarrollo subur-
Bogotá, Colombia
(direcha) (Enrique Peñalosa);
bano y bajas densidades. Primero que todo
Suzhou, China, Enero de 2002 (abajo) esto provoca embotellamientos en el tráfico;
(Karl Fjellstrom).
estos embotellamientos crean, a su vez, una
hs enorme presión para invertir en más y mayores
infraestructuras de vías, las cuales estimulan el
desarrollo suburbano.

“El uso sin limitaciones de

automóviles genera inevitablemente
el desarrollo suburbano.”

Este proceso ocurrirá independientemente de

la disponibilidad del transporte público masivo.
París es el mejor ejemplo del aumento de la utili-
zación del automóvil y de la suburbanización, a
pesar de su hermosa ciudad central y del trans-
porte público de máxima calidad. Es importante
entender qué características atraen a las personas
hacia los suburbios para que esas características
puedan ser proporcionadas en las áreas centrales.
Irónicamente, parece ser que una de las princi-
pales atracciones de los suburbios es el ambiente
relativamente libre de automóviles, para que así
los niños puedan jugar y montar en bicicleta con
seguridad. El follaje de los árboles y las áreas

6
 Módulo 1a: El papel del transport en una política de desarrollo urbano
verdes también motivan a la gente a vivir en los
suburbios. El modelo de la nueva ciudad esbo-
zado en este módulo puede proveer bastantes
calles peatonales exclusivas y espacios verdes, los
cuales complacerán a estas fuerzas que llevan a
la suburbanización. Y en forma opuesta a lo que
generalmente se supone, una ciudad con alta
densidad no necesita tener muchos edificios al-
tos: con edificios de 5 pisos se puede fácilmente
producir altas densidades de población.
El carácter no sostenible de un transporte ba-
sado en los automóviles es reflejado en el em-
peoramiento de los problemas a medida que las
sociedades se enriquecen. A menos que el uso
de los automóviles sea severamente restringido,
como en el caso de Singapur, o en ciudades
como Tokyo y Hong Kong, en las cuales se
dan muy bajos niveles de espacios de estacio-
namientos para el distrito central de negocios,
la sociedad empeorará en vez de mejorar con
el progreso económico, debido a los siguientes
factores:
Más embotellamientos de tráfico;
Más ruido;
Más contaminación del aire;
Más problemas de salud;
Más expansión de la ciudad con baja densi-
dad y desarrollo suburbano;
Desembolsos públicos retroactivos en la cons-
trucción y mantenimiento de caminos, que
benefician primordialmente a los propietarios
de automóviles de las clases medio-altas.
En una ciudad donde los pobres no utilizan
automóviles, la construcción y mejoría de las
vías como una manera de aliviar la congestión
es muy retrógrada. Utiliza los pocos recursos
gubernamentales, desatendiendo las necesidades
de los pobres.
La utilización del automóvil en ciudades en
desarrollo es muy retrógrada: Absorbe las masi-
vas inversiones públicas para la construcción y
mantenimiento de infraestructura de vías, dis-
minuyendo los recursos de las necesidades más
urgentes de los pobres; genera embotellamientos
de tráfico que entorpecen la movilidad de las
mayorías que se transportan en bus; contamina
la atmósfera; genera ruidos; lleva a acciden-
tes; crea obstáculos a los peatones de bajos
ingresos; y genera una progresiva invasión de
vehículos estacionados hacia los escasos espacios
peatonales. Existe una clara contradicción de
intereses entre los vehículos motorizados y el ser
humano: mientras una ciudad se construida en
mayor medida para acomodar a los vehículos
motorizados, será menos respetuosa de la
dignidad humana, y más aguda la diferencia
en la calidad de vida entre los grupos de altos
y bajos ingresos. Los pobres y los vulnerables
– de nuevo, la gran mayoría de la población en
ciudades en desarrollo – están particularmente
alienados por el incremento en la motorización
y el proceso que viene junto con ella. Las muje-
res se encuentran particularmente en desventaja,
toda vez que sus patrones de viajes en ciudades
en desarrollo están caracterizados por viajes
cortos y más frecuentes que dependen de modos
no-motorizados.
La experiencia internacional ha dejado en claro
que tratar de resolver los problemas de tráfico
construyendo más y mayores caminos es como
tratar de apagar un incendio con gasolina. En
EEUU, el tiempo perdido en el tráfico crece
cada año, pese a sus enormes autopistas. Una
nueva autopista estimula nuevas urbanizaciones
alrededor de ella y particularmente en sus extre-
mos, y de esta manera genera su propio tráfico
(ver nota al margen “Viajes inducidos”).
Considere el caso de una nueva carretera de
10 carriles desde el centro de una ciudad hacia
cualquier ubicación en sus afueras. Inmediata-
mente después de ser finalizada, o incluso antes,
se construyen nuevos proyectos habitacionales,
centros comerciales, e industrias alrededor de
la nueva carretera y en el campo cercano a sus
extremos. El nuevo camino estimula la expan-
sión urbana, más bajas densidades y viajes más
largos. Adicionalmente, se ha demostrado que
las nuevas vías generan más tráfico. Diez años
después de que la vía ha sido construida, los
embotellamientos de tráfico son tan desesperan-
tes como siempre. Pero ahora un viaje promedio
es más largo. En términos técnicos de tráfico,
duplicar el número de vehículos es lo mismo
que tener el mismo número de vehículos via-
jando el doble de la distancia. Por todas estas ra-
zones, la construcción de infraestructura de una
nueva vía para resolver los problemas de tráfico
no sólo es retrógrada, sino que deshumaniza la
ciudad, así como también es inútil. Los Ángeles,
quizás el experimento arquetípico de una ciudad
7

Viajes inducidos
Muchos modelos de
transportes utilizados para
evaluar y justificar proyectos de
infraestructura en el transporte
erróneamente suponen la no
elasticidad de la capacidad de
vía (oferta) con el tráfico en la
vía (demanda). Sin embargo,
existen estudios que han
mostrado que aumentar la
oferta de transporte – por
ejemplo, ensanchando las
vías – genera en sí mismo un
alza de los viajes vehiculares o
‘induce’ mayor tráfico.
Estos efectos de incentivos
se sienten en el corto plazo a
través de mayores y más largos
viajes, cambiándose el modo
hacia los autos, o diferentes
rutas de viaje. Quizás más da-
ñinos son los impactos a largo
plazo, tales como el aumento
de la propiedad de autos y
disminución en la densidad, a
medida que las actividades se
expanden.
Para más información ver
http://www.vtpi.org.
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
construida y orientada a los automóviles, y
aparentemente el modelo a imitar para algunas
ciudades en desarrollo tales como Bangkok, ha
descubierto que la construcción de caminos no
puede resolver los problemas de congestión. La
ciudad ahora se centra en inversiones orientadas
al transporte público incluyendo Transporte
Público Rápido de Autobuses, trenes ligeros y
pesados, y automóviles compartidos (Figura 6).
Incluso pese a la arrolladora evidencia de que
el enfoque de construcción de carreteras es
retrógrado, inapropiado y no sostenible para
ciudades con un denso desarrollo, es un enfoque
que continúa adoptándose a lo largo y ancho del
mundo (ver por ejemplo, el recuadro relativo a
las vías elevadas en Shanghai).
Fig. 5
Además de producir deterioro y contaminación
visual, esta vía elevada en Shanghai produce
condiciones pobres para los modos más soste-
nibles: buses, caminar y andar en bicicleta.
Los buses pueden verse atrapados en la con-
gestión debajo de la vía elevada; también es
un área poco agradable para los peatones.
Karl Fjellstrom, Enero de 2002
8
Programa de vías elevadas en
Shanghai
Desde 1994, Shanghai ha construido 63 km de
autopistas elevadas. Mientras que por lo general
se las ha alabado como símbolos de progreso
(ver Figura 2), comúnmente estas vías sólo
arruinan el panorama, canalizan el tráfico hacia
el centro de la ciudad, y generan más ruido y
contaminación ambiental (Figura 5).
Mencionando las preocupaciones sobre la
contaminación acústica y atmosférica y su
impacto en la calidad de vida y, por lo tanto, su
capacidad para atraer inversiones a la ciudad,
en abril del año 2002, algunos funcionarios
públicos anunciaron que el programa de vías
elevadas había sido suspendido ( http://www.
smarturbantransport.com ; mayo, 2002), pese
a que hay un alto número de proyectos de
vías elevadas en la ciudad que actualmente se
encuentran en construcción, y que presumible-
mente continuarán hasta su finalización.
Fig. 6
El condado de Santa Mónica en Los Ángeles
está implementando mejoras para peato-
nes, ciclistas y buses, incluyendo el reemplazo
de estacionamientos para autos por estacio-
namientos para bicicletas (derecha).
Karl Fjellstrom, Febrero de 2002
 Módulo 1a: El papel del transport en una política de desarrollo urbano

pocos conductores de altos ingresos tengan la

4. Restringir el uso del automóvil
La única solución sostenible es tener a las per-
sonas movilizándose con transporte público en
vez de automóvil particular. Algunos proponen
altos cobros de utilización para restringir el uso
del automóvil. Peajes, aranceles de registro de
vehículos, impuestos a la gasolina, o variar los
cobros carreteros, de acuerdo con el tipo de
camino y la hora del día. Estos esquemas, sin
embargo, tienen deficiencias: Estos cobros jamás
cubren adecuadamente el inmenso costo que la
sociedad paga en términos del valor real de la
propiedad de la infraestructura vial, contamina-
ción acústica y atmosférica; accidentes de trán-
sito; construcción y mantenimiento del camino;
presencia policial; vías que son obstáculos a la
vida peatonal y fuentes de peligro para los niños.
Los costos para los usuarios de los caminos
puede crear una situación en la cual sólo unos
red vial exclusivamente para ellos.
Mientras las ciudades industrializadas tienen
altos niveles de propietarios de vehículos, las
ciudades en desarrollo tienen muchos más bajos
niveles de estos. La Figura 7 ilustra una diferen-
ciación general entre ciudades norteamericanas
y australianas, las cuales tienen altas tasas de
propietarios de vehículos a motor (generalmente
más de 650 personas por cada 1.000), seguido
por ciudades europeas (generalmente menos de
550 vehículos a motor por cada 1.000 personas)
y las ciudades asiáticas tienen los niveles más
bajos de propietarios de vehículos a motor. Sin
embargo, la propiedad y uso de vehículos a
motor en las densas ciudades en desarrollo está
creciendo rápidamente – en algunos casos más
de un 10% al año.
Los efectos combinados del aumento en la
población y en la motorización llevarán a una

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������������ Fig. 7
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������� Propiedad de vehículos
������ motorizados por cada
�����
��������� mil personas en nume-
�������� rosas ciudades, 1990.
Paul Barter, An International
� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� Comparative Perspective on Urban
Transport and Urban Form in
Pacific Asia: the challenge of rapid
���������������������������� motorisation in dense cities,
PhD thesis, 1999, pg. 132

9
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Tradición de temporadas
festivas en Bangkok
Como en Bogotá, una nueva
“tradición” se está estable-
ciendo en Bangkok en los días
próximos a Navidad y Año
Nuevo, con el cierre de muchas
calles al tráfico en las tardes.
Decenas de miles de personas
atestan las áreas peatonales
hasta entrada la noche.
Del mismo modo, muchas otras
ciudades asiáticas inauguraron
recientemente iniciativas
exitosas de peatonización,
clausurando completamente
sus calles al tráfico vehicular, o
implementando cierres en las
tardes o los fines de semana.
Estas incluyen Kuala Lumpur,
Singapur, Guangzhou, Shang-
hai, Hong Kong y otras. En
muchos casos, estas mejoras
forman parte de planes que
pretenden realzar el atractivo
de las áreas internas de la
ciudad.
Cierres regulares en
las tardes-noches son
implementadas en
esta área de Kowloon
y Hong Kong.
Karl Fjellstrom, Junio de 2001
calidad de vida cada vez peor y problemas de
equidad en ciudades en desarrollo. Si creemos
en la democracia y en la participación, la gente
debería tener un claro entendimiento de las
consecuencias de la motorización sin control. Y
debierían ser capaces de votar al respecto, por
ejemplo, exigiendo la prohibición de la utili-
zación de los autos durantes las horas pico (de
mayor congestión). ¿Existe alguna duda de que
la mayoría de la población que no maneja obten- económicas son significativas. Los ahorros
drá grandes beneficios de esta restricción? Esto
implicará tiempos de viaje más cortos, dado
que el tráfico de automóviles no disminuirá la
velocidad de los buses; aire más limpio; menos
ruido; una relación más igualitaria con los due-
“Una ciudad de este tipo será
ños de automóviles; más recursos disponibles
para inversiones prioritarias; un ambiente más
humano y menos peligroso en el cual los niños
pueden crecer; y menos arterias de alta veloci-
dad que destruyen los barrios. El que esta me-
dida no sea adoptada todavía es mayor evidencia
Una ciudad podría seguir un enfoque más
de que las prioridades del sistema económico y
político no son resolver las necesidades de los
pobres, o incluso beneficiar a la mayoría de la
población, sino más bien favorecer a los grupos
dirigentes de mayores ingresos.
En octubre del año 2000, la mayoría de los vo-
tantes de Bogotá aprobó un plebiscito en el cual ruido, contaminación atmosférica, accidentes y
se les preguntó si querían sacar los automóviles
de las calles los días laborales entre las 6:00 am
Los ahorros públicos en la construcción y man-
y las 9:00 am, y entre las 4:30 pm y las 7:30
pm desde enero del año 2015 en adelante. Unas
viajar al campo los fines de semana. O sim-
interpretaciones constitucionales posteriores
exigieron una participación más alta para que
este plebiscito se transformara en un mandato
legal. Sin embargo, quedó probado que para las
personas es posible concebir maneras diferentes,
quizás mejores para ellos, de organizar la vida y
el transporte en la ciudad. Más allá de las ven-
tajas ambientales de una ciudad que se moviliza
básicamente sin automóviles, las implicaciones
privados en términos de garajes, depreciación
en el valor del automóvil, y gasolina, pueden ser
gastados en otros bienes.
extremadamente atractiva para
profesionales altamente calificados e
inversionistas.”
tímido y simplemente estructurar un excelente
sistema de transporte público basado en au-
tobuses con vías exclusivas y no restringir la
utilización del automóvil. ¿Pero por qué debería
tolerar el resto de la sociedad a una minoría de
usuarios de automóviles que imponen tanto
otros costos a la sociedad?
tenimiento de vías, policía de tráfico, y costos de
hospital de las personas heridas en los accidentes
de tráfico o que sufren debido a la contamina-
ción atmosférica, pueden utilizarse no sólo para
proveer un excelente transporte público, sino
también para escuelas, bibliotecas y parques, por
mencionar sólo algunas. Por supuesto que las
personas pueden siempre poseer automóviles,
para utilizarlos fuera de las horas puntas, o para
plemente los pueden arrendar cada vez que lo
necesiten. Liberados de la presión de tener que
encontrar siempre más espacios para los auto-
móviles, las autoridades pueden concentrarse
en esfuerzos más civilizadores, tales como la
creación de más espacios públicos peatonales.
Una ciudad como la que se propone en este
módulo se transformaría en un ejemplo mun-
dial de sustentabilidad, calidad de vida, justicia
social e integración social. Y sería extremada-

10
 Módulo 1a: El papel del transport en una política de desarrollo urbano

mente atractiva para profesionales altamente

calificados e inversionistas. Si en el pasado la
inversión de capital fue atraída con subsidios de
distintos tipos, quizás en la nueva economía del
conocimiento el factor competitivo más crucial
sea la calidad de vida urbana.
Imagine que 1.000 individuos acaudalados en
una gran ciudad deciden utilizar helicópteros
privados para su transporte diario. Los helicóp-
teros son bastantes ruidosos. ¿Por qué debería el
resto de la sociedad sacrificar su silencio, aquel
recurso natural que nos pertenece a todos? ¿Por
qué debería la mayoría sufrir gran cantidad de
ruido para el beneficio de unos pocos? Incluso
la minoría que utiliza automóviles genera
muchos más costos para la mayoría de lo que
producirían los helicópteros. Los automóviles
destruyen el silencio comunitario; contaminan
la atmósfera; y requieren de un espacio e
infraestructuras extremadamente costosos que
absorben los escasos fondos públicos. El punto
más importante ilustrado en el ejemplo de los
helicópteros, es que es posible que unos pocos
cientos de personas utilicen helicópteros para
su transporte; pero sería imposible que todos
en una ciudad lo hicieran. Lo mismo sucede
con los automóviles privados. Mientras sólo una
minoría de clase media alta utiliza automóviles,
pese al enorme costo e injusticia, el sistema
funciona. Pero sería imposible que todos los
ciudadanos utilizaran automóviles particulares
para su movilización; los embotellamientos
serían tremendos y las carreteras de alta veloci-
Bogotá ha tenido una tradición de ciclovías Fig. 8
dad destruirían la estructura y calidad de vida
dominicales (Figura 8), donde se cierran las ar- Ciclovía dominical,
de las ciudades. Muchas ciudades en desarrollo
terias principales al tráfico vehicular por 7 horas Bogotá
se están orientando en esta dirección. Bangkok,
los domingo. Recientemente, la ciudad duplicó Enrique Peñalosa (arriba), TransMilenio
Manila, El Cairo, Kuala Lumpur y otras ciuda- SA (superior)
la cantidad de kilómetros cerrados al tráfico:
des son ya tristemente célebres debido a su seria
actualmente 120 km de las principales arterias
congestión de tráfico, pese a sus niveles relativa-
de la ciudad se cierran al tránsito de vehículos
mente bajos de motorización.
para que las personas puedan utilizarlas para
Bogotá implementó en los últimos años di- andar en bicicleta, hacer jogging, y estar juntos.
versos esquemas para reducir la utilización de Más de 1,5 millones de personas llegan ahí cada
automóviles. A través de un sistema de dígitos, fin de semana en una maravillosa celebración
40% de los automóviles deben estar fuera de de construcción de comunidad. Una nueva
las calles durante las horas pico cada día. Cada tradición fue comenzada, al cerrar los mismos
automóvil tiene esta restricción dos días a la 120 km cada noche, cerca de Navidad, para
semana. Esto redujo los tiempos de viaje diario que los ciudadanos salieran y vieran las luces
en alrededor de 48 minutos y disminuyó los navideñas. Casi la mitad de la población de la
niveles de polución. El consumo de gasolina ciudad, cerca de 3 millones de personas de todas
bajó en un 10,3%. las edades y estratos sociales, salen a la calle.

11
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Este ejercicio crea una sensación de pertenencia

y de comunidad.

“Los senderos para bicicleta son un

símbolo de respeto por la dignidad
humana y de una ciudad más
igualitaria, así como lo son los paseos
peatonales de alta calidad. Ambos
muestran que la ciudad es para las
personas y no para los vehículos
motorizados de las clases altas, como
sucede generalmente.”
Otra aventura colectiva que se inauguró en
Bogotá fue el día sin automóviles. Un jueves
de febrero del año 2000, todos los habitantes
(alrededor de 7 millones) fueron al trabajo a
Fig. 9
pie, dejando sus automóviles en casa. Funcionó
Más de 300 km de
senderos para bicicletas bien. 98% de las personas fueron al colegio y al
protegidos (ciclorrutas) trabajo como siempre, en bus, bicicleta o taxi. La
fueron construidos en gente disfrutó de la aventura. Más adelante, en
Bogotá, con un costo el plebiscito de octubre del año 2000, cerca del
promedio de alrededor 64% de los votantes aprobaron el establecimiento
de US$ 500 por de un día sin automóviles en el primer jueves
metro. Ver Módulo de febrero de cada año. Las encuestas realizadas
siguiente 1d: Preservando
y Expandiendo el el día después del Día Sin Automóviles del año
Rol de NMT. 2002, descubrieron que el 83% de la población lo
Oscar Díaz & Enrique Peñalosa apoyaba. La importancia de este ejercicio, yendo
(arriba: Alameda Juan Amarillo;
izquierda:Parque Tercer Milenio) más allá del transporte o el medio ambiente,
tiene que ver con la integración social. En esta
ocasión, las personas de todas las condiciones
socioeconómicas se encuentran como iguales en
sus bicicletas o en el transporte público.
Más de 300 km de senderos para bicicletas pro-
tegidos (ciclorrutas) fueron construidos (Figura
9). Se ha dado un aumento sorprendente en la
utilización de bicicletas en la ciudad en un corto
período. Los ciclistas pasaron de ser un 0,5% de
todos los viajes realizados en 1998, a un 4% en
pocos años. Más aún, los senderos para bicicletas
son un símbolo de respeto a la dignidad humana
y de una ciudad más igualitaria, así como tam-
bién lo son los paseos peatonales de alta calidad.
Ambos muestran que una ciudad es para las
personas, y no para los vehículos motorizados
de su clase alta, como es generalmente el caso.
Las bicicletas también pueden ser un eficiente
sistema que alimenta el transporte masivo.

12
 Módulo 1a: El papel del transport en una política de desarrollo urbano

5. TransMilenio
El proyecto implementado en Bogotá que más
ha contribuido a mejorar la calidad de vida y ha
dado confianza a los ciudadanos en un futuro
mejor, fue el así llamado sistema de transporte
público basado en buses TransMilenio (Figuras
10 y 11; Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido
en Buses). Partiendo de cero, e inspirados por
el sistema de Curitiba, la ciudad fue capaz de
diseñar, construir la infraestructura, crear a los
socios privados que lo operarían, remover los
miles de buses que anteriormente operaban ahí,
y poner el sistema en operación en sólo 3 años.
Hoy este sistema incipiente da cuenta de más garantizan que los buses estén extremadamente Fig. 10
de 630.000 viajes diarios [nota del editor: antes limpios, bien iluminados, y son cambiados antes La flota de buses
de julio de 2005, 900.000] y la línea principal de que estén en un estado menos que perfecto. TransMilenio es opera-
traslada más de 40.000 pasajeros por hora [nota Los conductores visten uniformes y tienen que da por siete operadores
del editor: cantidad de traslados un día lunes a asistir a programas de entrenamiento aprobados. privados rentables,
bajo contrato con el
la hora punta en septiembre del año 2002 era de Mientras algunos buses paran en todas las
profesional regulador
71.851]; más que muchos sistemas de trenes. Los estaciones, otros operan rutas rápidas, parando estatal, pero autónomo,
usuarios de TransMilenio ahorran un promedio sólo en algunas. Los pasajeros pueden cambiar TransMilenio S.A.
de 223 horas anuales. Nueve por ciento de ellos de un bus local a un bus expreso con el mismo Karl Fjellstrom, Febrero de 2002

solían ir al trabajo en automóvil. Para el año
2015, TransMilenio deberá estar trasladando
más del 80% de la población de la ciudad.
Aunque el sistema está basado en autobuses, su
operación es similar al sistema basado en trenes.
Los vehículos son buses articulados que operan
en vías exclusivas, utilizando uno o dos carriles
en cada dirección. Los pasajeros suben o des-
cienden sólo en las estaciones. Ellos compran un
boleto cuando entran a la estación, o en tiendas
ubicadas afuera. De esta forma, cuando el bus
llega y abre las tres puertas simultáneamente
boleto; así como pueden cambiar de un bus con
una cierta ruta a otro con una ruta diferente sin Fig. 11
un costo extra. Hay buses alimentadores, sin TransMilenio tiene la
pistas exclusivas, compartiendo las calles con apariencia y sensación
el resto del tráfico, los cuales otorgan acceso al de un sistema de tre-
sistema a la gente en barrios marginales. Los nes, pero con el costo,
buses TransMilenio transitan por el centro de operación y otras ven-
tajas de los buses. Las
las avenidas y no por sus bordes, de manera que
estaciones y puertas de
los vehículos que entran y salen de las vías, así
los buses están elevadas
como los vehículos de repartos, no son en obs- permitiendo un rápido
táculos. También, de esta manera, se requiere abordaje y descenso.
de una estación en cada lugar, en vez de una en Karl Fjellstrom, Febero de 2002

con las puertas de la estación, docenas de pasa-

jeros pueden abordar o descender en segundos.
El piso del autobús está al mismo nivel de la
estación, por lo que el entrar y salir del bus
son operaciones rápidas y seguras, haciendo
que los buses sean totalmente accesibles a los
minusválidos. Los conductores, desprovistos de
cualquier incentivo por recoger pasajeros fuera
de las paradas, no lo hacen. Pero sería difícil
hacerlo incluso si tratan, dado que las puertas
están ubicadas a un metro del suelo.
TransMilenio utiliza buses articulados con ca-
pacidad para 165 pasajeros, con motores diesel
limpios que cumplen con los estándares de emi-
sión Euro II. Existen acuerdos contractuales que

13
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

cada dirección. Pese a que TransMilenio es el inmobiliarios, o amplios parques para mejorar la
medio más rápido hoy en día para moverse en calidad de vida de muchas generaciones.
Bogotá, éste podría ser más rápido aún con la Generalmente, las clases altas en ciudades en de-
construcción de pasos bajo nivel para los buses sarrollo insisten en el sistema ferroviario, debido
en las intersecciones más congestionadas. Esto a que se oponen a la utilización de espacio por
puede hacerse fácilmente en cualquier momento parte del sistema de buses, espacio que gene-
en el futuro. No existe nada técnicamente com- ralmente es para sus automóviles particulares.
plejo respecto de TransMilenio. El problema Usualmente, ellos prefieren el sistema de metro,
está en si la ciudad está preparada para sacar los no porque a ellos les guste utilizarlos – de
automóviles de diversos carriles en sus arterias hecho, no lo utilizan donde ellos viven – sino
principales, para asignarlos asi exclusivamente a simplemente porque imaginan que poniendo a
los buses articulados. Si el bien común prevalece los pobres en los subterráneos, los problemas de
por sobre los intereses privados, es muy claro tráfico desaparecerán. Ya sea basado en trenes o
que esto debe hacerse. buses, el sistema de transporte de superficies es
La principal ventaja de TransMilenio sobre el muchos más humano. Es mucho más agradable
sistema de trenes es su bajo costo. La inversión viajar observando edificios, personas, árboles
pública en Bogotá fue de US$ 5 millones y tiendas, que viajar en subterráneo como un
por kilómetro. Pero hasta este costo es alto, roedor. Cuando se elige un sistema ferroviario
pues se eligió no sólo construir una arteria de en ciudades en desarrollo, los fondos limitados
transporte público, sino que también mejorar frecuentemente permiten la construcción de sólo
de forma considerable los espacios públicos un par de líneas que rara vez sirven más que un
peatonales alrededor de ella, con veredas, bajo porcentaje de viajes diarios (ver Módulo 3a:
plazas, árboles y equivalentes, con el objetivo Opciones de Transporte Público Masivo).
de mejorar la calidad de vida de la ciudad y
de atraer más usuarios al sistema. Los costos
operacionales son bajos. Mientras casi todos los
sistemas ferroviarios en el mundo requieren de
subsidios operacionales en curso, con un tarifa
por pasajero de US$ 0,40, los operadores priva-
dos de TransMilenio, aparte de cubrir sus costos,
también tienen ganancias. Con problemas de
desnutrición, falta de agua potable, alcantari-
llado, escuelas, parques, y caminos pavimenta-
dos, las ciudades de países en desarrollo no pue-
den permitirse costosos sistemas de transporte
público por tren. No deberían, en todo caso, ya
que muchas inversiones críticas requeridas para
los pobres necesariamente quedarían dejadas
de lado si la solución ferroviaria es elegida.
Generalmente, el brillo político de los proyectos
ferroviarios o las facilidades financieras ofrecidas
por los países vendedores, llevan a los gobiernos
locales o nacionales a adquirir sistemas de trenes
subterráneos sofisticados. Pero, a US$ 80 millo-
nes o más por kilómetro, y generalmente inca-
paces de generar ganancias para cubrir incluso
los costos operacionales, dichos sistemas son
enormes despilfarros financieros para las ciuda-
des en desarrollo. Con recursos de tal magnitud,
podrían crearse la infraestructura básica de agua
potable y de alcantarillado, escuelas, proyectos

14
 Módulo 1a: El papel del transport en una política de desarrollo urbano
6. De la visión a la implementación*
* Esta sección está basada en material de Axel Friedrich, Jefe de División,
Transporte y el Ambiente, Agencia Federal del Ambiente (UBA), Alemania
6.1 Una visión sobre las políticas:
¿Cómo debería verse una ciudad en
5/10/20 años?
Debe desarrollarse una visión para el sistema de
transporte de una ciudad. Esta visión debe incluir
metas. La visión y las metas deben derivar de una
intensiva discusión con todos los interesados.
Es importante separar claramente la visión de las
metas. Las medidas normativas deben siempre ser
chequeadas contra las metas, y debe evaluarse su
costo-efectividad en alcanzar las metas. El hecho
de que las bases de datos relativas al transporte
y medio ambiente no sean extensas en muchas
ciudades en desarrollo, hace más difícil – pero
no imposible – definir estas metas. Puede ocurrir,
sin embargo, que luego de que más información
se haga disponible, las metas deban ser revisadas.
“Es importante separar claramente
la visión de las metas. Las medidas
normativas deben siempre ser
chequeadas contra las metas, y su
costo-efectividad en alcanzar las
metas debe ser evaluado.”
a. Los estándares de aire ambiental de la Or-
ganización Mundial de la Salud (OMS) no
deben ser excedidos.
b. El acceso a los bienes, servicios y lugares esen-
ciales, debe estar disponible para todos, sin
importar su nivel de ingresos o capacitación.
c. El pobre ocupa más de su ingreso y más de su
tiempo para una movilización básica que un
rico; esta brecha debe ser reducida.
d. Las actividades sociales deben reclamar la
misma asignación de espacio que el transporte
motorizado. La ciudad debe ser diseñada para
las personas, no para los automóviles.
e. El sistema de transporte debe ser diseñado y
operado para proteger la salud y seguridad de
las personas, y realzando la calidad de vida de
las personas en las comunidades.
f. Las personas deben estar completamente
comprometidas en el proceso de toma de
decisiones, respecto del transporte sostenible,
y ser habilitados para participar.
g. El sistema de transporte debe ser eficiente en la La metodología
utilización de terreno y otros recursos naturales. de “Transporte
h. Las normativas de impuestos y económicas ambientalmente
deben trabajar para, y no contra, el trans- sostenible” del OECD
porte sostenible Una metodología cuantitativa,
Las metas hacia una visión sobre el transporte basada en objetivos, es uno
de los sellos distintivos del
sostenible podrían, por ejemplo, consistir en enfoque desarrollado por
algo similar a los componentes delineados en el el OECD de un Transporte
recuadro de texto. Ambientalmente Sostenible
(OECD 2002, ver http://www.
olis.oecd.org/olis 2001doc.
6.2 Objetivos cuantitativos en economía, nsf/LinkTo/envepoc-wpnep-
t(2001)8-final). El enfoque
medio ambiente y sociedad del EST enfatiza el desarrollo
Deben establecerse objetivos cuantitativos. Para de una visión de un futuro
el transporte público, por ejemplo, dichos objeti- deseado, estableciendo claras
vos deberían incluir el cambio de uso de modos metas e hitos requeridos, y
entre uso del transporte privado v/s el público,
trabajar hacia dicha visión.
Esto contrasta con el enfoque
antes de una fecha específica. Es posible definir actual que prevalece en gran
metas específicas en muchas áreas: por ejemplo, parte de las ciudades, donde
los formuladores de políticas
reducción de muertes en las carreteras, conver-
han preferido, más que trabajar
sión de flotas de vehículos hacia combustibles hacia unas metas de transporte
más limpios, especificaciones sobre combustibles específicas, tratar de mitigar
más limpios, usos de bicicletas para viajes cortos, los síntomas adversos de los
reducción de la contaminación atmosférica, desarrollos actuales.
viajes motorizados a través del centro de la ciu-
dad, etcétera. Todos estos objetivos pueden ser
establecidos para diversos períodos de tiempo.
El potencial de muchas de las medidas y acti-
vidades que están siendo desarrolladas por los
Grupos de Trabajo (ver 6.3 abajo) para lograr
los objetivos en el corto, mediano y largo plazo
debe ser medido dentro de lo posible.
Algunos métodos de medición y cuantificación
de los impactos de las medidas normativas, son
analizados por ejemplo en el Módulo 3d: Preser-
var y expandir el papel del transporte no-motori-
zado. Dicha cuantificación debe ser indicada en
términos simples y claros, tales como reducción
de las emisiones contaminantes, reducción en
accidentes, aumento en la capacidad vial, y
previendo cambios modales hacia caminar, uso
de bicicletas y transporte público.
6.3 Desarrollando medidas reguladoras
y acciones
Bases organizacionales e institucionales
Una variedad de formas organizacionales han
sido exitosamente – y a veces un poco menos –
aplicadas en ciudades en desarrollo. De estas, la
formación de un tipo de Grupos de Trabajo es
15
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Metas hacia una visión: un ejemplo
Metas a corto plazo
En el corto plazo (dentro de los siguientes 3 años)
se propone lograr mejoras extraordinarias en la
calidad del aire de toda la ciudad. El número de ac-
cidentes de tránsito con heridos y muertes debería
bajar en un 30%. Una campaña de sensibilización
pública debería ser comenzada, y proporcionar
información al público relativa a los intereses de
transporte y medioambientales. Los primeros
pasos para mejorar el transporte público deben
ser tomados para mejorar la calidad del servicio
de buses, el establecimiento de carriles exclusi-
vos para buses y rutas para buses de Transporte
Público Rápido de Buses, luego de ser licitadas.
Deben realizarse mediciones en terreno sobre la
contaminación atmosférica. Las primeras pistas
para bicicletas y bicitaxis deben ser instaladas, y
combustibles limpios ser promocionados.
Metas a mediano plazo
En el mediano plazo (dentro de los próximos 8
años) se deben cumplir los estándares de la OMS,
aparte de un número limitado de días y áreas. Un
punto de partida para atacar el problema de los
gases de invernadero podría ser limitar el creci-
miento previsto en las emisiones a la mitad de lo
que se debiera esperar sin la nueva estrategia. El
sistema de transporte público es renovado, atrac-
tivo, confiable, se puede pagar y, compite con el
uso del automóvil particular. Se han llevado a cabo
esfuerzos exitosos al promover el uso extensivo
de las bicicletas y haciendo el área del centro de
la ciudad más atractivo para los peatones. La
conciencia y participación pública están dirigidas
a ulteriores mejoras del sistema de transporte. El
transporte de carga es administrado de tal forma
que ya no molesta a los ciudadanos y la habita-
bilidad de la ciudad. La ciudad demuestra que el
uso del gas natural es un combustible alternativo
posible para el transporte.
Metas a largo plazo
Se deben desarrollar metas de largo plazo para
asegurar un sistema de transporte sostenible: se
recomienda el desarrollo de valores concretos
después de una evaluación más a profundidad del
problema. Los niveles de calidad del aire y ruido
no exceden los valores de pauta, los cuales son
establecidos para evitar cualquier daño a la salud
humana, las emisiones de gases de invernadero
son reducidas a la extensión necesaria para cumplir
con las normativas globales en este problema, y
la habitabilidad de las áreas urbanas es mejorada
con el propósito de asegurar un bienestar social
y económico. El principio preventivo debería ser
la consideración directriz para el establecimien-
to de principios claros. El número de accidentes
de tránsito con lesiones y muertes por número
de ciudadanos no es más alto que en los países
europeos o en los EEUU.

el paso organizacional más básico requerido. La siblemente a niveles tanto de ciudad como de
operación de estos grupos debe ser considerada provincia.
como algo cíclico, con continuas y constantes Así como las principales agencias relacionadas,
interacciones entre ellos. la membresía debe estar abierta a los actores
clave civiles de la sociedad. Para el transporte no-
Grupos de Trabajo
motorizado, por ejemplo, ésos podrían incluir
La creación de cualquier forma de Grupos de asociaciones de conductores de bicitaxis y aso-
Trabajo (cualquiera sea su nombre) en las áreas ciaciones de vendedores ambulantes; Combus-
claves de políticas es un paso previo esencial. Se tibles Más Limpios podría incluir a los dueños
podrían formar Grupos de Trabajo, por ejemplo, de las grandes flotas de taxis, asociaciones de
para transporte público, transporte no-moto- operadores y organizaciones financieras (para
rizado, combustibles más limpios, manejo de modificación de vehículos). Todos los Grupos
la calidad del aire, instrumentos económicos, de Trabajo debieran tratar de incluir miembros
manejo de la demanda de transporte y para interesados del Concejo Municipal.
generar conciencia ciudadana.
La simple formación de Grupos de Trabajo,
Los miembros principales del Grupo de Trabajo sin embargo, no asegura que estos grupos
deben provenir de las agencias gubernamentales progresen. Los Grupos de Trabajo no serán
relacionadas. Para el transporte no-motorizado, exitosos, a menos que sus objetivos sean enten-
por ejemplo, se debe involucrar a agencias didos y realizables. Se deberían tener reuniones
tales como Transporte y Tráfico, Obras Pú- regularmente (ver Módulo 1e: Cómo generar
blicas, Oficinas de Prensa, Planificación de conciencia ciudadana sobre transporte urbano
la Ciudad, Jardines y Parques, Salud, Policía sostenible para asesoramiento respecto de la
(específicamente de tránsito) entre otros, po- formación y operación de Grupos de Trabajo),

16
 Módulo 1a: El papel del transport en una política de desarrollo urbano
con una membresía basada no tanto en el rango
y agencia, sino en los intereses y motivación de
los individuos involucrados. Un mecanismo
de informes debería existir, de manera que los
miembros individuales reporten sus progresos (y
obstáculos encontrados) hacia el grupo principal,
y el grupo principal informe al Alcalde, y luego
al público en general.
Una vez que las normativas han sido desarro-
lladas y los acuerdos alcanzados con los princi-
pales interesados locales, el Grupo de Trabajo
continuará teniendo un papel importante
durante la implementación, y posteriormente en
el monitoreo de los resultados y realizando las
modificaciones requeridas.
Comité Directivo, Mesa Redonda, y Consejo
Científico
Junto con los Grupos de Trabajo, y de acuerdo
al área del tema, una variedad de otras orga-
nizaciones se harán necesarias. El desarrollo
de un sistema de inspección y mantención, y
calidad de las calles (ver Módulo 4b: Inspección,
mantenimiento y acondicionamiento para la vía
pública), por ejemplo, requerirá tanto de un
más amplio foro de Mesa Redonda, compuesto
quizás por entre 20 a 30 dirigentes interesados,
como también de un pequeño grupo principal
de 4 a 5 funcionarios quienes trabajarán más
intensivamente en la preparación de las regula-
ciones y documentación requeridas.
En términos generales, sin embargo, algún
tipo de Comité Directivo para coordinar las
actividades de los diversos Grupos de Trabajo
será útil, junto con un Consejo Científico
hacia el cual las preguntas técnicas específicas
puedan ser dirigidas. Alguna forma de Mesa
Redonda con todos los principales interesados
locales – posiblemente con 30 a 60 miembros y
reuniéndose sólo esporádicamente – es también
requerida en las principales áreas de políticas.
7. Conclusiones
Hemos construido las ciudades pensando en la
movilidad de los automóviles, y no en la felici-
dad de sus habitantes. Es hora de dar más im-
portancia a los espacios públicos peatonales que
a las vías para vehículos motorizados. El modelo
suburbanizado basado en automóviles de las
ciudades desarrolladas no está funcionando
bien. Es un desperdicio de recursos físicos y
humanos, no es sano ambientalmente y deja
mucho que desear en términos de interacción
humana. La depresión – junto con la obesidad
asociada al estilo de vida sedentario – es una
de las enfermedades en crecimiento del mundo
desarrollado. Por otro lado, es probable que los
países en desarrollo no sobrepasarán los niveles
de PINB per cápita de los países modernos. Si
ellos miden el éxito en términos de PINB per
cápita, ellos tendrán que definirse a sí mismos
como perdedores por probablemente cientos de
años más. Su frustrada juventud será temerosa
de soñar, de concebir las cosas de una manera
diferente, y muchos de aquellos más capaces
migrarán hacia el extranjero. Un modelo dife-
rente, más apropiado, es necesario tanto para
la igualdad y el medio ambiente como para la
identidad cultural y la autoestima.
“Todavía es posible pensar y actuar de
forma diferente.”
Las ciudades en desarrollo todavía pueden evitar
los errores de las ciudades modernas, y crear un
modelo de ciudad diferente. Todavía es posible
pensar y actuar de forma diferente. La diferen-
cia más importante es que el uso del automóvil
puede ser restringido y una sociedad orientada
a los peatones y al transporte público puede
ser organizada, toda vez que la motorización
es todavía una fracción de la que ya hay en las
ciudades avanzadas, y mucho de las ciudades del
año 2050 está por construirse.
Una ciudad en desarrollo jamás tendrá una
catedral como la de Notre Dame, u otras joyas
arquitectónicas de las ciudades europeas. Incluso
precisamente debido a la falta de muchos tesoros
arquitectónicos puede tener, por ejemplo, 20 km
de largas avenidas peatonales con gigantescos
árboles tropicales, algo fuera de las posibilidades
17

Fig. 12
Las mejoras en Bogotá
han significado que
los ciudadanos se
sientan ahora orgu-
llosos de su ciudad.
TransMilenio SA, Carolina Herrera
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
de París. Las desventajas pueden transformarse
en ventajas, como en Bogotá, donde sus bajos
ingresos y la baja motorización resultante, así
como la inviabilidad de autopistas, y el crimen
también, han mantenido mucho del campo
alrededor de Bogotá libre de desarrollo subur-
bano. El valor de las tierras es por lo mismo
relativamente bajo. US$ 500 millones pueden
comprar 10.000 hectáreas de tierra alrededor de
Bogotá, un área aproximadamente equivalente
a un tercio del área urbanizada. ¿Puede alguien
concebir un mejor uso para los US$ 500 mi-
llones de dólares para la Bogotá del futuro que
reservar 10.000 hectáreas de áreas verdes, 34
veces el área del Central Park de New York?
18
Un parque de 10.000 hectáreas alrededor de
Bogotá generaría una calidad de vida para los
100 siguientes años; pero también construiría
igualdad, ya que entregaría a los 10 millones
de habitantes de la ciudad del 2050 el acceso a
un medio ambiente verde natural, instalaciones
deportivas y senderos para bicicleta sin importar
su ingreso. Generalmente el recurso de calidad
de vida más difícil de dar a los pobres es el
espacio verde. Las clases altas de la mayoría de
las ciudades en desarrollo, tienen acceso a clubes
de golf y condominios en el campo, pero los
pobres viven realmente en junglas de concreto.
Y un parque como éste también favorecería la
competitividad y el crecimiento económico, al
transformar a la ciudad en un lugar más atrac-
tivo para las altamente calificadas corporaciones
e inversionistas individuales en la región.
Debemos tener presente que nuestra meta no es
generar el mayor ingreso posible, sino generar la
mayor cantidad de felicidad posible. Sin em-
bargo, la búsqueda de calidad de vida y felicidad
pueden transformarse en la mejor inversión en
competitividad y crecimiento económico. La
competitividad de un país en la era de la infor-
mática dependerá enormemente de la calidad de
vida de sus ciudades. Reconocemos hoy que, así
como la tierra fue la fuente de riqueza y poder
en las sociedades agrícolas, y el capital tomó
el rol de la tierra en la etapa industrial, hoy la
fuente de riqueza es el conocimiento, ya sea
en la forma de un director de películas o un
ingeniero. El conocimiento que genera riqueza
hoy en día está relacionado con los individuos,
y es necesario crear medios ambientes hacia los
cuales las personas creadoras de riqueza sean
atraídas. En otras palabras, la calidad de vida
de la ciudad puede ser el factor competitivo más
importante de la nueva economía.
Es necesario construir una visión compartida
de la ciudad. ¿Cómo sería aquella ciudad ideal?
¿Cómo serían sus cuadras, sus veredas, la altura
de sus edificios, espacios peatonales y sistema
de transporte? Esta visión es particularmente
necesaria para los países en desarrollo, donde
las ciudades están en un proceso dinámico de
creación. Las ciudades en desarrollo no pueden
continuar siendo imitaciones de segunda clase
de las ciudades modernas, debido a que su
realidad es diferente y las ciudades modernas
tampoco proveen modelos muy exitosos que
 Módulo 1a: El papel del transport en una política de desarrollo urbano
digamos. Las ciudades en desarrollo tienen la
oportunidad de aprender de los éxitos y fracasos
de las ciudades modernas, con el fin de crear
un nuevo y más apropiado modelo de ciudad.
No importa si esta visión compartida puede
alcanzarse en 100 años o más. Las catedrales
del Medioevo tomaron más de 200 años en ser
construidas, no debido a crisis en el proceso,
sino debido a que estas construcciones fueron
diseñadas para perdurar. Es hora de que noso-
tros soñemos con nuestras propias catedrales.
Recursos materiales
http://socrates.berkeley.edu:7001/Events/
spring2002/04-08-Penalosa, Universidad de
California, Berkeley, Center for Latin Ameri-
can Studies. La presentación sobre la cual este
modelo está basado.
http://www.civitas-initiative.org,
Civitas Initia-
tive, co-financiado por la UE, promoviendo
proyectos pilotos sobre transporte sostenible
en 19 ciudades europeas.
http://www.itdp.org,Institute for Transpor-
tation and Development Policy. Una ONG,
con base en New York y activa en Latino
América, Asia y Africa.
http://www.oecd.org/env, Organisation for
Economic Cooperation and Development. El
consejo de medio ambiente proporciona una
serie de recursos, incluyendo el programa de
transporte medioambiental sostenible (EST).
http://www.sustainable.doe.gov,
Smart Com-
munities Network – Un programa del Depar-
tamento norteamericano de Energía.
http://www.sustainablemobility.org, World Bu-
siness Council for Sustainable Development.
El programa WBCSD de movilidad sosteni-
ble, incluye e-boletines, o boletines electróni-
cos, talleres o consultorías, con presentaciones
e informes disponibles para bajar desde la red.
http://www.pps.org, Project for Public Spaces:
Place making for communities. Una página
que documenta y motiva genera espacios
para la gente. Incluye recursos fotográficos,
tips y concursos sobre espacios públicos en el
mundo.
19
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Dag-Hammarskjøld-Weg 1-5
P. O. Box 5180
65726 ESCHBORN / GERMANY
Phone +49-6196-79-1357
Telefax +49-6196-79-7194
Internet http://www.gtz.de
División 44
Medio Ambiente e Infraestructura

Instituciones de transporte urbano

Módulo 1b
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Proyecto sectorial
Servicio de Asesoría en
Política de Transporte
VISIÓN GENERAL DEL TEXTO DE REFERENCIA
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte Urbano
Sostenible aborda las áreas claves de un marco general
para una política de transporte sostenible en una
ciudad en desarrollo. El Texto de Referencia consta de
más de 20 módulos.
¿Para quién es?
El Texto de Referencia se ha diseñado para
formuladores de políticas en ciudades en desarrollo y
sus asesores. Este grupo objetivo se refleja en el conte-
nido, que proporciona herramientas apropiadas de
políticas para su aplicación en una serie de ciudades en
desarrollo.
¿Cómo se debe utilizar?
Estos módulos deben ser proporcionados a los oficiales
involucrados en transporte urbano según se necesiten.
El Texto de Referencia puede ser fácilmente adaptado
para ajustarse a un evento de entrenamiento formal y
corto, o puede servir como una guía para desarrollar
un programa de entrenamiento en transporte urbano.
GTZ está elaborando los paquetes de entrenamiento
de módulos selectos, disponibles desde 2004.
¿Cuáles son algunas de sus características claves?
Las características claves del Texto de Referencia incluyen: 3c. Regulación y planificación de buses (Richard Meakin)
Una orientación práctica, centrándose en mejores prác- 3d. Preservar y expandir el papel del transporte no moto-
ticas en planificación y regulación y, cuando es posible,
experiencias exitosas en ciudades en desarrollo;
Los colaboradores (autores) son expertos internacio-
nales en sus campos;
Una diagramación atractiva, en color y fácil de leer;
Lenguaje no-técnico (hasta donde es posible), con
los términos técnicos explicados;
Actualizaciones vía Internet.
¿Cómo conseguir una copia?
Por favor visite http://www.sutp.org o http://www.gtz.de/
transport para obtener detalles. El Texto de Referencia
no se vende con ánimo de lucro. Cualquier cobro es
utilizado para cubrir los costos de impresión y distri-
bución. También se puede ordenar a transport@gtz.de.
Comentarios o sugerencias
Damos la bienvenida a cualquiera de sus comentarios o 4f. Conducción racional
sugerencias, en cualquier aspecto del Texto de Referencia,
por correo a transport@gtz.de, o por correo postal a:
Manfred Breithaupt
GTZ, Division 44
P. O. Box 5180
65726 Eschborn / Germany
Más módulos y recursos
Se desarrollarán más módulos en las siguientes áreas:
Financiación de Transporte Urbano y Benchmarking.
También habrá recursos adicionales, y existe un CD-
ROM de fotos de Transporte Urbano.
Módulos y colaboradores
Visión General del Texto de Referencia
y Temas Transversales sobre Transporte Urbano
Orientación institucional y de políticas
1a. El papel del transporte en una política de desarrollo
urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de transporte urbano (Richard Meakin)
1c. Participación del sector privado en la provisión de
infraestructura de transporte urbano
(Christopher Zegras, MIT)
1d. Instrumentos económicos (Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte
urbano sostenible (Carlos F. Pardo, GTZ)
Planificación del uso de suelo y gestión de la demanda
2a. Planificación del uso del suelo y transporte urbano
(Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Gestión de la movilidad (Todd Litman, VTPI)
Transporte público, caminar y bicicleta
3a. Opciones de transporte público masivo (Lloyd Wright,
University College London; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Sistemas de bus rápido
(Lloyd Wright, University College London)
rizado (Walter Hook, ITDP)
3e. Desarrollo sin automóviles
(Lloyd Wright, University College London)
Vehículos y combustibles
4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
(Michael Walsh; Reinhard Kolke, Umweltbundes-
amt–UBA)
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de seguridad
(Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
(Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj Auto)
4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
4e. Sistemas de transporte inteligentes (Phil Sayeg, TRA;
Phil Charles, University of Queensland)
(VTL; Manfred Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
Impactos en el medio ambiente y la salud
5a. Gestión de calidad del aire
(Dietrich Schwela, World Health Organisation)
5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock, GRSP)
5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
Recursos
6. Recursos para formuladores de políticas públicas (GTZ)
Módulo 1b
Instituciones
de transporte urbano
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones
expresados en este documento están basados en
la información compilada por GTZ y sus consul-
tores, socios y contribuyentes con base en fuentes
confiables. No obstante, GTZ no garantiza la
precisión o integridad de la información en este
libro, y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.
Sobre el autor
Richard Meakin cuenta con grados acadé-
micos en derecho, planificación de transporte
y ciencias políticas. Ha dedicado sus 35 años
de carrera por completo al transporte público,
inicialmente como un administrador de una
compañía de buses en Gran Bretaña. Luego,
por más de 20 años, como creador de normas y
planificador gubernamental para el transporte
público en Hong Kong, y en los últimos 10
años, como consultor con base en Bangkok. Ad-
quirió la mayor parte de su experiencia en Hong
Kong, donde tuvo un papel clave en el diseño de
un sistema de transporte público que conjugara
las necesidades de la creciente economía y po-
blación de la ciudad, manteniendo la porción de
viajes del transporte público sobre un 80%.
Richard Meakin asumió tareas como consultor
en las principales ciudades de más de 20 países
en Asia, África, el Medio Oriente y el Caribe.
Muchas de sus consultorías estaban relacionadas
con la organización, planificación y regulación
del transporte urbano. Dentro de sus clientes
se cuentan agencias internacionales de coopera-
ción, gobiernos y sector privado.
Autor Richard Meakin
Editor Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
P.O. Box 5180
D - 65726 Eschborn, Alemania
http://www.gtz.de
Division 44, Medio Ambiente e Infraestructura
Proyecto sectorial:
"Servicio de Asesoría en Política de Transporte"
Por encargo de
Bundesministerium für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Friedrich-Ebert-Allee 40
D - 53113 Bonn, Alemania
http://www.bmz.de
Gerente Manfred Breithaupt
Equipo Editorial Manfred Breithaupt, Stefan Opitz,
Karl Fjellstrom, Jan Schwaab
Deseamos agradecer la ayuda brindada por el señor Karl
Fjellstrom en la revisión y crítica de todos los artículos
escritos, en la identificación de los colaboradores y la
coordinación con ellos, y por sus aportes relacionados con
todos los aspectos de la confección del Texto de Referencia,
además de su supervisión editorial y organizacional durante
todo el proceso de desarrollo del Texto de Referencia, desde
su concepción inicial hasta el producto final.
Foto de portada Karl Fjellstrom
Alcalde de Bogotá Antanus Mockus (derecha),
Colombia, Día Sin Automóviles, Febrero de 2002
Diagramación Klaus Neumann, SDS, GC
Traducción Esta traducción ha sido inicialmente realizada
por Newtenberg Publicaciones Digitales,
http://www.newtenberg.com (Santiago, Chile)
y revisada en 2006 por Carlos F. Pardo. GTZ no
se hace responsable por esta traducción o por
cualquier error, omisión o pérdida derivados de
su uso.
Eschborn, 2006
i
 1. Introducción .....................
1.1 El enfoque de este módulo . . . . . . . 1
1.2 Estructura de gobierno. . . . . . . . . . . 1
1.3 El alcance de las
responsabilidades
del transporte urbano . . . . . . . . . . . 2
2. Bases de una gestión
de transporte efectiva . . . . . . . . . . . 3
2.1 Instituciones efectivas . . . . . . . . . . . 3
2.2 Devolución de funciones . . . . . . . . . . 4
2.2.1 Jerarquía de funciones
por nivel de gobierno . . . . . . . . . . .
2.2.2 Distribución de funciones
dentro de cada nivel . . . . . . . . . . .
3. Superando restricciones . . . . . . . . . 8
3.1 Capacidad administrativa . . . . . . . . 8
3.2 Mitigando la escasez
de capacidad profesional . . . . . . . . 10
3.3 Aclarando los objetivos
en las normas . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1 4.4 Administración por
departamentos de gobierno . . . . . . 25
4.4.1 Papel y procedimientos
25
del gobierno . . . . . . . . . . . . . . . .
4.4.2 Coordinación débil . . . . . . . . . . . . 25
4.4.3 Descentralización inefectiva . . . . 26
4.4.4 Capacidad técnica inadecuada . . . 26
4.4.5 Recomendaciones
institucionales para Bangkok . . . 26
4.4.6 Reorganización de las
responsabilidades de
transporte en 2002 . . . . . . . . . . . 27
4.5 Reformas exitosas de transporte
en ciudades de Sudamérica . . . . . . 28
4.5.1 Bogotá, Colombia . . . . . . . . . . . . . 28
4 4.5.2 Curitiba, Brasil . . . . . . . . . . . . . . 30
6
5. Conclusiones sobre
instituciones de transporte
urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Otras referencias . . . . . . . . . . . . . . . 34

4. Autoridades de transporte . . . . . . 13
4.1 El papel de una autoridad
de transporte . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
4.2 Autoridades de transporte
en ciudades en desarrollo . . . . . . . 15
4.2.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
4.2.2 Ejemplos de autoridades
de transporte . . . . . . . . . . . . . . . . 16
4.3 Autoridades de transporte
en ciudades en desarrollo . . . . . . . 21
4.3.1 Singapur y Hong Kong . . . . . . . . . 22
4.3.2 Autoridad de Desarrollo
de Metro Manila. . . . . . . . . . . . . . 23

ii

1. Introducción
1.1 El enfoque de este módulo
Este módulo describe las responsabilidades
respecto del transporte urbano al interior de
los gobiernos. Su enfoque es el transporte de
pasajeros en las grandes ciudades. Se recomien-
dan algunos principios sobre organización y se
discuten algunos estudios de caso exitosos y no
exitosos, para identificar aquellos factores que
contribuyen a una organización eficiente.
Existe una gran variedad de prácticas aplicadas
actualmente a la organización del transporte ur-
bano, por lo que es necesario realizar una amplia
categorización de aquellas en diferentes ciudades.
Ciudades desarrolladas en Europa,
Norteamérica y Australia
El transporte público en gran parte de las
ciudades de Europa, Norteamérica y Australia,
generalmente en la forma de tranvías o trenes,
fue establecido antes de que la ‘motorización’
masiva comenzara a erosionar la capacidad
de transporte de pasajeros, hace 50 años. Los
gobiernos intentaron influenciar la elección de
modos favor del transporte público, en parte
subsidiando las tarifas de transporte. Debido a
factores como la urbanización y altos niveles de
propiedad de vehículos motorizados privados,
las municipalidades han sido generalmente
incapaces de establecer un sistema de buses que
pueda proveer transporte público sin subsidios.
Los subsidios son un asunto político, y se han
desarrollado sofisticados mecanismos admi-
nistrativos para revisar que los subsidios sean
económicamente justificados y que el uso de
fondos públicos sea totalmente explicable. Se
han creado medidas de rendimiento sustitutas
para reemplazar la viabilidad financiera. Estas
técnicas requieren una alta y sofisticada capaci-
dad administrativa y planificadora, y tanto los
fondos como los conocimientos están disponi-
bles en las ciudades desarrolladas para proveer
dicha capacidad.
Unas pocas ciudades en Asia, específicamente
Hong Kong y Singapur, han desarrollado siste-
mas de transporte público muy sofisticados sin
proveer subsidios operacionales, evitando asi el
complejo control técnico y político subyacente a
estos subsidios.
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
Grandes ciudades de países en desarrollo
en Asia y Sudamérica
Estas ciudades están experimentando una rápida
expansión y son el foco o principal de este
módulo. La congestión de tráfico y la compe-
tencia por el uso del espacio vial son endémicos
en estas ciudades, lo cual reduce la calidad del
transporte público y empuja a más personas
a preferir los autos particulares y las motos.
En estas ciudades, muy pocas operaciones de
transporte son subsidiadas, y aquellas que lo son
tienden a serlo ‘por defecto’, es decir, cuando
el gobierno cubre los déficit operacionales de
empresas estatales. En muchas ciudades, una
gran proporción del sistema de transporte
público comprende una masa de vehículos que
pertenecen a diferentes propietarios sin coordi-
nación entre ellos (ver en detalle en el Módulo
3c: Regulación y Planificación de Buses).
Esas ciudades se encuentran en un círculo
vicioso. Tienen complejos problemas de ad-
ministración urbana, pero carecen de recursos
(tanto en términos de capacidades profesionales
como de fondos) para solucionarlos. Los recursos
disponibles se encuentran generalmente mal
organizados. El núcleo del problema es gene-
ralmente la falta de una política coherente, y la
falta de voluntad política para tratar con asuntos
controversiales del transporte donde los interme-
diarios defienden fuertemente sus intereses.
Las ciudades sudamericanas de Curitiba y
Bogotá lograron romper el ‘círculo vicioso’
al desarrollar sistemas de buses sofisticados y
eficientes. La base política e institucional de este
éxito será analizada en este módulo. Hong Kong
y Singapur confirman los beneficios de unos ob-
jetivos políticos claros logrados en un ambiente
económica y políticamente estable. Las ciudades
chinas también cuentan con características
organizacionales particulares. Una vez más, las
políticas consistentes para la administración del
transporte urbano están siendo aplicadas por
gobiernos con política, dentro de un ambiente
de crecimiento económico y disciplina social.
1.2 Estructura de gobierno
La estructura de gobierno puede ser considerada
como una jerarquía que va desde el gobierno
central (nacional) hasta los distritos guberna-
mentales (un barrio o parte de la ciudad). Cada
1
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

nivel de gobierno en forma descendente cubre n Planificación y desarrollo de infraestructura

progresivamente áreas geográficas más peque-
ñas. La división de un país en provincias, áreas
metropolitanas y pueblos requiere de coordina-
ción a lo largo de las fronteras geográficas entre
las jurisdicciones. En cada nivel puede existir un
cuerpo administrativo con poderes ejecutivos, y
un cuerpo consultor (elegido o designado).
Generalmente, el rango de responsabilidades se
reduce con cada nivel descendente de gobierno.
La distribución de responsabilidades entre los
escalafones puede ser formalizada con una
legislación. Existe una tendencia hacia la devolu-
ción de responsabilidades y la mayor autonomía
en toma de decisiones para los escalafones más
bajos de gobierno.
1.3 El alcance de las responsabilidades
del transporte urbano
Las responsabilidades del transporte urbano son to-
das aquellas funciones relativas a la planificación
y administración de la circulación de vehículos,
pasajeros y peatones en el sistema vial, y, cuando
es relevante, en las redes de transportes ferrovia-
rio y fluvial. Generalmente, éstas incluyen:
de transporte (redes viales y ferroviarias);
n Administración y utilización vial, incluyendo
el registro de vehículos y conductores;
n Organización del transporte público, desarro-
llo y regulación;
n Financiamiento e inversión;
n Una interfase entre la planificación urbana y
uso del suelo.
Las responsabilidades gubernamentales en
transporte pueden extenderse hasta operaciones
donde existan empresas estatales de buses, trenes
o ferries, así como carreteras y vías con peajes,
puentes y túneles.
La Tabla 1 ilustra el rango de funciones ejercidas
por una muestra de agencias de transporte ur-
bano. Todas las agencias presentadas son respon-
sables de la regulación del servicio de transporte
público, pero existe una amplia variedad de
otras funciones de transporte que competen a
las autoridades individuales. Algunas agencias
están limitadas a la planificación y regulación
del transporte público solamente, mientras otras
se extienden a las áreas de administración del
sistema vial e incluso, a la infraestructura del

Tabla 1: Rango de funciones de las autoridades de transporte urbano

Calles, Tráfico, Estacio- Transporte Público Transporte de Carga
namientos, Transporte Servi-
Auto- Infraestructura Servicios Infraestructura
Ciudad No Motorizado cios
ridad
Diseñar y
Planificar Administrar Planificar Diseñar Construir Planificar Regular Operar Planificar Diseñar Construir Regular
construir

Singapur LTA X X X X X X X X X
Hong
TD X X X X X X X X
Kong
Bangkok BMTA X X X X
Nueva
NYTA X X X X X X
York
Manila DOTC X X X X X X X
MMDA X X X X X X X
Munich MVV X X X
Paris STP X X X X
London
Londres X X X X
Transport

Planificar significa pronosticar la demanda e Lista de abreviaciones:

intervenir para asegurar el suministro
Operar significa tener y administrar el sistema de
transporte
Construir significa financiar y dirigir la construcción
LTA Singapur Land Transport Authority
TD Transport Dept., Hong Kong Government
BMTA Bangkok Mass Transit Authority
NYTA New York Transit Authority
DOTC Department of Transportation and communications
MMDA Metropolitan Manila Development Authority
MVV Munich Verkehrsverbund
STP Syndicat des Transports Parisiens

2

transporte de carga. La Autoridad de Transporte
Terrestre de Singapur (http://www.lta.gov.sg)
es la agencia de transporte con el espectro más
amplio y el mayor nivel de integración. Ella
no sólo abarca transporte vial, sino también el
sistema de transporte masivo de trenes, registro y
empadronamiento de vehículos particulares, ad-
ministración del sistema de cuotas de vehículos
particulares y tarificación electrónica de calles.
Bangkok es una de las ciudades con el más bajo
nivel de integración de instituciones de trans-
porte urbano, con alrededor de 20 departamen-
tos gubernamentales, agencias y empresas estata-
les ejerciendo responsabilidades relacionadas con
el transporte urbano. Un estudio de caso sobre
Bangkok es presentado en la sección 4.3.
No se sugiere, sin embargo, que una alta integra-
ción de agencias o entidades gubernamentales
sea necesaria para el éxito del manejo del trans-
porte urbano. Sin embargo, es claro que mien-
tras más grande sea el número de instituciones
involucradas en el transporte urbano, mayores
serán las dificultades en la coordinación.
Bloqueo institucional en Argentina
Las dificultades en la coordinación institucional,
las cuales pueden paralizar la creación de nor-
mas, se ejemplifica con el caso de Buenos Aires.
Autoridades superpuestas entre los gobiernos
nacionales (República de Argentina), provin-
ciales (Distrito Federal) y municipal (Ciudad de
Buenos Aires), deben ser todavía superadas
por un mecanismo coordinador efectivo, pese
a numerosos intentos. Como en Bangkok, las
iniciativas de normas de transporte urbano
desarrolladas por un nivel de agencias guber-
namentales son frecuentemente bloqueadas
por otro nivel gubernamental (o agencia) con
una autoridad relativa o superpuesta.
Un ejemplo, son las recientes medidas de prio-
ridades de buses inventadas para el centro de
la ciudad por la Oficina Nacional de Transporte.
Estos planes, elaborados con gran detalle, no
pudieron ser implementados, debido a que el
gobierno municipal es quien tiene la autoridad
sobre la administración del tráfico en el centro
de la ciudad. El gobierno municipal de turno no
estaba interesado en establecer esquemas de
prioridad de buses o promover otras reformas
más necesarias aún para el transporte público,
debido a que la autoridad para otorgar licencias
para la vasta mayoría de los buses urbanos está
en manos del gobierno provincial.
(GTZ, 2002)
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
2. Bases de una gestión de
transporte efectiva
La gestión de transporte público efectiva se basa
en cuatro parámetros básicos:
1. Una política coherente, y estrategias de
implementación;
2. una estructura de la industria de trans-
porte público que sea abierto a la competen-
cia o control regulatorio;
3. Un marco regulatorio que proporcione una
base legal para imponer la mezcla correcta de
obligaciones e incentivos;
4. Instituciones de supervisión efectivas que
tengan la suficiente capacidad e indepen-
dencia para desarrollar planeación básica de
redes, administrar regulación y guiar el desa-
rrollo de la industria.
La responsabilidad final para crear y mantener
estas bases está en el gobierno central.
Este módulo trata el parámetro número 4. Dis-
cute los principios de organización y las funciones
de instituciones supervisoras, y proporciona
ejemplos para las instituciones efectivas en distin-
tos países con políticas de transporte distintas.
2.1 Instituciones efectivas
Una institución “efectiva” es aquella que es ca-
paz de perseguir y lograr sus objetivos asignados,
y capaz de manejar una transición a objetivos
nuevos o revisados. Las instituciones que no son
efectivas tienden a solucionar de alguna manera
(no sistemática) con medidas incrementales para
las medidas mediante aparecen.
Los siguientes son requisitos esenciales para una
institución de planeación y regulación de trans-
porte público efectiva:
n Objetivos claros y que se puedan lograr y que
sean consistentes con objetivos políticos más
amplios;
n Procedimientos de trabajo bien definidos con
límites a la discreción de los oficiales;
n Recursos adecuados: financiación y personal
motivado y calificado;
n Una base legal apropiada y coherente para el
ejercicio de poderes y deberes;
n Responsabilidad para el desempeño a un
cuerpo administrativo o político de jerarquía
más alta;
3
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
n Procedimiento para reportes públicos y con-
sulta con actores clave.
2.2 Devolución de funciones
Las estructuras gubernamentales varían am-
pliamente entre países, pero todas coparten una
estructura jerárquica básica, con la delegación
de responsabilidades hacia abajo a los niveles
locales, y la responsabilidad hacia arriba.
El gobierno está compuesto por varios niveles de
instituciones políticas y administrativas:
n Nacional;
n Provincial (o Estado en un sistema federal);
n Metropolitano o de país;
n Municipal (o de ciudad);
n Pueblo y distrito
No todos los países tienen cada nivel de go-
bierno. La eficiencia requiere que las responsabi-
lidades se distribuyan eficientemente según:
Devolución – donde las funciones se devuelven
del gobierno central a los niveles regionales
o locales de gobierno; e internamente dentro
de estas agencias. Se hacen arreglos para la
responsabilidad (vertical) de cada nivel al nivel
superior, y supervisión del nivel inferior.
Distribución – las funciones compatibles son
agrupadas en departamentos dentro de cada
nivel de gobierno, e internamente dentro de
estas agencias. Los arreglos para la cooperación
(horizontal) y la consulta dentro de cada nivel;
y responsabilidad del cuerpo administrativo
al cuerpo político. Estas son las características
necesarias.
2.2.1 Jerarquía de funciones por nivel de
gobierno
El grado en el cual varían las funciones de
transporte son desarrolladas para los niveles
regionales o locales de gobierno presenta un di-
lema: los servicios de transporte debe responder
a las necesidades de los usuarios a un nivel local
(pueblo o distrito), pero el marco para la pro-
visión de servicios está planeado a gran escala
más eficientemente (en el nivel metropolitano o
municipal), incluyendo entre estos servicios a los
siguientes:
n Planes de uso de suelo e infraestructura estra-
tégicos que están integrados en los planes de
red vial y redes de transporte público;
n Los roles de varios medios de transporte;
4
n Redes de buses de larga distancia.
En la práctica, hay diferencias amplias entre los
países en cuanto al nivel al que se desarrollan la
planificación del transporte y las responsabilida-
des de regulación.
En Francia, una ley de 1982 devolvió la res-
ponsabilidad para la planificación y provisión
de servicios de transporte de pasajeros, junto
con una provisión de presupuesto, al nivel de
commune. Hay 26.700 communes en Francia
y 85% tienen una población menor a 2.000.
Su funcionamiento implica una combinación
que forma asociaciones voluntarias de distritos
(communautés urbaines). El sistema francés de
administración de transporte público se describe
en la sección 4.2.
Algunos países en desarrollo han devuelto la
responsabilidad de transporte local a los gobier-
nos de provincias (p.ej., Sri Lanka, Pakistán e
Indonesia) y las ciudades metropolitanas. Esto
permite que la perspectiva regional de la autori-
dad cubra completamente la red de transporte
conurbado, solucionando los problemas de coor-
dinación entre las autoridades constituyentes.
No obstante, en otros casos, por ejemplos en las
megaciudades asiáticas Bangkok y Manila, el
gobierno central todavía tiene funciones claves
en el transporte urbano debido a la dominancia
de la ciudad capital en la economía y la falta de
experiencia profesional en los niveles metropoli-
tanos y de ciudad.
En Hong Kong y Singapur, el gobierno central
es el responsable de la planificación de trans-
porte y las funciones de regulación porque no
existe un nivel regional de gobierno, a excepción
de las cuestiones puramente locales. Esta uni-
dad de gobierno ha contribuido a su éxito en
mantener políticas y estrategias consistentes y
progresivas al gestionar el transporte urbano.

“La experiencia internacional
indica que el modelo antiguo de un
sistema de buses de propiedad del
Estado y operado por el mismo no
es ni costo-efectivo ni, de manera
más importante, proporciona los
niveles de servicio necesarios para
apoyar el crecimiento económico
y las necesidades sociales de una
comunidad.”
Banco Mundial,
Options for Bus Transport—the Overseas experience
Al tener en cuenta la gran variedad de prácticas
entre los países, la siguiente sección sugiere
algunas normas para la distribución de respon-
sabilidades de transporte entre los niveles de
gobierno, nacional, estatal/provincial y metro-
politano/ciudad. Es seguido por estudios de
caso que ilustran cómo se aplican las normas en
varias ciudades y países.
Responsabilidades de transporte
adjudicadas al gobierno nacional
n Políticas nacionales, estrategias y programas
para el sector de transporte;
n Integración de políticas de sector de trans-
porte con políticas amplias económicas, de
planificación y ambientales;
n Legislación nacional de transporte, inclu-
yendo poderes de definición para los niveles
regionales;
n Cuestiones relacionadas con las redes nacio-
nales o internacionales de carreteras, trenes y
servicios aéreos;
n Regulaciones técnicas, p. ej estándares de di-
seño de vehículos, incluyendo seguridad vial y
estándares ambientales;
n Recolectar y organizar datos nacionales de
sistemas de transporte nacionales;
n Investigación y desarrollo;
Responsabilidades de transporte
adjudicadas al gobierno metropolitano/
ciudad
La mayoría de las ciudades grandes en países
en desarrollo y muchas grandes ciudades en
países en desarrollo comprenden una cantidad
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
de municipalidades o distritos, cada una con un Conflictos entre
gobierno local. Esto ocurre a menudo porque gobiernos municipales y
el área urbanizada es más grande que el límite nacionales.
de la ciudad y se extiende a los distritos vecinos, Dicho tipo de conflicto surgió
o porque varias poblaciones satélites se han en Gran Bretaña en el año
fusionado en la metrópolis. Por ejemplo, la
1984. Los socialistas, que
controlaban el Gran Consejo de
región metropolitana de Manila está compuesta Londres, adoptaron un acer-
por 17 municipalidades, cada una con su propio camiento ‘social’ y permitieron
gobierno. bajos niveles de recuperación
de costos, así como bajas
Los gobiernos municipales constituyentes con- tarifas de buses y trenes, que
trolan muchos servicios internos locales, pero el controlaban a través del Lon-
transporte, y en especial el transporte público, don Transport Executive (LTE).
Esto produjo un conflicto con la
se planea y administra más eficientemente a
aproximación más ‘comercial’
escala metropolitana, más allá de los límites del gobierno conservador. El
municipales. conflicto fue resuelto por el
gobierno central disolviendo
Estos son varias de las aproximaciones a la el LTE y restituyéndolo como
coordinación dentro de una conurbación metro- Transporte Regional de Lon-
politana: dres, directamente bajo control
1. Un nivel de gobierno metropolitano adminis- estatal. Recientemente, un
conflicto similar surgió en Lon-
tra todas las funciones (Shanghai); dres, con el alcalde actual, Ken
2. No hay un nivel metropolitano de gobierno Livingstone, desarrollando una
pero el transporte de pasajeros también se estrategia en la cual diversos
administra al nivel metropolitano a través de elementos del gobierno central
se opusieron (ver http://www.
una autoridad metropolitana de transporte london.gov.uk/approot/mayor/
que comprende representantes de las munici- strategies/transport/index.jsp).
pales que lo constituyen – común en Europa
(ver la descripción de Autoridades de Trans-
porte de Pasajeros en el Reino Unido en la
sección 4.2) y en Estados Unidos;
3. Ciertas funciones de transporte tales como la
planeación estratégica, establecer las tarifas y
los estándares operacionales son ejercidas por
una autoridad metropolitana, mientras que
otras funciones como las licencias y regula-
ción de servicios locales son administradas a
nivel local (municipal).
4. No hay una autoridad conjunta pero los go-
biernos municipales dentro de la conurbación
cooperan para administrar el transporte ur-
bano (las communautés urbaines en Francia);
5. El transporte metropolitano es gestionado
directamente desde el gobierno central, o por
el gobierno provincial donde al gobierno de
la ciudad le hace falta financiación y recursos
de personal (Dhaka, Bangladesh; Bangkok,
Tailandia; y Lahore, Pakistan).
Aunque las opciones 1–4 descritas arriba reducen
el problema de coordinar el transporte a través
de fronteras jurisdiccionales dentro del área
metropolitana, el problema de coordinación a
5
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 1
La estructura jerárquica
del gobierno municipal
de Shanghai.
Nota: Solo se muestran las agencias
con responsabilidades de transporte.
�����
través de la frontera exterior continúa. Es común
que los servicios con licencia entregada por una
autoridad fuera del área metropolitana operen
más allá de la frontera, y lleven a los pasajeros en
viajes completamente dentro del área metropoli-
tana. El efecto es que la autoridad metropolitana
de transporte no tiene control regulatorio de
todos los servicios dentro de su frontera.
Bandung es un ejemplo de los problemas cau-
sados. La autoridad de transporte de la ciudad
de Bandung impuso un límite en la cantidad
de pequeños minibuses (angkot) que pudieran
operar en la ciudad, con los intereses de limitar
la congestión. No obstante, una gran cantidad
de minibuses con licencias del kabupaten
(gobierno regional) operaban rutas radiales en
la ciudad y, dado que las secciones urbanas de
estas rutas eran las de mayor rentabilidad, ten-
dían a desarrollar trabajos cortos dentro del área
metropolitana. Así, la necesidad de coordinar a
través de la frontera metropolitana continúa.
Unas pocas ciudades, incluyendo Hong Kong
y Singapur, son “ciudades estado” que básica-
mente tienen un solo nivel de gobierno, y su
consejo distrital trata cuestiones de gestión
puramente locales. Entonces no hay fronteras
institucionales basadas en áreas administra-
tivas o niveles jerárquicos de gobierno. Esto,
y la continuidad y autoridad del gobierno en
estas dos ciudades, ha simplificado de manera
impresionante la administración del transporte
urbano. Otros gobiernos de un solo nivel inclu-
yen Mauritania, y algunos estados del Medio
Oriente como Kuwait y Bahrain.
Los estudios de caso que describen las distintas
aproximaciones a la gestión de transporte ur-
bano metropolitano se describen en el Sección
4 abajo.
2.2.2 Distribución de funciones dentro de
cada nivel
Los niveles de gobierno (nacional, provincial,
metropolitano, municipal) forman una jerarquía.
Dentro de cada nivel de gobierno, las agencias
también se organizan jerárquicamente, con
políticas de alto nivel y cuerpos de planeación
estratégica en la parte superior, y agencias de
implementación y ejecutivas en la parte inferior.
Una estructura vertical típica de un gobierno de
ciudad importante es el del Gobierno Municipal

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6

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de Shanghai (en el año 2000) que se muestra en
la Figura 1 en la pagina anterior.
No obstante, nótese que las cuatro funciones
claves de transporte como son planificación
urbana, seguimiento de normas por parte de la
policía de tráfico, planificación y regulación del
transporte urbano y carreteras y tráfico caen en
cuatro oficinas distintas de nivel político. Así, la
coordinación de carreteras y transporte debe ser
resuelta al nivel del Vice-Alcalde.
En contraste, la Figura 2 ilustra la organización
de funciones de transporte en el gobierno de
Hong Kong. Las tres funciones claves de planifi-
cación y regulación de transporte público, ma-
nejo del tráfico y planeación urbana convergen
en una sola oficina de Transporte en el nivel de
“política y planeación”.
Aquí hay un dilema:
n Las responsabilidades para las funciones de
nivel más alto de planificación y desarrollo de
políticas deben ser altamente integradas, y así
ser consolidadas en tan pocas agencias como
sea posible;
n Hay una necesidad de mantener los departa-
mentos ejecutivos en un tamaño manejable y
sin muchas disciplinas profesionales diversas;
esto impone una restricción al grado de con-
solidación posible.
La disciplina profesional es muchas veces la
base para una división racional de funciones
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
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Fig. 2
División de funciones por
disciplina profesional.
(Aqui: Gobierno de Hong Kong)
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entre departamentos. Otro dilema es entonces
evidente:
n Un alto grado de especialización dentro de
cada departamento requiere un gran número
de departamentos, pero también;
n Se necesita más coordinación inter-departa-
mental e interprofesional, que se suma a los
procesos burocráticos e incrementa los pre-
cios.
Gran parte de los gobiernos han creado depar-
tamentos de transporte especializados que
tratan el desarrollo y gestión de transporte. La
amplitud de estos departamentos varía.
El transporte urbano puede dividirse en cinco
áreas funcionales como base para una agrupa-
ción organizacional:
Planificación
1. Planificación integrada y estratégica de trans-
porte y uso de suelos;
2. Planificación y programación de infraestruc-
tura de transporte (carreteras y trenes);
3. Redes de transporte y planificación de servi-
cios.
Gestión de sistemas de transporte
4. Gestión de carreteras y uso de las mismas;
5. Desarrollo, gestión y provisión de transporte
público.
Los departamentos de transporte especiali-
zados normalmente tienen las funciones 2-4
7
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
descritas arriba. La planificación de uso de
suelo usualmente es la responsabilidad de una
agencia por separado. Por ejemplo, en Hong
Kong, la planeación estratégica (uso de suelos
y planeación de infraestructura de transporte
importante como carreteras, puentes y trenes) es
administrada por una agencia especializada en
planeación estratégica.
“Las funciones regulatorias deben
estar claramente separadas de
aquellas de operaciones del sistema.”
8
3. Superando restricciones
3.1 Capacidad administrativa
Las secciones previas mostraron cómo las
funciones de transporte pueden ser organizadas
dentro de diversos niveles de gobierno, y se
consideraron algunos ejemplos.
En la práctica, en el mundo en vías de desarrollo
es posible observar un amplio rango de estructu-
ras administrativas. Esto generalmente refleja la
herencia histórica del país y su sistema político.
En muchas antiguas colonias, la estructura del
gobierno todavía refleja la estructura adoptada
durante la era colonial. En los países reciente-
mente independientes de la ex Unión Soviética, la
estructura soviética todavía es visible. En China,
la estructura unitaria, en la cual cada escala de
gobierno muestra la misma división funcional,
cada una con su correspondiente escala en el
Congreso del Pueblo, aún refleja la estructura
creada cuando fue fundada la República Popular.
Diferencias entre países desarrollados y
países en vías de desarrollo
Existe una gran diferencia entre los países
desarrollados y en vía de desarrollo, la cual tiene
implicaciones en las instituciones de transporte
urbano.
En el mundo en vías de desarrollo, las metrópolis
tienden a ser más grandes, respecto de la población
nacional, que en los países desarrollados. Muchas
de estas megaciudades dominan la economía
nacional.
Por ejemplo, la Región Metropolitana de Bang-
kok cuenta con el 56% del Producto Interno
Bruto de Tailandia. Debido a la supremacía
económica de Bangkok respecto del resto del
país y a la sensibilidad política de los asuntos de
transporte urbano, los ministerios del gobierno
central y el Gabinete deben discutir en su gran
mayoría con los asuntos metropolitanos. Esto
no importaría si la responsabilidad del gobierno
central resultara en una estrategia de planifica-
ción eficaz y consistente. Desafortunadamente,
el efecto es lo contrario. La competencia por
el poder entre las fragmentadas agencias de
transporte del gobierno central imposibilitan la
coordinación funcional estratégica, esencial para
una planificación de transporte metropolitana
eficaz. Mientras tanto, el municipio cuenta con

pocos incentivos para desarrollar sus capaci-
dades en la planificación y administración del
transporte.
La escasez de habilidades profesionales en los
países en vías de desarrollo inhibe la delegación de
responsabilidades de transporte hacia los niveles de
gobierno municipal (metropolitano y municipal).
Donde los recursos profesionales son escasos, el
conocimiento tiende a concentrarse en el go-
bierno central. Algunas veces, esto es una estra-
tegia para crear un centro de conocimiento, pero
generalmente es debido a que hay más presu-
puesto disponible y las oportunidades de trabajo
en el gobierno central son más favorables.
Otro factor relacionado con la inhibición de
iniciativas del gobierno municipal es que el
gobierno central generalmente no ha estable-
cido un marco de normativas de transporte y
objetivos que las ciudades puedan seguir. Por
ello, los gobiernos municipales no disponen
de lineamientos o principios que los ayuden a
desarrollar e implementar iniciativas. Las ini-
ciativas de normas tienden a ser ‘ad hoc’ o expe-
rimentales, y generalmente están mal dirigidas.
Sin una política, cada iniciativa crea un nuevo
precedente, con el riesgo de una reacción de los
interesados, la cual el municipio será incapaz de
administrar.
En los países desarrollados, los formuladores de
políticas y el público son mucho más conscientes de
los costos sociales, económicos y medioambientales
del fracaso al no administrar eficientemente el
transporte urbano. En las ciudades europeas y
norteamericanas, la necesidad de subsidiar el
transporte público urbano con fondos públicos
ha llevado a una situación en la cual se recupe-
ran menos de la mitad de los costos de operación
con las tarifas. La necesidad de asignar y admi-
nistrar subsidios y de informar del uso de los
mencionados fondos ha introducido un elemento
político en la ecuación del transporte público.
En los países en desarrollo, los beneficios
económicos, sociales y medioambientales de
desarrollar un sistema de transporte público de
alta calidad y capacidad, están siendo cada vez
más reconocidos. Los países en desarrollo son
caracterizados por un ingreso relativamente
bajo, baja propiedad de vehículos particulares
reducida y una alta densidad poblacional en las
ciudades. Estas condiciones son favorables para
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
un alto nivel de viajes. En muchos países en
desarrollo, una alta proporción del transporte
público ha estado siempre en el sector privado,
generalmente utilizando vehículos básicos y
pequeños de propiedad privada. La calidad ha
sido baja, pero las tarifas han sido accesibles
sin subsidios. Los problemas prácticos de
administrar un subsidio para una industria de
transporte compuesta en su mayoría por con-
ductores y propietarios desorganizados, y que
den cuenta de su rendimiento, están más allá de
la capacidad administrativa de gran parte de los
gobiernos de las ciudades en desarrollo.
Consolidando la industria
Una estrategia que ha resultado exitosa en el
quiebre del equilibrio bajo costo-baja calidad, al
aumentar la calidad sin subir las tarifas más allá
del alcance de los usuarios, ha sido consolidar la
industria del transporte público. Generalmente,
esto significa reemplazar minibuses operados por
individuos por grandes buses operados por cuer-
pos corporativos, lo cual permite la introducción
de una administración profesional, coordinación
de los servicios y economía de escala. La frag-
mentación de la industria no sólo se refiere a los
minibuses: Buenos Aires, por ejemplo, cuenta
con una gran industria de buses fragmentada, así
como sucede en Surabaya (Indonesia).
Incluso esta estrategia requiere de reformas: un
sistema de licitación de rutas para reemplazar los
permisos de circulación de vehículos individua-
les, así como mejoras en la capacidad reguladora
y de planificación del gobierno. Éstas son apenas
modestas reformas. Sin embargo, pese a la
asistencia técnica en varios países en desarrollo,
sólo han sido aplicadas en ciudades de Pakistán.
Provisión gubernamental de infraestructura
Una estrategia utilizada en muchas ciudades del
mundo en desarrollo, y que permite ser soste-
nida por el gobierno sin la complejidad adminis-
trativa de subsidios operacionales, es que el go-
bierno esté a cargo del gasto en infraestructura.
Esto puede significar (como en Hong Kong) que
los gobiernos provean a los operadores con ter-
minales de buses libres de costo y terrenos para
bodegas a precios debajo de los del mercado. Los
gobiernos de Hong Kong y Singapur entregaron
un soporte financiero a su transporte ferroviario
masivo, proveyendo, respectivamente, equidad
9
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
substancial y cubriendo la totalidad de los costos
de infraestructura.
En los sistemas altamente exitosos de transporte
de bus rápido en Bogotá y Curitiba, el gobierno
proporcionó la infraestructura de pistas y de las
estaciones, permitiendo a los buses privados que
usaban el sistema, beneficiarse de la alta veloci-
dad de operación y confiabilidad.
Por el contrario, los municipios de Indonesia
realizan cobros a todos los minibuses que usan
los terminales. También existen pandillas (pre-
man) que controlan el acceso a los terminales
por medio de cobros ilícitos, añadiendo costos
operacionales.
3.2 Mitigando la escasez de capacidad
profesional
Los países en vías de desarrollo generalmente
tienen escasez de profesionales. El hecho de la
fuga de conocimiento a través de la emigración
hacia países desarrollados, exacerba aún más
dicha escasez.
Dos estrategias pueden utilizarse para alivianarla:
aumentar el suministro de conocimiento y hacer
uso más eficiente de las habilidades disponibles.
1. Mejora en la disponibilidad de las
capacidades particulares indispensables
en el sector del transporte
Aumentar la oferta de capacidades es una fun-
ción del sistema educativo. El transporte es un
sector multi-disciplinario, utilizando un amplio
rango de capacidades técnicas en monitoreo,
análisis, previsión, planificación y diseño.
Muchas de estas habilidades tienen su base en la
ingeniería civil y estadística, pero ciertas aplica-
ciones específicas en transporte pueden requerir
de una educación de post grado a nivel de ma-
gister obtenidos en el extranjero competencias
económicas, no de cálculo, para el servicio de
regulación y creación de normas.
2. Utilización y organización de
capacidades, de manera que sean
utilizadas más eficientemente
n Concentración de los conocimientos disponi-
bles en agencias ‘expertas’ o ‘think-tanks’ con
tal grado de autonomía que puedan preparar
los marcos regulatorios importantes, supervi-
sar la implementación y actuar como agente
10
de cambio. La creación de cuerpos expertos
libera a los empleados de las tareas adminis-
trativas diarias, las cuales están orientadas a
‘apagar incendios’ (priorizando los síntomas
de corto plazo de los problemas, en lugar de
atacar las causas fundamentales).
n Conducir un análisis de habilidades para
determinar el rango de especialización y la
cantidad mínima de personal calificado para
configurar una unidad de expertos y asegurar
que esas habilidades sean aprendidas.
n Premiar las habilidades claves con salarios
acordes al mercado para retenerlos, incluso
cuando dichos salarios sean más altos que la
escala de salarios de los funcionarios. Esto es
factible dentro de una unidad de expertos.
n Utilizar habilidades externas, como consul-
tores, universidades y otros establecimientos
expertos (por ejemplo, la Autoridad de De-
sarrollo de la Pequeña y Gran Industria de
Pakistán).
n Evitar la excesiva movilidad de empleados en
puestos claves. Permitir a los empleados gene-
rales aprender de los especialistas.
n Ubicar a los expertos en puestos donde pue-
dan influir en la creación de normas
n Asegurarse de que las escasas habilidades no
se transformen en ineficiencias, debido a que
están comprometidas en iniciativas descoor-
dinadas o sistemas innecesariamente compli-
cados (ver nota al margen).
3.3 Aclarando los objetivos en las
normas
La clave para que las instituciones de transporte
sean eficientes, dentro de sus restricciones de
recursos, radica en la organización del sector.
Un enfoque consistente, progresivo y racional
debe ser adoptado.
“Una vez que los objetivos, principios
y prioridades han sido establecidos
y aceptados por los interesados, la
tarea del municipio se simplifica
enormemente.”
Estructura de políticas
Una política de transporte urbano que define
objetivos para el sector y prioridades a ser logra-

dos es un requerimiento fundamental. Deberían
recopilarse normas subsectoriales al menos para
el transporte no motorizado, utilización vial y
transporte público.
El marco regulatorio debe dirigirse a las siguien-
tes áreas normativas difíciles :
n Manejo de la asignación de espacio vial entre
demandas competitivas;
n Cómo regular las tarifas de transporte; y
n Control y administración de servicios infor-
males de paratransporte público.
Las regulaciones para cada sector deben estar
apoyadas por estrategias que persigan objetivos
normativos.
Normas, planes y estrategias formarán una jerar-
quía (como es discutido en el Módulo 1a: El papel
del transporte en la política de desarrollo urbano):
1. Estructura de políticas: normas de transporte
urbano con subpolíticas modales;
2. Estrategias para seguir objetivos en las nor-
mas, tales como procedimientos regulatorios;
3. Implementación: planes y programas;
4. Administración y ejecución;
5. Operaciones.
Estrategias y planes
Los beneficios de adoptar un ‘enfoque racional’
como el delineado arriba, una vez que los objeti-
vos, principios y prioridades hayan sido estable-
cidos y aceptados por los interesados, es que las
tareas del municipio se simplifican enormemente.
En vez de tener que discutir por cada iniciativa
que surge, el gobierno puede enfocarse en la
implementación y en repetir los ciclos de normas
y planes. Las respuestas del gobierno hacia las
objeciones de los grupos de interés y represen-
taciones puede ser más de peso, una vez que los
principios y precedentes están establecidos.
Los que se oponen cambiarán una vez que vean
que:
n El gobierno está resuelto en sus normas y pro-
gramas;
n Las normas y los programas son racionales y
benéficios para a la comunidad, lo cual pesa
más que las desventajas de los interesados in-
dividuales;
n Diferentes interesados son tratados equitati-
vamente bajo los programas;
n Las normas y programas tienen apoyo a nivel
comunal y político.
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
Por supuesto, recopilar un set de normas y Simplificando el sistema
programas racionales requiere tanto de una regulador
directriz consistente como de apoyo a nivel Los marcos regulatorios son
político, así como alto grado de capacidades generalmente inapropiados a
administrativas y profesionales. Esto puede ser las condiciones de la industria
y burocracia, porque no están
difícil de llevar a la práctica. Por lo tanto, exis-
armonizados con sus objetivos,
ten ventajas en utilizar recursos externos, quizás o porque sus objetivos no son
bajo bases de consultorías o un comité estraté- claros o son ambiguos. Podría
gico experto compuesto por representantes de ser mejor el simplificar el siste-
ma regulador, de manera que
nivel académico y de la industria para preparar
tenga la capacidad de adminis-
la primera ronda de normas y planes y para
trarse con sus propios recursos,
conducir la primera ronda de consultas. más que administrar un marco
parcialmente inapropiado,
Para cambiar el status quo y mantener los
ineficaz o discriminatorio.
cambios frente a la oposición de derechos
adquiridos, se requiere de voluntad política.
En ausencia de compromiso hacia las normas,
generalmente esta voluntad no está presente.
El enfoque 'a la diabla'
Una cultura de administración ‘a la diabla’ in-
volucra decisiones basadas en decisiones a corto
lplazo y reacciones ante la presión. Cuando el
enfoque racional de normas, estrategias y planes
descritos más arriba no se adopta, la adminis-
tración tiende a ser esporádica, rígida y buro-
crática. Esto es evidente donde los funcionarios
públicos tienen poder para conferir derechos
valiosos, tales como permisos de circulación de
vehículos o servicios de transporte público o
derechos de uso de vías. Lo que se transforma en
prioridad es el proceso más que el resultado.
Estas condiciones promueven prácticas ilícitas,
colusión entre los funcionarios y sus clientes y
corrupción. Bajo estas circunstancias los clien-
tes se benefician organizándose ellos mismos
en grupos, de tal manera que negociar más
eficientemente con los funcionarios.
El acceso a los funcionarios, entonces, permite
a estos grupos consolidar su control sobre otros
operadores, y realizar cobros. La colusión entre
grupos de operadores y funcionarios puede for-
malizarse, y la corrupción se expande hasta los
niveles superiores de la estructura de gobierno.
“Las respuestas del gobierno hacia las
representaciones de los interesados
pueden tener más peso una vez que
los principios y precedentes estén
establecidos.”
11
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

������������������
los servicios respondan a las necesidades
���������� cambiantes de los usuarios, junto con normas
que provean directrices claras al ejercicio de la
discrecionalidad de los funcionarios, dará menos
��������������������� oportunidades para la creación de estructuras de
�����������
control ilícitas.
En este proceso existe claramente un ciclo. La
Figura 3 (ver también el Módulo 3c: Regulación
�����������������
������������� y Planificación de Buses) ilustra el proceso donde
la falta de una norma coherente para el trans-
porte público puede impactar negativamente en
�������������
���������������
la confianza de operadores e inversionistas. Esto
���������������� lleva a una demanda insatisfecha por servicios;
�������������� ���������� una proliferación de operaciones ilegales, control
������������ y regulación ilícitos. En casos extremos, como se
�����������
puede observar en algunas ciudades de Indone-
���������������� ��������������� sia, la autoridad reguladora renunció de hecho
���������� ��������� a muchos de sus poderes a favor de grupos que
��������������������
ilícitamente controlan la industria, con los
cuales trabaja en complicidad.
�������������� El círculo vicioso muestra cómo la falta de una
������������ política coherente y una capacidad adminis-
trativa inadecuada en el municipio, agravado
con un sistema regulador desactualizado e
inapropiado a las condiciones actuales, paraliza
Fig. 3 De esta manera, los operadores tienen poca el sistema de transporte urbano.
El ‘círculo vicioso’ iniciativa para invertir, ya que no existe una real
ilustra cómo la falta de competencia; los derechos son negociados y ge-
una norma coherente neralmente controlados por criminales u ‘hom-
y una capacidad bres fuertes’ locales. Los intereses de los usuarios
administrativa
gubernamental no son considerados en este proceso. En muchas
adecuada, puede ciudades, esto ‘congela’ la red de caminos y deja
paralizar el sistema de brechas en los ámbitos de calidad o en la cober-
transporte urbano. tura de la red del servicio de transporte público.
Louis Berger Inc., et al., Políticas
de Transporte Público Urbano en Estas brechas pueden ser suplidas por servicios;
Bandung, reporte final, Marzo de 2002.
transporte público informal no autorizado,
tal como los minibuses. Los funcionarios se
aprovechan de su inmunidad al no ser obligados
a cumplir con la ley al involucrarse en la opera-
ción de transporte público, particularmente de
los servicios informales o ilegales. Toda vez que
los usuarios confían en los servicios no autoriza-
dos, el gobierno debe tolerarlos.
Esta compleja combinación de intereses – espe-
cialmente con la complicidad de los funciona-
rios – atrinchera el sistema ilícito, dificultando
la implementación de cualquier tipo de estrate-
gias de reformas.
La existencia de un proceso de planificación
sistemático y transparente que asegure que

12

4. Autoridades de transporte
4.1 El papel de una autoridad de
transporte
Este módulo se centra en las agencias que pla-
nean, obtienen y regulan el transporte público.
Estas pueden ser departamentos de transporte
del gobierno o autoridades de transporte
público. Esta sección revisa los papeles de una
agencia de transporte bajo tres modelos regula-
torios: sin competencia; competencia controlada
y competencia abierta. Concluye que un cuerpo
de supervisión efectivo es necesario para que
cualquiera de los modelos sean exitosos.
Bajo el modelo sin competencia, un cuerpo de
supervisión se necesita para asegurar que, en
ausencia de competencia un operador de mono-
polio satisface estándares generales de cobertura
de servicio, desempeño y calidad. No obstante,
en el caso de un monopolio privado la autoridad
no puede tener a quién recurrir efectivamente
si los estándares no se cumplen dado que el
operador existente será difícil de reemplazar
en el corto plazo y con frecuencia culpará sus
problemas a las deficiencias del ambiente regula-
torio o de operación. Frente a la ausencia de una
comparación, la autoridad tenderá a aceptar esto
sin críticas. Esto puede desmotivar la planifica-
ción efectiva por parte de la autoridad.
En el caso de un operador monopolio de sector
público el cuerpo supervisor probablemente estará
“bajo el mismo techo” que el operador (usual-
mente en un departamento del gobierno de la
ciudad) y no de manera independiente. Un mo-
nopolio tiene incentivos débiles para controlar los
costos y la agencia supervisora pueden verse a la
tarea de pedir recursos al gobierno para financiar
los déficits operativos de crecimiento constante.
Bajo la competencia controlada por el
mercado la autoridad será responsable por la
planeación y desarrollo del servicio público
completo, incluyendo todos los modos, tal vez
hasta el nivel de las horarios de operación.
Las tareas de la autoridad incluyen:
n Planificación de infraestructura de transporte
y sistemas técnicos (tales como información y
sistemas de tiquetes);
n Definir cada ruta en la red y especificar los
parámetros de servicio;
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
n Obtener servicios a través de convocatorias y
contratos, y la gestión de esos contratos;
n Resolver los problemas de coordinación entre
operadores;
n Realizar un monitoreo del cumplimiento del
operador de cada contrato de ruta;
n Monitorear la red general frente a la de-
manda;
n Fijar las tarifas.
La autoridad también será el principal asesor
del gobierno en política de transporte público.
Hará las recomendaciones sobre los estándares
de servicio incluyendo capacidad y calidad,
estándares ambientales, tarifas, vehículos y
condiciones laborales.
Bajo un mercado abierto se requiere un cuerpo
supervisor que mantenga y supervise el cumpli-
miento de las normas de seguridad y ambien-
tales para operadores y buses y asegurar que los
operadores satisfagan los estándares generales de
cobertura de servicio, desempeño y calidad. El
papel de la autoridad no incluye planificación
comprensiva de la red y los servicios – esto será
hecho por los operadores en el mercado, aunque
la autoridad puede tener la responsabilidad
de obtener servicios que el mercado no quiere
proporcionar. Esto será hecho a través de convo-
catorias y contratos.
También es necesario que el cuerpo monitoree
la industria para asegurar que la competencia
sea efectiva y que los operadores, o las orga-
nizaciones ilícitas, no estén controlando o
restringiendo la entrada al mercado o el acceso
a pasajeros. El control ilícito de alguna forma
está casi siempre presente donde la industria
de transporte público está fragmentada, y
especialmente así donde los vehículos están sin
regulación.
Se ha mencionado anteriormente que las agen-
cias de supervisión de transporte toman una
variedad de formas, incluyendo los departamen-
tos de gobierno y las agencias autónomas, y que
el transporte urbano puede ser administrado
en cualquier nivel de gobierno desde el nivel
nacional (Bangkok) hasta el nivel de pueblos
(Francia).
No obstante, hay una distinción clara entre las
ciudades en desarrollo y las ciudades desarrolla-
das con respecto a las características básicas de
sus sistemas de transporte público.
13
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Las autoridades dedicadas de transporte público
están asociadas normalmente con las condi-
ciones que prevalecen solamente en ciudades
en desarrollo, particularmente el subsidio de
servicios de transporte público por parte de los
fondos públicos. Los subsidios requieren meca-
nismos administrativos sofisticados para asegu-
rar que se están localizando de manera eficiente
y que las agencias pueden ser responsabilizados.
A los gobiernos de ciudades en desarrollo a
menudo les hace falta este nivel de capacidad,
de tal forma que la calidad de servicio tienda a
caer a un nivel que permita la recuperación de
costos. Existen relativamente pocos ejemplos
de ciudades en desarrollo con sistemas de bus
subsidiados excepto por pagos ex post (es decir,
sus déficits son pagados por fondos públicos) de
los déficits operativos de una empresa de buses
de propiedad pública.
La necesidad de subsidio usualmente se presenta
donde los objetivos políticos requieren una
alta calidad de servicio que haga del transporte
público algo más atractivo que el uso de vehí-
culos públicos, y que permita la adopción de
restricciones al uso del automóvil. El transporte

La autoridad de Transporte terrestre de Singapur (LTA)

Fuente: http://www.lta.gov.sg

La declaración de la misión de la Autoridad es la todas las funciones gubernamentales relevantes

de ‘proveer un sistema de transporte terrestre de
calidad, integrado y eficiente, que una las nece-
sidades y expectativas de los ciudadanos, apoye
metas económicas y medioambientales y provea
valor a la moneda’.
Esencialmente por la fusión de cuatro agen-
cias gubernamentales (Registro de vehículos,
Departamento de trabajos públicos de la división
de transportes y caminos, Corporación de Transito
rápido masivo, División de Terrenos del Ministerio
de Comunicaciones) las responsabilidades del LTA
se extendieron a la planificación, diseño y admi-
nistración de toda la infraestructura de transporte
terrestre y las normas incluidas en la construc-
ción y mantención vial, el diseño, construcción y
operación del MRT y cualquier sistema ferroviario
futuro, propiedad de vehículos y administración
de la demanda de normas. La autoridad integra
del transporte terrestre, excepto la utilización de
terreno, en una sola agencia. Pese a que regula
la operación de servicios de taxi y buses con
poderes legislativos y de autorización, el MRT no
es dueño del sistema. Ellos continúan teniendo
un grado de independencia administrativa como
corporaciones o compañías limitadas.
Los poderes conferidos a la LTA por su Acta de-
rivan en gran parte de los poderes legislativos de
los cuerpos que la constituyen, pese a que ellos
han sido aumentados para eliminar las fronteras
administrativas entre vías, trenes y las diferentes
formas de transporte terrestre para promover un
más alto grado de integración. La Autoridad es
dirigida por un Consejo designado que compren-
de trece representantes de organizaciones del
comercio, académicos, profesionales, obreros y
de la comunidad.

Poderes de la Autoridad de Transporte Terrestre de Singapur

Legislación que autoriza
Acta de Obras viales
Poderes conferidos al LTA
Planificar, diseñar, construir y mantener caminos, paseos peatonales,
paradas de buses, refugios, intercambios y terminales, espacios para
taxis. Mantener, operar y mejorar los signos y señales viales, equipos
de control de tráfico y equipos de iluminación carretera.

Acta de Estacionamientos Proveer, autorizar y regular el uso de estacionamientos de vehículos

motorizados.

Acta de Sistema de Transporte Planificar, diseñar, construir, operar y mantener sistemas de transito
Colectivo Rápido rápido, incluyendo el sistema MRT y regular la operación de dichos
sistemas.

Acta de Tráfico Vial Poderes para el registro y autorización de vehículos a motor y recolec-
ción de cuotas y cargos. Procedimientos de autorización y sistemas
para transporte vial.

Otras responsabilidades Garantizar permisos para propósitos de transporte terrestre.

Administración de estrategias y prácticas de tráfico.
Promover normas y programas de transporte terrestre.
Excavar, continuar o cerrar cualquier camino.
Adquirir tierras para construir caminos y líneas férreas.

14

público también debe encontrar altos estándares
ambientales. Los modos eléctricos de transporte
proporcionan el nivel de servicio más alto en
ambos respectos, pero a un costo capital más
alto. La integración de diferentes modos de
transporte (bus, metro) para cumplir los inte-
reses de eficiencia general quiere decir que las
tarifas no pueden reflejar los componentes de
costo de cada medio. De hecho, una escala uni-
versal de tarifa y el uso común de tiquetes para
todos los modos es común en muchas ciudades
en desarrollo; la autoridad recolecta y retiene
las ganancias o se ha desarrollado un sistema
de distribución de recaudo entre operadores.
No obstante, se necesitan procedimientos para
asegurar la obtención de un mejor valor para los
fondos invertidos en subsidio.
Para satisfacer estos objetivos políticos y ase-
gurar el valor del dinero en fondos públicos se
requiere planeación sofisticada, monitoreo y
mecanismos de obtención de servicio, que están
gestionados muy eficientemente por una autori-
dad de transporte.
Las autoridades de transporte varían amplia-
mente en la amplitud de sus poderes, su grado
de autonomía y sus constituciones. También
están en una amplia variedad de ciudades.
Es común que una autoridad sea gobernada por
una junta supervisora o un comité hecho por ex-
pertos, personas del común o representantes de
municipalidades que las constituyen. Habrá una
autoridad que también usualmente sea dirigida
por un estatuto que determina su constitución,
financiación, poderes y tareas.
Aunque las formas más comunes de autoridad
de transporte público es una agencia autónoma,
operando bajo unos estatutos y dirigida por una
junta directiva, algunas agencias que utilizan el
título “autoridad” son departamentos de go-
bierno o partes de departamentos de gobierno.
Otras (tales como la Autoridad de Transporte
Masivo de Bangkok - BMTA) son corporaciones
públicas que operan servicios de transporte, que
también pueden tener poderes de regulación
sobre otros operadores.
Aunque las autoridades de transporte público
son bastante comunes en Europa y Estados
Unidos, pocas ciudades tienen autoridades de
transporte que son responsables tanto para el
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
transporte público y la gestión de redes viales, Fig. 4
incluyendo parqueo, como por ejemplo en Sin- La policía de tráfico
gapur LTA y Transport for London. En el caso tiene un gran rol en
de Singapur, la autoridad también es responsable la administración del
por las licencias de vehículos y conductores. tráfico en Bangkok,
con un poder efectivo
de ‘veto’ sobre
4.2 Autoridades de transporte en las iniciativas de
ciudades en desarrollo normas, incluyendo la
peatonización de áreas
4.2.1 Introducción turísticas, tales como
Muchas personas dirían que se necesita una la Calle Khao San.
autoridad de transporte público (PTA) para
coordinar y regular un sistema de transporte
público donde el subsidio y la integración, o la
propiedad estatal de algunas tareas de opera-
ción, han obstruido los incentivos del mercado.
Es necesario un cuerpo independiente para crear
un “lugar de interjuego” para las compañías de
los sectores público y privado.
Las tareas y responsabilidades de la PTA serán
definidas por la ley, para asegurar que es inde-
pendiente de tanto el gobierno como los opera-
dores de transporte. Un contrato de servicio por
varios años entre el gobierno y la PTA definirá
sus tareas y responsabilidades en mayor detalle
para asegurar la continuidad de la financiación.
La gerencia y el personal deben estar compues-
tos por profesionales, competentes y suficientes,
y deberán incluir gente interna con experiencia
en temas legales, económicos y financieros.
Los poderes y deberes de los tres actores (go-
bierno local, la PTA y los operadores) deben
estar claramente definidos:
15

Pasos de licitación y
contratación
• Anuncio de la licitación;
• La (pre) calificación de los
licitantes;
• Evaluación de propuestas,
• Negociación del contrato y
entrega;
• Gestión y monitoreo del
contrato;
• Evaluación de desempeño
del contrato.
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
n El gobierno local debe tomar decisiones es-
tratégicas, incluyendo el desarrollo de una
política comprensiva de transporte público y
un plan de implementación;
n La autoridad de transporte público es un
intermediario entre el gobierno y los opera-
dores y es responsable por todas las decisiones
de nivel táctico, implementando al mismo
tiempo la política de transporte definida por
el gobierno;
n Los operadores de transporte público, tanto
privados como públicos, son enteramente (y
únicamente) responsables por las operaciones.
Un consejo de supervisión independiente, que
consista en representante del gobierno, los
operadores de transporte y los usuarios de trans-
porte público deben monitorear la PTA para
asegurar el control político sobre la política de
transporte y el uso de los fondos que se utilizan
para apoyar el transporte público.
Las tareas específicas de una PTA son:
n Asesorar al gobierno en desarrollo y
estándares de políticas de transporte público;
n Planificación comprensiva de la red de trans-
porte público y los horarios, incluyendo la
infraestructura de transporte y los sistemas
técnicos tales como información y tiquetes;
n Realizar convocatorias y contratar los ser-
vicios de transporte público en nombre del
gobierno: definir las rutas y grupos de rutas a
ser licitadas, preparar términos de referencia,
conducir las licitaciones y administrar y hacer
cumplir los contratos;
n Integración de rutas, tarifas y horarios, com-
puestas por los operadores públicos y priva-
dos;
n Gerenciar un sistema de asignación de recur-
sos, basado en la productividad y los pasajeros
transportados;
n Mantener un sistema de tarifa uniforme que
hace posible el uso de un sistema integrado de
tiquetes;
n Manejo de infraestructura de transporte,
como terminales y paraderos;
n Mantenimiento de una base de datos de
transporte público.
4.2.2 Ejemplos de autoridades de
transporte
Esta sección describe algunos ejemplos de auto-
ridades de transporte público:
16
Europa y Estados Unidos:
n Autoridades de transito – el modelo de Esta-
dos Unidos;
n Transport for London – El modelo del Reino
Unido basado ex – Londres;
n STIF – el modelo francés para la región pari-
siense;
n Communautés urbaines – el modelo provin-
cial francés;
n Verkehrsverbund – el modelo alemán.
Asia:
n Singapore Land Transport Authority;
n Metro Manila Development Authority.
También se describen sistemas de transporte
público administrados por departamentos del
gobierno:
n Hong Kong;
n Singapur (antes de 1995);
n Bangkok.
Finalmente, se incluyen Bogotá y Curitiba
(Brasil) para dar una mayor comprensión hacia
las bases institucionales de estos sistemas de
transporte público ampliamente admirados.
La Tabla 2 (véase la siguiente página) muestra
la tipología de las autoridades de transporte
urbano en algunas ciudades europeas y asiáticas.
Se compara también su composición y alcance
de las funciones.
Autoridades de tránsito – el modelo de
Estados Unidos
En Estados Unidos, la creación de las autoridades
de tránsito siguió la transferencia de operaciones
de transporte público al sector público. Este
proceso se llevó a cabo bastante rápido. En 1949,
entre las 117 ciudades más grandes de este país,
107 tenían sistemas de transporte de propiedad
privada. En 1979 solo once ciudades tenían un
operador de sector privado importante.
Las operaciones tanto privadas como muni-
cipales se consolidares en varias autoridades
de tránsito que fueron constituidas de formas
variadas:
n Una autoridad de tránsito separada estable-
cida según la legislación- adoptada por un
gran mayoría de ciudades de este país;
n Un departamento municipal financiado por
el presupuesto municipal, donde el alcalde
tiene la autoridad final para aprobar los presu-
puestos, rutas y tarifas;
 Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano

Tabla 2: Tipología de autoridades de transporte metropolitanas

Funciones de transporte público
Tarifas/
Planificación Regulación Infraestructura
mercadeo

Infraestructura de TP

Infraestructura de TP

Infraestructura de TP
servicio, integración

Establecimiento de

Gestión de sistema
de recolección de
Unidades

construcción de
Planificación de

Financiación de
mercado de TP
Planeación del
constitu-

procuración y
buses/trenes
Nombre de Cuerpo de

Servicios de

Servicios de
Ciudad yentes del

estratégica
Planeación

Gestión de
autoridad gobierno

regulación
gobierno
local

tarifas
tarifa
Transport Experto asignado
Londres Localidades ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ Por localidades
for London Junta Directiva
Manchester
Greater
(modelo para
Manchester Representantes
7 condados 10 consejos de
Passenger elegidos de consejos ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ Por consejos distritales
metropolita- distrito
Transport constituyentes
nos del Reino
Authority
Unido)
Consejo de
Syndicat des representantes de
Pegión de Departamentos
Transports gobierno central, ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔
París y regiones
d'Ile de France departamental y de
región
Lyon (modelo Perímetro de Asiciación de
25 consejos
provincial Transporte urbano consejos municipales ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔
municipales
francés) (PTU) constituyentes
Junta Supervisora
11 ciudades,
Frankfurt Rhein-Main- de Representantes
15 distritos,
(modelo Verkehrsverbund de ciudades ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ Por municipalidades
Estado de
alemán) GmbH constituyentes,
Hessen
distritos y estado
Autoridad de
Transporte Junta Directiva Sin gobiernos Por Por ope-
Singapur ✔ ✔ ✔ radores ✔ ✔ ✔ ✔
Terrestre de asignada locales PTC
Singapur
Autoridad de Consejo de alcaldes
13 ciudades, 4 Por Por Opera-
Metro Manila Desarrollo de constituyentes de ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ ✔
municipalidades LTFRB LTFRB dores
Metro Manila Metro Manila
Despacho de
Por
Transporte y Comité asesor de Sin gobiernos Por
Hong Kong ✔ ✔ ✔ Por operadores ✔ departamento
Departamento de transporte asignado locaes TAC
de obras
Transporte
LTFRB: Junta de Franquicias y Regulación de Transporte Terrestre;
PTC: Consejo de Transporte Público;
TAC: Comité Asesor de Transporte y Consejo de Ejecutivos.

n Las autoridades regionales de tránsito se
crearon en las ciudades más grandes, exten-
diéndose más allá de los límites de la ciudad
y en los condados de alrededor. Usualmente
estos cuerpos planifican y regulan los modos
de carreteras y trenes con el objetivo de lograr
un alto grado de integración. Estas son las
desventajas inherentes a las autoridades regio-
nales:
• Hacen que el sistema de transporte dependa
de la jurisdicción local;
• Actúan como una capa adicional de gobierno.

17
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Contratar por fuera
No todos los servicios son operados por la au-
toridad de tránsito. Algunos retienen autoridad
para los presupuestos, rutas, tarifas y servicios
pero la subcontratan la operación a corporacio-
nes sin ánimo de lucro o organizaciones comer-
ciales. Muchas autoridades emplean gerencia
ejecutiva, seleccionada competitivamente,
introduciendo así incentivos del sector privado
en algunas áreas de su actividad.
En 2002, solo 9,2% de los servicios de trans-
porte público en bus de Estados Unidos fueron
contratados por medio de licitaciones competiti-
vos. La mayoría de los sistemas que son comple-
tamente contratados por medio de licitaciones
competitivas están en áreas menores, fuera de
las áreas metropolitanas. No hay licitaciones
competitivas de servicios de metro o tren ligero.
Adicionalmente, aproximadamente 30% de los
servicios dedicados de buses escolares en Estados
Unidos son operados por compañías privadas,
aunque no todos son contratados por medio de
licitaciones competitivas (Competitive Partici-
pation in US Public Transport: Special Interests
Versus the Public Interest. Wendell Cox. Confe-
rence on Competition and Ownership in Land
Passenger Transport 2003).
Constitución
La constitución de las autoridades de tránsito de
Estados Unidos varía. Algunas permiten control
cerrado y burocrático sobre las políticas y las
operaciones; otras siguen un modelo corporativo
con autonomía de gestión. Típicamente la
autoridad es gobernada por una junta directiva
a quien los funcionarios deben representar
municipalidades en proporción a su población
o contribución al subsidio. Usualmente hay una
agencia de coordinación profesional.
La autoridad usualmente refleja una política del
gobierno central que consiste en dar prioridad
a los aspectos sociales y de redes del transporte
público en lugar de una aproximación comer-
cial. Las autoridades generalmente tienen obje-
tivos de recuperación de bajo costo – en muchas
ciudades la mitad o menos de los costos de
operación se logran con las ganancias. El monto
faltante lo proporcionan los subsidios locales y
centrales y en ocasiones existen impuestos de
tránsito específicos.
18
Con poca presión competitiva sobre los opera-
dores, es necesario crear sucedáneos para dar
incentivos a la eficiencia.
Hay una creciente presión política en Estados
Unidos para disminuir la tasa de los subsidios
federales de tránsito para las autoridades munici-
pales. Se han tomado iniciativas políticas recientes
para cortar el subsidio federal, dejando la finan-
ciación de una porción más grande de déficits en
transporte a los gobiernos. Esto ha presionado a
las municipalidades a reducir costos y servicios y
mejorar la efectividad de costos, aunque una des-
regulación basada en el modelo del Reino Unido
no se ha propuesto. Algunas ciudades de Estados
Unidos ahora logran más del 65% de recuperación
de los costos de operación a partir de las tarifas.
Verkehrsverbund – el modelo alemán
En Alemania, los gobiernos de estado definen la
política de transporte, mientras que las ciudades
más grandes y las conurbaciones tienen autori-
dades de transporte conjuntas (Verkehrsverbund
– VVR) que planifican e integran servicios, y
coordinan un estructura tarifaria común y un
programa de inversión en nombre de los opera-
dores municipales participantes. La introduc-
ción de modelo VVR es desde 1963. El VVR
utiliza una variedad de fórmulas para distribuir
la ganancia recolectada entre operadores. Estas
sonde gran complejidad y secretas.
Algunos ejemplos del VVR incluyen:
n El VVR Rhein- Rur coordina los servicios de
19 operadores municipales participantes y los
trenes nacionales;
n En Munich el MVV coordina los servicios
municipales de bus tram y metro, los servicios
suburbanos de DB (los trenes nacionales) y
los servicios suburbanos de alrededor de 50
operadores;
n Los participantes del Rhein-Main VVR,
basado en Frankfurt, son 11 ciudades, 15
distritos y el estado de Hessen. Casi 150 ope-
radores proporcionan servicios bajo contrato.
Rhein-Main fue uno de los primeros VVR
que adoptaron licitaciones competitivas para
contratos de servicio.
STIF – el modelo francés para la región de
Paris
Desde 1959 hasta el 2000, el Syndicat des Trans-
port Parisiens (STP) fue responsable or la orga-

nización del transporte público en la región de
Transporte de Paris. La junta gerencial de STP
compuesta por 22 miembros, doce ministros
de estado y diez representativos de autoridades
locales que representaban los gobiernos central y
local. La junta no incluía operadores.
En la región de Paris, el gobierno proporciona
cerca de 55% de los servicios directamente a
través de empresas de propiedad estatal, inclu-
yendo RATP y SNCF. Los demás servicios son
prestados por operadores privados bajo con-
trato. En el último caso, STIP tiene la opción
de tener acciones de la compañía de operación.
En diciembre de 2000 se pasó una ley impor-
tante llamada SRU (Solidarité et Renouvelle-
ment Urbain) relacionada con transporte, uso
de suelos y vivienda. Cambió la autoridad de
transporte para la región de Paris de STP o
STIF (Syndicat des Transports D’Ile de France).
Mientras que STP estaba compuesta por
representantes del gobierno central y consejos
departamentales, STIF introdujo varios re-
presentantes del consejo regional. Entonces la
jurisdicción del STIF ahora se extiende mucho
más allá de la ciudad de Paris, e incluye la
Región completa de Ile de France.
La proporción de ganancias por pasajeros sobre
los costos de operación en 2000 fue de 35%
para Paris, y 32,5% en promedio para otras
ciudades (Local public transport organisation
in France: A new deal? Presentation to the 7th
International Conference on Competition and
Ownership in Land Passenger Transport, June
2001 por Benoit Thomé Certu, Francia).
L responsabilidad para la planificación de
carreteras urbanas (excepto carreteras naciona-
les), gestión del tráfico y parqueo en Paris está
a cargo de departamentos del gobierno de la
ciudad y los departments adyacentes.
Communautés urbaines – el modelo
francés para las ciudades provinciales
En Francia, la ley de descentralización (LOTI)
de 1982 definió una estructura de gobiernos
locales compuesta por tres niveles. Las respon-
sabilidades para organizar el transporte público
fueron asignadas como sigue:
n El gobierno central es responsable por las
carreteras troncales nacionales y los trenes,
definir las políticas de transporte urbanas in-
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
cluyendo métodos de financiación y asistencia
financiera y técnica. 26 consejos regionales
participan en la organización de los servicios
regionales de trenes;
n 100 consejos departamentales son autoridades
de transporte no-urbano (excepto por las ru-
tas nacionales y los trenes);
n 36.700 consejos de pueblos (communes), solas
o en asociación con varias otras, son autorida-
des de transporte urbano.
Así, la ley LOTI descentralizó la organización
del transporte público al devolver las responsabi-
lidades de la autoridad de transporte público, y
el presupuesto, hasta el nivel más bajo de com-
mune, de las cuales el 85% tienen una población
menor a 2.000 habitantes.
Bajo la jey de descentralización, cada consejo de
commune debe:
n Definir su política de transporte a través de
un plan de movilidad de transporte;
n Diseñar los servicios (rutas, horarios, calidad);
n Determinar las tarifas;
n Crear y gestionar infraestructura de trans-
porte;
n Escoger uno o más operadores y dar contratos
a través de licitaciones competitivas.
Una ley de 1999 motiva a los consejos de com-
mune a agruparse en asociaciones locales (commu-
nautés urbaines) para gestionar sus responsabili-
dades en planeación de uso de tierras, transporte
y varios temas adicionales. En 2001, cerca de 90
asociaciones locales se habían formado.
Las autoridades de transporte locales pueden
escoger dos formas de proporcionar servicios de
transporte:
n Proporcionar los servicios ellos mismos por
medio de una compañía pública (regie);
n Contratar la operación de una o más compa-
ñías privadas o de economía mixta.
En 2001, más de 90% de las autoridades había
optado por contratar la provisión de servicios al
sector de transporte. Un procedimiento estricto
de licitación se define por ley.
El contrato define los servicios a operar, los
estándares de calidad y las penalidades si estos
estándares no se mantienen, y la forma como se
remunerará a los operadores. El contrato es por
un periodo fijo de tiempo que varía de acuerdo
con el tamaño de la inversión requerida y el
nivel de riesgo operacional.
19

PTA y PTE
Las PTAs y PTEs operan en
las siete áreas metropolitanas
principales fuera de Londres:
Centro cubriendo los Midlands
del Oeste, centrado en Birming-
ham; Greater Manchester PTE
cubriendo el área de Greater
Manchester; Merseytravel
operando a lo largo de Mer-
seyside centrado en Liverpool;
Metro cubriendo Yorkshire
Oeste; Nexos sirviendo Tyne &
Wear, incluyendo Newcastle;
PTE Yorkshire Sur cubriendo
Barnsley, Doncaster y Sheffield;
PTE Strathclyde centrado en
Glasgow.
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Las autoridades locales financian los servicios de
transporte de pasajeros a partir de un impuesto
no aplicable a empleados, la versement transport.
Transport for London – modelo del Reino
Unido para el área de Londres
http://www.tfl.gov.uk/tfl/useful_links.shtml y http://www.tfl.gov.
uk/tfl/
La propiedad pública de los servicios de bus de
Londres comenzó en 1933 cuando la Junta de
Transporte de Pasajeros de Londres, una autori-
dad pública, adquirió control de 11 operaciones
de buses y tram municipales. Desde ese entonces
la autoridad de transporte en Londres ha to-
mado varias formas.
En la década de 1970, el gobierno metropoli-
tano, incluyendo el Ejecutivo de Transporte
de Londres (London Transport Executive), fue
ubicado directamente debajo del gobierno
central.
En 2002, la responsabilidad de gestión del
transporte urbano se devolvió al gobierno de la
ciudad llamado Transporte para Londres (Trans-
port for London, TfL).
TfL es dirigido por una junta de gestión, presi-
dida por el Alcalde. Los miembros son definidos
por el Alcalde debido a su ‘comprensión de los
temas de transporte’. En 2001 la Estrategia
de Transporte del Alcalde fue publicada. Esta
estrategia definía un conjunto de políticas y
propuestas diseñadas para mejorar el transporte
en Londres.
TfL es responsable tanto por la planeación y
el desarrollo de facilidades de transporte, y
gerencia:
n Buses de Londres;
n Subterráneo de Londres;
n Tren Ligero Docklands;
n Trams de Londres;
n Servicios de Río de Londres;
n Estación Victoria Coach;
n Museo de Transporte de Londres;
n Taxis y vehículos alquilados privadamente;
n Esquema Dial-a-ride;
n La red de 580 km de carreteras principales,
incluyendo 4.600 semáforos.
TfL trabaja con:
n Los boroughs (distritos), que implementan
la Estrategia de Transporte del Alcalde para
carreteras locales;
20
n La Autoridad Estratégica de Trenes (super-
visan los servicios nacionales de trenes que
llegan a Londres);
n La policía;
n Otros grupos de actores clave, comunidades y
negocios.
La organización de transporte público en
Londres tiene similaridades al VVR alemán. La
responsabilidad para las operaciones de trenes
de buses y tren subterráneo se devuelve a varias
compañías de operación, que operan la red de
rutas y la estructura tarifaria por el Transporte
de Londres. La mayoría de las franquicias de
operación de buses se dan por medio de licita-
ciones, durante 3 años. Muchos servicios de bus
son subsidiados por el gobierno local, entonces
quien gane la licitación podrá ser el que ofrezca
el servicio con el subsidio más bajo.
Autoridades de transporte de pasajeros –
modelo provincial del Reino Unido
Antes de 1968, muchas poblaciones grandes y
ciudades en el Reino Unido tenían empresas
de buses municipales, a menudo altamente
subsidiadas. En 1968, las operaciones de buses
municipales en las siete grandes conurbaciones
del Reino Unido, excluyendo a Londres, fueron
consolidadas y transferidas al Passenger Transport
Executives (PTE) que fueron supervisadas por las
Autoridades de Transporte de Pasajeros (PTAs).
El Acto de Transporte de 1985 desreguló la in-
dustria de buses del Reino Unido y reglamentó
que cualquier persona podía operar una ruta no
subsidiada de buses sujeto solamente al registro.
El Acto requería que todas las compañías de
buses municipales, así como aquellas operadas
por las PTEs en las grandes conurbaciones,
fueran incorporadas como compañías y vendi-
das al sector privado. Ahora no hay operación
de transporte público por los departamentos de
gobierno municipal en el Reino Unido.
Desde la desregulación, el transporte público a
través de Gran Bretaña, exceptuando el Gran
Londres (Greater London), ha sido operado
por las compañías comerciales que decidan qué
servicios correr y qué tarifas cobrar. En las siete
grandes conurbaciones los PTAs son responsa-
bles de proporcionar los servicios en instalacio-
nes que el mercado no proporcione. En las rutas
subsidiadas, el PTE debe asegurar el mejor valor

por el dinero disponible. Los operadores compi-
ten por licitación con base en el menor nivel de
subsidio.
Los PTE también tienen el poder de asegurar
los servicios de trenes para pasajeros en sus
áreas, contratando con los operadores locales
(en franquicia) para proporcionar estos servicios
adicionales.
Los PTE también son responsables por la
administración de día a día y son controlados
por su Autoridad de Transporte de Pasajeros
(PTA) respectiva. Cada consejo distrital en el
área de PTA contribuye con financiación de los
impuestos locales y asigna concejales al PTA
para representar a su distrito. La Autoridad
decide en cuestiones relacionadas con política de
transporte público y los planes de gastos para el
condado y proporciona los fondos para llevar a
cabo estas políticas.
Las funciones específicas del PTE son como
sigue:
n Planificar e invertir en el desarrollo e integra-
ción de redes de buses y trenes para lograr la
demanda futura;
n Mantener una red de servicios de bus subsi-
diados en rutas no viables comercialmente y
asegurando los contratos de servicio de cole-
gios;
n Financiar servicios locales de trenes;
n Asegurar que la información sobre los servi-
cios de trnsporte local está disponible;
n Financiar el esquema de tarifas para personas
de la tercera edad, niños y discapacitados;
n Proporcionar inversión para construir y man-
tener la infraestructura de transporte local tal
como bus y estaciones de trenes, paraderos de
buses y sistemas de tren ligero; y
n Ofrecer asistencia a las Asociaciones de Trans-
porte de Pasajeros y sus socios sobre la mejor
manera para proporcionar, planear y pagar los
servicios locales de transporte público.
4.3 Autoridades de transporte en
ciudades en desarrollo
La lógica de establecer autoridades de transporte
público dedicadas en ciudades en desarrollo está
basada en dos factores principales:
1. La gestión de fondos públicos para obtener
servicios de transporte, distribuir el subsidio y
asegurar el mejor valor en lo invertido.
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
2. Planear y gestionar redes de bus y tren en las Responsabilidades
conurbaciones, con servicio completo e inte- comprehensivas de
gración de tarifas entre modos. La autoridad transporte
puede ser la agencia de recolección de ganan- Algunas autoridades tienen
cias. responsabilidad tanto para el
transporte público como para
En las ciudades en desarrollo una tercera lógica la gestión de la red vial (por
es evidente. La planeación del transporte en un ejemplo, Transport for London
nivel de conurbación, con integración de tarifas y La Autoridad de Transporte
Terrestre de Singapur). En estos
y de redes requiere de personal profesional con casos hay forma de gestionar
destrezas, una base legal coherente y recursos el transporte públcio y privado
financieros que frecuentemente no están dispo- como un solo sistema y, por
nibles dentro del gobierno. La creación de una ejemplo, las carreteras y el
transporte público pueden ver-
autoridad tiene la ventaja de aislar a la autoridad
se en competencia por recursos
de las restricciones de recursos y las presiones disponibles, con la asignación
de corto plazo del gobierno. Una autoridad de recursos de acuerdo con
tiene objetivos definidos, y normalmente tiene las prioridades políticas. Tanto
su propia identidad y recursos propios. Su en Londres como en Singapur,
la ganancia generada de los
autonomía usualmente confiere alguna libertad usuarios del automóvil privado
para gestionar esos recursos de tal manera que se utiliza para el gasto en
logra los objetivos de manera más efectiva. Así, desarrollar transporte público.
por ejemplo, una autoridad puede contratar
personal calificado sin las restricciones de salario
y términos de servicio que prevalecen en el
servicio civil. Esto es particularmente impor-
tante en países en desarrollo donde los salarios
de servicio son bastante bajos, la motivación es
bastante baja y es muy difícil atraer el personal
profesional con las calificaciones especializadas y
experiencia que se necesita para afrontar proble-
mas complejos de transporte.
En los casos en los que el transporte público no
requiere subsidio y las restricciones de recursos
no son severas, la administración de transporte
público por un departamento del gobierno
puede ser tan eficiente como la administración
por parte de una autoridad. Claramente, el logro
de una ruta inter-modal e integración de tarifas
será restringida, pero esto puede ser compensado
por el hecho de que cada operador responde a
sus propias cuestiones y debe recuperar todos los
costos de las tarifas, de tal forma que las fuerzas
del mercado actúen como un incentivo para la
eficiencia.
Es interesante notar que el transporte en Singa-
pur fue administrado por un departamento de
gobierno hasta la formación del LTA en 1995.
Hong Kong continúa planeando y regulando el
transporte público a través de departamentos del
gobierno. La integración del sistema de recolec-
ción de tarifas está ocurriendo por iniciativa de
21

El Acta de la Comisión
Nacional de Transporte de
Sri Lanka
El Acta de la Comisión Nacio-
nal de Transporte de Sri Lanka
de 1991 dio poder a la NTC (el
cuerpo regulador) para entrar
en contratos por la operación
de rutas de buses no remu-
nerativas pero socialmente
necesarias. En 1995 había
un estimado de más de 2000
rutas que generaban pérdidas
debido a las restricciones de
tarifa. El NTC invitó a licitación
y dio contratos solo a 14
rutas que generaban pérdidas
antes de que el esquema tuvo
problemas de financiación y
capacidad insuficiente en NTC.
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
los operadores, pero la integración del servicio es
restringida.
Puede decirse que el establecimiento de una
autoridad de transporte, con el objetivo de lograr
eficiencia a través de un alto grado de redes
intermodales e integración de tarifas, marca el
umbral de transición entre el sistema de trans-
porte “en desarrollo” y el sistema de transporte
“desarrollado”. La consolidación progresiva de las
agencias de transporte de Singapur en una Auto-
ridad de Transporte de Tierra (Land Transport
Authority) es una ilustración de este caso.
4.3.1 Singapur y Hong Kong
Restricción de vehículos privados y
transporte público integrado
Las ciudades más exitosas en el mundo en
desarrollo en términos del manejo de un ba-
lance entre transporte público y privado fueron
Singapur y Hong Kong. En las dos ciudades, la
Autonomía regional en Indonesia
Este cambio dramático fue generado por la
Ley No. 22 de 1999 sobre “Administración de
Gobierno Regional” y la Ley No.25 de 1999 sobre
“Balance Fiscal entre los Gobiernos Central y
Regional” (aproximadamente 370 regencias y 55
gobiernos de ciudades) puede funcionar de ma-
nera autónoma excepto por Defensa y Seguridad,
Política exterior, políticas monetarias y fiscales,
cuestiones judiciales y cuestiones religiosas. Los
miembros electos de la Asamblea Representativa
local y el ejecutivo distrital (El Regente para
áreas rurales o Alcalde para áreas urbanas) que
eligen democráticamente es responsable por un
amplio rango de políticas, planes y actividades
de desarrollo para la región.
Las responsabilidades de las ciudades y las
regencias se extienden a la mayoría de los as-
pectos del transporte urbano, con la excepción
de la mayoría de las formas de impuestos (in-
cluyendo impuestos de vehículos), precios y
especificación de combustibles y aprobaciones
de tipos. En la práctica, incluso las ciudades más
grandes después de Yakarta, como Surabaya, no
tienen la capacidad institucional para desarrollar
sus propios regímenes de inspección y mante-
nimiento, sistemas de regulación de transporte
público y sistemas de licencias, estándares de
calidad de aire ambiental, o incluso políticas
de transporte. Mientras logran mayor indepen-
dencia formalmente del gobierno central, las
ciudades generalmente todavía dependen del
gobierno central para la guía en políticas sobre
transporte urbano.
22
falta de tierra construible implicaba una política
de mantener una alta proporción de viajes en
transporte público.
Las dos son ciudades estado en las cuales hay
un solo nivel de gobierno que ha gozado de un
largo período de continuidad y autoridad.
Las dos ciudades han sido capaces de perseguir
políticas de transporte consistentes a través de
varias décadas que descansan en tres principios:
1. Desarrollo de infraestructura de transporte;
2. Mejoría del sistema de transporte público;
3. Gestión de la demanda de uso de vías.
El fuerte crecimiento económico y la alta den-
sidad poblacional ha permitido una inversión
sustancial en las redes de transporte masivo de
tren, apoyadas por sistemas de buses de alta
calidad y con sistemas de propietario privado ge-
renciados por compañías grandes. El transporte
público en las dos ciudades se basa en principios
comerciales, apoyado por las restricciones en
la pertenencia y el uso de vehículos. Tanto en
Hong Kong como en Singapur, el transporte
masivo sobre rieles se entregó a corporaciones
autónomas públicas, con una estructura donde a
largo plazo se esperaba vender al sector privado.
Hong Kong ha vendido exitosamente una pro-
porción de las acciones de su Corporación (Mass
Transit Railway Corporation).
“Ningún gobierno [Singapur o Hong
Kong] está directamente encargado de
operaciones de transporte.”
Las instituciones responsables por la
implementación de las políticas de gestión de
transporte para Hong Kong y Singapur (hasta
1995) eran departamentos gubernamentales
– en Singapur la Registraduría de Vehículos y la
división de Carreteras y Transporte del Depar-
tamento de Obras Públicas, y en Hong Kong el
Departamento de Transporte. Se les adjudicaron
juntas de expertos y personas del común (el
Consejo de Transporte Público de Singapur y
el Comité de Asesoría en Transporte de Hong
Kong), pero solamente tenían carácter asesor. Los
departamentos gubernamentales y las corpora-
ciones que operaban estaban bien coordinados en
un nivel político por el gobierno central – en Sin-
gapur por la División de Transporte Terrestre del

Ministerio de Comunicaciones y en Hong Kong
por la oficina de Transporte del Secretariado de
Gobierno, a través de comités coordinadores.
Los ejemplos de Hong Kong y Singapur
demuestran que las políticas y programas inte-
grados de transporte pueden ser implementados
exitosamente por departamentos gubernamen-
tales, incluso cuando el sector de transporte
público está compuesto por una mezcla de
corporaciones públicas y compañías de propie-
dad privada. Las claves del éxito son:
n La continuidad de las políticas del gobierno –
tanto Singapur como Hong Kong han mante-
nido consistentemente sus políticas básicas de
transporte urbano por casi treinta años);
n Experticia profesional adecuada, suplemen-
tada cuando es necesario por especialistas
contratados y consultores;
n Disciplina financiera;
n Mecanismos efectivos de regulación y coor-
dinación que subyugan todas las agencias y
operadores de transporte a los objetivos bási-
cos de las políticas.
Mientras que en Singapur se incrementó el
grado de integración al fusionar las instituciones
de transporte del gobierno a una sola Autoridad
de Transporte Terrestre, en Hong Kong, la
institución permanece separada, y la coordi-
nación de las diferentes agencias y operadores
es la responsabilidad de una oficina central de
política de transporte.
Constitución de la Autoridad de Transporte
Terrestre de Singapur
http://www.lta.gov.sg
La Autoridad de Transporte Terrestre de Sin-
gapur (LTA – Land Transport Authority) es una
autoridad integrada con un alcance funcional
amplio que fue formada por la fusión de cuatro
agencias gubernamentales: la Registraduría de
Vehículos, La División de Transporte Terrestre
del Departamento de Obras Públicas, la Divi-
sión de Tierras del Ministerio de Comunica-
ciones, la Corporación de Transporte Público
Masivo. Ha eliminado las fronteras entre lo
privado y lo público, el transporte de carreteras
y de trenes y las distintas formas de transporte.
LTA ejecuta todas las funciones gubernamen-
tales de transporte terrestre, a excepción de la
planificación de uso de tierras:
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
n Políticas para el sector de transporte terrestre;
n Planificación, diseño, desarrollo y gestión de
toda la infraestructura de transporte terrestre
y servicios; regula (pero no es propietaria) de
MRT y sistemas de bus y taxi;
n Construcción y mantenimiento de carreteras,
gestión del tráfico y cumplimiento de nor-
mas;
n Diseñar, construir y operar del MRT y cual-
quier sistema de rieles futuro;
n Registro y licencias de vehículos; administra-
ción de la cuota de vehículos privados y las
políticas de gestión de demanda.
La Autoridad está dirigida por una Junta de
Directores compuesta por quince represen-
tantes del sector productivo, la academia, las
profesiones, y las organizaciones de trabajo y
comunitarias.
4.3.2 Autoridad de Desarrollo de Metro
Manila
Creación de MMDA
Metro Manila (región metropolitana de Manila,
Filipinas) afronta muchos de los problemas de
las megaciudades del Tercer Mundo, pero es
inusual que no tiene un gobierno metropolitano.
La metrópolis está compuesta por trece ciudades
y cuatro municipalidades, cada una con su
gobierno local propio.
Como resultado de la inmigración masiva en
la década de 1960, la población de Manila se
disparó, se desarrollaron asentamientos ilegales
gigantescos, la calidad de vida sufrió y el me-
dio ambiente se deterioró rápidamente. Estos
problemas pusieron dificultades considerables a
la capacidad de las unidades de gobierno local
individuales para proveer servicios básicos,
extendiendo sus recursos al límite.
Metro Manila domina la economía de las Filipi-
nas y tiene una población diaria estimada de 9,9
millones, cerca de 13% de la población nacional.
Se estima que está en el puesto 18 mundial en
el escalafón de tamaño de áreas metropolitanas
mundiales (National Statistical Office 2000).
La necesidad de un cuerpo que gestione los pro-
blemas a un nivel metropolitano fue reconocida
en la década de 1970. La organización inicial
fue un consejo de alcaldes que era un cuerpo
de coordinación desestructurado que podía
atender los problemas más importantes de sus
23
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
comunidades miembros. Este cuerpo después
fue formalizado en 1975 como la Autoridad de
Metro Manila.
La Autoridad de Desarrollo de Metro Manila
(Metro Manila Development Authority – MMDA)
fue creada por estatuto en Marzo de 1995 como
una organización especial bajo la Oficina del
presidente.
MMDA está gobernada por el Consejo de
Metro Manila, que está compuesto por los
alcaldes de las 17 ciudades y municipalidades. El
presidente del Consejo está a la altura del gabi-
nete. Lo asisten un Vice-presidente, un Gerente
General y Gerentes Generales Asistentes para
Planeación, Operaciones y Finanzas y Adminis-
tración, todos elegidos por el Presidente.
Funciones
MMDA proporciona los servicios básicos que
tienen alcance metropolitano o implican gastos
más allá de la capacidad de las municipalidades
individuales. Se requiere por estatutos que
MMDA mantenga vínculos con los gobiernos
locales, agencias nacionales que desarrollan
funciones a nivel local, organizaciones no guber-
namentales (ONG), organizaciones de personas
(OP) y el sector privado.
Estos servicios básicos incluyen:
1. Planeación del desarrollo: incluye la prepa-
ración de planes de desarrollo a mediano
y largo plazo; el desarrollo, evaluación y
empaque de proyectos; programación de
inversiones y coordinación así como la
implementación y monitoreo de planes y
programas de proyectos.
2. Gestión de transporte y tráfico: esta incluye
la formulación, coordinación y monitoreo de
políticas, estándares, programas y proyectos
para racionalizar las operaciones de trans-
porte; requerimientos de infraestructura;
gestión del tráfico, seguimiento de normas y
seguridad vial; provisión del sistema de trans-
porte masivo;
3. Gestión de desechos sólidos;
4. Control de inundaciones y gestión de alcanta-
rillado;
5. renovación urbana, zonificación, planificación
de uso de tierras y servicios de refugio;
6. Saneación básica, protección urbana y control
de polución y seguridad pública.
24
Las fuentes de recursos incluyen una apropia-
ción del presupuesto nacional, una porción de la
ALLOTMENT de Ingresos Interna (como una
provincia), subsidio del presupuesto nacional,
contribución de las municipalidades constitu-
yentes y multas, pagos y cargos.
Funciones del gobierno central
MMDA no tiene jurisdicción completa en el
sector transporte. De los 14 ministerios centrales
de gobierno, tres tienen responsabilidades rela-
cionadas con el sistema de transporte urbano de
Metro Manila.
El Departamento de Obras Públicas y
Autopistas (DPWH) es responsable por la
planeación, construcción y mantenimiento de
las carreteras principales a lo largo del país,
incluyendo dentro de Metro Manila. Tiene una
oficina de gestión de proyectos especial para
los proyectos de carreteras nacionales en Metro
Manila.
El Departamento de Transporte y Comuni-
caciones (DOTC) es la agencia de planeación
de transporte urbano directamente responsable
por la construcción de transporte de tren ligero.
Supervisa lo siguiente:
n Agencia de Tren Ligero (LRTA) una compa-
ñía autónoma del estado que administra las
operaciones de tren ligero;
n Oficina de Transporte Terrestre (LTO) que
registra los vehículos motorizados y da li-
cencias a los conductores por toda la nación
y tiene funciones de seguimiento de normas
para las violaciones de tráfico no en movi-
miento. LTO tiene una oficina regional en
Metro Manila;
n Junta de Franquicias de Transporte Terres-
tre y Regulación (LTFRB) que es la agencia
regulatoria para los vehículos de transporte
público. LTFRB tiene una oficina regional en
Metro Manila.
El Departamento de Gobierno Interior y
Local (DILG) supervisa todas las unidades de
gobierno local: municipalidades, ciudades y
provincias. DILG supervisa la Policía Nacional
de Filipinas (PNP) que tiene un Comando de
Manejo del Tráfico responsable por el segui-
miento de normas en tráfico en Metro Manila y
a través del país.

Discusión de problemas
Aunque la formación de MMDA ha permitido
que el desarrollo urbano y la planificación de
infraestructura sea dirigida a nivel metropoli-
tano, sobrepasando los límites administrativos
previos, MMDA no ha logrado un impacto
significativo positivo en el desarrollo del sistema
formal de buses que es llevado a cabo por ofici-
nas locales del LTFRB nacional que es parte del
MOTC. De hecho, una frontera institucional ha
sido creada entre MMDA y LTFRB, dos enti-
dades con responsabilidades en la planificación
de transporte. En el 2000 se estimaba que cerca
de 10.000 buses, operados por cerca de 100
compañías, proporcionan servicios dentro de
Metro Manila, que son sobrepasados en canti-
dad por cerca de 60.000 jeepneys, haciendo la
labor regulatoria algo enorme (Review of Urban
Transport Competition. Halcrow Fox for DfID.
Draft Final Report May 2000).
Durante los primeros cinco años, MMDA no
fue capaz de coordinar efectivamente los planes
de infraestructura porque han hecho falta tanto
infraestructura como capacidad técnica, mien-
tras que la estructura organizacional que heredó
de su predecesor MMA, no había sido adaptada
a su nuevo rol.
Muchas agencias, incluyendo los departamentos
de gobierno central, las agencias de desarrollo
ad hoc y los grupos de trabajo y el sector privado
todos inician o patrocinan proyectos de trans-
porte.
4.4 Administración por departamentos
de gobierno – El caso de Bangkok
Bangkok frecuentemente es citada como una
ciudad que ha fallado en la organización de
transporte urbano de tal forma que proporcione
un alto nivel de movilidad. El gobierno central
ha retenido la propiedad del monopolio de buses
(un monopolio legal con el derecho a operar
servicios de buses, directamente supervisado por
el Ministerio de Transporte). Además, aunque
se han construido nuevos sistemas de tren
durante los últimos años (el Tren del Aire – Sky-
train – abrió en Nov 1999 y la primera línea del
sistema metro subterráneo (Mass Rapid Transit)
abrió en Julio 2004), durante muchas décadas
se dio énfasis político sobre el movimiento cada
vez más rápido a través de una nueva red de vías
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
expresas de alta capacidad, sistemas mal conce- Desarrollos recientes
bidos de una vía y otros esquemas experimenta- en Bangkok: Nuevo
les, con un alto costo para peatones, el ambiente Ministerio de transporte
urbano y la movilidad. En Septiembre de 2002, el
Gobierno anunció una reor-
Un estudio de 1998, desarrollado por Dorsch ganización del Ministerio de
Consult, atribuyó en parte las causas funda- Transporte y Comunicaciones a
mentales del fracaso a arreglos institucionales ser llevada a cabo en Octubre
2002. El nuevo Ministerio de
inefectivos. Transporte controlará ocho
departamentos:
4.4.1 Papel y procedimientos del gobierno 1. Oficina del Ministro;
El primer problema institucional fue que el 2. Oficina del Secretario
Permanente;
Gobierno estuvo involucrado muy de cerca en 3. Departamento de Transporte
la provisión de infraestructura de transporte y Acuático y Marina Comercial;
servicios a través de una variedad de agencias de 4. Departamento de Transporte
Terrestre;
propiedad estatal. Esto hizo que las operaciones
5. Departamento de Transporte
fueran excesivamente vulnerables a los cambios Aéreo;
en dirección política, la imposición de objetivos 6. Departamento de Autopistas;
incompatibles y mal definidos, y restricciones 7. Departamento de Autopistas
Rurales (reemplazando el
procedimentales, burocráticas y de presupuesto. trabajo de carreteras del
En 1999, por lo menos 27 departamentos, agen- Dep. de Desarrollo Acelera-
do Rural y el Dep. de Obras
cias gubernamentales y compañías de propiedad Públicas);
estatal ejercían responsabilidades relacionadas 8. Oficina de Políticas de
con el transporte urbano, entre las cuales Tráfico y Transporte (reem-
plazando las tareas de la
cualquiera podría llevar grandes proyectos de oficina de Comisión para
transporte al Gabinete. Las responsabilidades de la Gestión de Transporte
las agencias fueron mal definidas, sobrepuestas Terrestre, Transporte y
o estaban en competencia. Por ejemplo, cuatro Comunicaciones, Oficina
de Políticas y Planeación,
agencias separadas, bajo tres ministerios diferen- y Oficina de Promoción
tes, tenían poderes para desarrollar esquemas de Marítima);
transporte masivo. Esto llevó a la fragmentación El nuevo Ministerio de Trans-
porte supervisará las siguientes
de desarrollo estratégico mientras los departa-
compañías estatales:
mentos iniciaban proyectos sin referencia a los 1. Autoridad de Autopistas y
planes u objetivos de otros departamentos. Esto Transito Rápido de Tailandia;
a su vez hizo difícil que se formara o implemen- 2. Autoridad Portuaria de
Tailandia;
tara una política consistente integrada. Esto 3. Autoridad de Transporte
también llevó a politización excesiva del proceso Rápido Masivo de Tailandia;
de implementación cuando los departamentos 4. Compañía Férrea de Tailandia;
eran controlados por partidos políticos rivales. 5. Autoridad de Tránsito
Masivo de Bangkok;
6. Organización de Transporte
4.4.2 Coordinación débil Expreso de Tailandia;
Al reconocer los problemas de coordinar las 7. Compañía Thai Airways Ltd.;
8. Compañía de Transporte, Ltd.;
actividades de agencias de transporte múltiples, 9. Compañía de Aeropuertos
en 1992 el gobierno fortaleció una unidad Públicos, Ltd.;
existente en el Ministerio de Interior para 10. Compañía de Aeropuerto
crear la Comisión de la Gestión del Trans- Internacional de Bangkok,
Ltd.;
porte Terrestre (CMLT) y su oficina de apoyo 11. Compañía de Navegación
(OCMLT). La comisión estaba compuesta por Marítima Tailandesa, Ltd.;
las agencias principales que tenían funciones 12. Compañía de Radio Aero-
náutico de Tailandia, Ltd.;
de infraestructura de transporte, planificación, 13. Instituto Civil de Aviación.
implementación o regulación. Era responsabili- Cortesía de Ubonrat Choonracha,
Proyecto Alemán–Tailandés de bienes
dad del Primer Ministro. peligrosos, Octubre 2002.
25

Fig. 5
En Bangkok, el BMTA
funciona como operador
y regulador de los servi-
cios de buses. Las rutas,
así como los vehículos
antiguos, son sub-li-
cenciados o vendidos
a operadores privados.
En China también es el
caso que las operacio-
nes de bus urbano son
propiedad de, así como
gestionados, operados
y regulados por auto-
ridades municipales.
Karl Fjellstrom, Junio 2002
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
4.4.3 Descentralización inefectiva
En gran parte de las ciudades grandes la res-
ponsabilidad del transporte urbano se entrega
a la ciudad o al gobierno metropolitano. En
Tailandia, la Administración Metropolitana de
Bangkok (BMA) era, en principio, la autoridad
de gestión de transporte para la ciudad capital,
con autoridad que incluye planificación de la
ciudad, provisión de mantenimiento, ingeniería
de tráfico, incluyendo prioridades de buses, y la
provisión de servicios de transporte. El Depar-
tamento de Tráfico y Transporte de BMA era
responsable por el diseño e implementación de
esquemas de ingeniería de tráfico y mejorías mí-
nimas en las carreteras, mientras que su Depar-
tamento de Obras Públicas era responsable por
la planeación, diseño, construcción y manteni-
miento de las carreteras locales y autopistas. En
la práctica, la efectividad de BMA fue restrin-
gida por falta de poder, financiación y capacidad
técnica. BMA no tenía responsabilidad directa
de operación o regulación para el transporte
público. El gobierno central había financiado
normalmente 60% de los trabajos de BMA, y
había retenido el poder de implementación para
estos trabajos.
Dada la dominancia económica de Bangkok
dentro del país, que llegaba a un 56% del PIB
Tailandés en 1998, la preocupación del gobierno
central con los temas de Bangkok no era sor-
prendente y no había sido problemática si la res-
ponsabilidad del gobierno central quisiera decir
26
planificación estratégica consistente y efectiva.
Desafortunadamente, su efecto fue el contrario,
dado que la competición por poder entre las
agencias centrales de transporte inhibieron la
coordinación estratégica que es esencial para el
transporte metropolitano efectivo.
4.4.4 Capacidad técnica inadecuada
Muchas de las instituciones en el sector de
transporte carecían de las destrezas técnicas
necesarias para una buena planificación estraté-
gica, lo cual llevaba a una confianza excesiva en
consultores internacionales. El sistema educativo
tailandés no había producido los analistas pro-
fesionales, planificadores de transporte e inge-
nieros de transporte que el país necesitaba para
desarrollar soluciones racionales a sus problemas
de transporte. Los pocos especialistas fueron en-
trenados fuera del país. A pesar de los esfuerzos
del gobierno para proporcionar entrenamiento
profesional en medio de su carrera a través de
alianzas con proyectos de consultoría y por tales
instituciones como el instituto propuesto a ser
establecido dentro de OCMLT, falta de capaci-
dad técnica todavía será una restricción para el
futuro próximo.
4.4.5 Recomendaciones institucionales
para Bangkok
El estudio de 1998 identificó una necesidad
crítica para establecer una institución metropo-
litana para coordinar el transporte y la planifi-
cación de uso de suelos. Esto sugirió la creación
de una nueva autoridad de planificación para la
Región Metropolitana de Bangkok, compuesta
por BMA y las cinco provincias adjuntas.
Las mejorías inmediatas podían lograrse con el
establecimiento de una autoridad de transporte
para Bangkok que representaría todas las admi-
nistraciones locales en la región, modelada en
aquellas de Europa y Norteamérica. La comisión
desarrollaría un marco de trabajo para el trans-
porte en la región a largo plazo. Mientras la
implementación podría ser asignada a una varie-
dad de agencias, todo el gasto en transporte de la
región podría requerir aprobación de la autoridad
tan consistente con la estrategia integrada.
Solo las funciones de planeación que necesita-
ban ser tomadas en cuenta a nivel metropolitano
serían asignadas a la comisión, que sería enton-
ces encargada de:

Las agencias de transporte en
Bangkok en 1999
Los siguientes ministerios y agencias de línea ejer-
cieron responsabilidades de transporte claves:
Bajo el Ministerio del Interior
n La Administración Metropolitana de Bangkok
(BMA) tenía un programa importante de cons-
trucción de carreteras y gerenció la mayoría
de las calles de Bangkok. Era la autoridad que
patrocinaba el sistema de tren elevado BTS
Skytrain, e inició un esquema para construir
200 kms de líneas de alimentación de tren ligero
para el tren subterráneo (MRT) que abrió sus
puertas en Julio de 2004.
n La Autoridad de Autopista Expresa y Trans-
porte Rápido (ETA) es una compañía estatal
responsable por gran parte de las carreteras
con peajes de Bangkok. También tiene pode-
res para desarrollar sistemas de transporte
masivo. Aunque ETA era (en 1999) en grandes
compromisos financieros, todavía podía llevar
propuestas al Gabinete para completar vínculos
dentro de su plan.
Bajo el Ministerio de Transporte y
Comunicaciones
n El Departamento de Autopistas era responsable
para la red nacional de vías motorizadas, inclu-
yendo algunas carreteras principales con peajes
en Bangkok según lo requerido por BMA.
n El Departamento de Transporte Terrestre era
responsable por la planificación de oferta de
transporte público, regulación de buses y pa-
ratránsito, y determinar las tarifas. Aunque no
tenía responsabilidad directa por el desempeño
financiero o eficiencia del operador de bus
en monopolio (BMTA), tenía que ser sensible
a las necesidades financieras de BMTA. No
tenía responsabilidad directa o relaciones con
BMA.
n Integrar el uso de suelos estratégico y la pla-
nificación de infraestructura con planeación
de sistema de transporte y redes, incluyendo
el desarrollo y publicación de un marco de
trabajo para transporte y uso de suelos en la
metrópolis;
n Integrar la planificación de la red de carrete-
ras con la planificación de transporte público;
n Integrar la planificación de los distintos me-
dios de transporte público.
4.4.6 Reorganización de las responsabili-
dades de transporte en 2002
En octubre de 2002 una racionalización de fun-
ciones entre ministerios del gobierno tailandés se
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
n La Autoridad de Transporte Masivo de Bangkok
(BMTA) era una compañía de propiedad estatal
con un monopolio legal para proveer servicios
de bus en Bangkok. Sus servicios se exten-
dieron en la Región más amplia de Bangkok
Metropolitano. Al sub-licenciar la mayoría de
sus operaciones a sus “socios de servicios
conjuntos” privados actuaba como una agencia
de licencias así como un operador.
n La Compañía Férrea de Tailandia era una com-
pañía de propiedad del estado con la respon-
sabilidad por servicios nacionales de trenes
incluyendo los servicios de viajes en Bangkok.
Patrocinaba el proyecto (ahora cancelado) de
Hopewell para desarrollar un sistema de tren
elevado de tránsito masivo y autopista expresa
a lo largo de sus vías.
Bajo la oficina del Primer Ministro
n La Autoridad de Transporte Masivo Rápido
(MRTA) fue creada en 1992 como una compañía
estatal que planeara, desarrollara y operara
un sistema de transporte masivo en Bangkok
Metropolitano. Se basaba en los préstamos
garantizados del gobierno para construir la
infraestructura de primera fase del MRT, y con
la financiación privada obtenida a través de una
concesión de operación, para las inversiones
eléctricas y mecánicas. No tenía autoridad so-
bre los proyectos de transporte masivo de SRT
(el proyecto Hopewell), BMA (BTS y la red de
alimentación de tren ligero) o ETA (vía exclusiva
de buses).
Bajo el Ministerio de Ciencia y
Tecnología
n Especificaba algunos requerimientos tecno-
lógicos para los buses. En 1999, ordenó que
todos los nuevos buses tuvieran estándares de
Emisión “Euro 2”, aunque estos vehículos estu-
viesen fueran de la capacidad financiera de los
operadores privados con las tarifas actuales.
llevó a cabo. Un nuevo Ministerio de Transporte
fue creado que controla ocho departamentos:
1. Oficina del Ministro
2. Oficina del Secretario Permanente
3. Departamento del Transporte Acuático y
Marina Comercial
4. Departamento de Transporte Terrestre
5. Departamento de Transporte Aéreo
6. Departamento de Autopistas
7. Departamento de Autopistas Rurales
8. Oficina de Política de Tráfico y Transporte
y Planificación (que tomó las funciones de la
Oficina de la Comisión para el Manejo del
Transporte Terrestre, Oficina de Política de
27

El compromiso político es
un factor clave
El éxito del proyecto en Bogotá
ha sido atribuido a la visión
del alcalde Enrique Peñalosa
que tuvo su mandato entre
1998–2000, además de la
continuación del programa por
parte de su sucesor Antanas
Mockus en 2001–2003.
Jaime Lerner fue uno de los
arquitectos originales del Plan
Maestro de Curitiba en 1966,
después presidente del IPPUC.
Fue tres veces alcalde de
Curitiba, y después gobernador
del estado de Paraná. Fue el
líder del plan en todos estos
cargos.
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Transporte y Comunicaciones y la Oficina de
la Promoción Marítima).
El nuevo Ministerio de Transporte supervisa las
siguientes compañías estatales:
n Autoridad de Autopistas y Tránsito Rápido de
Tailandia;
n Autoridad Portuaria de Tailandia;
n Autoridad de Transporte Masivo Rápido de
Tailandia;
n Compañía Férrea del Estado;
n Autoridad de Transporte Masivo de Bangkok;
n Compañía Thai Airways, Limitada;
n Compañía de Transporte, Limitada;
n Compañía de Aeropuertos Públicos, Limi-
tada;
n Compañía de Aeropuerto Internacional de
Bangkok, Limitada;
n Compañía de Navegación Marítima Tailan-
desa, Limitada;
n Compañía de Radio Aeronáutico de Tailan-
dia, Limitada;
n Instituto Civil de Aviación.
La reorganización ha fusionado dos cuerpos de
políticas de transporte terrestre en una nueva
oficina nacional de Política y Planificación de
Transporte, y esto, junto con todas las agencias
de transporte de pasajeros está ahora dentro
del Ministerio de Transporte. No obstante, la
devolución de responsabilidades de planeación a
Bangkok por parte del gobierno nacional no se
ha dado aún.
GTZ actualmente apoya BMTA en su reforma
de buses (proyecto BRPS) en términos de la
reestructuración institucional y organizacional
de la industria de buses. Además de mejorar el
marco político y coordinar la financiación se
busca mejorar los servicios de buses, incremen-
tar las velocidades de viajes, y mejorar la integra-
ción y desarrollo de rutas. Además la opción de
introducir rutas de buses está bajo discusión.
4.5 Reformas exitosas de transporte en
ciudades de Sudamérica
Dos ciudades Sudamericanas, Bogotá, Colombia
y Curitiba; Brasil se han convertido en modelos
para la introducción exitosa de transporte
masivo basado en buses en un contexto más
amplio de planificación innovadora de ciudades
para reducir la dependencia del automóvil,
introducir mejorías ambientales comprensivas y
28
proporcionar instalaciones extensas para montar
en bicicleta y caminar.
En el contexto del tema de este módulo, es de
interés examinar la base institucional de estas
reformas.
4.5.1 Bogotá, Colombia
El proyecto de Transporte Sostenible
Bogotá tiene una población de 64 millones y un
PIB per cápita de US$ 3.300. Durante muchos
años la ciudad sufrió congestión severa debido
a un rápido incremento de vehículos privados.
En un año normal de crecimiento económico
la cantidad de vehículos privados se incrementó
en 70.000. En 2001, los automóviles privados
llegaron a un total de 832.000. Cerca de 70%
de los viajes más cortos de 3 kms eran realizados
en automóvil.
Para reducir los efectos negativos del uso del
automóvil privado, la Alcaldía de Bogotá desa-
rrollo el concepto de un sistema de transporte
urbano sostenible. Los objetivos eran reducir la
polución y la congestión, pero también motivar
una sociedad más igualitaria e integrada, redu-
ciendo la división entre aquellos que gozaron el
transporte conveniente por automóvil privado
y aquellos que sufrieron tiempos de viaje largos
e impredecibles. El Proyecto de Bogotá tomó
en cuenta factores tanto de oferta como de
demanda.
Oferta
Para incrementar la oferta de transporte, el
transporte masivo y los medios alternativos de
transporte fueron desarrollados en redes por
toda la ciudad. Los componentes del sistema
incluyen:
1. TransMilenio: una red de alta capacidad de
corredores de buses, con buses articulados
para 160 pasajeros, comenzó operaciones en
diciembre de 2000. No solamente propor-
cionaba nueva infraestructura de transporte
(nuevos vehículos, corredores exclusivos con
nuevas rutas de alimentación), pero también
una nueva estructura organizacional para las
compañías que proporcionaban el servicio.
Los buses son operados por el sector privado,
y utilizan la última tecnología de comunica-
ción satelital, tiquetes magnéticos y tarjetas
inteligentes.

La primera fase de TransMilenio componía:
• 3 líneas con un total de 41 kilómetros;
• 470 buses;
• Capacidad para 660.000 pasajeros al día.
Los promedios de velocidad para los buses
son de 25 km/h mientras que la velocidad del
transporte público en Bogotá sin TransMile-
nio es de 10 km/h.
2. Ciclorrutas: Una red de 120 kilómetros de
ciclorrutas fueron construidas en el 2000,
además 180 kilómetros adicionales en
planeación.
Esta red, junto con una campaña promocio-
nal elevaron la proporción de viajes en bici-
cleta de 0,5 % a 4% en dos años. Se esperaba
que al final de 2001, 6% de la población
estaría utilizando la red de ciclorrutas, y para
el año 2005, 30% de los viajes se harían en
bicicleta.
3. Espacios públicos: La construcción de aceras
y alamedas a lo largo de la ciudad. La ala-
meda de 15 metros de ancho El Porvenir se
extiende ahora a 17 kilómetros.
Demanda
Un programa de medidas para motivar el uso
de transporte público y disminuir el úso de
automóviles privados fue implementado:
1. Tarifas e impuestos – las tarifas de parqueo
público se incrementaron, se impuso un
impuesto sobre gasolina que incrementó su
precio en 20 por ciento. La ganancia obtenida
a través de estas medidas se destina para el
mantenimiento de carreteras y el desarrollo
de un nuevo sistema de transporte masivo.
2. Restricción de accesos – un esquema basado
en número de placas par – impar para los
vehículos privados redujo la cantidad de vehí-
culos en 40% durante las horas pico y generó
mayor conciencia de los beneficios de reducir
el tráfico y en el largo plazo, la dependencia
al automóvil. Los días sin automóvil han sido
organizados también.
3. Ciclovías dominicales – cada domingo más
de 120 kilómetros de las carreteras de la ciu-
dad se cierran a los vehículos motorizados y
reservado para personas en bicicleta, patines o
caminando.
4. Peajes – para obtener recursos para mante-
nimiento de las carreteras de la ciudad y para
controlar la entrada de vehículos, la Admi-
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
La estructura organizacional de
TransMilenio S.A.
La ciudad planeó el sistema, desarrolló el
programa de implementación y construyó la
infraestructura:
n líneas troncales:
• 37 kilómetros de líneas troncales;
• Costo total: US$ 94,7 millones = US$ 2,5
millones por kilómetro;
• 6 contratos de construcción por parte
del sector privado y 6 contratos de super-
visión.
n Estaciones;
n Facilidades de mantenimiento;
n Infraestructura complementaria
TransMilenio SA (autoridad pública) es res-
ponsable por la gestión y control del sistema
completo, incluyendo la planificación operati-
va, dar contratos para buses en operación y el
sistema de recolección de tarifas.
Las compañías privadas operan bajo acuerdos
de concesión y son responsables por:
n Operación del sistema;
n Obtención de buses;
n Manejo de empleados;
n Mantenimiento;
n Recolección de tarifas por parte del sector
privado utilizando tarjetas inteligentes también
está bajo concesión;
n Gestión financiera y desembolsos.
nistración Distrital presentó una propuesta al
Concejo de Bogotá que, si se aprueba, resultará
en peajes urbanos en las entradas de la ciudad
que recolectaría US$35 millones por año.
Fundamento institucional
Cuáles fueron las condiciones que permitieron
este importante cambio en implementar esta
política de transporte tan rápida y exitosamente?
La estructura refleja los roles privados- públicos
en otros sistemas exitosos, tales como Singapur
y Hong Kong. Los factores institucionales y
políticos que contribuyeron a la planificación,
diseño e implementación exitosa fueron:
1. La iniciativa y motivación para el proyecto fue-
ron llevados al nivel ciudadano, no nacional;
2. Se le dio un alto nivel de autoridad política
al Alcalde: el programa ha sobrevivido retos
políticos y legales;
29
Más información sobre
Bogotá
Los aspectos del sistema
TransMilenio, y los resultados
conseguidos, son discutidos
en el Módulo 1a: Transporte
Urbano y Política de Desarrollo,
Módulo 3a: Sistemas de
Transporte Masivo y Módulo 3b;
Sistemas de Bus Rápido.
Otros aspectos de Bogotá y
sus sorprendentes logros en
años recientes son discutidos
en el Módulo 3d: Preservar y
Expandir el Papel del Transporte
no Motorizado, y en el Módulo
1e: Generar Sensibilización
Ciudadana sobre Transporte
Urbano Sostenible.
TransMilenio también tiene una
página de Internet con material
en Español e Inglés: http://
www.transmilenio.gov.co
Días sin automóvil en
Bogotá
Las primeras medidas bajo
una política de reducción de
dependencia del automóvil
se tomaron en la década de
1970 con el cerramiento de
calles al tráfico de automóviles
los domingos, permitiendo
únicamente el transporte de
vehículos no motorizados. En
diciembre de 1999, se declaró
la Ciclovía nocturna, seguida
de un día sin carro entre
semana.
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
3. Los poderes legales para adquirir tierras y ca-
rreteras fueron efectivos;
4. La implementación progresiva de la estrategia
contribuyó a su aceptabilidad, como en Sin-
gapur;
5. Solo 30% de los hogares de Bogotá tenían
automóviles en 1998 – gran parte de los ciu-
dadanos están en niveles bajos de ingreso y se
beneficiaron sustancialmente por las medidas.
Se utilizaron referendos que permitían que
la mayoría ganara por votos a la minoría de
quienes tienen automóviles. Los referendos
incrementaron la legitimidad del programa y
la autoridad del alcalde para implementarlas.
6. Los operadores de transporte privados han
sido beneficiados por las medidas; los servi-
cios de buses son reportados como rentables;
7. Un alto nivel de capacidad profesional se ha
acumulado en el gobierno de la ciudad y por
el uso de experticia en las universidades y
consultores.
4.5.2 Curitiba, Brasil
Planeación de la ciudad
Curitiba tuvo un crecimiento de población muy
alto de cerca de 5,7% al año durante las décadas
de 1970 y 1980 debido a la migración desde
áreas rurales. La población de la ciudad creció
de 0,9m en 1970 a 1,6m en 1980. Su población
actual es de 2,2 millones.
Este incremento descontrolado de población
demandó planificación efectiva de la ciudad
en áreas desde los servicios sociales, vivienda y
saneamiento, hasta el ambiente y el transporte.
El proceso de crear un Plan Maestro urbano,
incluyendo un sistema integrado de transporte
público comenzó en la década de 1940. Un Plan
Maestro fue aprobado en 1966, y el Instituto de
Investigación y Planeación Urbana en Curitiba fue
establecido para supervisar su implementación.
El plan cambió la configuración radial de la
ciudad a una estructura lineal al designar cinco
avenidas estructurales a lo largo de las cuales el
desarrollo comercial y residencial de altas densi-
dades sería concentrado en leyes de zonificación.
Las avenidas formarían los transportes princi-
pales de transporte en los cuales los sistemas de
transporte masivo de alta capacidad se construi-
rían. En 1971, el plan de terminales de transporte
masivo fue desarrollado y en 1974 los servicios de
30
buses comenzaron en los corredores. Los cinco
corredores fueron completados en 1982.
Las avenidas estaban compuestas por un sistema
de carreteras triples con la carretera central
de dos carriles dedicados a buses expresos.
Paralelo a los carriles de buses expresos había
dos carreteras locales corriendo en direcciones
opuestas. Los cinco corredores estructurales
fueron completados en 1982. Las rutas de buses
de alimentación conectaban las rutas troncales
en terminales de transferencia.
El sistema de transporte público
El Sistema de Transporte Masivo (MTS) cubre
Curitiba y ocho ciudades circundantes, utili-
zando 1.900 buses en 340 rutas para llevar unos
1,9 millones de pasajeros a diario. Cerca de 70%
de los viajeros de Curitiba utilizan transporte
público a diario para viajar a su trabajo.
La red completa cubre 1.100 km de carreteras
con 60 km de vías dedicadas para uso de buses.
Hay 25 terminales de transferencia dentro del
sistema y 221 estaciones de tubo que permiten la
entrada pre-pagada al bus. Hay buses especiales
en 28 rutas que son dedicados a transportar
educación especial y personas discapacitadas.
Fundamento institucional
La planeación integrada urbana y de uso de
suelos en Curitiba, incluyendo el concepto
de corredores de transporte estructurales, fue
desarrollada a lo largo de varias décadas. No
obstante, el desarrollo del concepto presentó
varios retos. El papel del gobierno de la ciudad
ha sido planificar, gestionar y dirigir el sistema
de transporte. Gran parte del crédito para
implementación se daba a Jaime Lerner, que
era uno de los arquitectos originales del Plan
Maestro de 1966, después presidente de IPPUC.
Fue tres veces alcalde de Curitiba, y después
gobernador del estado de Paraná. Fue líder del
plan en cada uno de estos cargos.
“El éxito de una estructura
organizacional es medido en
términos de sus resultados.”
Todo el MTS está actualmente operado por
Urbanizacao de Curitiba (URBS), una compañía
administrada públicamente, financiada

privadamente que fue fundada el 1963. URBS
goza de autonomía administrativa, acceso a
poderes de desarrollo importantes típicamente
prohibidos a municipalidades, algunas ventajas
en impuestos, aunque tiene un grado de
responsabilidad política. La compañía:
n Da concesiones a los diez operadores privados
para que corran las 256 rutas;
n Establece las tarifas y frecuencias mínimas;
n Maneja el sistema computarizado de horarios
de buses;
n Inspecciona la seguridad de los vehículos;
n Lleva a cabo encuestas para evaluar el desem-
peño del sistema;
n Construye y mantiene terminales y paraderos
de buses;
n Gestiona el fondo de transporte público en el
cual la ganancia de buses se deposita.
Los pasajeros pagan una sola tarifa equivalente
a cerca de 40 centavos de dólar para entrar al
sistema que permite transferencias ilimitadas
entre los servicios de las diez compañías privadas
y zonales de buses.
Los operadores privados contratados por URBS
son propietarios, operan y mantienen los buses
que andan en el sistema. Las ganancias se reco-
gen y distribuyen entre operadores basados en
la cantidad de kilómetros viajados por tipo de
vehículo. El sistema opera sin ningún subsidio
directo del gobierno de la ciudad, todas las diez
compañías tienen una ganancia de operación.
Políticas de apoyo
La política de transporte de Curitiba está apo-
yada por otras medidas:
n La ciudad tiene 90 kilómetros de ciclorrutas;
n El parqueo público del centro es muy limi-
tado y hay restricción de tiempo;
n El parqueo privado es muy costoso;
n La mayoría de los empleados ofrecen subsi-
dios de transporte a sus empleados.
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
5. Conclusiones sobre instituciones
de transporte urbano
Los arreglos institucionales en el transporte
público varían ampliamente entre los distintos
países y ciudades, reflejando factores históricos,
políticos y sociales, pero también reflejando la
“madurez” de sus sistemas de transporte que
están relacionados de cerca con el estadio de
desarrollo económico.
Las características del sistema de transporte de
una típica ciudad desarrollada son:
n Alto PIB;
n Alta propiedad de automóviles;
n Objetivo político de mejorar la calidad de
transporte público para atraer a los propieta-
rios de los automóviles. Un sistema de trans-
porte bien desarrollado es un requisito para
que las políticas de restricción de vehículos
privados sean aceptables;
n Integración modal de redes de transporte y
tarifas;
n El transporte público es subsidiado: las ga-
nancias no cubren los costos operacionales;
n No existen modos informales, de pequeña
escala ni paratránsito;
n Planificación altamente desarrollada e institu-
ciones regulatorias.
Las características del sistema de transporte de
una típica ciudad en desarrollo son:
n Bajo PIB;
n Objetivo político de mantener la movilidad
dentro de las restricciones de recursos;
n Poca integración de redes o tarifas (excepto
cuando existe un operador de monopolio es-
tatal);
n Las ganancias cubre los costos de operación
n No hay subsidio para los operadores de trans-
porte público (excepto al operador de propie-
dad del Estado);
n Preponderancia de modos de pequeña escala,
informales y de paratránsito;
n Baja capacidad de instituciones de planeación
y regulación.
Estos perfiles representan ciudades típicas,
pero es interesante anotar las características de
ciudades que, en virtud de su PIB son, o fueron,
países en desarrollo, pero que manejaron exi-
tosamente el transporte urbano para buscar su
estatus de “desarrollados”.
31
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Hay relativamente pocos ejemplos:
n Singapur y Hong Kong en la década de 1970:
aunque la motorización estaba incrementando
rápidamente en el principio de esta década
cuando se establecieron sus políticas, las dos
ciudades fueron capaces de detener sustan-
cialmente la tendencia de rápido crecimiento
en uso de vehículos privados;
n Curitiba y Bogotá dentro de los límites de sus
esquemas de bus rápido en la década de 1990;
n Algunas ciudades en China.
Unas conclusiones tentativas de los factores
organizacionales que contribuyen a los sistemas
de transporte urbano exitosos:
n Los sistemas de transporte público urbano exi-
tosos se han logrado con una amplia variedad
de estructuras gubernamentales y combinacio-
nes publicas-privadas. Ninguna estructura es
evidentemente superior, aunque hay bastante
evidencia que delegar la operación de trans-
porte al sector privado en un ambiente compe-
titivo es altamente efectivo en el mejoramiento
de la eficiencia y la reducción de costos;
“La integración de políticas también
se puede lograr sin integración
institucional… en Hong Kong la
política y coordinación de estrategias
se logra a través de comités de
coordinación de alto nivel.”
n Hay distinciones claras entre la organización
de transporte público en Europa, EEUU y
Australasia y África. No hay ejemplos de una
ciudad en desarrollo que haya adoptado exito-
samente el modelo “occidental” de una auto-
ridad de transporte contratando los derechos
exclusivos de operación y aplicando subsidios,
aunque algunos pocos lo han intentado in-
troducir. De otra parte, no hay un caso de
una ciudad en desarrollo donde se logra una
recuperación de costos completa. Algunas
ciudades en el Reino Unido fuera de Londres
están cerca de esta situación bajo el régimen
sin regulación. No obstante, una proporción
sustancial del millaje de buses es subsidiado
bajo contratos de servicio y hay autoridades
de transporte público en las siete ciudades
más grandes;
32
n El gobierno metropolitano puede ser el me-
jor nivel estratégico para la planificación
estratégica de transporte. En varios casos
exitosos, las iniciativas de reforma han sido
tomados por los gobiernos de las ciudades, e
implementados en una sola ciudad. La ten-
dencia reciente hacia la devolución de mayor
responsabilidad de la política de transporte
urbano a los gobiernos de ciudad y provincia
(p.ej. en Indonesia y Pakistán) pueden permi-
tir que una ciudad tome la delantera en el de-
sarrollo de un sistema innovador y convertirse
en un modelo para otras ciudades;
n La capacidad para hacer cambios fundamen-
tales en las ciudades en desarrollo está restrin-
gida por:
• Escasez de recursos claves – capital de inver-
sión y experticia profesional;
• Gran cantidad de involucrados débilmente
organizados, muchos de los cuales dependen
de los servicios de transporte para su subsis-
tencia;
• Falta de voluntad política para promover
reformas que cambian el status quo;
n La administración exitosa del transporte ur-
bano está asociada con:
• Continuidad y refinamiento progresivo de
políticas;
• Estrategias consistentes, racionales y progre-
sivas;
• Instituciones efectivas, integradas para de-
sarrollar políticas de transporte urbano y
administración, con personal experto en te-
mas técnicos y financieros, tanto en el sector
público como en el privado;
n Las instituciones financieras bien desarrolla-
das son críticas para desarrollar inversiones de
transporte público de gran capital;
n “Muddling through” (recurrir a medidas de
corto plazo, locales descoordinados o experi-
mentales) ocurre cuando el nivel político del
gobierno es:
• Inestable o dividido políticamente, con falta
de liderazgo político fuerte y consistente
para mantener políticas progresivas de trans-
porte urbano coherentes;
• Tiene un horizonte de corto plazo;
y el nivel administrativo:
• No tiene experiencia profesional;
• Tiene muchas agencias distintas;
• Hay rivalidad entre agencias;

• Falta un mecanismo efectivo de coordina-
ción e implementación (p.ej. procedimientos
para adquisición de predios, compensación,
etc.);
n Dos de las ciudades más exitosas de Asia en
desarrollar sistemas de transporte urbano
eficiente sin grandes subsidios (Hong Kong y
Singapur) tienen la ventaja de ser ciudades-es-
tado con un solo nivel de gobierno. Estas dos
ciudades-estado también han mantenido unas
políticas de transporte progresivas y explícitas
y han invertido mucho en trenes durante tres
décadas, sin grandes reversas políticas. Las
altas densidades de población y la reducida
propiedad de automóviles han permitido una
amplia variedad de servicios de transporte pú-
blico de alta calidad viables comercialmente.
n Un alto grado de integración institucional
(como en Singapur) facilita las políticas y
estrategias coherentes, pero la integración de
políticas puede ser lograda sin la integración
institucional con:
• Comités de coordinación (como en Hong
Kong);
• Un alto grado de autoridad en el nivel alto
del ejecutivo de la ciudad (la oficina del al-
calde como en China y ciudades de Brasil).
n Los sistemas de transporte urbano se desarro-
llan incrementalmente. Puede tomar décadas
de políticas progresivas y coherentes para lo-
grar reformas importantes como:
• Nuevos sistemas de transporte público;
• Inducir un cambio de distribución modal a
favor del transporte público;
• Reversar un declive en el uso del transporte
público.
“El cambio puede ser implementado
con mayor facilidad al sobreponer un
nuevo sistema formal de transporte,
corredor por corredor, mientras se
deja el sistema informal en su lugar.”
n Un cambio incremental se puede manejar al
sobreponer un sistema formal de transporte,
corredor por corredor, mientras se deja el sis-
tema informal en su lugar, y permitir que los
usuarios elijan. Esta es la estrategia utilizada
en Bogotá y recomendada por ciudades en
Indonesia y Pakistán;
Módulo 1b: Instituciones de transporte urbano
n Los gobiernos de ciudades en desarrollo fre-
cuentemente prefieren nuevos sistemas (auto-
pistas o transporte en riel) en lugar de lograr
la misma mejoría en el servicio o capacidad
con una gestión más eficiente de los sistemas
existentes. Las medidas de gestión requieren:
• Voluntad política;
• Una política comprensiva;
• Mantenida por un período largo;
• Capacidad de gestión;
que normalmente están ausentes.
El reto real es adoptar estrategias de gestión
efectivas en un ambiente de recursos escasos.
Curitiba y Bogotá son ejemplos exitosos.
n Un “campeón” influyente para un proyecto o
política, especialmente cuando una minoría
conocida está en desventaja, puede propor-
cionar la continuidad y momentum para el
cambio (Bogotá y Curitiba);
n Una sociedad eficiente publico-privada donde
el rol del gobierno es planificar, y usualmente
ser propietario, de la infraestructura del sis-
tema, mientras la propiedad y operación de
las compañías de transporte público han sido
dadas al sector privado, explotando así la
sensibilidad del sector privado a la demanda
y las condiciones del mercado, ha sido efec-
tivo en muchas ciudades. También tiene en
cuenta que el alto costo de la infraestructura
de transporte puede ser estar más allá de la
capacidad financiera del sector privado.
n La efectividad de las instituciones de
planeación y regulación es crítica a la conti-
nua mejoría de la calidad y capacidad de los
sistemas de transporte público.
33
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Otras referencias
n GTZ decentralisation program in Indonesia;
Decentralisation and institutional capacity in
Indonesia. http://www.gtzsfdm.or.id
n Hong Kong, Gobierno SAR, http://www.info.
gov.hk/tb, incluye vínculos a sitios web de
transporte y medio ambiente e información
sobre arreglos institucionales de franquicias
de servicios de buses.
n IPPUC, Institute for Research and Urban
Planning of Curitiba Universidad, Livre do
Meio Ambiente. http://www.ippuc.pr.gov.br,
http://www.unilivre.org.br
n Land Transport Authority in Singapore, in-
formation on MRT, licensing, road construc-
tion and details of pricing schemes. http://
www.lta.gov.sg
n Proyecto de Transporte Urbano Sostenible,
http://www.sutp.org, una cooperación (en
Asia) con CITYNET, BMA y UNESCAP, y
en Latinoamérica con TransMilenio, CAF y
ARPEL.
n The Global Ideas Bank has resources on
Curitiba and other cities. http://www.globali-
deasbank.org
n TransMilenio S.A., world class BRT system
in Bogotá, Colombia. http://www.transmile-
nio.gov.co
n URBS, Urbaniçáo de Curitiba. http://www.
curitiba.pr.gov.br

34
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

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División 44
Medio Ambiente e Infraestructura

Participación del sector privado en la provisión

de infraestructura de transporte urbano
Módulo 1c
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Proyecto sectorial
Servicio de Asesoría en
Política de Transporte
VISIÓN GENERAL DEL TEXTO DE REFERENCIA
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte Urbano
Sostenible aborda las áreas claves de un marco general
para una política de transporte sostenible en una
ciudad en desarrollo. El Texto de Referencia consta de
más de 20 módulos.
¿Para quién es?
El Texto de Referencia se ha diseñado para
formuladores de políticas en ciudades en desarrollo y
sus asesores. Este grupo objetivo se refleja en el conte-
nido, que proporciona herramientas apropiadas de
políticas para su aplicación en una serie de ciudades en
desarrollo.
¿Cómo se debe utilizar?
Estos módulos deben ser proporcionados a los oficiales
involucrados en transporte urbano según se necesiten.
El Texto de Referencia puede ser fácilmente adaptado
para ajustarse a un evento de entrenamiento formal y
corto, o puede servir como una guía para desarrollar
un programa de entrenamiento en transporte urbano.
GTZ está elaborando los paquetes de entrenamiento
de módulos selectos, disponibles desde 2004.
¿Cuáles son algunas de sus características claves?
Las características claves del Texto de Referencia incluyen: 3c. Regulación y planificación de buses (Richard Meakin)
Una orientación práctica, centrándose en mejores prác- 3d. Preservar y expandir el papel del transporte no moto-
ticas en planificación y regulación y, cuando es posible,
experiencias exitosas en ciudades en desarrollo;
Los colaboradores (autores) son expertos internacio-
nales en sus campos;
Una diagramación atractiva, en color y fácil de leer;
Lenguaje no-técnico (hasta donde es posible), con
los términos técnicos explicados;
Actualizaciones vía Internet.
¿Cómo conseguir una copia?
Por favor visite http://www.sutp.org o http://www.gtz.de/
transport para obtener detalles. El Texto de Referencia
no se vende con ánimo de lucro. Cualquier cobro es
utilizado para cubrir los costos de impresión y distri-
bución. También se puede ordenar a transport@gtz.de.
Comentarios o sugerencias
Damos la bienvenida a cualquiera de sus comentarios o 4f. Conducción racional
sugerencias, en cualquier aspecto del Texto de Referencia,
por correo a transport@gtz.de, o por correo postal a:
Manfred Breithaupt
GTZ, Division 44
P. O. Box 5180
65726 Eschborn / Germany
Más módulos y recursos
Se desarrollarán más módulos en las siguientes áreas:
Financiación de Transporte Urbano y Benchmarking.
También habrá recursos adicionales, y existe un CD-
ROM de fotos de Transporte Urbano.
Módulos y colaboradores
Visión General del Texto de Referencia
y Temas Transversales sobre Transporte Urbano
Orientación institucional y de políticas
1a. El papel del transporte en una política de desarrollo
urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de transporte urbano (Richard Meakin)
1c. Participación del sector privado en la provisión de
infraestructura de transporte urbano
(Christopher Zegras, MIT)
1d. Instrumentos económicos (Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte
urbano sostenible (Carlos F. Pardo, GTZ)
Planificación del uso de suelo y gestión de la demanda
2a. Planificación del uso del suelo y transporte urbano
(Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Gestión de la movilidad (Todd Litman, VTPI)
Transporte público, caminar y bicicleta
3a. Opciones de transporte público masivo (Lloyd Wright,
University College London; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Sistemas de bus rápido
(Lloyd Wright, University College London)
rizado (Walter Hook, ITDP)
3e. Desarrollo sin automóviles
(Lloyd Wright, University College London)
Vehículos y combustibles
4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
(Michael Walsh; Reinhard Kolke, Umweltbundes-
amt–UBA)
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de seguridad
(Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
(Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj Auto)
4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
4e. Sistemas de transporte inteligentes (Phil Sayeg, TRA;
Phil Charles, University of Queensland)
(VTL; Manfred Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
Impactos en el medio ambiente y la salud
5a. Gestión de calidad del aire
(Dietrich Schwela, World Health Organisation)
5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock, GRSP)
5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
Recursos
6. Recursos para formuladores de políticas públicas (GTZ)
Módulo 1c
Participación del sector
privado en la provisión
de infraestructura de
transporte urbano
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones
expresados en este documento están basados en
la información compilada por GTZ y sus consul-
tores, socios y contribuyentes con base en fuentes
confiables. No obstante, GTZ no garantiza la
precisión o integridad de la información en este
libro y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.
Sobre el autor
Christopher Zegras tiene más de una década
de experiencia trabajando en asuntos de trans-
porte urbano en el mundo en vías de desarrollo.
Ha trabajado en el Laboratorio para la Energía y
el Medio Ambiente del MIT y para el Instituto
Internacional de Conservación de Energía. Ha
trabajado como consultor para el Gobierno de
Perú, el Banco Mundial, el Consejo de Comer-
cio Mundial para Desarrollo Sostenible, AID de
Estados Unidos y EPA, entre otras instituciones
y ha escrito y co-escrito diversas evaluaciones
en artículos de periódicos y capítulos de libros,
numerosos reportes y variados papers. El señor
Zegras cuenta con un BA en Economía y Es-
pañol de la Tufts University y un Magíster en
Planificación Urbana y Ciencia del Transporte,
ambos del MIT. Actualmente, se encuentra
obteniendo el grado de Doctor en Planificación
Urbana y Regional en el MIT (czegras@mit.edu).
Autor Christopher Zegras
(Instituto de Tecnología de Massachusetts)
Editor Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
P.O. Box 5180
D - 65726 Eschborn, Alemania
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Division 44, Medio Ambiente e Infraestructura
Proyecto sectorial:
"Servicio de Asesoría en Política de Transporte"
Por encargo de
Bundesministerium für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Friedrich-Ebert-Allee 40
D - 53113 Bonn, Alemania
http://www.bmz.de
Gerente Manfred Breithaupt
Equipo Editorial Manfred Breithaupt, Stefan Opitz,
Karl Fjellstrom, Jan Schwaab
Deseamos agradecer la ayuda brindada por el señor Karl
Fjellstrom en la revisión y crítica de todos los artículos
escritos, en la identificación de los colaboradores y la
coordinación con ellos, y por sus aportes relacionados con
todos los aspectos de la confección del Texto de Referencia,
además de su supervisión editorial y organizacional durante
todo el proceso de desarrollo del Texto de Referencia, desde
su concepción inicial hasta el producto final.
Foto de portada Karl Fjellstrom
Peajes en Buenos Aires, Argentina,
Marzo de 2002
Diagramación Klaus Neumann, SDS, GC
Traducción Esta traducción ha sido inicialmente realizada
por Newtenberg Publicaciones Digitales,
http://www.newtenberg.com (Santiago, Chile) y
revisada en 2006 por Carlos F. Pardo. GTZ no
se hace responsable por esta traducción o por
cualquier error, omisión o pérdida derivados de
su uso.
Eschborn, 2006
i
 1. PSP: ¿qué y por qué? ............ 1
1.1 Desafíos en infraestructura
urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1.2 Enfoques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1.3 Principios básicos
del financiamiento de proyectos. . . 5
1.4 Tendencias recientes . . . . . . . . . . . . . 5

2. Experiencia con PSP en el

transporte urbano . . . . . . . . . . . . . . . 7
2.1 Sector vial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
2.1.2 Bangkok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

2.2 Sector de transporte público . . . . 15

2.2.1 Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
2.2.2 Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . 16

3. Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . 20
3.1 Enfoque estratégico . . . . . . . . . . . . 20
3.2 Marco institucional, legal y
regulador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
3.3 Proceso de evaluación . . . . . . . . . . 22
3.4 Riesgos y garantías . . . . . . . . . . . . 22
3.5 ¿Concesiones para quién y con
qué propósito? . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
3.6 Implicaciones para grandes
impactos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

4. El rol de las organizaciones

internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

5. Perspectivas a futuro . . . . . . . . . . . 27

Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Citas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Otras Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

ii
 Módulo 1c: Participación del sector privado en la provisión de infraestructura de transporte urbano
1. PSP: ¿qué y por qué?
1.1 Desafíos en infraestructura urbana*
Los desafíos en el desarrollo de infraestructura
de transporte en una ciudad de crecimiento
rápido son bien conocidos. La demanda de
viajes generalmente aumenta con el crecimiento
de la población y del ingreso per capita, y la
expansión en la capacidad de infraestructura
generalmente no mantiene el mismo ritmo con
la demanda y se producen las omnipresentes
externalidades del transporte urbano (es decir,
congestión, contaminación atmosférica). Dentro
de las muchas barreras para la expansión de
la infraestructura de transporte en las áreas
urbanas – tales como los impactos relativos al
medioambiente y la comunidad – encontrar
recursos de financiamiento adecuados conti-
núa figurando como la principal, tanto en el
mundo en vías de desarrollo como en el mundo
industrializado. El desafío del financiamiento
es exacerbado por las múltiples instituciones
típicamente involucradas en el desarrollo
y mantenimiento de la infraestructura de
transporte urbano, la amplia variedad directa
e indirecta de tarifas de usuarios empleada y
las distorsiones en las señales de inversión que
resultan de ello.
El un “mundo ideal”, el sistema de financia-
miento de transporte urbano debería ser dise-
ñado de tal forma que los precios del combusti-
ble cubrieran los costos de los recursos (es decir,
el precio límite) y, quizás, los costos medioam-
bientales por las emisiones de dióxido de car-
bono, que son directamente proporcionales con
el uso del combustible. El mantenimiento vial y
los costos por congestión podrían ser cargados
directamente a través de peajes altamente dife-
renciados; los costos medioambientales podrían
ser cargados a través de tarifas de emisión; y
cualquier objetivo de redistribución podría ser
seguido a través de impuestos de suma global
no deformados (ver Banco Mundial, 2001). Tal
sistema no sólo enviaría señales precisas al sis-
tema de usuarios para asegurar un uso eficiente
del sistema, sino también proveería una fuente
de financiamiento sostenible. Por ejemplo, se ha
demostrado que los ingresos generados por el
* Los cuatro primeros párrafos extraídos de Zegras, 2002
cobro eficiente de la congestión cubrirían exac-
tamente los costos de provisión de infraestruc-
tura, si el proveedor vial optimiza la capacidad
vial (y si tampoco está sujeto a economías o
deseconomías de escala).
Por supuesto, el “mundo real” de las finanzas
de infraestructura de transporte urbano está
lejos del ideal. Existen pocos cobros precisos
y directos al usuario. En cambio, el usuario
paga por espacio vial a través de una variedad
de mecanismos indirectos, particularmente
impuestos por combustible y permisos de
circulación de vehículos, así como también a
través de bienes raíces y otros impuestos. Más
aún, ya que el consumo de combustible es
relativamente inelástico al precio, los impuestos
a los combustible son generalmente utilizados
como un recurso importante de ingresos ge-
nerales para el gobierno. En el mundo en vías
de desarrollo, donde la propiedad de vehículos
todavía descansa en las clases acomodadas, las
tarifas de propiedad e impuestos al combustible
son también utilizados para una redistribución
general de los ingresos. El panorama se com-
plica aún más con el hecho de que los “agentes”
que proveen la infraestructura son múltiples y
divididos – la responsabilidad en la construc-
ción está generalmente separada de la de mante-
nimiento y administración, y cada una de esas
áreas de responsabilidad generalmente recaen
en diversos niveles de gobierno (nacional, re-
gional, y/o local). De este modo, en el “mundo
real” el estado actual del financiamiento de la
infraestructura de transporte urbano es con-
fuso. Generalmente no existen ni “presupuestos”
para infraestructura de transporte urbano
formales, establecidos o transparentes, ni
tarifas explícitas reconocidas claramente por los
usuarios como precios, con diferentes niveles de
gobierno compitiendo por recursos de cualquier
fuente que tengan a su disposición.
El impacto de corto plazo más grande de esta
situación es el deterioro de la infraestructura
existente. El Banco Mundial (1996), por ejem-
plo, estimó que en 1992, el 45% de la completa
red vial de Latinoamérica y el Caribe requería
de reconstrucción o de rehabilitación, con un
monto estimado de $ 2,5 billones anuales por
más de diez años. Luego del mantenimiento,
vienen los costos masivos por expansión de
1
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

infraestructura. Para las áreas urbanas de rápido
crecimiento, la presión financiera que les sigue
es evidente. En Indonesia, entre los años 1984
y 1989, el 50% del gasto en infraestructura del
sector público urbano fue destinado al trans-
porte urbano; en Shanghai, 3% del Producto
Regional Bruto es invertido en infraestructura
de transporte urbano; en Tailandia, 25% del
presupuesto gubernamental de 1990 fue al gasto
de capital de transporte en el área metropolitana
de Bangkok (Midgley, 1994). A partir de 1999,
Bangkok tenía alrededor de US$ 30 billones
destinados a proyectos de transporte en su etapa
de planificación, pese a que sólo US$ 1 billón
de ese financiamiento estaba aparentemente
disponible (Menckhoff & Zegras, 1999).
La realidad financiera conforma, sin embargo,
sólo una de las dimensiones de la entrega de
infraestructura de transporte urbano, la cual
no puede ser observada separadamente de los
impactos sociales y medioambientales. Una
infraestructura bien planeada, bien mantenida
y bien operada es crucial para los sistemas de
transporte que ejecutan sus roles asegurando
niveles adecuados de accesibilidad para los
residentes urbanos y eficiente transporte de
cargas. Los impactos netos de la infraestructura
de transporte urbano en la sostenibilidad no
pueden ser generalizados, pero la provisión de
infraestructura, al influenciar los patrones de
crecimiento urbano y patrones de viajes, tiene
un papel fundamental en la sostenibilidad. Los
aspectos más amplios relativos a la sostenibili-
dad del transporte urbano en el mundo en vías
de desarrollo han sido detallados en otras partes
(ver, por ejemplo, Módulo 1a de este Texto de
Referencia, Banco Mundial, 2001; WBCSD,
2001; WRI, 1996). Aquí, nos enfocaremos en
la dimensión financiera de la sostenibilidad
urbana, y específicamente en el rol del sector
privado en facilitar sostenibilidad financiera a
la provisión de infraestructura de transporte
urbano. Como fue delineado por la Comisión
Económica y Social de las Naciones Unidas
para Asia y el Pacífico (UN–ESCAP, 2001b),
la sostenibilidad financiera requiere que una
actividad:
1. Atraiga fondos para financiar inversiones y
operaciones;
2. Genere ingresos para recuperar los costos de
operación y de capital; y,
3. Proporcione los incentivos financieros nece-
sarios para “atraer y sostener mayor participa-
ción en tal tipo de empresa”.
El suministro privado de infraestructura puede
jugar un rol fundamental en asegurar tal soste-
nibilidad financiera.
Fig. 1
Elementos interdependientes en el sistema de
infraestructura pública.
Derivado de Miller, 2000
Planificación de Capital – Un Proceso Iterativo y Político
- Tamaño, función y ubicación de instalaciones
- Nivel de servicios a ser entregado
- Evaluación de los servicios/instalaciones existentes
- Adquisición de permisos y derechos de paso
- Planificación financiera para desarrollo de capital
- Planificación financiera para operaciones, manteni-
miento y renovación.
Entrega Inicial
- Diseño – aprobado técnicamente
- Evaluación tecnológica – selección de los sistemas
tecnológicos necesarios (identificación de vehículos,
peajes, control de trenes y tráfico)
- Construcción – implementación del diseño y
tecnologías
Operación y Mantenimiento
- Históricamente tratado en forma diferente de los
costos de diseño y de construcción iniciales
- Puede dar cuenta del 80% - 90% de los costos de
ciclo de vida de las autopistas
Reemplazo de Capital / Dar de Baja
- Por lo general, tiene las características de una
nueva construcción, debido a término de vida útil
pronosticada

2
 Módulo 1c: Participación del sector privado en la provisión de infraestructura de transporte urbano

1.2 Enfoques Desinversión – el sector privado compra una

n

Los enfoques acerca del abastecimiento de infra- parte de una instalación de propiedad estatal;
n Contrato de operación y administración
estructura deben ser considerados en el contexto
del sistema dentro del cual esta funcione. Estos con gasto mayor de capital – el sector pri-
elementos del sistema se describen en la Figura 1. vado asume la administración de una instala-
ción por un período de tiempo determinado,
Tradicionalmente, la infraestructura de trans- durante el cual se realizan inversiones signifi-
porte se ha desarrollado en un proceso en que el cativas;
gobierno concede un contrato de construcción n Proyecto Greenfield – el sector privado, o
a una firma que construye la infraestructura una empresa público-estatal, construye y
siguiendo especificaciones de diseño. Una vez opera una nueva instalación.
que la infraestructura está terminada, se hace
En este módulo, nos enfocaremos en los dos
entrega de ella al gobierno para que la opere y
últimos acercamientos, a los cuales general-
mantenga. El financiamiento de los proyectos
mente nos referimos como concesiones. Las
viene de quienes pagan impuestos y/o de los
concesiones en infraestructura son simplemente
cobros hechos a los usuarios.
aludidas como Construcción-Operación-Trans-
La participación privada en infraestructura ferencia (en inglés BOT, Build-Operate-Trans-
apunta a tomar ventaja del potencial del sector fer) aunque los reales mecanismos de entrega
privado en ciertos aspectos del proceso de incluyen Diseño-Construcción-Operación-
distribución de la infraestructura pública – par- Mantenimiento (en inglés DBOM, Design-
ticularmente la distribución de infraestructura, Build-Operate-Maintain), Construcción-Pose-
operaciones y mantenimiento-. Existen cuatro sión-Operación (BOO, Build-Own-Operate),
tipos principales de proyectos de infraestructura Construcción-Posesión-Operación-Transferencia
que tienen cierto potencial para la participación (BOOT, Build-Own-Operate-Transfer), Di-
del sector privado en cuanto a propiedad o seño-Construcción-Financiamiento-Operación
administración (Silva, 2000): (DBFO, Design-Build-Finance-Operate),
n Contratos de operación y administración – Rehabilitación-Operación-Transferencia (ROT,
donde el sector privado toma una instalación Rehabilitate-Operate-Transfer), Construcción-
de propiedad estatal; Arriendo-Transferencia (BLT, Build-Lease-

Tabla 1: Estrategias de entrega de proyectos

Estrategia de entrega
Diseño-Construcción (Design-Build)
- no es una concesión
Diseño-Licitación-Construcción
(DBB, Design-Bid-Build)
- no es una concesión
Diseño-Construcción-Operación
(DBO, Design-Build-Operate)
- concesión con subsidio
Construcción-Operación-Transferencia
(BOT, Build-Operate-Transfer) y
Diseño-Construcción-
Financiamiento-Operación (DBFO,
Design-Build-Finance-Operate)
- concesión sin subsidio
Miller, 2000
Características principales
Estrategia de entrega de infraestructura tradicional y
segmentada donde el gobierno provee la planificación,
diseño, financiamiento, mantenimiento y operación, y el
sector privado provee el diseño y construcción detallados.
Estrategia de entrega de infraestructura tradicional
y segmentada, con el diseño totalmente aparte de la
construcción, ambos separados del mantenimiento y
operaciones; similar al modelo DB, el gobierno provee toda
la planificación y financiamiento.
El gobierno facilita el diseño, construcción, mantenimiento
y operación de un concesionario privado. El gobierno
provee la planificación inicial, el diseño funcional y también
proporcionada parte de los flujos de caja requeridos para
financiar el proyecto.
El gobierno procura el diseño, construcción, financiamiento
y operación de un concesionario privado. El gobierno
provee la planeación inicial y el diseño funcional, mientras el
concesionario asume todos los riesgos financieros.

3
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Tabla 2: Algunas ventajas y desafíos de BOT en la infraestructura de transporte

Ventajas
1. No es necesario aumentar los
gastos públicos en infraestructura.
2. Una firma a cargo de la
construcción y mantenimiento
genera incentivos para la calidad
de la construcción.
3. Las compañías privadas son más
eficientes que las estatales.
4. Las tarifas para los usuarios están
basadas en los costos son más
fáciles de justificar políticamente
cuando la infraestructura
es proporcionada por una
organización privada.
5. Los impactos de distribución son
positivos (los beneficiados pagan)
6. La selección del proyecto es
guiada por los mecanismos del
mercado.
Engel, et al., sin fecha
Desafíos
1. Ineficiencias potenciales, debido a que las tarifas de los
usuarios posiblemente excedan los costos marginales
(para cubrir los costos de capital).
2. Creación del apropiado mecanismo para adjudicar los
contratos y de la estructura regulatoria y contractual.
• Para reducir los temores de las compañías sobre la
expropiación
• Para regular el monopolio resultante
• Para mitigar la probabilidad que las firmas presionen por
garantías y renegociaciones.
3. Equilibrar la distribución de riesgos y la estructura de
incentivos.
• Para que las compañías no ofrezcan menos esperando
una futura renegociación.
• Para no reducir la función de filtro de los “elefantes
blancos”.
• Para reducir el riesgo de “privatizar las ganancias” y
“socializar las pérdidas”.

Transfer), entre otros. La Tabla 1 destaca algu- de garantías, lo cual reduce la eficiencia de los
nas de las similitudes entre los acercamientos incentivos del sector privado. Los problemas se
más comunes. ven agravados en el sector de transporte urbano
porque los costos de inversión son generalmente
La lógica detrás de las concesiones de infraes-
altos y no tienen un uso alternativo, y la de-
tructura de transporte urbano es similar a aque-
manda estimada generalmente es incierta. Otros
lla utilizada en la promoción de concesiones
desafíos en el sector urbano se refieren al cues-
privadas en otros sectores. Algunos defensores
tionamiento sobre la exclusividad del servicio,
mencionan el bajo desempeño del Estado en la la necesidad de algún grado de infraestructura
provisión de infraestructura o destacan el hecho y la integración del servicio con una red mayor.
de que los recursos del gobierno jamás podrán La Tabla 2 destaca algunas ventajas y desafíos
estar a la altura de las necesidades de inversión. de las concesiones de infraestructura al sector
Generalmente se destacan diversos beneficios privado en el transporte urbano.
adicionales de las concesiones son, incluyendo:
eficiencia en la distribución en términos de
tiempo y recursos ahorrados; riesgo parcial en la
“Existe insuficiente información
transferencia hacia el sector privado (adminis- empírica para sacar conclusiones
tración del riesgo mejorada), verificación de la generales respecto del impacto de la
viabilidad del proyecto independiente y múltiple
(dejando fuera los “elefantes blancos”); introduc-
participación del sector privado en
ción al proyecto de innovaciones tecnológicas y los costos del proyecto, y en particular,
de distribución; mejor valor a partir de distintas en los excesos de costos.”
combinaciones de calidad, precio, y plazo de
entrega; reducción de necesidad de más personal Pese a que las concesiones en infraestructura
en el sector público; y reducción de las presiones ofrecen la promesa de bajos costos y una dis-
políticas en los peajes y tarifas (ver, por ejemplo, tribución del proyecto más eficiente, existe una
Miller, 2000). Sin embargo, las concesiones en insuficiente información empírica disponible
infraestructura no están exentas de problemas y para sacar cualquier conclusión general respecto
detractores. Algunos de los principales desafíos de los impactos de la participación del sector
de las concesiones están relacionados con las privado en los costos del proyecto y, en particu-
necesidades típicas del gobierno de algún tipo lar, excesos de costos.

4
 Módulo 1c: Participación del sector privado en la provisión de infraestructura de transporte urbano
En una reciente revisión de 258 proyectos de
infraestructura de transporte alrededor del
mundo (con un valor de US$ 90 billones de
dólares), Flyvberg, et al., (2002) encontró sub-
estimaciones sistemáticas en los costos – pero al
mismo tiempo destacaron que la información
es insuficiente para determinar si los proyectos
privados se funcionan mejor o peor que los
proyectos públicos.
1.3 Principios básicos del financiamiento
de proyectos 1.4 Tendencias recientes
Los proyectos de infraestructura de transporte
urbano, similares a otros grandes proyectos
de infraestructura, requieren un gran gasto de
capital para producir activos con una vida larga
y útil. La incorporación de la participación del
sector privado en el desarrollo y operación de
tal tipo de proyectos requiere de una compren-
sión de las características más relevantes del
financiamiento del proyecto. Para concesiones
en infraestructura, las características básicas
incluyen (Estache y Strong, 2000):
n La creación de un “Medio Especial de Pro-
pósito” (SPV) [del inglés: Special Vehicle
Purpose] por el concesionario (generalmente
un consorcio de socios). El SPV está típica-
mente aislado de las otras actividades de ne-
gocios de los socios, con fondos prestados del
flujo de caja y patrimonio del SPV (es decir,
“financiamiento fuera de la hoja de balance”);
n Las deudas bancarias sirven como la primera
fuente de financiamiento, con los bienes del
proyecto como el principal colateral;
n El capital del concesionario está comprome-
tido desde el inicio, antes de cualquier finan-
ciación de deuda;
n El flujo de caja del proyecto constituye la base
de la deuda y pagos de capital, con pagos a los
accionistas subordinados a los costos operacio-
nales y obligaciones del servicio de la deuda;
n Las entidades crediticias recurren en forma li-
mitada, cuando el proyecto ya está en funcio-
namiento, a los dueños del proyecto (ya sea el
patrimonio del concesionario o al gobierno);
n El proceso completo requiere de compromi-
sos contractuales fuertes.
Los factores principales que influyen en el
financiamiento de un proyecto incluyen: el
plazo de la concesión; la duración del período
de construcción; cualquier subsidio para costos
de capital y de operación; estructura patrimonio-
deuda; características de financiamiento (madu-
rez del préstamo y períodos de gracia, perfil de
pago del préstamo); y tasas de descuento per-
tinentes. Está fuera del alcance de este módulo
detallar las complejidades del financiamiento
del proyecto, las estructuras financieras y las
susceptibilidades relacionadas. (Ver más infor-
mación en Estache y Strong, 2000.)
La década de 1990 tuvo un gran número de pro-
yectos de transporte con participación del sector
privado en el mundo en vías de desarrollo - 509
de acuerdo con la base de datos de la Partici-
pación Privada en Infraestructura del Banco
Mundial (PPI) (incluyendo aeropuertos, puertos,
proyectos viales y ferroviarios). Estos proyectos
estuvieron concentrados principalmente en dos
regiones: aproximadamente la mitad fueron
en Latinoamérica y el Caribe (LAC) y casi el
40% en el Este de Asia y el Pacífico. Con la
información disponible no es claro cuántos de
éstos fueron proyectos urbanos. En LAC y Asia
(incluyendo el Sur de Asia), la mayoría de los
Fig. 2
proyectos fueron de la infraestructura vial. Los
Proyectos de transporte
trenes también tuvieron un rol importante en
en países en vías
LAC (ver Figura 2).
de desarrollo con
En la década de los 90s, los contratos de participación privada.
administración y operación (de instalaciones Base de datos del PPI, Banco Mundial
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5
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
viales con peajes) con mayores desembolsos de
capital daban cuenta del 80% de las inversiones
realizadas (US$ 48 billones en 231 proyectos).
Para estos proyectos, el tiempo promedio de la
concesión fue de 22 años, donde los inversores
privados asumían el riesgo de inversión en cerca
de dos tercios de los proyectos (Silva, 2000).
Setenta y 5% de estos proyectos suponían
la toma de caminos ya existentes (proyectos
“brownfield”) [“brownfield” es una palabra del
inglés que se refiere a aquellas áreas que alberga-
ban previamente alguna forma de construcción,
pero que actualmente están en desuso, a veces,
por su nivel de contaminación]; los proyectos
“greenfield” fueron menos comunes [“greenfield”
en inglés se refiere a una zona no urbanizada
todavía, o un área rural], particularmente por
las condiciones económicas de los recientes años.
En Latinoamérica, los proyectos “brownfield”
dominaron el sector vial, con apoyo guber-
namental a través de garantías de derecho de
usufructo cómun. Muchos de estos proyectos
sufrieron renegociaciones contractuales y otros
problemas. En el Este de Asia, los proyectos
“greenfield”contabilizaron cerca del 70% de los
proyectos, con participación gubernamental
a través de contribución de capital, préstamos,
garantías y subsidios.
Los proyectos de carreteras y vías más “exitosos”
desarrollados con PSP han side en grandes ciu-
dades o las han conectado, pues en estos casos
normalmente hay una menor incertidumbre
acerca de la demanda (Silva, 2000). En el caso
de vías urbanas, es importante destacar que el
éxito del proyecto no debe ser simplemente me-
dido por la firma del contrato, la construcción
Tabla 3: Proyectos urbanos viales con participación del sector privado en Asia
abiertos en construcción en planificación
Bangladesh
Hong Kong 4 1
India
Indonesia 2 5
Malasia 2 7
Filipinas 2 7
Sri Lanka
Tailandia 4 4
Total 14 19
ADB, 2000
6
de la instalación, y/o las positivas condiciones
financieras iniciales del proyecto. A menos que
el proyecto haya pasado por todas las evaluacio-
nes sociales, ambientales y económicas, como
parte de una estrategia más completa para la
ciudad, las consecuencias negativas (ambientales,
uso del terreno, disrupción comunitaria, etc.)
de una concesión de caminos urbanos “exitosa”
pueden pesar más que los beneficios privados.
A manera de ejemplo sobre esta nueva pugna
que rodea una propuesta de carretera urbana en
Chile, ver: Engel et al., incluída en la sección de
referencias de este módulo http://www.ciudad-
viva.cl/cn.html.
Aunque los detalles específicos de las ubica-
ciones del proyecto no están completamente
disponibles, parece claro que la mayoría de
los proyectos de infraestructura de transporte
que han sido desarrollados a través de la
participación del sector privado han sido fuera
de las áreas urbanas. Sin embargo, existe una
actividad significativa en el sector urbano. A
mediados de 1999, Menckhoff y Zegras (1999)
identificaron por lo menos 25 concesiones
de infraestructura de transporte urbano en
operación en el mundo en vías de desarrollo:
9 en Asia y 16 en Latinoamérica (incluyendo
Buenos Aires). Estos proyectos operacionales
implicaron alrededor de US$ 8 mil millones
en inversión de capital, mucha de la cual ha
sido financiada por el sector privado, con
concesionarios privados adquiriendo también
una gran parte del riesgo operacional. Ellos
identificaron por lo menos otros 25 proyectos
del sector privado que estaban en construcción
(Menckhoff & Zegras, 1999).
en pre planificación abandonados Total
1 1
5
3 3
3 1 11
4 4 17
9
1 1
2 2 12
21 5 2 59
 Módulo 1c: Participación del sector privado en la provisión de infraestructura de transporte urbano
“En el caso de vías urbanas, el
éxito del proyecto no debería ser
simplemente medido por la firma
del contrato, la construcción de
la instalación, o las condiciones
financieras positivas iniciales del
proyecto.”
A partir del año 2000, la ADB identificó 12
proyectos urbanos viales BOT en operación
en Asia (excluyendo a China, pero incluyendo
Hong Kong) y un adicional de 19 en construc-
ción y 21 en estado de planificación. Tanto
Hong Kong como Tailandia tienen cada uno
cuatro proyectos operando, mientras que Mala-
sia tiene aparentemente los planes más agresivos
a corto plazo, con 7 proyectos en construcción y
8 en la etapa de planificación o pre planificación
(ver Tabla 3).
Hacia fines de la década de 1990, la actividad
concesionaria estuvo afectada significativamente
por la declinación de la economía mundial.
La inversión privada en peajes provee algunas
indicaciones de esta tendencia – la cantidad de
proyectos que estaban cerca del cierre financiero
declinó desde 56 proyectos (con un valor de
US$ 10 billones) en 1997, a 12 proyectos avalua-
dos en US$ 1,8 en 1999 (Silva, 2000). El Este
de Asia fue el caso más fuerte, con proyectos de
peajes camineros con participación privada que
disminuyeron desde US$ 6,6 billones en 1996 a
US$ 312 millones en 1999.
2. Experiencia con PSP en el
transporte urbano*
* Gran parte de esta sección proviene de Menckoff & Zegras (1999), con
algunas modificaciones y actualizaciones.
La historia del desarrollo de la participación
privada en infraestructura de transporte urbano
no es nueva. Los más recientes sistemas de
transporte público en Estados Unidos fueron
construidos por el sector privado, bajo varias
formas de privilegios municipales o franqui-
cias, con ingresos provenientes de pasajes y
desarrollo de suelo. Los sistemas de transporte
público rápido con capital más intensivo fueron
construidos con dineros públicos, con grandes
concesiones garantizadas a operadores privados
(ver abajo); los derechos de monopolio fueron
intercambiados por tarifas fijas a largo plazo. La
inflación, la manipulación política de las alzas
de tarifas y la competencia de los automóviles,
tensionaron gran parte de los sistemas privados,
llevando a muchos a la insolvencia y al conse-
cuente reemplazo hacia la propiedad pública
en la década de los 40 (para más detalles, ver
Menckhoff & Zegras, 1999).
La historia más reciente de la participación
privada en infraestructura de transporte urbano
se remonta a la Central Harbour Crossing de
Hong Kong, un túnel BOT abierto en 1972
(ver Tabla 3). Hong Kong continuó a la van-
guardia en concesiones de infraestructura de
transporte urbano, utilizando el mecanismo
para entregar dos otros túneles durante los años
80 y un cuarto en 1997. Hong Kong utilizó
DBO y DBFO en situaciones que requerían una
integración innovadora de diseño, construcción,
financiamiento y operaciones a largo plazo (Mi-
ller, 2000). El uso de concesiones rápidamente
se difundió en Tailandia, Malasia y las Filipinas.
En los comienzos de los años 90, muchas regio-
nes del mundo tenían experiencia demostrable
con concesiones de infraestructura en el sector
de transporte urbano. Las secciones siguientes
detallan algunas experiencias específicas en los
sectores de carreteras y de transporte público.
2.1 Sector vial
2.1.1 Buenos Aires, Argentina
El movimiento de Argentina hacia la concesión
de carreteras tiene sus raíces en la legislación de
7

Fig. 3
Las vías elevadas en
el centro de la ciudad
de Buenos Aires, tales
como la aquí ilustrada
Carretera Ezeiza sobre
la estación de metro de
San Juan, no resultaron
ser empresas exitosas del
sector privado.
Karl Fjellstrom, Febrero de 2002
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
1967, donde se permitió el financiamiento de
peajes de nuevos puentes, túneles y autopistas,
llevados a cabo por el Departamento Nacional
de Autopistas. En vista de la oposición de los
usuarios a estos peajes, el programa fue un fra-
caso, forzando al gobierno a revertir sus esque-
mas tradicionales de financiamiento de obras
públicas. En 1976, se emprendió otro impulso
para imponer peajes, esta vez con esfuerzos
para incluir explícitamente al sector privado.
Cinco de los seis proyectos propuestos bajo esta
iniciativa fueron para el área metropolitana de
Buenos Aires, pero ninguno fue una empresa
privada exitosa (Figura 3). Dos de esas concesio-
nes fueron compradas por el gobierno municipal,
debido a tráficos más bajos de lo previsto, una
tercera – la carretera 9 de Julio – fue cancelada
y parcialmente completada por la ciudad, una
cuarta fue construida completamente por el
sector público, y una quinta – la carretera Bue-
nos Aires-La Plata (BALP) – fue retrasada por
muchos años debido a la falta de financiamiento
público. El Gobierno de la Ciudad firmó un
nuevo contrato para finalizar la carretera 9 de
Julio con el concesionario original en 1993.
Proceso de concesiones
Para fines de los años 80, la crisis fiscal del
gobierno y el deteriorado estado de la infraes-
tructura vial llevaron a una nueva iniciativa, la
cual permitiría la concesión de infraestructuras
viales nuevas y existentes. Como respuesta, un
8
grupo de firmas constructoras presentó una
propuesta al gobierno para la construcción, ex-
tensión, rehabilitación y mantenimiento de una
red de carreteras para acceder a la ciudad. (La
carretera BALP no estaba incluida, ya que aún
estaba bajo su concesión de 1981, aunque no
completada aún). El gobierno otorgó la conce-
sión al grupo sin ninguna licitación competitiva,
pero el otorgamiento fue cancelado, debido a
la oposición pública al programa de carreteras
con peajes y a la falta de caminos alternativos
sin peajes. El Ministerio de Economía y Obras
Públicas y Servicios (MEySOP) estableció
entonces unidades especiales de concesiones,
haciendo más expeditos los proyectos en la
propuesta de la red de accesos, añadiendo la
carretera BALP y abriendo nuevos procesos de
licitación. Exceptuando el BALP, los proyectos a
ser concesionados – el Acceso Norte, Carretera
Ricchieri y el Acceso Oeste – incorporaron las
autopistas ya existentes.
La convocatoria de licitación tuvo lugar en enero
de 1993 y los contratos fueron firmados en
julio de 1994. Las licitaciones ganadoras fueron
seleccionadas de acuerdo con la tasa de licitación
más baja (el Estado fijó un peaje máximo en las
invitaciones a presentar propuestas, basado en el
equilibrio mínimo entre el beneficio al usuario
promedio una tasa de retorno “razonable” al
concesionario). El plazo de la concesión se
estableció en 22 años y ocho meses, después del
cual el Estado asumiría el control de la instala-
ción, de acuerdo con los estándares establecidos
(donde los concesionarios son requeridos a dejar
fondos de seguridad para asegurar que los están-
dares se cumplan). El plazo de esta concesión
fue luego revisada y se estableció por 20 años
desde el inicio de la recolección de peajes. Los
contratos iniciales especificaron que los peajes
no podían ser recolectados hasta la finalización
de los trabajos, lo cual a su vez debía ocurrir
dentro de los primeros dos años de concesión.
En algunos casos, esta exigencia fue omitida en
las modificaciones de contrato posteriores.
La experiencia después del inicio de la
recolección de peajes
A partir de 1999, el Acceso Norte probó ser el
más exitoso en términos de cumplir con las
expectativas de demanda; es más, en términos
de pagos por tráfico en autopistas, es la carretera
 Módulo 1c: Participación del sector privado en la provisión de infraestructura de transporte urbano
en operaciones con peajes más grande del país,
con 334.000 vehículos que pagan al día, según
datos de diciembre de 1998. El uso de tecno-
logías de recolectores automáticos de peajes
(ATC) está actualmente estimado en 35%, pero
– exceptuando la conexión del Acceso Norte y
Oeste del Camino del Buen Ayre – el sistema no
es compatible con otros que están siendo utili-
zados en el Área Metropolitana de Buenos Aires.
El concesionario también está implementando
letreros con mensajes que pueden ser cambiados
como parte de un programa de sistema de trans-
porte inteligente (ITS). Otra innovación del
Acceso Norte ha sido la recepción de US$ 40
millones en derechos de patente para uso comer-
cial de las áreas de servicio. En las otras conce-
siones bajo jurisdicción del gobierno nacional
en Buenos Aires, las experiencias operacionales
han sido menos exitosas. Los volúmenes de
tráfico en el Acceso Oeste y la BALP son más
bajos de lo estimado en la licitación, en un 10%
y 40% respectivamente. La BALP sigue estando
plagada de retrasos en el desarrollo de infraes-
tructura, principalmente debido a desacuerdos
entre los gobiernos nacional y municipal
respecto de la alineación de la carretera a través
de la ciudad (Nicolini, 2001). En conjunto, en
el año 2000, los cuatro accesos a Buenos Aires
completamente operacionales recolectaron
US$ 290 millones, la mitad de los cuales fue
recaudado por el Acceso Norte (Nicolini, 2001).
Pese a que la información financiera detallada
de los distintos accesos no estaba disponible, el
Acceso Norte había estado informando acerca
de sus ganancias hasta 1999 (Ghisolfo, 2001).
Ghisolfo también estima que el proyecto provee
altos beneficios sociales netos (con un 31% de
retorno económico). Actualmente se dispone de
poca información sobre el rendimiento de estas
instalaciones frente a las reciente crisis econó-
mica que ha azotado al país.
Negociaciones y modificaciones de
contrato
Se requirieron negociaciones a y modificaciones
en los contratos iniciales a medida de que los
trabajos progresaban, ya fuera para agregar
nuevos trabajos o para cambiar los plazos origi-
nales. El acuerdo original para el Acceso Norte
ha sido enmendado cinco veces desde 1996,
principalmente para dar cuenta de los cambios
en la demanda, ya que el tráfico ha aumentado
un 30%, pese a los problemas en la economía
(Nicolini, 2001). Tanto para el Acceso Norte
como para la Carretera Ricchieri, las negocia-
ciones se detuvieron por retrasos debidos a las
expropiaciones (en el caso del Acceso Oeste,
un aumento de peajes fue permitido debido a
retrasos por los aumentos en los costos). Pese a
que cierto grado de flexibilidad es importante
dado lo impredecible de la adquisición de te-
rreno y asuntos de re-ubicaciones, el gobierno ha
mitigado los riesgos de negocios, lo cual podría
enviar señales a los concesionarios que podría
llevar a que los concesionarios bajaran sus ofer-
tas para adjudicaciones. De hecho, el contrato
de concesión recientemente otorgado para la
circunvalación Presidente Perón, explícitamente
contemplaba renegociaciones y ajustes de peajes.
Esta clara compensación del riesgo puede haber
llevado al concesionario ganador a proponer
una oferta por el peaje un 40% más bajo del
máximo establecido por el gobierno.
Contexto regulador y legal
En el momento del otorgamiento de las con-
cesiones, el gobierno estableció el OCRABA
(Órgano de Control de la Red de Acceso a Buenos
Aires) como una unidad relativamente autónoma
dependiente de la Secretaría de Obras Públicas
del MEySOP. El OCRABA es financiado a
través de un promedio de la recolección de
peajes. El presupuesto de operación anual del
OCRABA es de aproximadamente US$ 4,5
millones (Ghisolfo, 2001). Sus poderes están
esencialmente limitados a monitorear la con-
formidad con los acuerdos e imponer sanciones;
la responsabilidad en los cambios mayores del
contrato, sin embargo, está en la Secretaría de
Obras Públicas. En el año 2001, el OCRABA
fue reestructurado para estar a cargo de las
instalaciones de peaje en la nación y fue renom-
brado como OCCT (Órgano de Control de las
Concesiones Viales).
El marco legal básico estipula que el promedio
de peajes en las instalaciones no puede exceder
el beneficio económico promedio del servicio
ofrecido. Las alzas potenciales a los peajes se
limitan al cambio porcentual de la tasa de
inflación de EEUU, medida por el Índice de
Precios al Consumidor. Un desafío para poner
en vigor el cumplimiento de la ley al nivel
9
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
del peaje deriva de la dificultad en medir los
beneficios económicos reales (el método no
está especificado en los contratos) – pese a que
algunos sugieren que los cálculos en los bene-
ficios de los usuarios han sido positivos desde
1994 (ver Nicolini, 2001; Ghisolfo, 2001). Otro
desafío proviene del hecho de que el beneficio
económico no está necesariamente relacionado
con el aumento de peajes basado en el Índice
de Precios al Consumidor especificado en los
contratos (FIEL, 1999). En el caso del Acceso
Norte, pese a que la inflación en Estados Unidos
ha excedido la de Argentina, los concesionarios
no han aumentado los peajes por completo
(Ghisolfo, 2001). Otra característica legal im-
portante es el requerimiento de que los ingresos
adicionales provenientes de los niveles de tráfico
que excedan aquellos de las ofertas sean reinver-
tidos en las instalaciones. Esta estipulación crea
un infortunado incentivo para los licitadores a
sobre-estimar las proyecciones de tráfico; adicio-
nalmente, crea desafíos potenciales en términos
del monitoreo de operaciones y costos de rutina,
y finalmente, velar por el complimiento de los
planes de inversión. Un punto final importante
a destacar es que no sólo la Red de Acceso a
Buenos Aires está regulada separadamente del
sistema ferroviario, sino también del resto de las
concesiones viales nacionales. Según Nicolini
(2000), las concesiones de autopistas en Buenos
Aires han estado sujetas a diversos problemas
típicos de las concesiones. El caso del Acceso
Norte es un claro ejemplo de una concesión
ganada ofreciendo un bajo precio que resulta
ser muy atractivo, pero irreal – el concesionario
alzó su tarifa de peajes por sobre aquella con-
templada por sus rivales, casi tan pronto como
se le otorgó la concesión. El BALP también
estuvo sujeto a costos inflados en construcción,
operación, administración y mantenciones, los
cuales (según se dice) han sido usados por el
concesionario para renegociar condiciones de
concesión más favorables. Nicolini (2000) ase-
vera que inflar los costos es una práctica común
– de hecho forma parte del sistema – de todas las
licitaciones de autopistas y renegociaciones de
contratos en Argentina.
Comentarios y conclusiones
Gracias a políticas fuertes y consistentes del
gobierno, procesos relativamente simples y
10
transparentes de licitación, buenas respuestas
empresariales y una moneda estable, las conce-
siones de Buenos Aires se destacan por su rápida
velocidad de implementación. En la última
mitad de la década de los años 90, el gobierno
atrajo más de US$ 1 billón en inversiones
privadas de carreteras. Mientras los resultados
iniciales fueron positivos, la experiencia genera
preguntas relativas a:
n Los cambios necesarios en los contratos de
concesión existentes y la transparencia del
proceso de renegociación;
n El papel de las agencias reguladoras, particu-
larmente relacionado con las modificaciones
de contrato y su efectividad como guardianes
de los intereses públicos;
n Los efectos de las concesiones en el creci-
miento urbano y expansión sin control.
Basado en su asesoría sobre la experiencia argen-
tina con desarrollo privado de peajes camineros,
Nicolini da varias recomendaciones:
n Utilizar licitaciones competitivas con docu-
mentos de licitación simples y claros;
n Apuntar a evitar las renegociaciones de con-
tratos (es decir, identificar umbrales claros
para el volumen de demanda que desata la
expansión);
n Mejor balance en la asignación de riesgos
eliminando la fijación de precios de los peajes
con el Índice de Precios al Consumidor de
Estados Unidos, con el concesionario a cargo
de los ingresos, utilizando una adecuada
pre-calificación y selección de los oferentes,
auditoría de las renegociaciones que sea in-
ternacional e independiente, y prohibiendo
explícitamente las extensiones de contratos;
n Diseñar una estructura legal e institucional a
largo plazo y estable, con asistencia técnica y
construcción de capacidad para el organismo
regulador;
n Desarrollar una normativa de la red de peajes
e inversiones integrada;
n Utilizar licitaciones competitivas continuas
para obras adicionales;
n Incorporar tecnologías telemáticas y utilizar
la tarificación por congestión;
n Centrar la atención en la calidad de la gestión
durante las operaciones;
n Desarrollar una orientación al usuario (provi-
sión de información, participación, conductos
regulares para quejas del usuario).
 Módulo 1c: Participación del sector privado en la provisión de infraestructura de transporte urbano

Posiblemente la mayor crítica al proceso de la ciudad entre los años 2001–2002 y un 35%
concesiones de carreteras es el hecho de que de disminución en la demanda de espacios de
ocurrió en un vacío de la planificación urbana. estacionamientos privados: GTZ, 2002).
Según un colega argentino, la planificación de
infraestructura de transporte (basada en un 2.1.2 Bangkok
criterio social, económico, ambiental y urbano) Bangkok, conocida por su congestión de tráfico,
está siendo reemplazada por fuerzas del mercado ha intentado resolver su infortunio en trans-
financiero junto con sus efectos (posiblemente) porte a través de la construcción de diversos
accidentales en el desarrollo físico. Se ha dado “megaproyectos”. Bangkok también ha girado
cierto reconocimiento a los impactos negativos hacia el sector privado como una fuente para
de algunas concesiones de carreteras (tales como financiar dichos megaproyectos. De hecho, los
el “efecto barrera”, ver: http://www.buenos- autores del Séptimo Plan Urbano y Transporte
aires2010.org.ar/biblioteca/docstrabajo/Tal- Regional (SPURT por sus siglas en inglés),
lerForotrans.pdf), pero no obstante – como en publicado en 1991, consideraron que el uso de
muchos lugares alrededor del mundo – parece concesiones puede “desarrollarse todavía más
no haber un consenso en el futuro deseado para en el sector de transporte de Tailandia, y princi-
la forma metropolitana de Buenos Aires y el palmente en el sector de transporte de Bangkok
rol del transporte para influenciar dicha forma. más que en muchos otros lugares”.
De la misma manera que en otras ciudades
Cuando el Gobierno Real de Tailandia comenzó
del mundo en vías de desarrollo, y según el
a tener en cuenta a las concesiones para mejorar
Coordinador del Plan Estratégico de la ciudad,
la infraestructura de transporte urbano, el
Buenos Aires tiene dos potenciales senderos
principal objetivo era el de “aligerar el peso de
para el desarrollo: expansión urbana continua
inversión del Gobierno y hacer que el sector
y descoordinada, con crecimiento que depende
privado participe en el desarrollo del sistema de
de los automóviles, con una alta segregación
transporte nacional”. En los inicios de los años
social y espacial; o, una ciudad más integrada y
80, el sector privado comenzó a ser visto como
compacta, con múltiples sub-centros, identidad
una potencial fuente de financiamiento para
comunitaria y una mayor colaboración entre
inversiones de infraestructura. Un plan de trans-
el transporte público y viajes peatonales (ver:
http://www.buenosaires2010.org.ar/vison2010/
porte de cinco años para Bangkok, publicado en
visiontran.html). Existe una alta probabilidad
1985, tenía previsto que aproximadamente un 2%
de que el programa de concesiones de carreteras de la inversión en infraestructura sería financiada
pueda llevar a la ciudad hacia el primer modelo por el sector privado (estos fueron gastos iniciales
descrito arriba, dependiente del automóvil. en la construcción de la Second Stage Expres-
sway – Segunda etapa de la autopista elevada).
No obstante, es justo decir que muchas cosas
fueron “bien hechas” en la ronda inicial de con- Cuando el SPURT fue publicado, las primeras
cesiones. Muchos de los problemas que ahora incursiones en concesiones privadas contenidas
son aparentes sólo son obvios en retrospectiva. en el plan de 1985, crecieron hasta ser seis
Otros (tales como la ausencia de un plan general megaproyectos a ser financiados a través de con-
de transporte para la ciudad) fueron conocidos cesiones – avaluados en 1991 en cerca de US$ 8
en su momento, pero su solución habría de- billones, o más de un 60% de toda la inversión
morado – y posiblemente habría detenido – el planeada para infraestructura en la ciudad
proceso de concesiones. Actualmente se realizan durante el período 1992-1996. En ese momento
esfuerzos para establecer un proceso de plani- existían cuatro agencias gubernamentales
ficación de transporte coherente para el Gran dirigiendo varias concesiones: el Departamento
Buenos Aires. Este proceso (y la salud de las de Autopistas (DOH), la Administración Me-
concesiones) están, sin embargo, sujetos a serias tropolitana de Bangkok (BMA), la Autoridad de
restricciones impuestas por la crisis económica Transporte Público Rápido y Autopista (ETA), y
que ha producido una declinación visible en los Ferrocarriles del Estado de Tailandia (SRT).
el tráfico vial de la ciudad (con un 20% de Hacia 1999, sólo dos de los proyectos viales en
declinación en el tráfico de autopistas dentro de el SPURT fueron iniciados o estuvieron a punto

11
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

de ser iniciados: el Don Mueang y la "Second continúa dominando la región todavía se mueve
Stage Expressway". Una concesión vial adicional, alrededor de los megaproyectos. De hecho, el
la autopista Bang Pa In – Pak Pret, que no es- programa de megaproyectos se ha expandido
taba identificada como parte del reporte SPURT, más, especialmente en lo relativo a autopistas.
también fue abierta hacia finales de 1998. La finalización de los proyectos actualmente en
Muchas de las concesiones planeadas original- construcción produciría una red de trenes de
mente, estaban planteadas para ser financiadas transporte público rápido de 45 kms y una red
en parte por tarifas de los usuarios con ingresos de autopistas de alrededor de 355 kms (Banco
adicionales provenientes del desarrollo de Mundial, 1999). Aún más, unos US$ 30 billo-
bienes raíces y/o subsidios gubernamentales en nes adicionales en proyectos aprobados están en
la forma de ingresos de peajes de autopistas ya etapa de planificación, aunque aparentamente
existentes, adquisición de terrenos y preparación, hay disponible tan sólo cerca de US$ 1 billón
exenciones de impuestos y garantías. Basado en financiamiento para esos proyectos (Banco
en los planes de concesión inicial, el SPURT Mundial, 1999).
intentó una evaluación preliminar del “éxito” de Es interesante ver que mientras las autoridades
las políticas de concesión, basada en diversos cri- siguen apoyando la vía de megaproyectos en
terios. Los autores no sacaron en ese momento Bangkok, el uso de concesiones ha mermado
conclusiones generales relativas a las concesiones, aparentemente. Las tres concesiones de autopis-
pero sus primeras observaciones probaron ser tas (Don Mueang, Second Stage y Bang Pa In-
algo proféticas. Mientras se resaltaba la promesa Pak Pret) están ya sea listas o casi completadas
potencial para atraer más capital al sector, el y sólo una concesión adicional de vía urbana se
reporte SPURT mostró diversas preocupaciones, está planeando actualmente: el segmento sur de
entre ellas: el progreso aparentemente lento de la Circunvalación, incluyendo un puente sobre
los proyectos; el potencial de que las concesio- el río Chao Phraya (con un costo estimado de
nes terminen determinando el presupuesto de US$ 1,04 billones).
inversión pública y la estrategia de transporte ¿Por qué Bangkok ha disminuido este acer-
general; una inestabilidad macroeconómica po- camiento, después de un inicio temprano y
sible surgiendo de los altos niveles de inversión agresivo en el uso de concesiones en el sector de
extranjera; y una variedad de riesgos potenciales transporte urbano? Se pueden identificar proble-
que derivan de materias contractuales y com- mas en por lo menos cinco áreas:
promisos gubernamentales. El SPURT también n Intervención política;
hizo notar que al gobierno le faltaba un sistema n Ausencia de un marco normativo adecuado
de desarrollo de proyectos efectivo, lo que pro- para concesiones;
duce proyectos incompatibles, pocas licitaciones n Problemas institucionales entre las agencias
(poca competitividad), incertidumbre acerca de en competición;
la responsabilidad del gobierno para distribuir, n Fracaso en integrar a los diversos proyectos
problema de adquisición de terrenos, costos entre sí y ausencia de un plan de transporte
públicos indefinidos debido a la necesidad de total; y
integración de proyectos, y responsabilidad n La crisis financiera de 1997-1998.
contingente del gobierno, entre otros. En el caso de la Second Stage Expressway, por
Ocho años después de la publicación del ejemplo, el gobierno evitó que el concesionario
SPURT, vemos a un Bangkok en muchas for- original (extranjero) implementara un alza de
mas diferente, pero también muy igual. Mien- peajes contractual y recolectara su parte de las
tras la crisis económica de 1997-1998 generó al ganancias de los peajes de la First Expressway;
menos un alivio moderado a su serio problema la compañía finalmente vendió sus intereses
de congestión, los desafíos fundamentales al a compañías locales, después de lo cual se
sistema de transporte de la ciudad permanecen: permitieron las alzas en los peajes. La Autopista
coordinación institucional y una equilibración Don Mueang también sufrió por la dificultat
eficiente de la demanda y la oferta de trans- que tuvo el gobierno para mantener las obliga-
porte. La estrategia de transporte completa que ciones contractuales relativas a la demolición

12
 Módulo 1c: Participación del sector privado en la provisión de infraestructura de transporte urbano
de infraestructura que estaba en competencia.
Más recientemente, el concesionario del Pak
Pret-Bang Pa In cerró la autopista durante una
disputa con el gobierno, quien intentó forzarlo a
ofrecer descuentos en los peajes durante los Jue-
gos Asiáticos (Banco Mundial, 1999). En este
contexto, la inevitable politización del proceso
arroja asuntos importantes sobre la asignación
de riesgos. La evidencia sugiere que el sector
privado no puede evitar acarrear algo del riesgo
financiero en pérdidas de ganancias debido a la
intervención política (Banco Mundial, 1999).
Estos problemas derivan de una de las primeras
preocupaciones que el SPURT había expresado
en cuanto a los procesos de concesiones: ca-
pacidad institucional y estructura normativa
insuficientes. Más allá de presentar problemas
posteriores relacionados con el establecimiento
de peajes y otros asuntos contractuales, la falta
de un contexto institucional y normativo puede
resultar en – como en el caso de Hopewell – un
compromiso prematuro con un promotor de un
proyecto específico, sin confirmar la factibilidad
y diseño del proyecto (Banco Mundial, 1999).
Adicionalmente, los problemas inherentes a
los proyectos de infraestructura de transporte
urbano – tales como asegurar el terreno y tener
en cuenta los impactos ambientales – sólo
se exacerban cuando no hay una capacidad
institucional adecuada. Finalmente, la reacción
política adversa al establecimiento de peajes y
tarifas puede ser consecuencia de un proceso de
aprobación inicial no participativo.
También han surgido otras complicaciones del
hecho de que cinco diferentes agencias guber-
namentales estén actualmente involucradas en
las concesiones de infraestructura de transporte
en Bangkok. Estas múltiples agencias han
contribuido a la superposición, competencia y
falta de integración de proyectos. Esta falta de
integración se manifiesta en tres niveles:
1. Consistencia de planificación estratégica de
largo plazo;
2. Diseño inicial de la infraestructura específica
(conexiones, accesos, salidas); y
3. Política de administración de tráfico. Res-
pecto de la política de administración de
tráfico, existen casos (Don Mueang) de
esquemas de administración de tráfico que
han mejorado los flujos de tráfico de manera
significativa en infraestructura competitiva
y sin peajes, con efectos directos y negativos
sobre las ganancias por peajes.
La falta de integración entre el proyecto y la
norma no es un problema, como tal, para
las concesiones, pero es un buen ejemplo de
la necesidad de una estrategia de transporte
urbano integrada. Es posible que tal estrategia
sea imposible de lograr, toda vez que diferentes
partes del gobierno estaban compitiendo por
partes del ponqué de la concesión. En otras
palabras, las concesiones pueden haber impe-
dido una planificación coherente. De hecho, el
reporte de 1991 del SPURT no era en sí mismo
un “plan”, sino más bien una compilación de
proyectos en curso que estaban siendo promo-
vidos por diversas agencias de gobierno. No
sólo se impidió una planificación efectiva, sino
que ahora existe una preocupación real sobre la
existencia de estas concesiones (y los intereses
comerciales detrás de ellas) sin una norma de
transporte urbano fuerte que pueda influen-
ciar la implementación de otros proyectos de
transporte urbano y políticas en Bangkok, tales
como vías exclusivas para buses y/o fijación de
precios por congestión. Ni las vías de buses ni la
fijación de precios por congestión parecen estar
en la lista de prioridades del gobierno, pese a las
experiencias exitosas pasadas, con carriles exclu-
sivos para buses y el hecho de que la fijación de
precios por congestión fue ya planificada para
Bangkok hace 20 años. La existencia de con-
cesiones y otras carreteras con peajes, en teoría,
ayuda a la fijación de precios, al menos para vías
con acceso limitado.
Es posible que la crisis financiera asiática de
1997 – 1998 haya jugado un rol importante en
la disminución de las concesiones en Bangkok.
Los concesionarios privados han estado afec-
tados por condiciones de deudas de mercado
desfavorables y la depresión interna del mercado
de valores (una forma antigua de incentivos a
las compañías concesionarias fue la posibilidad
de profitar de las ofertas públicas de acciones).
Conclusiones
En 1991, Bangkok fue considerada dentro de
las ciudades más avanzadas en términos de
concesiones de infraestructura de transporte.
Como testimonio de ello, cabe resaltar que en
la década pasada las concesiones lograron atraer
13

Fig. 4
Bangkok ha construido
agresivamente vías
elevadas, incluyendo la
participación del sector
privado, pero en el
largo plazo ellas pueden
exacerbar los problemas
de congestión,
contaminación y ruido.
Karl Fjellstrom, Julio de 2002
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
fondos del sector privado para infraestructura
de transporte en la ciudad; de todos los mega-
proyectos comenzados o en construcción, las
concesiones han producido 84 kilómetros de
caminos y líneas férreas (un 20% de la ruta-
kilómetro del megaproyecto) y una inversión
de US$ 2,9 billones (casi un 50% del total de
la inversión en megaproyectos a la fecha). Des-
afortunadamente, el progreso en el desarrollo
de estos proyectos ha sido relativamente lento
debido a temas legales y contractuales así como
por problemas con los diseños básicos de algu-
nos proyectos.
La experiencia en Bangkok ha generado im-
portantes preguntas relativas a la viabilidad del
mecanismo de desarrollo de infraestructura de
transporte urbano en Tailandia y, quizás, provee
un indicio de la razón por la cual fuerte énfasis
inicial en concesiones privadas ha aparente-
mente disminuido dentro de las estrategias de
megaproyectos. Los problemas que Bangkok
enfrenta se desprenden primordialmente de la
ausencia de una política global de transporte
urbano y un programa de inversiones aceptados,
dentro de los cuales las nuevas concesiones
viales y de trenes puedan haber sido definidas.
Otras complicaciones vinieron con el hecho de
que haya un gran número de las agencias que
persigan concesiones en el área metropolitana.
14
“La experiencia de Bangkok deja
la lección de que la búsqueda
de políticas y estrategias de
transporte urbanos adecuadas, y no
primordialmente la búsqueda de
financiamiento privado, deberían
dar el contexto dentro del cual
ocurren las concesiones.”
Más allá de los factores descritos anteriormente,
puede decirse que Bangkok perdió valioso
tiempo en la búsqueda de apoyo del sector
privado para su transporte masivo ferroviario.
Después de un cuarto de siglo de planificación,
las primeras líneas limitadas de BTS fueron
recién abiertas a finales de 1999. En los años
intermedios, que coincidieron con el destacado
boom económico de Bangkok, se produjo un
crecimiento descontrolado, en todas direcciones,
dejando una ciudad para la cual las futuras
soluciones de transporte serán difíciles de
implementar. (Por el contrario, las inversiones
en transporte dirigidas por el gobierno de
Hong Kong y Singapur han producido una
infraestructura de transito masivo que funciona
eficientemente y ha ayudado a dar forma al
crecimiento de la ciudad.) La experiencia de
Bangkok deja como lección que la persecución
de políticas y estrategias de transporte urbanos
adecuadas, y no primordialmente la persecución
de financiamiento privado, deberían dar el
contexto dentro del cual ocurren las concesiones.
Los proyectos del sector privado deberían ser
situados dentro de una estrategia total (ideal-
mente) y luego ser implementados dentro de
un proceso claramente definido y transparente
(SPURT, 1991; Banco Mundial, 1999).
Debido principalmente a estos problemas, el uso
futuro de concesiones en el sector transporte
de Bangkok permanece en dudas. Dado que
hubo dificulatades en mantener las obligaciones
contractuales en el caso de diversos proyectos, la
credibilidad del gobierno está en riesgo. La mez-
cla de multi agencias continuará proponiendo
un serio desafío así como lo será la falta de una
estructura reguladora clara (Para un análisis de
los asuntos institucionales en Bangkok, ver el
Módulo 1b: Instituciones de Transporte Urbano).
 Módulo 1c: Participación del sector privado en la provisión de infraestructura de transporte urbano

La ciudad ha atraído alrededor de US$ 3 billo- recientemente en deuda, reestructurando las

nes del sector privado para financiar las líneas
de transporte público ferroviario y tres autopis-
tas. Aunque existe esta impresionante cantidad
de capital la realidad es que muchos proyectos
se han retrasado mientras varios de los proyectos
originalmente planificados han sido, ya sea des-
mantelados o enfrentan destinos inciertos. Aún
más, la evidencia parece sugerir que Bangkok, al
concentrarse en las concesiones, perdió tiempo
valioso en el desarrollo de Transporte público
ferroviario. Mientras tanto, la motorización en
marcha y la ausencia de medidas de administra-
ción de transporte masivo eficiente y medidas
para el manejo de la demanda, pueden haber
contribuido a la dispersión urbana que hará que
las soluciones a los problemas de transporte en
Bangkok sean más difíciles. Hoy en día, Ban-
gkok permanece como una de las ciudades más
congestionadas del mundo, pese al torrente de
“megaproyectos” de construcción vial – algunos
por medio de concesiones (Figura 4).
2.2 Sector de transporte público
Pese a su predominancia en la provisión para
las necesidades de viajes de la mayoría de la
gente en gran parte de las ciudades del mundo
en vías de desarrollo, el transporte público no
ha visto generalmente mucha utilidad en las
concesiones para la provisión de infraestructura
de carreteras. Mientras el sector privado juega
un rol importante en la provisión de servicios
de transporte público (es decir, a través de las
operaciones de buses y minibuses), el desarrollo
de infraestructura ha permanecido mayori-
negociaciones con los acreedores.
Los actuales desafíos al sistema incluyen pasajes
relativamente caros y un alcance limitado del
sistema. También en Asia, Kuala Lumpur uti-
lizó concesiones para desarrollar varios sistemas
basado en trenes. No obstante, ellos también
han sido golpeados por problemas financieros.
(Para la discusión sobre el sistema de transporte
público masivo de Bangkok y Kuala Lumpur,
ver el Módulo 3a: Opciones de Transporte Pú-
blico Masivo). En esta sección detallaremos dos
casos relevantes de América Latina: el intento
de utilizar concesiones para desarrollar vías
de buses en Brasil y el uso de concesiones en
el sistema de trenes urbanos y suburbanos de
Buenos Aires.
2.2.1 Brasil
Los primeros intentos de Brasil de recurrir al
sector privado en busca de financiamiento para
El Tren Aéreo de
infraestructura de transporte público urbano
fueron iniciados por el Gobierno Municipal de Bangkok provee un
transporte de alta
Sao Paulo en 1995, con el objetivo de reducir los calidad, pese a que el
subsidios requeridos para operar los sistemas de número de pasajeros ha
buses estatales y para producir una red extensiva sido desilusionante y los
(241 kms) de vías exclusivas para buses. El costos altos. El sistema
concesionario debía tener la responsabilidad de está siendo expandido
diseñar, construir y mantener la infraestructura con una sección de 2,2
km que será abierta
y de operar 1.056 buses por un plazo de 8 años. en el año 2004 y una
Las licitaciones fueron evaluadas en propuestas licitación en el año
técnicas y de precios; para las firmas que pasaron 2003 para la siguiente
la evaluación técnica, el otorgamiento final se construcción de una
basó en el más bajo Valor Neto Presente (NPV) sección de 8,9 km.
Karl Fjellstrom, 2002.

tariamente en manos del sector público. En

Bangkok, el Sistema de Transporte Masivo de
Bangkok (conocido como BTS o “Tren Aéreo”)
comenzó en diciembre de 1999 con un costo
aproximado de US$ 1,7 billones. El sistema
elevado de dos líneas totaliza 24 kms. y fue
construido bajo una concesión de 30 años a
un consorcio que incluía a un proveedor de
tecnología (Siemens) con financiamiento del
banco de desarrollo alemán y el sector de prés-
tamos privados del Banco Mundial (IFC), entre
otras fuentes. Pese a que los viajes del BTS han
aumentado con el tiempo (aproximadamente
300.000 pasajeros al día) los niveles siguen
todavía muy lejos de lo considerado financie-
ramente viable y el concesionario ha estado

15
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
de los costos de inversión propuestos. Pese a que
se otorgaron contratos, ninguna de las concesio-
nes avanzó, debido a la falta de financiamiento.
Dentro de las lecciones que esta experiencia
ofrece vemos que para un tipo de propuesta así
de innovadora, el financiamiento puede resultar
difícil y costoso de lograr (alta percepción de
riesgo) si las garantías adecuadas no están en su
lugar (Rebelo y Benvenuto, 1995; 1997).
Al mismo tiempo que el Gobierno Municipal
estaba intentando concesionar la red de buses
propuesta, el estado de Sao Paulo decidió con-
cesionar la vía de buses Sao Mateus–Jabaquara,
que había comenzado a prestar su servicio en
1987. Las vías de buses estatales habían sido
diseñadas como vías eléctricas de trolley-buses,
pero los costos impidieron el completo desarro-
llo de estas vías.
Los objetivos de la concesión eran reducir la
participación del estado en las operaciones de
transporte público, reducir los costos estatales
de la administración del servicio y completar
la electrificación del corredor de 33 km. Se
utilizó una evaluación de licitación de tres
etapas; aquellos consorcios que pasaron la pre
calificación y la propuesta técnica fueron luego
evaluados de acuerdo con el precio, otorgándose
la licitación al oferente que ofreció las más altas
utilidades al Estado en una concesión de más
de 20 años. Las operaciones fueron iniciadas en
mayo de 1997. Estas concesiones se beneficiaron
del hecho que gran parte de la infraestructura
ya estaba en su sitio, lo cual dio a los licitadores
acceso inmediato a las utilidades reduciendo
así la carga de préstamos; más aún, el período
de concesión fue lo suficientemente largo para
permitir la amortización completa de los trolley-
buses (Rebelo y Benvenuto, 1995; 1997).
Otras experiencias recientes en Brasil se han
enfocado en Río de Janeiro, donde la crisis
presupuestaria expuso la necesidad de reducir
los subsidios estatales al Metro y al tren de
cercanías (Flumitrens). Esta necesidad, com-
binada con el deseo de mejorar los servicios y
reducir los atrasos en mantenimiento e inversión
llevaron al estado de Río de Janeiro a la decisión
de concesionar ambos sistemas. El sistema de
41 kilómetros del Metro fue concesionado en
diciembre de 1997 a un consorcio que incluía a
Cometrans, el dueño de la concesión de trenes
16
de Mitre y Sarmiento de Buenos Aires (ver
capítulo siguiente). El proceso de licitación de
dos etapas implicaba una precalificación (ba-
sada en la experiencia) y luego una propuesta de
costos (NPV de la mejor oferta sobre el mínimo
establecido). Las propuestas que se recibieron
probaron ser más altas de lo esperado. La conce-
sión del Flumitrens siguió un proceso de lici-
tación similar, beneficiándose de la experiencia
del Metro y fue firmada en julio de 1998. Las
principales lecciones positivas de ambas expe-
riencias incluyen la simplicidad y transparencia
del proceso de licitación que fue administrado
por la Bolsa de Comercio de Río. Dentro de los
temas que quedan por resolver están los siguien-
tes problemas: el desafío de la integración modal,
el riesgo de la fijación de precios predatoria por
los competidores, y la efectividad de la agencia
reguladora (Rebelo, 1999 a; 1999 b).
2.2.2 Buenos Aires
Junto con las concesiones agresivas en infraes-
tructura de autopistas discutidas en la sección
previa, Buenos Aires también se embarcó en un
proceso de concesiones de infraestructura de
transporte público que incluyó la moderniza-
ción del metro y alrededor de 840 kilómetros de
trenes suburbanos dentro de la región metropo-
litana, como parte de paquetes que consideraron
alrededor de US$ 1,37 billones en inversión.
Desde la década de 1950, los trenes suburbanos
habían sido manejados por Ferrocarriles Argen-
tinos (FA), los ferrocarriles estatales nacionales
que para finales de los años 80 constituyeron la
mayor fuente de pérdidas del tesoro nacional,
consumiendo un estimado entre US$ 800
millones y US$ 1,4 billones anuales. Cerca de
un 20% de este monto fue a cubrir los déficits
operacionales del servicio de trenes suburbanos.
Adicionalmente, el metro requería un estimado
de US$ 40 millones al año en subsidios opera-
cionales (FIEL, 1999). Esta crisis financiera y de
servicios precipitó el descenso en el número de
usuarios; el uso tanto del metro como del tren
suburbano disminuyó entre las décadas de 1980
y 1990 llevando a la privatización entre los años
1993 y 1994.
El proceso de concesiones
Como respuesta, el gobierno decidió concesio-
nar el servicio de trenes de Buenos Aires por
 Módulo 1c: Participación del sector privado en la provisión de infraestructura de transporte urbano
períodos renovables de 10 años, exceptuando el
Metro y la línea Urquiza que fueron entregados
en plazos de 20 años. Para facilitar el proceso
de concesiones, el gobierno agrupó los servicios
de trenes suburbanos en siete redes diferentes
integradas verticalmente, basadas en aquellas
ya existentes antes de su consolidación en la
década de 1950. A pesar de que las áreas direc-
tamente relacionadas con las operaciones de
servicio (andenes, cabinas de pasajes, etc.) serían
transferidas a los concesionarios, todo otro bien
raíz – incluyendo las áreas no operacionales de
las estaciones terminales – permanecerían en
manos gubernamentales para una venta por
separado o para concesión.
El gobierno aceptó desde el principio que el
financiamiento público requeriría operar el
servicio de trenes de pasajeros y tomar a su
cargo las inversiones necesarias para rehabilitar
el sistema. Para cada corredor el gobierno esta-
bleció precios de pasajes máximos y frecuencias
de servicios mínimas. Estas últimas fueron
definidas en términos de vagones de tren por
hora para cada ciclo de servicio de 24 horas y
para cada día de la semana. Adicionalmente,
los estándares de calidad del servicio fueron
definidos para cada corredor, incluyendo el
porcentaje de trenes a tiempo y de trenes
cancelados. Si cumplían o sobrepasaban con
estos estándares de servicio, o sobrepasándolos,
los concesionarios tendrían derecho a alzar sus
tarifas sobre los niveles autorizados (también se
permitió un alza de tarifas automática ajustada
a la inflación de EEUU), como una forma de
incentivo de rendimiento. Los documentos de
licitación también incluían expectativas rela-
cionadas con ciertos aspectos del servicio, tales
como limpieza, mantenimiento y conducta del
personal.
El gobierno iba a mantener la propiedad del
material rodante y la infraestructura, todo lo
cual se asignaría a un concesionario. Al conce-
sionario se le dio total responsabilidad de todas
las actividades de operación, desde el marketing
hasta el mantenimiento del material rodante y
la infraestructura. Una característica clave del
diseño de las concesiones fueron los pagos men-
suales, (tanto para subsidios de operación como
para fondos de inversión en infraestructura)
que iban a ser hechos a cada concesionario por
el tiempo completo del contrato de concesión,
donde el concesionario debía asumir todo el
riesgo relativo tanto a los niveles de demanda
como a los costos de construcción.
El proceso de licitación utilizó un enfoque
de “dos sobres”: el primer sobre contenía
información sobre el concesionario (capacidad
de comercio, financiera y técnica), el segundo
sobre contenía propuestas comerciales y
financieras (montos de subsidios/pagos de
operación y costos de inversión). (También
existió la opción de presentar un sobre adicio-
nal al segundo sobre con una “oferta opcional”
describiendo un plan de inversión alternativo
propuesto por concesionario, aunque ningún
postor ejerció esta opción; FIEL, 1999). Pese a
que las inversiones a realizarse eran especifica-
das por el Estado, los licitadores identificaron
los programas a realizar (excepto en el caso del
metro, para el cual el programa de inversión
también fue especificado), con la restricción
que no más de un 12,5% de la inversión
total propuesta podía emprenderse en un año
determinado. Los postores también incluyeron
sus propios pronósticos de demanda, proyec-
ciones de utilidades (incluyendo la publicidad
y arriendo de locales) y costos de operación.
Las licitaciones ganadoras fueron escogidas de
acuerdo con el valor presente más bajo de la
suma de los pagos mensuales requeridos por el
gobierno.
Ocho consorcios distintos presentaron ofertas.
Siete de ellos presentaron ofertas para más de
una línea, y cuatro consorcios finalmente ga-
naron siete concesiones. Interesantemente, hay
compañías de buses forman como parte de cada
consorcio ferroviario. El gobierno había prees-
tablecido que no podría haber un sólo operador
para todo el sistema y que el consorcio necesi-
taba incluir compañías operadoras extranjeras
para precalificar. Finalmente, los concesionarios
seleccionados incluyeron las siguientes com-
pañías como socios minoritarios: Burlington
Northern (Estados Unidos); Transurb Consult
(Bélgica); Servicios Técnicos Ferroviarios de
Japón; y el Bay Area Rapid Transit District
(San Francisco, Estados Unidos). Los contratos
dejaron abierta la posibilidad de pequeñas mo-
dificaciones para lograr mejorías en los servicios,
considerando las condiciones del equipamiento
y cambios en la demanda.
17

Fig. 5
Estación de metro de
San Juan, Buenos Aires.
En diciembre del año
2001, la recolección
promedio por pasajes
sobre las cinco líneas
de metro cubrió menos
del 80% de los costos
operacionales del metro,
situación que se ha
deteriorado aún más en
el año 2002.
Karl Fjellstrom, Febrero de 2002
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Volúmenes de pasajeros
Desde una perspectiva de niveles de servicio y
número de pasajeros, las concesiones de trenes
demostraron ser un éxito innegable, hasta que
llegó el golpe de la crisis económica. Los aumen-
tos iniciales en el número de viajeros durante los
primeros tres a cuatro meses de las concesiones
iban desde un 12% (San Martín) a un 102%
(Belgrano Sur), debido en parte a la mejora en
los controles de evasión de pasajes que había
alcanzado alrededor de un 35% de todos los
viajes durante la etapa de operación por parte
del Estado. Estas mejoras iniciales continuaron,
entregando una fuerte evidencia de que nuevos
usuarios habían sido atraídos al sistema. Para
finales del año 1998, los viajes aumentaron por
encima de los niveles de 1993, fluctuando desde
un 52% (Urquiza) a un 802% (Belgrano Sur).
En cinco de las ocho líneas, los niveles reales
de pasajeros han sido más altos que aquellos
predichos en las ofertas originales de licitación
de los concesionarios con el metro mostrando
las diferencias más dramáticas (FIEL, 1999).
Los kilómetros por pasajero aumentaron en un
150%, mientras los kilómetros por vagón de tren
aumentaron en un 50%. Para los trenes subur-
banos, la puntualidad absoluta (trenes puntuales
como proporción del número total de trenes
programados) fue estimada en un 96% en 1997
en comparación con un 77% en 1993 y un 83%
en 1986. Para el metro, la frecuencia promedio
bajó desde 4 minutos 18 segundos en 1993 a 3
minutos 20 segundos en 1997 (FIEL, 1999).
18
Sin embargo, con el empeoramiento de la crisis
económica en Argentina la situación de los tre-
nes se ha deteriorado. La cantidad de pasajeros
ha disminuido precipitadamente y la seguridad
ha sido descuidada. Los trenes suburbanos han
ido a la bancarrota y el metro está en un estado
precario dado que el gobierno no ha sido capaz
de mantener sus compromisos de inversión.
Entre 2000 y 2002, los viajes de metro disminu-
yeron en 15% (GTZ, 2002). El futuro de estas
concesiones se mantiene en serias dudas.
Subsidios gubernamentales
En cuanto a los efectos en las arcas guberna-
mentales, para fines de 1990, los subsidios
estatales para operaciones disminuyeron en
aproximadamente un tercio de sus niveles de
los 1980s. En términos de subsidios por pasa-
jero que paga, los precios han bajado de US$
0,74 (1993) a US$ 0,20 (1997). Para el metro,
el subsidio anual estimado de US$ 40 millones
ha disminuido firmemente en los primeros
años de operación. Como estaba descrito en la
concesión original, el concesionario tenía que
haber estado pagando un arancel operacional al
gobierno antes de 1999. No obstante, a partir
de diciembre de 2001, las utilidades de todo el
sistema provenientes de pasajes cubrieron sólo
un 77% de los costos operacionales (aunque
algunas líneas cubrieron sus costos) – una
situación que sólo ha empeorado con la crisis
en marcha – (Figura 5). En términos de pasajes,
el promedio total de los pasajes del tren subur-
bano ha aumentado (en términos reales) en un
9% desde 1993, en parte debido a aumentos
en la calidad del servicio y en parte debido a
la corrección de la inflación. Para el metro, los
pasajes han aumentado desde US$ 0,45 a US$
0,70 por viaje (diciembre de 2001).
Regulación y renegociación
Para los trenes, la tarea reguladora fue ini-
cialmente asignada a la Unidad Coordinadora
del Programa de Reestructuración Ferroviaria
(UCPRF). Las obligaciones de la UCPRF in-
cluían todos los aspectos de regulación y control
de cumplimiento de la ley relativos a satisfacer
los niveles de servicio y estándares de seguridad,
cumpliendo con planes de inversión y manteni-
miento, controlando los precios y los ajustes de
precios, respondiendo a las quejas del público
 Módulo 1c: Participación del sector privado en la provisión de infraestructura de transporte urbano

y asegurando que los programas de pagos y fiduciarios similares en concesiones de carrete-

subsidios sean cumplidos (por el Estado y por ras). Pese a la importancia de los objetivos detrás
los concesionarios) (FIEL, 1999). En noviembre de las renegociaciones, diversos grupos dieron
de 1996 se creó la Comisión Nacional de Regu- críticas y señalaron que debería haberse creado
lación de Transporte (CNRT), absorbiendo las un proceso más transparente y competitivo, a
obligaciones del UCPRF. La regulación hasta la través de una re-licitación o dejando que , antes
fecha ha sido relativamente ad hoc y de acuerdo de esto, deberían expirar que los cinco años
a FIEL (1999), velar por el cumplimiento de la restantes de las concesiones (FIEL, 1999).
ley ha sido difícil y burocrático. En cuanto a los
aumentos de pasajes, FIEL critica el mecanismo
de ajuste por ser definido sin claridad y poco
transparente, aunque no se han presentado
disputas significativas.
En el caso de los trenes, las negociaciones
fueron formalmente autorizadas por un decreto
gubernamental promulgado en junio de 1997.
La autorización de las renegociaciones de trenes
creció por presiones para expandir los servicios;
cambios en las expectativas públicas; la impre-
vista necesidad de infraestructura e inversión
en material rodante; la consiguiente necesidad
de aumentos en los precios de los pasajes para
acomodar los volúmenes de pasajeros más altos
de lo esperado, y la extensión de los plazos de la
concesión. El decreto autorizó a la Secretaría de
Transporte (dentro del MEySOP) para renego-
ciar específicamente: los servicios programados;
programas de inversión; plazos de las concesio-
nes; especificaciones de las “áreas operativas” de
los concesionarios (para mejorar la funciona-
lidad de las estaciones, entradas, salidas); es-
tructura de pasajes; pagos y garantías estatales;
esquemas de financiamiento permitidos; y
membresía del concesionario (FIEL, 1999). En
la mayoría de los casos, las renegociaciones están
dirigidas a extender los contratos entre 10 y 30
años (con excepción de la concesión del metro
Urquiza, que se extendió de 20 a 24 años), con
el principal objetivo de embarcar a los conce-
sionarios en planes de inversión más ambiciosos.
Este objetivo se ve facilitado por un mecanismo
que ahora permite a los concesionarios utilizar
el material rodante (que pertenece al gobierno)
como garantía para el levantamiento de las deu-
das. Los acuerdos revisados también contemplan
incrementos parcializados en los pasajes, permi-
tiendo a los ingresos extra ser destinados – junto
con las tarifas de operación – en programas de
inversión, a través de una cuenta de fondo fidu-
ciario. (El fondo fiduciario fue aceptado debido
a la positiva experiencia obtenida con fondos

19
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
3. Recomendaciones
Las concesiones ofrecen una herramienta im-
portante en la modernización y expansión de la
infraestructura de transporte urbano, así como
una mejora en los servicios que la infraestruc-
tura provee. Las concesiones pueden mejorar la
eficiencia en la entrega tanto de infraestructura
caminera como ferroviaria, mejorando la efica-
cia del sistema de trenes y permitiendo al sector
privado absorber por lo menos una parte de los
riesgos de construcción y operación. Incluso
así, las experiencias a la fecha indican que estas
concesiones enfrentan dificultades reales. En
general, las concesiones del sector transporte
afrontan múltiples desafíos, incluyendo (UN
ESCAP, 2001a):
n Dificultad al comprender la asignación de
riesgos por parte de los actores públicos/pri-
vados;
n Necesidad de nuevas formas de colaboración
público-privada;
n Multiplicidad de agencias y barreras regula-
doras ( y potenciales conflictos de intereses);
n Barreras legales (incluyendo la falta de legisla-
ción y un sistema judicial mal equipado);
n Falta de experiencia en identificar, evaluar y
controlar comercialmente proyectos viables y
contratos de renegociación; y,
n Falta de experiencia en regulación.
Más aún, las concesiones de transporte ur-
bano también enfrentan problemas únicos
relacionados con los riesgos políticos relativos
a los aumentos de pasajes y peajes; desafiantes
temas ambientales, de capital, de crecimiento
desbordado de la ciudad y de reestablecimiento;
multiplicidad de agencias con algo de jurisdic-
ción en el área urbana; integración del sistema
(pasajes, servicios, recolección y tecnología de
peajes); y falta de exclusividad (es decir, com-
petencia con alternativas que no requieren de
peajes). Mientras ellas pretenden jugar un rol
importante en el futuro de la infraestructura del
transporte urbano, las concesiones no son fáciles
de implementar y ciertamente no son la panacea
para los déficits actuales y futuros en infraes-
tructura que fastidian a muchas áreas urbanas.
Tal vez una de las primeras experiencias “moder-
nas” en este sector, Hong Kong construyó en las
tres décadas pasadas cuatro túneles, los cuales
20
fueron considerados proyectos exitosos. En una
revisión reciente de los proyectos de Hong Kong,
Miller (2000), atribuye este éxito a tres condi-
ciones generales:
1. “Buenos” auspiciadores – los concesiona-
rios tienen un buen conocimiento del con-
texto local, están dispuestos a arriesgar tem-
pranamente una sustancial suma de capital
en el proyecto y tienen la fuerza financiera
para afrontar los problemas esperados e ines-
perados;
2. “Buena” base para el proyecto – el proyecto
hace sentido en términos económicos y estra-
tégicos, tiene apoyo político y de las institu-
ciones financieras locales;
3. “Buenas” utilidades – el proyecto provee
utilidades financieras al concesionario y a los
inversores (a niveles más altos que las inver-
siones tradicionales).
Miller también destaca como un factor impor-
tante del éxito total, la forma de competencia
que tuvo lugar en Hong Kong, que se dio en
proyectos detalladamente definidos (es decir,
10% de etapa de diseño).
Esta sección proporciona una descripción gene-
ral de las claves del éxito de la participación del
sector privado en infraestructura de transporte
urbano obtenidas de las recientes experiencias
con este mecanismo en el mundo en vías de
desarrollo (ver Figura 6).
3.1 Enfoque estratégico
Las concesiones de infraestructura de transporte
urbano debieran ser perseguidas como parte de
un plan de transporte urbano coherente. Las
concesiones debieran ser sólo una herramienta
para desarrollar infraestructura que ha sido
catalogada como de “interés público” a través de
un cuidadoso análisis de estrategia y evaluación
de proyecto. Si las decisiones de inversión están
delegadas a las fuerzas del mercado, entonces
tendremos la entrega de una infraestructura
mayor (particularmente carreteras), pero no
obtendremos programas de transporte urbano
coherentes. El financiamiento del proyecto
puede venir sólo después de una planificación
estratégica efectiva que incluya a todo el sector,
incluyendo la participación pública, y una vez
identificados los proyectos más justificables. Los
detalles de tal acercamiento se extienden más allá
 Módulo 1c: Participación del sector privado en la provisión de infraestructura de transporte urbano
del ámbito de este capítulo, pero están conteni-
dos en otras secciones de este Texto de Referencia.
3.2 Marco institucional, legal y
regulador
El uso de concesiones del sector privado apunta
a reducir el rol del gobierno en la producción
física u operación de activos de infraestructura;
no obstante, el papel del gobierno se mantiene
más importante que nunca, cuando se realiza
la elección de emplear concesiones. El gobierno
debe ser confiable y un patrocinador profesio-
nalmente competente, definiendo bien el al-
cance de los proyectos individuales (incluyendo
el racionamiento técnico, político, económico y
social-ambiental), promoviendo la competencia
transparente y cara a cara; permaneciendo
abierto a las innovaciones tecnológicas; y, más
importante aún, siendo capaz de implementar.
Dentro de las tareas más importantes del go-
bierno, las siguientes se destacan:
n Determinar la necesidad de un proyecto de
infraestructura (dentro de un plan estratégico
y a través de una evaluación de proyecto apro-
piada);
n Determinar si el financiamiento del sector
privado es factible y deseable;
n Establecer el marco legal (derechos de pro-
piedad, obligaciones de contrato, derechos de
seguridad, etc.);
n Establecer el régimen regulador (autónomo,
independiente);
n Establecer el mecanismo-proceso de licitación
(competitivo);
n Contribuyer posiblemente con capital-garan-
tías;
n Velar por el cumplimiento de los plazos de la
concesión durante la construcción y opera-
ción;
n Aseguraf las vías apropiadas para la participa-
ción de los grupos de usuarios, quejas.
Un marco legal y regulador apropiado ayudará
a convencer a todas las partes (el gobierno, el
concesionario, el prestamista, los usuarios) de la
viabilidad del uso de concesiones. La regulación
es necesaria para asegurar que la calidad del
servicio no empeore (especialmente cuando
existe poca competencia para el servicio de
infraestructuras), y para asegurar que toda la in-
fraestructura será bien mantenida a lo largo por
Proceso de Planificacion a Nivel de Sector: Fig. 6
Estrategia de Transporte Urbano El proceso de planifica-
ción e implementación
- Identificar proyectos, normas y medidas de de concesiones de
implementación infraestructura de
- Identificar proyectos con potencial para la transporte.
Participación del Sector Privado
Basado en ADB, 2000
Planificacion a Nivel de Proyecto
- Desarrollar casos de negocio para las concesiones:
estructura financiera, naturaleza y amplitud de
los riesgos, apoyo gubernamental requerido,
asignación de riesgo
- Asegurar ofertas competitivas: claro alcance del
proyecto, apoyo gubernamental definido, criterios
simples de evaluación, permite flexibilidad de la
propuesta (para promover innovaciones), asegura
“valor del dinero” (comparado con la alternativa del
sector público)
Implementación del Proyecto
- Hacer cumplir la construcción
- Hacer cumplir las operaciones
- Proceso de auditoría continuo (para aprendizaje
continuo)
la duración del contrato (especialmente hacia
el fin del término de la concesión). Es esencial
un cuerpo regulador independiente, libre del
fuerte poder de lobby de la industria y con un
acceso bien definido a la información necesaria.
La transparencia es en extremo importante en
el proceso de licitación, el proceso regulador y
durante cualquier renegociación.
Una agencia reguladora puede jugar por lo
menos dos roles: simplemente velar por el cum-
plimiento de contratos existentes, o también
modificar aquellos contratos. En el contexto
urbano, donde son posibles las concesiones
multi modales (bus, tren, carretera), no está
claro si ellas deben ser reguladas por la misma
agencia, o si esto debe ocurrir a nivel nacional,
regional o local. El asunto depende, en parte, de
la capacidad local y del contexto legal. También
depende de si uno cree que tal poder regulador
21
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
debiera estar unido a o separado de una agencia
metropolitana superior responsable de la planifi-
cación del transporte multi modal.
Un desafío importante para la implementación
efectiva de concesiones está ligado a la relación
entre el concesionario y el regulador. Este de-
safío está enlazado con el proceso de licitación
utilizado, la flexibilidad de los contratos y
cualquier posibilidad de renegociación, como
está descrito en Engel et al., (sin fecha) en su
revisión sobre el programa de concesiones de
infraestructura de transporte en Chile. Como
estos autores mencionan, el proceso de licitación
debiera estar diseñado para reducir la probabili-
dad de “renegociaciones oportunistas” (es decir,
permitiendo al concesionario tomar ventaja de
la dificultad inherente de cambiar proveedores),
pero al mismo tiempo, debiera permitir algo de
flexibilidad (en el caso de que la infraestructura
deba expandirse o que los pasajes-peajes deban
cambiarse por razones de eficiencia, es decir,
cargos por congestión). Cuando los cambios en
el plazo de la concesión son necesarios, la rene-
gociación (con sus desafíos consiguientes) o la
cancelación de la concesión con compensaciones
justas, son las opciones básicas. Ninguna de
ellas es fácil de implementar, pero Engel et al.,
ofrece un mecanismo de licitación que puede
ayudar a superar esos desafíos, como es descrito
en la sección siguiente.
3.3 Proceso de evaluación
La simplicidad en el proceso de evaluación,
si bien no es fácil de lograr, puede soslayar
potenciales desacuerdos futuros relativos a los
resultados de la concesión así como los diseños
y operación del proyecto. Pese a que la tentación
de introducir muchas variables en el proceso de
evaluación es grande, esto puede hacer que el
proceso esté sujeto a parcialidad por parte de
los evaluadores, a la reducción de transparencia
y, finalmente, hace que los contratos resultantes
sean difíciles de regular. Está fuera del alcance
de este módulo hacer recomendaciones sobre
los mecanismos apropiados de evaluación. Sin
embargo, dos acercamientos merecen una men-
ción. El primero es el peaje mínimo, en el cual
el gobierno fija los plazos de la concesión y el
concesionario que ofrezca la propuesta de peajes
más bajos, gana – en el caso de un empate entre
22
los oferentes, se utilizan criterios secundarios
para el otorgamiento de la licitación.
En segundo acercamiento, con menos aplica-
ciones prácticas a la fecha, pero discutiblemente
más eficaz por una variedad de razones (para
detalles ver, por ejemplo, Engel et al.,) es la
licitación de menor valor presente de uti-
lidad (least present value of revenue) (LPVR).
Con el LPVR, el regulador establece el cobro al
usuario y el descuento en la tarifa y la concesión
es otorgada a la firma que pide el menor valor
presente de utilidades. La concesión finaliza
cuando el valor presente por concepto de ga-
nancias de las tarifas a los usuarios es igual al de
la oferta ganadora. En otras palabras, el plazo
de la concesión es variable. Para concesiones de
caminos urbanos, el LPVR ofrece beneficios, ya
que los peajes pueden variar considerablemente
(para dar cuenta de los cambios en la congestión
a lo largo del tiempo, por ejemplo), sin impactar
adversamente el valor presente del concesionario
por ingresos por las tarifas de los usuarios
(Engel, et al.,). El acercamiento LPVR todavía
presenta diversos desafíos, tales como la nece-
sidad de fuertes controles de calidad realizados
por el gobierno; adicionalmente, los oferentes
todavía pueden ofrecer precios más bajos para
los proyectos, toda vez que los contratos de res-
cisión aún requerirían una estimación de costos
a futuro, la cual está sujeta a negociaciones y
presiones de lobby (Nicolini, 2001).
En Chile, uno de los primeros lugares en
implementar licitaciones basadas en el LPVR,
algunos de los desafíos de este acercamiento
incluyeron: las preocupaciones de los oferentes
sobre la complejidad de la preparación de la
oferta, reservas de los inversionistas respecto de
la tasa de retorno implícitamente fija (sin recom-
pensas por mejoras en la eficiencia operacional),
y el inconformismo de las instituciones finan-
cieras con el hecho de proveer mecanismos de
financiamiento para concesiones inherentemente
variables en sus plazos (Cruz et al., sin fecha).
3.4 Riesgos y garantías
Los proyectos de infraestructura de transporte
están llenos de riesgos a lo largo de su ciclo de
vida. Estos incluyen riesgos de permiso y ad-
quisición de terrenos, riesgos en cuanto a costos
y tiempos por retrasos durante la construcción,
 Módulo 1c: Participación del sector privado en la provisión de infraestructura de transporte urbano

riesgos de retrasos durante la operación y admi- concesiones. El tamaño del subsidio debería ser,
nistración, riesgos de demanda e ingresos, infla- generalmente, lo suficientemente grande como
ción y riesgos de tipo de cambio, entre otros. La para atraer al sector privado, pero nunca más
manera como estos riesgos son asignados entre grande que el valor de la externalidad misma. El
el concesionario y el gobierno, tiene importantes gobierno también puede jugar un rol en mejorar
repercusiones para la selección del proyecto las posibilidades del proyecto. Por ejemplo, si
y ejecución del mismo. Los concesionarios participa como un socio de capital para ayudar
apuntarán a mitigar dichos riesgos, a través a satisfacer las exigencias del prestamista acerca
de, por ejemplo, el requerimiento de garantías de relación deuda/capital. Tal tipo de participa-
gubernamentales. El problema con muchas ción significa que el gobierno puede participar
formas de garantías es que ellas terminan redu- en los “aspectos positivos” de los proyectos
ciendo significativamente los mismos beneficios (obteniendo ganancias), se pueden reducir los
que se pretenden obtener a través del uso de riesgos (con el gobierno como socio) y los costos
concesiones. Por ejemplo, el gobierno puede de capital (menor regulación y menores primas
ofrecer una garantía de demanda, asegurando de riesgos), y el refinanciamiento puede resultar
un nivel anual de ingresos. Tal tipo de garantía más fácil (Estache y Strong, 1999).
reducirá el propósito de utilizar concesiones
para filtrar los proyectos denominados “elefantes “Las concesiones no deben cobrar
blancos”. El proceso de renegociación (como
vida propia.”
ha sido ejemplificado más arriba en el caso de
Buenos Aires) ofrece un resultado final similar Aún así, aunque es importante asegurar que
(el concesionario puede renegociar en una todos los proyectos que sean meritorios se reali-
situación de pérdida), pero introduce nuevos cen, las concesiones no deben cobrar vida propia.
problemas, tales como firmas ofreciendo bajos En otras palabras, cerrar el trato del proyecto y
precios intencionalmente, sabiendo que pueden desarrollar más proyectos de concesión no debe
renegociar más adelante. Para los gobiernos que ser un objetivo final. En cambio, el propósito
están buscando solidificar sus programas de de las concesiones debe ser simplemente ayudar,
concesiones, la presión para aceptar la renego- donde sea posible, a entregar infraestructura de
ciación (y no arriesgar la quiebra de un provee- transporte necesaria. Este punto parece estar
dor principal de infraestructura) es enorme. perdido entre los promotores de concesiones.
Algún nivel de riesgos, tales como el riesgo riesgo
ambiental de políticas, debería ser asumido por 3.6 Implicaciones para grandes
el gobierno. Adicionalmente, podría haber algún impactos
tipo de discusión para proveer garantías en las
Cuando se considera el rol de las concesiones
primeras etapas del programa de concesiones,
en la entrega de infraestructura de transporte
gracias a las lecciones que las primeras conce-
urbano, uno debe tener siempre en mente los
siones podrán entregar a las mejoras sobre el
numerosos impactos del transporte en las áreas
programa completo. Sin embargo, las garantías
urbanas. Las áreas de preocupación incluyen:
de ingreso general (es decir, financiadas por los
n Externalidades – La infraestructura de
contribuyentes) contra los riesgos que debieran
ser parte del proceso de concesiones irán en transporte y su uso generalmente implican
contra – en un alto grado – del propósito de costos y beneficios externos a los proveedores
utilizar concesiones de infraestructura. y usuarios directos. Estos se acumulan tanto
para los proyectos privados como para los
públicos, pero queda por ver cómo serán in-
3.5 ¿Concesiones para quién y con qué corporados efectivamente en los esquemas de
propósito? concesiones privadas. Por ejemplo, los efectos
Cuando un proyecto de infraestructura de externos asociados con carreteras pueden in-
transporte urbano crea externalidades positivas, cluir: contaminación atmosférica y acústica,
entonces se puede justificar algún grado de seguridad víal, efectos positivos o negativos
subsidio (equivalente al beneficio externo) a las para los poseedores de terrenos adyacentes,

23
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
y potencialmente, impactos indeseables en
la forma urbana. Éstos están influenciados
por la generación de tráfico a largo plazo
debido a la expansión de la provisión de in-
fraestructura. En Buenos Aires, por ejemplo,
el tráfico diario promedio fue un 13% más
alto en los corredores de viajes afectados por
el Acceso Norte, debido principalmente al
aumento en el desarrollo de los bienes raíces
en el área que la autopista permitía (Ghisolfo,
2001). Hay indicios de que una mejor infraes-
tructura vial (es decir, mejoras en ingeniería,
etc.) puede aportar seguridad de tráfico me-
jorada en las instalaciones afectadas y en los
vehículos motorizados que usan dichas vías.
(El impacto general de un sistema más moto-
rizado requeriría de mayores análisis). Nueva-
mente, en el caso del Acceso Norte de Buenos
Aires, la tasa de accidentes (por VKT) en el
año 2000 fue la mitad de la del año 1993, y
la tasa de muertes y lesiones fue un 70% me-
nor (Ghisolfo, 2000).
n Instalaciones en competencia y rendi-
miento de la red – En áreas urbanas, las
instalaciones y servicios competitivos gene-
ralmente o ya existen o deberían proveerse en
el futuro. En muchos países, las instalaciones
competitivas (sin peajes) deben existir previa-
mente a la aprobación de una concesión. En
otros casos, sin embargo, a las concesiones se
les garantiza un derecho exclusivo al corredor.
La forma como se puedan reconciliar los in-
tereses del concesionario en exclusividad con
las responsabilidades del gobierno hacia una
necesidad pública de largo aliento necesita
una mayor clarificación, particularmente
mientras mayores segmentos de la red urbana
están siendo concesionados al sector privado.
Engel et al., (1999) sugiere que la competen-
cia por peajes puede ser un camino viable de
regular las carreteras privadas.
n Influencia política – La influencia política
y la influencia de grupos con intereses espe-
ciales sobre la infraestructura de transporte
urbano es tan antiguo como el primer pro-
yecto en el sector. El impacto neto de las con-
cesiones todavía está por verse. Por un lado,
a través del proceso de concesiones el sector
puede ser despolitizado, debido a la compe-
tencia abierta por proyectos; el sector privado
puede identificar los “elefantes blancos” y los
24
regímenes legales que confirman los contratos.
Por otro lado, mientras más fuerzas del mer-
cado explícitas haya detrás de la distribución
y operación de la infraestructura más puede
llevar a acuerdos de puertas cerradas, menos
transparencia y más influencia de los grupos
interesados en las decisiones normativas.
n Desarrollo del sector privado – Existen di-
versos efectos interesantes posibles por parte
del sector privado, incluyendo el potencial
para desarrollar la industria y experticia loca-
les, joiont-ventures con empresas internacio-
nales y consorcios para acelerar la transferen-
cia tecnológica y otras formas de fertilización
cruzada. Por ejemplo, los intereses británicos,
que habían poseído muchos trenes argentinos
en la primera mitad del siglo, son vistos como
potenciales inversores y asesores para los
concesionarios argentinos. Mientras el futuro
de una cooperación más estrecha es posible,
también existe la posibilidad de que se cree
un “cartel” entre los concesionarios. Más aún,
debido a las limitadas experiencias operacio-
nales a la fecha, la sostenibilidad a largo plazo
de estas iniciativas es aún incierta. Por ejem-
plo, la reciente crisis económica de Argentina
puso en duda el futuro de las concesiones
en las ciudades. En el caso de los trenes, el
número de pasajeros disminuyó fuertemente
y la seguridad fue abandonada. El tren subur-
bano fue a la bancarrota y el metro está en
un estado precario toda vez que el gobierno
es incapaz de mantener los compromisos de
inversión. ¿Podrían los gobiernos volver a las
adquisiciones, repitiendo el ciclo de la antigua
generación de proyectos?
n Viabilidad del Transporte Público – Las
líneas de buses y el transporte de bus rápido
(BRT) son generalmente vistos como la
opción de transporte público de mayor ren-
tabilidad en comparación con el transporte
ferroviario, debido a sus bajos costos de cons-
trucción y gran flexibilidad operacional. Pese
a que el BRT es atractivo desde la perspectiva
financiera y de rendimiento – como ha sido
probado en varias ciudades brasileñas y en
otras partes – la experiencia de concesiones
en infraestructura de buses es limitada y no
ha atraído la atención del sector privado. En
Bogotá, los esfuerzos por concesionar buses
fallaron en 1996, debido a la incapacidad
 Módulo 1c: Participación del sector privado en la provisión de infraestructura de transporte urbano

de atraer financiación y por la falta de co- de transporte económicamente justificables

operación entre los operadores de transporte que mejoren el rendimiento del sistema de-
existentes. El gobierno desarrolló el exitoso berían tener impactos beneficiosos sobre los
proyecto “TransMilenio”, pero sin utilizar pobres, pero esto claramente depende del tipo
concesiones de infraestructura. De otra parte, y ubicación de la infraestructura provista. De
el intento del gobierno municipal de Sao este modo, el potencial de impactar negati-
Paulo de concesionar la red de buses fracasó, vamente a los pobres está claro: si se requiere
debido principalmente a la falta de inversión de fondos públicos esto va a desviar recursos
(ver sección 2.2.1). No existe una razón clara que estaban destinados para aliviar la pobreza
del por qué los buses no son atractivos para (Allport, 2000). Más aún, la reubicación de
ser financiados por el sector privado, el desa- empleos y casas que generalmente ocurre
fío viene con unos pocos ejemplos exitosos de debido a la adquisición del ancho de vía para
los cuales podemos construir experiencias e la infraestructura de transporte urbano, casi
impulsos. La viabilidad futura de las vías de siempre desplaza a los grupos más pobres.
buses como proyectos de concesión puede ser White (2000) sugiere maneras para asegurar
fundamental en el desarrollo de sistemas de que las estrategias reguladoras sean beneficiosas
transporte urbano bien equilibrados. para los pobres y que las agencias reguladoras
puedan responder adecuadamente a las necesi-
“El potencial de generar un impacto dades de los pobres. Allport (2000) identifica
varias concesiones de infraestructura de trans-
negativo en la población menos porte potencialmente “pro pobres” – incluyendo
favorecida está claro: si se requiere vías de buses, terminales de transporte público y
de fondos públicos esto va a desviar estaciones de transferencia – y destaca los ele-
mentos para una estrategia “pro pobres”: (i) no
recursos que estaban destinados para dejar que el proceso de concesiones y la viabi-
aliviar la pobreza.” lidad del sector privado dicten las inversiones
en transporte; y (ii) ser imaginativo en aplicar
n Transporte no motorizado (NMT) – Cami- concesiones (incluyendo el uso de concesiones
nar y andar en bicicleta todavía dan cuenta “negativas” para lograr objetivos “pro pobres”.)
de la mayor parte de los viajes en las ciudades
en vías de desarrollo. La seguridad, comodi-
dad y conveniencia de los modos no motori-
zados es crucial para mantener una participa-
ción sostenida del NMT en la realización de
viajes. Allí existe ciertamente un rol para la
infraestructura, mejorando las condiciones de
viaje del NMT. Algunas ciudades progresistas
como Bogotá se embarcaron en ambiciosos
planes de expandir la red de ciclorrutas. Si es
que las concesiones llegarán a jugar un papel
en la entrega de infraestructura para el NMT,
todavía está por verse, incluso aunque exista
un precedente histórico interesante (ver re-
cuadro de texto).
n Pobreza – Existe muy poco trabajo a la fecha
para evaluar el impacto de la infraestructura
provista privadamente, sobre la población
de menores recursos (Houskamp y Tynan,
2000). En las ciudades en desarrollo, donde
los pobres conforman una gran parte de la
población, las inversiones en infraestructura

25
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
¿Concesiones de infraestructura NMT
… en las tierra del automóvil?
En Agosto de 1897, Horace Dobbins constitu-
yó la compañía California Cycleway Company
para crear una ciclo vía de peaje desde el Hotel
Green, en el centro de Pasadena (California),
hacia el centro de Los Angeles. Se construyó
un “camino para bicicletas” elevado y hecho
de madera (ver Figura 7) que fue financiado
con el pago de peaje por parte de los ciclistas.
Desafortunadamente, el tiempo de la ciclo vía
coincidió con la invención del automóvil, por lo
que ésta cayó en desuso. Irónicamente, esta
ciclo vía con peaje, que sirvió luego como ins-
piración para futuros peajes en autopistas, creó
su propia ruina. Sin embargo, recientemente ha
habido exhortaciones para revivir el concepto
de la ciclo vía a lo largo del derecho de paso
original de la visión de Horace Dobbins; el plan
es que la ciclo vía funcione como una instala-
ción con peaje. (ver: http://www.pasonline.
com/CCC/ASB.proposal.html).
Tal vez este proyecto, o quizás otro proveniente
de otra ciudad, permitirán un ímpetu renova-
do hacia la concesión de infraestructura NMT
viable.
Fig. 7
La “ciclo vía” de Horace Dobbins alrededor del
año 1900.
http://csars.calstatela.edu/uei/cycleway.html
26
4. El rol de las organizaciones
internacionales
Las agencias de ayuda bilateral y multilateral
tienen un rol importante que jugar en la
promoción y mejora de las concesiones de
infraestructura de transporte urbano. De hecho,
muchas de ellas ya han puesto a las concesio-
nes en bases importantes de su estrategia de
desarrollo de infraestructura y tienen asistencia
especial destinada a esta dirección (a saber, el
PPI del Banco Mundial). Más allá de fortalecer
las actividades actuales (diseminación de
información, préstamos, entregar seguros a las
inversiones del sector privado, etc.), las organi-
zaciones internacionales pueden jugar un papel
importante en (ADB, 2000):
1. Preparar los procesos ambientales y de
aprovisionamiento – marcos legal, regulador-
institucional y contractual, auditorías inde-
pendientes de negociaciones (Nicolini, 2001),
y mecanismos de solución de disputas;
2. Aumentar la comprensión del rango de opcio-
nes de participación privada – identificando
programas y opciones;
3. Asistir en la formulación de estrategias de
transporte – estrategias de transporte urbano
integradas y prioridad de proyectos;
4. Invertir en proyectos – para catalizar la finan-
ciación;
5. Desarrollar las capacidades locales – centros
de excelencia, fondos de preparación del pro-
yecto, acceso a expertos, quizás estableciendo
un centro de PSP multisectorial, con células
en las principales agencias.
Para las agencias bilaterales, Lindfield (1997)
ofrece recomendaciones útiles, incluyendo:
n Proveer lazos organización-a-organización (es
decir, entre organizaciones en el “norte”con
experiencia relevante);
n Tener equipos de personas de institucio-
nes de desarrollo por largo tiempo en el
país, para así comprender mejor el contexto
institucional;
n Enfocarse en el reforzamiento de las agencias
centrales y mejorar la planificación estraté-
gica;
n facilitar la acumulación de fondos destinada
a inversiones en infraestructura dentro del
mercado de capital existente (tales como la
 Módulo 1c: Participación del sector privado en la provisión de infraestructura de transporte urbano
Compañía de Desarrollo de Infraestructura
ADB);
n trabajar con intermediarios financieros locales
para ayudarlos a ingresar en el mercado de
infraestructura;
n asistir en el desarrollo de estudios sectoria-
les, detallando claramente los acercamien-
tos financieros y el contexto económico e
institucional viables.
Las agencias internacionales también deberían
enfocarse en algunos de los asuntos menciona-
dos en la sección previa, trabajando por ejemplo
en lo siguiente: desarrollar una concesión de
infraestructura de transporte público basado
en buses y que sea viable, comprender la es-
tructura reguladora ideal de las concesiones de
infraestructura de transporte urbano, enlazar
las posibilidades de concesiones con los asuntos
de sostenibilidad más amplios (es decir, qué
rol, si es que hay alguno, pueden jugar las
concesiones en las estrategias de mitigación de
cambio climático para el transporte urbano),
explorar la posibilidad de las ciclo vías y otras
infraestructuras NMT para jugar el “juego de
las concesiones”, e identificar las posibilidades
“pro pobres”.
“Irónicamente, la privatización
5. Perspectivas a futuro
Cuando consideramos las concesiones de infra-
estructura de transporte urbano, debemos tener
siempre en mente su finalidad última: crear una
estrategia de infraestructura estable y competitiva
que produce mejores servicios, una alta calidad y
bajos costos para el usuario y contribuyente (Miller,
2000).
Pese a que puede ayudar a lograr esta meta, la
participación del sector privado no es la panacea.
De hecho, de acuerdo con el ADB (2000), el
BOT seguirá jugando un papel relativamente
pequeño en la provisión y mantenimiento de
infraestructura.
La concesión de carreteras esta plagada de
trampas y riesgos potenciales. Si el sector de las
carreteras con peajes es un indicio de los desa-
fíos que enfrenta el uso de concesiones, entonces
debemos estar atentos de:
n La sobreestimación de los peajes;
n La incapacidad de manejar efectivamente los
riesgos;
n La planificación de una red estratégica inade-
cuada;
n Liesgos de renegociación de contratos; y
n Un disgusto político general por los costos (es
decir, peajes) (Silva, 2000).
apunta a excluir al gobierno del
sector, pero realmente significa un
papel más fuerte y mejor definido
del gobierno a través de la temprana
creación de instituciones reguladoras
independientes y responsables.”
El siguiente pronóstico (Eustache y Strong,
1999) para las concesiones de infraestructura de
carreteras proporciona una mayor comprensión
sobre las futuras direcciones y tendencias:
n Aumento en los riesgos;
n Altos costos en el financiamiento de la deuda;
n Horizontes de préstamos más cortos;
n Mayores exigencias de compartición de capital;
n Estructura de patrimonio cambiada (el patri-
monio de construcción no puede reemplazar
el patrimonio de cartera reducido, lo que
27
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
significa que puede ser inevitable algo de pa-
trimonio del gobierno);
n Un cambio de proyectos "Greenfield" hacia
proyectos de rehabilitación y expansión;
Citas
n Surgimiento de una súper clase de patrocina-
dores, banqueros e inversionistas.
No sabemos si las ciudades del mundo en vía
de desarrollo aprenderán de las experiencias
hasta la fecha. Sin embargo, para que este me-
canismo tenga un mayor uso, se requerirá de un
sector privado capaz de responder, estabilidad
económica, y voluntad política y consistencia.
Quizás, más importante aún, deben mejorarse
las herramientas reguladoras y los procesos
institucionales. Irónicamente, la privatización
apunta a excluir al gobierno del sector, pero
realmente significa darle un papel más fuerte y
mejor definido a través de la temprana creación
de instituciones reguladoras independientes y
responsables, fiscalizando justamente y eficaz-
mente “a una distancia prudente”.
Como siempre parece ser el caso del sector de
transporte urbano, las soluciones finalmente
radican en las instituciones, no en la infraes-
tructura.
28
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 Módulo 1c: Participación del sector privado en la provisión de infraestructura de transporte urbano
estructura de transporte: análisis preliminar
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Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

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cat/pub_tran.htm
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Highways. http://www.ppiaf.org/toolkits/
ppphighways/5_imple/54/54_.htm
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the World Bank, Washington, DC. (http://
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Dailami, M. and M. Klein. Government
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worldbank.org/html/dec/Publications/Work-
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World Bank PPI Database: http://www.world-
bank.org/html/fpd/privatesector/PPIDBweb/
intro.htm
Asian Development Bank, (2000) BOT
Project Database, http://www.adb.org/Docu-
ments/Books/Developing_Best_Practices/
Roads.

30
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Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

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Medio Ambiente e Infraestructura

Instrumentos económicos
Módulo 1d
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo

Proyecto sectorial
Servicio de Asesoría en
Política de Transporte
VISIÓN GENERAL DEL TEXTO DE REFERENCIA
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte Urbano
Sostenible aborda las áreas claves de un marco general
para una política de transporte sostenible en una
ciudad en desarrollo. El Texto de Referencia consta de
más de 20 módulos.
¿Para quién es?
El Texto de Referencia se ha diseñado para
formuladores de políticas en ciudades en desarrollo y
sus asesores. Este grupo objetivo se refleja en el conte-
nido, que proporciona herramientas apropiadas de
políticas para su aplicación en una serie de ciudades en
desarrollo.
¿Cómo se debe utilizar?
Estos módulos deben ser proporcionados a los oficiales
involucrados en transporte urbano según se necesiten.
El Texto de Referencia puede ser fácilmente adaptado
para ajustarse a un evento de entrenamiento formal y
corto, o puede servir como una guía para desarrollar
un programa de entrenamiento en transporte urbano.
GTZ está elaborando los paquetes de entrenamiento
de módulos selectos, disponibles desde 2004.
¿Cuáles son algunas de sus características claves?
Las características claves del Texto de Referencia incluyen: 3c. Regulación y planificación de buses (Richard Meakin)
Una orientación práctica, centrándose en mejores prác- 3d. Preservar y expandir el papel del transporte no moto-
ticas en planificación y regulación y, cuando es posible,
experiencias exitosas en ciudades en desarrollo;
Los colaboradores (autores) son expertos internacio-
nales en sus campos;
Una diagramación atractiva, en color y fácil de leer;
Lenguaje no-técnico (hasta donde es posible), con
los términos técnicos explicados;
Actualizaciones vía Internet.
¿Cómo conseguir una copia?
Por favor visite http://www.sutp.org o http://www.gtz.de/
transport para obtener detalles. El Texto de Referencia
no se vende con ánimo de lucro. Cualquier cobro es
utilizado para cubrir los costos de impresión y distri-
bución. También se puede ordenar a transport@gtz.de.
Comentarios o sugerencias
Damos la bienvenida a cualquiera de sus comentarios o 4f. Conducción racional
sugerencias, en cualquier aspecto del Texto de Referencia,
por correo a transport@gtz.de, o por correo postal a:
Manfred Breithaupt
GTZ, Division 44
P. O. Box 5180
65726 Eschborn / Germany
Más módulos y recursos
Se desarrollarán más módulos en las siguientes áreas:
Financiación de Transporte Urbano y Benchmarking.
También habrá recursos adicionales, y existe un CD-
ROM de fotos de Transporte Urbano.
Módulos y colaboradores
Visión General del Texto de Referencia
y Temas Transversales sobre Transporte Urbano
Orientación institucional y de políticas
1a. El papel del transporte en una política de desarrollo
urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de transporte urbano (Richard Meakin)
1c. Participación del sector privado en la provisión de
infraestructura de transporte urbano
(Christopher Zegras, MIT)
1d. Instrumentos económicos (Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte
urbano sostenible (Carlos F. Pardo, GTZ)
Planificación del uso de suelo y gestión de la demanda
2a. Planificación del uso del suelo y transporte urbano
(Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Gestión de la movilidad (Todd Litman, VTPI)
Transporte público, caminar y bicicleta
3a. Opciones de transporte público masivo (Lloyd Wright,
University College London; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Sistemas de bus rápido
(Lloyd Wright, University College London)
rizado (Walter Hook, ITDP)
3e. Desarrollo sin automóviles
(Lloyd Wright, University College London)
Vehículos y combustibles
4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
(Michael Walsh; Reinhard Kolke, Umweltbundes-
amt–UBA)
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de seguridad
(Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
(Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj Auto)
4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
4e. Sistemas de transporte inteligentes (Phil Sayeg, TRA;
Phil Charles, University of Queensland)
(VTL; Manfred Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
Impactos en el medio ambiente y la salud
5a. Gestión de calidad del aire
(Dietrich Schwela, World Health Organisation)
5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock, GRSP)
5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
Recursos
6. Recursos para formuladores de políticas públicas (GTZ)
Módulo 1d
Instrumentos económicos
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones
expresados en este documento están basados en
la información compilada por GTZ y sus consul-
tores, socios y contribuyentes con base en fuentes
confiables. No obstante, GTZ no garantiza la
precisión o integridad de la información en este
libro y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.
Equipo Editorial Manfred Breithaupt, Stefan Opitz,
Sobre el autor
Manfred Breithaupt recibió su Maestría en
Economía en 1975. Después de trabajar como
economista de transporte para una compañía
Foto de portada Karl Fjellstrom
de consultoría alemana en Europa, África y
Asia, hizo parte de GTZ en 1981 y desde ese
entonces ha servido como Asesor Senior de
Transporte. Su experiencia cubre planeación
en transporte, políticas y reestructuración del
sector de transporte, asistencia técnica específica
de modos (incluyendo el transporte urbano),
y privatización y comercialización. También
trabaja como Profesor Asistente para planeación
en transporte y políticas..
Autor Manfred Breithaupt (GTZ)
Este módulo proviene principalmente de:
GTZ – Instrumentos Económicos para un
Transporte Vial Sostenible –
una descripción para los creadores de normas
en los países en vías de desarrollo,
por Jan Schwaab y Sascha Thielmann, 2001.
Editor Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
P.O. Box 5180
D - 65726 Eschborn, Alemania
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Division 44, Medio Ambiente e Infraestructura
Proyecto sectorial:
"Servicio de Asesoría en Política de Transporte"
Por encargo de
Bundesministerium für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Friedrich-Ebert-Allee 40
D - 53113 Bonn, Alemania
http://www.bmz.de
Gerente Manfred Breithaupt
Karl Fjellstrom, Jan Schwaab
Deseamos agradecer la ayuda brindada por el señor Karl
Fjellstrom en la revisión y crítica de todos los artículos
escritos, en la identificación de los colaboradores y la
coordinación con ellos, y por sus aportes relacionados con
todos los aspectos de la confección del Texto de Referencia,
además de su supervisión editorial y organizacional durante
todo el proceso de desarrollo del Texto de Referencia, desde
su concepción inicial hasta el producto final.
Un paso de peaje electrónico en Singapur
Diciembre de 2002
Diagramación Klaus Neumann, SDS, GC
Traducción Esta traducción ha sido inicialmente realizada
por Newtenberg Publicaciones Digitales,
http://www.newtenberg.com (Santiago, Chile)
y revisada en 2006 por Carlos F. Pardo. GTZ no
se hace responsable por esta traducción o por
cualquier error, omisión o pérdida derivados de
su uso.
Eschborn, 2006
i
 1. Introducción .....................
1.1 Descripción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1.2 Costos del Transporte Urbano. . . . . 1
1.3 ¿Cuáles son las opciones de
políticas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
Enfoques para la regulación . . . . . . . . . 2
¿Qué tipos de instrumentos
económicos existen? . . . . . . . . . . . . . . .
¿Por qué deben ser utilizados
los instrumentos económicos? . . . . . . .
¿Cuáles son las limitaciones
de los instrumentos económicos? . . . . .
2. La puesta en marcha: aplicando
la teoría en la práctica . . . . . . . . . . 5
Paso 1: Reunir a las personas y
establecer los objetivos económicos,
ambientales y sociales . . . . . . . . . . . . .
Paso 2: Conceptualizar una estrategia
global de transporte vial . . . . . . . . . . .
Paso 3: Evaluar la viabilidad de los
instrumentos económicos . . . . . . . . . . .
Paso 4: Elegir los instrumentos
económicos apropiados y sus
especificaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Paso 5: Determinar los requerimientos
institucionales para la
implementación y control . . . . . . . . . . .
Paso 6: Determinar la asignación
de ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Paso 7: Determinar el período de
ajuste y calendario de implementación .
Paso 8: Aumentar la sensibilización y
aceptación pública . . . . . . . . . . . . . . . .
1 4. El nivel provincial y de ciudad:
cumpliendo con las
necesidades locales . . . . . . . . . . . . 14
4.1 Recargos en las medidas
nacionales o federales . . . . . . . . . . 14
4.2 Tarifas de estacionamientos . . . . . 14
4.3 Aplicaciones de la tarificación
3
de vías urbanas y de congestión . 16
4 Estudio de caso de la mejor práctica:
Circunvalación de peajes
en la ciudad de Trondheim, Noruega . . 17
4 Estudio de caso de la mejor práctica:
concepto de movilidad de la Autoridad
de Transporte Terrestre de Singapur . . 18
Tarificación vial electrónica . . . . . . . . 18
Sistema de Cuota de Vehículos . . . . . . 21
Efectos y resultados . . . . . . . . . . . . . . 22
5 Lecciones aprendidas . . . . . . . . . . . . . 22
6
Recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
6 Más información . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
6
8
8
9
9

3. La estructura nacional:
la base para los instrumentos
económicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
3.1 Impuestos sobre los vehículos . . . 10
Estudio de caso de la mejor práctica:
impuestos sobre los vehículos en
Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Especificaciones de la tributación
de vehículos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
3.2 Impuestos a los combustibles . . . 11
3.3 Tarificación vial . . . . . . . . . . . . . . . 13

ii
 Módulo 1d:Instrumentos económicos

más los países que no son parte de la OECD

1. Introducción
1.1 Descripción
Los instrumentos económicos tienen una larga
historia, tanto en los países desarrollados como
en los países en vías de desarrollo. El transporte
siempre ha sido utilizado para generar ingresos
estatales. Muchos de los instrumentos que serán
analizados en este módulo pueden encontrarse,
de hecho, en la historia económica de muchos
países y en variadas formas, tales como cobros
por propiedad de caballos y peajes de caminos y
puentes. En 1776, Adam Smith, en La Riqueza
de las Naciones delineó los principios básicos
de una política de transporte sólida, inspirada
en principios básicos de tributación y planes de
financiamiento (Metschies, 2001). Los instru-
mentos económicos, así, no son nuevas “herra-
mientas” de políticas de transporte. No obstante,
están sub-utilizadas. Deberían aplicarse para
enfrentar los actuales desafíos económicos,
sociales y ambientales.
“ ... en ninguna otra área principal
existen prácticas de establecimiento
de precios tan irracionales, tan anti-
cuadas y tan conducentes al despilfa-
rro como en la del transporte urbano.”
William S.Vickrey, Premio Nobel de Economía,
1996 (citado de ICLEI, 2000)
Los instrumentos económicos han sido im-
plementados básicamente en los países de la
OECD (Organización para la Cooperación
Económica y el Desarrollo; un grupo de nacio-
nes industrializadas). Sin embargo, cada vez
reconocen el potencial de los instrumentos
económicos. Les permite perseguir objetivos de
desarrollo y aumentar los ingresos públicos, los
cuales ayudan a garantizar la movilidad en las
ciudades con más y más congestión. Es crucial
para los creadores de políticas en Ciudades en
Desarrollo familiarizarse con la experiencia
internacional en cuanto a instrumentos econó-
micos y entender sus potenciales contribuciones
para el desarrollo sostenible en sus ciudades.
1.2 Costos del Transporte Urbano
Se pueden distinguir dos grandes categorías de
costos de transporte urbano:
n Los costos internos derivan de la provisión
(construcción, mantenimiento) y uso de la in-
fraestructura de transporte. Estos costos deben
ser cubiertos por los usuarios de la infraestruc-
tura o por el público. Los costos internos son
la base de cualquier decisión en el mercado de
transporte. Ellos determinan enormemente
tanto la demanda de movilidad individual
como la oferta de transporte a través de deci-
siones de rentabilidad de los proveedores de
transporte o cálculos de la factibilidad econó-
mica de los proyectos de infraestructura, etc.
n Los costos externos, por otro lado, son costos
de transporte que se confieren a las personas
ajenas a aquellas comprometidas en la activi-
dad de transporte. Ellos surgen de los efectos
secundarios (en su mayoría negativos) del
transporte, tales como la congestión, los ac-
cidentes, la contaminación y las emisiones, el
ruido y los factores estéticos que afectan ne-
gativamente a las personas y/o futuras gene-
raciones. Estos costos rara vez son soportados
por los usuarios de las vías. Incluso los países

Tabla 1: Clasificación de los costos de transporte

Categorías de costos
Gastos en Transporte
Costos de
Infraestructura
Costos por Accidentes
Costos ambientales
Costos por congestión Costos en tiempo propio
OECD, 1995
Costos Internos/Privados
Costos de Combustible y Vehículos;
boletos / tarifas
Cargos al usuario, impuestos a vehículos
e impuestos a los combustibles
Costos cubiertos por los seguros,
costos de los accidentes propios
Pérdidas propias
Costos Externos
Costos pagados por otros
(por ejemplo, provisión gratis de espacios de estacionamiento)
Costos de infraestructura sin cubrir
Costos por accidentes no cubiertos
(por ejemplo, dolor y sufrimiento impuesto a los otros)
Costos ambientales no cubiertos
(por ejemplo, molestias de ruidos para otros)
Retrasos y costos de tiempo impuestos a otros

1
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
que han implementado el “principio del usua-
rio paga” (cada usuario del transporte paga
por los costos en los cuales él o ella incurren),
básicamente lo aplican a los costos privados.
Como consecuencia, el transporte vial es de-
masiado barato y su uso ineficiente.
Varios estudios en países OECD mostraron que
los costos externos brutos del transporte terrestre
llegan hasta un 5% del Producto Interno Bruto.
La conceptualización de los costos de transporte
en términos de costos internos, externos y costos
sociales combinados se presenta en la Tabla 1.
Para cumplir con el principio “el contaminador
paga”, en el cual quien contamina es obligado a
cubrir los costos totales por su polución, y para
establecer un sistema de transporte urbano soste-
nible y eficiente, es esencial que las externalidades
sean disminuidas. Es importante minimizarlas
o eliminarlas, ya que en la economía de mercado,
los usuarios de transporte basan sus decisiones en
los costos de las diversas opciones (por ejemplo,
cómo, cuándo y a dónde viajar). Si los precios
de algunas opciones (por ejemplo, viajar en un
automóvil particular) subestiman costos como el
de la contaminación atmosférica, la congestión,
la infraestructura vial, el calentamiento global,
y otros, entonces la asignación de recursos en el
sistema de transporte será ineficiente e injusta.
Aunque la estructura de costos de los viajes ur-
banos varía entre diferentes ciudades, en general,
el transporte vial con vehículos particulares a
motor es realmente demasiado barato para los
viajeros. Una porción substancial de los costos
de aquellos viajes es asignado a la comunidad en
general.
La mejor manera de reducir las externalidades es n Instrumentos económicos: Los enfoques
a través de un acercamiento basado en los pre-
cios que apunta a que los usuarios de transporte
paguen el total de los costos (privados, medio-
ambientales y otros) de sus viajes individuales.
“ ... En general, el transporte vial
con vehículos particulares a motor
es realmente demasiado barato para
los viajeros. Una porción substancial
de los costos de aquellos viajes es
asignado a la comunidad en general.”
2
La tarificación de los costos totales (o “interna-
lización” de los costos de transporte) no puede
lograrse en un corto plazo. Las subidas de precio
bruscas serían demasiado extremas como para
ser políticamente aceptables. El ajuste de las es-
tructuras de mercado, uso del transporte, com-
portamientos, tecnologías y patrones de oferta y
demanda, necesitan tiempo. Este tiempo debe
reflejarse en sólidas estrategias de largo plazo. La
internalización de los costos, que actualmente
están asignados externamente sobre las personas
que no son usuarios individuales de transporte,
es un elemento indispensable de un sistema de
transporte sostenible, pero debe lograrse paso
a paso y no a través de un anuncio inesperado.
Sólo entonces la tarificación de los costos totales
tendrá una oportunidad de ser aceptada por los
participantes del mercado y ganará el suficiente
apoyo político.
1.3 ¿Cuáles son las opciones de
políticas?
Enfoques para la regulación
Se pueden distinguir cuatro elementos de un
enfoque para la regulación:
n Instrumentos reguladores y de planifica-
ción: El enfoque regulatorio, administrati-
vamente, establece estándares, restricciones y
procedimientos administrativos, etcétera. Los
instrumentos reguladores siguen un enfoque
de ordenar-y-controlar.
n Acuerdos de cooperación: Los enfoques de
cooperación intentan que todas las personas
se comprometan en un asunto específico que
esté involucrado en un proceso de comunica-
ción y negociación voluntarias.
basados en el mercado utilizan incentivos / o
desincentivos económicos para lograr un ob-
jetivo de políticas. El mecanismo de precios
sirve como vehículo para el cumplimiento de
las normas. Existen dos instrumentos básicos:
• los instrumentos de precio, que tienen una
influencia inmediata en los precios de las
materias primas. Por ejemplo, imponiendo
impuestos a bienes específicos;
• los instrumentos de cantidad restringen la
disponibilidad de un bien y dejan el estable-
cimiento de los precios al mercado. Las su-
bastas y esquemas de licitación son ejemplos
de los instrumentos de cantidad.
 Módulo 1d:Instrumentos económicos

n Instrumentos de información: la informa-

ción sobre los asuntos de transporte puede Tabla 2: Un estudio de posibles incentivos e instrumentos económicos
servir como una base para decisiones de Tipo de incentivo Instrumento econó- Medida(s) económica
transporte más racionales por parte de los o desincentivo mico posible(s) seleccionada

usuarios y proveedores de transporte. La - Desmotivar - impuesto o cargo a - impuesto anual al vehículo

elección de los modos de transporte, la acep- la propiedad la compra, propie- - impuesto o cargo por registro
tación de las medidas de políticas y el uso de de vehículos dad o desguace de - impuesto o cargo por (re) venta
motorizados vehículos
los vehículos pueden ser mejorados a través - impuesto o cargo por desguace
de la persuasión y la educación relativa al
- restricción del nú- - esquemas de subastas y lici-
transporte. Los instrumentos de información mero de vehículos taciones competitivas por las
incluyen campañas de generar sensibilización y / o de nuevos re- nuevas licencias
ciudadana, de información pública y el moni- gistros - Registro de propiedad de auto-
toreo de la aceptación entre la gente. móviles

Cada vez más, los Formuladores de Políticas - Desmotivar el - impuesto o cargo - impuesto al combustible
Públicas están suplementando ampliamente los uso de vehículos al uso del vehículo - (re)cargo al pagar en la bomba
motorizados
instrumentos reguladores utilizados con acuer-
- Fomentar el - impuesto o cargo - tarifas de estacionamientos
dos de cooperación e instrumentos económicos; cambio hacia el al uso vial o de in- - peajes en la ciudad
éstos les permiten más flexibilidad en la bús- transporte público fraestructura
- tarificación vial
queda de una sostenibilidad y son más eficientes. o no motorizado - restricción del ac- - peajes en los puentes
En particular, los instrumentos de precio di- ceso a los centros
urbanos o áreas - peajes de cordón
recto, como los impuestos y cobros, han llegado especiales - tarificación por congestión
a ser el mayor foco de las políticas. Sin embargo,
los instrumentos de cantidad, como las subastas, - subsidios para el - tarifas de transporte público
transporte público subsidiadas
están siendo aplicados también, siendo los casos y / o transporte - subsidios para redes y opera-
del sistema de cupos de vehículos en Singapur, multimodal (subsi- ciones de transporte público
y la subasta de licencias para nuevos autos, en dios modales) - gastos deducibles de impues-
Shanghai. tos en transporte público
- Planes P&R (estacionar y tomar
¿Qué tipos de instrumentos económicos transporte público)
existen? - Formentar el uso - impuesto o cargo a - diferenciación de impuestos de
Existen tres tipos básicos de instrumentos eco- de tecnología de la compra, propie- acuerdo con las emisiones
nómicos en las políticas de transporte: bajas emisiones e dad o desguace de - impuestos al carbón y a la
innovación vehículos energía
n Los impuestos y cobros debieran ser usados
- impuesto o cargo - tarifas de emisiones
como un medio para reducir la demanda de al uso del vehículo - recargos basado en las emisio-
transporte en general, desmotivar el uso de - impuesto o cargo nes
ciertos modos de transporte, o ciertas tecno- al uso vial o de in- - subsidios y rebajas en los
fraestructura impuestos a vehículos y tecno-
logías de éste. Los cobros están normalmente
logías de bajas emisiones
enlazados de manera directa con la provisión
pública de servicios (tales como el cobro por Jan Schwaab / Sascha Thielmann, 2001

uso de las calles, tarifas de estacionamientos,
etc.), mientras que los impuestos no tienen
este vínculo directo con ningún servicio en
particular. Más bien, ellos son vistos como
fuentes específicas para el presupuesto ge-
neral. En muchos países, los cobros, tarifas,
recargos y otros, pueden ser exigidos por los
gobiernos de las ciudades, mientras que los
impuestos y los impuestos internos sólo pue-
den ser aplicados por el gobierno nacional.
Este es, por ejemplo, el caso en Indonesia, in-
cluso después de la implementación en el año
2001 de una exhaustiva autonomía fiscal del
gobierno de la ciudad.
n Los subsidios apuntan a disminuir el costo
de ciertos modos de transporte, tales como
el transporte público. Es decir, incentivos fi-
nancieros motivan al cambio hacia modos de
transporte más favorables, tales como el trans-
porte público, caminar y andar en bicicleta.
n Las subastas y esquemas de licitación son
utilizadas para poner el precio al transporte
en un régimen que restringe cuantitativa-
mente el acceso al transporte. Cuando el nú-

3
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
mero de automóviles es restringido, las subas-
tas pueden asignar licencias o certificados a
aquellos participantes del mercado con mayor
interés y disposición a pagar.
Los instrumentos económicos pueden aplicarse
en diversas formas y modos (ver Tabla 2),
muchas de las cuales serán analizadas posterior-
mente en este módulo.
¿Por qué deben ser utilizados los
instrumentos económicos?
Los instrumentos económicos se caracterizan
por su uso de las fuerzas del mercado, es decir,
mecanismos de precios para lograr objetivos
normativos. Su uso puede ser beneficioso en
Ciudades en Desarrollo, por varias razones:
n Generación de ingresos. Los instrumentos
de precios generalmente crean ingresos adi-
cionales. En muchos países, el impuesto a los
combustibles y los vehículos juega un papel
importante en los fondos y financiamientos
estatales de los programas de políticas de
transporte.
n Compatibilidad con la economía de mer-
cado. Al utilizar los mecanismos de precios
como un vehículo para la internalización de
los costos, los procesos de la asignación de
mercado no se distorsionan.
n Reforzar el principio del “usuario paga”.
Al cobrar por el uso de la infraestructura y
por los vehículos, así como por los costos
indirectos, tales como congestión, contami-
nación, ruidos y accidentes, los viajeros pagan
por los costos de su transporte.
n Enfoque de políticas de transporte basado
en los incentivos. Por el lado de la gestión
de la demanda, los instrumentos económi-
cos pueden ayudar a reducir la demanda de
transporte y cambiar la distribución modal,
al inducir la substitución (a favor del trans-
porte público) y cambios en las conductas
de transporte. Por el lado de la oferta, los
instrumentos económicos permiten una com-
petencia justa entre los modos de transporte
e fomentan incentivos para el cambio técnico
y una mayor eficiencia de los vehículos, de la
infraestructura de transporte e de los sistemas
de transporte masivo.
n Incentivos dinámicos. Los instrumentos
económicos pueden establecer incentivos
dinámicos para la substitución, los cambios
4
técnicos y la investigación y desarrollo de tec-
nologías para mitigar la contaminación. Hay
un ejemplo en el proceso de modernización
de la refinerías de Alemania y Hong Kong.
Normalmente, un cambio hacia la tecnología
de refinería que permita la producción de
diesel con azufre ultrabajo (< 10 partes por
millón) tomaría más de una década, pero con
los incentivos en los impuestos, las moderni-
zaciones fueron implementadas en Alemania
en cerca de tres años.
n Una mayor flexibilidad. En general, los
instrumentos económicos ofrecen mayor fle-
xibilidad que los instrumentos reguladores, si
que los individuos y las compañías pueden
adaptarse de manera más flexible a los incen-
tivos económicos que a las restricciones esta-
blecidas administrativamente.
¿Cuáles son las limitaciones de los
instrumentos económicos?
Existen diversos inconvenientes parciales que
posiblemente reduzcan la atractividad de los
instrumentos económicos en ciertas situaciones:
n Antipatía pública al principio. Quizás el
mayor obstáculo para aplicar los instrumen-
tos económicos es que los políticos y el pú-
blico tienden a reaccionar negativamente ante
los nuevos cobros y aranceles.
n Incertidumbre acerca del nivel correcto
de precios. Los precios correctos requieren
de información acerca del nivel de costos
internos y externos. Debido al avalúo de los
problemas, puede que no se recolecte infor-
mación suficiente, haciendo que sea difícil es-
tablecer los gravámenes en su nivel “correcto”.
Más aún, los objetivos de las políticas sólo
pueden ser alcanzados indirectamente ya que
los instrumentos económicos sólo establecen
el marco dentro del cual cada individuo toma
su propia decisión. Este tipo de reacciones del
mercado no pueden ser previstas de manera
precisa; por lo tanto, el uso de los instrumen-
tos económicos puede necesitar de varios ajus-
tes para alcanzar ciertos objetivos normativos.
n Incertidumbre acerca de los intervalos
de reacción. Los tiempos de reacción de los
participantes del mercado pueden ser largos.
Los aumentos en los precios del combustible,
por ejemplo, muestran sólo pequeñas reduc-
ciones en la demanda por combustible (las así
 Módulo 1d:Instrumentos económicos

llamadas pequeñas elasticidades) en el corto

plazo, pero elasticidades mayores en el largo 2. La puesta en marcha: aplicando
plazo (cf. Oum et al., 1990). la teoría en la práctica
“Los instrumentos económicos pueden Implementar instrumentos económicos dentro
de un marco de transporte sostenible requiere
formar sólo una parte, aunque una de acciones y decisiones estratégicas. Los si-
importante, de una estrategia de guientes pasos son especialmente importantes.
1. Reunir a las personas y establecer los objeti-
transporte sostenible.”
vos económicos, ambientales y sociales;
n Ingresos impredecibles e inestables. Pese 2. Conceptualizar una estrategia global de
a su gran potencial para crear ingresos, los transporte urbano;
instrumentos económicos pueden a veces pro- 3. Evaluar la viabilidad de los instrumentos eco-
porcionar una endeble base para la generación nómicos;
de ingresos. Este es particularmente el caso 4. Elegir los instrumentos económicos apropia-
de los aumentos de precios motivados por el dos y sus especificaciones;
medio ambiente, los cuales desatan la substi- 5. Determinar los requerimientos institucionales
tución, cambio técnico y una reducción del para la implementación y control;
uso ambiental. Esta disminución exitosa en el 6. Determinar la asignación de fondos, financia-
uso ambiental corresponderá de esta forma a mientos y distribución de ingresos;
una disminución en el ingreso. 7. Determinar el período de ajuste y calendario
Tomando en cuenta las preocupaciones anterio- de implementación (“plan de acciones”);
res, los instrumentos económicos deben estar 8. Crear y/o aumentar la sensibilización y acep-
siempre incrustados en una más amplia estra- tación pública.
tegia de políticas para el transporte sostenible. Paso 1: Reunir a las personas y establecer
Los instrumentos económicos pueden imple- los objetivos económicos, ambientales y
mentarse paso a paso, como un medio hacia sociales
medidas de políticas a largo plazo con el fin de: En el primer paso, los requerimientos para la
n Mejorar la eficiencia del sistema de transporte sostenibilidad se desglosan en las necesidades
y reducir la congestión; específicas del país o de la comunidad local. Por
n Establecer incentivos económicos para cam- ende, es crucial iniciar el proceso de discusión
bios técnicos; involucrando a los representantes de los grupos
n Aumentar el capital inicial para el transporte principales que toman las decisiones en la ad-
público. ministración y en el público y aquellos que son
Los instrumentos económicos debieran ajustarse afectados por el al transporte y las medidas de
frecuentemente y de una forma predecible. éste. Se formará un grupo de trabajo constituido
por los principales interesados, incluyendo:
n Diversas autoridades públicas (incluyendo el
departamento de transporte vial, departamento
legal, división de obras públicas, oficina de rela-
ciones públicas y prensa, departamento de ha-
cienda y finanzas, departamento de impuestos,
oficina de estacionamientos, policía de tránsito,
directivas de planificación, oficinas medioam-
bientales) y representantes parlamentarios;
n Participantes del mercado de transporte
(por ejemplo, usuarios del transporte privado,
asociaciones de transporte público);
n Organizaciones no gubernamentales
(ONGs) con intereses en asuntos ambientales
y sociales;

5
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Fig. 1 n Los medios de comunicación impresos y
Un grupo de electrónicos.
trabajo discute el Para evitar errores conceptuales, es fundamental
financiamiento de juntar a los principales interesados e involucrar-
caminos rurales,
Bangladesh. los en la formulación de propuestas desde las
Rainer Kuhnle primeras etapas (Figura 1).
Paso 2: Conceptualizar una estrategia
global de transporte vial
La experiencia demuestra que una política de
transporte es más eficiente cuando las medidas
son tomadas como parte de una mezcla global
de políticas de transporte. Para evitar conflictos
entre los objetivos planteados en el Paso 1, las
medidas deben complementarse entre sí. Aun-
que no existe un “anteproyecto” para paquetes
de políticas ideales, se puede derivar una guía
general a partir de experiencias recientes.
Como un primer paso hacia una concepción
de una política de transporte vial sostenible, es
importante analizar las normas y condiciones
existentes e identificar los instrumentos econó-
micos ya en uso. En consecuencia, es importante
conocer e identificar las condiciones especiales en
un país o comunidad. Por ejemplo, muchos “pla-
nes maestros” ya incluyen los requerimientos para
las áreas de estacionamiento y la zonificación.
Paso 3: Evaluar la viabilidad de los
instrumentos económicos
El tercer paso hacia el uso de instrumentos
económicos es la evaluación de su viabilidad
6
en el contexto de políticas de transporte dado.
Dentro de este proceso, deben responderse las
siguientes preguntas:
n Pertinencia. ¿Son apropiados los instrumen-
tos económicos para lograr los objetivos deri-
vados del Paso 1?
n Factibilidad técnica. ¿Existe un mecanismo
de precios en funciones? ¿Qué tipo de equipo
y conocimiento técnico se requiere?
n Factibilidad financiera. ¿Cuánto cuesta
implementar y operar sistemas basados en
instrumentos económicos (por ejemplo, cos-
tos del equipamiento técnico, tales como
casetas de peajes en las carreteras, costos de
mantenimiento y de personal, etc.)?
n Factibilidad institucional. ¿Existen sufi-
cientes capacidades institucionales para lograr
el establecimiento, implementación, cumpli-
miento, administración y control de los ins-
trumentos económicos?
n Aceptación pública. ¿Existe una resistencia
pública fuerte hacia los instrumentos econó-
micos (ver nota al margen)?
En muchos países desarrollados, los instrumen-
tos económicos son ampliamente utilizados (ver
Figura 2), debido a que en esos países hay capa-
cidades institucionales suficientes generalmente
disponibles.
Sin embargo, muchos países en vías de desarro-
llo tienen poca experiencia con instrumentos
económicos en las políticas de transporte ur-
bano. Todos los países tienen autoridades fisca-
les y, por ello, alguna experiencia institucional
con medidas económicas. Esta experiencia
puede y debe ser utilizada como la base para la
introducción de los instrumentos económicos.
Paso 4: Elegir los instrumentos económicos
apropiados y sus especificaciones
Cuando se elige un instrumento económico, se
deben considerar los siguientes puntos:
n Tipo de instrumento. ¿Qué tipo de instru-
mento debemos implementar? ¿Qué tipo de
estructura de incentivo/desincentivo debemos
crear? ¿Cuál es el objeto de la regulación
(emisiones, combustibles, vehículos, entradas
a la ciudad, uso vial, tecnología, etc.)?
n Especificaciones.
- ¿Qué carga/subsidio debe ser gravado/con-
cedido? ¿Deben haber valores diferenciados
y qué tipo de diferenciación?
 Módulo 1d:Instrumentos económicos

- ¿Quién debe pagar, o: quién es candidato n Comprensibilidad y transparencia. Cual- La experiencia de

para subsidios?
- ¿Cómo deben aumentarse los ingresos (tiem-
pos en los pagos, mecanismos de cobros, etc.)?
n Introducción. ¿Cuál es el marco de tiempo
para la introducción gradual de los procedi-
mientos y los plazos para las estrategias?
Cualquier estructura de transporte basada en
instrumentos económicos debería tener las
siguientes características claves:
República Checa
quier estructura de precios de un instrumento
debiera ser comprendida por los usuarios
cuyo comportamiento se quiere influenciar;
no deben existir costos excesivos de transac-
ción para identificar la información apro-
piada;
n Estabilidad y desarrollo previsible. Las me-
didas no deben fluctuar o ser alteradas de ma-
nera arbitraria o impredecible; los períodos
Indonesia con las
alzas de precios a los
combustibles
Los precios de la gasolina en
Indonesia fueron incremen-
tados desde un nivel muy
bajo, en alrededor de un
75% entre octubre del año
2000 y julio del año 2002. El
subsidio al combustible, si bien
todavía grande, fue reducido
considerablemente desde su
máximo de alrededor de US$
5 billones en el año 2000. A

inicios del 2003, sin embargo,

Estados Unidos
Nueva Zelanda
un aumento de precios

Luxemburgo

Reino Unido
posterior – influenciado por
Dinamarca

Alemania
Finlandia
Australia

Noruega

Portugal
Holanda
dos años de alzas en el precio
Hungría
Canadá

España
Bélgica

Polonia

Turquía
Francia

México
Austria

Irlanda

Suecia
Grecia

Japón

Combustibles
de Motor
- Diferencial con y sin
Plomo
- Gasolina
(diferencial cualitativa)
- Diesel
(diferencial cualitativa)
- Impuesto al carbón
y energía
- Impuesto al azufre
- Otros impuestos de
consumo
(excluyendo al IVA)
Matriculación
de Vehículos
- Ventas/impuestos/ di-
ferencial de impuestos
por matriculación
- Diferencial de impues-
to por registros / vías
Provisión directa
de Impuestos
- Auto gratis de la
compañía es parte del
ingreso que tributa
Suiza
internacional del petróleo – fue
Italia
implementado simultáneamen-
te con alzas sustanciales en
los precios de teléfonos y de
electricidad.
+ + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + Esta medida de aumentos
simultáneos en los precios de
+ +
los servicios básicos probó
ser poco inteligente desde la
perspectiva de la aceptación
+ + + + + + + pública. Mientras que las
anteriores protestas contra
las alzas de precios fueron
+ + + + + + +
acalladas y disipadas en pocos
+ + días, el paquete de alzas en los
precios a inicios del año 2003
generó protestas masivas en
+ + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + las ciudades más grandes del
país. El gobierno finalmente
se vio forzado a retroceder
en las alzas de precios, con
lo cual los precios volvieron a
+ + + + + + + + + + + + + + + + + + sus antiguos niveles. Una de
las lecciones de este episodio
en Indonesia es que cualquier
esfuerzo por aumentar los
+ + + + + + + + + + + + + + + + + +
precios del combustible desde
niveles de subsidios muy altos
debe estar acompañado por
una campaña de conciencia-
+ +
ción astuta y activa.

- Gastos por ir al trabajo

pagados por em-
+ + + + + + + + + +
pleador son parte del
ingreso que tributa Fig. 2
- Estacionamiento gratis Ejemplos de
es parte del ingreso + + instrumentos
tributable económicos en normas
- Gastos por ir al trabajo ambientales de
son descontables del
+ transporte en países
ingreso tributable si se OECD.
usa transporte público
OECD 1997, pp.20-22

7
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
de introducción o abolición gradual deben ser
cuidadosamente diseñados y bien comunica-
dos;
n Medición, rentabilidad y objetividad. La
información requerida para calcular los co-
bros, etc. debe ser objetivamente medible,
rentable para ser recolectada y sin ambigüe-
dad para ser aplicada;
n Recuperación de costos. Los costos impues-
tos por el esquema de fijación de precios de-
ben reflejar los costos reales del transporte;
n Apoyo político e institucional. El com-
promiso político es importantísimo para la
implementación de los instrumentos econó-
micos y para el establecimiento de institucio-
nes que velen por el cumplimiento de ellos.
Paso 5: Determinar los requerimientos
institucionales para la implementación y
control
Fig. 3 Como Paso 5, deben tomarse varias decisiones
Días Sin de institucionales importantes:
Automóviles, tales como
n Agencia líder para poner en marcha el
aquellos existentes en
Surabaya, Indonesia, programa. La agencia líder es responsable de
la planificación, implementación y adminis-
e implementados con
apoyo de GTZ, pueden tración exitosas del proyecto. Las potenciales
aumentar la conciencia agencias líderes incluyen agencias estatales,
sobre los temas del locales y regionales, nuevas entidades pú-
trasporte sostenible, blicas y compañías privadas. La selección
incluyendo la aplicación
depende de varios factores, incluyendo
de los instrumentos
económicos. el poder jurisdiccional necesario para la
Karl Fjellstrom implementación, el o los niveles de gobierno
8
involucrados, la participación pública, la po-
sibilidad de que nuevas autoridades puedan
administrar mejor los nuevos programas, y
la experiencia y capacidad de los organismos
existentes.
n Autoridades operativas. ¿Qué tipo de orga-
nismo institucional es necesaria para la ope-
ración y administración de los instrumentos
económicos como parte de una estrategia de
transporte sostenible? ¿Cuántas autoridades
estatales y privadas están involucradas? Sin
embargo, en muchos países desarrollados y
en vías de desarrollo el mayor obstáculo para
una estrategia de transporte global es la divi-
sión de los poderes entre las diversas institu-
ciones y la falta de coordinación entre dichas
autoridades.
n Organismos jurisdiccionales involucrados.
El tercer asunto institucional corresponde a
una clara comprensión de qué nivel del go-
bierno tiene la autoridad jurisdiccional y el
poder administrativo para establecer los ins-
trumentos económicos.
Paso 6: Determinar la asignación de
ingresos
Un asunto altamente controversial es la asigna-
ción de ingresos de los instrumentos económi-
cos, tales como impuestos y cobros. La asigna-
ción de ingresos es decisiva para la aceptación
pública de las medidas de transporte. Existen
cinco opciones de asignación de ingresos:
n Agregarlos al presupuesto general. En este
caso los instrumentos económicos sirven
como una fuente adicional de ingresos conso-
lidados.
n Destinarlos a inversiones para el sector de
transporte. La destinación de ingresos consti-
tuye la base del auto-financiamiento del sec-
tor transporte. Los ingresos del sector trans-
porte están dedicados a elementos específicos
de gastos en el sector.
La destinación de los ingresos para inversiones
en el sector transporte aumenta la aceptación
pública hacia los instrumentos económicos.
Los ingresos pueden servir como la base para
hacer que los modos de transporte alternativo
sean más atractivos. Los cobros sobre el uso
del automóvil individual hacen que este modo
de transporte sea menos atractivo (factor de
“empuje”), mientras que las instalaciones para
 Módulo 1d:Instrumentos económicos

el transporte no motorizado y un transporte Paso 8: Aumentar la sensibilización y

público cómodo y confiable a precios razona- aceptación pública
bles, ofrecen alternativas prometedoras (factor La implementación exitosa de los instrumentos
de “hale”). Por eso, este enfoque es aludido económicos depende, finalmente, del apoyo
como la estrategia de “empujar y halar”. político y de la aceptación pública. Cualquier
Muchos países del este de Europa, incluyendo gravamen (adicional) a la propiedad o uso de
Bulgaria, Hungría, Latvia, Lituania, Polonia, motocicletas o automóviles particulares tendrá
Rumania y Eslovenia, tienen Fondos Viales oposición si es “vendido” al público sólo como
o esquemas de destinación para asignar los un cobro adicional en vez de una contribución
ingresos de los cobros de transportación al para mejorar el medio ambiente (de la ciudad),
financiamiento de la mantenimiento vial, el la economía o la equidad de la sociedad. Para
transporte público y las medidas de seguridad más detalles, por favor ver el Módulo 1e: Cómo
víal. El Capítulo 3 entrega un estudio de caso generar conciencia ciudadana sobre transporte
del Fondo Fiduciario Medio Mexicano de urbano sostenible.
Medio Ambiente.
n Redistribución neutra de ingresos. Para bajar
el peso total de los impuestos sobre la so-
ciedad en general, se pueden reembolsar los
ingresos adicionales de los instrumentos eco-
nómicos en la política de transporte.
Paso 7: Determinar el período de ajuste y
calendario de implementación
Generalmente, antes de introducir gradual-
mente los instrumentos económicos, existe una
extensa fase de pruebas para determinar y eva-
luar cómo un mercado de transporte específico
reacciona a la introducción de instrumentos
económicos. Como enfoque general, la intro-
ducción de instrumentos económicos sigue el
siguiente enfoque de múltiples etapas:
1. Plan político de acción, discusión y diseño
de los instrumentos económicos;
2. Período de prueba, con áreas seleccionadas y
evaluación de los resultados;
3. Rediseño de los instrumentos económicos,
de acuerdo con los resultados de evaluación,
y un plan de acción para los procedimientos
mismos de introducción gradual;
4. Introducción gradual con valores y veloci-
dades modestos, largos períodos de ajuste y
aumentos de precios por etapas;
5. Evaluación de los primeros resultados
después de algunos años, fecha límite o redi-
seño si es necesario;
6. Implementación total de las medidas, y
coordinación de los instrumentos económicos
con otras medidas;
7. Control y reajuste de las medidas por
el tiempo de uso de los instrumentos
económicos.

9
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

demanda de transporte flexible y una generación

3. La estructura nacional: segura de ingresos (Figura 4).
la base para los instrumentos
económicos 3.1 Impuestos sobre los vehículos
En todo el mundo, los impuestos sobre los ve-
Dado que la principal preocupación de este hículos son utilizados como una fuente estable
Texto de Referencia está en el nivel del gobierno de ingresos estatales. Son fáciles de recolectar
de la ciudad, la estructura nacional será anali- cuando esté funcionando un sistema de registro
zada sólo de manera breve. Para más detalles, de automóviles. En el año 2001, GTZ (Mets-
por favor ver Schwaab & Thielmann (2002). chies) documentó una encuesta a nivel mundial
A nivel de normas de transporte nacional o de registros vehiculares.
federal, los instrumentos económicos debieran
ser implementados como parte de una estrategia Estudio de caso de la mejor práctica:
nacional de transportes. impuestos sobre los vehículos en Alemania
Los ejemplos más importantes de tal tipo de Un sistema diferenciado de tributación de vehícu-
medidas económicas a nivel de nación incluyen: los en Alemania ofrece incentivos a los propieta-
Impuestos sobre los vehículos; rios de automóviles para que se cambien a vehícu-
Impuestos a los combustibles; los de baja emisión. Este sistema se aplica tanto a
Esquemas de fijación de precios de las vías los carros de pasajeros como a los camiones.
nacionales.
Especificaciones de la tributación de
Estos instrumentos son implementados en mu- vehículos
Fig. 4 chos países desarrollados y en vías de desarrollo.
Autos de pasajeros. Para los autos de pasajeros,
Los instrumentos Los impuestos al combustible y a los vehículos
el volumen del motor forma la base del sistema
económicos influyen se encuentran dentro de las fuentes más
de impuestos. El impuesto anual es gravado en
en la demanda por importantes de ingresos estatales en muchos
relación con la potencia del motor, esto es, por
transporte y los países. Ellos debieran ser vistos como una parte
impactos de éste. cada 100 cc de potencia del motor. El impuesto
integral de las modernas normas de transporte,
Jan Schwaab / Sascha Thielmann, es diferenciado tanto por los niveles de emisión
2001 ya que ellos permiten una administración de la
como por el tipo de combustible. Los motores
diesel están generalmente afectos a mayores tasas
����������������� de impuestos para compensar los bajos valores de
����������
impuesto del diesel. La Tabla 3 presenta el im-
����������������� ������������ puesto gravado a los vehículos de 1.400 cc al año.
����������
��������������
Jakarta sube los impuestos a los
vehículos en un 50%
�� Extraído de The Jakarta Post, 9 de noviembre de 2002.
��������������������������� ������ Sin involucrar al público, la administración de
������������������������� ����� Jakarta decidió el viernes subir el impuesto anual
���������
������������ a los vehículos desde un 1 por ciento a un 1,5 por
������������������������ ciento del valor del vehículo.
�������
�������������

�������� Jakarta tiene actualmente 3,8 millones de vehí-

������ ��������������������������� culos y motocicletas. El ingreso por concepto de
��������������� impuestos a los vehículos representa el 80 por
�����������������
������������ ����������� ciento del ingreso por impuestos de la ciudad
��������������� ���������� provincial, mientras que los impuestos de las en-
���������������������������
������� tretenciones, hoteles y restaurantes contribuyen
������������
��������������������������� con un 10 por ciento y otros impuestos y recau-
����������� daciones, tales como impuestos a la publicidad
�����������
� componen lo restante. El ingreso por impuestos
� provinciales representa cerca de un 50 por ciento
del ingreso total de la ciudad.

10
 Módulo 1d:Instrumentos económicos

Por razones ambientales, los impuestos a los

vehículos incluyen incentivos adicionales
para comprar automóviles de bajas emisiones
y eficientes en combustibles. Para el período
2002 - 2004, los autos de pasajeros de bajas
emisiones que fueron registrados por primera
Tabla 3: Diferenciación de impuestos a los vehículos en Alemania
Tributación anual de vehículos en Alemania
Ejemplo: vehículos de 1.400cc
(por ejemplo, VW Golf, Toyota Corolla, etc.)
Niveles de emisión Motor a gasolina Motor diesel

vez obtuvieron un bono de impuestos de hasta

Euro 4, Euro 3 65 US$ 174 US$
US$ 1.012. La estructura de los bonos de im-
puestos es resumida en la Tabla 4.
Euro 2 77 US$ 187 US$
“El bono de impuestos apunta a
estimular la compra de vehículos Euro 1 137 US$ 291 US$
eficientes en combustibles y de bajas
Vehículos de emisión
emisiones.” reducida 191 US$ 345 US$
(bajos niveles de emisión)
Camiones. El sistema de impuesto diferenciado
Vehículos de emisión
sobre los vehículos es también aplicado a los reducida (niveles de 266 US$ 419 US$
camiones, donde la clasificación de vehículos emisión media)
de acuerdo con los niveles de emisión y ruidos
forma parte del régimen de impuestos. Otros 320 US$ 473 US$

Ministerio Federal de Transporte, Construcción y Vivienda de Alemania

3.2 Impuestos a los combustibles
El consumo de combustibles puede ser visto
como una buena aproximación del uso vial, ya
que está generalmente relacionado con el uso
individual de vías. Aplicarle impuestos al con-
sumo de combustible es la forma más común
de cobro a los usuarios “representantes” en el
transporte vial. El impuesto a los combustibles
Fig. 5
puede ser aplicado para recuperar los costos
Venta de gasolina en
variables de infraestructura. Éste ofrece una el interior del país,
forma simple y confiable de cobrarle al usuario Guinea.
la infraestructura de transporte relacionada Gerhard Metschies

con su uso individual, y la implementación y

cumplimiento son relativamente fáciles ya que Tabla 4: Esquema de bonos de impuestos
el impuesto puede ser cobrado en los centros de en Alemania
distribución de combustibles.
Bonos de impuestos
para automóviles amigables
con el medio ambiente
“Tanto el medio ambiente global
Emission level Motor a gasolina Motor Diesel
como el local se benefician con los
impuestos a los combustibles.” Euro 4, Euro 3 276 US$ 553 US$

Los impuestos a los combustibles proporcionan,

sin embargo, sólo una aproximación del uso vial. “autos de 3 litros” 460 US$ 460 US$
Más aún, la tributación por combustibles no
distingue entre usos viales que tienen un costo Euro 4 y
736 US$ 1.012 US$
“autos de 3 litros”
marginal muy alto (por ejemplo, durante perío-
dos punta en áreas congestionadas) y usos que Ministerio Federal de Transporte, Construcción y Urbanismo de Alemania

11

Tabla 5: Regímenes de precios de combustibles
Régimen de precios de
combustibles
Tributación alta
Tributación media
Tributación baja
Precios de combustible
subsidiados
Gerhard Metschies, 2001
Tabla 6: Diferenciación del impuesto al combustible en Alemania
Alto contenido de azufre
(>50 mg por kilo)
Bajo contenido de azufre
( < 50 mg por kilo)
Ministerio Federal de Transporte, Construcción y Urbanismo de Alemania
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
imponen bajos costos. Sin embargo, por ahora, impuesto a los combustibles siguen un esquema
en muchas ciudades en desarrollo, la tributación previsible con pequeños, pero continuos, au-
del combustible proporciona la mejor procura- mentos. Son anunciados con bastante tiempo
ción de cobros por uso de vehículos que puede para reducir la resistencia pública y permitir a
lograrse con costos de implementación razona- los consumidores tomar en cuenta los incremen-
bles. Pese al potencial de la tributación de com- tos a mediano plazo en el precio del combustible
bustibles, muchos países en vías de desarrollo al momento de comprar un auto nuevo (y ojalá
siguen subsidiando el combustible (ver Tabla 5). eficiente en gasolina).
“La tarificación de calles crea ingresos
Ejemplos de países
Ejemplos de
Precios del litro
de gasolina
para inversión en infraestructura de
países en vías
desarrollados
de desarrollo
en el año 2000
(centavos de dólar)
transporte y contribuye al manejo de
la congestión.”
Países de la Unión Costa de Marfil,
> 72
Europea, Hong Kong Bolivia, Burundi
El impuesto a los combustibles en Alemania
Sudáfrica, Australia, Chile, Camerún, es gravado sobre los productores de gasolina
48 - 72
Canadá Malawi
Estados Unidos
Etiopía, Viet-
33 - 47 Experiencia con el fondo fiduciario
nam, China
medioambiental en México
Turkmenistán, El Fondo Fiduciario Medioambiental en México fue
Arabia Saudita 2 - 32
Indonesia, Irán creado en 1992. Su propósito principal era financiar
proyectos medioambientales y relacionados con el
Siempre ha existido una fuerte resistencia a los transporte, tales como sistemas de recuperación
de vapor en estaciones de reabastecimiento de
impuestos sobre los combustibles y los vehículos
combustible y campañas de conciencia pública.
(ver cuadro de texto “Jakarta sube los impuestos Los fondos vinieron del incremento en el impues-
a los vehículos en un 50%”). La oposición al to al combustible de 1 centavo de dólar por litro
impuesto del combustible no debe ser vista, sin de gasolina.
embargo, como un obstáculo insuperable para Entre los años 1992 y 1998, el Fondo Fiduciario
la introducción o aumento de los impuestos recibió aproximadamente US$ 70 millones en
al combustible. Debiera ser más que nada un fondos.
recordatorio de que los aumentos deben suceder
Lecciones aprendidas para otras
gradualmente (por ejemplo, no más de un 10%
ciudades en vías de desarrollo
de aumento a la vez) y que la construcción
La experiencia mexicana proporcionalos siguien-
de conciencia pública es muy importante. En tes puntos relevantes para otras ciudades en vías
muchos países europeos, los incrementos en el de desarrollo:
Es posible implementar mecanismos relati-
vamente directos para recolectar fondos
paraproyectos que reducen los impactos ad-
Tributación de combustible en Alemania versos de la contaminación atmosférica y del
(impuesto por litro)
transporte.
Gasolina Diesel El impuesto a los combustibles es una forma
administrativamente fácil de generar ingresos
US$ 0,58 US$ 0,42 para proyectos medioambientales, y los impues-
(de los cuales US$ 0,11 (de los cuales US$ 0,11
corresponden corresponden tos al combustible entregan una base amplia
a impuesto ecológico) a impuesto ecológico) y segura para planes de financiamientos y de
hipotecación (destinación de fondos) de largo
US$ 0,56 US$ 0,40 plazo .
(de los cuales US$ 0,09 (de los cuales US$ 0,09 La fragmentación de las instituciones y los fac-
corresponden corresponden
a impuesto ecológico) a impuesto ecológico) tores políticos son la mayor amenaza para un
sistema que funcione en forma continua.
12
 Módulo 1d:Instrumentos económicos

y productos del petróleo. La incidencia de Fig. 6

impuestos, sin embargo, es compartida por la Señal de peaje en la
oferta y la demanda. Las tasas de impuestos vía de Accra a Tema,
están diferenciadas por el tipo de gasolina y, a Ghana.
Gerhard Metschies
partir del otoño del año 2001, también por la
consideración del contenido de azufre. Las tasas
de impuestos sobre el combustible en Alemania
son descritas en la Tabla 6.
El combustible es tratado como cualquier otro
bien, por lo tanto, también está gravado con
Impuesto al Valor Agregado (IVA) de un 16%,
actualmente. Esto sube el elemento general del
impuesto de los precios minoristas del combus-
tible a un total de 70%, pagado en el precio
final en la bomba.
La organización en el tiempo de las estrategias,
la implementación a largo plazo y los períodos
de ajuste son importantes. Cada incremento en
el impuesto al combustible causa intensas dis-
cusiones y resistencia públicas. Para reducir las
fricciones causadas por un ajuste, la aceptación
pública debe construirse a través de campañas
de sensibilización pública y la planificación de
períodos de ajuste de largo plazo y previsibles.
En el caso de los precios del transporte público,
alzas pequeñas y frecuentes, según una fórmula
predeterminada y transparente (por ejemplo,
basadas en la inflación y el precio internacional decir: construir, poseer, operar / construir, po-
del petróleo) son preferibles a aumentos de seer, transferir, donde el sector privado invierte
precios grandes e infrecuentes. en infraestructura y se le permite recuperar los
costos de inversión con la recolección de peajes
3.3 Tarificación vial por un período de tiempo determinado (ver más
La tarificación vial es una manera flexible y en el Módulo 1c: Participación del sector privado
eficiente de cobrar a los usuarios por su real uso en la provisión de infraestructura de transporte
de las calles. Puede diferenciarse por tipo de urbano).
vehículo u hora del día. La tarificación de las En las áreas urbanas, los peajes no se erigen ne-
vías puede aplicarse a la red vial completa o a cesariamente con propósitos de financiamiento,
caminos y puentes específicos. Esta tarificación sino más que nada como un incentivo para no
normalmente se aplican sólo a rutas seleccio- usar las vías congestionadas. En muchas áreas
nadas. Es implementada ya sea para recuperar urbanas densamente pobladas de los países en
el costo de inversión en infraestructura costosa, vías de desarrollo es virtualmente imposible
tales como autopistas y puentes, o para imponer proporcionar la suficiente capacidad vial para
un cobro extra al uso de caminos congestiona- cumplir con la demanda en los horarios punta.
dos durante los períodos punta. La tarificación de caminos urbanos trata, enton-
En un número creciente de casos, se han ces, de restringir aquella demanda al aumentar
implementado esquemas de peajes para financiar los costos de los viajes. La tarificación de calles
las inversiones en infraestructura. En muchas de la ciudad puede referirse a calles únicas
instancias, los inversionistas privados están invo- (calles con peaje), circunvalaciones (tarificación
lucrados sobre las bases de modelos BOO/BOT de cordón) o a áreas completas de la ciudad (por
[build, own, operate / build, own, transfer], es ejemplo, distrito central de negocios).

13
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
4. El nivel provincial y de ciudad:
cumpliendo con las necesidades
locales
Cada vez más, las ciudades y regiones de los
países en vías de desarrollo están adoptando
estrategias de transporte basadas en incentivos
para generar ingresos locales y aliviar los pro-
blemas de congestión y del medio ambiente en
las áreas urbanas. A nivel regional y local, los
instrumentos económicos más importantes
que se están implementando en muchos países
incluyen:
n Recargos sobre medidas nacionales o
federales;
n Tarifas de estacionamientos;
n Tarificación de vías urbanas y por congestión.
4.1 Recargos en las medidas nacionales
o federales
Buenos ejemplos de recargos de medidas nacio-
nales o federales incluyen:
n Gravámenes diferenciados localmente en los
impuestos de vehículos;
n Recargos relacionados con el transporte en el
ingreso nacional/federal y tributación de las
compañías;
n Cobros de combustible (“cobros de pago en la
bomba”);
n Tarificación adicional de caminos locales.
Los recargos locales tienen dos objetivos: crear
ingresos locales y administrar la demanda de
transporte. Los ingresos generalmente van a pa-
rar a los presupuestos locales o se usan directa-
mente para nuevas inversiones y mantenimiento
del transporte, como ha sido exitosamente
realizado en Bogotá, Colombia (ver cuadro de
texto).
Ellos pueden ayudar a adoptar políticas de
transporte más adecuadas a las necesidades
de nivel local. Sin embargo, los instrumentos
requieren de una autonomía y capacidad polí-
tica local suficiente. Apoyan, pero no pueden
reemplazar las estrategias de transporte locales.
4.2 Tarifas de estacionamientos
En muchos países, los estacionamientos son
provistos sin ningún recargo o con subsidios.
Tales subsidios son, por ejemplo, provistos por
14
Recargo al combustible en Bogotá
Adaptado de Angélica Castro Rodríguez, TransMilenio, Una Forma de
Vida, http://www.partnerships.stockholm.se, 2002
En Bogotá, se cobra un recargo de 20% en la venta
de gasolina. Un 50% de los recursos generados se
usa para la construcción de la infraestructura ne-
cesaria para la operación del sistema TransMilenio.
De esta manera, los dueños de vehículos particu-
lares (19% de la población) financian parte de la
infraestructura para la operación de un sistema de
transporte de servicio público masivo que ostenta
un 72% de utilización por parte de los ciudadanos
de bajos ingresos. Así se logra el equilibrio social
de la ciudad. Hay un plan de financiamiento para
la infraestructura del sistema, con una duración
de 15 años, con recursos de la ciudad y del go-
bierno central para el desarrollo a largo plazo del
proyecto.
Este plan, desde el 2000, considera US$ 1.296
millones que provienen de los recursos de la
nación y US$ 674 millones de la municipalidad
(provenientes del recargo a la gasolina) que hacen
un total de US$ 1.970 millones. Esto equivale a
un 66% de participación estimada por parte de la
nación en el financiamiento del sistema.
compañías que ofrecen espacios de estaciona-
mientos gratis para sus empleados, o por mu-
nicipalidades que no cobran por estacionar en
la calle. La provisión de instalaciones involucra,
sin embargo, costos considerables que deben
pasarse a los conductores.
Las tarifas de estacionamientos pueden crear
ingresos considerables para la municipalidad
local. En muchas ciudades desarrolladas, las
tarifas de los estacionamientos públicos están en
el rango de US$ 1 a US$ 2 por hora. En las me-
gaciudades en vías de desarrollo, las tarifas de
estacionamiento están en niveles similares. En
Buenos Aires, Argentina, por ejemplo, las tarifas
de los parques de estacionamiento privados en el
año 2001 eran de alrededor de US$ 2 por hora
(y US$ 8 a US$ 10 al día en el año 2001). Pese
a que estos parques de estacionamiento privado
también incluyen el componente de seguridad
(guardias), muestran una voluntad (y capacidad)
de pago por estacionamiento (Figura 7).
Con la introducción de tarifas de estaciona-
mientos, el uso de automóviles en áreas urbanas
se encarece y es así menos atractivo para mu-
chos conductores. Esto puede ayudar a reducir
la congestión y alienta los modos alternativos
de transporte. Cuando están combinados con

normas de limitación de espacios de estacio-
namientos, las tarifas de estacionamientos han
probado ser exitosas en estimular a quienes
viajan a sus lugares de trabajo a cambiarse desde
los autos particulares al uso del transporte
público. Esto contribuye significativamente a la
reducción de la congestión, ya que el viaje diario
al trabajo es la principal causa de la congestión
en las horas punta.
En muchas ciudades, la introducción de tarifas
de estacionamientos es vista como el primer
paso hacia esquemas más sofisticados de
tarificación del tráfico urbano. Las tarifas de
estacionamientos son relativamente fáciles de
implementar y provocan gradualmente que el
usuario de las vías sea conciente de que manejar
dentro de la ciudad no puede ser (y no estará)
libre de cobros. Así, esto ayuda a crear concien-
cia y aceptación de los esquemas de tarificación,
en general.
Las tarifas de estacionamientos pueden ser
cobradas en la calle (parquímetros en las calles y
venta de boletos en las calles), o fuera de la calle
(espacios públicos de estacionamientos, estacio-
namientos privados). Algunos criterios para la
creación de una diferenciación en los esquemas
de estacionamientos y sus cobros correspondien-
tes, son:
n Área/zona, con la finalidad de reducir esta-
cionamientos en las áreas más atiborradas al
interior de las ciudades, a través del uso de
cobros más altos;
n Hora del día; con la finalidad de desalentar el
estacionamiento de largo plazo por usuarios
individuales, a través de recargos por estacio-
namiento en horas punta;
n Día calendario; para distinguir entre usuarios
de días laborales o fines de semana;
n Duración de la estadía; con la finalidad de es-
tablecer incentivos para estacionamientos de
corto plazo, y para incentivar a los usuarios a
usar ciertas áreas de estacionamiento de larga
duración designadas.
Como parte de una estrategia global de trans-
porte sostenible y que apunta hacia un cambio
modal hacia el transporte público, las tarifas de
estacionamientos pueden también combinarse
con otras medidas. Regímenes restrictivos de es-
tacionamientos dentro de las ciudades con altos
cobros y espacios de estacionamientos limitados
Módulo 1d:Instrumentos económicos
pueden ser complementados con la provisión de
espacios de estacionamiento en la periferia y con
incentivos para acceder al transporte público.
Modelos de Estacionar & Viajar en bus (Park
and Ride) – como los que han sido implemen-
tados en muchos países OECD – combinan
espacios de estacionamientos en áreas poco
congestionadas de la periferia con terminales de
transporte público, con la finalidad de facilitar
la transferencia desde el vehículo al transporte
público.
La política de estacionamientos de Bremen,
Alemania, siguen un enfoque integrado. Éste in-
cluye medidas para aumentar la sensibilización
ciudadana, mejoras en el transporte público,
administración de estacionamientos y planifica-
ción de la ciudad. Los elementos de tarificación
de esta estrategia incluyen:
n Asegurarse de que no existen estacionamien-
tos gratis o sin regulación en los centros urba-
nos;
n Tener los precios y cantidades de lotes de es-
tacionamientos determinados por la demanda
apropiada para estacionamientos de corto y
largo plazo (más altos precios en las ubicacio-
nes más atractivas);
n Asegurarse de que el uso del automóvil más
el cobro por estacionamiento en la ciudad
no cuesten menos que el uso del transporte
público.
Fig. 7
Los lotes de
estacionamientos
privados son numerosos
en el centro de Buenos
Aires. Cobros de
alrededor de US$ 2 por
hora fueron impuestos
en el año 2001.
Manfred Breithaupt, 2001
15

Cobros por
estacionamientos en
Quito
Quito, en Ecuador, impuso
nuevos esquemas de cobros
por estacionamientos en el
centro de la ciudad para ayudar
a recolectar fondos para su
Sistema de Bus Rápido. Esto
representó una nueva fuente
de fondos para la ciudad, toda
vez que los estacionamientos
estaban anteriormente sin
regulación. Este esquema
de fondos (así como otros
enfoques innovadores de
instrumentos económicos y
financiamiento de transporte
masivo rápido) es analizado
en el Módulo 3b: Sistemas de
bus rápido.
Cobros por congestión en
Londres
El cobro por congestión es
un elemento clave de muchas
de las últimas propuestas en
transporte urbano, un ejemplo
es “La Estrategia de Transporte
del Alcalde”, para la ciudad de
Londres, en la cual un plan de
tarificación de cordón comenzó
a funcionar a principios del año
2003. Para mayores detalles
ver: http://www.london.gov.
uk/mayor/strategies/transport
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Estas medidas han llevado a cambios en el
transporte urbano de Bremen. Encuestas recien-
tes muestran que un 50% de todos los viajes al
centro de la ciudad son realizados por el trans-
porte público, y cerca de un 22% por bicicletas.
4.3 Aplicaciones de la tarificación de
vías urbanas y de congestión
La tarificación a las vías urbanas y por conges-
tión son utilizadas como estrategias de gestión
de la demanda en calles locales. La fijación de
precios a vías urbanas generalmente apunta a
lograr una recuperación de costos más completa congestión puede ser implementada en diferen-
para el transporte público y uso de infraestruc-
tura.
Para establecer incentivos que permitan
implementar medidas de fijación de precios a
vías locales y por congestión, las instituciones
locales deben estar autorizadas para diseñar,
implementar y hacer cumplir dichas medidas.
La descentralización de los poderes instituciona-
les crea incentivos para que los creadores de polí-
ticas locales utilicen instrumentos económicos y
permite un uso eficiente de la red vial urbana.
En la tarificación por congestión, el objetivo de
los creadores de políticas es reducir el volumen
de tráfico total en las áreas urbanas, con la fina- Las aplicaciones actuales de tarificación por
lidad de disminuir o incluso evitar la congestión. congestión dan sólo una aproximación de la
También se aminora la necesidad de incorporar
nueva capacidad vial. Los principales objetivos
de la tarificación a vías y por congestión inclu-
yen generalmente:
n Un cambio en los tiempos de viaje: tráfico
desde horas punta a horas normales con la
reducción consecuente de tráfico en las horas
punta y una reducción potencial del tráfico
total;
n Cambios en las rutas: hacia calles sin peajes o
calles con menos peajes;
n Cambios hacia modos de trafico más sosteni-
ble (transporte colectivo, compartir automó-
viles, andar en bicicleta, etc.);
n Una reducción en los efectos ambientales ne-
gativos;
n Una mejoría en la calidad de la vida urbana;
n Un medio para generar ingresos.
La tarificación por congestión debería verse
como un proceso gradual que comienza sobre la
base de un plan piloto y luego apunta a sucesi-
vas extensiones y mejoras.
16
Existen dos formas principales de tarificación a
vías y por congestión:
n Tarificación de cordón o permisos por
áreas, en los que a los conductores se les
cobra por entrar a un área designada en los
puntos de cruce de los límites del cordón, o
pagan un cargo por manejar dentro del área
que está sujeta a tarificación.
n Peajes dependiendo de la hora en rutas
individuales, donde a los conductores se les
cobra por utilizar calles específicas o pistas.
Técnicamente, la fijación de precios a vías y por
tes formas en varios niveles de complejidad:
n Compra de un papel de permiso. Para cada
vehículo que sea utilizado dentro del área
controlada, debe comprársele un permiso que
tiene que mostrarse en el parabrisas.
n Estación manual de peajes. Los conductores
deben pagar un cargo por la calle al ingresar
al área con peajes.
n Sistema de cobros electrónicos. Los vehícu-
los están equipados con tarjetas [tags] elec-
trónicas que permiten la identificación auto-
mática de los vehículos en puntos de peajes
sin paradas (como en Singapur, que se explica
con mayor detalle a continuación).
distancia recorrida. Idealmente, esa tarificación
debiera basarse en la distancia real recorrida,
diferenciada por duración y por ruta. Actual-
mente, sin embargo, las limitaciones técnicas
sólo permiten una aproximación somera; se
les cobra a los vehículos sólo al ingresar al área
controlada. El monto real de conducción hecha
dentro del área (y por ello los costos impuestos)
no es reflejado en el cobro.
Una de las lecciones clave aprendidas de muchos
de los proyectos de tarificación por congestión
es que la lógica detrás de tal sistema debe ser
bien explicada al público, con la finalidad de
asegurar la aceptación necesaria. Cuando este
sistema es transparente y cuando sus ventajas
son visibles para todos los usuarios de las vías, el
apoyo del público es mayor.
El marco legal necesario no siempre está
disponible. Para implementar la tarificación
por congestión en áreas urbanas, las municipa-
lidades deben estar en posición legal de cobrar
 Módulo 1d:Instrumentos económicos

directamente por el uso de las calles. La legisla-

ción nacional y local no siempre proporcionan
los fundamentos legales para tales medidas.
Adicionalmente, deben existir procedimientos
legales para identificar, rastrear y multar a
quienes infrinjan la ley.
La tarificación por congestión requiere de fuer-
tes instituciones para la planificación. La capaci-
dad institucional requerida para las aplicaciones
tipo-Singapur pueden no existir en muchas de
las ciudades en vías de desarrollo. No obstante,
alguna forma de tarificación por congestión
sería una manera eficiente de enfrentar la
congestión urbana en muchas de esas ciudades.
Pero esta tarificación por congestión es hasta
ahora el único mecanismo probado para lograr
grandes cambios modales en el corto plazo a
favor del transporte público.
organizaciones comerciales locales (1/3). La Fig. 8
Estudio de caso de la mejor práctica: infraestructura de peajes es propiedad de la Ad- Vendedores, peatones y
Circunvalación de peajes en la ciudad de ministración Vial Pública, mientras las etiquetas vehículos compitiendo
Trondheim, Noruega [tags] electrónicas de peajes son emitidos por la por el escaso espacio de
compañía de peajes. Los costos de la compañía vías urbanas en Dar Es
En varias ciudades europeas se está conside-
Salaam, Tanzania.
rando introducir esquemas de tarificación de peajes asciende a alrededor de un 10% de Gerhard Metschies
de vías urbanas. El objetivo principal es los ingresos. El 90% restante de los ingresos
implementar un instrumento eficiente para alimentan el Paquete Trondheim de inversión
reducir el tráfico urbano. En muchos casos, la en infraestructura.
tarificación vial constituye sólo un elemento Antes de la implementación, existía la preocupa-
de una estrategia más integral de gestión de ción de que la tarificación vial en el centro de la
demanda de transporte (TDM) [del inglés: ciudad pudiera reducir la atracción del distrito
transport demand management], la cual, en central de negocios y pudiera ahuyentar al
general, apunta a la reducción del volumen total comercio y los negocios fuera de la ciudad. Sin
de tráfico y a promover el cambio hacia medios embargo, estudios detallados han demostrado
de transporte más cuidadosos con el medio que esto no ha sucedido. De hecho, los negocios
ambiente. y el comercio han sido capaces de mantener sus
Siete de estas ciudades europeas han constituido niveles de crecimiento.
el Grupo EUROPRICE con la finalidad de
investigar materias de tarificación vial. Estas
ciudades son: Belfast, Bristol, Edimburgo,
Copenhague, Génova, Roma y Trondheim.
Tabla 7: Peajes de calles en Trondheim
Trondheim ya ha introducido un plan global de
tarificación vial y está actualmente trabajando Cobros promedio por pasar hacia el interior
en su mejora continua. Días de semana Días de semana 10
Días de semana
6 am hasta 6 am
Todos los conductores que entran al centro de 6 a.m hasta 10 am am hasta 6 am
y fines de semana
la ciudad deben pagar. Los cobros están diferen-
ciados por tiempo y tipo de vehículo, como se Autos de pasajeros,
US$ 1,04 US$ 0,86 No se cobra
vehículos livianos
describe en la Tabla 7.
El plan de tarificación vial es operado por la Vehículos pesados
US$ 2,07 US$ 1,62 No se cobra
(+3,5 toneladas)
Compañía de Peajes Viales Tøndelong, que
pertenece a autoridades públicas (2/3) y Jan Schwaab / Sascha Thielmann, 2001

17
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Estudio de caso de la mejor práctica:
concepto de movilidad de la Autoridad de
Transporte Terrestre de Singapur
Antecedentes y objetivos en la normativa
Singapur experimentó un crecimiento sin pre-
cedentes en las décadas de los 70s y 80s , lo que
provocó un crecimiento en el parque automotor.
Para asegurar las posibilidades de crecimiento
futuro, continuar atrayendo inversiones extran-
jeras directas, y evitar la congestión y contami-
nación vehicular generalizadas, fenómeno que
se experimentó en otras ciudades de la región,
Singapur implementó proactivamente instru-
mentos económicos para la administración del
transporte por el lado de la demanda.
Las medidas en el sector demanda, incluyendo
instrumentos económicos, han estado en efecto
desde la década de los 70s. En el año 1995, se
formó la Autoridad de Transporte Terrestre
para establecer un sistema de transporte global
que garantizara, controlara y administrara la
movilidad dentro de la ciudad-estado. Singapur
ha sido ejemplo de la mejor práctica al mostrar
cómo los instrumentos económicos pueden ser
implementados como parte de una estrategia
global de administración y planificación en el
transporte urbano.
“En Singapur, una norma de
transporte con estrictos controles
ha mantenido el tráfico urbano
en niveles aceptables.”
La metodología de las políticas de transporte de
Singapur, como fue delineado por la Autoridad
de Transporte Terrestre (LTA), ha seguido,
desde 1995, tres principios básicos:
n Proporcionar una red de transporte terrestre
eficiente, que sea integrada, eficiente, rentable
y sostenible;
n Planificar, desarrollar y administrar el sistema
de transporte terrestre de Singapur para cum-
plir con las necesidades de la nación, permitir
el crecimiento; e incluir a los pobres;
n Desarrollar e implementar normas para mo-
tivar a los usuarios a elegir el modo de trans-
porte más apropiado.
La idea básica detrás de estos objetivos es la de
establecer un enfoque que integre estrategias de
18
administración de la oferta y la demanda y que
proporcione un “Sistema de Transporte Terres-
tre de Clase Mundial”. Este enfoque verticalista
garantiza que todos los aspectos relevantes del
transporte sean considerados, que las sinergias
de las medidas de oferta y demanda puedan co-
secharse y que se facilite la planificación de largo
plazo. Por ello, los objetivos son desglosados en
estos elementos principales de la estrategia:
n Integrar el uso del suelo, la ciudad y la plani-
ficación del transporte constituyendo la Au-
toridad de Transporte Terrestre (LTA), con la
fusión de cuatro entidades del sector público:
el Registro de Vehículos, la Corporación de
Transporte Masivo Rápido, la División de
Carreteras y Transporte del Departamento de
Obras Públicas y la División de Transporte
Terrestre del Ministerio de Comunicaciones.
n Desarrollar una red vial global y eficiente.
n Mejorar el transporte público a través de pro-
yectos de transporte colectivo rápido e insta-
laciones para usuarios y tráfico.
n Administrar la demanda por espacio vial a
través de medidas sobre la propiedad de ve-
hículos y de utilización; éstas incluyen esque-
mas de tarificación vial electrónica, registro
y licencias de vehículos, tributación diferen-
ciada de vehículos, permisos de entrada de
vehículos y pagos de peajes.
Dentro de estos elementos claves de la estrategia
de transporte de Singapur, los instrumentos
económicos tienen un papel fundamental en
la administración de la demanda. Básicamente,
existen tres instrumentos mayores: Tarificación
Vial Electrónica (ERP) [del inglés: Electronic
Road Pricing], Sistema de Cuotas de Vehículos
(VQS) [del inglés: Vehicle Quota System], y
Permisos de Entrada de Vehículos y Peajes.
Además, Singapur ha establecido un impuesto
anual para los vehículos que se diferencia de
acuerdo con la capacidad del motor, el tipo de
combustible y el tipo de vehículo.
Tarificación vial electrónica
La tarificación vial electrónica (ERP) apunta a
administrar la demanda de transporte a través
de la fijación de precios por el uso de las calles.
El sistema ERP fue introducido en el año 1998,
luego de varias pruebas. Reemplazó al Plan de
Licencias por Área, introducido a mediados
de los 70s, el cual exigía que los automóviles

(1) Acercamiento del vehículo
primer portal sensor óptico
antena detector
unidad dentro
cámara
del vehículo demarcación
de calle
(2) Cobro
(3) Débito
(IU cash-card)
que ingresaran a una zona central específica
exhibieran su Licencia de Área. Este precursor
de los modernos planes de tarificación vial, en
combinación con los otros elementos del sistema
en Singapur, ha sido espectacularmente efectivo
en limitar el uso del automóvil privado y en
alentar el uso del transporte público.
El ERP, sin embargo, permite un sistema mu-
cho más afinado que las primeras licencias de
área basadas en permisos. Hoy en día, los cruces
mayores de la ciudad, las arterias y autopistas,
utilizan el ERP para regular el flujo de tráfico y
la congestión a través de medidas de tarificación
Módulo 1d:Instrumentos económicos
(4.1) Verificación Fig. 9
segundo
portal Los portales de
antena tarificación vial
electrónica de Singapur
imponen cobros a los
vehículos privados que
(4.2) Toma de foto de la patente trasera ingresan al área central.
del vehículo (en caso de infracción solamente) LTA de Singapur(arriba);
Karl Fjellstrom (abajo),
diciembre de 2002
(5) Salida del vehículo
diferenciadas. Para mantener el flujo de tráfico,
no existen ni casetas de peaje ni divisores de
pistas, así como tampoco es necesario bajar la
velocidad para ser detectado. El sistema ERP
consiste en dos elementos que permiten el pago
automatizado: cada auto es equipado con una
unidad ERP dentro del vehículo, esto es, un
dispositivo electrónico instalado en el vehículo
que guarda un cierto monto de dinero, como
lo hacen las tarjetas de débito (su valor puede
ser suplementado en los cajeros automáticos
que hay en la mayoría de los bancos, oficinas de
correos y estaciones de servicio) . Los vehículos
19
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Tabla 8: Precios de la Tarificación vial electrónica para autos de pasajeros a partir del 2 de enero del año 2003
7.30 - 8.00 - 8.30 - 9.00 - 9.30 - 10.00 - 12.00 - 12.30 - 13.00 - 17.30 - 18.00 - 18.30 -
Lunes - Viernes
8.00 8.30 9.00 9.30 10.00 12.00 12.30 13.00 17.30 18.00 18.30 19.00

Autopistas

AYE entre Portsdown Road y

$ 0,00 $ 0,50 $ 1,50 $ 1,00
Alexandra Road

CTE después de Braddell Road,

Serangoon Road y Balestier slip $ 1,50 $ 2,50 $ 3,00 $ 1,00
Road

CTE entre Ang Mo Kio Ave 1 y

$ 1,00 $ 1,00 $ 0,50 $ 0,50
Braddell Road

ECP después de Tanjong Ru

$ 0,50 $ 1,00 $ 1,50 $ 0,50
Flyover

ECP desde Ophir Road $ 0,00 $ 0,50 $ 0,50 $ 0,00

PIE después de la salida Kallang

$ 0,50 $ 1,00 $ 0,50 $ 0,50
Bahru

PIE al este después de Adam

Road y Mount Pleasant slip road $ 0,50 $ 1,00 $ 01,50 $ 0,00
ingresando al este de PIE

PIE slip road hacia CTE $ 2,00 $ 2,50 $ 3,00 $ 1,00

Arterias

Bendemeer Road al sur después

$ 0,50 $ 0,50 $ 0,50 $ 0,50
del Woodsville Interchange

Kallang Road al oeste después del

$ 0,00 $ 0,00 $ 0,50 $ 0,50
Río Kallang

Thomson Road al sur después del

$ 0,50 $ 1,00 $ 1,50 $ 0,50
Toa Payoh Rise

Dunearn Road al este después de

$ 0,00 $ 0,50 $ 1,00 $ 0,00
Dunkirk Avenue

Zona restringida (Autopista Nicoll) $ 0,50 $ 2,50 $ 2,50 $ 2,00 $ 1,00 $ 0,00 $ 0,50 $ 1,00 $ 1,00 $ 1,50 $ 2,00 $ 1,00

Zona restringida (todos los otros

$ 0,00 $ 2,00 $ 2,50 $ 2,00 $ 1,00 $ 0,00 $ 0,50 $ 1,00 $ 1,00 $ 1,50 $ 2,00 $ 1,00
portales)

Fuente: http://www.lta.gov.ag
simplemente pasan bajo portales y el sistema
automáticamente identifica el vehículo y deduce
el monto apropiado de la tarjeta del usuario.
Velar por el cumplimiento de las obligaciones
se realiza con cámaras instaladas en el mismo
portal del ERP (Figura 9). Las medidas están
complementadas con restricciones y cobros de
estacionamientos (Figura 10).
Fig. 10 Antes del lanzamiento del sistema ERP, se ini-
La tarificación vial ciaron dos programas importantes: el programa
electrónica en el de adecuación IU de 10 meses y el programa de
sector comercial de publicidad del ERP. Con el ERP, los conducto-
Orchard Road está res son más conscientes de los verdaderos costos
complementada
con restricciones de de manejar. Con el ERP, la LTA quiere alentar a
estacionamiento. los motoristas a elegir cuándo y dónde manejar,
Karl Fjellstrom, 2002. o si desean manejar o buscar otros modos de

20
 Módulo 1d:Instrumentos económicos

transporte, por ejemplo, compartir automóviles
o utilizar el transporte público.
Los cobros son recaudados con base en cada
pasada y se diferencian de acuerdo con:
n Día y hora del día (durante las horas punta
son dos o tres veces más caras);
n Tipo y tamaño del vehículo (básicamente, las
categorías consisten en taxis y autos de pasa-
jeros < de 1600 cc, autos de > 1600 cc, vehí-
culos utilitarios y buses, motocicletas y otros);
n Nivel de congestión (en la actualidad, el
precio no fluctúa directamente con los volú-
menes de trafico reales, pero son reajustados
cada 3 meses de acuerdo con las evoluciones
de las condiciones de tráfico);
n Calle y ubicación del portal.
Tal diferenciación permite una tarificación
flexible. La Tabla 8, que muestra los precios
del ERP aplicados desde el 2 de enero de 2003,
ilustra cómo los precios para los automóviles
están diferenciados de acuerdo con el día, hora
del día, tipo de calle, y ubicación. Los precios de de licencias de vehículos.”
la Tabla 8 están aplicados a autos de pasajeros.
Las motocicletas son generalmente un 50% más Los certificados de título son válidos por un
baratas y los vehículos pesados un 50% más
costosos. Los precios para los vehículos utilita-
rios livianos y taxis son similares a los precios de oferta para obtener su COE. Luego de la licita-
autos de pasajeros, y los vehículos muy pesados
y los buses grandes generalmente dublican el
precio de los autos de pasajeros.
Sistema de Cuota de Vehículos
El Sistema de Cuota de Vehículos (VQS) [del
inglés: Vehicle Quota System] apunta a la res-
tricción directa de la propiedad de los vehículos
en el territorio. Las cuotas de vehículos han
existido desde 1990. Ellas han reemplazado
anteriores intentos por regular indirectamente la
propiedad de vehículos a través de impuestos y
cobros. Con el VQS, las matrículas de vehículos
(COE) [del inglés: certificates of entitlement],
algo así como “certificados de título”, son ven-
didas a través de subastas. Bajo este esquema, el
gobierno decide la cantidad de vehículos y una
tasa de crecimiento aceptable para el parque
automotor, y luego subasta una cantidad corres-
pondiente de certificados adicionales. Shanghai,
en China, ha implementado recientemente un
sistema similar, en el cual las licencias para nue-
vos vehículos están limitadas y se otorgan a los
oferentes más altos, aunque esto no ha evitado el
aumento en dos dígitos de la tasa de crecimiento
de la flota de automóviles privados.
“El número de vehículos es
restringido por un sistema de
cuotas en conjunto con la subasta
período de 10 años. En procesos mensuales de
licitación, los postulantes pueden hacer una
ción, todas las ofertas son clasificadas en orden
descendente, y a las ofertas más altas se les otorga
el COE, siempre y cuando se alcance el límite
superior de COEs a asignarse(la “cuota”). La úl-
tima oferta en ser aceptada finalmente determina
el precio de las otras ofertas, ya que el precio
ofrecido para el COE en esta puja (la así llamada
“prima de cuota”) es aplicado a todas las ofertas.
Los precios COE para ofrecer a principios del
año 2003 son presentados en la Tabla 9. Los

Tabla 9: Resultados de las subastas de cuotas de vehículos, enero de 2003

Mes del
Categoría C
ejercicio Categoría A Categoría B Categoría D Categoría E
Categoría de vehículo Vehículos utilitarios Total
de la Autos (<=1600 cc) & Taxis autos >1600 cc Motos Categoría abierta
& buses
subasta

Subasta4 1º 2º 1º 2º 1º 2º 1º 2º 1º 2º

Enero 2003 Cuota 1.342 707 577 840 1.094 4.560

Ofertas exitosas 1.335 707 566 795 1.094 4.497
Ofertas recibidas 2.153 1.128 1.017 795 1.645 6.738
Prima de Cuota (QP) $ 28.489 $ 29.099 $ 13.101 $1 $ 29.001 –
PQP* para febrero de 2003 n. d. –
http://www.lta.gov.sg
* Nota: La Prima de Cuota Prevaleciente (PQP) para los vehículos existentes es un promedio flexible de la QP de los últimos 3 meses.

21
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

hechos y cifras más detallados, así como expli-
caciones de los diferentes sistemas, están dispo-
nibles en el sitio web de la LTA, http://www.gov.
sg/lta/3_vehicles/9_Facts.htm#coe.
Efectos y resultados
Singapur se las arregló para reducir la conges-
tión y contaminación resultantes del uso de
vehículos, manteniendo una alta movilidad
dentro de la ciudad y entre las áreas centrales y
la periferia. Al mismo tiempo, el país continúa
atrayendo inversiones extranjeras y mantiene
altas tasas de crecimiento económico.
Varios resultados de encuestas muestran que
el sistema ERP está funcionando bien. Los
volúmenes de tráfico en el Distrito Financiero
Central durante el período del ERP se han
reducido considerablemente. Existió una leve
expansión de tráfico en las horas punta, toda
vez que algunos vehículos tomaron ventaja de
los menores cobros entre las 7:30 am y 8:00 am
y entre las 9:00 am y 9:30 am.
El sistema de cuotas de vehículos ha sido exitoso
en estabilizar el número de vehículos en Singapur.
y conveniencia. Más aún, la integración de
factores de empuje (fijación de precios por
congestión) y los factores de hale (transporte
público barato, conveniente y presente en
todas partes) permiten la sustitución y cam-
bios efectivos en la división de los modos. La
introducción de instrumentos económicos
en una estrategia más amplia, aumentó la
aceptación pública hacia las medidas de los
instrumentos económicos. Una alta propor-
ción de los viajes al trabajo son realizados en
el transporte público.
n Utilización de fondos recolectados a través
de ERP y subastas de VQS para proyectos
de transporte público. Singapur ha sido
capaz de obtener ingresos que exceden signi-
ficativamente los costos capitales y de opera-
ción anuales de la red vial, permitiendo así
cumplir con los requerimientos de gastos del
transporte público.

Lecciones aprendidas
Los factores clave del éxito de la estrategia de
transporte de la Autoridad de Transporte Te-
rrestre incluyen:
n Administración y control centralizados.
La LTA fue formada a través de la fusión
de autoridades reguladoras antiguamente
separadas. Como parte de una estrategia de
transporte para la gestión de demanda, por
ejemplo, para proporcionar incentivos por el
cambio hacia el transporte público, se deben
establecer factores de “empuje” y “halar” de
manera exhaustiva y con un calendario apro-
piado. La sincronización puede lograrse a tra-
vés de una cooperación estrecha, o con una
planificación centralizada. La experiencia de
otras ciudades sugiere que los problemas de
coordinación de políticas son la mayor fuente
de estrategias disgregadas que fracasan en in-
ducir a cambios modales.
n Alta aceptación pública. Los esquemas de
tarificación son generalmente considerados
como justos, ya que se cobra por pasar, y
las estructuras de tarificado son sensibles
a la hora y a la congestión. La automatiza-
ción aumenta la confiabilidad, efectividad

22

Recursos
Más información
Para un análisis del rol de la restricción de
estacionamientos dentro de la estrategia de
transporte urbano ver, por ejemplo, Hartmutt
H. Topp, The role of parking in traffic calming,
disponible en http://www.agenda21.ee/english/
transport/parking_calming.pdf.
Más información sobre el establecimiento
de precios viales y por congestión y estudios
de caso adicionales puede encontrarse en
http://www.path.berkeley.edu/~leap/TTM/De-
mand_Manage/pricing.html y en OECD, 2001
(chapter 5) y Cracknell, 2000.
El circuito de peajes de Trondheim’s – como un
caso pionero – está referenciado en el sitio web
del Grupo de ciudades europeas EUROPRICE
que investigan sobre materias de tarificación
vial. (http://www.europrice-network.org).
El caso de Singapur ha sido objeto de estudios
extensos en los años pasados. Para más infor-
mación sobre el enfoque del LTA, visite su sitio
web en http://www.lta.gov.sg y http://www.
onemotoring.com.sg. También puede ver el
análisis en UN ESCAP (2000, pp. 187-192),
y en el World Bank Discussion Paper de C.
Willloughby (2000b), TWU-43, que puede ser
bajado de internet en http://www.worldbank.
org/transport/publicat/pub_tran.htm.
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on Transport Infrastructure Charging, April
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Transport Congestion and Scarcity Costs, Final
Report of the Expert Advisors to the High
Level Goup on Transport Infrastructure Char-
ging, May 1999; available at: (as above)
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Transport Environmetal Costs, Final Report of
the Expert Advisors to the High Level Goup
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rience in Managing Motorization, and its
Relevance to Other Countries, Discussion
Paper TWU-43, Washington: The World
Bank; available at: http://www.worldbank.
org/transport/publicat/twu_43.pdf
World Bank (2002): Cities on the Move: an
Urban Transport Strategy Review; available at
http://www.worldbank.org/transport.
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Dag-Hammarskjøld-Weg 1-5
P. O. Box 5180
65726 ESCHBORN / GERMANY
Phone +49-6196-79-1357
Telefax +49-6196-79-7194
Internet http://www.gtz.de
División 44
Medio Ambiente e Infraestructura

Cómo generar conciencia ciudadana

sobre transporte urbano sostenible
Módulo 1e
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Proyecto sectorial
Servicio de Asesoría en
Política de Transporte
VISIÓN GENERAL DEL TEXTO DE REFERENCIA
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia? Módulos y colaboradores
Este Texto de Referencia sobre Transporte Urbano Visión General del Texto de Referencia
Sostenible aborda las áreas claves de un marco general y Temas Transversales sobre Transporte Urbano
para una política de transporte sostenible en una Orientación institucional y de políticas
ciudad en desarrollo. El Texto de Referencia consta de 1a. El papel del transporte en una política de desarrollo
más de 20 módulos. urbano (Enrique Peñalosa)
¿Para quién es? 1b. Instituciones de transporte urbano (Richard Meakin)
El Texto de Referencia se ha diseñado para formulado- 1c. Participación del sector privado en la provisión de
res de políticas en ciudades en desarrollo y sus asesores. infraestructura de transporte urbano
Este grupo objetivo se refleja en el contenido, que (Christopher Zegras, MIT)
proporciona herramientas apropiadas de políticas para 1d. Instrumentos económicos (Manfred Breithaupt, GTZ)
su aplicación en una serie de ciudades en desarrollo. 1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte
¿Cómo se debe utilizar? urbano sostenible (Carlos F. Pardo, GTZ)
Estos módulos deben ser proporcionados a los oficiales Planificación del uso de suelo y gestión de la demanda
involucrados en transporte urbano según se necesiten.
2a. Planificación del uso del suelo y transporte urbano
El Texto de Referencia puede ser fácilmente adaptado (Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
para ajustarse a un evento de entrenamiento formal y
corto, o puede servir como una guía para desarrollar 2b. Gestión de la movilidad (Todd Litman, VTPI)
un programa de entrenamiento en transporte urbano. Transporte público, caminar y bicicleta
GTZ está elaborando los paquetes de entrenamiento 3a. Opciones de transporte público masivo (Lloyd Wright,
de módulos selectos, disponibles desde 2004. University College London; Karl Fjellstrom, GTZ)
¿Cuáles son algunas de sus características claves? 3b. Sistemas de bus rápido
Las características claves del Texto de Referencia incluyen: (Lloyd Wright, University College London)
Una orientación práctica, centrándose en mejores prác- 3c. Regulación y planificación de buses (Richard Meakin)
ticas en planificación y regulación y, cuando es posible, 3d. Preservar y expandir el papel del transporte no moto-
experiencias exitosas en ciudades en desarrollo; rizado (Walter Hook, ITDP)
Los colaboradores (autores) son expertos internacio- 3e. Desarrollo sin automóviles
nales en sus campos; (Lloyd Wright, University College London)
Una diagramación atractiva, en color y fácil de leer;
Vehículos y combustibles
Lenguaje no-técnico (hasta donde es posible), con
los términos técnicos explicados; 4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
Actualizaciones vía Internet. (Michael Walsh; Reinhard Kolke, Umweltbundes-
amt–UBA)
¿Cómo conseguir una copia?
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de seguridad
Por favor visite http://www.sutp.org o http://www.gtz.de/ (Reinhard Kolke, UBA)
transport para obtener detalles. El Texto de Referencia
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
no se vende con ánimo de lucro. Cualquier cobro es (Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj Auto)
utilizado para cubrir los costos de impresión y distri-
bución. También se puede ordenar a transport@gtz.de. 4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
4e. Sistemas de transporte inteligentes (Phil Sayeg, TRA;
Comentarios o sugerencias Phil Charles, University of Queensland)
Damos la bienvenida a cualquiera de sus comentarios o 4f. Conducción racional
sugerencias, en cualquier aspecto del Texto de Referencia, (VTL; Manfred Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
por correo a transport@gtz.de, o por correo postal a:
Impactos en el medio ambiente y la salud
Manfred Breithaupt
GTZ, Division 44 5a. Gestión de calidad del aire
P. O. Box 5180 (Dietrich Schwela, World Health Organisation)
65726 Eschborn / Germany 5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock, GRSP)
Más módulos y recursos
Se desarrollarán más módulos en las siguientes áreas: 5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
Financiación de Transporte Urbano y Benchmarking.
También habrá recursos adicionales, y existe un CD- Recursos
ROM de fotos de Transporte Urbano. 6. Recursos para formuladores de políticas públicas (GTZ)
Módulo 1e
Cómo generar
conciencia ciudadana sobre
transporte urbano sostenible
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones
expresados en este documento están basados en
la información compilada por GTZ y sus consul-
tores, socios y contribuyentes con base en fuentes
confiables. No obstante, GTZ no garantiza la
precisión o integridad de la información en este
libro y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.
Reconocimientos
Nos gustaría expresar nuestro agradecimiento
a Bikewest y la Alianza para el Transporte en
Bicicleta (Australia occidental) por su excelente
publicación sobre los Grupos de Usuarios de
Bicicleta, parte de la cual ha sido tomada y
adaptada para este módulo.
Sobre el autor
Carlos F. Pardo es el coordinador de proyecto
del Proyecto GTZ SUTP. Es psicólogo y ha
trabajado en temas de transporte relacionados
con análisis organizacional en América Latina.
Ha asistido la supervisión del Plan Maestro de
Transporte de Lima en 2003, así como otro
apoyo a ITDP, I-ce y otras organizaciones rela-
cionadas con transporte.
Nota a la edición actual
La primera versión de este módulo fue desarro-
llada inicialmente por el señor Karl Fjellstrom
durante 2002–2004. Al desarrollar la presente
edición, el autor ha tomado gran parte del mate-
rial del señor Fjellstrom y ha expandido algunos
de los temas que necesitaban mayor explicación.
Autor Carlos F. Pardo (GTZ)
Editor Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
P.O. Box 5180
D - 65726 Eschborn, Alemania
http://www.gtz.de
Division 44, Medio Ambiente e Infraestructura
Proyecto sectorial:
"Servicio de Asesoría en Política de Transporte"
Por encargo de
Bundesministerium für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Friedrich-Ebert-Allee 40
D - 53113 Bonn, Alemania
http://www.bmz.de
Gerente Manfred Breithaupt
Equipo Editorial Manfred Breithaupt, Stefan Opitz,
Karl Fjellstrom, Jan Schwaab
Deseamos agradecer la ayuda brindada por el señor Karl
Fjellstrom en la revisión y crítica de todos los artículos
escritos, en la identificación de los colaboradores y la
coordinación con ellos, y por sus aportes relacionados con
todos los aspectos de la confección del Texto de Referencia,
además de su supervisión editorial y organizacional durante
todo el proceso de desarrollo del Texto de Referencia, desde
su concepción inicial hasta el producto final.
Foto de portada Fundación Ciudad Humana/ Carlos F. Pardo,
2002 (GTZ Transport Photo CD). Niños de
colegio montando en bicicleta a lo largo de la
Alameda el Porvenir en Bogotá
Diagramación Klaus Neumann, SDS, GC
Traducción Esta traducción ha sido inicialmente realizada
por Luis Ponce-Vega (Lima, Peru) y revisada
en 2006 por Carlos F. Pardo. GTZ no se hace
responsable por esta traducción o por cualquier
error, omisión o pérdida derivados de su uso.
Eschborn, 2006
i
 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 6. Trabajando con los medios
1.1 Características y contenido de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
de este modulo . . . . . . . . . . . . ....... 1 6.1 Una anotación sobre los medios
1.2 Cobertura de una campaña de en la sensibilización ciudadana. . . . . . 29
sensibilización de transporte
6.2 Medios masivos de comunicación . . . . 29
urbano sostenible . . . . . . . . . . ....... 1
1.3 ¿Liderazgo de la comunidad 6.3 Seminarios y eventos . . . . . . . . . . . . . 29
o del gobierno? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 6.4 Medios de pequeña escala . . . . . . . . . 30
1.4 Activismo vs. diplomacia . . . . . . . . . . . . 2 6.5 Herramientas visuales. . . . . . . . . . . . . 30
1.5 Factor de extrañeza . . . . . . . . . . . . . . . 2 6.5.1 Dibujos de situaciones futuras . . . . 30
1.6 Grado de intervenciones . . . . . . . . . . . . 3 6.5.2 Modelos en 3-d . . . . . . . . . . . . . . . 30
6.5.3 Fotos de antes y después . . . . . . . . 31
6.5.4 Videos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
2. Importancia de la
6.5.5 Visitar un lugar . . . . . . . . . . . . . . . 32
concientizacion pública 6.6 La puesta en circulación
en áreas claves de política . . . . . . . 3 de las notas de prensa . . . . . . . . . . . . 32
2.1 Influyendo en el debate . . . . . . . . . . . . . 3 6.7 Eventos públicos y eventos de prensa 33
2.2 El apoyo generado para las iniciativas 6.8 Consejos prácticos para tratar
de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 con los medios de comunicación . . . . . 33
6.9 Escribiendo una carta al editor. . . . . . 34
3. Información básica 6.10 Cómo dar una buena entrevista
a conocer sobre la población . . . . . 8 a un periodista . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

3.1 Análisis de involucrados e

involucrados claves . . . . . . . . . . . . . . . . 8 7. Difusión del transporte sostenible
3.2 Métodos de obtener información . . . . . . 9 por medio de los Grupos de
3.3 Niveles de sensibilización Usuarios de Bicicletas . . . . . . . . . . . 34
de una población . . . . . . . . . . . . . . . . . .10 7.1 ¿Que es
un Grupo de Usuarios de Bicicleta?. . . 34
4. Intervención: 7.2 Formar y mantener
Tres tipos de acciones . . . . . . . . . . . 12 un Grupo de Usuarios de Bicicleta . . . 35
7.3 Contactando al municipio . . . . . . . . . . 37
4.1 Mensajes informativos: hechos claros .12
Enlace con los concejales de la ciudad. . 38
4.2 Mensajes persuasivos:
comodidad y bienestar . . . . . . . . . . . . .13 7.4 Involucrando al público . . . . . . . . . . . . 38
4.2.1 ¿Estatus? El dilema . . . . . . . . . . . . .13
4.3 Actividades específicas: 8. Días Sin Automóviles & eventos . 40
moviéndose en transporte sostenible . .15 8.1 Rompiendo el hielo . . . . . . . . . . . . . . . 40
4.3.1 Viajes gratuitos
en transporte público . . . . . . . . . . . .15 8.2 Tratamiento para adictos . . . . . . . . . . 40
4.3.2 Recorridos en bicicleta . . . . . . . . . . .16 8.3 El enfoque de Bogotá . . . . . . . . . . . . . .41
4.3.3 Días Sin Automóviles . . . . . . . . . . . .16 8.4 Planeamiento, supervisión
4.4 Las tres acciones son cruciales . . . . . .16 y seguimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41

5. Implementación de una campaña 9. Recursos y materiales . . . . . . . . . . . 42

de sensibilización pública
efectiva y de bajo costo . . . . . . . . . 18
5.1 Adoptar un enfoque estratégico . . . . . .18
5.2 Formar un equipo central . . . . . . . . . . 20
5.3 El plan de implementación
de la campaña. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Actividades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24

ii
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible

1.2 Cobertura de una campaña de Ventajas del liderazgo del

1. Introducción gobierno de la ciudad
sensibilización de transporte urbano
Estabilidad para la campaña
1.1 Características y contenido de este sostenible
Una ventaja de contar con
modulo ¿En qué tópicos generales debería interesarse algunos funcionarios públicos
Existen muchas formas de sensibilizar al público, una campaña pública de transporte urbano en el liderazgo de la campaña
sostenible? La respuesta podrá encontrarse en el es que los funcionarios
pero este módulo se centra en:
gubernamentales en Ciudades
Los aspectos prácticos antes que en los amplio rango de temas cubierto por este Texto
en Desarrollo puede tener una
teóricos. de Referencia. Sin embargo, se puede adelantar posición más estable. Algunas
Las actividades de bajo costo. La mayoría que el transporte urbano sostenible prefiere el veces, la composición de los
enfoque de políticas “integradas”. Una campaña miembros de las ONGs puede
de las ciudades de los países en desarrollo
de sensibilización pública, entonces, no debería tender a cambiar, acercándose
no tienen los recursos para implementar una o retirándose del Grupo de
campaña de sensibilización en la televisión centrarse únicamente en el tema de “Aire Trabajo de la campaña,
nacional o imprimir etiquetas de colores para Limpio” (permitiendo, por ejemplo, una mejor dependiendo de los recursos
su distribución masiva; en todo caso, actuar comprensión pública de los peligros de la con- que tengan disponibles y de
taminación del aire, apoyando mejores inspec- la calidad de los individuos
así sería desperdiciar recursos. comprometidos.
Actividades de alto impacto, como los “Días ciones y sistemas de mantenimiento así como
Promoción Gubernamental
Sin Automóviles” y la formación de alianzas, combustibles y tecnologías limpias); no debería
de cambios modales
en lugar de, por ejemplo, entrar en discusiones restringirse, igualmente, a promover bicicletas, Aún en los países avanzados,
detalladas sobre el diseño adecuado de folletos. caminatas o transporte público. Esta última donde las ONGs tienen acceso
Organización, en particular, en el contexto afirmación podrá parecer desalentadora, pero en a más recursos, es el gobierno
términos prácticos implica que el equipo será ca- el que – en reconocimiento de
de una campaña de implementación de Gru- la importancia de estos temas
pos de Trabajo y de asesoría sobre la manera paz de impulsar un amplio rango de actividades
para la ciudad – ahora de
de conformar y operar Grupos de Usuarios sin concentrarse, únicamente, en las emisiones manera más común que antes,
de Bicicletas (GUB). La Organización es la de los tubos de escape (cuando implementa y inicia campañas de sensibiliza-
publicita, por ejemplo, controles de emisiones ción pública sobre transporte
clave para un apoyo exitoso al transporte soste- urbano sostenible.
nible. Por tal razón, este módulo dedica una a vehículos defectuosos y contaminantes), sino
que también será capaz de implementar acti- Rol clave de las ONGs y los
sección completa al tópico de los GUBs, y grupos comunitarios locales
enfatiza los temas organizativos para imple- vidades como el “Día Sin Automóviles”, para
Aún cuando, debe realizarse un
mentar campañas exitosas, en lugar de des- fomentar entre los ciudadanos el uso del trans- gran esfuerzo para involucrar al
porte público o las caminatas o el uso cotidiano gobierno, en muchas ciudades
cribir la miríada de actividades que podrían
de la bicicleta. en desarrollo, el gobierno no se
implementarse. atreve a dar una paso adelante
Actividades que pueden impactar a dos Este módulo también se centrará en promoción y liderar la campaña. En este
audiencias objetivos: los formuladores de de transporte sostenible como un todo, más que caso, los grupos más fuertes
política, los líderes de opinión y los interme- sobre un medio o el otro (como se muestra en la para promover la agenda de
sección de referencias, hay varias fuentes centra- transporte sostenible serán
diarios (especialmente los periodistas) y adi- los grupos comunitarios y las
cionalmente el púbico en general. das en la promoción de bicicletas, por ejemplo). ONGs.
Actividades relevantes para las ciudades en Esto también está en línea con el carácter del
desarrollo. En Ciudades en Desarrollo, los Texto de Referencia, en el cual es claro que el
Grupos de Usuarios de Bicicletas, por ejem- transporte sostenible está compuesto por más
plo, no promueven el uso de la bicicleta para de un medio o un grupo o medidas específicas
los viajes al trabajo durante la semana laboral; o actividades. Más bien, es la aproximación
difundiendo, más bien, las razones culturales, integral hacia el transporte que resulta en una
ambientales y recreativas para su uso. No obs- política de transporte sostenible.
tante, se toman ideas del mundo desarrollado. Igualmente, este módulo aborda con cierto
Consideración de un amplio rango de casos detalle la formación de Grupos de Usuarios
exitosos en Ciudades en Desarrollo. Se han de Bicicleta y no porque una campaña deba
implementado campañas de sensibilización limitarse a promover bicicletas, sino más bien
exitosas en Bogota, Surabaya, Manila, Hong porque: (i) el material y las sugerencias son
Kong, Delhi e, igualmente, se están implemen- de la más amplia relevancia para la formación
tando muchas otras campañas en otras partes. de grupos de apoyo al transporte urbano

1
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
sostenible; y (ii) la forma particular de los
Grupos de Usuarios de Bicicleta ha probado ser
exitosa en la promoción de cambios de política y
en generar una gran sensibilidad sobre los temas
de transporte público en muchas ciudades; en
mayor medida, por ejemplo, que los grupos
de apoyo a los peatones y que los grupos de
usuarios del transporte público. Las personas
interesadas en elevar la sensibilidad pública en
torno al transporte urbano sostenible, deberían
considerar seriamente la creación de Grupos de
Usuarios de la Bicicleta como una base de apoyo
excelente, sin descuidar asimismo los temas más
amplios de transporte público y aire limpio.
Con base en esta aproximación integral, tam-
bién se debe afirmar que la sensibilización
ciudadana es una de las medidas necesarias para
lograr transporte sostenible. Es en la integración
de guías de políticas, desarrollo de infraes-
tructura y sensibilización (es decir, educación,
activismo, etc.) que se llegará a una política de
transporte y asimismo a los cambios de compor-
tamiento y modales esperados.
1.3 ¿Liderazgo de la comunidad o del
gobierno?
Muchas campañas de diferente tipo han sido
exitosas. Algunas son lideradas por agencias del
gobierno, otras por miembros de la comunidad
local o por Organizaciones No Gubernamen-
tales (ONGs), otras por agencias de relaciones
públicas, elegantes y onerosas. Algunos de los
mejores ejemplos de campañas de sensibilización
en ciudades en desarrollo, sin embargo, han uti-
lizado una mezcla de gobierno y sociedad civil.
Típicamente, han conformado un equipo com-
puesto por funcionarios públicos y miembros de
las ONGs, con vínculos con la comunidad. En
tal sentido, el enfoque que recomendamos es
que un núcleo básico de funcionarios públicos,
preocupados y motivados, tomen el liderazgo, y
formen alguna clase de Grupo de Trabajo que
comprenda a otros funcionarios, organizaciones
y miembros de la comunidad, preocupados en
desarrollar una campaña básica de implementa- 1.5 Factor de extrañeza
ción del plan y en implementar la campaña.
Los criterios para participar en el grupo de
trabajo son simplemente interés, compromiso y
tiempo. La agencia gubernamental encargada –
sea la Oficina de Prensa, el Departamento de
2
Obras Públicas, la Oficina de Medio Ambiente,
la Oficina de Transporte, la Oficina del Alcalde,
la Oficina de Planeamiento, o la Oficina de
Salud – no es el tema más importante. Lo que
es vital es que se pueda conformar un equipo
motivado y activo.
Sin embargo, este enfoque también permite que
las ONGs, empresas privadas u otros grupos
comunitarios lideren una campaña de sensibili-
zación. En muchas ciudades en desarrollo, la ex-
periencia ha demostrado que los grupos locales
no gubernamentales tienen mucha motivación
y son eficaces para alcanzar metas de transporte
sostenible o para crear conciencia sobre el tema
de aire limpio. El enfoque propuesto en este
módulo puede ser utilizado tanto por los grupos
no gubernamentales, en campañas educativas de
sensibilización o, igualmente, por funcionarios
del gobierno.
1.4 Activismo vs. diplomacia
También debe ser claro que hay varias formas
de conducir actividades de sensibilización ciuda-
dana. Se puede ver como un continuo en el cual
el activismo está de un lado y la diplomacia del
otro. En el lado de “activismo”, las actividades
son mucho más informales y tratan de tener la
mayor exposición pública posible. Cuando se
ve la sensibilización desde el lado “diplomático”,
las actividades son más formales e involucran
un contacto directo con los tomadores de de-
cisiones pero tendrán menor participación. No
obstante, estos dos tipos de actividades deben
estar estructurados y reflexionados en un grado
igual. En algunos casos, uno de ellos va a ser
mejor que el otro, pero no se puede decir que
uno tiene mayor efectividad o está mejor estruc-
turado. Esto depende de la gente detrás de cada
tipo de actividad. Este módulo se centra en las
actividades que influirán en el comportamiento
de cada persona más que en las metas de los
tomadores de decisiones, entonces puede tener
un interés mayor hacia el lado del activismo.
Un tema de gran importancia cuando se hace
cualquier actividad de sensibilización ciudadana
es su grado de novedad. Hay muchas formas de
capturar la atención de una audiencia (o una
persona), pero algunas de ellas han sido imple-
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible
mentadas tantas veces que ya no son efectivas.
Una característica básica de cada actividad que
será implementada con la ayuda de este módulo
es que no va a ser una actividad típica. Será
una idea individual que parte de los principios
básicos descritos aquí. Una nueva aproximación
a un problema siempre tendrá gran impacto
sobre las personas afectadas y tendrá entonces
gran efectividad.
No obstante, las ideas “viejas” pueden a veces
simplemente necesitar un “giro nuevo”. Por
ejemplo, durante los últimos años se ha compro-
mado que un día sin carro es una aproximación
muy interesante para generar sensibilización
ciudadana con respecto al uso del automóvil y
la posibilidad de utilizar bicicletas o transporte
público, por ejemplo. No obstante, en 2005 una
nueva aproximación a los Días Sin Automóbiles
fue tomada: Días Sin Automóbiles voluntarios
en lugar de obligatorios. Este sencillo cambio
de carácter renovó el concepto de Días Sin
Automóbiles donde ya se había implementado
anteriormente. Finalmente, no se recomienda
tomar medidas “como vienen”, y mucho menos
cuando se han aplicado anteriormente en con-
textos diferentes del que prevalece ahora. Si uno
quiere implementar una actividad de sensibili-
zación ciudadana, el contexto se debe tomar en
cuenta de manera cuidadosa.
1.6 Grado de intervenciones
Otro tema importante cuando se desarrollan
campañas de sensibilización ciudadana es el
grado en que se debe dar un mensaje, o la com-
plejidad de ese mensaje. Por ejemplo, en algunos
contextos no es posible implementar directa-
mente una actividad tipo “bicicleta al trabajo” si
la población tiene poco conocimiento de montar
en bicicleta. En un ejemplo similar, una aproxi-
mación masiva al transporte no motorizado no
se puede implementar si no hay infraestructura
de mediana o alta calidad para bicicletas y
peatones. Una vez más, las intervenciones deben
responder al contexto en el que se han aplicado,
es decir el nivel de conocimiento de la población
y sus recursos físicos existentes (personales o a
nivel de ciudad).
2. Importancia de la
concientizacion pública en
áreas claves de política
2.1 Influyendo en el debate
Las medidas que demanda el transporte urbano
sostenible no pueden llevarse a cabo sin el apoyo
de los más importantes grupos de interés local.
La conciencia pública es vital para generar la
visión de un futuro alternativo y las presiones
para la acción.
Formulando la agenda pública
Una campaña de sensibilización pública ayudará
a formular la agenda pública, influyendo en los
temas que discutirán los funcionarios guber-
namentales más importantes, en los concejos
municipales de la ciudad, en los medios de
comunicación, y en la comunidad. Esta in-
fluencia es importante. Los temas de transporte
urbano sostenible tocan la vida diaria de la gente.
Son temas atractivos para los medios de comu-
nicación. Las personas no dejaran de interesarse
en las propuestas para mejorar el transporte
público, las aceras y los espacios públicos, así
como medidas prioritarias para los autobuses,
nuevas medidas relativas a los parqueaderos y los
esfuerzos para reducir la contaminación del aire.
En Surabaya, Indonesia, por ejemplo, una cam-
paña de sensibilización pública, a un costo muy
bajo, en el 2000, se concentró en sensibilizar a
los hacedores de política y a los periodistas en
relación a los problemas del transporte urbano
y las propuestas de reforma. Alrededor de 100
artículos fueron publicados a lo largo del año
en los periódicos de la ciudad. Se celebraron
muchos otros eventos, incluyendo charlas en la
radio, Días Sin Automóviles, exhibiciones de
información, presentaciones, y otras actividades
similares (para un informe de la campaña, ver
http://www.sutp.org).
Elevando y profundizando el debate
Se necesita elevar el nivel de sensibilización
pública a fin que el presente ‘bajo nivel’ del
debate público de las políticas más importantes
se eleve. Por ejemplo, la política de parqueo
en Ciudades en Desarrollo, se discute en los
medios de comunicación como si fuera exclu-
3
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
sivamente un problema de orden público. Su
importante rol para restringir la demanda de
viajes en automóvil – y como un recaudador de
ingresos – casi nunca se discute. El debate sobre
transporte público se concentra en los síntomas,
antes que en las deficiencias sistémicas, y en
los aspectos cosméticos, o incluso en acciones
regresivas, en lugar de soluciones viables. Fre-
cuentemente, los proyectos de construcción de
caminos se implementan sin debate público
previo, o sin difundir información relevante de
los impactos negativos. Igualmente, la discusión
de propuestas de tránsito masivo no son nada
realistas, frecuentemente, cuando se trata de
evaluar cuáles son las opciones costo-efectivas
más convenientes para una ciudad en desarrollo.
Es frecuente que el conocimiento del costo total
de la contaminación del aire este a menudo
muy limitado en las ciudades del Tercer Mundo.
Esta afirmación es válida para todas las áreas de
política de transporte sostenible.
También es importante, y lo más pronto posible,
que se profundice el debate a nivel de políticas
específicas. Por ejemplo una campaña de sensibi-
lización pública no solo debe promover el uso de
transporte público en lugar de los automóviles
privados (aunque éste sea un mensaje inicial
importante) sino que, por el contrario, debe
promoverse a fin de presentar propuestas específi-
cas sobre cómo pueden implementarse las mejores
prácticas del sistema de autobuses de tránsito
rápido (BRT). Asimismo, deben presentarse
propuestas detalladas sobre cómo mejorar las
condiciones para los peatones en un área en parti-
cular de la ciudad; y qué medidas de gestión de la
movilidad podrían aplicarse y así sucesivamente.
“Los asuntos del transporte sostenible
afectan la vida cotidiana de las
personas. Está garantizado que estos
temas interesaran a los medios de
comunicación.”
Estableciendo los fundamentos de las
políticas
Visión de las Políticas
Una campaña de sensibilización pública dirigida
a los hacedores de política, líderes de opinión e
intermediarios (sobre todo periodistas) puede
4
promover maneras diferentes de hacer las cosas.
Por ejemplo, muy pocos regidores y funcionarios
públicos de ciudades en desarrollo han estado
en Bogotá o Curitiba. Una campaña de sensi-
bilización pública puede ofrecerles información
sobre estas ciudades; mostrándoles videos del
Día Sin Automóviles de Bogotá y distribuyendo
materiales de información. Puede ser que los
regidores y funcionarios públicos no hayan oído
del Bus de Tránsito Rápido; una campaña de
sensibilización pública puede abatir este obstá-
culo, proporcionándoles información sobre las
soluciones implementadas en ciudades similares
a la suya.
Orientación de las políticas
Una campaña de sensibilización pública, aparte
de proporcionar materia prima para una
visión de política (ver Módulo 1a: El papel del
transporte en una política de desarrollo urbano),
puede promover cambios de los paradigmas
existentes y formas de pensar. Sobre las bici-
cletas, vistas como los vehículos del futuro; la
construcción de pistas, vista como insustentable;
los automóviles, imponiendo altos costos sobre
la comunidad; los peatones, como los compo-
nentes importantes del sistema de transporte;
la calidad del aire, como un tema de inversión;
los ómnibus, como modernos “metros” basados
en buses’; las veredas, como una medida de
democratización: éstas son nuevas ideas para la
mayoría de las ciudades en vías de desarrollo y
desafiarán la manera actual de pensar sobre el
transporte urbano.
2.2 El apoyo generado para las
iniciativas de la política
La reforma del transporte público y la
prioridad del tránsito
La mayoría de las grandes ciudades en vías
desarrollo han realizado un deficiente trabajo
en el planeamiento y regulación de sus sistemas
de tránsito. A menudo, las tarifas se fijan po-
líticamente a niveles insustentables, las cuotas
ilegales y las escalas temporales largas en los
terminales han impuesto altos costos; a menudo
hay corrupción en la distribución de licencias; a
menudo, no se planifican las rutas, no se realiza
ninguna supervisión del servicio, los sistemas
reguladores son poco realistas e inflexibles, los
usuarios no están representados o están poco
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible
representados, las decisiones sobre tema como
las rutas y las tarifas son hechas de manera ad
hoc sin consideración alguna a políticas o pautas, Vehículos de dos y tres ruedas*
el bienestar de los chóferes es bajo, las condicio-
nes de tráfico se están deteriorando debido a la
creciente congestión, el porcentaje de viajes de
pasajeros del transporte público esta declinando Las emisiones de los motores de dos tiempos, así
en relación a los vehículos privados, y los ope-
radores tienen poco incentivo para realizar una
mejora en la calidad del servicio al público.
Una campaña de sensibilización pública puede
jugar un papel importante en esta área, ayu-
dando a desarrollar un debate bien informado
y llamando la atención sobre los modelos de
planeamiento y regulación exitosos, como Hong partes), es necesario elevar el nivel de sensibili-
Kong y otras ciudades de América Latina. Una
campaña de sensibilización pública puede infor-
mar al público y políticos sobre los costos de las Tanto los Gobiernos, como los donantes y las
diferentes opciones de transporte masivo rápido organizaciones no gubernamentales han tratado nos importa el aire limpio! Se
(ver Módulo 3a: Opciones de transporte público
masivo); costos que de otra manera nunca po-
drían conocerse públicamente.
Mejorando las condiciones para el
transporte del no-motorizado
Una campaña de sensibilización pública cuida-
dosamente enfocada es vital para mejorar las
condiciones para el transporte no-motorizado
en las ciudades en vías de desarrollo. Una refe-
rencia excelente es el informe I-CE. La impor-
tancia del transporte no-motorizado para los países
en vías de desarrollo: estrategias para el desarrollo
de políticas, 2000, que puede descargarse de la
Revisión de Estrategia de Transporte Urbano
del Banco Mundial, http://wbin0018.worldbank.
org/transport/utsr.nsf. Este informe describe el
proceso de sensibilización-construcción en el
contexto del Plan Maestro Holandés de Bicicle-
tas, y evalúa la pertinencia de este modelo de
consulta a los grupos de interés para los países
en vías de desarrollo. En dicho Plan Maestro se
muestra que las lecciones más importantes para
los países en desarrollo no están constituidas
tanto por el contenido del plan, sino más bien
por el proceso de planeamiento participativo,
que compromete a los principales grupos de
interés involucrados.
Aire más Limpio a través de tecnologías y El desfile de máscara
combustibles limpios por el Día de la Tierra en
Hong Kong
* Adaptado de Kojima, M. et al., Mejorando la Calidad del Aire en el Sudeste
Asiático por medio de la reducción de emisiones de los vehículos de dos
[Del website de “Campaña para limpiar
el aire”:]
tiempos, Banco Mundial, Diciembre de 2000, disponible en http://www.
worldbank.org.
como los costos de reparación, pueden reducirse
si los propietarios dan mantenimiento regular
a sus motores y usan los lubricantes específi-
camente elaborados para los motores de dos
tiempos, y en las concentraciones recomendadas
por los fabricantes del vehículo. Para inducir a
los propietarios de los vehículos a que adopten “Nosotros nos concentramos
estas medidas win-win (donde ganan todas las en el Parque Victoria, llevando
una mascara de una boca
decorada y ropa de color verde
zación pública. para un desfile de La DIVER-
SIÓN de una hora a Chater
Garden. ¡Mostramos así que
de elevar la sensibilidad pública en materia de otorgaron PREMIOS a la mejor
emisiones en Ciudades en Desarrollo. de las máscaras de boca!”
El Instituto de Desarrollo de Hidrocarburos
de Pakistán ha distribuido panfletos y etique-
tas adhesivas (stickers) relativos a la calidad y
cantidad de gasolina y lubricantes.
En Dhaka, Bangla Desh, la asociación del
Programa de Desarrollo de las Naciones Uni-
das y el Programa de Asistencia Administra-
tiva en el Sector Energía del Banco Mundial,
implementó una serie de entrenamientos para
mecánicos y “auto-clínicas” (una forma de
entrenamiento) para los conductores de taxis
de tres ruedas a fines del 2000. El programa
se basó en la idea que el primer paso hacia la
adopción de buenas prácticas era la disemina-
ción de información precisa de los mecánicos
a los conductores de taxi.
Una importante campaña de sensibilización
realizada en Delhi, India, a fines de 1999
permitió que más de 66.000 vehículos par-
ticiparan en una campaña de inspecciones
gratuitas y en las clínicas de mantenimiento
para vehículos de dos ruedas.
Clínicas similares para motocicletas, combi-
nadas con programas acelerados de chatarreo
y campañas de sensibilización general, han
sido implementados en Bangkok y en otras
ciudades.
A pesar de las iniciativas de sensibilización
pública implementadas en varias ciudades en de-
sarrollo, muchos conductores continúan dando
5
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

un mantenimiento inadecuado a sus vehículos. El uso de combustibles más limpios como el

Por tal razón, es necesario realizar más esfuerzos CNG;
que permitan que la opinión pública otorgue El impacto de la contaminación del aire en la
más importancia a la necesidad de brindar un salud;
mantenimiento adecuado a los vehículos. Los costos económicos de la contaminación
del aire.
Peligros de la contaminación del aire,
Muchas de las campañas de perfil más alto son
focalizando la reducción de emisiones de
apoyadas por los bancos multilaterales o las
tubos de escape y los combustibles limpios.
organizaciones bilaterales de desarrollo (como
Las campañas relativas al Transporte en Ciu- el apoyo del ADB para Salvar el Aire: Asocia-
dades en Desarrollo están concentrándose cada ción para el Aire Limpio de Manila; apoyo de
vez más en la contaminación del aire causada Swiss-contact para 'Fresh!', 'Mi Yakarta' y la
por el transporte. Las ciudades más grandes y Coalición Anti-Plomo de Yakarta).
contaminadas del mundo se encuentran en los
países en desarrollo. Muchas de estas campañas Los sitios Web de estas campañas proveen
se centran en las emisiones de tubos de escape. valiosos recursos y modelos. Limpiar el Aire en
Típicamente, la mayor parte de la actividad Hong Kong, por ejemplo, trata de influenciar a
comprende la diseminación de información los formuladores de política y provee todos los
sobre tópicos tan importantes como: detalles y perfiles de los funcionarios líderes en
descontinuar el uso de plomo en el petróleo; su sitio Web. Buenos sitios Web de las campa-
disminuir el contenido de azufre en el diesel; ñas de “Aire Limpio” incluyen a:
La mejora de los programas de inspección y Limpien el Aire (“Clear the Air”; Hong
mantenimiento; Kong) (Figura 1);

Fig. 1
“Limpia el Aire”
tiene un excelente
sitio Web orientado
hacia las campañas.
http://www3.cleartheair.org.hk

6
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible
Salven elAire (“Save the Air”, Manila)
(Figura 2);
Fresh: Mi Surabaya: http://www.sutp.org
(apoyado por GTZ SUTP).
Otras campañas exitosas incluyen a:
Lead Free Coalition, Manila (promoviendo
combustibles más limpios, apoyado por el
ADB);
Clean Air Campaign New Delhi (Basado en
el Centro para la Ciencia y el Ambiente).
Muchas de estas campañas se implementaron
con un presupuesto grande y con apoyo inter-
nacional. Otras iniciativas a nivel de ciudades
tienen un perfil más bajo (al igual que su
presupuesto), pero son igualmente efectivas. Un
ejemplo excelente de una actividad dirigida a
mejorar la calidad del aire en Manila metropo-
litana a través del uso de la bicicleta, es La Gira
de las Luciérnagas de Manila (ver Recuadro 8).
Gestión de la demanda del transporte e
instrumentos económicos
Los pocos casos exitosos en los cuales se toma-
ron acciones fuertes para restringir la demanda
de uso de autos privados, al mismo tiempo que
Fig. 2
Salven el Aire,
Asociación para el Aire
Limpio, Manila.
http://www.hangin.org
se fomentaban modos alternativos, demuestra la
importancia de las campañas de comunicación e
información. La ausencia de conciencia pública
y apoyo ciudadano es la razón principal por la
cual raramente se usan políticas eficientes de
precio y demanda en el transporte urbano. Este
argumento se aplica a los países desarrollados,
pero aún más a los países en desarrollo, donde el
uso de autos sin restricciones – frecuentemente
subsidiados – en ciudades densas y de bajos
ingresos impone grandes costos. La importancia
de una concientización efectiva se hace evidente
al consultar el sitio-Web de la Autoridad de
Transporte Terrestre de Singapur, http://www.
Ita.gov.sg., que difunde información antes de
implementar sus iniciativas de política.
Transport for London fue similarmente activa
en diseminación basada en web antes de imple-
mentar el cobro por congestión en 2003; véase
p. ej. http://www.cclondon.com.
7
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
3. Información básica a conocer
sobre la población
Algunas actividades de sensibilización ciuda-
dana comienzan con la implementación de
campañas bien conocidas o ideas creativas de
un experto. Esto nunca se podrá hacer si la
audiencia a la cual se debe aplicar no se conoce
a fondo. Para resolverlo, hay varias formas en las
cuales la información sobre un grupo específico
o población será compilada.
3.1 Análisis de involucrados e
involucrados claves
El análisis de involucrados es una técnica por
medio de la cual la organización o persona que
quiere desarrollar una estrategia (en este caso,
una estrategia de sensibilización ciudadana)
puede saber cuáles grupos y organizaciones
están relacionadas directa o indirectamente en
un problema específico. Esto se hace para con-
siderar sus intereses, potenciales y limitaciones
cuando diseñan un proyecto. Las características
básicas de un análisis de involucrados son el
hecho de que es permanente, toma en cuenta
muchos puntos de vista y que todos los grupos
relacionados se toman en cuenta.
Cuando se comienza a desarrollar un análisis
de involucrados, los grupos que están directa
o indirectamente involucrados en el problema
deben estar identificados para conocer sus
intereses, sus percepciones o dificultades, los
mandatos de las organizaciones (autoridad legal
o por estatutos), y los recursos con que cada
grupo puede contribuir para apoyar u oponer la
solución. Para llegar a una idea balanceada de
la percepción general de estos grupos, se deben
incluir tanto los que están a favor como los que
están en contra.
Los resultados básicos de un análisis de involu-
crados son como se muestran en la Tabla 1.
Tabla 1: Tabla básica para desarrollar un análisis de involucrados
Grupos Problemas Recursos
Intereses
(no individuos) percibidos y mandatos
Grupo 1
Grupo 2
etc.
8
Después de analizar lo que han dicho los
involucrados, la persona que analiza debería
ser capaz de indicar los cambios en prácticas y
actitudes que se deben desarrollar. Esto debe
tomar en cuenta las medidas que se tomarán
con la población como tal así como las organi-
zaciones y grupos sociales entre otras. El análisis
también puede mostrar los cambios deseables
desde el punto de vista de un tomador de deci-
siones, los recursos potenciales que pueden estar
disponibles para los involucrados, y cuáles otras
contribuciones son necesarias para mejorar una
situación.
Los grupos típicos que están relacionados con
los problemas mencionados aquío son la po-
blación, el sector público, el sector privado, las
organizaciones de sociedad civil, las organizacio-
nes religiosas, los grupos políticos, organizacio-
nes externas (agencias bilaterales, etc.). Algunos
de los campos (representados en grupos) que
están relacionados con problemas de transporte
están listados abajo:
n Sector salud: El transporte es un sector
relacionado con la salud por varias razones.
Primero, la seguridad vial es un aspecto de
salud que debe ser resuelto al actuar directa-
mente sobre el problema de transporte y sus
usuarios. Además, el uso del transporte no
motorizado y el transporte público implica un
mayor nivel de actividad física que aquél de
utilizar un automóvil privado. Finalmente, las
emisiones de motores son un gran riesgo a la
salud pública en términos de enfermedades
respiratorias. Así, el sector salud debería defi-
nitivamente estar involucrado en un proyecto
de transporte, y la mayor de las veces debería
dar una mirada a iniciativas de sensibilización
pública.
n Sector ambiental: De manera similar al
sector salud, el sector ambiental es un grupo
clave que debería ser tomado en cuenta
cuando se hace un análisis de involucrados,
dado que el transporte es uno de los mayores
contribuyentes a las emisiones de gases de
efecto invernadero y otros factores de polu-
ción en una ciudad.
n Departamento de transporte/tráfico: La
entidad local responsable por el transporte
debería obviamente tener voz y voto en cual-
quier problema o iniciativa de transporte.
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible
n Público en general: Toda la población es el
elemento básico detrás de la mejoría (o em-
peoramiento) de una situación de transporte,
y el beneficiario potencial de los mejoramien-
tos. Pueden normalmente estar divididos
en usuarios de cada modo de transporte:
usuarios de automóvil, usuarios de bicicletas,
usuarios de transporte público y personas que
caminar a su trabajo o estudio.
n Conductores (transporte público): este
grupo está relacionado laboralmente al sector
de transporte y tiene una gran influencia en
cualquier problema de transporte y su solu-
ción, debido al hecho de que el trabajo en sí
mismo está relacionado con esto. Su contri-
bución al análisis de involucrados también es
crucial.
3.2 Métodos de obtener información
Grupos focales
Desarrollar un grupo focal es otra técnica
que puede mejorar el conocimiento sobre la
población que tomará parte (activa o pasiva)
en una actividad de sensibilización ciudadana.
Es una técnica de evaluación rápida, similar a
una entrevista grupal, en la que se tratan temas de carácter cualitativo. Esto es, no representan
específicos (puntos focales) por una persona que
modera la discusión entre los participantes.
La entrevista a grupo focal es un medio para
recolectar brevemente pero a profundidad, un
volumen significativo de información cualitativa. son números que pueden ser analizados a través
Está basado en una discusión con un grupo de
personas, que son guiados por un entrevistador
para expresar su conocimiento y opinión sobre
temas en específico.
Los grupos focales usualmente tienen las si-
guientes características metodológicas:
n Consiste de 6 a 12 personas;
n La sesión requiere alrededor de dos horas.
El procedimiento típico de un grupo focal es el
siguiente:
n Rapport e introducción del tema por un mo-
derador;
n Instrucciones sobre la dinámica de la reunión;
n Aclarar que el objetivo es conocer la experien- Estas son preguntas típicas de un cuestionario
cia del grupo;
n Desarrollar la entrevista: comenzar con temas
generales y después introducir el tema especí-
fico de la reunión, centrándose en los temas
de mayor importancia;
�������
������ ���������������������������
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��������������� �����������������
������������ ���������������
��������������������� ���������
�������������������� �����������������
��������������
n Cerrar la entrevista: indicar que la reunión Fig. 3
se acabó, revisar las notas que se han tomado Uno de los resultados
durante la reunión. de un grupo focal
Nota: La anterior información es solamente una descripción de un desarrollado en
grupo focal. Deberá siempre ser desarrollado por profesionales con
experiencia en este campo, dado que es una actividad de complejidad Lima, Perú sobre
considerable que necesita una comprensión más profunda de su gestión las percepciones,
y especialmente de su evaluación.
actutudes y prácticas
sobre el transporte
Encuestas
no motorizado
Las herramientas anteriores son completamente en la ciudad.
Fuente: FONAM, 2002
información en números y no pueden ser anali-
zadas a través de análisis estadístico básico. Las
encuestas son otro instrumento cualitativo que
tiene propiedades cuantitativas: sus resultados
de la estadística. La falta básica es que no repre-
sentan información cualitativa a fondo, como
lo hacen las otras técnicas. No obstante, tienen
el valor agregado de representar la información
cualitativa con propiedades cuantitativas.
Las encuestas son utilizadas ampliamnete como
un método rápido para obtener información
pre-determinada de los ciudadanos. Los cues-
tionarios prediseñados con respuestas fijas se
aplican a un cierto porcentaje de la población y
darán una mirada general de las actitudes, co-
nocimientos o prácticas reportadas de un grupo
de personas.
de encuesta en transporte:
n ¿Cuál es el mayor obstáculo para dejar de uti-
lizar su automóvil? (actitudes);
n ¿Quién es responsible por el mantenimiento de
infraestructura en su ciudad? (conocimiento);
9
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

situación es la de aquellos que no saben sobre

Tabla 2: Resultados de “Bogotá Como Vamos” de la pregunta de
encuesta con respecto a los frenos para el uso de las ciclorrutas
2002 (%)
Falta de educación de los ciclistas 36
Falta de infraestructura apropiada 32
No hay suficientes ciclorrutas 32
No están bien diseñadas 30
Inseguras y peligrosas 28
La gente está en el camino 25
Falta de mantenimiento 9 6
Falta de promoción 5 7
Sources: Bogotá Como Vamos, 2003
n ¿Cuál es su medio principal de transporte?
(prácticas).
No obstante, hay dudas con respecto a la
precisión de la significancia de una encuesta en
términos del comportamiento de las personas en
el transporte. No obstante, es una herramienta
importante para tomar en cuenta cuando se
necesite una compilación rápida y concisa de
información de una población determinada. Un
ejemplo de una encuesta desarrollada en Bogotá
se da en la Tabla 2. Muestra los resultados de
una pregunta de encuesta en relación con las
ciclorrutas en Bogotá y la razón por la cual la
gente no la utiliza. La encuesat se hizo justo
después de que las ciclorrutas se construyeron.
3.3 Niveles de sensibilización de una
población
Para desarrollar una intervención efectiva sobre
una población es necesario tanto conocer sus
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transporte sostenible y no utilizan modos soste-
nibles de transporte. La mejor es una situación en
2001 (%) la cual la gente está completamente consciente de
13
las consecuencias del transporte no sostenible y
actúan de acuerdo con este conocimiento. Abajo
18
se describen los cinco estadios, y se representan
20
esquemáticamente en la Figura 4. En el siguiente
26 capítulo, habrá explicaciones de las herramientas
23 a utilizar cuando se trata cada grupo.
12
Aquellos que utilizan el automóvil y no ven
otra opción
En el transporte sostenible, este primer grupo
de la población puede ser la proporción más
grande de personas. En este grupo, las perso-
nas no tienen idea del transporte sostenible,
y que montar en automóvil como un medio
permanente de transporte no es sostenible.
Más allá, no comprenderán completamente
la idea detrás del transporte sostenible y no
encontrarán razón alguna para montar en
bicicleta o utilizar transporte público para ir a
trabajar. Tipicamente, la gente en este grupo
incluye todos los grupos de edades y niveles
de ingresos. Desafortunadamente, algunos
tomadores de decisiones también son parte de
esta categoría. El nombre técnico de este nivel
es precontemplación.
Aquellos que conocen otras opciones pero
todavía utilizan un automóvil
Este grupo de personas incluye aquellos que les
han sido presentadas otras opciones y que están
ligeramente informados sobre el transporte
sostenible y los beneficios de utilizar transporte

características como ser capaz de dividirlas en público, una bicicleta o caminar. Comprenden
subgrupos. En el caso del transporte, la adap- los argumentos pero, no obstante, no hacen
tación de un paradigma común (estadios de
�������� nada sobre ello en términos de acción. Esto es,
cambio) es útil. todavía utilizan el automóvil para movilizarse,
��������
Lo que sigue es una descripción de dónde puede sea 2 o 20 kilómetros, con cualquier propósito
estar
������ la gente con respecto a los niveles de sensibi- (ocio, transporte, etc). No obstante, están más
lización o acción en transporte sostenible. La peor cerca de un cambio que aquellos del primer
Fig. 4
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Representación esque- ��� ��� ���
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mática de los niveles de � � �
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sensibilización de una
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población en términos � �� �� ��
de su conocimiento y ��� � �
acciones en transporte
sostenible.
Elaborado por Carlos F. Pardo

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 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible

Fig. 5
Típicamente, las personas que utilizan el
automóvil todos los días no han tenido la opor- Aquellos que están utilizando 5Fig. 6
tunidad de aprender sobre transporte sostenible permanentemente tranpsorte sostenible Las personas que han
y tienen poca o ninguna opinión sobre las con- El grupo final está compuesto por aquellas intentado utilizar una
secuencias ambientales de utilizar un medio personas que realmente no necesitan ser sen- bicicleta son un por-
insostenible de transporte. centaje más bajo de la
Fuente: Carlos F. Pardo
sibilizadas sobre los beneficios del transporte población, pero son un
sostenible, porque de hecho ya los conocen y grupo importante que
grupo, y en algunos casos pueden haber inten- son usuarios constantes de los sistemas de trans- apoya estas iniciativas.
tado utilizar una bicicleta o transporte público porte sostenible. Estos casos están en un nivel Fuente: Jonas Hagen
para ir a trabajar, pero vuelven a su hogar llamado mantenimiento.
sudando y descontentos. El nombre técnico de
este nivel es contemplación.

Aquellos que han intentado utilizar

transporte sostenible algunas veces
El tercer grupo da un poco más de esperanza
que los dos primeros. En este nivel de sensibili-
zación, las personas ya han tratado más de una
vez utilizar transporte sostenible, y pueden estar
pensando que podría ser una buena idea seguir
haciéndolo. No obstante, no están convencidos
todavía. Este nivel se llama preparación.

Aquellos que han comenzado a utilizar el

transporte sostenible
El grupo antes del último es el de aquellas
personas que ya han comenzado a utilizar una
bicicleta o el transporte público como un modo
cotidiano de transporte con una frecuencia
establecida (por ejemplo, cada lunes y jueves).
Puede que aún utilicen un automóvil, pero han
comenzado a comprender que no es comple-
tamente indispensable en todos los casos. El
nombre técnico de este nivel es acción.
Fig. 7
TransMilenio no solo es utilizado por personas que no tienen otra elección
de transporte, sino también por aquellos que comprenden el transporte sos-
tenible. Esto simplemente se ve como la mejor opción para ser movilizado a
través de Bogotá. No obstante, constituyen una audiencia cautiva que tiene
que ser educada en transporte sostenible.
Fuente: Lloyd Wright, GTZ Transport photo CD

11
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Recuadro 1: Qué es un jardinero?*
* Este texto se ha adaptado a partir de discusiones con Ricardo
Montezuma
Fig. 8
Este jardinero utiliza su bicicleta porque
no ve otra opción de movilidad.
Fuente: Carlos F. Pardo
Una pregunta interesante cuando se discuten
los niveles de sensibilización sobre transpor-
te sostenible es si un jardinero que utiliza su
bicicleta como un medio de transporte diario
podría ser correctamente categorizado como
aquél que permanente utiliza transporte soste-
nible (mantenimiento), y no hay necesidad de
hacerle consciente de su elección de transporte
sostenible.
El jardinero utiliza transporte todos los días,
aunque la razón para hacerlo no es que esté
convencido por sus beneficios ambientales,
sociales y económicos, sino porque no tiene
otra opción de transporte. Si se le diera el di-
nero para comprar un automóvil, lo haría sin
lugar a dudas. De hecho, muchos de estos
trabajadores ahorran su dinero para comprar
una bicicleta más adelante.
El problema básico que está detrás de esta si-
tuación es que el uso de transporte sostenible
no es por elección sino una situación forzada.
Obviamente el transporte sostenible sí debería
ser promovido en este grupo.
12
4. Intervención:
Tres tipos de acciones
“Son las percepciones de la
gente de las condiciones y no
las condiciones reales las que
determinan su elección modal.”
p. 36, Collection of cycle concepts
Cuando se conoce la composición de la po-
blación en cuestión, es posible comenzar una
intervención adaptada a aquellos con quien se
trabajará. Para hacerlo, toda la información
analizada durante los grupos focales, encuestas,
entrevistas y la división del grupo en niveles de
sensibilización debe tomarse en cuenta.
Hay tres “canales” básicos a través de los cuales
se puede aproximar a estas personas. Los tres
tipos de acciones son informativa, persuasiva
y actividades específicas. Esta categorización
viene de la elaboración psicológica de las acti-
tudes y cómo se subdividen en componentes
racional, afectivo y motor. No obstante, es
muy importante enfatizar que cada uno de los
componentes por sí solo tendrá poco impacto
cuando se busca lograr un cambio real del
comportamiento de la audiencia objeto.
4.1 Mensajes informativos: hechos claros
El primer tipo de acción que puede ser desa-
rrollado durante una intervención es de natu-
raleza informativa. Esto es, hechos claros que
muestren que el transporte público, las bicicle-
tas o caminar son de hecho más sostenibles que
el uso indiscriminado de un vehículo privado
motorizado para todos los viajes. La infor-
mación sobre atributos espaciales, impactos
ambientales o sobre pobreza son datos básicos
que pueden tomarse en cuenta. Además, las
gráficas y otros medios visuales pueden utili-
zarse. El formato en que esta información se
puede diseminar de manera más efectiva es a
través de presentaciones, conferencias, módu-
los y medios digitales o impresos que puedan
ser difundidos. En ese sentido, este módulo del
Texto de Referencia es una herramienta clave
en términos de mensajes informativos sobre
transporte sostenible.
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible
4.2 Mensajes persuasivos: comodidad y
bienestar
El segundo tipo de acción que puede ser
utilizado para cambiar el comportamiento en
la población es de naturaleza afectiva. Esto
es, cualquier cosa que de hecho persuada a la
gente a hacer algo porque se sentirán mucho
mejor al hacerlo. En este caso, la publicidad de
automóviles tiene mucha ventaja con respecto
a la promoción de transporte sostenible. Los
vehículos motorizados privados han sido asocia-
dos con placer, comodidad e incluso felicidad.
Además, siempre se muestran a altas velocidades
y en autopistas extensas, nunca en un embo-
tellamiento. De cualquier forma, también es
verdad que los automóviles han sido diseñados
para ser más cómodos que cualquier otro modo
de transporte, pero en detrimento de valores
como equidad y sostenibilidad. Con respecto a
esto, los operadores de transporte público tam-
bién deberían tener este factor en cuenta cuando
promueven el transporte sostenible.
No obstante, el transporte sostenible puede
promoverse fácilmente por medio de mensajes
persuasivos o afectivos. Como se menciona en
el Collection of Cycle Concepts, “… la bicicleta
tiene una imagen positiva en muchos sentidos. Se
asocia con buenas experiencias, aire limpio, sol y
verano. Se ve como una alternativa saludable, so-
ciable y ambientalmente amistosa de transporte
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Fig. 9a, 9b
Una gráfica es una buena forma de mostrar información interesante rápi-
damente. Es una de las herramientas para darle información a la gente.
Fuente: WorldWatch 2005
A la izquierda, un ejemplo de información dada a los ciudadanos de
Chandigarh sobre el uso responsable de bicitaxis.
Fuente: Traffic Organization Chandigarh
que es accesible a todos.” La bicicleta es un vehí-
culo que se asocia de cerca con las experiencias
personales de felicidad en varios lugares, dado
que fue usualmente un juguete de niños o el
vehículo de deporte de una persona joven.
Además, la categoría de mensajes persuasivos
puede incluir todos los mensajes relacionados
con valores morales y estándares éticos. En la
situación del transporte sostenible, los valores
hacia el medio ambiente, mayor equidad social
y reducción de pobreza están relacionados de
cerca con el transporte sostenible.
Finalmente, la calidad de vida también se
puede tomar como un argumento para los
mensajes persuasivos. La gente comprenderá que
una situación ambiental mejorada, la seguridad
vial y el uso del espacio público influirán en su
calidad de vida de manera positiva.
4.2.1 ¿Estatus? El dilema
Un subtema muy interesante del tipo afectivo de
mensajes para promover el transporte sostenible
es el que éste se debe promover como un símbolo
de estatus. Por ejemplo, en algunas ocasiones se
dice que las bicicletas deberían ser promovidas
como un vehículo de status. Esto se utiliza como
contraargumento a la noción generalizada en
algunos países en desarrollo que la bicicleta es
un vehículo para los pobres. No obstante, hay
13
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Recuadro 2: Cómo se debería ver el

transporte, cómo se ve o percibe
Los medios de transporte son frecuentemente
vistos o percibidos como algo distnto a lo que
realmente son. Esto tiene una gran influencia de
la publicidad. Por ejemplo, los automóviles se
perciben normalmente como el medio ideal de
transporte. Frecuentemente existe el caso en que
estos vehículos se muestran en medio de una au-
topista de alta velocidad sin congestión, dando
a la gente una idea errada de lo que realmente
sucede. Una imagen como la que se muestra
abajo nunca será parte de un anunco publicita-
rio de automóviles. No obstante, casi siempre es
el caso en que los propietarios de los vehículos
terminan en un embotellamiento cada vez que
utilizan el automóvil.

Fig. 104
Cómo se deberían ver los automóviles
Fig. 116 y 124
Cómo se pueden percibir los buses – cómo se
deberían percibir (y presentar) los buses.
Fuente de todas las imágenes: Carlos F. Pardo

De otra parte, los buses son normalmente perci-
bidos por la gente como vehículos sucios, lentos
e incómodos para la gente de bajos ingresos Esto
también se debe a situaciones como la que se
muestra arriba a la izquierda, donde los buses de
hecho van despacio, y son altamente incómodos
y una elección de mínima seguridad vial. No obs-
tante, en el caso de TransMilenio, la imagen es uno
de los factores más importantes al promover su
sistema. Esto también se controla bajo contrato,
dado que los operadores deben lavar sus buses
a diario o recibirán una multa.

varias contradicciones al promover un vehículo No obstante, en países en los que el uso de la

con la excusa del estatus, dado que el transporte
sostenible también es un tema de equidad social
y no se debería diferenciar un medio de trans-
porte como de mayor estatus que el otro. Más
bien, se debería promover como un vehículo más
coherente. Por ejemplo, utilizar el transporte
público o las bicicletas puede ser promovido con
la característica principal de promover una vida
saludable y una sociedad más equitativa.
bicicleta es alto, no hay una característica espe-
cífica relacionada con estatus u otra variable. Se
utiliza por su característica inherente como un
vehículo: eficiente, rápida y sencilla.
De todas formas, también es verdad que el trans-
porte sostenible debería tener una imagen limpia,
en lugar de una percepción sucia y de mal aspecto.
Esto es similar a lo que se ha discutido en el Re-
cuadro 2 sobre la imagen y percepción de los buses.

14
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible

Fig. 13 Fig. 14
Una familia en bicicleta: el valor agregado de las bicicletas es su facilidad Esta mujer montando frente al “Roemer” en
para evocar experiencias placenteras. En la foto, una familia montando en Frankfurt puede ser uno de los mejores ejemplos
bicicleta en Bogotá. de por qué la gente monta en bicicleta por placer.
Fuente: Carlos F. Pardo. Fuente: Carlos F. Pardo

4.3 Actividades específicas: moviéndose

en transporte sostenible
El tercer tipo de acciones para promover el
transporte sostenible tiene que ver con moverse,
esto es, utilizar transporte sostenible. Es muy
importante promover un sistema de transporte
mientras se lleva a las personas a utilizarlo. Aun-
que suene muy lógico, muchas actividades de
sensibilización niegan este componente. Pero el
interés principal de promover transporte sosteni-
ble es utilizar el transporte público o bicicletas,
especialmente a personas que no lo han hecho
anteriormente. Algunas de las actividades para
sobrellevar estas barreras incluyen las siguientes
(esta lista no es exhaustiva):

4.3.1 Viajes gratuitos en transporte

público
En el caso de sistemas de transporte público
como los Sistemas de Bus Rápido (TransMilenio
en Bogotá o el TransJakarta en Indonesia), los
gerentes del sistema han dado al público viajes
gratuitos en los buses. Así se muestra en la in Fi-
Fig. 15
gura 16, la experiencia de Yakarta con un sistema
En algunos casos, las bicicletas se utilizan como un medio de transporte,
lleno de viajeros. Al darles viajes gratuitos, la sin tener en cuenta su status. En la fotografía, un viajero en Paris monta
gente tenía la opción de “ensayarlo” sin comprar su bicicleta desde el trabajo.
un tiquete, y tal vez podrían llegar a algun sitio! Fuente: Carlos F. Pardo

15
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
4.3.2 Recorridos en bicicleta
En algunas ocasiones la gente piensa que montar
en una bicicleta es una actividad sucia y sudo-
rosa que es imposible de hacer sin trajes depor-
tivos. Además, sienten que montar en bicicleta
no es una forma eficiente de llegar de un sitio a
otro. Una vez estas personas son llevadas en un
recorrido en bicicleta con velocidad moderada
y cubriendo una distancia considerable, quedan
impresionados porque la experiencia no es real-
mente la que ellos se imaginaban. En un ejem-
plo, el personal del Ministerio de Transporte de
Western Cape (Sudáfrica) fue a un reocrrido en
bicicletas durante una ciclovía dominical. De
inmediato volvieron a sus oficinas para formular
una estrategia de transporte no motorizado para
sus ciudades. Cuando la Ministra de Transporte
Tasneem Essop habló de la actividad, respondió
que no había montado en una bicicleta desde
que tenía 8 años, y que había olvidado lo que se
sentía.
4.3.3 Días Sin Automóviles
Fig. 16
Transjakarta dio viajes La idea detrás de los días sin automóvil es
bastante interesante en términos de acciones
gratuitos de transporte
público durante las dos para promover el transporte sostenible. Dado
primeras semanas de que este módulo tiene una sección de Días Sin
operación (Jan. 15 – Automóviles, y el Texto de Referencia tiene un
Feb. 1, 2004). Resultó módulo completo sobre Desarrollo sin Automó-
en grandes cantidades viles, solo es necesario decir que en este evento
de personas con el deseo
de conocer el sistema. la gente es forzada a utilizar otros medios de
transporte. Así, los usuarios de los automóviles
Fuente: ITDP.
16
experimentan otros medios de transporte. No
obstante, hay algunos puntos negativos en los
Días Sin Automóviles “obligados”: la gente sen-
tirá que no tendrán otra opción y le darán al día
una percepción negativa de la experiencia. En
algunos casos (debido a las reacciones meteoro-
lógicas), los Días Sin Automóviles en ciudades
polucionadas casi siempre resulta en lluvias.
No obstante, los Días Sin Automóviles volunta-
rios son otra opción para pedir a los ciudadanos
que utilicen otro medio de transporte por su
propia voluntad, sin refuerzo legal. La gente
puede escoger entre el automóvil y otros medios
de transporte para viajar ese día. Este tipo de
día sin automóvil, aunque es algo nuevo, ha
mostrado resultados impresionantes.
4.4 Las tres acciones son cruciales
Debe ser muy claro que las tres acciones deben
ser implementadas en actividades de sensibili-
zación ciudadana. Si la gente tiene información
y montan en bicicleta una o dos veces, les hará
falta la persuasión para montarla convencidos
que es la mejor forma de movilizarse. Pueden
volver a utilizar el automóvil todos los días. De
forma similar, si alguien es persuadido y monta
en bicicleta una o dos veces, le harán falta los
argumentos para comprender por qué está
andando en un medio sostenible de transporte.
Por último, una persona que está convencida
que montar en transporte publico es la mejor
manera y ha sido persuadido para hacerlo,
puede que no comience a utilizarlo. La persona
puede tener poca o ninguna oportunidad para
hacerlo (por ejemplo, nadie los acompañará
en su primer “viaje en bus”). Más allá, alguien
que está constantemente “predicando” sobre un
medio de transporte particular sin utilizarlo no
da gran credibilidad a su discurso.
No obstante, es importante que haya una estra-
tegia para hacer cada una de estas actividades.
Mientras no hay un orden estricto, es recomen-
dable comenzar con mensajes persuasivos, segui-
dos de información y finalmente el componente
de acción. Esto también debe ser realizado casi
de manera paralela dado que le dará a la estrate-
gia un sentido de unidad.
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible

Fig. 17
El día sin automóvil
voluntario en Pasto
(Colombia) tuvo gran
atención por parte
de todos los niveles
de la sociedad. En la
fotografía, el alcalde
de Pasto Raúl Delgado
camina desde su casa a
su oficina durante el día
sin automóvil en 22 de
septiembre de 2005.
Fuente: Pastodeporte.
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������������������� ���������������������� Fig. 18
����������� Interacción entre
los niveles de
������������������������ �������������������� ������������������������
������������������������� ����������������������� ����������������������� sensibilización y el
���������� ������� ������������������������������� grado de acciones.
Ellaboration by Carlos F. Pardo

17
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
5. Implementación de una
campaña de sensibilización
pública efectiva y de bajo costo
Los funcionarios públicos de una ciudad en
desarrollo que estén pensando en iniciar una
campaña de sensibilización pública – tal vez,
para apoyar iniciativas de política – deberían
considerar lo siguiente:
Para el equipo de campaña, conozcan pri-
mero los recursos con los cuales cuenta el mu-
nicipio de la ciudad. No es necesario contar
con un informe de consultores de relaciones
públicas sobre cómo desarrollar e implemen-
tar su campaña. La Oficina de Prensa tiene
experiencia en relaciones públicas, al igual
que otros funcionarios de otras entidades que
están en contacto continuo con los medios de
comunicación, escuelas, ONGs, y organiza-
ciones sociales y empresariales.
Asegúrese que sus socios contribuyan con los
costos y la implementación de cada actividad.
Haga participar a las asociaciones empresariales.
Utilice otros eventos (por ejemplo, un semi-
nario) que atenderán grupos objetivos claves
como una forma económica de difundir los
mensajes de la campaña.
El transporte sostenible es noticia. ¡Es posible
lograr un gran impacto con un presupuesto
modesto!
5.1 Adoptar un enfoque estratégico*
* Adaptado de BUG 1998
Diseñar estrategias
Cuando se conforme el Grupo de Trabajo
“Por cada meta se pueden establecer
será necesario diseñar planes y estrategias. El
desarrollo de la estrategia o del plan de trabajo
debe seguir los pasos descritos más adelante en
el desarrollo de un ‘plan de implementación de
campaña’. Esto ayudará a clarificar el objetivo,
las metas de corto plazo, los grupos objetivo
claves y los principales socios potenciales.
Involucrar a los miembros del grupo
El grupo precisa representar a todos sus miem-
bros. Todo tema de interés para ellos debe ser
oído y considerado. En las reuniones de cam-
paña del grupo, cada miembro debe ser invitado
a hablar sobre sus preocupaciones. Hay que
preguntarles qué es lo que desean lograr. Realice
18
algunas sesiones de ‘brainstorming’, (inspira-
ciones súbitas). Estas sesiones constituyen un
ejercicio efectivo para involucrar a todos los
miembros del grupo. Aún las ideas más audaces
deberían ser escritas en el papel o en la pizarra,
paralelamente con las preocupaciones y los
temas sensibles.
(Más tarde, esas ideas audaces pueden transfor-
marse en algo más realista o, con el consenso
de los miembros, rechazarse.) Es muy probable
que las ideas de un miembro estimulen a los
otros a contribuir. Este enfoque colectivo crea
consenso y un sentido de propiedad colectiva de
los resultados.
Estableciendo Metas
Cuando conozca qué personas son las más
preocupadas en un tema, convierta ese interés
en metas. Por ejemplo, un miembro puede estar
preocupado en el hecho de que no sea fácil mo-
vilizarse al mercado local, debido a la ausencia
de un cruce en una calle transitada, ubicada a lo
largo del mercado. Esta preocupación puede ser
expresada como una meta de corto plazo: “Pedir
al gobierno local que proporcione un cruce se-
guro en dicha pista”. En este sentido, el análisis
de involucrados será la mejor herramienta para
conocer las preocupaciones y volverlas metas.
De manera similar, todas las preocupaciones
pueden convertirse en metas. Por cada meta
se pueden establecer varias acciones que deben
ser emprendidas a fin de cumplir con la meta.
Varios miembros pueden contribuir a estas
acciones individuales. Intente involucrar a todos.
varias acciones qué deben ser
emprendidas para lograr la meta.”
Establezca prioridades y fechas tope
El trabajo del grupo será más efectivo si se con-
centra en las metas que son importantes para
el mayor número de miembros. Consiga que el
grupo establezca una escala de prioridades con
respecto a las metas. Asegure a todos los miem-
bros que sus preocupaciones serán atendidas.
Cuando el grupo haya determinado sus metas y
prioridades, también es importante fijar algunas
fechas tope.
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible
Recuadro 3: Piense mientras lea:
un resumen de los principales
temas de esta sección
Adaptado de la Fundación Benton, http://www.benton.org/Practice/
Toolkit/thinkthru.html. Ingreso de Septiembre de 2002
¿Qué se necesita para diseñar y financiar
una estrategia eficaz de comunicaciones?
Las comunicaciones tratan menos sobre tec-
nología o el medio escogido como vehículo y
mucho más sobre cómo impulsar la causa de su
organización. Una estrategia de comunicacio-
nes eficaz refleja la misión de su organización,
las metas y los objetivos y está bien integrada
con sus operaciones diarias. Requiere una clara
articulación con el público, claridad del mensaje
y elección de la plataforma de comunicación.
También comprende una relación continua de
retroalimentación entre planear y evaluar.
Planificación
Una buena planificación es importante para el
éxito de su campaña de sensibilización pública.
Esto es verdad ya sea para el diseño de metas
y objetivos de su organización, el diseño de su
proyecto de comunicaciones, o al momento de
imaginar cómo debe lucir su sitio-Web.
Público
Es crucial para su plan de comunicaciones iden-
tificar su público, entender lo más que pueda
de ellos, considerando lo siguiente: ¿’’ A quién
queremos dirigirnos? ¿Cual es la mejor manera
de llegar a ellos? ¿Qué características compar-
ten?” Estos detalles y otros más por el estilo
guiarán su esfuerzo de comunicaciones.
Modelando el mensaje
Su mensaje tiene que ser adecuado para sus
diversos públicos y plataformas. Por ejemplo,
la manera como usted comunica el mensaje
de su organización a la prensa podría ser muy
diferente de la forma como se comunica usted
con sus colegas. Igualmente, escribir para la
Web es muy diferente a escribir para la prensa
y la radio.
Las Opciones de los medios de
comunicación
Los medios de comunicación (o plataformas)
que usted elija para difundir su mensaje se-
rán afectados por las decisiones que usted
tome con respecto a quién es su público y
en relación al mensaje que usted tenga para
ellos. Igualmente, la plataforma que usted elija
también impactará su mensaje, limitando a su
público. Además, como las plataformas de los
medios de comunicación van digitalizándose
cada vez más y empiezan a converger, las opor-
tunidades para usar las plataformas múltiples
también van en aumento. En este documento
usted encontrará una evaluación crítica de los
diversos enfoques y estrategias para los dife-
rentes medios de comunicación.
Evaluación
Una buena estrategia de comunicaciones toma
muy en serio a la evaluación. Este componente
ha sido obviado frecuentemente, pero es alta-
mente apreciado por los donantes de fondos.
Asegúrese de tener en cuenta la evaluación al
momento de crear e implementar su plan de
comunicaciones.
Financiamiento
No importa cuán grande sea su mensaje o
qué tan bien planearon sus esfuerzos de co-
municaciones, nada se hace sin los recursos
adecuados: financieros y de otros tipos. Pero,
una buena planificación y una buena integración
de tecnología y comunicaciones con los obje-
tivos de su organización, ayudará a conseguir
el apoyo que necesita.
Sea realista
Tomar más responsabilidades de las que el
grupo puede asumir es contraproducente. Elija
proyectos, metas y una cantidad de tareas realis-
tas. Pedirle a las personas que trabajen en tareas
imposibles, o en tareas que consuman mucho
tiempo, o en aquéllas que han estado ‘alrededor
por años’, es una forma de comportamiento que
el paso del tiempo probará que es impopular, y
como resultado, los miembros podrían abando-
nar el grupo. Elija los proyectos cuidadosamente
porque casi todos los grupos tienen pocas perso-
nas para hacer todas las actividades y la difusión
de temas, que les gustaría hacer.
Obtener éxitos rápidos
Inicialmente, fije algunas metas que sean fáciles
de lograr. La obtención de unos triunfos rápidos
puede ser importante para la moral del grupo y
para aumentar el número de sus miembros. Es
más probable que un grupo eficaz atraiga miem-
bros a su causa, que un grupo que no logra sus
objetivos.
Compartir el trabajo, con reuniones
continuas
Cuando se hayan fijado todas las metas y esta-
blecido las prioridades, asigne tareas específicas a
varios miembros. Todos los miembros del grupo
no consagrarán la misma cantidad de tiempo a
19
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Recuadro 4:
Consejos sobre buenas practicas
El Touring Club de Ciclistas (Reino Unido) [tal como
se cita en el manual del BUG, 1998] proporciona
consejos igualmente aplicables a campañas de
sensibilización más amplias sobre transporte
urbano sostenible:
Un conjunto de ciudades en sea profesional – si da la impresión de que el
desarrollo están tomando parte grupo está dirigido por aficionados extravagan-
en movimientos globales, tales tes deberá ser ignorado. Por el contrario, si sus
como los Días Sin Automóviles. materiales están bien producidos, sin errores y
En honor al Día de la Tierra, bien pensados, deberán ser tomados en cuenta.
“Energía Limpia de Nepal” Una presencia adecuada es excepcionalmente
auspició un Día Sin Automó- importante en la defensa de una causa.
viles el 22 de abril de 2002. encuentre y use recursos – el procesador de
Específicamente, eligieron a texto de un vecino, un miembro que es un di-
las áreas de mayor tráfico de señador gráfico. Aprenda a hacer bastante con
la ciudad como las zonas sin poco, de a los miembros oportunidades para
automóviles, estimulando al ofrecer voluntariamente sus servicios y habili-
resto de la ciudad para que se dades (tal vez en la forma de membresía). Es
abstuvieran, voluntariamente, sorprendentemente fácil producir materiales de
de usar vehículos de motor excelente presentación.
ese día. sea realista – no fije objetivos imposibles, el
(fuente: grupo se marginará y su moral puede deterio-
http://www.earthday.net)
rarse.
La foto muestra un evento sea constructivo – sea visto como una persona
similar realizado en el 2001 que presenta soluciones positivas y con una
mente abierta. Es muy fácil ganarse la reputación
de ser un quejoso. Si el concejo local hace algo
bien, dígalo públicamente y deles las gracias.
las metas del grupo. Use sabiamente el tiempo y
las habilidades que ellos puedan contribuir. Si el
grupo tiene bastantes miembros, puede ser posi-
ble realizar dos o más metas al mismo tiempo.
“La obtención de unos triunfos
rápidos puede ser importante para la
moral del grupo y para aumentar el
número de sus miembros.”
Celebrar reuniones regulares del grupo ayudará
a inculcar y mantener el interés, el entusiasmo
y el ímpetu. La retroalimentación regular de
los temas y el progreso para lograr las metas
del grupo mantendrá motivados, también, a los
miembros del grupo.
5.2 Formar un equipo central
Un equipo medular, de cinco a doce personas,
debe actuar como el Grupo de trabajo central
para llevar adelante la campaña. Los puntos
principales son:
20
sea persistente - la promoción del transporte
sostenible requiere vitalidad – este preparado
para revaluar métodos y enfrente los problemas
desde ángulos diferentes.
este bien informado – evalúe e investigue las si-
tuaciones antes que el grupo se lance a ellos.
construyendo respeto y credibilidad – hay
muchos temas polémicos en el transporte ur-
bano (relacionados, por ejemplo, con el Día Sin
Automóviles o la construcción de ciclo-rutas) que
siempre son temas debatibles. Se recomienda
que los miembros de grupo sean conscientes
de ello, hagan alguna investigación y tengan
respuestas bien preparadas.
este centrado – asegúrese que todas las acti-
vidades del grupo están contribuyendo a sus
fines.
guarde records – guarde record de las reunio-
nes con funcionarios, de la cobertura lograda
con la prensa, de las políticas y resoluciones,
y de la correspondencia. Esto será útil para
promover al grupo y atraer nuevos miembros y
financiamiento.
redes – hable con otros grupos, con los grupos
de derechos de los inválidos, los grupos medio-
ambientales, los peatones - e intente encontrar
causas comunes.
sea imaginativo – siempre habrá espacio para
nuevas ideas y el despliegue de destrezas.
El líder podría ser idealmente alguien del
municipio de la ciudad. La oficina municipal
de prensa tiene un buen conocimiento de los
medios de comunicación, pero generalmente
menos conocimiento del transporte y los pro-
blemas medioambientales que las oficinas de
transporte y medio ambiente. Hay muchas
posibilidades, sin embargo. En Surabaya, una
campaña exitosa fue llevada a cabo por la
Oficina Municipal de Relaciones Públicas. En
Buenos Aires, por la Oficina de Planeamiento
Urbano y la Oficina Municipal de Servicios y
Obras Públicas. En otras ciudades, han sido
las organizaciones sociales y las ONGs las
que han tomado el liderazgo.
La agremiación al grupo debería estar com-
pletamente abierta a cualquier individuo o
grupo que tenga interés en los temas de trans-
porte sostenible de la ciudad.
Trabajar con personas que se preocupan y
están directamente afectadas, generalmente
implica que usted involucrará a funcionarios
municipales y a concejales, en lugar de gente
de nivel provincial o nacional.
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible
Tanto las ONGs, los consultores, las asocia-
ciones empresariales (por ejemplo, la asocia-
ción de dueños de buses) y los académicos
son miembros potenciales.
La composición del Grupo de Trabajo será
invariablemente flexible. Una razón por la
cual recomendamos que el gobierno mu-
nicipal lidere la campaña se debe a que los
otros miembros, como los de las ONGs y los
estudiantes tienden a salir y entrar del grupo
de acuerdo al status de su empleo, estudios,
otros compromisos, y así sucesivamente.
GTZ (http://www.sutp.org) ha jugado un pa-
pel como el facilitador de varios tipos de cam-
pañas de sensibilización en muchos países, y
puede jugar un rol de apoyo, con acceso a la
experiencia y las redes internacionales.
Fije responsabilidades a los miembros del Grupo
de Trabajo para áreas temáticas específicas y
para lograr progresos en las metas prioritarias
fijadas. Cada miembro del grupo debe salir de
las reuniones con una tarea a realizar antes de la similares. Obviamente, las áreas precisas de
siguiente reunión. El objetivo debería ser que
las tareas asignadas sean cumplidas antes
que el grupo se reúna otra vez.
5.3 El plan de implementación de la
campaña
Una de las primeras tareas del grupo, una vez
que se haya decidido llevar a cabo una cam-
paña de sensibilización pública en materia de
transporte urbano sostenible, es preparar un
elemento esencial, ‘el plan de implementación
de la campaña.’ El grupo como un todo debe
trabajar en conjunto cada sección del mismo
y estar de acuerdo en el contenido del plan de
implementación. Una vez que éste haya sido
aprobado, servirá como una guía flexible para
la implementación (como una herramienta
para el Grupo de Trabajo) y también como una
explicación, a los socios probables, miembros y
contribuyentes, de lo que es en si la campaña.
Se puede producir un plan más elegante, si el
presupuesto permite cubrir el análisis detallado
de las metas del grupo así como estudios exten-
sos. Sin embargo, la versión ‘básica’ es suficiente
y debería abarcar, por lo menos, las siguientes
secciones principales:
Visión y metas
Las visiones casi siempre son vagas, y contingen-
tes a la experiencia y el progreso. Sin embargo,
una visión de un sistema de transporte urbano
alternativo y sostenible puede ser una fuerza
impulsora poderosa. Bajo esta impresionante
visión, disponer de metas claramente definidas
– por el grupo – le ayudará a enfocar sus accio-
nes y a ‘empaquetar’ los temas que enfrente.
Al momento de desarrollar una visión para la
campaña, nosotros recomendamos como punto
de partida el Módulo 1a: El papel del transporte
en una política de desarrollo urbano.
Esta sección debe incluir una evaluación de los
problemas que enfrenta hoy en día un sistema
de transporte no sostenible: la congestión, la
contaminación del aire, la falta de facilidades
para los peatones y ciclistas, servicios de trans-
porte público en declive, condiciones peligrosas
para los niños, políticas mal orientadas y temas
focalización serán determinadas por las priori-
dades del grupo. Esta sección puede perfilar una
visión de un futuro más sostenible y el objetivo
global de la campaña.
Las metas son blancos específicos de la cam-
paña. Deben ser clasificadas en metas de largo,
mediano y corto plazo. Deben ser realistas. Las
primeras metas deben permitir algún éxito
inicial, como se discutió anteriormente en:
Formando un Acercamiento Estratégico.
Logotipo y mensajes
En el transcurso de las primeras sesiones, des-
pués de precisar y ponerse de acuerdo sobre el
objetivo global y algunas metas específicas, el
grupo debe desarrollar y ponerse de acuerdo
en un logotipo, un eslogan y una lista de los
principales mensajes que les gustaría transmitir
en la campaña.
Al momento de desarrollar el logotipo y el
eslogan (o un sitio Web), el grupo debería consi-
derar la idea de organizar un concurso, en una
escuela local o en la universidad, para diseñar el
logotipo (ver Figuras 20a y 20b).
Las fases de la campaña
Fase 1: Informando
Para preparar los mensajes, será útil dividir la
campaña en fases, cada una destinada a un
21
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 20a,20 b
Dos logotipos bien
diseñados: A la
izaquierda, el logo para
ciclorrutas desarrollado
para Bogotá por el
Instituto de Desarrollo
Urbano. En el lado
derecho, el logotipo para
la Semana Europea de
la Movilidad.
Fuente: IDU, European Comission.

mensaje racional, afectivo o práctico. En Ciuda-
des en Desarrollo, no es fácil para los políticos
locales acceder a la información sobre enfoques
modernos de transporte urbano sostenible.
Algunas actitudes, comunes entre los políticos
de las ciudades en desarrollo, reflejan esta falta
de acceso a la información sobre las mejores
prácticas modernas. En tal sentido:
Las bicicletas son vistas como una forma
tradicional, una expresión no moderna de
transporte, inapropiada para la imagen de
una metrópoli moderna (ésta es una actitud
que encontramos en un amplio rango de
ciudades en desarrollo, desde Shanghai hasta
Surabaya).
La construcción de caminos y pasos a desni-
vel, nuevos y frecuentemente elevados, o el
ensanchamiento de las carreteras existentes, o
la mejora del tráfico (gracias a la variedad de
sistemas de transporte inteligentes o aplica-
ciones ITS), son vistos como medios capaces
de resolver los problemas de congestión.
Los peatones, ciclistas y pilotos del transporte
público son considerados como las principa-
les causas de la congestión.
Los ómnibus son vistos al igual que las bici-
cletas, como fuera de lugar en una metrópoli
moderna del futuro.
Los sistemas basados en rieles – con las va-
riantes MRT o LRT – son consideradas como
las tecnologías modernas más apropiadas para
el tránsito masivo de las ciudades en desarro-
llo. [En realidad, los sistemas de tránsito rá-
pido basados en autobuses son, en la mayoría
de los casos, los más convenientes.]
El objetivo de la gestión de tráfico es plan-
teado en términos de una mejora del flujo
de vehículos, y no del flujo de personas. Esta
concepción se observa, por ejemplo, en el
gran interés despertado por las recientes apli-
caciones ITS, que hacen a los automóviles
aún más atractivos, en comparación con otros
modos.
El gasto de los escasos recursos para el de-
sarrollo en la construcción de carreteras y
demás obras de infraestructura destinadas
a los autos, como los estacionamientos, se le
denomina ‘inversión’. En cambio, el gasto en
transporte público es llamado ‘subsidio’.
Fluye de estas actitudes, una absoluta ausencia
de sensibilización y conocimiento de una de
las necesidades centrales para acercarse a los
futuros modos de transporte sostenible para las
ciudades en desarrollo: la restricción del uso del
automóvil privado.
Ante esta falta de acceso a la información, la
primera fase de una campaña podría apuntar
a informar; a elevar el conocimiento sobre
las ideas básicas del transporte sostenible (por
ejemplo, la idea ‘subversiva’ de una ciudad para
las personas, y no para los automóviles).

22
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible

Fase 2: Empoderamiento debido que los maestros están en una mejor Los municipios de las
Después de haber logrado cierto progreso en la posición para actuar como “multiplicadores.” ciudades ricas financian
difusión de información y una sensibilización agresivas campañas de
Los grupos objetivo más importantes para elevar sensibilización pública
básica – quizás 6 meses o un año después de la conciencia pública sobre el transporte urbano
haber iniciado la campaña – ésta debe pasar a En su cuarto año, el Día del
sostenible serán los hacedores de políticas (prin- Aire Limpio en Canadá fue
una segunda fase, en la cual se propondrán y cipalmente el gobierno de la ciudad y los regido- realizado el 5 de Junio de 2002
promoverán soluciones detalladas. res del consejo municipal), así como los grupos y animó al público a “ Retomar
intermedio. El grupo intermedio más importante el aire” y caminar, usar la
Fase 3: La acción bicicleta o usar el transporte
está constituido por los medios de comunica- público. Originalmente estable-
Finalmente, quizás uno o dos años después del ción. Entre los otros intermediarios importantes cidos en 1999 por el Gobierno
lanzamiento de la campaña, ésta puede pasar a o “multiplicadores” se incluyen a los líderes de de Canadá, los programas del
una fase de acción, donde el énfasis está en la opinión de la comunidad y a los maestros. Día de Aire Limpio aumentan la
aplicación de medidas, monitoreo y afinamiento sensibilidad pública y la acción
al fomentar entre la gente a
de los resultados, y elevando la sensibilización Grupos de interés importantes, usar modos más sustentables
pública con la comunidad local afectada por las dependiendo del tema de transporte. (sitioweb de
medidas llevadas a cabo (por ejemplo, las perso- Otros grupos objetivo importantes serán los CUTA)
nas que viven cerca de una nueva ciclo ruta, etc.). grupos de interés local, que deben ser listados
según el área de política involucrada. Por ejem-
Público objetivo
plo, cuando la campaña este tratando con los
Formuladores de política y los medios de
‘pedicabs’ (taxi-triciclos usados en el oriente), un
comunicación
grupo objetivo importante será la asociación
En una campaña de presupuesto bajo, el público de ‘pedicabs’ de la ciudad, así como las ONGs
objetivo debe definirse y limitarse estrictamente, activas en esa área. Para inspección y manteni-
debido a que no habrán fondos para llegar a un miento, el grupo objetivo más importante serán
público masivo. Incluso, en el caso que se dis- los talleres locales y, posiblemente, una asociación
pusiera de un presupuesto relativamente grande, comercial activa en esa área, y así sucesivamente.
como ocurrió con el Plan Maestro Holandés
para la Bicicleta, es importante enfocar cuidado- Desarrolle una comprensión detallada del
samente a los grupos objetivo más importantes grupo objetivo Eventos similares, como los
y, en términos generales, no asignar muchos Cada grupo objetivo importante debe trabajarse días de ‘la bicicleta para
recursos en tratar de llegar al “público general’. con el mayor detalle posible. Por ejemplo, no trabajar’, son comunes
Será más productivo, por ejemplo, programar ahora en muchas ciudades
liste el “concejo municipal” como un grupo orientadas hacia el automóvil.
actividades con los maestros que realizar pre- objetivo. Divídalo en sub-grupos, como Jefatura Tales campañas son dirigidas,
sentaciones directas a los niños de la escuela, y las diferentes comisiones. En el caso de las normalmente, por las agencias
más importantes comisiones, subdivídalas aún gubernamentales de Salud,
Transporte y Medio Ambiente,
más si es posible, listando el nombre y detalles sin embargo, las agencias
de contacto de los individuos importantes. trabajan estrechamente con
Mientras más detallado sea la descripción de los grupos que abogan por la
bicicleta.
los grupos de interés, las mejores actividades
Una campaña gubernamental
podrán ser asignadas a ellos. Como fue mencio- de sensibilización pública, que
nado, un buen ejemplo de una detallada consi- usa un poster y la televisión
deración de grupos objetivos clave es el ‘Limpien para promover agresivamente
el Aire’ de Hong Kong (Figura 1). Este ejercicio el ciclismo y el tránsito (http://
www.leamtoletgo.org.uk), ha
es similar al análisis de involucrados presentado sido acusada de ‘satanizar’ a
anteriormente. los usuarios del auto, usando
los mismos métodos sicológicos
Los socios de la campaña empleados contra los fumado-
res y conductores ebrios.
Fig. 21 Es esencial preparar una lista de los socios
(http://www.thisisnorthscot-
Socios de la campaña proporcionan bebidas potenciales de la campaña, que apoyarán su im- land.co.uk
gratis en el Día Sin Automóviles de Surabaya. plementación, financieramente y de otras formas 17 de Junio de 2002).
Karl Fjellstrom, Abril de 2001 (ver Figura 21). Cada actividad debe incluir el

23
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

apoyo activo de los socios. Si no hubiere apoyo,

debe considerarse seriamente cancelar la activi- Recuadro 5: Ideas para actividades
dad. La responsabilidad para iniciar el contacto http://www.earthday.net es una base de datos
con los socios potenciales puede ser asignada al excelente que provee tanto fotografías como
Grupo de Trabajo. descripciones de los eventos por el Día de
la Tierra alrededor del mundo. Este Website
Actividades es notable por su seguimiento de los eventos
realizados en los países en vías de desarrollo,
Actividades de bajo costo en todas las regiones.
Hay una amplia gama de actividades de bajo Además de este Website, al final del presente
costo para difundir los mensajes de la campaña: módulo, usted hallará una lista de materiales y
Sesiones de información y hojas de hechos; recursos con muchas ideas para realizar activida-
Sitio Web de la campaña; des así como apoyo para los aspectos prácticos
relacionados con su implementación.
Impresión de los materiales (volantes, carteles,
carta informativa, etc.); Festivales de Cine sobre bicicletas
Notas de prensa, conferencias de prensa y se- Ciudades como Brisbane y Nueva York han
siones de entrenamiento con la prensa; implementado recientemente festivales cinema-
tográficos que promueven la bicicleta. El Festival
Reuniones y presentaciones focalizadas;
Cinematográfico de Nueva York ofreció "La Gran
Seminarios y talleres; Aventura de Pee Wee" (Meada Chiquitica), "Un
Muestras y exhibiciones; Domingo en el Infierno", "La Bicicleta de Beijing"
‘Talk shows’ (charlas-show) transmitidas por y "El Ladrón de Bicicletas".
la radio; Brisbane ofreció presentaciones de films de
Festivales y eventos, como los Días Sin Au- bicicletas al aire
tomóviles y los Días de Viaje en Bicicleta al libre, como parte
Trabajo. de una serie de
actividades de
Cada una de estas actividades puede ser ‘profun- promoción de
dizada’ hacia arriba o hacia abajo, de acuerdo la bicicleta du-
con el presupuesto disponible. rante Octubre
de 2001, que in-
Horario de actividades cluyó talleres de
trabajo gratuitos
El plan de implementación debe incluir un
sobre bicicletas,
horario preliminar de actividades para los pri- una ‘bicicletea-
meros meses. Este horario debe ser actualizado Cortesía de Lloyd Wright
da’ de mujeres,
de manera regular. Los puntos principales del un día para ‘bici-
Fig. 22 cletear’ al trabajo, una ‘bicicleteada’ divertida,
horario son:
http://www.ecoplan.org y actividades similares.
vinculado a http://uncfd. Nombre de la actividad (por ejemplo,
org tiene recursos para programa radial de charla-show);
campañas. Frecuencia (por ejemplo, todos los meses, El líder de la actividad;
http://www.ecoplan.org durante 6 meses); Los asociados;
Los medios de comunicación involucrados;
Grupo(s) objetivo(s).
El cuadro de costos y contribuciones
Debe prepararse un desagregado de costos para
cada actividad, incluyendo los componentes
del costo (no sólo en efectivo sino también en
‘especie’), indicando qué costos son asumidos
por cada organización y asociados.
Sólo las actividades que reciben apoyo de
los asociados – incluyendo el apoyo finan-
ciero – deberán ser considerados. Esto ayudará a
conservar recursos financieros escasos, a generar
participación y compromiso de otros (por

24
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible

Recuadro 6:
La Gira de las Luciérnagas de Manila
Informe: “MóViLeS: Más bicicleta Menos
Humo” *
* Extracto del informe completo enviado al CAI-lista de discusión de Asia

La Víspera del Día de la Tierra, el 21 de abril

de 2002: la actividad anual de La Brigada de la
Luciérnaga, realizada ese día, fue la Gira de las
Luciérnagas, que buscaba elevar la percepción
pública sobre el lamentable estado del aire en
la metrópoli. La gira de 50 km, a lo largo de
siete municipalidades de Manila Metropolitana,
empezó en la Universidad de las Filipinas, en
la Ciudad de Quezon.
En lo que se refiere a participación, la gira de
ese año fue la más grande desde su inicio, en
1999. Había alrededor de 700 ciclistas registra-
dos, sobre un total de 1.400 - 2.100 ciclistas en
total; una cifra consistente con los estimados
de los medios de comunicación y la policía.
Este resultado puede ser atribuido al intenso
bombardeo de los medios de comunicación,
impresos y televisivos; posible, gracias a la
asociación con el Diario lnvestigador Filipino y
Bantay Kalikasan. Entre los otros patrocinadores
que ayudaron con la inscripción y la difusión
Fuente del imagen: http://www.earthday.net
de información, podemos señalar a Deseos,
Bisikieta Atbp, Trabajos de Bicicleta, la Tienda
de Bicicletas ‘Joven’, El Salón de la Bicicleta, el en bicicleta al trabajo no parecía un concepto
Centro de Bicicletas Roosevelt y la Tienda de extraño y remoto: estaba a su alcance.
la Bicicleta Extrema. En las intersecciones de
El ritmo deliberado de la Gira buscó mantener
las pistas, la masa de ciclistas bloqueó el trá-
una velocidad cómoda y al alcance de los ci-
fico durante 30 minutos, en promedio. Resulta
clistas principiantes. Incluso los niños pasaron
innecesario indicar que este espectáculo sacó
un gran momento. A un promedio de 17 km/h
a las familias de sus casas.
casi todos podemos mantener el ritmo del resto
El recorrido pasó a través de una muestra re- del grupo. Con el respaldo de estos socios, los
presentativa de las calles de Manila. Las fluidas principiantes ingresaron gratamente al mundo
autopistas de concreto, de varios carriles, sir- del ciclismo, en tanto que elevaron su entusias-
vieron como contraste con las estrechas calles mo y su confianza. Ahora, numerosos ciclistas
laterales, laberínticas y llenas de agujeros. Esta principiantes, algunos de los cuales no habían
experiencia abrió las mentes de los participantes pedaleado más allá de 5 kilómetros a inicios de
sobre la necesidad de dar mantenimiento a esas año, se han unido a los paseos semanales de
calles, usar materiales de calidad, en primer la Brigada de la Luciérnaga que, típicamente,
lugar, y fomentar el uso de las bicicletas a fin recorren al menos 40 km, en cada paseo. La
de disminuir el volumen de tráfico que deteriora tribu está en aumento.
los caminos. También se presentó información
La Gira de este año presenció la aparición de
sobre las rutas alternativas.
un grupo organizado de vigilantes. Un total de
“No puedo creer que estoy aquí, en Manila, 45 vigilantes de la Gira entrenó varias sema-
después de haber recorrido todo el camino nas antes del recorrido. Fueron divididos en
desde UP!”, declaró un excitado participante 4 grupos, con deberes especializados. Había
en ‘Quirino Grandstand’, a mitad de camino de vigilantes para despejar el camino, dar el paso al
la Gira. Su paseo previo más largo habían sido grupo, proteger la periferia del equipo y recoger
unos cuantos kilómetros de pedaleo en el ovalo a los ciclistas retrasados. Los vigilantes fueron
sin-autos en UP, los domingos. Y sin embar- respaldados por un equipo de dos ambulancias
go, allí estaba, después de haber recorrido 25 (Protección del Fuego y El Grupo de Ayuda de
kilómetros. Respiró profundo y ya estaba listo emergencia) y por varios vehículos de apoyo,
para enfrentar el resto de la ruta. De pronto, ir una cortesía de los patrocinadores de la Gira8

25

Sensibilización pública
y los precios de los
combustibles indonesios
Desde que la devaluación de la
moneda de 1997 fue testigo de
la perdida del 80% de su valor,
los precios de los combustibles
en Indonesia han estado entre
los más baratos del mundo.
El masivo subsidio era muy
regresivo, pero este aspecto
no fue bien comprendido por
el público. En tal sentido, los
esfuerzos para subir el precio
del combustible, en mayo de
1998, condujeron a enormes
protestas públicas, jugando un
rol en la caída del presidente
Suharto, ocurrida poco tiempo
después, a fines de dicho mes.
El gobierno persistió con los
esfuerzos para llevar adelante
una campaña de sensibilización
pública sobre el carácter
regresivo del subsidio, y esta
campaña, conducida por la
televisión, ayudó eventualmen-
te a implementar aumentos
relativamente suaves del precio
del petróleo, de más de 50%
en menos de un año; hasta
mayo de 2002 (ver el cuadro
siguiente).
Precio+*
Fecha
Rp/L
Mayo 1998 1.000
Oct. 2000 1.150
Junio 2001 1.450
Marzo 2002 1.550
Abril 2002 1.600
Mayo 2002 1.750
Junio 2002 1.750
Julio 2002 1.750
+ Gasolina Premium
* (En este período el valor de
la Rupia fluctuó entre 8.500
a 9.500 por 1 Euro)
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
8 y de algunos individuos privados (el princi-
pal vehículo de apoyo fue proporcionado por
‘Trabajos de la Bicicleta’). Las estaciones de
agua fueron provistas por Uniglobe/Camelbak,
ubicándose a mitad del camino y en los pun-
tos de inicio y fin de la Gira. Ellos también
proporcionaron los chalecos anaranjados que
identificaron a los vigilantes.
La Gira de las Luciérnagas concluyó en los ban-
cos del Río Marikina, con un regalo adicional.
Hubo una epidemia de abrazos, apretones de
manos, sonrisas y besos de bienvenida cuando
los amigos, que se habían separado durante el
paseo, se reencontraron nuevamente. La pre-
gunta más oída fue la siguiente: “¿Por qué esto
ocurre sólo una vez al año?”. A continuación,
se otorgaron premios proporcionados por los
patrocinadores de la Gira a los ciclistas mere-
cedores. Aunque desgastados por el esfuerzo
y el intenso calor del sol de verano, muchos de
los ciclistas, autorizados por la experiencia, ya
se estaban preparando para la próxima Gira
de las Luciérnagas, que promete ser aun más
grande.
ejemplo los patrocinadores) y también ayudará
a asegurar que la campaña está enfocada en
actividades que son importantes para los grupos
de interés local.
Descripción de cada actividad
Cada actividad propuesta deberá ser descrita
brevemente – (en una o dos páginas), inclu-
yendo:
Descripción general: Unas pocas frases que
describan los rasgos principales del evento.
Objetivos de la actividad: objetivos espe-
cíficos de la actividad. Deben ser coherentes
con los objetivos globales de la campaña.
Grupo(s) objetivo(s): Debe explicarse cómo
influirá la actividad en el grupo objetivo de
los tomadores de decisión del transporte ur-
bano. Esto servirá como justificación primor-
dial para consolidar (y financiar) la actividad.
Fecha y ubicación.
Componentes principales: Un desagregado
de los componentes de cada actividad, y su
secuencia.
Ejecutor potencial: La organización que to-
mará el liderazgo en esta actividad.
Socios: Lista de asociados que se han com-
prometido a apoyar la actividad.
Pasos preparatorios: Breve lista de los pasos
más importantes a seguir.
26
Evaluación
Cada actividad debe contar con una breve
evaluación escrita. La evaluación debe describir
la implementación y evaluar cuán eficaz fue ésta
para llegar al público objetivo.
Idealmente, esta evaluación debería ser con-
ducida por un observador independiente. Sin
embargo, cuando esto no sea posible (debido a
la pequeña escala de una actividad específica),
la evaluación podría ser presentada como un
“informe semestral de la puesta en marcha de la
campaña anual.” Para un ejemplo de este tipo
de reporte, ver el Informe de Implementación de
Campaña en http://www.sutp.org.
“Un tercio del valor de mercado de
una empresa que cotiza en bolsa
depende de su reputación.”
PwC Sounding Board, Jan. 2000,
citado en Movilidad Sostenible:
Un esfuerzo global hecho por empresas globales,
Arve Thorvick, WBCSD, Sept. 2002
La evaluación, puesta a un lado frecuentemente,
puede ayudar en la recaudación de fondos
para una campaña en marcha. Una evaluación
exhaustiva del esfuerzo dedicado a las comu-
nicaciones debería incluir la compilación de
información, cuantitativa y cualitativa.
¿A cuántas personas hemos llegado con nues-
tra carta informativa electrónica, enviada por
e-mail? (cuantitativa);
¿Nuestro mensaje, tuvo el efecto que esperá-
bamos tuviera sobre esa gente? (cualitativa).
La tecnología ha hecho que la información
cuantitativa sea menos cara y más fácil de
recolectar. Los servicios de ‘Web hosting’ (alo-
jamiento de la página Web) pueden grabar el
número de visitas a un sitio Web y otros datos
sobre cómo se usa el sitio. Es fácil saber cuántas
direcciones del correo electrónico fueron reuni-
das en un mes o cuántas cartas informativas se
enviaron. La información más compleja – por
ejemplo, ¿qué acción tomaron los miembros
después de leer la carta informativa? – puede
ayudar a determinar si la estrategia de comuni-
caciones apoyó o no la misión de la campaña.
Este tipo de información es más difícil de obte-
ner y, además, puede ser significativamente más
cara. La Fundación Benton (http://www.benton.
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible
org/Practice/Toolkit/evaluation.html) provee la
siguiente lista de herramientas y recursos para la
evaluación.
Medidas de Resultados obtenidos en Orga-
nizaciones Sin Fines de Lucro: Prácticas
Corrientes y Recomendaciones (http://www.
independentsector.org/programs/research/
outcomes.pdf). Con muchas campañas en
marcha a nivel de la ciudad y, sintiendo la
presión para medir e informar sobre el éxito
de los proyectos, a los individuos o entida-
des que financian la campaña, el siguiente
informe, Medidas de los Resultados en las Or-
ganizaciones No lucrativas: Prácticas Actuales
y Recomendaciones, ofrece resultados inte-
resantes y recomendaciones sobre el estado
corriente de las medidas de los resultados sin
fines de lucro y cómo colectar y analizar los
resultados.
“El desafío no es la tecnología, sino
construir sensibilidad pública y
voluntad política.”
Sunita Narain Centro para la Ciencia y el Medio Ambiente (CSE)
India, IEA, Taller de Trabajo Vehículos en una Ciudad Limpia,
Paris, 24 de Sept. de 2002
Evaluando sus Esfuerzos para Alcanzar su
Público (http://www.benton.org/MTM/Pages/
ten.html). Esta cita, tomada de una publica-
ción de la Fundación Benton, “Haciendo que
la Televisión Importe”, da una idea de por
qué debe usted evaluar su proyecto de medios
de comunicación y listar varias pautas para
su evaluación, incluyendo cómo contratar un
evaluador externo y cómo dirigir a uno interno.
InnoNet, la Estación de trabajo para Orga-
nizaciones Sin Fines de Lucro innovadoras
(http://www.innonet.org). Esta herramienta
en línea, gratuita, puede ayudar en la elabora-
ción de planes de programación y evaluación,
así como la elaboración de propuestas y pre-
supuestos para la recaudación de fondos para
una campaña.
27
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Recuadro 7: Ningún DIESEL sin filtro:

una campaña en Alemania
Información cortesía de Axel Friedrich, Umweltbundesamt

En Alemania una coalición informal de grupos de

interés bien informados, apoyados por agencias
gubernamentales claves y otros socios, pudo
implementar a finales de 2002 una campaña
de sensibilización ciudadana con gran éxito y
cuidadosamente preparada que promovía el
uso de filtros de partículas de diesel en vehí-
culos de pasajeros. Los filtros de partículas de
diesel pueden reducir las emisiones de partícu-
las en más de 99% y reducen en gran medida
el riesgo de cáncer. En semanas casi todo el
mundo en Alemania había oído hablar de es-
tos dispositivos. Al mismo tiempo, casi todos
los fabricantes estaban ofreciendo vehículos
con filtros de partículas de diesel, dado que el
gobierno alemán está planeando implementar RESPIRAR es peligroso para su salud
incentivos para vehículos equipados con es-
tos filtros. Esto también aplica a vehículos a
los que se les instalan los filtros. La campaña
comenzó con un comunicado de prensa den
25 de noviembre de 2002 por una variedad de
organizaciones.

Imagen cortesía de Dr. Axel Friedrich, Umweltbundesamt,

de la presentación “Nuevos desarrollos en Europa en estándares de emisio-
nes diesel y su impacto en motores y después de tecnologías de tratamiento
y su relevancia para Asia”, dada en la conferencia de Mejor Calidad del Aure
2003 en Manila, Diciembre 2003.
Unas imágenes de las actividades innovadoras
y frecuentemente espectaculares en esta exitosa campaña
Demostraciones de Greenpeace Alemania 6

5Se apela a Un holograma gigante es proyectado en la oficina central de una de las mayores fábricas de
lo emocional… automóviles de Alemania.

28
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible
6. Trabajando con los medios de
comunicación*
* Adaptado de BUG1998
6.1 Una anotación sobre los medios en
la sensibilización ciudadana
Los medios de comunicación son uno de los
canales más poderosos que pueden ser utilizados
a favor de una actividad de sensibilización ciu-
dadana sobre transporte sostenible. No obstante,
algunas cuestiones deben ser tomadas en cuenta
cuando se desarrolla una estrategia completa.
Algunas están descritas abajo.
6.2 Medios masivos de comunicación
Primero que todo, se ha demostrado claramente
que los medios masivos no son efectivos en el
cambio de comportamiento como tal. No obs-
tante, es interesante anotar que se puede utilizar
como un medio para incrementar la sensibiliza-
ción de las personas del primer y segundo grupo
descrito arriba (precontemplación y contem-
plación), dado que tienen poca o ninguna idea
de transporte sostenible y no están en contacto
con el sector de transporte o algún medio de
transporte sostenible. En ese sentido, una cam-
paña de medios masivos de comunicación sería
útil, pero tiene que ser claro que gran parte del
presupuesto se podría perder en esta actividad
de bajo impacto, y se podría usar en otros
medios más focalizados de comunicar una idea.
Por ejemplo, un spot en TV donde una persona
se muestra montando en una bicicleta puede
ser efectiva en términos de hacer que la gente
sea consciente de la posibilidad de montar ese
vehículo, pero será difícil que esto se desarrolle
hasta llegar a la acción de tomar una bicicleta y
montar en ella todos los días al trabajo.
6.3 Seminarios y eventos
Los seminarios y eventos similares son otras
formas de difundir mensajes pero tienen la
característica de que son enfocadas en una
audiencia particular y los mensajes que trans-
miten son más específicos. Así, son una buena
forma de transmitir información a un grupo
relativamente especializado de gente.
Recuadro 8: Movilizando recursos y
la opinión pública: algunos consejos
de www.uncfd.org
Consejos de un sitio Web del Día Sin Automóviles
Entre los enfoques más prácticos y menos “acadé-
micos” para comunicar, acumular conocimientos
y movilizar recursos y a la opinión pública, se
presenta a los siguientes:
1. Uso de imágenes, fotografías, ensayos fotográficos,
filmes, exhibiciones (renderings) arquitectónicas,
video escenarios, los dibujos animados, carteles,
dibujos “antes de y después de”.
2. Uso creativo e inquisitivo de votaciones,
encuestas, esquemas de monitoreo de retroa-
limentación, que mejoran la sensibilidad pública
sobre la diversidad de necesidades y puntos
de vista.
3. Uso creativo de muestras pequeñas (más ba-
ratas, más rápidas y a veces más exactas).
4. La vinculación imaginativa del análisis cuantitati-
vo con la información más vívida de los impactos
reales en los individuos, familias, empresas y
comunidades.
5. “Un día en la vida de…“ perfiles, guiones, his-
torias y otros tratamientos “literarios”.
6. Juegos, programas educativos y otros, usando
una amplia variedad de medios de comunica-
ción. Competiciones que busquen obtener una
participación más vigorosa e imaginativa.
7. Involucrar a los niños tanto en la experiencia del
aprendizaje colectivo como en los procesos de
solución.
8. Uso del sistema escolar como un recurso, para
llevar a cabo estudios, mini-estudios, demos-
traciones, educación de los padres y activismo
en estos problemas.
9. Tablones de anuncios electrónicos, trabajo de
redes, conferencias, nuevas técnicas de trabajo
de grupo.
10. Uso de simulaciones, inteligencia artificial,
etc., para animar la descripción, emergencia,
y consideración colectiva de soluciones.
11. Proyectos orientados por procesos que invo-
lucran el uso semi-estructurado de sesiones
de ‘brainstorming’ (lluvia de ideas), mesas
redondas, confrontaciones de puntos de vista
contrarios: orientados para lograr objetivos
específicos.
12. Proyectos relacionados (cross-projects) y
apoyo extranjero por parte de los gurús de
la política, de las cadenas de televisión y los
grupos de interés públicos.
29
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Como se puede ver en los módulos del Texto de

Referencia y otro material de GTZ, se le da una
gran importancia a mostrar ejemplos con foto-
grafías, dado que la información visual se procesa,
almacena y comprende mejor. Además, tiene un
gran poder de evocación y condensa una gran
cantidad de información (y mensajes persuasivos).
En este caso, es útil mostrar cómo un espacio
(público) puede verse después de una interven-
ción propuesta. Esto es de hecho bastante útil
cuando hay proyectos de renovación de espacio
público que pueden tomar varios meses en com-
pletar, y algunas personas son escépticas sobre
los cambios propuestos y necesitan información
visual para comprender lo que les está siendo
propuesto. Hay varias maneras de utilizar medios
visuales que se describen brevemente abajo.

6.5.1 Dibujos de situaciones futuras

Fig. 235 6.4 Medios de pequeña escala Los dibujos pueden ser utilizados como una ma-
Las fotografías repre- (focalizados) nera de mostrar una situación futura. El poder
sentan una gran ayuda de esta herramienta es que es posible presentar
visual para demostrar Los medios que se centran en audiencias especí-
una situaci´no que es bastante diferente de la
algo. Esta fotografía de ficas tienen una mayor efectividad en términos
actual. Las Figuras 24 and 25 muestran dibujos
TransJakarta claramen- de cambio de comportamiento y pueden ser
de una ciclorruta en Lima y el Silom Square en
te demustra cómo un menos costosas que una campaña de medios
Bangkok, que fueron desarrollados para mostrar
sistema de transporte masivos. Puede ser utilizada como una manera
masivo puede ser me- cómo un lugar existente que mucha gente cono-
de difundir ideas y promover cambios de com-
nos congestionado que cía podría ser completamente transformado.
portamiento específicos, mientras se enfocan
el transporte basado en
automóviles, al mismo en sectores particulares de la población. Por 6.5.2 Modelos en 3-d
tiempo que puede mover ejemplo, desarrollar actividades para afrontar Los modelos en 3-d son el siguiente paso en
más personas. el factor persuasivo en personas del estadio de cómo mostrar una situación futura y no exis-
Fuente: ITDP comtemplación puede ser muy efectivo si se tente en algo que la gente pueda comprender
Fig. 246 sigue de un recorrido en bicicleta. Este tipo de más fácilmente. El software de desarrollo
Consultores del proyecto actividades pueden ser más útiles para promover
de Lima desarrollaron el transporte sostenible.
este dibujo cuando
diseñaron las nuevas 6.5 Herramientas visuales
ciclovías para la ciudad
en 2003. Los medios visuales son una herramienta muy
Fuente: FONAM Perú poderosa para tratar de transmitir un mensaje.

Fig. 25
En un estudio desarrollado por GTZ en
Bangkok, los funcionarios de la ciudad
dibujaron un Siam Square futuro.
Fuente: GTZ- BMA

30
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible
en 3-dimensiones puede ser utilizado para
mostrarle a la gente cómo un área se vería en
sus tres dimensiones, más que mostrar una
aproximación dibujada como la mostrada arriba.
No obstante, esto también puede tener un alto
costo y necesita mucho tiempo y dedicación de
un especialista.
Fig. 26a, b, c
El Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá
desarrolló estas fotografías para mostrar a
los ciudadanos de un barrio cómo se vería
después de la implementación de un proyecto de
renovación de espacio público.
Fuente: IDU- Bogotá
6.5.3 Fotos de antes y después
Otra forma de mostrar a la gente cómo un
espacio público puede ser transformado es
mostrando el cambio de una situación existente.
La Figura 27 muestra cómo Seoul fue trans-
formado por el proyecto de restauración del
espacio público en Cheonggyecheon. También,
los funcionarios de Bogotá tuvieron mucho
cuidado cuando tomaron fotografías llenas de Fig. 27a, b
espacios de parqueo antes de una intervención, El proyecto de
y tomaron la misma fotografía después de todas restauración de Seúl
las intervenciones. Estas fotografías fueron fue monitoreado
mostradas más adelante a los ciudadanos para cuidadosamente, como
se muestra en este par
mostrar cómo se había transformado un espacio.
de fotografías del mismo
También se usan para mostrar a otra gente cómo lugar a lo largo del Río
un espacio cambia de apariencia al implementar Cheonggyecheon River.
proyectos de transporte sostenible. Fuente: SDIK
31
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
“Hay un tipo de ‘Regla de Tres’ que
Fig. 28 6.5.4 Videos
La delegación de Los videos son similares a los modelos de 3d
Western Cape visitó en el sentido de que pueden mostrar cómo se
Bogotá, montó puede renovar un espacio, mientras muestran
en TransMilenio,
ciclorrutas y la la experiencia de otros lugares. No obstante,
ciclovía dominical en pueden ser mostrados también como herramien-
noviembre, 2002. tas para mostrar documentales de situaciones
Fuente: Lloyd Wright. de transporte, la experiencia de la gente y otra
información sobre transporte sostenible. GTZ
SUTP ha desarrollado un video mostrando la
situación de transporte en Yakarta y cómo es
percibido por la gente. Está disponible al escribir
a sutp@sutp.org.
6.5.5 Visitar un lugar
Una gran herramienta para convencer a un to-
mador de decisiones que transforme su política
de transporte es llevarlo(a) a una mejor práctica
de transporte. En el caso de Bogotá, cerca de
1000 tomadores de decisiones de alrededor del
mundo han viajado allá para ver la transforma-
ción de espacio público, el sistema TransMilenio
y las ciclorrutas, mientras que se les da confe-
rencias y se les lleva en recorridos alrededor del
sistema. Esta, claramente, es una actividad de
alto costo que se debe hacer en caso de tener un
presupuesto considerable y cuando la audiencia
son tomadores de decisiones.
Quizás, el medio más poderoso y costo-efectivo
para alcanzar a la audiencia-objetivo clave, en
Ciudades en Desarrollo, sea a través de los
medios de comunicación.
32
se aplica para conseguir que alguien
actúe en una causa en la que usted
cree. Si el público objetivo oye del
tema una vez, puede ignorarlo. Si
ellos escuchan hablar del tema en
otra fuente, tal vez se detengan y
piensen. Pero si oyen del tema una
vez más, realmente podrán hacer
algo. Nuestra meta debe ser imaginar
tantas maneras como sean posibles
para alcanzar nuestro público
objetivo.”
Chris DeCardy, Servicios de Medios de Comunicación
Ambientales, Citado en: ‘Comunicación de Fenton’, 2001
6.6 La puesta en circulación de las
notas de prensa
El enfoque más básico sobre el uso de los medios
de comunicación es la puesta en circulación de
boletines de prensa que difundan algún tema
interesante, relacionado con el transporte sosteni-
ble urbano, o alguna actividad que el municipio
haya realizado en esa área. Entre estos tópicos se
podrían incluir eventos (como por ejemplo, un
paseo en bicicleta que involucre a los concejales
de la ciudad), la publicación de un nuevo estudio
o informe (por ejemplo, sobre la contaminación
del aire en su ciudad), o la reciente instalación
de parqueaderos de bicicleta en las oficinas del
municipio de la ciudad. Los boletines de prensa
pueden distribuirse antes de un evento, invitando
a la prensa a concurrir a él e, inmediatamente
después, para los periodistas que no pudieron
asistir. El contacto directo es más importante
que la distribución de boletines de prensa escritos.
Los organizadores de la campaña pueden realizar
llamadas telefónicas al cuerpo directivo de los
medios de comunicación para informarles directa-
mente sobre el tema en cuestión o, mejor todavía,
para propiciar una entrevista con los periodistas.
Preparando la circulación de los boletines
de prensa
La circulación de los boletines de prensa da, al
grupo de campaña, una buena oportunidad
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible
para conseguir cobertura en los periódicos
locales. Una nota de prensa bien redactada tiene
una gran oportunidad de conseguir que sea
publicada íntegramente, palabra por palabra. Las
oportunidades para conseguir cobertura de la
campaña son mucho mejores si el boletín está en
un formato aceptable para el editor o periodista.
Los siguientes consejos permitirán obtener una
distribución bien organizada de los boletines de
prensa:
Use un titular interesante para la nota.
Asegúrese que el boletín de prensa incluya los
hechos (quién, que, dónde, cuando y cómo,
de lo que esta pasando) en las dos primeras
líneas, ubicando lo más importante al inicio.
Las oraciones deben ser cortas. Evite las abre-
viaturas de palabras y la jerga.
Asegúrese que el portavoz del grupo coloque
una cita en la nota de prensa.
Entre otros puntos que se deben tener presente,
se incluyen:
El envío de boletines de prensa a periodistas
destacados, si fuera posible, y al Jefe de Re-
dacción.
Trate de construir relaciones de largo plazo y
trabaje con los periodistas que lo apoyen.
Realice llamadas telefónicas de seguimiento
para ver si los periodistas ‘necesitan más in-
formación’.
Este atento a su audiencia y presénteles el sig-
nificado de las noticias.
De una amplia circulación a los boletines de
prensa – use tantos medios de comunicación
como sea posible.
Programe cuidadosamente la difusión de sus
boletines de prensa; no promocione su evento
el Día del Presupuesto.
Sólo difunda las historias y eventos
importantes.
“Ésta no es una protesta. Repito. Esta
no es una protesta. Es un tipo de
expresión artística. ¡Cambio!”
Un llamado oído en las radios de la policía
de Toronto Metropolitano el 16 de mayo de 1998,
la fecha de la primera Fiesta Global en las calles.
Naomí Klein, No Logo, el Flamenco, 2001
6.7 Eventos públicos y eventos de prensa
La campaña de sensibilización puede organizar
un evento para llamar la atención o alguna
actividad creativa que atraiga a las multitudes y
haga visible el problema. Por ejemplo, muchos
grupos de promoción de la bicicleta, en todo el
mundo, han organizado “una carrera al trabajo”,
utilizando diferentes modos, incluyendo al
automóvil, la bicicleta, el autobús, la caminata y
el tren. Una ‘competencia’ en una ruta típica de
5 km, en una ciudad congestionada, concluirá
en una victoria para la bicicleta. Otro ejemplo es
una “bicicletada de los concejales de la ciudad”,
invitando a todos los concejales a participar en
un paseo en bicicleta al parlamento, o un paseo
edil que concluya en las oficinas municipales.
Este tipo de eventos permiten obtener buenos
‘artículos con fotos’. Permita que la prensa se
entere del evento, en un formato similar al del
Boletín de Prensa. Difunda lo qué está ocu-
rriendo, quienes están involucrados, precise con
exactitud dónde y cuándo tendrá lugar el evento
así como la ruta del paseo.
6.8 Consejos prácticos para tratar con
los medios de comunicación
Asegúrese que la información es oportuna.
Inicie las historias cuando el problema sea
más pertinente. Relacione los problemas de
transporte sostenible con una noticia de la
comunidad local.
Convierta el problema en un tema local.
Cuando sea posible, use ejemplos y estadísti-
cas locales al presentar el problema, en lugar
de, o además de las estadísticas nacionales.
Explique cómo el problema afecta a la comu-
nidad local.
Enfatice el aspecto de interés humano. Ex-
plique cómo el problema afecta a personas
reales. Use historias personales para difundir
el mensaje.
Demuestre el apoyo local al problema. Cite
o use como portavoz a alguna personalidad
prominente de la comunidad.
Tenga credibilidad. Asegúrese que sus
fuentes son fiables y que la información es
correcta.
Sea creativo. Intente lo inesperado, lo ori-
ginal y lo colorido. Si la campaña precisa ser
oída, es importante conseguir la atención de
la gente.
33

Competiciones entre los
viajeros al trabajo
Es importante animar a las
personas para que experimen-
ten el ciclismo. Especialmente,
en una ciudad dónde se han
adoptado medidas recientes
para mejorar la infraestructura
y brindar incentivos al ciclismo.
Conseguir que las personas
cambien sus automóviles por
las bicicletas es, a menudo,
un asunto simple; de tratar de
conseguir que intenten subirse
a la bicicleta. Una vez que las
personas la prueban, compren-
den los beneficios del ciclismo.
Incrementando la
sensibilización y cambio
de hábitos…
Una competición entre via-
jeros al trabajo es un tipo de
actividad que puede ayudar al
cambio de percepciones sobre
el ciclismo en las personas
y, eventualmente, conducir
al cambio de hábitos. Puede
llevarse a cabo durante la hora
pico, en el centro de la ciudad,
para demostrar que la bicicleta
es, normalmente, la opción de
transporte más rápida, incluso
en un entorno parcialmente
congestionado.
Entre los participantes de la
competición se pueden incluir
a los líderes políticos, atletas,
y otras celebridades. Una
competición en Cambridge,
EE.UU. (ver las fotos) tuvo los
siguientes resultados.
Modo Tiempo (mins)
Bicicleta 13.6
Bus 20.2
Auto 30.4
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
6.9 Escribiendo una carta al editor
Una Carta al Editor del periódico local puede
levantar nuevos temas, responder a los proble-
mas actuales o responder a las cartas de otros.
Sea breve. Trate el tema en el primer párrafo.
Evite ‘ganar puntos’.
No intente colocar, forzadamente, demasiada
información en la carta.
Intente responder a los artículos o, cartas an-
teriores, dentro de 48 horas.
6.10 Cómo dar una buena entrevista a
un periodista
Cuando sea entrevistado por un periodista
es importante que la presentación del grupo
sea buena y que el mensaje de la campaña sea
difundido claramente.
Averigüe por qué quieren entrevistarlo,
cuánto tiempo durará la entrevista y qué tipo
de preguntas le van a formular.
Ensaye los puntos importantes de antemano
con alguien que haga el papel del entrevistador.
Si usted no puede averiguar las preguntas, in-
tente anticiparlas y tenga las respuestas listas.
Reitere el punto principal de diversas formas.
Use notas de cualquier hecho que usted
quiera citar.
Usted no tiene que contestar todas las pre-
guntas; evada las preguntas irrelevantes y
reitere sus puntos.
No se deje atraer a conflictos; permanezca
positivo y calmado.
Dé al periodista notas escritas con los puntos
principales, para minimizar el riesgo de errores.
Si se presenta en la televisión, vista apropiada-
mente.
Las estaciones de la radio, a menudo, realizan
entrevistan por teléfono – asegúrese estar
listo al momento acordado y que no haya rui-
dos de fondo.
34
7. Difusión del transporte sosteni-
ble por medio de los Grupos de
Usuarios de Bicicletas (GUB)*
* Adaptado de ‘Transporte Occidental en Bicicleta’ y la Alianza de
Transporte en Bicicleta, Manual del Grupo de Usuarios de bicicleta, 1998
7.1 ¿Que es un Grupo de Usuarios de
Bicicleta?
Un Grupo de Usuarios de Bicicleta o GUB es
una organización establecida por ciclistas, cuyo
fin es el de mejorar el ciclismo en su área local.
Los GUBs son establecidos generalmente por
ciclistas locales que disfrutan montar bicicleta
para transportarse o para propósitos recreativos.
Miembros diferentes traerán diversas habili-
dades al grupo; ellos pueden ser profesionales,
estudiantes, funcionarios, u otros, unidos en el
propósito común de promover el ciclismo.
Los GUBs varían en tamaño y propósito. Pue-
den reunirse regularmente para diseñar estrate-
gias que mejoren las condiciones del ciclismo en
su comunidad, en su edificio, o en su campus
universitario. Algunos organizan los Días de
Bicicletas para el Trabajo o actividades similares
con los colegas del centro de trabajo. Los GUBs
también intervienen en la planificación del
transporte y trabajan para lograr cambios físicos
beneficiosos y cambios de política.
“Miembros diferentes traerán
habilidades diversas al grupo.”
El papel del GUB
Los GUBs propician que el gobierno local
proporcione mejor infraestructura y rutas más
seguras para los ciclistas que van a su centro
laboral, para los niños que van a la escuela
en bicicleta y para los ciclistas recreativos. Es
común que los GUBs brinden recomendaciones
detalladas al municipio sobre cómo mejorar la
infraestructura y se involucren en la implemen-
tación de las medidas. Un ejemplo excelente
de un GUB activo es la Asociación de Ciclistas
Urbanos (ACU) de Buenos Aires, qué ha
dirigido reuniones, seminarios, foros, y eventos
especiales, lleva a cabo tres paseos sociales
semanales (dos en la tarde, durante la semana,
y otro todos los domingos), publica una hoja
informativa y un manual sobre la bicicleta,
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible
realiza presentaciones en las escuelas, conduce
estudios en temas tales como estacionamientos
para bicicletas e integración con los trenes de
pasajeros que se dirigen a su centro laboral, y
proporciona recomendaciones detalladas al
gobierno municipal. Todas estas actividades
están financiadas por las cuotas de sus miem-
bros, por eventos esporádicos de recaudación de
fondos o trabajos remunerados, sin contar con
el apoyo de ningún fondo externo, virtualmente.
Desde la crisis económica en Argentina, la ACU
promueve el ciclismo no como una actividad
‘verde’ o ‘recreativa’, sino como una manera de
reducir la carga del transporte en el presupuesto
del pobres urbano.
Un GUB que se desenvuelve a nivel de la ciudad
debe poner el énfasis en la concentración de
la promoción de la bicicleta a un nivel local y
conducir el debate en términos de propuestas
detalladas. En este contexto, sin embargo, los
GUBs pueden jugar muchos y variados roles.
Ellos son capaces de:
Proveer un foro de encuentro de ciclistas,
donde se puedan discutir los problemas loca-
les de la bicicleta y organizar eventos sociales.
Trabajar con el gobierno de la ciudad para
mejorar las condiciones del ciclismo.
Ayudar a otros (como los vecinos, los amigos,
los colegas del trabajo, amigos del campus) a
iniciar actividades de ciclismo.
Organizar ‘bicicletadas’ sociales en la ciudad,
en las festividades locales y en los eventos de
la comunidad, y participar en ellos (ver recua-
dro de texto: La Gira de las Luciérnagas).
7.2 Formar y mantener un Grupo de
Usuarios de Bicicleta
La clave para abogar con éxito es la organiza-
ción. La voz conjunta de varias personas es más
efectiva que el trabajo aislado de varios indi-
viduos. Además, el trabajo conjunto de varias
personas que persiguen una meta común es más
agradable y gratificante.
Existen muchas formas para contactar a los
ciclistas de la vecindad y a otras personas que
podrían estar interesadas en asociarse al grupo.
Los miembros del GUB pueden telefonear,
escribir una carta, hacer visitas personales o,
incluso, llegar a los miembros potenciales por
medio de anuncios de periódico, publicidad,
boletines internos u hojas informativas y progra- Haciendo el trabajo del
mas de charlas por la radio. gobierno
Los funcionarios gubernamen-
tales estarán particularmente
“Sujetar un volante en las bicicletas agradecidos si el GUB realizara
estacionadas, con grapas o con cinta el trabajo de ellos, remitién-
doles propuestas factibles y
engomada, es un método muy eficaz detalladas, basadas en encues-
para contactar a los ciclistas.” tas y estudios de ‘evaluación
rápida’ dirigidos por el Grupo.
Elaborar folletos o volantes es una buena ma-
nera de lograr que el mensaje se difunda. Debe
incluir detalles tales como el propósito del GUB,
información de base sobre la importancia del ci-
clismo para un sistema de transporte sostenible,
las mejoras específicas que necesita el ciclismo,
las principales actividades del grupo, el proceso
de agremiación al grupo, los horarios y lugares Fig. 29
de reunión, y todos los detalles para contactarse Un miembro de la
Asociación de Ciclistas
con el grupo (Figura 29).
Urbanos de Buenos
Aires coloca un folle-
Preparación de una estrategia para el tín en un automóvil
lanzamiento del GUB estacionado en una
Se requiere una cuidadosa planificación para ciclo-ruta, indicándo-
asegurar la participación inicial y un apoyo le que el parqueo está
continuo. Una fórmula que ha resultado exitosa prohibido en esa vía.
La parte posterior del
para otros GUBs ha sido la siguiente:
folletín contiene infor-
Una reunión inicial pequeña con los miem- mación básica y detalles
bros más importantes, (la reunión del ‘núcleo sobre cómo contactar a
central’ del grupo, similar al concepto de la Asociación.
Grupo de Trabajo descrito previamente); Karl Fjellstrom, Marzo 2002
35
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Una reunión pública que cuente con la asis-
tencia de muchos miembros de la comunidad;
Una reunión de seguimiento, con la partici-
pación de los miembros del ‘núcleo central’ y
de los asistentes a la reunión pública;
Reuniones continuas del GUB.
La reunión inicial del ‘núcleo central’ del
GUB
La primera reunión preparatoria del GUB debe-
ría ser pequeña, con sólo unos cuantos miembros
conocidos. Previamente, debería contactarse a
defensores conocidos del ciclismo. Envíe ma-
terial y realice el seguimiento con una llamada
telefónica, pidiendo conocer las preocupaciones
y problemas locales, e invitándolos a la reunión.
Antes de la reunión, envíe la agenda prevista.
La reunión pública
La segunda reunión debería ser más grande;
una reunión pública, dónde se use la publicidad
para atraer a tantos ciclistas interesados como
sea posible. Los miembros del ‘núcleo central’
pueden promover ampliamente la reunión pú-
blica programada. (Ver abajo “Cómo lograr que
las Personas Asistan a la Reunión Pública”). El
propósito de la reunión pública es atraer a nuevos
ciclistas interesados en el tema y dar a conocer
los problemas locales. Las reuniones públicas le
darán más credibilidad al BUG al momento de
negociar con el concejo local y demás autoridades.
La reunión de seguimiento
La tercera reunión será la primera reunión
“verdadera” del BUG, e involucrará tanto a los
que asistieron a la reunión original (del ‘grupo
base’), como a los otros miembros que se aproxi-
maron al BUG como resultado de las reuniones
públicas. Las reuniones regulares del BUG se
concentrarán en priorizar los problemas plan-
teados por la comunidad, elaborar las estrategias
que permitan cumplir con las metas, compartir
los casos exitosos, planear paseos, u otras activi-
dades que mantengan activos e interesados a los
miembros.
Cómo lograr que las personas asistan a la
reunión pública
Prepare un volante para una difusión amplia.
Las personas del grupo inicial ‘de base’ pue-
den dar volantes a los ciclistas que encuentren
36
Recuadro 9:
Lo qué los GUBs pueden hacer
Hay muchas actividades en las que los GUBs
se pueden involucrar, en todas las cuale se con-
tribuye a un mejor ambiente para el ciclismo.
Los GUBs pueden:
Abogar por la adopción de un plan local de
la bicicleta. Los planes para las bicicletas
aún son raros en las ciudades en vías de
desarrollo.
Proporcionar insumos a los concejos, ne-
gocios e instituciones para determinar las
ubicaciones y tipos más apropiados de es-
tacionamientos para bicicletas, mediante la
realización de encuestas a los ciclistas.
Ayudar a cambiar las actitudes hacia el
ciclismo, por ejemplo, hablando con los fun-
cionarios municipales de la localidad.
Solicitar mejores instalaciones para los ci-
clistas al final del viaje, en los negocios y
centros de trabajo (por ejemplo, parqueos,
armarios, duchas).
Abogue por la creación de carriles para la
bicicleta.
Abogue por el aumento de la accesibilidad
de los ciclistas a los trenes y buses, a par-
queos seguros en las estaciones del tren y
los buses.
Promueva la enseñanza del ciclismo en las
escuelas y concurra a las escuelas para di-
rigir eventos de educación y sensibilización
sobre ciclismo.
Escriba a las revistas y periódicos y de ser po-
sible desarrolle su propia carta informativa.
Establezca un SitoWeb.
Asista a las exhibiciones públicas de bicicle-
tas y eventos especiales e instale carteles
informativos.
Organice paseos regulares y eventos sociales
informales para los miembros y el público.
El ACU de Buenos Aires, por ejemplo, tiene
una Bicicletada para Niños una vez al mes,
además del paseo regular semanal.
Invite a los concejales y funcionarios ediles
a las reuniones.
Establezca contactos con las tiendas locales
de bicicleta. Allí existen buenos lugares para
dejar el material promocional que permita
aumentar el número de miembros.
en los centros comerciales, o en sus recorridos
por las vías públicas, en los centros de recrea-
ción, las bibliotecas y en el campus univer-
sitario. Un método muy efectivo para llegar
a los ciclistas consiste en sujetar un volante,
con grapas o cinta engomada, en las bicicletas
estacionadas.
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible
Agrande el volante, tipo póster o afiche, para
su distribución en las tiendas de bicicletas
del vecindario, los periódicos murales de la
comunidad local y en los centros recreativos,
supermercados, la universidad y en los perió-
dicos murales escolares y lugares de culto.
Converse con el dueño y el personal de las
tiendas de bicicletas del vecindario, en la
medida en que ellos pueden ayudar a estable-
cer el BUG o, por lo menos, convertirse en
miembros. Además, podrían proporcionar la
lista de direcciones de los clientes, en caso de
tenerla.
Notifique a los directores de las escuelas del área.
Ponga avisos en la columna de “eventos loca-
les” de los periódicos de la ciudad.
Haga los arreglos para publicar un caso exi-
toso, con fotos, en el periódico local (propor-
cione un Boletín de Prensa y fotos adecuadas
a los periodistas – ver más adelante: Comuni-
cándose con los Medios de Comunicación).
Ponga avisos en los periódicos y ‘cartas infor-
mativas’ escolares y universitarios.
Difunda la información por medio de conver-
saciones con vecinos, amigos y parientes.
“Todos los participantes deben
abandonar la reunión con una tarea
a realizar para la próxima sesión.”
La agenda de reunión, sugerencias para
contactar a las entidades y delegación de
tareas
En cada una de las reuniones del GUB asegú-
rese de conseguir los nombres y datos de con-
tacto de las personas que asisten. Es importante
contar con una agenda para la reunión, que
contenga la lista de temas que serán tratados.
La discusión debe ser breve y no apartarse del
punto en agenda.
También puede ser útil rotar la responsabilidad
del facilitador, del secretario de actas y del
encargado del cumplimiento del horario en cada
reunión. Es importante compartir la carga de
trabajo. Todos los participantes deben abando-
nar la reunión con una tarea a realizar para la
próxima sesión. El grupo sentirá, entonces, que
cada vez está más comprometido.
7.3 Contactando al municipio
Gobiernos locales y ciclismo
Los gobiernos locales de las ciudades en vías
de desarrollo son responsables de la gestión del
tránsito y la planificación del transporte, en un
sentido amplio, y tienen gran influencia en la
provisión y mantenimiento de la infraestructura
urbana de la bicicleta. Es muy importante que
el BUG se familiarice con las diversas agencias
municipales (Transporte, Parques y Jardines,
Obras públicas, Planeamiento Urbano, Medio
Ambiente, Salud, Turismo) y las áreas bajo su
responsabilidad. Es importante que el BUG
desarrolle contactos y relaciones activas con los
funcionarios de estas agencias (Figura 30).
Al contactarse con el gobierno de la ciudad y el
concejo municipal, el BUG debe apuntar a:
Comprometerse con la política – un
compromiso para 'pensar en la bicicleta' al
momento de realizar la planificación del Fig. 30
transporte puede mejorar las condiciones sin Los miembros de la
ningún costo adicional. Asociación de Ciclistas
Reconocimiento – que el ciclismo es una Urbanos de Buenos
parte importante de la solución a los proble- Aires discuten sobre
mas causados por el exceso de automóviles, y estrategia en una
no sólo un extra adicional. reunión regular. La
Planeamiento – para que el ciclismo esté cla- Asociación mantiene
estrechas relaciones con
ramente apoyado y con los recursos necesa- la Oficina de Servicios
rios en los esquemas de planeamiento, planes, y Obras Públicas,
subdivisiones y desarrollos de la ciudad. donde trabaja el jefe
Participación – reuniones regulares con fun- de la Asociación. Esta
cionarios, concejales interesados y otros gru- relación los ha ayudado
pos para mantener la comunicación y sostener a implementar varias
discusiones en un contexto de ‘mesa redonda’. medidas para mejorar
las condiciones de los
Conteo de ciclistas – estudios que establez- ciclistas de Buenos
can la demanda y la tasa real de uso de las Aires.
bicicletas en el área. Karl Fjellstrom, Marzo de 2002
37
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

permite que el GUB presione por más facili-

dades y gasto.
Estacionamientos de bicicletas – en las
escuelas, mercados y áreas de compras, y lu-
gares de culto. El estacionamiento de bicicle-
tas es rápido de instalar, barato, simbólico e
importante para alentar el uso de la bicicleta.
Compromisos Públicos – sólo en última
instancia, trabaje para obtener el compromiso
público del consejo – una pequeña promesa
hecha pública es tan importante como las su-
gerencias privadas implícitas de concesiones
más grandes que nunca se materializan.
Enlace con los concejales de la ciudad
Los Concejales de la ciudad valoran la opinión
pública. El concejal más útil es uno que usa
la bicicleta y entiende que el ciclismo puede
jugar un rol para servir a la comunidad local y
al medio ambiente. Algunas sugerencias para
Fig. 31 Funcionario del ciclismo – el nombra- comunicarse con los concejales:
Alcalde Antanus miento de un funcionario del ciclismo, como Infórmelos – colóquelos en la lista de correo
Mockus de Bogotá responsable y punto de contacto, puede ser
(derecha) del BUG, e invítelos a las reuniones públicas.
muy útil. Escríbales resumiendo el caso en favor del
Promueve el uso de la Presupuesto – el compromiso a gastar en los
bicicleta en Febrero ciclismo y los objetivos del BUG para promo-
esquemas de ciclismo es crucial. verlo.
de 2002, en una de
las nuevas ciclo-rutas Pídales su apoyo y/o comentarios. Cartas (di-
de Bogotá. Este tipo “Gran cantidad de cartas de personas ferentes) de diversas personas puede indicar
de actividad también diferentes puede indicar un nivel más un nivel más amplio de preocupación pública.
pone al alcalde en un Invítelos a tomar parte en eventos especiales y
contacto más estrecho amplio de preocupación pública.”
con los ciudadanos. oportunidades para fotos (Figuras 31 y 32).
Karl Fjellstrom, Febrero de 2002 Objetivos – lograr que el concejo fije públi-
camente un objetivo para aumentar el uso de 7.4 Involucrando al público
las bicicletas (en una fecha dada). Esto brinda Involucrar al público en general es importante
una buena oportunidad para publicidad y para el BUG, y podría incluir:
La organización de eventos como “desayunos
de ciclistas al trabajo”;
Ofrecerse a proporcionar estacionamiento
seguro para las bicicletas en un evento;
Clínicas de mantenimiento de bicicletas;
Exhibiciones en los centros comerciales y
mercados locales y campus universitarios;
Cartas al editor;
Fig. 32
Encuestas y pequeños estudios;
El Jefe del Consejo de
la Ciudad de Surabaya Asociación con el sector privado;
y los funcionarios Formar una red con otras organizaciones. Por
principales toman ejemplo, los grupos que abogan por el trán-
parte en el Día Sin sito, podrían ser considerados como aliados
Automóviles que tuvo naturales de un BUG.
lugar el 30 de mayo de
2002 en Surabaya.
Karl Fjellstrom, mayo de 2002

38
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible

Recuadro 10: Ciclo Rede:

Aumentando la sensibilización pública
sobre el ciclismo en Sao Paulo
Fuente: Andreas Marker, Andreas Nieters, Proyecto ProGAU- Gestión
Ambiental Urbana, 2002

El proyecto “ciclo rede” es

una iniciativa conjunta re-
ciente de la Municipalidad de
Sao Paulo y de la GTZ para
promover el uso de bicicletas
como un modo alternativo
de transporte en el área de
la Ciudad de Sao Paulo. La
investigación ha mostrado
que en esta ciudad de 10
millones de habitantes, casi Un detalle del mapa
10 millones de viajes cortos
son hechos, diariamente, por
los peatones, indicando el apoyada por varias ONGs. Después de ser
potencial para el uso de bi- publicado, el mapa recibió atención conside-
cicletas. rable por parte los paulistas y los medios de
comunicación locales.
Aproximación metodológica
GTZ mantuvo el ímpetu de la idea y financió
La guía de “ciclo rede” contiene un mapa de ru-
tas de bicicleta que forman una red en una área el trazado de las rutas, contratando ciclistas
de aproximadamente 40 kilómetros cuadrados experimentados. La edición, publicación y dis-
en la parte nor-occidental de la ciudad. tribución de la guía, y los eventos de promoción,
fueron patrocinados por compañías privadas
Las rutas están delineadas, esencialmente, en
caminos secundarios y se trazan de acuerdo conjuntamente con la municipalidad.
al siguiente criterio: Como una medida de seguimiento y continui-
Menor tráfico relativo de automóviles, com- dad, la municipalidad introdujo un nuevo “ciclo
parado con otros caminos; rede” en el centro histórico de Sao Paulo, dando
Abundancia de árboles y de sombra, para continuidad a la iniciativa.
protegerse del sol;
Rutas escénicas; Implementación
Pequeña o ninguna inclinación; Aunque se han dado algunos pasos hacia su
sustentabilidad, “ciclo rede” no está apoyada
Gran número de conexiones directas entre
los puntos urbanos principales, como las oficialmente por el gobierno local (la Secretaría
instituciones públicas, centros culturales y de Transporte de la Ciudad). Sin la construcción
comerciales, y parques. de ciclo-rutas especiales y señalizaciones ade-
cuadas en lugares angostos cruciales de la red,
El mapa guía, del cual se distribuyeron 40.000
faltará el atractivo necesario para el “el recién
copias, contiene sugerencias sobre seguridad
llegado” o el ciclista casual y se restringirá su
y datos para los ciclistas urbanos, como las
uso a un grupo bastante reducido y experimen-
direcciones de tiendas de bicicletas y ONGs
de ciclistas. El punto fuerte de esta iniciativa es tado de “ciclistas profesionales.”
el hecho de que fue implementada por experi- Otras municipalidades han mostrado interés
mentados “ciclistas urbanos”, en cooperación en adaptar el concepto, sugiriendo que “Ciclo
con la Secretaría municipal del Ambiente. Así, Rede” ha logrado cumplir con la meta de crear
representa una concepción realista de las po- más sensibilización pública sobre el transporte
sibilidades de uso de la bicicleta en Sao Paulo, urbano y los temas medioambientales.

39
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

de las ciudades en desarrollo? En ese caso,

8. Días Sin Automóviles & eventos* ¿podrían hacerse cosas más simples, a fin de
* Esta sección ha sido adaptada de un informe elaborado por Eric Britton de “romper el hielo” y conseguir que todos aquellos
“EcoPlan International”; Jueves: Estrategias de Penetración para Reducir la
Dependencia del Automóvil en las Ciudades, The Commons, París, 2002 involucrados en la ciudad, pueblo o barrio,
8.1 Rompiendo el hielo puedan moverse en las nuevas direcciones?
Nuestro Texto de Referencia contiene un módulo
completo sobre Desarrollo sin Automóviles por 8.2 Tratamiento para adictos
Lloyd Wright (Módulo 3e: Desarrollo sin auto- Usted no puede comprometer, en serio, a las
móviles). No obstante, los Días Sin Automóviles personas adictas a los automóviles; se requiere
son una idea muy interesante para promover un tratamiento. Esto significa empujarlos – ¡a
el transporte sostenible. Así, en esta sección ellos y a nosotros! – a una situación sin opcio-
se presenta el Día Sin Automóviles (DSA); un nes, por lo menos por un tiempo. El enfoque de
procedimiento, por medio del cual, una ciudad, ruptura de hielo que aquí presentamos se llama
un pueblo o un barrio empiezan a revisar sus un Día Sin Automóviles. Recomendamos que
actitudes frente al sistema de transporte. Los se lleve a cabo un jueves, porque es importante
aspectos claves del enfoque son los siguientes; que la demostración tenga lugar en un ‘día
una amplia participación del público, una normal de semana’. Estamos intentando crear
preparación meticulosa, una negociación cui- una situación en la cual las personas vean su
dadosa, la preparación técnica, el despliegue, la ciudad bajo circunstancias ‘normales’, pero bajo
supervisión de lo actuado, la reflexión, así como una luz diferente.
la continuidad y el seguimiento consensuado. Habrán tantas variantes como ciudades haya,
sin embargo aquí presentamos una posibilidad
“Un Día Sin Automóviles es una de cómo podría funcionar un proyecto de estas
características. Digamos, por ejemplo, que el
propuesta dirigida a una ciudad, primer jueves de Mayo de 2005, nuestra ciudad
un barrio o un grupo de personas, implementa su primer Día Sin Automóviles.
para pasar un día, cuidadosamente
“De 7:00 am a 7:00 pm, ningún
preparado, sin autos. Para estudiar automóvil privado podrá circular por
y observar, con el mayor detalle, qué las calles de la ciudad. Los buses, los
ocurre exactamente ese día. taxis y las otras formas de transporte
Y luego, reflexionar públicamente público operarán normalmente.”
sobre las lecciones que podemos
Los días que transcurran hasta esa fecha serán
extraer de esta experiencia y qué se muy importantes y deberán implicar un trabajo
podría hacer, posteriormente.” preparatorio meticuloso, de varios meses, que
Eric Britton, Jueves: Estrategias de Penetración para Reducir la involucren al equipo organizador y a un número
Dependencia del Automóvil en las Ciudades, París, 2002 importante de organizaciones, instituciones,
personalidades locales, medios de comunicación,
La mejor manera para que cualquier ciudad o re- escuelas y así por el estilo. Después del evento, la
gión del mundo enfrente la creciente congestión y experiencia podrá ser estudiada, mejor compren-
contaminación de aire, y el amplio rango de pro- dida y ampliamente discutida, de manera tal que
blemas asociados con ellos, consiste en montar quede a punto para una eventual próxima etapa.
un programa de largo plazo, y con amplio apoyo,
Usted podrá preguntarse: ¿y cómo son todas
del tipo planteado en este Texto de Referencia (ver, esas personas que debemos atraer ese día?
por ejemplo, el Módulo 1a: El papel del transporte ¿Podremos lograr que la vida urbana se detenga
en una política de desarrollo urbano). por completo? ¿Las operaciones del transporte
Pero, ¿que ocurre en las ciudades dónde el público se verán seriamente afectadas por la
mandato para el cambio no cuenta aún con un tensión resultante? ¿las tiendas y negocios cerra-
alto nivel de apoyo; es decir, en la gran mayoría rán, simplemente, sus puertas?

40
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible
Existe una serie de formas para tratar esta situa-
ción excepcional. Algunos tomarán un autobús
o andarán en bicicleta, otros correrán o cami-
narán, existe también la posibilidad de que los
taxis sean abordados por un grupo de personas,
en vez de un solo individuo. Servicios especiales
de buses “Park+Ride”, de manera tal que los que
así lo deseen puedan parquear sus autos en las
zonas designadas y dirigirse a sus trabajos en
los buses especiales, el “teleworking” (quedarse
a trabajar en casa usando el Internet), o tal vez
tomar tareas de la oficina y realizarlas en casa,
visitar un centro médico, o simplemente pasar el
día con la familia o los amigos.
8.3 El enfoque de Bogotá
Un Día Sin Automóbiles es visto, apropiada-
mente, como una experiencia educativa de
carácter colectivo que brinda a la gente del lugar
nuevas ideas sobre cómo se puede organizar su
ciudad o vecindario. Es claro que la propuesta
de un Día Sin Automóviles no es una nove-
dad. Durante las últimas décadas, además del
aumento del número de proyectos para cerrar
el centro de las ciudades pequeñas y las zonas
peatonales, a los autos; se ha visto centenares de
casos de ciudades que han prohibido el trafico
automotriz durante un día, durante un evento
especial, o algún periodo en particular (normal-
mente, de crisis). Lo que estos proyectos tienen
en común es que, en casi todos los casos, son
tratados como ejercicios a realizar por una única
vez. Típicamente, estos proyectos se diseñan,
se implementan y se olvidan rápidamente. En
realidad, se hace muy poco esfuerzo para con-
tinuar o acumular la experiencia de una forma
sistemática; igualmente, no son planeados con
gran detalle.
El proyecto del Día Sin Automóbiles de Bogotá
siguió un enfoque diferente. El logro del pro-
yecto de 24 de febrero ha sido su capacidad para
construir un proceso definido que comprende
un cuidadoso estudio previo, amplias consultas,
supervisión meticulosa y una evaluación real; de
manera tal que se pueda desarrollar una serie de
valiosas reflexiones y enseñanzas que permitan,
además, apoyar los cambios futuros de política.
Es bastante fácil animar a las personas para
que hablen por un tiempo sobre lo bueno que
sería tener ciudades con menos trafico, pero es
mucho más difícil lograr un progreso real en esa
dirección. Incluso, las demostraciones o un oca-
sional día sin Automóbiles, por excitantes que
puedan ser en su momento, no logran introducir
estos conceptos, invariablemente, en la realidad
práctica, diaria. Estos resultados sugieren que
se deben encontrar nuevos medios para romper
el cuello de botella creado por una política que
no da frutos. Precisamente, presentaremos a
continuación los medios desarrollados en base al
notable esfuerzo de colaboración que fue el Día
Sin Automóviles en Bogotá.
La colaboración conjunta de las ciudades – ini-
ciada por Bogotá y otras ciudades – puede ser
útil en varias áreas, tales como:
Compartir materiales y conocimiento espe-
cializado.
Desarrollar listas de control por actividad
(por ejemplo, trabajo preparatorio, organiza-
ciones a involucrar, etc.).
Compartir herramientas (análisis, prepara-
ción y luego, supervisar la actuación, las limi-
taciones, los requisitos para la puesta a punto,
etc.).
Equipos de comunicación y pautas.
Apoyo de los pares.
Sistemas de comunicaciones y redes de com-
putadoras (a nivel urbano, regional, nacional,
etc., incluyendo “Cuartos de Guerra” integra-
dos, para compartir información y especialis-
tas, en todos los niveles).
Finalmente, financiamiento colaborativo o
cruzado.
8.4 Planeamiento, supervisión y
seguimiento
El programa de supervisión y seguimiento es
muy importante. ¿Qué tanto le gustó la forma
como se veía la ciudad en el DSA? ¿Se pudieron
apreciar diferencias importantes? ¿Cuán in-
conveniente fue para usted sobrellevar ese día?
¿Qué podría hacerse para mejorarlo? Para res-
ponder estas preguntas, se requerirá un amplio
proceso de consultas así como la planificación
del trabajo de los activistas; que deberá incluir
a (sólo para empezar la lista) los operadores
del transporte público (privados y públicos),
los taxis, la policía, las personas encargadas de
regular el tiempo de duración de las luces de los
semáforos, a las escuelas, los dueños de tiendas,
41
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
los empleadores de todo nivel, los doctores, las
organizaciones de seguridad social y a diversas
agrupaciones, etc. En el análisis final, cualquiera
hayan sido las limitaciones de la experiencia;
ésta será, para muchos, una oportunidad para
ver su pueblo y sus propias vidas, desde una
nueva perspectiva.
Un proyecto mal preparado – ¡con seguridad! –
tendrá malos resultados. La selección del sitio es
muy importante. Éste no es el tipo de tema que
puede ser impuesto por los planificadores o las
autoridades centrales. Debe ser un proyecto que
tenga el endorso de los líderes de la comunidad
y, en su debido tiempo, de la mayoría de sus
ciudadanos e instituciones. Si esta tarea llegará
a ser percibida como impuesta a la ciudad por
una distante administración central, el evento
nunca tendrá éxito. Un proyecto de DSA debe
ser el resultado de un consenso social fuerte en
ese lugar.
Desde el inicio, la idea debe ser buscar las ma-
neras de adaptar y extender el programa de DSA
de una manera continua, que construya sobre la
base de las experiencias previas. Así por ejemplo,
una vez que los resultados del primer Día Sin
Automóviles hayan sido analizados y discutidos,
apenas unos meses después debería organizarse
un segundo proyecto.
42
9. Recursos y materiales
Hay miles de sitios WEB que promueven varios
aspectos del transporte urbano sostenible a
través de varias campañas de sensibilización
públicas. Además, las campañas de sensibiliza-
ción pública vienen y van, así que no haremos
ningún esfuerzo para presentar una lista com-
prensiva de recursos.
La mejor estrategia para hallar materiales y
recursos consiste en visitar los excelentes sitios
WEB listados abajo, como puntos iniciales. Casi
todos ellos tienen secciones de ‘ vínculos’ rela-
cionados a otros sitios WEB de interés.
Promoción y difusión de temas de
transporte sostenible en general
Instituto para el Transporte y Desarrollo de
Políticas http://www.itdp.org
SUSTRAN http://www.geocities.com/
sustrannet. Registrese aquí para participar en
el excelente foro de discusión en línea sustran
El Programa de Transporte Urbano Sosteni-
ble de la GTZ-Asia http://www.sutp-asia.org
El EPA americano. Verifique las fuentes mó-
viles y la sección aérea del sitio http://www.
epa.gov
El ADB organiza un website excelente, con
un enfoque regional asiático, para reducir las
emisiones a través de políticas de transporte
integradas: http://adb.org/vehicle-emissions
Friends of the earth (UK) tiene un proyecto
sobre la promoción de actividades de trans-
porte sostenible disponible en http://www.foe.
org.uk/campaigns/transport
Go for Green es una organización activista
que incluye información sobre Rutas Seguras
al Colegio y “Transporte Activo”: http://www.
goforgreen.ca
PORTAL (Promotion Of Results in Trans-
port Research And Learning) tiene una pá-
gina con mucha información sobre transporte,
aunque básicamente centrada en Europa.
Uno de sus temas es Gestión de la Movilidad
y Conciencia de Viajes, que está disponible
en varios idiomas. Puede visitar las siguientes
páginas:
Página en español: http://www.eu-portal.net/
material/material2.phtml?sprache=es&kt=kt7
Página en inglés: http://www.eu-portal.net/
material/material2.phtml?sprache=en&kt=kt7
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible
Promoción y difusión del ciclismo
Hay demasiados sitios de promoción y difusión
del ciclismo para listar. Los mejores puntos de
partida, con listas de vínculos de materiales y
recursos útiles, incluye:
El Fondo Internacional de la Bicicleta, http://
www.ibike.org
http://www.cyclinginfo.org
Transportation Alternatives es un grupo ba-
sado en Nueva York que tiene una posición
fuerte en términos de actividades pro-ci-
clismo y peatones en esta ciudad. Su página
incluye información orientada a neoyorqui-
nos, pero también puede ser aplicada en otros
contextos. http://www.transalt.org
El excelente Manual del Grupos de Usua-
rios de Bicicleta, preparado por Transportes
Bikewest, La Alianza del Transporte por Bi-
cicleta y el Gobierno de Australia Occidental
(1998), puede ser descargado de la siguiente
URL http://www.dpi.wa.gov.au/metro/
gettingthere/cycling/documents/bug_manual.
pdf. Este manual de 70 páginas, aunque da
gran importancia a la promoción y defensa
del ciclismo, proporciona igualmente consejos Asimismo, http://www.earthday.net tiene una
prácticos en los vitales temas de organización, importante base de datos de eventos realizados
relevantes a cualquier campaña de sensibiliza- por diversas ciudades alrededor del mundo, in-
ción pública.
El National Center for Bicycling & Walking
trabaja para lograr comunidades más amiga-
bles para las bicicletas y los peatones, y puede Campañas en ciudades en particular:
verse en http://www.bikewalk.org
Abogando por los peatones
Las campañas orientadas explícitamente en
favor de los peatones – son relativamente raras,
sin embargo, caminar es la parte más impor-
tante del transporte. Comience con http://www.
walkinginfo.org.
n La Asociación A Pie desarrolla information
y actividades sobre sensibilización peatonal.
http://www.asociacionapie.org
n Living Streets es un grupo que promueve los
espacios centrados en la gente, demoninán-
dose a sí mismos como “los campeones de las
calles y los espacios públicos para la gente a
pie”. http://www.pedestrians.org.uk
n Clean Air Action Group es una ONG am-
biental en Hungría que tiene experiencia
considerable en transporte sostenible y cómo
promoverlo. http://www.levego.hu
n Safe Routes to Schools es una organización
con bastante trayectoria que se centra en
cómo mejorar los viajes seguros al colegio por
medio de rutas seguras y otras actividades.
http://www.saferoutestoschools.org.uk
Abogando por el tránsito
La mayor parte del material difundido en Inter-
net proviene de las ciudades desarrolladas que
de las ciudades en desarrollo. Ese material, sin
embargo, puede ser un recurso útil para las ciu-
dades en vías de desarrollo. Para los que abogan
por el tránsito, un buen punto de partida es:
La Unión Internacional de Transporte Pú-
blico. http://www.uitp.com
La Campaña Straphangers. http://www.
straphangers.org
TransMilenio: http://www.transmilenio.gov.
co:8080/transmilenio/index.htm
Campañas en ciudades específicas:
campañas de aire limpio
Por favor refiérase al texto del módulo que
incluyó una discusión y un listado de esos
sitios, en varias ciudades en vías de desarrollo.
cluyendo muchas ciudades en vías de desarrollo
y muchos temas relativos al ‘aire limpio’.
promoviendo el ciclismo, la caminata y el
transito
Hay varias campañas de este tipo que merecen
ser incluidas en la lista, aunque solo unas cuan-
tas son mencionadas como ejemplos:
La Ciudad de Brisbane, Australia, tiene un
activo programa de promoción del ciclismo,
caminatas y buses, con muchos y variados
eventos anunciados a través del sitio WEB
del Departamento de Transporte. http://www.
transport.qld.gov.au/cycling
http://uncfd.org proporciona vínculos a muchos
eventos y campañas actualmente en marcha.
http://www.learntoletgo.org.uk aparte de ser
una campaña agresiva, tiene una buena lista
de vínculos y noticias de otros eventos.
n FONAM de Perú ha desarrollado una pá-
gina de Internet para complementar su tra-
bajo de promoción en Lima en http://www.
en2ruedas.com.
43
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Días Sin Automóviles & eventos
relacionados
El mejor lugar para cualquier ciudad que este
considerando implementar un Día Sin Auto-
móviles es el sitio de Ecoplan de Eric Britton,
http://www.ecoplan.org, y el sitio compañero
del programa de las Naciones Unidas de Día Sin
Automóviles, http://uncfd.org. Muchos vínculos
ya han sido proporcionados en el listado de DSA
presentados anteriormente en este módulo.
Otros recursos excelentes incluyen:
http://www.carfree.com
http://www.earthday.net
http://www.worldcarfree.net
Además, la Semana de la Movilidad Europea
proporciona una gran cantidad de recursos
para esta semana en septiembre promoviendo
el transporte sostenible con el tema central
de Días Sin Automóviles. Se puede acceder
desde http://www.mobilityweek-europe.org
El foro de discusión de Días Sin Automóbiles.
Subscríbase y únase a la discusión en: http://
WorldCarFreeDay.com
El Día Sin Automóviles europeo, http://
europa.eu.int/comm/environment/cycling
Hay muchos eventos a nivel de la ciudad, con
sus respectivos “sitios-Web”, a los que se puede
ingresarse, fácil y rápidamente, gracias a las
excelentes redes y recursos en línea disponibles
en los vínculos listados más arriba.
Involucrando a los niños
Una campaña de sensibilización pública, que
apunta un público más amplio que las autorida-
des que toman decisiones y los multiplicadores
claves, debe dar una alta prioridad al objetivo
de llegar a los niños. Las ciudades en desarrollo
tienen poblaciones jóvenes, y los niños también
pueden influir en sus padres.
Un buen punto de partida, con vínculos a
numerosos recursos adicionales, es el siguiente:
http://www.ecoplan.org/children/ch_index.htm
Comunicación general, apoyo y promoción
Al igual que los sitios de apoyo y promoción
listados más arriba, las referencias más útiles
para la comunicación, apoyo, promoción y
creación de asociaciones de colaboradores son
las siguientes:
44
n GreenCOM es un proyecto de comunicacio-
nes de la Agencia de Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional, que proporciona
servicios a los gestores de programas ambien-
tales alrededor del mundo (entre otros). Su
página es http://www.greencom.org.
n Social Change Media es un recurso excelente
sobre técnicas de marketing social disponible
en http://media.socialchange.net.au/strategy
n Tools of Change es una página con infor-
mación sobre Marketing Social con herra-
mientas y guías para desarrollar actividades
de sensibilización ciudadanais a website
with information from Social Marketing
background with tools and guides to deve-
lop public awareness activities http://www.
toolsofchange.com
El Curso de Entrenamiento de Activistas Vir-
tuales (2002), que se concentra en el uso del
Internet para llegar a la audiencia objetivo
y organizarla, http://www.netaction.org/
training. Incluye Lecturas para el Entrena-
miento del Activista Virtual, en http://www.
netaction.org/training/versions.html.
La Fundación Benton ha puesto en línea un
‘juego de herramientas’ con las mejores prác-
ticas’ para Las Comunicaciones Estratégicas en
la Edad Digital, en http://www.benton.org/
Practice/Toolkit/home.html, que incluye vín-
culos para materiales adicionales. Los ‘juegos
de herramientas’ contienen vínculos adicio-
nales a una gran variedad de buenos recursos
sobre comunicación y estrategias de campaña.
Aunque el sitio apunta a ayudar a las organi-
zaciones sin fines de lucro, el material es muy
adecuado también para los gobiernos locales
de las ciudades en vías de desarrollo, que in-
tentan llevar a cabo una campaña de sensibi-
lización pública, con un presupuesto reducido.
Conociendo el Cuaderno del Desafío de la
Colaboración (2002), de la Fundación Druc-
ker, en http://www.pfdf.org/collaboration/
challenge/download.html, se concentra en las
asociaciones con las empresas.
Ahora Oiga Esto (2001); es una guía de las
estrategias de comunicación y apoyo y pro-
moción, preparado por Comunicaciones
Fenton, que puede ser descargado de http://
www.fenton.com/resources/nht_report.asp.
El sitio incluye una lista de recursos adicio-
nales y vínculos, en http://www.fenton.com/
 Módulo 1e: Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte urbano sostenible

resources/moreresources.asp, así como vín-

culos a las campañas discutidas en el informe
principal.
El Centro Grantsmanship proporciona una
guía práctica sobre Cómo Dirigir un ‘Focus
Group’ (Judith Simón, 1999), en http://www.
tgci.com/publications/99fall/conductfocusgp.
html.
Manejando los Medios de comunicación: Una
Guía para los Activistas, http://tenant.net/
Organize/media.html.
La Base de Datos del Organizador: ODB
(2002); es un programa de base de datos del
número de miembros, elaborado en función
de las necesidades de las pequeñas organiza-
ciones sin fines de lucro y de las campañas
para organizar a las organizaciónes de base.
Este programa puede ser descargado gratis en
http://www.organizenow.net/odb/odb.php.
Este programa puede ser útil para las campa-
ñas de sensibilización públicas que manejan
un gran número de donantes relativamente
pequeños.
n Fostering Sustainable Behavior es una muy
buena página que proporciona una base de
datos de recursos (artículos, reportes, casos,
gráficas, etc.) sobre cómo mejorar un com-
portamiento sostenible. Requiere un proceso
de registro breve y se puede entrar o salir de
un grupo de discusión. Entre en http://www.
cbsm.com
n El Center for Disease Control and Prevention
(CDC) tiene una división sobre promoción
de salud.Dado que las formas de transporte
sostenible implican un estilo de vida más
saludable (p.ej., el uso de las bicicletas es al
mismo tiempo transporte y actividad física),
la página de CDC sobre Nutrición y Activi-
dad Física para Prevenir la Obesidad y otras
enfermedades crónicas es de interés para este
tema en http://www.cdc.gov/nccdphp/dnpa/
obesity/state_programs/index.htm
n Earth Day Network es otro gran recurso
sobre sensibilización en temas de ambiente y
salud. Es una alianza de 5.000 grupos en 184
países que trabajan para promover la sosteni-
bilidad, en http://www.earthday.net

45
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Dag-Hammarskjøld-Weg 1-5
P. O. Box 5180
65726 ESCHBORN / GERMANY
Phone +49-6196-79-1357
Telefax +49-6196-79-7194
Internet http://www.gtz.de
División 44
Agua, Energía, Transporte

Financiación del Transporte Urbano Sostenible

Módulo 1f
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
visión General del texto de referencia
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte Urbano
Sostenible trata las áreas clave de un marco de
referencia de políticas de transporte urbano para
una ciudad en desarrollo. El Texto de Referencia
está compuesto por más de 30 módulos, mencio-
nados más abajo. También está complementado
por una serie de documentos de entrenamiento
y otros materiales disponibles en http://www.sutp.
org (y en http://www.sutp.cn para los usuarios
chinos).
¿Cómo consigo una copia?
Se pueden descargar versiones PDF de los
módulos desde la sección de documentos de
nuestros dos sitios web. Debido a la actuali-
zación constante de los módulos, ya no hay
ediciones impresas disponibles en idioma inglés.
Una versión impresa de 20 módulos en chino
se vende en China a través de Communication
Press. Cualquier pregunta con respecto al uso
de los módulos se puede dirigir a sutp@sutp.org
o transport@giz.de.

¿Para quién es? ¿Comentarios o retroalimentación?

El Texto de Referencia está dirigido a diseñadores Sus comentarios y sugerencias sobre cualquier
de políticas en ciudades en desarrollo y a sus aspecto del Texto de Referencia son bienvenidos,
asesores. Esta audiencia está reflejada en el con- a través de e-mail a sutp@sutp.org y
tenido, que provee herramientas para políticas transport@giz.de, o por correo a:
apropiadas para su aplicación en un rango de Manfred Breithaupt
ciudades en desarrollo. El sector académico (p. GTZ, Division 44
ej., universidades) también se ha beneficiado de P. O. Box 5180
este material. 65726 Eschborn, Alemania
¿Cómo debe usarse? Más módulos y recursos
El Texto de Referencia se puede usar de distintas Se anticipan más módulos para las áreas de
maneras. Debe permanecer en un solo sitio, pro- Eficiencia energética para el transporte urbano
veyendo los diferentes módulos a funcionarios e Integración de transporte público. Se están
involucrados en transporte urbano. El Texto desarrollando recursos adicionales, y están dis-
de Referencia se puede adaptar fácilmente a un ponibles los CD-ROMs y el DVD de fotos de
curso de entrenamiento breve, o puede servir Transporte Urbano (algunas fotos están dispo-
como guía para desarrollar un currículum u nibles en nuestra galería de fotos en http://www.
otro programa de entrenamiento en el área del sutp.org). También encontrará enlaces relevantes,
transporte urbano. GTZ tiene y está elaborando referencias bibliográficas y más de 400 docu-
paquetes de entrenamiento para módulos espe- mentos y presentaciones en http://www.sutp.org,
cíficos, todos disponibles desde octubre de 2004 (http://www.sutp.cn para usuarios de China).
desde http://www.sutp.org o http://www.sutp.cn.

¿Cuáles son algunas de las

características clave?
Las características clave del Texto de Referencia
incluyen:
■■ Una orientación práctica, enfocada en las
buenas prácticas de planificación y regulación
y ejemplos exitosos en ciudades en desarrollo.
■■ Los colaboradores son expertos líderes en su
campo.
■■ Un diseño en colores, atractivo y fácil de leer.
■■ Lenguaje no técnico (dentro de lo posible),
con explicaciones de los términos técnicos.
■■ Actualizaciones vía Internet.
Módulos y colaboradores
(i) Visión general del Texto de Referencia y temas
transversales sobre transporte urbano (GTZ)
Orientación institucional y de políticas
1a. El papel del transporte en una política de desa-
rrollo urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de transporte urbano
(Richard Meakin)
1c. Participación del sector privado en la provisión
de infraestructura de transporte urbano
(Christopher Zegras, MIT)
1d. Instrumentos económicos
(Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre
transporte urbano sostenible
(K. Fjellstrom, GTZ; Carlos F. Pardo, GTZ)
1f. Financiación del transporte urbano sostenible
(Ko Sakamoto, TRL)
1g. Transporte urbano de carga para ciudades en
desarrollo
(Bernhard O. Herzog)
Planificación del uso del suelo y gestión
de la demanda
2a. Planificación del uso del suelo y transporte
urbano
(Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Gestión de la movilidad
(Todd Litman, VTPI)
2c. Gestión de estacionamientos: una contribución
hacia ciudades más amables (Tom Rye)
Transporte público, caminar y bicicleta
3a. Opciones de transporte público masivo
(Lloyd Wright, ITDP; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Sistemas de bus rápido (Lloyd Wright, ITDP)
3c. Regulación y planificación de buses
(Richard Meakin)
3d. Preservar y expandir el papel del transporte no
motorizado (Walter Hook, ITDP)
3e. Desarrollo sin automóviles
(Lloyd Wright, ITDP)
Vehículos y combustibles
4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más
limpios (Michael Walsh; Reinhard Kolke,
Umweltbundesamt – UBA)
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de segu-
ridad (Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
(Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj
Auto)
4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
4e. Sistemas de transporte inteligentes
(Phil Sayeg, TRA; Phil Charles, University
of Queensland)
4f. Conducción racional (VTL; Manfred
Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
Impactos en el medio ambiente
y la salud
5a. Gestión de calidad del aire
(Dietrich Schwela, World Health
Organisation)
5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock,
GRSP)
5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
5d. El MDL en el sector transporte
(Jürg M. Grütter, Grütter Consulting)
5e. Transporte y cambio climático (Holger Dalk-
mann; Charlotte Brannigan, C4S)
5f. Adaptación del transporte urbano al cambio
climático (Urda Eichhorst, WICEE)
Recursos
6. Recursos para formuladores de políticas
públicas (GTZ)
Asuntos sociales y temas transversales
en transporte urbano
7a. Género y transporte urbano:
inteligente y asequible
(Mika Kunieda; Aimée Gauthier)
i

Acerca de los autores y colaboradores
Ko Sakamoto es un economista del Reino
Unido del «Laboratorio de Investigación en
Transporte» (Transport Research Laboratory)
(TRL), con una sólida formación en los ámbitos
del transporte, medio ambiente y desarrollo
internacional. Su trabajo abarca la evaluación
económica, las finanzas, las políticas, la estadís-
tica y las evaluaciones de impacto, en temas que
van desde el transporte no motorizado hasta
la aviación. Antes de unirse a TRL, trabajó en
una ONG japonesa especializada en la política
fiscal, donde evaluó y desarrolló políticas sobre
cambio climático y desarrollo internacional.
Tiene una maestría en Economía del Transporte
(con distinción) de la Universidad de Leeds, y
una Licenciatura en Artes Liberales con área de
concentración en Política y Economía.
Stefan Belka de GTZ hizo aportaciones sustan-
ciales a la investigación de antecedentes, redac-
ción y finalización del módulo.
Este módulo se basa en trabajos anteriores del
Dr. Gerhard P. Metschies y de Michael Fink
a quienes los autores agradecen por poner a su
disposición sus versiones preliminares.
ii
Reconocimientos
Un agradecimiento especial a nuestros revisores
expertos Heather Allen («Asociación Inter-
nacional de Transporte Público»), el Profesor
Anthony May («Instituto de Estudios de Trans-
porte de la Universidad de Leeds»), Gerhard
Menckhoff (ex funcionario del Banco Mundial)
y Dr. Reiner Koblo (Kf W Entwicklungsbank)
por su revisión y valiosos comentarios. Holger
Dalkmann de TRL, así como Manfred
Breithaupt y Armin Wagner de GTZ nos brin-
daron orientación. Todos los errores restantes
son de exclusiva responsabilidad de los autores.
También es merecedor de un profundo agrade-
cimiento el Centro de Transporte Sustentable
de México (CTS) por su asistencia en esta
traducción. CTS es
una organización
no gubernamental
mexicana, sin fines
de lucro, apar-
tidista y guiada
por un Consejo Directivo reconocido a nivel
internacional. Este Centro forma parte de la
red EMBARQ –World Resources Institute
(WRI)– con sedes en EEUU, Brasil, India, Perú
y Turquía. Su misión es catalizar soluciones de
movilidad sostenible para mejorar la calidad de
vida en las ciudades mexicanas: busca combatir
el cambio climático, mejorar la calidad de aire
en nuestras ciudades, escalar la calidad y la efec-
tividad de los sistemas de movilidad urbana y
revitalizar y crear espacios públicos incluyentes y
vibrantes. La página web de CTS México es
http://ctsmexico.org.
Módulo 1f
Financiación del
Transporte Urbano
Sostenible
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones
expresados en este documento están basados en
la información compilada por GIZ y sus consul-
tores, socios y contribuyentes con base en fuentes
confiables. No obstante, GIZ no garantiza la
precisión o integridad de la información en este
libro y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.

Autores: Ko Sakamoto
(Transport Research Laboratory – TRL)
Stefan Belka
Dr. Gerhard P. Metschies

Editor: Deutsche Gesellschaft für

Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
P. O. Box 5180
65726 Eschborn, Alemania
http://www.giz.de

División 44 – Agua, Energía, Transporte

Proyecto sectorial:
«Servicio de Asesoría en Política de Transporte»

Por encargo de:

Bundesministerium für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Friedrich-Ebert-Allee 40
53113 Bonn, Alemania
http://www.bmz.de

Gerente: Manfred Breithaupt

Editorial: Stefan Belka

Foto portada: Boletos de transporte público

Compilados por GIZ, 2010

Traducción: Esta traducción ha sido realizada por Irene

Pomar Montes de Oca y revisada por Hilda
Martinez, Gabriela Niño y Jonathan Gomez
Vilchez. GIZ no puede ser responsable por esta
traducción o por errores, omisiones o pérdidas
que emerjan de su uso.

Diagramación: Klaus Neumann, SDS, G.C.

Edición: Este módulo es parte del Texto de Referencia

sobre Transporte Urbano Sostenible para
Formuladores de Políticas Públicas de Ciudades
en Desarrollo, Edición de Julio de 2010.

Eschborn, Marzo de 2010

iii
 Siglas
AEMA Agencia Europea de Medio Ambiente
AOD Ayuda Oficial para el Desarrollo
APP Asociación Público Privada
ATCG Almacenamiento y Transporte de Com-
bustible a Granel
BAD Banco Asiático de Desarrollo
BERD Banco Europeo para la Reconstrucción y
el Desarrollo
BM Banco Mundial
BRT Transporte masivo rápido en autobuses
(Bus Rapid Transit)
CBD Contrato Basado en Desempeño
CEMT Conferencia Europea de Ministros de
Transportes
CLPN Centro para la Legislación del
Presupuesto Nacional (Filipinas)
CMNUCC  Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático
COP15 Conferencia de Naciones Unidas para el
Cambio Climático 2009 en Copenhague
COT Construcción-Operación-Transferencia
CT Certificado de Titularidad (Certificate of
Entitlement)
DFC Distrito Financiero Central
ECP Empresa comercializadora del petróleo
EE.UU. Estados Unidos
EIA Administración de Información de
Energía (EE.UU.) (Energy Information
Administration)
ELA Esquema de Licenciamiento por Área
EUR Euro
FFPEL Facilidad Financiera de Partenariado de
Energía Limpia
FIC Fondos de Inversión en el Clima
FTL Fondo de Tecnología Limpia
GBP Libra Esterlina (Great Britain Pound)
GEF Fondo para el Medio Ambiente Mundial
(Global Environment Facility)
GNL Gas Natural Limpio
GTKP Asociación Global para el Conocimiento
del Transporte (Global Transport
Knowledge Partnership)

iv
GIZ Cooperación Técnica Alemana
(Deutsche Gesellschaft für Internatio-
nale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH)
ICI Iniciativa Internacional del Clima,
Alemania (International Climate
Initiative)
INR Rupia India (Indian Rupee)
ITDP Instituto de Estudios de Transporte y
Desarrollo (Institute for Transportation
and Development Studies)
JAMA Asociación de Fabricantes de
Automóviles de Japón (Japan
Automobile Manufacturers Association)
JICA Agencia de Cooperación Internacional
de Japón (Japan International
Cooperation Agency)
JNNURM  Misión Nacional de Renovación
Urbana Jawahl Nehru (India) (Jawahl
Nehru National Urban Renewal Mission)
JPY Yen japonés (Japanese Yen)
LTA Autoridad de Transporte Terrestre de
Singapur
(Land Transport Authority Singapore)
MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio
MRT Transito Rápido Masivo
(Mass Rapid Transit)
MVUC Impuesto al Usuario de Vehículo de
Motor (Filipinas)
(Motor Vehicle User’s Charge)
NAMA Acciones de Mitigación Nacionalmente
Apropiadas (Nationally Appropriate
Mitigation Actions)
NIS Nuevo Shekel Israelí (New Israel Shekel)
NPA Autoridad Nacional del Petróleo
(Ghana)
(National Petroleum Authority)
OCDE Organización para la Cooperación y el
Desarrollo
ONG Organización No Gubernamental
OSMOSE  Fuente Abierta para una Ciudad Móvil
y Sostenible (Open Source for Mobile
and Sustainable City)
PDU Plan de Desarrollo Urbano
PFI Iniciativa de Financiación Privada
(Private Finance Initiative)
PMC Programa de Mejora de Capital
PNUMA  Programa de las Naciones Unidas para
el Medio Ambiente
PoAs Programa de Actividades
PPIAF Fondo de Asesoría en Infraestructura
Público-Privada (Public-Private
Infrastructure Advisory Facility)
PTEG Grupo Ejecutivo de Transporte de
Pasajeros
(Passenger Transport Executive Group)
PTV Planificación del tráfico del transporte
(Planung Transport Verkehr AG)
PwC Price waterhouse Coopers
PWLB Junta de Préstamos para Obras Públicas
(Public Works Loan Board)
RU Reino Unido
SIT Sistemas Inteligentes de Transporte
SITLE Servicio de Información para el
Transporte Local Europeo
TEV Tarificación Electrónica de Vías
TfL Transporte para Londres
(Transport for London)
TL Tren Ligero (Light Rail Transit)
TRL Laboratorio de investigación de Trans-
porte (Reino Unido)
(Transport Research Laboratory)
UMTA Autoridad de Transporte Metropolitano
Unificado (India) (Unified Metropolitan
Transport Authority)
UPPF Fondo para el Precio Unificado del
Petróleo (Unified Petroleum Price Fund)
USD Dólar Estadounidense
VC Vehículos de Carga
VQS Sistema de Cuotas de Vehículos
(Singapur) (Vehicle Quota System)
VT Impuesto al Transporte
(Versement Transport)
VTG Grupo de Transporte Vision
(Vision Transportation Group)
v
 RESUMEN

1. La importancia de la financiación en el transporte urbano …  1

1.1 ¿Por qué es importante la financiación?   1
1.2 ¿Quién interviene en la financiación del transporte urbano?   2
1.3 ¿Cuál es la magnitud de los recursos implicados?   4

2. El doble desafío: financiar el transporte urbano sostenible, …  8

2.1 ¿Qué es un sistema de transporte urbano sostenible?   8
2.2 ¿Cómo puede el transporte urbano ser financiado de forma sostenible?   9
2.3 ¿Qué requiere ser financiado?   11
2.4 ¿Qué obstáculos deben ser advertidos?   12
2.4.1 Las tendencias en el desarrollo económico   12
2.4.2 Predisposición sistémica hacia los modos de transporte no sostenibles   12
2.4.3 Precios de transporte que no reflejan los costos reales de las actividades …  15
2.4.4 Factores de gobernanza e institucionales   16
2.4.5 La aceptación pública de los instrumentos de financiación   17

3. Aproximación a un sistema sostenible   21

3.1 Comprensión y manejo de las necesidades financieras del transporte …  21
3.2 Comprensión de las diversas opciones y mecanismos de financiación   25
3.3 Financiación a nivel local   27
3.3.1 Tarifas de estacionamiento   27
3.3.2 La tarificación vial y el cargo por congestión   32
3.3.3 Contribuciones patronales   36
3.3.4 Ingresos por cobro de pasaje   38
3.3.5 Subsidios al transporte público   40
3.3.6 Impuestos por desarrollo inmobiliario y sobre el incremento del valor …  43
3.3.7 Asociaciones Público-Privadas   49
3.3.8 Publicidad   55
3.4 Instrumentos de financiación a nivel nacional   58
3.4.1 Impuestos y recargos por combustible   58
3.5 Instrumentos de financiación a nivel internacional   69
3.5.1 El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)   70
3.5.2 Fondo para el Medio Ambiente Mundial   73
3.5.3 Fondos climáticos multilaterales y bilaterales   75
3.6 Combinación óptima de las opciones de financiación   79
3.6.1 Integración de la financiación en un proceso de políticas más amplio …  79
3.6.2 Desarrollo de un sistema de financiación multinivel   82
3.6.3 Fondos de transporte urbano: una perspectiva de futuro para las ciudades   86

4. Resumen de los puntos clave y de las medidas necesarias   89

vi
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

1. La importancia de la
financiación en el transporte
urbano sostenible
1.1 ¿Por qué es importante la
financiación?
Ciudades y pueblos del mundo entero se enfren-
tan a una amplia brecha entre la necesidad que
tienen las poblaciones locales de un sistema de
transporte urbano eficiente, equitativo y respe-
tuoso del ambiente, y los recursos financieros
disponibles para satisfacer esas necesidades. La
infraestructura para el transporte público, las
aceras y ciclopistas, frecuentemente no cuentan
con financiación. Los servicios de transporte
público son informales, inadecuados y muchas
veces peligrosos debido a la falta de inversión
en los servicios formales. Los recursos para la Por otra parte, se gastan grandes cantidades Figura 1
operación y mantenimiento de las instalaciones de recursos en opciones costosas, como pasos Construcción
y servicios de transporte también caen bajo pre- elevados, circunvalaciones y autopistas urba- abandonada de un
siones financieras, lo cual lleva al desgaste de los nas, lo que hace que conducir sea más atractivo monorriel en Yakarta,
activos y al desperdicio de miles de millones de y por lo tanto, se genere tráfico extra. Esto, Indonesia, en parte
dólares en inversiones de capital. a su vez aumenta la presión para construir debido a limitaciones
aún más infraestructura para dar cabida a la financieras.
Foto por Ko Sakamoto, 2009
«Muchas ciudades están pagando su nueva demanda. El rápido crecimiento del
acceso a un callejón sin salida.» tráfico motorizado aumenta la congestión, la

Falta de recursos
Inversión orientada al Infraestructura insuficiente para el mantenimiento
automóvil privado para los peatones de vehículos y vías

Bangkok Madrás Yakarta

Foto por Karl Fjellstrom, 2002 Foto por Santhosh Kodukula, 2008 Foto por Ko Sakamoto, 2009

Seúl
Foto por Soul Development Institute
Figura 2
Muestras de una mala
financiación y de la
baja prioridad dada a
Bangkok Nanded
Foto por Carlosfelipe Pardo, 2005 Foto por Jeroen Buis, 2007
los modos sostenibles.

1
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
contaminación atmosférica y los accidentes,
cuyos costos recaen sobre la ciudad y sus ciuda-
danos en términos de menor productividad, de
costos de combustible y de salud o gastos de
hospitalización. Esta situación puede compa-
rarse a comprar un teléfono caro con la tarjeta
de crédito, para encontrar no sólo que el apa-
rato es obsoleto en 6 meses, sino también un
aumento en la factura mensual de teléfono.
En ciudades de todo el mundo, los arreglos
financieros insuficientes e inadecuados del trans-
porte urbano son responsables de gran parte de
la situación en deterioro de este sector, como se
muestra en la Figura 2.
Para ayudar a enfrentar estos retos, este módulo
del Texto de Referencia explora las raíces de los
problemas actuales, pone de relieve los princi-
pales obstáculos que deben superarse, y esboza
sugerencias prácticas que pueden ayudar a crear
mecanismos de financiación eficaces [1]. Esto se
ilustra con estudios de casos de todo el mundo.
En la versión original en inglés de este módulo se hace
 [1]
la siguiente aclaración: «En este Texto de Referencia,
los términos financiación (financing) y provisión de
fondos (funding) se utilizan indistintamente. De acuerdo
con el Diccionario Oxford de Inglés, la provisión de
Recuadro 1: Otros módulos del Texto
de Referencia de GTZ con especial
relevancia para la financiación
Existen actualmente 28 módulos del Texto de
Referencia de GTZ que cubren una amplia gama
de temas relevantes para el transporte urbano
sostenible, muchos de los cuales se refieren a
los descritos en este módulo. En particular, el
lector puede consultar los siguientes módulos
para obtener más información:
„„
1a: El Papel del Transporte en la Política de
Desarrollo Urbano
„„
1b: Instituciones de Transporte Urbano
„„
1c: Participación del Sector Privado en la
Provisión de Infraestructura de Transporte
Urbano
„„
1d: Instrumentos Económicos
„„
3c: Regulación y Planificación de Buses
„„
5d: El MDL en el Sector del Transporte
„„
5e: Transporte y Cambio Climático
Todos los módulos del Texto de Referencia
están disponibles para su descarga en http://
www.sutp.org
2
Este modulo está estructurado de la siguiente
manera:
„„ El Capítulo 1 Presenta el tema de financia-
ción y discute su importancia en la búsqueda
de un transporte urbano sostenible.
„„ El Capítulo 2 Esboza los principales desafíos
que enfrentan los formuladores de políticas
de todo el mundo respecto a la financiación
de un sistema de transporte sostenible.
„„ El Capítulo 3 Presenta los principales plan-
teamientos e instrumentos específicos que se
pueden utilizar para permitir el avance hacia
un sistema de transporte totalmente soste-
nible, así como las formas de combinarlos
efectivamente.
Se advierte que cada ciudad y región se enfrenta
a desafíos únicos, y que una política viable debe
tomarlos en cuenta. Es importante adaptar los
puntos planteados en este documento a las con-
diciones locales.
1.2 ¿Quién interviene en la financiación
del transporte urbano?
«La financiación del transporte
urbano involucra a diversos actores,
todos desempeñan papeles diferentes
pero importantes.»
Entre los actores principales están los siguientes:
„„Administraciones de las Ciudades – que
son responsables de recabar los recursos
financieros locales, coordinar la financia-
ción, aplicar políticas y, en muchos países,
operar los sistemas de transporte público
directamente.
Gobiernos nacionales y regionales – que
„„
recaudan recursos a nivel nacional o regio-
nal, y establecen normas para la asignación y
redistribución de los mismos entre los niveles
nacional y local.
„„Ciudadanos – que utilizan los sistemas de
transporte urbano, pagan impuestos, tarifas y
fondos (funding) se refiere a «proporcionar dinero para
un fin particular», mientras que financiación (financing)
es «proporcionar fondos para (una persona o empre-
sa)». Coloquialmente, proveer de fondos a menudo
implica que el dinero ya está disponible, mientras que
la financiación incluye el acto de recabar (o resarcir) el
dinero.»

Recuadro 2: Conteo de lo invisible:
El papel de los actores informales
En muchas ciudades en desarrollo, particularmente
las de Asia, los servicios de transporte (por ejemplo,
bici-taxis y moto-taxis) son proporcionados por
aquellos cuyas actividades no están reguladas
por el gobierno. Por un lado, desempeñan un
papel central en la provisión de movilidad a los
ciudadanos, que de otro modo podría ser más
cara o inexistente, y también proporcionan una
fuente de empleo para la población urbana de
bajos recursos.
Figuras 3a, b
Bici-taxis (Cycle rickshaws) en
Dhaka, Bangladesh (izquierda).
Fotos por Karl Fjellstrom, 2004
Moto-taxis en Lahore (derecha).
Foto por Manfred Breithaupt, 2008
cuotas, además de asumir la responsabilidad
de última instancia en las políticas públicas
al ser votantes.
Donantes y organizaciones internaciona-
„„
les – que proporcionan financiación (a través
de ayuda oficial al desarrollo – AOD), tecno-
logía y conocimiento, además de promover la
buena gobernanza.
Sector Privado – que opera el transporte
„„
público, fabrica vehículos y proporciona la
infraestructura. Algunos de estos servicios se
proveen de manera informal, como se mues-
tra en el Recuadro 2.
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
Por otra parte, su crecimiento a menudo menos-
caba la rentabilidad de los sistemas de transporte
más formales, ya sea por los precios inferiores
y/o por crear entornos operativos peligrosos y
congestionados.
Tales actividades informales son a menudo olvi-
dadas en las estadísticas oficiales y tienden a
ser ignoradas cuando se habla de acuerdos de
financiación. Es importante que estos actores
informales y sus funciones dentro del sistema
de transporte urbano actual sean comprendidos
adecuadamente y tomados en cuenta al considerar
las reformas para introducirlos en el sector formal.
Véase:
¾¾Cervero, R (2000) Informal Transport in the
Developing World («El Transporte Informal en
el Mundo en Desarrollo») http://www.unhabi-
tat.org/pmss/getElectronicVersion.
aspx?nr=1534&alt=1
¾¾Para mayor información sobre el transporte
público informal, por favor consulte la lista
de lectura de GTZ http://www.sutp.org/index.
php?option=com_docman&task=cat_
view&gid=31&Itemid=54&lang=
El alcance y la naturaleza de los papeles de estos
actores difieren según el contexto local. En
algunos países, el gobierno nacional ha desem-
peñado históricamente un papel dominante en
la consecución y asignación de las fuentes de
financiación para el transporte (en particular
para los grandes proyectos de infraestructura),
mientras que en otros países, se les da más auto-
nomía a las ciudades sobre sus decisiones de
financiación.
En cualquier caso, es importante que las nece-
sidades de todos los interesados se tengan en
cuenta al desarrollar un marco de financiación
3
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

efectiva para el transporte urbano. Dados los
límites de lo que el sector público puede finan-
ciar directamente (mediante impuestos genera-
les), es importante considerar en particular:
„„ La participación del sector privado para
construir, operar y financiar la infraestruc-
tura y los servicios del transporte urbano
(incluido el transporte público), junto con
fuertes marcos reglamentarios y contractua-
les que manejen las actividades del sector
privado de forma efectiva.
„„ Medidas para obtener el apoyo directo de
los usuarios del transporte, en especial de
los usuarios de vehículos privados, por los
costos de las instalaciones y servicios que se
les prestan a expensas de los fondos públicos,
así como los costos externos que generan a la
sociedad.
Estos aspectos se detallarán en secciones poste-
riores de este módulo del Texto de Referencia.
1.3 ¿Cuál es la magnitud de los
recursos implicados?
Todos los actores identificados previamente
contribuyen con la financiación del transporte
urbano de forma importante.
Primero el gasto público, se conoce común-
mente que muchas ciudades de los países en
vías de desarrollo invierten hasta el 15 al 25 %
de sus gastos anuales en transporte. Una vez
más, las cifras pueden variar en función del
contexto histórico y del modelo de financiación.
Sin embargo, indican la alta importancia que
el sector ocupa dentro del presupuesto de la
ciudad, y las implicaciones de utilizarlo para
apoyar un sistema de transporte sostenible.
Desde la perspectiva del ciudadano, el trans-
porte constituye una proporción significativa
del presupuesto del hogar, especialmente en las
viviendas de menores recursos. Por ejemplo, en
Buenos Aires, aquellos situados en el quintil

Cuadro 1: Gastos de viaje al trabajo en Buenos Aires en 2002

Ingresos semanales Gasto semanal familiar de Porcentaje del ingreso
Rango de Ingresos
promedio por vivienda ($) viaje al trabajo promedio ($) empleado en viajar al trabajo
Quintil inferior 211,20 66,80 31,6 %
Cuarto quintil 449,20 107,80 24,0 %
Tercer quintil 564,10 86,40 15,3 %
Segundo quintil 902,40 96,50 10,7 %
Quintil Superior 1.748,70 149,00 8,5 %
Promedio 833,50 106,50 12,8 %
Fuente: Banco Mundial, 2005

Cuadro 2:
Proyectos de transporte urbano del Banco Mundial entre 1995 y 2005
1995–2000 2001–2006 1995–2006

Número total de proyectos urbanos 41 37 78

Componentes 78 77 155
Vías urbanas 27 24 51
Gestión del tráfico y de la seguridad 10 9 19
Institucional, normativo y de planeación 12 19 31
Transporte no-motorizado, población
7 7 14
urbana de bajos recursos
Medio ambiente urbano, calidad del aire 3 3 6
Transporte público 19 15 34
Fuente: Banco Mundial, 2007

4
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

Recuadro 3: Operadores de autobuses Hay una serie de obstáculos para implementar

reformas para mejorar la calidad de los servicios y
privados en los países en desarrollo la seguridad de los pasajeros, entre ellas la falta de
El transporte público en los países en desarrollo compromiso con una reforma total, la protección
a menudo es realizado por empresas privadas, de los intereses creados, y la atención inadecuada
muchas de las cuales no están reguladas y exis- o inapropiada a los detalles (Gwilliam, 2005). Es
ten de manera informal. Por ejemplo, en India, el muy difícil, si no imposible, para un gobierno local,
sector privado provee el 71,3 % del número total de poner en práctica cualquier forma de regulación
autobuses en el país, mientras que sólo el 28,7 % o de integración, incluso en términos de boletaje
es provisto por el sector público (Kulkarni, S 1997). ya que no hay interés en un sistema cohesivo, la
Si bien estos servicios pueden verse como una información al pasajero es escasa o nula y tanto
forma de compensar la falta de servicios públi- la planeación como el uso de la infraestructura
cos, hay una serie de problemas asociados, que no son óptimos o eficientes.
incluyen los siguientes: Para abordar estas cuestiones, los servicios de
„„ El servicio de autobuses a través de una ciudad autobuses operados por el sector privado en
está mal coordinado, ya que por lo general hay los países en vías de desarrollo deben ser for-
un gran número de particulares o empresas malizados, al encontrar la forma de movilizar y
pequeñas escasamente distribuidos operando disciplinar la organización de los operadores del
independientemente. sector informal dentro de un proceso de mercado.
„„ Hay poca seguridad para los pasajeros ya que
Véase:
los operadores privados sólo pueden ganarse la
¾¾Texto de Referencia GTZ Modulo 3c: Regu-
vida adoptando en la calle un comportamiento
lación y Planificación de Buses http://www.
competitivo de forma agresiva y operando
sutp.org
vehículos mal mantenidos, de mala calidad.
¾¾Kulkarni, S (1997) Funding of public passen-
„„ Dado que el sistema es informal, los empresa-
ger transport in developing countries – a
rios privados sólo están dispuestos a invertir
case of India («Financiación del transporte de
sus propios recursos en activos altamente
pasajeros en los países en desarrollo – un
flexibles y que respondan rápidamente a la
caso de la India») http://www.thredbo.itls.
demanda del mercado. Además, bajo estas
usyd.edu.au/downloads/thredbo6_papers/
circunstancias, ni los fabricantes de vehículos
Thredbo6-theme2-Kulkarni.pdf
ni los bancos otorgan créditos ni alquileres para
¾¾Gwilliam, K (2005) Bus Franchising in Devel-
la explotación de vehículos de gran tamaño.
oping Countries: Some Recent World Bank
„„ La mayoría de los operadores informales tienen
Experience («Franquicias de Autobuses en
poca formación y credibilidad financiera por lo
Países en Desarrollo: Experiencias Recientes
que representan un riesgo considerable para
del Banco Mundial») http://siteresources.
los fabricantes de vehículos y bancos.
worldbank.org/INTURBANTRANSPORT/
„„ Los ingresos por tarifas de pasaje a menudo
Resources/bus_franch_gwilliam.pdf
no están registrados y por lo tanto es difícil cal-
cular impuestos u otras contribuciones locales.

Figuras 5a, b
Operadores de
autobuses privados en
Bangkok, Tailandia,
2008 (izquierda),
en Lima, Perú,
2007 (derecha).
Fotos por Carlos Felipe Pardo

5
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

más bajo de la escala de ingresos pagan más del
30 % de sus ingresos para trasladarse al trabajo
(ver Cuadro 1).
Los compromisos de las instituciones inter-
nacionales (a través de donaciones y préstamos
concesionarios) son también significativos, y
abarcan una multitud de componentes, inclu-
yendo vías urbanas, gestión de tráfico, insti-
tuciones y transporte público. No obstante,
en relación con las carreteras interurbanas y
autopistas, el transporte urbano ha estado his-
tóricamente sub-representado en la cartera de
los bancos de desarrollo principales. Por ejem-
plo, los proyectos de transporte urbano (que se
detallan en el Cuadro 2) sólo constituyen del 5
al 8 % de la cartera del Banco Mundial relativa
al transporte entre 1995 y 2006, si bien el trans-
porte en su conjunto recibió cerca de una quinta
parte de los compromisos del Banco (Banco
Mundial, 2007).
Las contribuciones del sector privado al trans-
porte urbano adoptan formas diversas, entre
ellas las inversiones de capital en infraestruc-
tura usando distintos mecanismos, tales como
«construcción, operación, transferencia» (COT)
y otras, la operación del transporte público bajo
contrato o en franquicia, el abundante trans-
porte informal, y también la fabricación y el
desarrollo de vehículos. Si bien son difíciles de
cuantificar plenamente, no es menos importante
reconocer su valioso papel en la financiación del
transporte.
De acuerdo con el Banco Mundial y el Fondo
de Asesoría en Infraestructura Público-Privada
(PPIAF, por sus siglas en inglés), la participa-
ción privada en la provisión de infraestructura
para el transporte excedió los 30 mil millones
de USD a nivel global. Estas actividades están
generalmente enfocadas hacia los grandes
países en desarrollo y en transición, como India,
Brasil, China, México y Turquía. Una vasta
mayoría de la financiación privada se gasta
en caminos, puertos marítimos y aeropuertos
(Figura 4).
Además de la infraestructura, el sector privado
provee la gran mayoría de los servicios de trans-
porte público urbano en muchos países en desa-
rrollo (ver Recuadro 3).

18
Miles de millones de USD

15

12

6
Figura 4 3
Compromisos
de inversión en 0
transporte con
2005

2006

2007

2008

2005

2006

2007

2008

2005

2006

2007

2008

2005

2006

2007

2008

participación privada
concluidos en países Aeropuertos Vías férreas Carreteras Puertos marítimos
en desarrollo, por
subsector, 2005–2008. Primer semestre Segundo semestre Inversión adicional en proyectos existentes
Fuente: Banco Mundial
y PPIAF, 2009a

6
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

Recuadro 4: Preguntas y medidas del Capítulo 1:

Comprender la importancia de la financiación
Con base en las discusiones de este capítulo, la importancia de la financiación en el contexto local
puede entenderse mejor buscando las respuestas a las siguientes preguntas, y luego tomando las
medidas indicadas. Este ejercicio inicial de lluvia de ideas puede ayudar a resaltar la singularidad de
la ciudad en cuestión y conducir a una comprensión realista de las reformas necesarias.

Preguntas Medidas
„„
¿Cuáles son los principales problemas de „„
Elaborar una lista o mapa mental de los mayo-
transporte que se enfrentan en su ciudad? res problemas y obstáculos (por ejemplo, polí-
„„
¿Cuáles de estos son imputables (ya sea en ticos o institucionales) y advertir cómo se
su totalidad o en parte) a prácticas de finan- relacionan éstos con las deficiencias en la
ciación inadecuada o incorrecta? financiación.
„„
¿Quiénes son los actores principales involu- „„
Establecer y fortalecer los canales de trabajo
crados en el transporte urbano en su área? conjunto entre las organizaciones pertinentes,
„„
¿Quién está a cargo de los componentes tales como grupos de discusión, reuniones
principales del transporte urbano y sus conjuntas, y si aplica, intercambios de perso-
presupuestos? nal entre, por ejemplo, los departamentos de
„„
¿Cuánta comunicación tiene lugar entre estos transporte y de finanzas de autoridades locales.
actores? „„
Comunicar claramente los problemas exis-
tentes e iniciar un diálogo conjunto.
„„
¿En qué medida se involucra el sector privado „„
Buscar las áreas en las que una mayor parti-
en la prestación de servicios de transporte? cipación del sector privado pueda ser benefi-
ciosa. A la inversa, identificar las áreas donde
el sector privado está socavando la calidad
del servicio.
„„
¿Cuánto gastan los ciudadanos locales en „„
Entender las preocupaciones reales de los
transporte? ¿Es distinto el panorama entre usuarios del transporte urbano, en particu-
los diferentes grupos de ingresos? lar de los desfavorecidos que tienen menos
acceso a los servicios de transporte de alta
calidad y tomar las medidas apropiadas (por
ejemplo, la introducción de tarifas sociales).

7
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
2. El doble desafío: financiar el
transporte urbano sostenible,
sosteniblemente
Como primer paso para resolver los problemas
en torno a la financiación, en este capítulo se
establecen una serie de objetivos que alcanzar y
los principales obstáculos a superar para lograr
esos objetivos.
Tras la reflexión sobre la situación descrita en el
Capítulo 1, el reto actual que enfrentan los for-
muladores de políticas en términos de financia-
ción puede ser descrito como un doble desafío:
„„ Financiar un sistema de transporte urbano
sostenible; y
„„ Financiarlo de forma sostenible.
En otras palabras, debe primero quedar claro
qué tipo de sistema de transporte se desea y
debe luego considerarse la mejor manera de
Recuadro 5: El transporte urbano sostenible en la práctica
Como se describe en el Módulo 5e del Texto de Referencia: Transporte y
Cambio Climático, se considera generalmente que el transporte eficiente,
equitativo y ambientalmente amigable se realiza a través de tres estrategias:
„„
Evitar o reducir los viajes mediante, por ejemplo, la integración de la
planeación del uso de suelo y la del transporte;
„„
Cambiar a modos de transporte más amigables con el ambiente, tales
como el transporte público y el no motorizado, o mantener el porcentaje
modal actual de este último, especialmente en los países en desarrollo;
„„
Mejorar la tecnología de vehículos y combustibles de todos los modos
de transporte para mejorar el desempeño ambiental por cada kilómetro
recorrido.
Muchos formuladores de políticas en todo el mundo ya están participando
en los esfuerzos para realizar estas estrategias, como se muestra en las
fotografías a continuación.
Figura 7 Figura 8
Autobús de Tránsito Rápido Flota de autobuses modernos
Masivo (BRT) en Yakarta, en Beijing, China.
Indonesia, apoyando el cambio Foto por Manfred Breithaupt, 2006
hacia el transporte público.
Foto por Ko Sakamoto
8
financiar ese sistema de forma que sea financie-
ramente sostenible. A continuación se describen
cada uno de estos dos aspectos, antes de llegar
a las mayores barreras que dificultan el reto a
cumplir.
2.1 ¿Qué es un sistema de transporte
urbano sostenible?
Utilizando la misma definición del Módulo 5e
del Texto de Referencia: Transporte y Cambio
Climático, un sistema de transporte sostenible es
aquel que:
„„ Permite a individuos, empresas y sociedades
suplir sus necesidades básicas de movilidad
de forma que preserve la salud humana y la
de los ecosistemas, además de que promueva
la equidad dentro de una generación y entre
generaciones sucesivas;
„„ Es asequible, eficiente, ofrece una opción de
modo de transporte y apoya una economía
competitiva, así como un desarrollo regional
equilibrado; y
„„ Limita las emisiones y el desperdicio a la
capacidad del planeta para absorberlos, uti-
liza recursos renovables al nivel de su tasa de
generación o por debajo de esta, y usa recur-
sos no renovables al nivel de la tasa de desa-
rrollo de sustitutos renovables o por debajo
de ella, mientras que minimiza el impacto
del uso de suelo y la generación de ruido
(CEMT, 2004).
Eficiencia
Se optimiza el
aprovechamiento
de los recursos
Equidad Medio Ambiente
Apoya las Protege el
necesidades de Medio Ambiente
toda la sociedad
Figura 6
Los tres pilares del transporte sostenible.
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

De manera muy burda, la sostenibilidad

«En breve, un sistema de transporte financiera se cumple cuando los ingresos se
sostenible es aquél que utiliza equilibran con los gastos, es decir, cuando las
eficientemente los recursos para entradas/ingresos igualan o exceden los egresos.

trasladar a personas y mercancías, Debe considerarse mantener este equilibrio en

que apoya la igualdad de acceso
para satisfacer las necesidades de
la sociedad entera, y que protege el
medio ambiente natural.»
2.2 ¿Cómo puede el transporte urbano
ser financiado de forma sostenible?
«La búsqueda de los objetivos
del transporte urbano sostenible
descritos debe realizarse de manera
tal que también sea financieramente
sostenible y económicamente fuerte.»
todos los niveles de toma de decisiones, es decir:
„„ A nivel de política, cuando se toman deci-
siones acerca del presupuesto de transporte
urbano para toda la ciudad;
„„ A nivel de programa, al desarrollar un grupo
de proyectos que den soporte, por ejemplo, al
lanzamiento de una nueva red de autobuses
de tránsito masivo rápido;
„„ A nivel de proyecto, al ejecutar proyectos
individuales bajo diversos programas (por
ejemplo, la construcción de carriles exclusi-
vos para autobuses o la compra de autobuses).
No es raro que temporalmente no se logre el
equilibrio – como es el caso hoy en día cuando
se piden préstamos para financiar proyectos
y programas. Sin embargo, está claro que a lo
largo de un cierto periodo de tiempo, el equili-
brio se debe restaurar de una manera u otra.

En busca de los Objetivos del Transporte Urbano Sostenible

Eficiencia – Mejorar la movilidad, reducir la congestión

Medio Ambiente – Reducir los efectos ambientales
Equidad – Reducir la pobreza y proteger a los usuarios vulnerables

Sujetos a:

Sostenibilidad Financiera

Ingresos Egresos
Figura 9
El reto de la
financiación del
transporte urbano:
Financiar transporte
urbano sostenible, de
forma sostenible.

9
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

La financiación de infraestructura a menudo se
vuelve económicamente insostenible cuando las
deficiencias de ingresos (por ejemplo, a través
de la subvaloración de los precios por uso de
la infraestructura y la falta de una fuente de
ingresos estable) se combinan con los excesos de
gastos (por ejemplo, a través de un mal control
de costos, cambios políticos y/o corrupción). Las
inversiones requieren fondos por adelantado,
pero es esencial que en el largo plazo los ingre-
sos cubran la financiación, los costos operativos
y los de mantenimiento.
Los servicios públicos de transporte a menudo
se vuelven económicamente insostenibles debido
a una combinación de subsidios mal estructu-
rados, un mal control de las tarifas de pasaje,
operaciones ineficientes y mala administración
financiera.

Recuadro 6: Verificador de salud financiera:

¿Qué tan sostenibles son sus finanzas de transporte?
Las siguientes preguntas están diseñadas para ayudar a evaluar la salud financiera del sistema de
transporte urbano y para señalar las áreas que pudieran requerir de esfuerzos para mejorar la sos-
tenibilidad financiera del mismo.

Pregunta Si No

Análisis de los ingresos

✔ ¿Hay por lo general ingresos suficientes para cubrir todos los gastos?
¿Es el flujo de ingresos estable y predecible, y no propenso a fluctuaciones
✔ frecuentes?
¿Son nacionales la mayoría de las fuentes de ingresos?
✔ ¿El nivel de dependencia que se tiene de la ayuda extranjera (AOD, etc.) es
manejable, o existen planes para eliminarla gradualmente?
¿Hay recursos suficientes para cubrir tanto la inversión de capital (activos
✔ de infraestructura) como para financiar ingresos (mantenimiento y
operaciones)?
¿Se pueden esperar nuevas fuentes de ingresos en el futuro, para ayudar a
✔ cerrar las posibles brechas?
Análisis de los egresos

✔ ¿Se mantienen normalmente dentro del presupuesto los gastos totales?

¿Se tienen suficientes conocimientos de todos los costos (potenciales) del
✔ proyecto o programa, incluidos los de funcionamiento, mantenimiento y
adquisición?
¿Se acostumbra clasificar y priorizar las partidas de gasto, con base en un
✔ análisis de costo-beneficio o en otro tipo de análisis financiero?
¿Se aseguran los recursos financieros antes de ejecutar un proyecto o
✔ programa, para que cubran toda la duración del proyecto/programa?

✔ ¿Se mantienen los gastos administrativos al mínimo?

¿Se cuenta con auditorías (independientes) para comprobar el rendimiento
✔ de los recursos gastados?
¿Se manejan los costos y el rendimiento del contratista privado a través de
✔ licitaciones y contratos de servicios basados en desempeño?

✔ ¿Existen medidas para evitar la corrupción?

Para mayor información, véase: ADB (2010) Financial Sustainability («Sostenibilidad Financiera»)
http://www.adb.org/documents/guidelines/eco_analysis/financial_sustainability.asp

10

La sostenibilidad financiera no es, de ninguna
manera, la única condición para garantizar que
los objetivos establecidos para la ciudad se cum-
plan; sin embargo, es una condición necesaria
que posibilita la consecución de los objetivos del
transporte urbano descritos en el Capítulo 2.1.
Los problemas con la financiación suelen estar
interrelacionados y representan o comparten un
mayor problema subyacente. Esto ofrece un caso
para un análisis más amplio y más profundo de
los problemas actuales, que podría implicar con-
sultas y trabajo conjunto con diversos interesa-
dos, incluidos los ciudadanos, otros organismos
de gobierno y el sector privado. El Recuadro 6
presenta una serie de preguntas para ayudar a
evaluar la viabilidad financiera del transporte
urbano.
2.3 ¿Qué requiere ser financiado?
Al financiar el transporte urbano se busca, grosso un marco de financiación que maximice su
modo, que sean cubiertos dos aspectos esenciales, potencial.
estos son:
„„ Inversiones de Capital para infraestruc-
tura – normalmente se trata de costosos acti-  [2]
vos fijos, tales como vías férreas, carriles para
autobuses, ciclo vías/pistas, vías para tranvías,
estaciones, caminos y puentes. Esto también
incluye inversiones en nuevas tecnologías,
como la compra de vehículos, así como
tecnologías para todo el sistema, tales como
sistemas inteligentes de transporte (SIT).
Dichas inversiones normalmente requieren
de abundantes recursos y con frecuencia
no se obtienen exclusivamente a partir de
fuentes locales. De ahí que los papeles que
desempeñan los gobiernos nacionales y los
donantes internacionales (a través del otor-
gamiento de préstamos y donaciones, así
como de impulsar el capital privado) tomen
importancia.
„„ Gastos Ordinarios – que requieren de
un flujo continuo de recursos financieros
mucho tiempo después de haberse realizado
la inversión de capital. Incluyen la operación
del transporte público, del paratransporte
público (o paratránsito) y otros servicios
de transporte, el mantenimiento de la
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
infraestructura [2], los costos administrativos
para las administraciones de la ciudad, la
policía y otras funciones públicas, el apoyo
a políticas y programas – tales como legisla-
ción, reglamentación y códigos de tránsito,
programas sobre gestión de calidad del aire,
campañas de seguridad, y gestión del tráfico
– incluyendo señalización, carriles de autobu-
ses, prioridades en las intersecciones, etc. Son
los usuarios del sistema de transporte quienes
generalmente deben cubrir tales gastos (por
ejemplo, a través del peaje o de las tarifas del
transporte público).
Todos estos elementos deben tener apoyo, a fin
de permitir un sistema de transporte urbano
sostenible y maximizar su eficiencia. El abor-
dar los desafíos actuales exige mucho más que
invertir en nuevos proyectos de infraestructura
de transporte, se debe reexaminar el trans-
porte urbano como un sistema integral, y crear
Esto incluye el material rodante y vehículos para trans-
porte público, por ejemplo.
Infraestructura
Inversiones de capital
Tecnología
Operaciones
Mantenimiento
Gastos recurrentes Administración
Políticas / Programas
Gestión del Tráfico
Figura 10
Aspectos del transporte
urbano que requieren
financiación.
11
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
2.4 ¿Qué obstáculos deben ser
advertidos?
La cuestión de la financiación del transporte
no existe en forma aislada de un conjunto más
amplio de temas que determinan la capacidad
de las ciudades para alcanzar los objetivos antes
mencionados y desarrollar un sistema de trans-
porte sostenible. En la realidad, otros factores
socavan la financiación eficaz de un sistema
de transporte urbano sostenible, y los mismos
deben ser plenamente comprendidos y maneja-
dos apropiadamente.
Tales factores incluyen:
„„ Las tendencias en el desarrollo económico;
„„ predisposición sistémica hacia la pro-
Una
visión de fondos al transporte no sostenible
(por ejemplo, autopistas urbanas y pasos
elevados);
Precios del transporte que no reflejan los
„„
costos reales;
Factores de gobernanza e institucionales;
„„
Aceptación pública.
„„
Estos se discuten a fondo a continuación.
2.4.1 Las tendencias en el desarrollo
económico
Primeramente, surgen grandes desafíos de las
tendencias generales de desarrollo, tales como
un rápido crecimiento del ingreso y una urbani-
zación acelerada [3].
Estas tendencias son parcialmente responsables
del cambio hacia el transporte motorizado (y
del cambio de vehículos de dos ruedas a los de
cuatro ruedas), así como de aumentos en los
tiempos promedio de traslado, con implicacio-
nes obvias sobre la sostenibilidad del sistema de
transporte.
No es raro en los países en vías de desarrollo
que las tasas de propiedad de vehículos se incre-
menten en un 15 a un 20 % anualmente. Por
otro lado, la participación del transporte público
está en constante declive.
En muchos países se llevan a cabo procedimientos
 [3]
insuficientes para enfrentar el rápido ascenso de la
población urbana. La planificación de uso de suelo o
de urbanización es limitada o mal orientada hacia el
fomento de desarrollos (como centros comerciales o
distritos residenciales) fuera de los centros de las ciu-
dades, de tal forma que se restringen las opciones de
desarrollo compacto, orientado al tránsito.
12
Por ejemplo, la Figura 11 muestra los modos de
transporte utilizados por los grupos de ingresos
bajos, medios y superiores en Surabaya, Indone-
sia, indicando una estrecha correlación entre los
ingresos y la elección de modo de transporte [4].
El ejemplo de Surabaya, así como los de China
(Recuadro 7) muestran una historia (repetida en
otras partes del mundo) de cómo el ascenso de
los ingresos fomenta un cambio hacia vehículos
privados, motorizados, de cuatro ruedas. Esto
significa un aumento significativo del tráfico,
así como ingresos crecientes procedentes de
impuestos, tarifas y cargos relacionados con el
transporte.
2.4.2 Predisposición sistémica hacia
los modos de transporte no
sostenibles
La respuesta de los gobiernos y donantes a la
creciente demanda de transporte en las ciu-
dades en desarrollo suele ser la de optar por el
suministro de infraestructura que atiende al
crecimiento de los modos motorizados. Esto se
evidencia en términos financieros, físicos y polí-
ticos, como los siguientes:
„„ Inversiones en grandes proyectos de infraes-
tructura generalmente basados en calles y
autopistas (por ejemplo, las autopistas urba-
nas y los pasos elevados);
La priorización del espacio vial para el trans-
„„
porte motorizado, a expensas de una inver-
sión pequeña o nula en instalaciones para
peatones y ciclistas;
„„ La glorificación política de los megaproyectos
de infraestructura [5];
„„ Préstamos y donaciones de gobiernos
nacionales y de donantes extranjeros con
En Asia, los rickshaw (bici taxis) de uso público tradi-
 [4]
cionalmente se registran y tributan como taxis, pero
es común que peatones y ciclistas no están sujetos a
los impuestos de transporte. La gráfica muestra que el
grueso de la población que puede (y debe) contribuir
con la financiación de las vías urbanas se compone
de trabajadores motorizados, usuarios de autobuses,
motocicletas o automóviles. La tributación en curso a
estos grupos será esencial para resolver el problema
del transporte urbano de manera autosuficiente y sos-
tenible (Metschies, 2005).
 [5]
Esto ocurre tanto en países desarrollados como en
los países en vías de desarrollo, por ejemplo, el «Big
Dig», un gran túnel en Boston, EE.UU., y grandes aero-
puertos, tales como el aeropuerto de Suvarnabhumi en
Bangkok.

100%
80%
60%
40%
20%
0%
inferior
automóvil
bici-taxi(ricksha)
Recuadro 7: Las tendencias del
transporte urbano en China
Las grandes ciudades en China, como Beijing y
Shanghái están experimentando simultáneamente
un rápido crecimiento económico y aumentos de
las poblaciones urbanas (debido al crecimiento
endógeno y a la inmigración desde las zonas
rurales). Esto está conduciendo a un incremento
sustancial no sólo en el ingreso promedio, sino
también en la demanda de transporte y en la adqui-
sición de vehículos particulares. La mayoría de las
ciudades en desarrollo no está preparada aún para
proporcionar un sistema eficiente de transporte
urbano que haga frente a este crecimiento en
demanda y motorización. Esto a menudo resulta
en una desmedida expansión de los suburbios
dependiente del automóvil particular, congestión
permanente, contaminación atmosférica, esca-
sez de sitios de estacionamiento y en la falta de
alternativas de movilidad para la población de
bajos recursos.
Una mayor inversión en los últimos años no ha
resuelto estos problemas y las ciudades en China
ahora tienen que estudiar la forma de mitigar los
costos sociales y ambientales negativos de una
mayor utilización de vehículos de motor. Estos
costos deben derivar en restricciones sobre el uso
del vehículo y en cargos al usuario. Debe cambiar
el énfasis, para mejorar el transporte público, la
infraestructura adecuada para ciclistas y peatones,
nuevas reglas de tráfico, coordinar la planeación
del uso del suelo y del transporte y establecer
normas de eficiencia ambiental y energética.
En Shanghái se ha puesto en marcha un grupo
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
Figura 11
Distribución modal
por grupo de ingresos
en Surabaya.
Fuente: GTZ, 2002
medio superior
motocicleta autobús
bicicleta caminar
de políticas destinadas a controlar la demanda de
transporte, como priorizar el transporte público,
limitar y subastar públicamente las placas de
matrícula vehicular, aumentar las tarifas de esta-
cionamiento en el centro de la ciudad y controlar
el tráfico de motocicletas (Zonas prohibidas).
Beijing también ha comenzado a avanzar en el
control del uso del coche privado. Los propietarios
de vehículos de Beijing tienen prohibido conducir
un día a la semana con base en el último dígito de
sus matrículas. Dado que el congestionamiento
de la ciudad sigue siendo uno de los problemas
más graves, el gobierno municipal tiene previsto
extender esta restricción hasta abril de 2012.
Véase:
¾¾Pucher, J et al., (2007) Urban Transport Trends
and Policies in China and India: Impacts of rapid
economic growth («Tendencias y Políticas del
Transporte Urbano en China e India: Los impac-
tos del Rápido Crecimiento Económico»)
http://policy.rutgers.edu/faculty/pucher/
PUCHER_China%20India_Urban%20Transport.
pdf
¾¾China Daily (3 April 2010) Beijing to extend
restriction on car use («Beijing extiende la res-
tricción del uso del automóvil privado»)
http://www.chinadaily.com.cn/china/2010-
04/03/content_9684096.htm
Haixiao, P et al., (2008) Mobility for Development
¾¾
– Shanghai, China (Case Study) («Movilidad
para el Desarrollo – Shanghái, China (estudio
de caso)»)
http://www.wbcsd.org/DocRoot/NoTMGlsWnZ-
q9ldUPa564/Shanghai_M4D_report_April08.
pdf
13
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

posibilidades limitadas para modos alter-

nativos como el transporte público y el
no-motorizado [6].
Se sabe que este patrón convencional de atender
continuamente a la demanda cada vez mayor
del transporte privado motorizado exacerba aún
más el problema, ya que la mayor disponibilidad
de vías supone mayores incentivos para condu-
cir. La experiencia ha demostrado que no hay
aumento posible de la superficie de vías que se
equipare con el crecimiento vehicular.

«Tratar de resolver los problemas de

tráfico por medio de construir más
autopistas o ampliar las avenidas
sería como intentar apagar un
incendio echando gasolina.» [7]
Enrique Peñalosa, ex alcalde de Bogotá

 [6]
Esto también refleja el hecho de que las solicitudes a
los donantes extranjeros, por ejemplo, son hechas por
los gobiernos nacionales, cuyas prioridades a menudo
están en la infraestructura vial pesada.
 [7]
Ver el Texto de Referencia de GTZ Módulo 1a: El Papel
del Transporte en la Política de Desarrollo Urbano p. 6
http://www.sutp.org.

Figura 12
Autopistas urbanas
en Beijing, China,
financiadas con
ayuda extranjera.
Foto por Carlosfelipe Pardo, 2006

14
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

2.4.3 Precios de transporte que no
reflejan los costos reales de las
actividades del transporte
«Actualmente se establecen precios
por servicios de transporte que
no reflejan sus costos totales, así
permitiendo que los usuarios de
automóvil viajen sin tener plena
conciencia de los costos de sus
actividades de viaje.»
Los precios del combustible no se fijan lo sufi-
cientemente altos para reflejar sus efectos sobre
el medio ambiente. Por el contrario, son a
menudo sujetos a impuestos bajos o a subsidios.
Tales prácticas han enviado señales erróneas al
mercado y han hecho al transporte motorizado
artificialmente barato [8].
Los impuestos y cargos a vehículos [9] (en donde
sí existen) tampoco están claramente vinculados
a los costos externos del vehículo. Los estudios
muestran que los costos externos del transporte
pueden alcanzar niveles hasta del 10 % del pro-
ducto interno bruto de una ciudad, como es el
caso de Bangkok. (Banco Mundial, 2002)

Por ejemplo, las vías a menudo se pagan

mediante impuestos generales y en la mayoría  
de los casos son gratuitas en el momento de ser
usadas. Además, los costos externos del trans-
porte motorizado para la sociedad, que incluyen
congestión, accidentes, uso y desgaste de la  
infraestructura, contaminación del aire, ruido y
cambio climático, no se contabilizan.
[8]
Dado que el transporte vial (basado en calles y carre-
teras) hasta ahora depende casi exclusivamente de
combustibles fósiles, los gobiernos y ciudadanos nece-
sitan reequilibrar esto avanzando hacia un sistema más
sostenible que sea menos dependiente de los combus-
tibles fósiles.
[9]
El desarrollo de un registro de vehículos y de un régi-
men de inspección es un primer paso hacia una tributa-
ción vehicular efectiva.

Recuadro 8: El «principio del usuario paga»

El «principio del usuario paga» se basa en la idea de que el costo de proporcionar y mantener la
infraestructura necesaria debe ser resarcido por quienes la utilizan y se benefician más del servicio.
Para el transporte, esto significa que los costos de mantenimiento, tanto permanentes como recu-
rrentes, así como los proyectos de expansión, es decir, costos de capital, deben ser financiados por
medio del cobro a los usuarios de la infraestructura, en proporción a su utilización.
Bajo este enfoque, los usuarios también están obligados a pagar por los costos que imponen sobre
los demás en una sociedad, también conocidos como «costos externos». Las categorías de gastos
que deben cubrirse a través de este enfoque se muestran en el Cuadro 3.

Cuadro 3: ¿Qué costos impone el conductor?

Costos propios Costos externos
Costos en tiempo
„„ Congestión
„„
Costos de operación vehicular
„„ Accidentes
„„
(por ejemplo, combustible, impuesto sobre Uso y desgaste de la infraestructura
„„
vehículos, seguros, uso y desgaste) Polución del aire y costos de salud asociados
„„
Costos de accidentes propio
„„ Ruido y vibraciones
„„
Cambio climático
„„
En la práctica, hay instancias importantes en las que un desvío de la estricta interpretación del prin-
cipio del usuario paga se justifica. Por ejemplo:
„„
Cuando los usuarios de vehículos privados no pagan la totalidad de sus costos externos, los
servicios de transporte público podrán recibir una compensación (como subsidios) para «nivelar»
el terreno de juego.
„„
Pueden ser necesarios descuentos y subsidios para los miembros vulnerables de la sociedad,
como la población de bajos recursos, ancianos y personas con movilidad reducida.
Para obtener más información sobre cómo implementar el principio del usuario paga, véase: Texto
de Referencia GTZ Modulo 1d: Instrumentos Económicos http://www.sutp.org.

15
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

«La experiencia internacional Recuadro 9:

muestra que la eficiencia y la
sostenibilidad financiera se concilian
mejor cuando se respeta el principio
del usuario – paga.»
Es por esto que los usuarios de los servicios de
transporte deben asumir los costos asociados
que crean, incluidos los que imponen sobre
otros. Como regla general, los usuarios de trans-
porte deben pagar por los servicios que reciben,
al igual que una persona pagaría a un restau-
rante por el servicio que recibe (ver Recuadro 8).
2.4.4 Factores de gobernanza e
institucionales
Asimismo, algunos obstáculos se deben a la
forma en que las instituciones de transporte
urbano están establecidas y reguladas actual-
mente. En muchas ciudades en desarrollo, existe
generalmente una incapacidad institucional
para recaudar y administrar los fondos a nivel
local, y para administrar los servicios de trans-
porte debidamente. Las administraciones de las
ciudades están a menudo escasas de liquidez, y
las responsabilidades de los distintos organismos
relacionados con el transporte son inciertas.
También es evidente la corrupción en muchas
partes del sistema.
La debilidad en las instituciones y en la gober-
nanza se traduce en la fragmentación del trans-
porte urbano como sistema. El Banco Mundial
(2002) y otros resaltan las siguientes cuestiones
fundamentales que son evidentes en las ciudades
en vías de desarrollo:
„„ La separación de infraestructura y operacio-
nes – la infraestructura tiene poco en cuenta
la forma en que podría apoyar a los servicios
de transporte. Esto dificulta a la ciudad
el fomento al crecimiento del transporte
público, como el desarrollo de rutas de auto-
buses de alta velocidad.
„„ Responsabilidades fragmentadas (escasa inte-
La carencia de coordinación
institucional en Bangkok
Bangkok es un ejemplo de una ciudad que no
ha logrado organizar el transporte urbano de
una manera que asegure el nivel de movilidad
que requiere una ciudad de su tamaño y esta-
tus. Históricamente, el gobierno ha estado
estrechamente involucrado en la provisión
de infraestructura y servicios de transporte a
través de una serie de agencias estatales. Las
operaciones han sido, por tanto, demasiado
vulnerables a los cambios de dirección política,
a la imposición de objetivos mal definidos e
incompatibles, así como a restricciones buro-
cráticas y presupuestarias.
En 1999, por lo menos 27 departamentos y
organismos gubernamentales, así como empre-
sas estatales, ejercían responsabilidades en
materia de transporte urbano. Con tales arreglos,
una iniciativa de normatividad de transporte
urbano desarrollada por un nivel u organismo
de gobierno, es con frecuencia bloqueada por
otro nivel u organismo gubernamental con una
autoridad relativa o superpuesta, lo cual con-
duce a la parálisis institucional. Este ejemplo
muestra la importancia de un cuerpo institu-
cional coordinado y bien estructurado.
Véase: Texto de Referencia GTZ Modulo
1b: Instituciones de Transpor te Urbano
http://www.sutp.org
Figura 13
Serios problemas de tráfico
en Bangkok, Tailandia.
Foto por Armin Wagner, 2008

gración) entre los distintos modos – las institu-

ciones responsables del transporte en las calles,
por ejemplo, están separadas de las encargadas
del transporte ferroviario y de otros modos de
transporte, lo que conduce a una escasa inte-
gración y a conflictos de prioridades.

16

Recuadro 10:
Los costos de la corrupción
Según el Banco Mundial, el costo de la corrup-
ción (en todos los sectores) se estima en 80 mil
millones de dólares en todo el mundo.
Se cree que las pérdidas de recursos en proyec-
tos de transporte vial, debidas a la corrupción
llegan a ser del 3 al 15 % en el momento de la
adjudicación de los contratos, y del 10 a 20 %
adicionales en las asignaciones dentro de los
contratos. En promedio, alrededor del 35 % del
valor del contrato de un proyecto vial se puede
perder de esta manera.
Peterson, G (2005) señala que se requiere de
un programa integral para reducir la corrupción,
que incluya:
1. Comprender los riesgos de la corrupción
(Mapeo);
2. Cambiar los incentivos institucionales;
3. Proporcionar herramientas institucionales
efectivas;
4. Mejorar las transacciones y la
implementación;
5. Empoderar a la sociedad civil y los
receptores;
6. Mejorar la supervisión: por el gobierno, la
sociedad civil, el Banco;
7. Definir soluciones y hacerlas públicas.
Véase:
¾¾World Bank (2009) Deterring Corruption and
Improving Governance in Road Construction
and Maintenance («Impedir la Corrupción y
Mejorar la Gobernabilidad en la Construcción
y e l M a n t e n i m i e n t o d e C a m i n o s »)
http://siteresources.worldbank.org/INT-
TRANSPORT/Resour-
ces/336291-1227561426235/5611053-
1229359963828/TP-27_Governance_Sour-
cebook.pdf
¾¾Campos, J and Pradhan, S (2007) The Many
Faces of Corruption: Tracking Vulnerabilities
at the Sector Level («Las Muchas Caras de
la Corrupción: Seguimiento de las Vulnera-
bilidades a Nivel Sectorial»)
http://www.u4.no/pdf/?file=/document/lite-
rature/publications_adb_manyfacesofco-
rruption.pdf
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
La separación entre la provisión de infraes-
„„
tructura y la determinación de precios – las
instituciones que construyen la infraestruc-
tura no pueden fijar los precios por su utili-
zación (por ejemplo, en forma de derechos
de uso). Esto hace que las decisiones de
inversión sean improvisadas y que estén mal
coordinadas.
2.4.5 La aceptación pública de los
instrumentos de financiación
La aceptación social y política de los diferentes
instrumentos de financiación es de importancia
fundamental para generar ingresos de manera
sostenible. De estar mal planificada, la imple-
mentación de estos instrumentos podría ser
frustrada por medio de la resistencia pública.
Los nuevos cobros siempre son mal vistos, y la
mayoría de los votantes tienden a ser más cons-
cientes de las desventajas que de los beneficios
de una política en particular. La información y
transparencia son las herramientas más impor-
tantes para disipar la desconfianza pública por
«otro aumento de impuestos».
La experiencia ha demostrado que la aceptación
pública de los instrumentos financieros, tales
como los sistemas de determinación de pre-
cios, puede incrementarse sustancialmente por
medio de:
„„ Destinar los fondos que se recauden explí-
citamente a mejoras adicionales en el trans-
porte urbano – por ejemplo, la introducción
de una cuota por licencia de vehículo se
puede combinar con medidas para mejorar la
frecuencia de servicios de autobuses y otras
formas de transporte público.
„„ Asegurar que los sistemas sean justos para el
público – si existe la impresión de que algu-
nos grupos están siendo favorecidos, se puede
anticipar la resistencia. Los impactos sobre
los miembros más vulnerables de la sociedad
deben ser tomados en cuenta. Los grupos de
bajos ingresos podrían verse perjudicados si los
precios del transporte se determinan entera-
mente con base en la competencia del mercado.
Se requiere de subsidios transparentes para el
transporte público, así como otras formas de
cargos al transporte en función del ingreso,
por ejemplo, calcular los impuestos sobre vehí-
culos de acuerdo con su valor de mercado.
17
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Una comunicación clara – por ejemplo, el
„„
«principio del usuario-paga», a través del
cual, el usuario de los servicios de transporte
asume los costos asociados (explicado en
detalle en la Sección 2.4.3), es probablemente
la solución más justa para recaudar fondos
para financiar el transporte, ya que no hay
distorsiones y el sistema es más justo que
todas las alternativas que cobran a todos los
contribuyentes o sólo a grupos específicos de
usuarios.
Se puede encontrar información general y
muchas prácticas recomendables en cuanto
al diseño y ejecución de campañas de sensibi-
lización ciudadana y métodos de concertación
para un diálogo entre interesados de la socie-
dad civil, en:
¾¾Módulo 1e del Texto de Referencia de
GTZ: Como Generar Conciencia Ciuda-
dana sobre Transporte Urbano Sostenible
http://www.sutp.org.
18
Recuadro 11: Lista de puntos para
aumentar la aceptabilidad política
✔✔
Considerar cuidadosamente las consecuen-
cias redistributivas de los cambios en los
precios;
✔✔
Garantizar un alto nivel de transparencia y
comunicación social para generar confianza;
✔✔
Comunicar la imparcialidad del «principio del
usuario paga», y asegurar que la sociedad
civil entienda el costo oculto de los subsidios
regresivos e ineficientes;
✔✔
Considerar el destinar los ingresos proce-
dentes de impuestos y cuotas a un propósito
específico, para que los contribuyentes se
percaten directamente de los beneficios;
✔✔
Aprender de las campañas de relaciones
públicas (por ejemplo, aquellas que acompa-
ñaron la introducción de los fondos viales);
✔✔
Hacer incrementos graduales en los niveles
de precios, por ejemplo, para el combustible,
(sólo 3 a 10 % a la vez) y repetirlo frecuen-
temente (por ejemplo, cada seis meses)
hasta alcanzar un nivel de precios que sea
sostenible.
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
Recuadro 12:
Superación de la inaceptabilidad
política – el caso de la reforma del
subsidio al combustible en Ghana
Ghana es un país que ha logrado eliminar los
subsidios a los combustibles en años recientes.
Antes de 2003, los precios del combustible estaban
fuertemente regulados y subsidiados (en la fase
de refinería), en un esfuerzo por mantener bajos
los precios de bomba finales. Los crecientes
costos del combustible importado casi forzaron
a la quiebra de la empresa estatal encargada de
refinar el petróleo crudo y venderlo a Empresas
Comercializadoras de Petróleo (ECP) para su
distribución y expendio.
En 2003, Ghana inició un programa de desregu-
lación del sector petrolero, que incluyó la abo-
lición de todo subsidio a combustibles, y una
creciente competencia en las fases de importación
Margen Bruto
Margen del UPPF
Margen del ATCG 1.0%
Margen de la Distribución Primaria 0.6% 4.2%
Gravamen de Subsidio Cruzado
4.2%
Gravamen de Mitigación de Impacto Social
Exploración 0.1% 3.7%
Impuesto del fondo de energía0.04%
Impuesto de carreteras 5.1%
4.2%
Impuesto de recuperación de deuda
6.1%
Impuesto al consumo
Figura 14
Impuestos sobre el combustible y Márgenes sobre el combustible Premium.
Fuente: NPA, 2008
Véase:
¾¾Modern Ghana (May 2008) New Fuel Prices
Loom. («Surgen nuevos precios para el com-
bustible») http://www.modernghana.com
¾¾Energy Information Administration (EIA)
(2008) International Energy Data and Analy-
y refinamiento. Como resultado, el precio de la
gasolina (en la bomba) aumentó en más de 600 %
entre 2000 y 2008.
Para compensar parcialmente el impacto negativo
sobre los consumidores, el gobierno también ins-
tauró una serie de medidas que incluyen subsidios
para el transporte de autobuses, subvenciones
per cápita, un programa de alimentación escolar,
y un esquema de vivienda asequible. Estos pro-
gramas se financian mediante un gravamen sobre
el combustible, conocido como el Gravamen de
Mitigación de Impacto Social. Esto constituye
aproximadamente el 3,7 % del precio de la gaso-
lina en la bomba.
Se impusieron otros gravámenes sobre el com-
bustible, cuyos propósitos van desde subsidios
cruzados para productos derivados del petróleo,
hasta la provisión de fondos para carreteras (véase
Figura 14).
5.5%
Precio de salida
de las refinerías
65.3%
sis-Ghana. («Datos y Análisis de Energía –
Ghana») http://tonto.eia.doe.gov/country/
country_time_series.cfm?fips=GH
¾¾GTZ International Fuel Prices («Precios Inter-
nacionales del Combustible») (2009) http://
www.gtz.de/fuelprices
19
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 13: Preguntas y Medidas del Capítulo 2:

Comprensión de los principales retos y obstáculos
Las siguientes preguntas y acciones pueden ayudar a guiar el proceso de identificación y superación
de los principales retos y obstáculos que enfrentan los formuladores de políticas.

Preguntas
¿Existe una estrategia de transporte local, y
„„
ésta incorpora elementos de sostenibilidad,
es decir, eficiencia, equidad y medio
ambiente?
¿Qué aspectos no se han considerado por el
„„
momento?
¿Son financieramente sostenibles los
„„
instrumentos de financiación en uso
actualmente?
¿Es estable el flujo de ingresos/egresos
„„
y los instrumentos toman en cuenta
su aceptabilidad política y su carga
administrativa?
¿Cómo es que los acontecimientos externos,
„„
tales como una rápida urbanización y
aumentos en los ingresos, afectan al
transporte?
¿Qué porción del presupuesto de transporte
„„
actual se utiliza para financiar formas de
transporte no sostenibles?
¿Cómo están tarificadas las actividades de
„„
„„
transporte actualmente?
¿Los usuarios pagan los costos completos
„„
de sus acciones incluyendo costos externos? al combustible, impuesto vehicular y
„„
¿La configuración institucional actual
„„
obstaculiza la implementación de un sistema
de transporte urbano bien integrado y
sostenible?
Medidas
Asegurar que exista una estrategia local de
„„
transporte.
Revisar y enmendar la estrategia local
„„
de transporte urbano para asegurar
una cobertura total de los objetivos de
sostenibilidad.
Utilizar instrumentos que garanticen un
„„
ingreso estable (ver Capítulo 3). Aumentar la
aceptabilidad política mediante los puntos
explicados en el Recuadro 11.
Elegir instrumentos que impongan una
„„
menor carga administrativa y fortalecer las
instituciones responsables de administrar los
fondos.
Entender cómo pueden los factores externos
„„
influenciar la demanda del transporte (véase
AEMA, 2008).
Asegurar, a través de una planeación urbana
„„
sensata, que el desarrollo de otros sectores
de la economía no añadan una demanda
innecesaria de transporte (ver nota al pie de
página 3).
Ubicar la planeación de uso de suelo en el
„„
centro de la estrategia de transporte.
Revisar como se formulan y aprueban
„„
los proyectos, (por ejemplo, generación y
evaluación de opciones) de tal forma que
incorporen la sostenibilidad como objetivo.
Redirigir la financiación hacia modos
„„
sostenibles, como caminar y andar en
bicicleta, integrándolos totalmente a los
sistemas de transporte público.
Asegurar que se entienda bien y se
aplique el «principio del usuario-paga»
utilizando instrumentos como el impuesto
tarificación vial (ver Sección 3.6.1).
Eliminar subsidios dañinos, por ejemplo, al
combustible.
Considerar la combinación de las
„„
instituciones en una entidad unificada
responsable de la planeación, aplicación y
dirección de los servicios de transporte.

20

3. Aproximación a un sistema
sostenible
El capítulo anterior planteó el objetivo principal
para financiar un sistema de transporte urbano,
es decir:
„„ Financiar un sistema de transporte urbano
que sea eficiente, equitativo y respetuoso del
ambiente; y
„„ Financiarlo de forma sostenible – asegurando
que los ingresos y egresos estén en equilibrio
a nivel de políticas, programas y proyectos.
Este capítulo proporciona los pasos cruciales
para avanzar en ese sentido. Las tácticas de
aproximación involucran tres pasos, entender
las necesidades de financiación de un sistema
de transporte urbano sostenible, entender las
3.1 Comprensión y manejo de las
necesidades financieras del
transporte urbano sostenible
El primer paso para alcanzar el objetivo plan-
teado es entender las necesidades de finan-
ciación – o sea, calcular los recursos que se
requieren para financiar todos los aspectos clave los gastos de transporte de la ciudad (más del
del transporte urbano descritos en el Capítulo 2, 90 %) se asignan a inversiones de capital y a
estos son:
„„ Inversiones de Capital – para infraestruc-
tura y tecnología, así como;
„„ Gastos Ordinarios – para cubrir los costos
de operación, mantenimiento administrati-
vos, políticas y programas, así como gestión
del tráfico.
El cálculo de tales necesidades debe incorpo-
rarse a:
„„ Un proceso integral de toma de decisiones
para estimar los costos y beneficios de los sis- tamente comparables, representan las grandes
temas de transporte, teniendo plenamente en diferencias que pueden existir entre ciudades y
cuenta sus impactos sociales y ambientales;
„„ Un marco sólido para estimar o pronosticar
los egresos e ingresos potenciales a lo largo
de la duración total del programa o proyecto,
tomando en cuenta todos los posibles riesgos;  [10] Una cuenta detallada del los gastos (costos) puede
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
Entender y administrar las necesidades
1 financieras para el transporte urbano sostenible
Entender las diversas opciones
2 y mecanismos de financiamiento
Combinar óptimamente estas opciones
3 y mecanismos
diversas opciones y mecanismos de financiación Figura 15
y combinar estas opciones y mecanismos eficaz- Tres pasos hacia la
mente. Estos tres casos se describen más a fondo financiación del
en las secciones a continuación. transporte urbano
sostenible.
„„ Un sistema transparente y totalmente cuanti-
ficable de supervisión de costos. [10]
Los siguientes ejemplos de Singapur y Londres
brindan una idea práctica de lo que conllevan
las dos categorías de gastos mencionadas:
En Singapur para empezar, una gran parte de
gastos relacionados con los terrenos. El costo
directo real se compone de gastos operativos,
que incluyen conceptos tales como suministros,
servicios y costos de personal (ver Figura 16).
En el caso de Londres (y su autoridad de trans-
porte Transport for London – TfL), el perfil de
gastos es significativamente distinto, sólo alre-
dedor de una cuarta parte de los gastos anuales
se hacen en inversiones en bienes de capital.
Aunque estos dos perfiles de gastos no son direc-
regiones, y la importancia de la plena compren-
sión de las características de la cartera de gastos
ayudar a identificar tendencias y mejorar las previsiones
presupuestarias. También puede resaltar los conceptos
de costos que deben ser mejor administrados, si se les
observa crecer de manera desproporcionada en rela-
ción con otros costos.
21
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

local [11], con objeto de financiar de forma pru-

dente los conceptos necesarios (ver Figura 17).
A pesar de sus diferencias, Singapur y Londres
proporcionan una contabilidad precisa y cohe-
rente de sus gastos en transporte. Esto ofrece
una base sólida para:
„„ Evaluar posibles insuficiencias o déficits de
Gastos de fondos que pudieran requerir atención; e
Operación „„ Identificar las tendencias en los aumentos
del gasto que pudieran poner en peligro la
sostenibilidad financiera.
Las siguientes secciones ofrecen ideas de cómo
estas dos cuestiones pueden ser examinadas en
el contexto de una ciudad en desarrollo.

 [11]
En los ejemplos anteriores del Singapur y Londres, el
Fondo de Desarrollo Gastos relacionados primero continúa incrementando su capacidad de red,
(Inversiones de Capital) con el terreno mientras que en Londres, el foco está en la operación
y el mantenimiento de la red existente, que, en gran
Suministros medida, ya está en marcha.
Costos de personal Otros
y servicios

Figura 16
Gastos del Departamento de
Transporte de Singapur en 2008.
Fuente: Gobierno de Singapur de 2010

Gastos de
operación

Inversiones en Figura 17
Arrendamientos y cargos de PFI
bienes de capital
Gastos de
Costos de Suministros Asistencia Transporte para
personal y servicios financiera Londres del año
fiscal 2008–2009.
Fuente: TfL, 2010a

22
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

En primer lugar, el Cuadro 4 presenta una componentes del transporte urbano. La lista
breve lista de puntos a verificar que se puede verificadora se puede utilizar para diagnosticar
utilizar para evaluar tanto el nivel actual como las áreas donde actualmente se carece de finan-
la idoneidad de la financiación de los diversos ciación, ya sea parcial o totalmente.

Cuadro 4: Identificación de brechas en la financiación

Ejemplo de una
Dimensión Pregunta clave Criterios
práctica recomendable
¿Existen los recursos
„„ Los fondos se destinan a la
„„ Estrategia de
„„
Programas
Políticas/

adecuados para desarrollar e formulación de una estrategia movilidad de Bogotá.

implementar políticas? de transporte urbano.

¿Existen los suficientes recursos

„„ Se cuenta con mecanismos
„„ Autoridad de
„„
para reclutar y capacitar para permitir el desarrollo Transporte Terrestre de
Instituciones/gobernanza

personal profesional? profesional continuo. Singapur (LTA).

¿Se compensa adecuadamente
„„ Se recompensa al personal
„„
al personal para llevar a por mérito y con sueldos
cabo sus tareas sin que sean competitivos.
propensos a la corrupción? Se prevén reuniones y
„„
¿Existen los recursos
„„ consultas entre las partes
disponibles que permitan la interesadas.
comunicación y el trabajo
conjunto entre las diversas
instituciones y partes
interesadas?
¿Se da suficiente consideración
„„ La gestión del tráfico y la
„„ Tarificación Electrónica
„„
del tráfico
Gestión

actualmente para la gestión de aplicación están incluidas en de Vías en Singapur.

tráfico? el presupuesto de transporte. Tarifas de congestión
„„
¿Hay provisión de recursos para
„„ en Londres.
la gestión del tráfico?
¿Hay suficiente apoyo para
„„ La generación y evaluación de
„„ Fondos para
„„
Infraestructura y
mantenimiento

financiar infraestructuras de opciones incorporan objetivos mantenimiento

transporte, en particular para de sostenibilidad. de carreteras en
peatones y ciclistas? Como regla general, 10
„„ Sudamérica y África.
¿Existe un mecanismo que
„„ centavos de dólar por Fondo especial de
„„
asegure una fuente estable de litro de combustible o su carreteras en Filipinas.
ingresos para el mantenimiento equivalente se reservan para
de la infraestructura? mantenimiento.
¿Existen los recursos para
„„ Se ha puesto en práctica el
„„ Franquicias de
„„
financiar un servicio de esquema normativo correcto. autobuses en Londres,
transporte público de alta Los subsidios están dirigidos,
„„ Hong Kong y Singapur.
Operaciones

calidad? no diseminados en el sistema.

¿Es plenamente reconocido el
„„
papel del sector privado?
¿Los subsidios de transporte
„„
públicos son financiados
por fuentes financieramente
sostenibles?
¿Están adecuadamente
„„ Se explota el potencial de las
„„ Bici-taxis en Kenia/
„„
Tecnología

financiados la Investigación y el tecnologías de bajo costo (el Uganda.

Desarrollo? transporte no motorizado, por Autobuses de piso
„„
¿Es costeable la tecnología
„„ ejemplo). bajo hechos por
que permite el transporte fabricantes de
sostenible? vehículos de India.

23
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

En segundo lugar, el Recuadro 14 muestra

como se puede controlar el incremento del gasto,
mediante la comprensión de los riesgos relacio-
nados con los programas y proyectos de trans-
porte, y la creación de estructuras de incentivos
a través de subsidios y normas de contratación
pública para aumentar la rentabilidad.

Recuadro 14: Se pueden proporcionar mayores incentivos

Administración de los gastos para contener los costos
Los excedentes en gastos no son inusuales Para un mayor control de los costos, los subsi-
dios y procedimientos de contratación pueden
Se ha visto que los excedentes en gastos ocu-
ser mejor diseñados, de tal forma que el pago a
rren en un número significativo de proyectos
los contratistas se haga en función del progreso
de inversión en el transporte. Flyvbjerg, B et al.,
y desempeño reales. Los Contratos de servicios
(2003) señala que una escalada sustancial en los
Basados en el Desempeño (CBD), en los que el
costos es la norma y no la excepción. En el sector
pago al contratista se basa en la cantidad de
ferroviario, por ejemplo, el excedente en costos
aportes (por ejemplo: metros cúbicos de concreto
promedio es del 45 %, para enlaces fijos (túneles
asfáltico o número de horas de trabajo), se vuelven
y puentes) es del 34 % y del 20 % para vías. Los
cada vez más comunes en muchos países.
excesos en costos parecen ser una tendencia
mundial, que se produce a través de 20 países Esta estrategia puede lograr ahorros en costos
en cinco continentes. Algunos ejemplos incluyen del 10 al 40 % y una financiación plurianual para
a Boston, EE.UU., Arteria Central (estimado: 6 mil un programa de mantenimiento.
millones de USD, reales: 14,6 mil millones de USD Véase:
= 143 % por encima); a Tokio, Japón, Subterráneo ¾¾Lewis-Workman (2010) Predicted vs. Actual
de Oedo (estimado: 682,6 mil millones de JPY, Costs and Ridership – Urban Transport Pro-
reales: 1,4 billones de JPY = 105 % más) y al Túnel jects («Costos y pasaje previstos vs. reales
del Canal Reino Unido-Francia (estimado: 2,6 mil – Proyectos de Transporte Urbano»)
millones de GBP, reales: 4,65 mil millones de GBP ¾¾Flyvbjerg, B et al., (2003) How common and
= 79 % de excedente). how large are cost overruns in transport
infrastructure projects? («¿Qué tan comunes
El entendimiento preciso del riesgo es y qué tan grandes son los sobrecostos en
fundamental para el control de los gastos los proyectos de infraestructura de trans-
Un buen punto de partida consiste en incorporar porte?») http://www.informaworld.com/smpp/
el riesgo de los sobrecostos en la evaluación y content~db=all~content=a713868295~frm=a
toma de decisiones de proyectos de transporte, bslink
por ejemplo, a través de cotejar y corregir sistemá- ¾¾Berechman, J and Chen, L (2010) Incorpora-
ticamente las predicciones demasiado optimistas ting Risk of Cost Overruns into Transporta-
sobre el desempeño del proyecto (como el número tion Capital Projects Decision-Making («La
de usuarios del transporte público). Incorporación de los Sobrecostos en la
Los tomadores de decisiones y planificadores Toma de Decisiones de Proyectos de Inver-
deben siempre prever las demoras y largas fases sión del Transporte») http://masetto.ingenta-
de implementación que se traducen en una esca- select.co.uk/fstemp/0e2a5a16ece5dbdf5759
lada de costos. Esto es particularmente importante 85a14311523d.pdf
para proyectos mayores que tienen un mayor ¾¾ Stankevich, N et al., (2005) Performance-
impacto en el presupuesto de transporte si no se based Contracting for Preservation and
controlan sus gastos. Los socios de la financiación Improvement of Road Assets («Contratación
deberán comprender y tolerar la existencia de la Basada en el Desempeño para la Conserva-
incertidumbre y los administradores del proyecto ción y Mejora de los Activos Viales») http://
deben basarse en datos y evidencias concretos siteresources.worldbank.org/INTTRANS-
para emitir juicios. PORT/Resour-
ces/336291-1227561426235/5611053-
1231943010251/trn-27_PBC_Eng_2009.pdf

24
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

3.2 Comprensión de las diversas
opciones y mecanismos de
financiación
Una vez que se hayan identificado las áreas en
las que la financiación es insuficiente o ina-
propiada y se hayan creado los incentivos para
minimizar los gatos innecesarios, debe seleccio-
narse un conjunto adecuado de instrumentos de
financiación para suplir las carencias y fortalecer
el apoyo al transporte sostenible.
«Los instrumentos de financiación se
encuentran disponibles en los niveles
local, regional/estatal, nacional e
internacional.»
En las secciones siguientes, ofrecemos una breve
introducción a los instrumentos más representa-
tivos de cada uno de estos grupos.
La mayoría de los instrumentos financieros
disponibles a los niveles local y nacional son
aquellos que tienen un historial de uso en el
Cuadro 5: Ejemplo de cuadro sinóptico de un mecanismo de financiación
Atributos básicos
Nivel Administrativo Nacional
Cantidad $$$
sector transporte, mientras que los de nivel
internacional incluyen instrumentos innovado-
res que recientemente han sido concebidos con
la intención específica de promover objetivos
ambientales, en particular la mitigación del
cambio climático.
Con mucha frecuencia, los instrumentos se
traslapan, interactúan, y en algunos casos se
transfieren entre los actores involucrados. Por
lo tanto, es vital que haya un entendimiento
común de las distintas opciones entre todos los
niveles.
Para cada instrumento discutido en los capítulos
a continuación, se proporciona un cuadro como
la siguiente, en la que se presenta un resumen de
toda la información relevante de un vistazo, y
que incluye:
„„ Sus atributos básicos (es decir, el nivel admi-
nistrativo, el monto de recursos en cuestión
y los aspectos del transporte que pueden
financiar);
„„ Su posible contribución a los tres aspectos del
transporte urbano sostenible (o sea, eficiencia,
equidad y medio ambiente);
Apoyo al transporte sostenible
Eficiencia
„„ +++
Equidad
„„ +++

Infraestructura Medio Ambiente

„„ +++
¿Qué puede financiar? Mantenimiento
Transporte publico Apoyo a la sostenibilidad financiera

Ejemplos Estabilidad
„„ +++
Aceptabilidad política
„„ +
Singapur
Facilidad administrativa
„„ +++
Principales consideraciones para los
Principales tomadores de decisiones
diseñadores de políticas
Ministerio de finanzas/Tesorería (Aquí se anotarán las consideraciones para
„„
los diseñadores de políticas)
Ministerio de transportes
Ministerio de medio ambiente
Alcalde/Administración de la ciudad
Autoridad local de transporte
Autoridad de aplicación
Operadores del sector privado
Comercios
Organizaciones internacionales
ONG, medios y sociedad civil

25
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

„„ Su contribución a la sostenibilidad financiera Al seleccionar los instrumentos a utilizar, tam-

(o sea, estabilidad, aceptabilidad política y
facilidad de administración);
„„ Algunos ejemplos clave en práctica;
„„ Los principales tomadores de decisiones que
intervienen;
„„ Las principales consideraciones para los for-
muladores de políticas.
La cantidad relativa de recursos y el nivel de
contribución a los objetivos se expresa como
uno, dos o tres signos de dólar ($) o estrellas (+).
Se resalta que estos son siempre indicativos, y
que las cantidades exactas serán diferentes según
el contexto local.
Cuadro 6: Preguntas para la búsqueda del mecanismo de financiación adecuado
Temas a
Preguntas principales Criterios
considerar
En apoyo a los objetivos de transporte sostenible
¿El instrumento apoya el
„„ Los precios reflejan el costo
„„
Eficiencia
bién es importante que los instrumentos, o
conjunto de instrumentos apoyen la estrategia
global de transporte urbano sostenible, a la vez
que contribuyan a la sostenibilidad financiera.
Las preguntas enumeradas en el Cuadro 6
sirven como guía sobre la forma en la que el
mecanismo de financiación podría ayudar a
cumplir estos objetivos.
Vea la Sección 3.6 para mayor discusión sobre
cómo los instrumentos individuales se deben
combinar, así como los Cuadros 18 y 19 al final
de este documento para un resumen general de
estos instrumentos.
Ejemplo de práctica
recomendable
Tarificación vial con tarifas
„„

«principio del usuario-paga»? total de viaje/transporte diferenciadas según el lugar y la

¿El instrumento crea distorsiones
„„ incluyendo los costos hora del día (Singapur)
innecesarias en la economía? externos

¿Los ingresos se cobran de

„„ Se utilizan evaluaciones de
„„ Impuestos/cargos
„„
forma justa (es decir, cargan impacto sobre la igualdad en empresariales asignados a
Equidad

con los costos quienes se la toma de decisiones la prestación del transporte

benefician)? Los servicios básicos de
„„ público (Brasil y Francia)
¿Es el instrumento
„„ transporte son costeables
progresista y solidario con los
desfavorecidos?
¿El instrumento ayuda a avanzar
„„ El instrumento ayuda a
„„ Se utilizan los ingresos de
„„
hacia un sistema de transporte internalizar los costos tarifas de congestión para
Ambiente
Medio

urbano sostenible? externos mejorar la calidad del servicio

Los ingresos se utilizan para
„„ de autobuses y aumentar la
los modos y estrategias de participación del transporte
transporte sostenibles público (Londres)
En apoyo a la sostenibilidad financiera
¿Son los ingresos del
„„ El ingreso se mantiene
„„ Los impuestos sobre el
„„
Estabilidad

instrumento estables a través robusto frente a los ciclos, combustible tienen bajos
del tiempo, de tal forma que temporadas y eventos niveles de fluctuación de
respalden la planeación a largo económicos demanda
plazo?
¿Es el instrumento aceptable
„„ El público entiende la
„„ Los impuestos relacionados
„„
Aceptabilidad

para el público? intención del instrumento con el automóvil son destinados

política

¿Puede haber formas de mejorar

„„ gracias a una comunicación al transporte (Japón)
la aceptación pública? clara y transparente
El público reconoce los
„„
beneficios del pago
¿Cuánto cuesta administrar el
„„ Los gastos administrativos
„„ Impuestos sobre el combustible
„„
administrativa

instrumento? de la ejecución del esquema cuyo cobro conlleva costos

Facilidad

¿La administración «engulle»

„„ no exceden una porción administrativos muy bajos
una proporción excesiva de los significativa de los ingresos. (válido en todo el mundo)
ingresos?

26
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

3.3 Financiación a nivel local

3.3.1 Tarifas de estacionamiento

Basic attributes Support for sustainable transport

Administrative level Local Efficiency
„„ +++
Amount $ Equity
„„ +++
Mantenimiento Environment
„„ ++
Transporte publico
What can it fund?
Instituciónes Support for financial sustainability
Gestión del tráfico
Examples Stability
„„ ++

Sibiu – differentiated charging rates Political acceptability

„„ +
Nottingham – Workplace levies Administrative ease
„„ +
Main Decision-makers Main considerations for policy makers
Finance ministry/treasury Utilizar las cuotas de estacionamiento como
„„
sustitutos de la tarificación vial
Transport ministry
Garantizar la participación de los propietarios
„„
Environment ministry y empresas de estacionamientos privados
para crear un enfoque coherente
Mayor/city administration X
Local Transport authority X
Enforcement authority X
Private sector operators
Businesses X
International organisations
NGOs, media and civil society

puede ser alterada para internalizar algunas de

«Casi todas las zonas urbanas tienen
espacios de estacionamiento para
automóviles, a menudo sobre la calle
y también fuera de ella. Esto hace que
el cobro por su utilización sea una
forma eficaz de generar un flujo de
ingresos estable.»
Las tarifas de estacionamiento son utilizadas
con frecuencia en lugar de las cuotas direc-
tas por uso de las vialidades, su capacidad de
diferenciación en tiempo y lugar las hace una
medida adecuada de control de la demanda que
las externalidades negativas generadas por el
modo.
Sin embargo, no todas las ciudades cobran por
el uso de las instalaciones para estacionarse, y el
servicio de estacionamiento está a menudo sub-
sidiado. Aún donde se cobra existe la tendencia
a cobrar de menos, lo que conduce a una asigna-
ción ineficiente del espacio en las zonas urbanas.
La capacidad de un gobierno local para cobrar
por el estacionamiento se limita al número de
plazas de estacionamiento con que cuente (o
regule) el sector público, pero su potencial para
sostener esquemas de transporte urbano no
debe ser subestimado.

27
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 15: Control del

estacionamiento en Sibiu (Rumania)
El control y la restricción del tráfico vehicular pri-
vado en el centro histórico de Sibiu se facilitaron
con un sistema de gestión del tráfico, iniciado por
la GTZ. El sistema ofrece zonas peatonales, calles
de un solo sentido y zonas de estacionamiento
definidas. A través de este esquema, Sibiu maxi-
miza el potencial de las cuotas de estacionamiento
haciendo que funcionen como un mecanismo de
control de la demanda al diferenciar las cuotas
en toda la ciudad. La cuota por estacionamiento
en el centro de la ciudad es 50 % mayor que en
las zonas periféricas. Para maximizar el impacto,
el estacionamiento en la zona central se limita a
cuatro horas. No obstante, las empresas y orga-
nizaciones públicas pueden invalidar este plazo
a través de un pago único, lo cual aumenta los
ingresos percibidos aún más.
Véase:
¾¾GTZ (2003) Redevelopment of the old city in
Sibiu: new car park system («Reurbanización
de la antigua Ciudad de Sibiu: Nuevo Sis-
tema de Estacionamiento de Automóviles») Figura 18
http://www.gtz.de/en/themen/26302.htm
Estacionamiento en Sibiu, Rumania.
¾¾ELTIS (2008) Parking in the Historical Centre Foto por Manfred Breithaupt, 2007
of Sibiu, Romania («Estacionamiento en el
Centro Histórico de Sibiu, Rumania»)
http://www.urbantransport.eu/PDF/generate_
pdf.php?study_id=1810&lan=en

El costo de implementar esquemas de cobro por
estacionamiento puede variar mucho depen-
diendo de la naturaleza y nivel de la instalación.
«Al igual que con el cobro a los
usuarios de las vías, el grado de
flexibilidad que ofrece el mecanismo
debe ser explotado para maximizar
la eficiencia de las cuotas de
estacionamiento.»
Las tarifas de estacionamiento pueden variar
según el área geográfica, el día, la hora, la dura-
ción de la estancia y las emisiones generadas
por cada vehículo. En asociación con otras
medidas, el aumento a las tarifas de estaciona-
miento en el centro de las ciudades puede, por
ejemplo, reducir la congestión y promover el uso
del transporte público. Los estudios muestran
que las tarifas que fueron diferenciadas para
crear un impacto en los viajeros y aumentar en
las horas pico son tendientes a tener la mayor
repercusión sobre las conductas de viaje (Toner,
2005). Esto pone de relieve el hecho de que las
tarifas de estacionamiento puedan ser utilizadas
como una estrategia de gestión de la demanda,
pese a que la demanda de estacionamiento
tiende a ser relativamente inelástica.
Además, de ser posible, las tarifas por estacio-
narse en la vía pública debieran ser superiores a
las tarifas fuera de la calle, ya que serviría como
incentivo para que la gente se estacione fuera de
la vía pública, en lugar de buscar un sitio más
barato (así como más conveniente) en la calle.

28
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

Figura 19
Estacionamiento en la
calle en Pune, India.
Foto por Jeroen Buis, 2008

«Como regla general, la tarifa de

estacionamiento por hora debe ser
mayor que la de pasaje por viaje
sencillo en autobús, con el fin de
estimular el uso del transporte
público.»
La Figura 20 compara las tarifas de estaciona-
miento por hora en las capitales europeas (en
el Distrito Financiero Central por una hora de
estacionamiento en la vía pública). Además, se
indican las tarifas por viaje sencillo en autobús,
para fines comparativos.

10

9 Estacionamiento en la calle por hora (DFC)

8,70

Boleto sencillo de autobús

8

7
Dólares estadounidenses

6,30

6
6,00

5
4,80

4,80

4
3,80

3,80

3,80

3,80

3,70
3,40

3
3,20

3,20
2,90

2,70

2,50
2,40

2
2,20
2,00
2,00
2,00

1,90

1,90
1,90

1,80

1,70
1,70
1,70

1,50

1,50
1,50
1,50

1,50

1
1,30

1,30

1,30

1,30
1,30

1,30

1,30
1,10

0,40
1,00

0,90

0,90
0,90
0,80
0,80

0,70

0,70
0,60

0,60

0,60

0,60

0
Londres

Ámsterdam

Tallin

Estocolmo

Copenhague

Berlín

Helsinki

Oslo

Paris

Dublín

Bruselas

Luxemburgo

Berna

Praga

Roma

Viena

Riga

Budapest

Atenas

Liubliana

Vilna

Bratislava

Madrid

Sofía

Varsovia

Bucarest

Lisboa

Vaduz

La Valeta

Figura 20
Comparación de las tarifas de estacionamiento
en ciudades europeas – tarifa por hora en la
calle, del Distrito de negocios central, con
el costo de un pasaje de autobús sencillo.
GTZ, 2008

29
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Recuadro 16: Las insuficientes cuotas
de estacionamiento de Yakarta
Según una encuesta global sobre las cuotas de
estacionamiento en los distritos financieros cen-
trales, Yakarta es la segunda ciudad más barata
del mundo para estacionarse. La cuota mensual
promedio de estacionamiento en Yakarta es de
27,20 USD. Únicamente Mumbai es más barato
con tan sólo 25,68 USD.
Las cuotas de estacionamiento oficiales en Yakarta
no han cambiado desde el decreto gubernamental
de 2004 que regula las cuotas de estacionamiento
en interiores.
Los espacios de estacionamiento en interiores
y los lotes de estacionamiento de varios pisos
para automóviles y minibuses cuestan 0,22 USD
por la primera hora y 0,11 USD por cada hora
Figura 21
Estacionamiento en la calle, en Yakarta, Indonesia.
Foto por Manfred Breithaupt, 2005
30
subsiguiente. La tarifa para autobuses es de 0,22
USD por la primera hora y 0,22 USD por cada
hora subsiguiente, mientras que las motocicletas
pagan 0,08 USD.
Los bajos precios de estacionamiento muestran
que este instrumento no se ha utilizado para tratar
los problemas de transporte en la ciudad. Sin
embargo, hay un enorme potencial en el aumento
de las tarifas de estacionamiento para limitar el
número de automóviles particulares y reducir la
congestión.
Véase:
¾¾Jakarta Post (2009) Parking fees in Jakarta
the second-lowest worldwide («Tarifas de
Estacionamiento en Yakarta las segundas
más baratas del mundo»).
http://www.thejakartapost.com/
news/2009/07/03/parking-fees-
jakarta-secondlowest-worldwide.
html
¾¾Jakarta Post (2010) Operators
reject city’s call to display official
parking fees («Los operadores
rechazan el llamado de la ciudad
a mostrar las cuotas oficiales de
estacionamiento»).
http://www.thejakartapost.com/
news/2010/03/09/operators-
reject-city%E2%80%99s-call-
display-official-parking-fees.html
¾¾Jakarta Post (2010) The ongoing
saga of parking fees («La saga en
curso de las tarifas de estacio-
namiento»).
http://www.thejakartapost.com/
news/2010/03/11/letter-the-
ongoing-saga-parking-fees.html
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
«Se puede obtener financiación
adicional a partir de esquemas
tales como los derechos por plaza
de estacionamiento en el lugar de
trabajo.»
En algunos países se cuenta con una legisla-
ción que permite a las autoridades cobrar a las
empresas y organizaciones por cada sitio de
estacionamiento para automóvil en un sitio de
trabajo dado. Los ingresos obtenidos pueden
reinvertirse a nivel local, mientras que la fle-
xibilidad para adaptar las especificaciones del
sistema «a la medida» significa que se pueden
hacer ciertas excepciones a ciertos tipos de tra-
bajadores o de vehículos.
Los derechos por espacio de estacionamiento
en el lugar de trabajo pueden implantarse con
relativa facilidad, lo cual significa que se pueden
generar fondos tras un corto periodo de tiempo.
Su aceptación está estrechamente vinculada a que
se promuevan opciones de transporte alternas al
uso de automóvil (por ejemplo, pases para trans-
porte público, uso compartido del automóvil y
arreglos que posibiliten el «trabajo a distancia»).
Las experiencias en sitios como Nottingham en
el RU han mostrado que la oposición por parte
de las empresas ante este tipo de esquemas puede
tener un fuerte impacto negativo sobre su puesta
en marcha y es por ello que la voluntad política
para llevarlos a cabo es crucial.
Recuadro 17:
Cuotas de estacionamiento en
el lugar de trabajo en Nottingham
La Ley de transporte 2000 del Reino Unido
preparó el terreno para un régimen de cuota
por sitio de estacionamiento en el lugar de
trabajo. El Ayuntamiento de Nottingham ha
confirmado sus planes de poner en marcha
una cuota anual por plaza de estacionamiento
en el lugar de trabajo. Este instrumento será
utilizado para desarrollar un flujo de ingresos
a partir de las medidas que manejan, respec-
tivamente, la reducción del tráfico y el fomento
al cambio modal.
Todas las plazas de estacionamiento de los
lugares de trabajo serán registradas a partir
de octubre de 2011, pero sólo los estaciona-
mientos con más de 10 plazas tendrán que
pagar el impuesto. Se cobrará una cuota de
253 GBP (385 USD) por año a partir de 2012.
La cuota se elevará a alrededor de 350 GBP
(532 USD) por año en 2015. Se controlará que
no se exceda el número de plazas de estacio-
namiento declarado por medio de revisiones
aleatorias. En caso de violar el régimen de
estacionamiento, se tendrá que pagar el 50 %
del la cuota anual por día de infracción.
Véase:
¾¾Nottingham City Council (2010) Workplace
Parking Levy («Cuota por Estacionamiento
en el Lugar de Trabajo»).
http://www.nottinghamcity.gov.uk/index.
aspx?articleid=905
31
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

3.3.2 La tarificación vial y el cargo por congestión

Atributos Básicos Apoyo al transporte sostenible

Nivel Administrativo Local, Nacional Eficiencia
„„ +++
Cantidad $$ Equidad
„„ +++
Infraestructura Medio Ambiente
„„ +++
Mantenimiento
Transporte público
¿Qué puede financiar? Tecnología
Instituciones
Políticas
Gestión del Tráfico Apoyo a la sostenibilidad financiera

Ejemplos Estabilidad
„„ ++

Singapur – Tarificación Electrónica de Vías Aceptabilidad política

„„ +
Londres – Cargo por Congestión Facilidad administrativa
„„ +
Principales consideraciones para los
Principales tomadores de decisiones
diseñadores de políticas
Ministerio de finanzas/Tesorería Considerar la Tarificación de Vías en primer
„„
lugar como la mejor solución para establecer
Ministerio de transportes X
el «Principio del Usuario-paga»
Ministerio de medio ambiente Considerar destinar el ingreso al
„„
mejoramiento de la calidad del servicio del
Alcalde/Administración de la ciudad X
transporte para aumentar la aceptabilidad
Autoridad local de transporte X pública
Autoridad de aplicación X
Operadores del sector privado
Comercios
Organizaciones internacionales
ONG, medios y sociedad civil

La tarificación vial (peaje urbano) implica el

cargo directo a los usuarios dentro de una zona
definida por la utilización de las vías públicas.
Existen muchas formas de tarificación vial,
entre ellas:
„„ Peaje por zonas (cordón de peaje) – donde se
aplican cargos para el acceso a un área geo-
gráfica limitada, y los gastos son a menudo
diferentes según la hora del día;
„„ «Peaje por horario» (Time-dependent tolling)
– se aplica a las carreteras o carriles individua-
les para mejorar los flujos de tráfico en zonas
selectas; y
„„ Tarificación electrónica de vías – que permite
una diferenciación más estricta de las tarifas,
por vía, tiempo de uso y tipo de vehículo en
un área determinada.
«Las tarifas a cobrar son flexibles
y por lo tanto se pueden variar
para que reflejen mejor las diversas
externalidades negativas generadas.»
Los cargos pueden variar posteriormente depen-
diendo de la zona geográfica, tipo de vehículo,
día, hora, y (al utilizar sistemas más avanzados)
de los niveles de congestión. Esta flexibilidad es
la mayor fortaleza de la tarificación vial, y ofrece
un espacio para la mejor aplicación del principio
del usuario-paga.
«El cargo por congestión también
es considerado un mecanismo
relativamente equitativo.»

32
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
Esto se debe en gran medida al hecho de que
los dueños de automóviles en los países en desa-
rrollo son básicamente aquellos con ingresos
relativamente altos, y quienes probablemente
valoren más un tiempo de viaje reducido y una
mayor fiabilidad. Ofrecer alternativas distintas
a conducir (transporte público, por ejemplo), y
al mismo tiempo establecer el cargo por conges-
tión, reduciría la carga adicional a los conducto-
res actuales.
La tarificación vial es a menudo un esquema
políticamente controvertido con relativamente
bajos niveles de aceptabilidad pública. La opi-
nión del público y de las empresas directamente
afectadas por el cargo tiende a ser muy negativa,
y esto ha creado una resistencia política a la apli-
cación generalizada de esta medida.
El Banco Mundial (2002) advierte que, mien-
tras los esquemas de tarificación vial en Sin-
gapur (se ofrece mayor información en el
Recuadro 19) y Seúl han tenido éxito, los inten-
tos por instaurarlos en otras ciudades de países
en desarrollo, tales como Bangkok, Hong Kong
y Kuala Lumpur, han sido menos efectivos, con
frecuencia debido a la oposición pública. Por
otro lado, el esquema de cargo por congestión
en Estocolmo es ampliamente aceptado por el
público y los ciudadanos han solicitado la conti-
nuación del esquema de tarifas.
Figuras 22a, b
«La aceptabilidad política puede Lector de Tarificación
elevarse si el ingreso adicional se Electrónica de Vías
(izquierda) y sistema de
utiliza para asegurar la provisión de recaudación de cuotas
infraestructura de alta calidad para de pasaje a bordo
(derecha) en Singapur.
el transporte público y el transporte Fotos: Calos Pardo (izquierda),
Thirayoot Limanond (derecha), 2008
no motorizado.»
Recuadro 18: Tarificación vial en Seúl
La tarificación vial se introdujo en Corea del
Sur con un sistema basado en dos túneles
que unen al centro de Seúl con el lado sur de
la ciudad. El flujo de tráfico a través de ambos
túneles era alto a pesar de que el volumen de
vehículos de pasajeros en horas pico había
disminuido en un 34 % dos años después de
que el régimen de tarificación vial se hubiese
introducido.
Un impacto de que dicho cargo se recaudara en
una zona tan específica fue que los volúmenes
de tráfico en las rutas alternas aumentaron
hasta en un 15 %, aunque hubieron numerosos
beneficios de eficiencia en un área mayor a los
dos túneles sujetos al cobro. Los vehículos que
transportaban tres o más ocupantes estaban
exentos del pago, que era de 2,20 USD por
vehículo y que se invalidaba en domingos y
días festivos.
Véase:
¾¾World Bank (2002) Cities on the move
(«Ciudades en Movimiento»)
http://siteresources.worldbank.org/
INTURBANTRANSPORT/Resources/
cities_on_the_move.pdf
33
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 19: Esquema de Tarificación manuales anteriores dentro de la zona restringida.

Electrónica de Vías de Singapur Más tarde se extendió a algunas vías arteriales clave
Singapur ha sido pionera en la introducción de la fuera del centro de la ciudad.
tarificación vial electrónica. El Esquema de Licen- La introducción del sistema electrónico tenía ventajas
ciamiento por Área (ELA) comenzó a operar en 1975. importantes: ahorraba costos al reemplazar la mano
Bajo este régimen, todos los vehículos tenían que de obra e hizo posible la introducción de tarifas
pagar una cuota para acceder al Distrito Financiero flexibles capaces de regular la demanda de tráfico.
Central (una zona restringida de 620 hectáreas) de Los cargos se adaptan a la hora del día y los niveles
la ciudad de las 7.30 a las 9.30 h en días laborables. reales de congestión. A mayor la congestión de las
En 1989 la tarifa era de 0,50 USD por día para moto- calles, mayores serán las cuotas para los usuarios.
cicletas, de 3 USD para automóviles empresariales TEV-Tarifas para automóviles de pasajeros, taxis y
y de 1,50 USD para automóviles particulares. vehículos de carga ligeros a partir del 3 de mayo, 2010
En septiembre de 1998 el Esquema de Tarificación hasta el 1 de agosto, 2010 (en dólares de Singapur)
Electrónica de Vías (TEV) reemplazó a los sistemas (Fuente: LTA, 2010).

hora 7.00 – 7.05 – 7.25 – 7.30 – 7.35 – 7.55 – 8.00 – 8.05 –

Lunes
a Viernes 7.05 h 7.25 h 7.30 h 7.35 h 7.55 h 8.00 h 8.05 h 8.25 h
Autopistas
CTE entre Ang
Mo Kio Ave 1 y $1,00 $2,00 $2,00 $2,00 $2,00 $2,00 $2,50 ...
Braddell Road
CTE después de
Braddell Road,
Serangoon Road $0,00 $0,00 $0,00 $0,80 $1,50 $1,50 $2,00 ...
y Balestier slip
Road
ECP después del
paso a desnivel $0,00 $0,00 $0,00 $1,50 $3,00 $3,00 $2,50 ...
Tanjong Rhu
Arterias
Bendemeer
Road al sur
después de $0,00 $0,00 $0,00 $0,50 $0,50 $0,50 $0,50 ...
Woodsville
Interchange
Thomson Road al
sur después de $0,00 $0,00 $0,00 $0,50 $0,50 $0,50 $1,30 ...
Toa Payoh Rise

Véase:
¾¾Christainsen, G (2006) Road Pricing in Singa-
pore after 30 years («La tarificación Vial en Sin-
gapur después de 30 años»)
http://cato-institute.org/pubs/journal/cj26n1/
cj26n1-4.pdf
¾¾Keong, C (2002) Road pricing Singapore’s
Experience («La Experiencia de Tarificación Vial
de Singapur»)
http://www.imprint-eu.org/public/Papers/
IMPRINT3_chin.pdf
¾¾LTA (no date) Electronic road pricing, the Singa-
pore way («La Tarificación Electrónica de Vías,
a la manera de Singapur»)
http://www.comp.nus.edu.sg/~wongls/icaas-
web/links/NLB/innovsymp06/eddie-erp-talk.pdf
¾¾ST Electronics (no date) Electronic Road Pricing
For Singapore («Tarificación Electrónica de Vías
para Singapur»)
http://www.stee.stengg.com/lsg-grp/capabili-
ties/pdf/transport/road/13022006/ERP.pdf
Para mayor información, véase:
¾¾GTZ Training Document – Transportation
Demand Management http://www.sutp.org

34
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

Recuadro 20: El cargo por congestión de Londres
El cargo por congestión de Londres entró en funcionamiento
en 2003 (más adelante se amplió en 2007), y se puso en
práctica para reducir la congestión en la zona central de la
ciudad y donde ya existía el transporte público de alta calidad.
Los conductores deben pagar 8 GBP (12 USD) por día para
ingresar y viajar dentro de la zona de pago. Supervisado
por las cámaras que vigilan los movimientos vehiculares,
se estima que el esquema redujo el volumen de tráfico en
60.000 movimientos vehiculares al día, y el consumo de
combustible en un 20 %. Además ha aumentado el número
de usuarios del transporte público y la utilización de vehículos
no motorizados.
La Tarifa de Congestión recaudó aproximadamente 268
millones de GBP (406 millones de USD) en el año fiscal
2007/2008 (TfL, 2008). Los ingresos netos han sido amplia-
mente utilizados para mejorar la prestación de transporte
público. Los costos de implementación y operación fueron
altos, se requirió de aproximadamente 180 millones de (GBP)
(273 millones de USD) para instaurar el sistema. Casi la mitad
de los ingresos se pierden en los costos administrativos
anualmente (véase Cuadro 7).

Figuras 23a, b
Zona de tarifas de congestión en el centro de Londres (Fuente: Transport for
London, 2010b) y señal de tarifa de congestión en una calle de Londres.
Foto por PTV, 2006

Cuadro 7: Ingresos y egresos del año financiero 2007–2008

Valor (millones de GBP/millones de USD)
Costos Totales GBP 131/USD 196
Operación, publicidad y aplicación del esquema GBP 91/USD 136
Otros: incluidos el personal, la gestión del tráfico y los
GBP 40/USD 60
costos centrales de TfL
Ingresos totales GBP 268/USD 402
Tarifas diarias vehiculares estándar (GBP 8/USD 12) GBP 146/USD 219
Tarifas diarias a vehículos de flotas (GBP 7/USD 10,50) GBP 37/USD 55
Vehículos residentes (GBP 4 por semana/USD 6) GBP 12/USD 18
Ingresos por aplicación GBP 73/USD 110
Fuente: TfL, 2008

Antes de la introducción de la tarifa, los niveles de conges- Véase:

tión de Londres estaban entre los más altos de Europa. Se ¾¾ TfL (2009) About the Congestion Charge
estimaba que la ciudad perdía de 3 a 7 millones de USD a la («Acerca de la Tarifa de Congestión»)
semana debido al tiempo perdido por la congestión en las http://www.tfl.gov.uk/roadusers/congestionchar-
calles. La tarifa ha dado lugar a una reducción del volumen de ging/6723.aspx
tráfico del 21 % (aproximadamente 70.000 automóviles menos).
Todos los ingresos se destinan a mejoras en el transporte.

35
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Los ingresos pueden reinvertirse en modos de

transporte urbano más extensos, tales como el
transporte público, para mejorar las opciones
del cambio modal. También pueden ser utiliza-
dos para ayudar con los pagos de capital y para
dar mantenimiento a la infraestructura, de tal
forma que los beneficios del cargo sean inmedia-
tamente percibidos por los usuarios. El ejemplo
de Londres, en dónde la mayoría de los ingresos
se reinvierten para mejorar los servicios de auto-
buses se presenta en el Recuadro 20.

3.3.3 Contribuciones patronales

Atributos básicos Apoyo al transporte sostenible

Nivel Administrativo Local, Nacional Eficiencia
„„ ++
Cantidad $$ Equidad
„„ ++

Infraestructura Medio Ambiente

„„ ++
¿Qué puede financiar? Mantenimiento
Transporte público Apoyo a la sostenibilidad financiera

Ejemplos Estabilidad
„„ +++

Brasil – Vale-Transporte Aceptabilidad política

„„ ++
Francia – Versement Transport Facilidad administrativa
„„ ++
Principales consideraciones para los
Principales tomadores de decisiones
diseñadores de políticas
Ministerio de finanzas/Tesorería X Asegurar un marco legislativo que permita
„„
que se utilicen (con destino específico) los
Ministerio de transportes X
impuestos comerciales para el transporte
Ministerio de medio ambiente urbano
Asegurar que los beneficios para los
„„
Alcalde/Administración de la ciudad X
comercios sean comunicados de forma
Autoridad local de transporte efectiva para mejorar la aceptabilidad política
Autoridad de aplicación
Operadores del sector privado
Comercios X
Organizaciones internacionales
ONG, medios y sociedad civil

Las contribuciones patronales son aportadas

por las empresas para apoyar al transporte local.
Se pagan directamente a la autoridad local en
forma de impuesto, o se dan en subsidio a los
trabajadores para cubrir sus tarifas de pasaje.
«El ingreso generado a partir de los
impuestos comerciales tiende a ser
propiedad de la autoridad local y a
estar bajo su control, de ahí que se
presente la oportunidad de utilizarlo
como mejor sirva a las necesidades y
prioridades locales.»

36

Las contribuciones patronales sólo pueden
imponerse si existe un marco legislativo habi-
litante. Si se cuenta con un marco legislativo
Recuadro 21:
El Transporte-Vale Brasileño
En las ciudades brasileñas el patrón está obli-
gado por ley a comprar y distribuir los boletos de
transporte público a sus empleados.
No obstante, el patrón puede prestar servicios de
transporte directamente al personal. Además, se
frente de la tarjeta
Figura 24
Tarjeta Vale-Transporte.
Fuente: Fetranspor, 2009
Recuadro 22:
Versement Transport en Francia
El Versement Transport (VT) de Francia entró
en vigor en 1971 y es un impuesto que grava los
salarios de los empleados para pagar las mejoras
al transporte público en el área local. A cambio de
esto, los empleados reciben viajes subsidiados o
gratuitos en el transporte público.
Las organizaciones con más de nueve empleados
¾¾OSMOSE (2007) Urban Transport Plan for
en un distrito de más de 10.000 habitantes están
obligadas legalmente a pagar el VT. Actualmente
la cuota oscila entre el 0,55 % y el 1,72 % del total
de los salarios de cada empresa elegible. En
Île-de-France, la región de París, la tasa máxima
representa el 2,2 % del total de salarios.
¾¾PTEG (2004) We must learn from the French
El gobierno local fija el límite máximo. Los ingresos
se han utilizado para financiar parcialmente pro-
yectos de infraestructura de transporte urbano de
pequeña y gran escala en toda Francia (OSMOSE,
2007). Ha desempeñado un papel importante en
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
adecuado, los réditos proporcionarán un ingreso
confiable y de largo plazo.
le permite retener hasta un 6 % del sueldo base
para ayudar a sufragar los gastos de adquisición
del pasaje. (Lima y Faria, sin fecha)
Sin embargo, existe evidencia anecdótica que
sugiere que a menudo los trabajadores venden
estos boletos de transporte y caminan o encuen-
tran formas más baratas de llegar al lugar de
trabajo.
lado posterior de la tarjeta
Véase:
¾¾Lima y Faria (sin fecha)
http://www.thredbo.itls.usyd.edu.au/down-
loads/thredbo6_papers/Thredbo6-
theme3-Lima-Faria.pdf
la financiación de la modernización y ampliación
del metro de París, así como del tren ligero y del
sistema de metro visto en muchas ciudades fran-
cesas (Enoc, M et al., 2005). Se ha estimado que
el potencial de recaudación de ingreso a través
de este mecanismo es de aproximadamente 100
millones de GBP por año para una zona urbana
del tamaño de Lyon (PTEG, 2004).
Véase:
the Urban Community of Lille («Plan de
Transporte Urbano para la Comunidad
Urbana de Lille»).
http://www.osmose-os.org/documents/137/
Lille%20_PILOT%20good%20practice_.pdf
on tram schemes («Debemos Aprender de
los Franceses sobre los Esquemas de Tran-
vías»).
http://www.pteg.net/MediaCentre/
NewsArchive/2004/20040610-1
37
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

3.3.4 Ingresos por cobro de pasaje

Atributos Básicos Apoyo al transporte sostenible

Nivel Administrativo Local, Privado Eficiencia
„„ ++
Cantidad $$ Equidad
„„ ++
Medio Ambiente
„„ ++
¿Qué puede financiar? Transporte público
Apoyo a la sostenibilidad financiera

Ejemplos Estabilidad
„„ ++
Aceptabilidad política
„„ ++
Tokio Metro
Facilidad administrativa
„„ +
Principales consideraciones para los
Principales tomadores de decisiones
diseñadores de políticas
Ministerio de finanzas/Tesorería Asegurar la coordinación de tarifas entre los
„„
modos
Ministerio de transportes X
Fijar las tarifas cuidadosamente para evitar un
„„
Ministerio de medio ambiente impacto negativo sobre el número de usuarios
Reconocer su importancia dentro del
„„
Alcalde/Administración de la ciudad X
contexto más amplio de la regulación del
Autoridad local de transporte X transporte público
Autoridad de aplicación
Operadores del sector privado X
Comercios
Organizaciones internacionales
ONG, medios y sociedad civil

pasaje, y en algunas ciudades grandes de Asia

«Los ingresos por el cobro de tarifas
de pasajeros pueden ser una fuente
significativa de financiación para el
transporte público.»
Londres recaba aproximadamente 2 mil millo-
nes de GBP anuales procedentes del cobro de
y América Latina los ingresos por pasajes son
suficientes para financiar una gran parte de los
costos del transporte público (vea el ejemplo
de Tokio más adelante). El ingreso continuo
que proporcionan constituye una base amplia y
estable de entradas que típicamente se reinvierte
en la red local de transporte, ya sea para cubrir

Metro

Figura 25
Fuentes de financiación Autobús
para los Servicios
Metropolitanos
de Autobuses y 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Metro de Tokio.
Fuente: Oficina de Transporte,
Gobierno Metropolitano
Tarifas Subsidios Otros
de Tokio, 2009

38
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
parte de los costos de operación [12] o para apoyar
los préstamos de capital.
En función del marco legislativo, los gobier-
nos locales tienen acceso directo al ingreso
por cobro de pasajes, así como la capacidad de
regular los ingresos por pasajes como consideren
necesario. Esto les da un control considerable
sobre los niveles de ingresos.
Los niveles de las tarifas deben ser determina-
dos con cautela para evitar el impacto nega-
tivo sobre el número global de usuarios (y la
consecuente pérdida de ingresos), así como los
impactos sobre los usuarios vulnerables, como la
población urbana de bajos recursos que difícil-
mente tiene opciones alternativas de viaje.
Nótese que en muchos casos, los ingresos por tarifas
 [12]
de pasaje no son por sí mismas suficientes para cubrir
los costos operativos.
Para mayor información sobre tarifas y sub-
sidios de transporte, consulte el Módulo 3c
del Texto de Referencia de GTZ: Regulación
y Planificación de Buses http://www.sutp.org.
Recuadro 23: El transporte público
en la India: las tarifas bajas no
logran cubrir los costos operativos
La carencia de recursos financieros impide
inversiones necesarias en el transporte público
y en su mantenimiento en muchas ciudades
alrededor del mundo.
En la India el 23 % de la población urbana vive
en pobreza. Las tarifas de transporte público
se mantienen en niveles extremadamente bajos,
lo cual genera problemas financieros cada vez
mayores. Las tarifas extremadamente bajas
coartan drásticamente el ingreso procedente
de la operación del transporte público. Las
consecuencias son la falta de recursos, incluso
para el mantenimiento de rutina y la sustitución
de vehículos.
Uno de los sistemas de autobuses menos
rentables en la India se encuentra en Kolkata.
Cubre sólo el 42 % de sus costos a través
de las tarifas de pasajeros. A diferencia de
Nueva Delhi (72 %) y Mumbai (80 %) que son
más eficientes en la recuperación de costos
a través de las tarifas.
Véase:
¾¾Pucher, J et al., (2004) The crisis of public
transport in India: Overwhelming Needs
but limited Resources («La Crisis del
Transporte Público en India: Necesidades
Abrumadoras pero Recursos Limitados»)
http://131.247.19.1/jpt/pdf/JPT%207-4%20
Pucher.pdf
39
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

3.3.5 Subsidios al transporte público

Atributos básicos Apoyo al transporte sostenible

Nivel Administrativo Local, Nacional Eficiencia
„„ +
Cantidad $ Equidad
„„ ++
Medio Ambiente
„„ +
¿Qué puede financiar? Transporte público
Apoyo a la sostenibilidad financiera

Ejemplos Estabilidad
„„ +
Altos subsidios – Lahore, Moscú Aceptabilidad política
„„ +++
Bajos subsidios – Londres, Lagos
Sin subsidios – Hong Kong, muchas ciudades Facilidad administrativa
„„ +
latinoamericanas
Principales consideraciones para los
Principales tomadores de decisiones
diseñadores de políticas
Ministerio de finanzas/Tesorería X Asegurar que los subsidios se provean sobre
„„
una base financieramente sostenible
Ministerio de transportes X
Tratar de minimizar los efectos adversos de
„„
Ministerio de medio ambiente los subsidios aprendiendo de las prácticas
recomendables a nivel Internacional (ver
Alcalde/Administración de la ciudad X
Sección 3.6)
Autoridad local de transporte X
Autoridad de aplicación
Operadores del sector privado X
Comercios
Organizaciones internacionales
ONG, medios y sociedad civil

40
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
Hasta la década de 1960, la mayor parte de
los sistemas de transporte público en todo el
mundo enfrentaba menos competencia por
parte del automóvil privado. Sin embargo, las
grandes inversiones en infraestructura vial (y en
algunos casos la abolición activa de vías férreas
y de tranvías) condujeron a un incremento del
transporte privado individual. Como resultado
cayó la utilización del trasporte público y ahora
los servicios de transporte público batallan para
apenas cubrir gastos. En la actualidad, los sis-
temas de transporte público autónomos están
generalmente circunscritos a las ciudades con
muy altas densidades y bajas tasas de propiedad
de automóviles, como Hong Kong y Singapur.
Para revertir esta tendencia y promover las
conductas de viaje sostenible, las tarifas del
transporte público pueden, en muchos casos,
necesitar subsidios (y complementos por medio
de otros flujos continuos de ingresos) (Enoch,
M et al., 2005; Banco Mundial, 2002). Sin
embargo, los subsidios al transporte público
deben acompañarse de medidas y reglas que
aseguren la eficiencia de su utilización y eviten
su desperdicio.
Esto se debe a la posibilidad de utilizar de forma
indebida o administrar deficientemente los sub-
sidios. Una mejor alternativa al subsidio de ser-
vicios es la de capitalizar con las preferencias de
los distintos usuarios mediante el suministro de
productos diferentes para los distintos segmen-
tos del mercado (Banco Mundial, 2002). Los
servicios de transporte ‘Premium’ (tales como
exprés o con aire acondicionado) podrían, por
ejemplo, ofrecerse a precios Premium en vez de
usar subsidios.
También se pueden reducir los subsidios
mediante la mayor participación del sector pri-
vado, que con frecuencia aumenta la eficiencia
operativa. Se pueden usar estos procesos para
implantar la competencia y conducir a la reduc-
ción de las tarifas de pasajeros sin la necesidad
de subsidios. No obstante, se debe contar con
medidas tales como los contratos basados en
desempeño para mitigar las desventajas de la
intervención del sector privado (Ver la Sección
3.7 sobre las Asociaciones Público-Privadas para
mayor información).
Recuadro 24:
¿Cuándo se justifican los subsidios?
Los sistemas de transporte público urbano
a menudo requieren subsidios para ser eco-
nómicamente viables, especialmente en lo
que respecta a cubrir las grandes inversiones
iniciales de capital asociadas con la infraes-
tructura del transporte público. A pesar de que
aparentemente se viole el «principio del usuario
paga», tales subsidios se justifican cuando:
✔✔Los usuarios de vehículos no pagan sus
costos totales (incluyendo la contaminación,
la congestión y los accidentes que causan)
en cuyo caso el equilibrio entre los modos
puede ser re-planteado parcialmente a
través de los subsidios al transporte público.
✔✔Alentar a una mayor utilización del transporte
público permite que todos los usuarios se
beneficien, a medida que los operadores
mejoran sus servicios (por ejemplo, aumen-
tando la frecuencia del servicio).
✔✔La participación privada en las operaciones
por medio de licitaciones públicas se ha
aprovechado plenamente, fluye competiti-
vamente, pero aún no puede cubrir todos
los gastos.
Además, se cree que el transporte es un «bien
público» como la atención a la educación o
a la salud. Si se deja el precio del transporte
público en manos del mercado, sólo lo usarán
los más pudientes (quienes normalmente tam-
bién pueden pagar un automóvil). Los subsidios
pueden ser vistos como una contribución a la
sociedad en su conjunto para proporcionar
igualdad de condiciones en cuanto a las nece-
sidades de movilidad.
Véase:
¾¾Public Transport Users Association (2009)
http://www.ptua.org.au/myths/subsidy.
shtml
41
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 25: Comparación

Subsidios de los subsidios
a los Costos al transporte
de Operación público
para el en todo elPúblico
Transporte mundo

Tokio (Japón); Metro, Autobús, Tranvía; 4,0%

Brasilia (Brasil); Autobús; 5,0%
Ciudad (País); Medio(s) de Transporte; Grado de subsidio
Liverpool (RU); Buses; 8,0%
Addis Abeba (Etiopa); Autobús; 12,0%
Guadalajara (México); Autobuses; 20,0%
Tel-Aviv (Israel); Autobús; 28,0%
Delhi (India); Autobuses; 31,9%
Caracas (Venezuela); Metro; 36,2%
Valencia (España); Autobús; 41,8%
Kiev (Ucrania); Autobuses; 51,5%
Kobe (Japón); Metro; 70,4%
Roma (Italia); Autobús, Tranvía; 74,5%
Detroit (EUA); Autobuses, Tranvía; 78,5%
San Juan (Puerto Rico); Autobús; 86,0%
Moscú (Rusia); Metro, Autobús, Tranvía, Trolebús; 89,0%
Lahore (Pakistán); Autobús; 93,0%

0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 90,0% 100,0%

Figura 26
Subsidios a los Costos de Operación para el Transporte Público.
Fuente: Jane’s Information Group, 2004

La gráfica anterior muestra que los costos al sistema de autobuses y tranvías es del en sistemas de transporte público de alta
de operación para el transporte público 78,5 %. Lo mismo es cierto en algunas calidad. Inversamente, «las políticas de
están fuertemente subsidiados en muchas ciudades de países en vías de desarrollo. altos subsidios» contribuyen a la reduc-
ciudades. Sin embargo, no es posible San Juan, por ejemplo, subsidia a sus ción de tarifas y hacen que el transporte
generalizar en cuanto a si el nivel de sub- servicios de autobús en un 86 % y Lahore público esté al alcance de una gama más
sidio del transporte urbano es mayor o en un 93 %. amplia de ciudadanos.
menor en los países en vías de desarrollo Algunas ciudades, tanto de países en vías En general, los gobiernos locales deben
o en los desarrollados. El nivel de subsidio de desarrollo como desarrollados han tomar medidas para mejorar el desempeño
depende en gran medida de la situación adoptado una «política de cero subsidios». financiero de los sistemas de transporte
económica, política y social de una ciudad. Los datos de encuestas muestran que público por medio de una combinación de
Para garantizar la movilidad a todos los muchas ciudades desarrolladas como la correcta determinación de los precios
grupos de ingresos, los países desarrolla- Londres, Glasgow y Copenhague no del transporte privado (véase el Recuadro
dos aportan una gran parte de los costos utilizan el gasto público, pero tampoco 8) y del aseguramiento de operaciones
de operación a partir del gasto público. lo hacen muchas ciudades en vías de eficientes por medio de, por ejemplo, con-
En las ciudades europeas la operación desarrollo, como Dar es Salaam, Pune o tratos de servicios basados en el desem-
del transporte público está subsidiada en Lagos. La principal ventaja de este enfo- peño (ver Sección 3.3.7).
un promedio del 50 %. Sin embargo los que es el hecho de que el ahorro público Véase:
niveles de subsidio pueden ser mayores, se puede utilizar para estimular el creci-
¾¾Jane’s Information Group (2004)
por ejemplo, en Detroit, donde el subsidio miento económico o para las inversiones

42
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

3.3.6 Impuestos por desarrollo inmobiliario

y sobre el incremento del valor del terreno

Atributos básicos Apoyo al transporte sostenible

Nivel Administrativo Local, Privado Eficiencia
„„ ++
Cantidad $$$ Equidad
„„ ++

Infraestructura Medio Ambiente

„„ ++
¿Qué puede financiar?
Transporte público Apoyo a la sostenibilidad financiera

Ejemplos Estabilidad
„„ ++

Copenhague (Metro) Aceptabilidad política

„„ ++
Londres (Extensión de la Línea Jubilee) Facilidad administrativa
„„ +
Principales consideraciones para los
Principales tomadores de decisiones
diseñadores de políticas
Ministerio de finanzas/Tesorería X Crear un marco legal que permita que
„„
los impuestos basados en la tenencia de
Ministerio de transportes X
tierras se recauden para ser utilizados en el
Ministerio de medio ambiente transporte
Asegurar procesos de comunicación
„„
Alcalde/Administración de la ciudad X
consistentes y transparentes que minimicen
Autoridad local de transporte X la percepción de injusticia por parte de los
contribuyentes
Autoridad de aplicación
Operadores del sector privado
Comercios X
Organizaciones internacionales
ONG, medios y sociedad civil

Existe una serie de medidas fiscales territoriales

diversas que pudieran ser utilizadas para ayudar
a financiar, en primer lugar la infraestructura de
transporte urbano, pero también los servicios de
transporte urbano.
«La idea general es que el ‘servicio’
adicional que proporciona la nueva
infraestructura de transporte
debe ser pagado por quienes se
benefician de ella directamente, es
decir, los propietarios de los terrenos
o propiedades que circundan el
desarrollo de transporte.»

43
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Recuadro 26: Aprovechamiento del
valor del terreno
La tierra es un recurso vital y caro necesario
para las vías urbanas, corredores de transporte
público, aceras y carriles para bicicletas. La
propiedad de la tierra por parte de la autoridad
local es, por tanto, un factor clave para una
estrategia de transporte efectiva. Las ciudades
alemanas poseen entre 25 % y 45 % de todas las
tierras dentro de sus fronteras, que pueden ser
vendidas o intercambiadas por otros terrenos
(Metschies, 2005).
En Mumbai, India, la Autoridad Metropolitana
Regional de desarrollo subastó alrededor de
13 acres de tierra que poseía en alrededor de
1,2 mil millones de USD. Esto equivale a 3,5
veces el valor total de los bonos municipales
que se han emitido en toda la India durante
los últimos 12 años. Lo recaudado se destinó
principalmente a la inversión en infraestructura
de transporte.
Véase:
¾¾Peterson, G (2008) Unlocking Land Values
to Finance Urban Infrastructure («Desblo-
queo de los valores de los terrenos para
financiar Infraestructura Urbana»)
http://www.ppiaf.org/ppiaf/sites/ppiaf.org/
files/publication/Gridlines-40-Unloc-
king%20Land%20Values%20-%20GPe-
terson.pdf
Se clasifican típicamente bajo uno de los dos
mecanismos siguientes:
„„ La recuperación de plusvalías inmobiliarias
a través de impuestos y cargos (a lo que
comúnmente se denomina impuesto sobre el
incremento del valor del terreno); o
„„ Un acuerdo de colaboración entre desarro-
lladores inmobiliarios o terratenientes y el
Estado (a lo que se suele referir como contri-
buciones por desarrollo inmobiliario o con-
tribuciones de impacto/cargos por desarrollo). El impuesto se debe gravar de manera tal que
Ambos mecanismos se explican a continuación.
El impuesto sobre el incremento del valor del
terreno es un medio de recabar ingresos a partir Esto sería contraproducente para cualquier
de todos los usos del suelo en una zona deter-
minada, mediante el cobro a cada terrateniente
en función del beneficio que obtendrá del incre- incremento del valor del terreno puede ser útil
mento en el valor de su terreno, que resulte de
44
una mayor oferta de transporte en las cercanías,
y que refleja el potencial de las empresas para
recibir más clientes, menores costos de trans-
porte y una mayor eficiencia a través de una
mayor accesibilidad.
La recaudación del impuesto sobre el incre-
mento del valor del terreno implica la valuación
periódica de todas las propiedades dentro de
una ciudad. La base para la contribución es
el uso óptimo permitido, no el estado actual
del sitio, por lo tanto son ignoradas todas las
mejoras existentes. Esto significa, por ejemplo,
que un lote vacío en el centro de una ciudad
con permiso para construir un edificio de ofi-
cinas, pagaría la misma tasa de impuesto que el
sitio adyacente en el que ya se ha desarrollado
un edificio de oficinas de tamaño similar. Las
revaluaciones periódicas deben garantizar que
las alzas y caídas del valor de las tierras (debido
a cambios o cambios relativos en la infraestruc-
tura de transporte, por ejemplo) se reflejen en el
valor gravable.
A cada terrateniente se le cobra entonces un
impuesto, que se calcula como un porcentaje
determinado del precio de mercado actual. Hoy
en día, difieren mucho las tasas de impues-
tos en las ciudades o países que ya emplean
el impuesto sobre el incremento del valor del
terreno. En la medida que aumenta el valor
del suelo, aumentan los impuestos recaudados.
Dicho impuesto se recauda a un bajo costo y
es imposible de evitar (no se puede trasladar
un terreno a un lugar exento de impuestos), y
representa un incentivo inmediato para que los
propietarios de tierras den un mejor uso a sus
propiedades. A diferencia de los impuestos sobre
las construcciones (impuesto predial), no hay
descuentos por deterioro o por mantener el sitio
vacío. Del mismo modo, no aumenta la obli-
gación tributaria por las mejoras hechas a una
construcción.
no ocasione que los terratenientes vendan de
formas conducentes al colapso del mercado.
intento de recabar ingresos para mejoras sociales.
El establecimiento gradual del impuesto sobre el
para evitar que eso suceda.

Recuadro 27: Efectos positivos del
impuesto sobre el incremento del
valor del terreno
La financiación de una infraestructura de trans-
porte nueva y mejorada a partir de las ganancias
obtenidas por el valor de un terreno crea un
círculo económico virtuoso que presenta un
escenario beneficioso para todos los interesa-
dos, incluidos los propietarios de tierras quienes
proveen la base financiera. A continuación se
señalan una serie de beneficios potenciales:
„„ El gobierno puede proporcionar nuevas
mejoras al transporte;
„„ Los contribuyentes no son penalizados;
„„ Los impuestos sobre el comercio no aumen-
tan (en general los impuestos sobre el
comercio son más destructivos económi-
camente que los impuestos sobre las tierras);
„„ Los usuarios del transporte público se
benefician de menores tiempos de viaje y
de trayectos más convenientes;
„„ Se recuperan utilidades extraordinarias
procedentes del monopolio en sitios
convenientes;
„„ Los negocios cerca de las estaciones
nuevas pueden aumentar su comercio y
ganancias.
Véase:
¾¾Wetzel, D (2006) Innovative ways of finan-
cing transport («Formas Innovadoras de
Financiar el Transporte»)
http://www.etcproceedings.org/paper/
download/3238
Las contribuciones por desarrollo inmobilia-
rio (Developer contributions) están directamente
relacionadas con el desarrollo inmobiliario del
terreno, y tienden a adoptar la forma de com-
promisos legalmente vinculantes que el terrate-
niente asume con la concesión del permiso de
construcción. Es requisito que los desarrollado-
res inmobiliarios garanticen el suministro de
infraestructura o la mejora a las infraestructuras
existentes de transporte para satisfacer las nece-
sidades del nuevo desarrollo. A diferencia de
otros tipos de impuestos, estas son imposibles
de evitar.
El valor de las contribuciones por desarrollo
inmobiliario puede determinarse con relativa
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
Recuadro 28: La extensión de la
Línea Jubilee del metro de Londres
El ejemplo de la extensión de la Línea Jubilee
del metro de Londres ilustra el impacto que
la infraestructura del transporte puede tener
sobre el valor de la tierra. Riley (2002, citado
en Wetzel, 2005) estimó que el valor de la tierra
en un radio de 1.000 yardas alrededor de dicha
extensión aumentó en 18,8 mil millones de USD.
Al comparar esto con un costo de construc-
ción de 5 mil millones USD, se muestra que de
haberse aplicado el Impuesto sobre el incre-
mento al valor del terreno, se habrían cubierto
los costos. Un estudio hecho por encargo de
Transport for London (TfL) en cuanto a la eleva-
ción del valor de la tierra fue útil para destacar
la incertidumbre en torno a la elevación del valor.
Las complejidades incluyen:
„„
Juzgar y aplicar un valor a los terrenos antes
de la extensión de la línea;
„„
Definir el área de influencia de la mejora en
el transporte;
„„
Estimar el valor atribuible a la mejora en el
transporte;
„„
Determinar el período de tiempo en que el
valor del suelo aumentará; y
„„
Separar el impacto de la línea Jubilee de
otros desarrollos y del ciclo normal de la
propiedad.
Véase:
¾¾Wetzel, D (2006) Innovative ways of financ-
ing transport («Formas Innovadoras de
Financiar el Transporte»)
http://www.etcproceedings.org/paper/
download/3238
precisión, dado que la financiación suele ser
provista alrededor del momento del desarrollo
(el ingreso obtenido de estas contribuciones, sin
embargo, tiende a tener poca relación con el
incremento potencial del valor).
Los pagos del impuesto sobre el incremento
del valor del terreno pueden ser, en cambio, un
poco más controvertidos, ya que actualmente no
existe ningún método estándar para evaluar el
aumento de valor de la tierra. Las zonas donde
este impuesto es más viable pueden no ser las
mismas en las que más se necesitan las inver-
siones en transporte, lo cual podría ocasionar o
exacerbar las desigualdades regionales.
45
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

y sistemas de drenaje. Los costos de puentes, rampas, pasos

Recuadro 29: Contribuciones para la
infraestructura en Alemania
En Alemania, las comunidades pueden cobrarles a los terrate-
nientes privados las inversiones en caminos, construidos para
facilitar el acceso a las nuevas zonas de desarrollo. El gravamen
puede cubrir la adquisición de bienes inmuebles y los costos de
construcción de vías, aceras, carriles para bicicletas, iluminación
subterráneos o costos adicionales a la construcción de una
carretera principal no están cubiertos.
La comunidad tiene derecho a cobrar a los propietarios del
terreno desarrollado (por única ocasión) hasta el 90 % de los
costos mencionados. El reparto de costos entre el municipio y
los terratenientes privados en el estado de Renania del Norte-
Westfalia aparece en el Cuadro 8.

Cuadro 8: Reparto de costos entre el municipio y los terratenientes para la financiación de vías urbanas en Alemania
Propietario de
la carretera Terrateniente privado
municipal
A. Nuevas vías urbanas: Todas las calles
10 % de los
de una nueva zona de desarrollo incluyendo
costos de 90 % de los costos de construcción
aceras, etc. (basado en el estatuto de desa-
construcción
rrollo según la Ley Federal de Construcción)
0 %
Mantenimiento subsecuente de las vías
100 % (Contribución indirecta por medio
dentro de la nueva zona de desarrollo
del impuesto sobre el terreno)
B. Vías urbanas existentes
(Ley tributaria según legislación estatal)
1.  Mantenimiento de todas las calles
1.1 Servicios invernales de todas las vías 100 % para
100 % para aceras
urbanas carriles de las vías
1.2 Reparación para obtener condiciones
100 % 0 %
originales
1.3 Nuevas aceras e iluminación para vías
100 % 0 %
existentes
2. Rehabilitación/Mejoras
100 % por el
2.1 Carreteras nacionales y regionales gobierno federal o 0 %
estatal
2.2 Vías urbanas principales incluyendo 10 % para carriles de circulación (hasta 8,50 m de ancho)
90 %
iluminación y drenaje 50 % para aceras y carriles de aparcamiento
2.3 Vías principales en zonas de desarrollo
30 % para carriles de circulación (hasta 6,50 m de ancho)
residenciales (arterias) incluyendo 70 %
50 % para aceras y carriles de aparcamiento
iluminación y drenaje
2.4 Vías principales en zonas de desarrollo 30 % para carriles de circulación (hasta 6,50 m de ancho)
70 %
industriales 100 % para aceras y carriles de aparcamiento
40 % para carriles de circulación (hasta 6,50 m de ancho)
2.5 Calles comerciales principales 60 %
60 % para aceras y carriles de aparcamiento
50 % para carriles de circulación (hasta 5,50 m de ancho)
2.6 Calles residenciales 50 %
50 % para aceras y carriles de aparcamiento
2.7 Zonas de moderación del tráfico
50 % para carriles de circulación (hasta 9,00 m de ancho)
incluyendo estacionamiento e 50 %
50 % para aceras y carriles de aparcamiento
iluminación
50 % para carriles de circulación (hasta 8,50 de ancho)
2.8 Calles comerciales para la industria 50 %
50 % para aceras y carriles de aparcamiento
2.9 Aceras y carriles de estacionamiento
(independientes o en combinación con 40 % 60 %
calles residenciales o comerciales)
Fuente: Ley Federal de Construcción (BauGB)/Ley tributaria de concesión comunitaria (KAG)
Adaptado de Fink, M (2005)

46

La preocupación sobre la desigualdad se rela-
ciona también con las contribuciones por desa-
rrollo inmobiliario, ya que dada su naturaleza,
los pagos tienden a limitarse a las áreas en
crecimiento.
El proceso para obtener contribuciones por
desarrollo inmobiliario puede ser relativamente
lento, y puede llevar a retrasos en el sistema de
planificación urbana. También puede ser un
proceso complejo, que involucre una gran varie-
dad de partes interesadas.
El hecho de que las contribuciones por desarro-
llo inmobiliario se negocien individualmente,
Recuadro 30:
Captura del valor de la tierra en
Copenhague Recuperación de la
plusvalía inmobiliaria en Copenhague
En 1994 se inició la construcción del sistema de
metro en Copenhague, habiéndose concluido
la primera parte en 2002. El gobierno nacional
cedió una franja de terreno sin desarrollar de
600 metros de ancho por cinco kilómetros de
largo a la Ciudad de Copenhague para financiar
la construcción. Esta zona llamada «Orestad»
Véase:
¾¾OECD (2007) Infrastructure to 2030 (Volume
2): Mapping Policy for Electricity, Water and
Transport («Infraestructura hacia el 2030
(Volumen 2): Política de Asignación de Elec-
tricidad, Agua y Transporte»).
http://www.oecd.org/document/49/0,3343
,en_2649_36240452_38429809_1_1_1_1,00.
html
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
les da mayor flexibilidad, lo cual hace posible
que el gobierno negocie el paquete más prove-
choso. Los pagos pueden ser, por ejemplo, en
especie, por única ocasión, en etapas, relaciona-
dos con el mantenimiento o continuos durante
un periodo acordado.
La existencia de estas complejidades no cambia
el hecho de que existe la posibilidad de recibir
cuantiosos ingresos a partir de las muchas orga-
nizaciones del sector privado que se benefician
de las grandes inversiones del sector público.
se sitúa cerca del centro de la ciudad, pero era
casi inaccesible para el uso público. Después de
construir el Metro, el valor del terreno se elevó
significativamente. Gracias a los derechos de
propiedad, la ciudad pudo vender el terreno a un
precio muy superior. El ingreso por la venta de
bienes raíces contribuyó con alrededor del 45%
de los costos de construcción. El resto de los
costos del sistema del Metro se está resarciendo
mediante tarifas (33 %), impuesto predial (16 %) y
otros ingresos (6 %).
Figura 27
Nuevo metro en
zona de desarrollo,
Copenhague,
Dinamarca.
Foto por Axel Kuehn, 2004
¾¾Economopoulos, V (2008) The Financing of
Public Transport («La financiación del Trans-
porte Público»).
http://www.docstoc.com/docs/24355845/
MINISTRY-OF-TRANSPORT-%E2%80%93-
MINISTRY-OF-INFRASTRUCTURE-WORLD
47
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 31: Empresas ferroviarias
privadas en Japón
En Japón, las empresas ferroviarias privadas en
las zonas metropolitanas poseen y administran
una gran parte de las propiedades en torno a las
líneas ferroviarias. Construyen grandes tiendas
departamentales, plazas comerciales y hoteles
alrededor de las principales estaciones y reciben
clientes que viajan desde los distritos residenciales
situados cerca de la misma línea ferroviaria. Los
réditos obtenidos por tales servicios auxiliares
suman una proporción significativa de los ingre-
sos de la empresa ferroviaria, como se muestra
en la Figura 28. El ejemplo japonés representa
un modelo acaso extremo de cómo puede ser
recuperado el valor de las tierras adyacentes a
las infraestructuras de transporte y luego utilizado
para financiar el transporte mismo. En Hong Kong
se pueden encontrar ejemplos similares.
Véase:
¾¾Keio Corporation (2010) Fact Book («Libro de
Hechos») 2009 http://www.keio.co.jp/english/
pdf/factbook2009.pdf

営業収益 Ingresos operativos

Millones
¥200,000

¥180,000 運輸業
Transporte
¥160,000
流通業
¥140,000 Ventas de mercancía

Figura 28 ¥120,000
不動産業
Los ingresos operativos ¥100,000 Bienes raíces

de Keio Corporation, ¥80,000

レジャーサービス業
Esparcimiento
una gran empresa ¥60,000

ferroviaria privada ¥40,000 その他

Otros
en Tokio, Japón. ¥20,000

Fuente: Keio Corporation, 2010 ¥0 (100万円 millones de yenes)

2005/3 2006/3 2007/3 2008/3 2009/3

Año fiscal

48
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

3.3.7 Asociaciones Público-Privadas

Atributos básicos Apoyo al transporte sostenible

Nivel Administrativo Privado Eficiencia
„„ ++
Cantidad $$ Equidad
„„ +
Infraestructura Medio Ambiente
„„ +
Mantenimiento
¿Qué puede financiar?
Transporte público Apoyo a la sostenibilidad financiera
Tecnología
Ejemplos Estabilidad
„„ ++
Construcción-Operación-Transferencia de
„„ Aceptabilidad política
„„ ++
infraestructura de transporte (a través de Asia)
Bogotá – Franquicias de servicios de autobús
„„ Facilidad administrativa
„„ +

Principales consideraciones para los

Principales tomadores de decisiones
diseñadores de políticas
Ministerio de finanzas/Tesorería X Entender plenamente los beneficios y riesgos
„„
de involucrar al sector privado
Ministerio de transportes X
Garantizar la solidez de los procesos de
„„
Ministerio de medio ambiente otorgamiento de franquicias y de licitación
y que sus resultados respalden el objetivo
Alcalde/Administración de la ciudad X
público
Autoridad local de transporte X
Autoridad de aplicación
Operadores del sector privado X
Comercios X
Organizaciones internacionales
ONG, medios y sociedad civil

Además de los impuestos territoriales, los recur- mantenimiento y operación de instalaciones y

sos financieros del sector privado se pueden
multiplicar a través de las Asociaciones Público
Privadas (APP).
Una APP es un acuerdo contractual entre un
órgano del sector público y un grupo del sector
privado que asegure los fondos para la cons-
trucción, modernización operación y manteni-
miento de un proyecto (de infraestructura), y el
suministro de un servicio que tradicionalmente
ha sido provisto por el sector público. Implica
compartir tanto riesgos como recompensas
y es un método de adquisición. Conduce a
una mayor intervención del sector privado
en el diseño, construcción, financiación y/o
servicios públicos.
De hecho, las asociaciones público-privadas a
menudo se consideran una forma efectiva para
que las autoridades locales financien infraes-
tructuras de transporte. Esto se debe en gran
medida al hecho de que combinan la seguridad
y compromiso político del gobierno con la
experiencia y financiación del sector privado.
Al sector privado se le considera también más
eficiente en la realización de proyectos de capital
de gran escala, y más competente para manejar
eficazmente los riesgos principales que intervie-
nen en el diseño, construcción, financiación y
explotación del bien (Recuadro 32).

49
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Recuadro 32: ¿Cuáles son las
ventajas y desventajas de las APP?
Son abundantes los argumentos a favor de
las Asociaciones Público Privadas
Los defensores de las APP sostienen que la
financiación privada puede cubrir un déficit en
los recursos públicos y garantizar que la infraes-
tructura y servicios de transporte necesarios sean
suministrados.
Las APP también pueden conducir a mejoras en
la calidad de los servicios públicos. Las sancio-
nes relacionadas con el desempeño, que ahora
se incluyen en la mayoría de los contratos de las
APP, suelen diseñarse para garantizar una continua
mejora de los estándares.
Existe una serie de ventajas adicionales de las
APP, entre ellas las siguientes:
„„
Facilita la utilización de los conocimientos
prácticos, experiencia y recursos humanos
del sector privado;
„„
El sector privado asume el riesgo del costo del
ciclo de vida, pero puede asegurar economías
de escala a largo plazo;
„„
Los riesgos se asignan a la parte más capaz
de manejar cada riesgo en particular;
„„
Se potencia la previsibilidad presupuestaria;
„„
El sector público puede enfocarse en los
resultados y beneficios desde el inicio de un
proyecto.
«Las asociaciones público privadas
suelen estructurarse de modo que el
sector privado es propietario de la
infraestructura de transporte que ha
financiado y el sector público paga
por el uso de los activos y servicios
asociados.»
Este arreglo permite al sector privado recuperar
la inversión que realizó durante el período del
contrato. Frecuentemente se considera que este
tipo de alianza ofrece una mayor rentabilidad
para el sector público que comprar el activo y
ser responsable de su funcionamiento y man-
tenimiento. Esto se debe en parte al hecho de
50
Los inconvenientes de las APP deben ser
manejados cuidadosamente
Por otra parte, recaen numerosas críticas sobre
las APP, muchas de ellas argumentan que los
contribuyentes terminaran pagando la cuenta.
Salvo que el contrato sea muy claro en sus espe-
cificaciones y se dé seguimiento a los resultados,
el contratista privado podría «tomar atajos» con
el fin de maximizar sus ganancias.
Además, puede ser necesario renegociar los con-
tratos con las empresas privadas de no efectuar
los proyectos dentro del presupuesto, por ejemplo,
si los costos de construcción se elevaran de forma
inesperada. En el peor de los casos, el contra-
tista privado podría ir a la quiebra devolviendo la
totalidad del riesgo al sector público ya que éste,
efectivamente, avala la inversión.
Dependiendo de la naturaleza del contrato, los
costos de financiar un régimen de APP se eleva-
rán en un período largo que se extiende hacia el
futuro. Sin embargo, no hay garantía de que en
un futuro el gobierno tenga los fondos necesa-
rios para mantener los compromisos acordados.
Estos riesgos deben comprenderse y manejarse
plenamente antes de acoger a las APP como un
instrumento de financiación.
Véase:
Jick, E (2007) PT funding and financing
¾¾
(«Fondos y financiación del TP»)
http://chinaurbantransport.com/english/ppt/
huichang_4/Sung%20Jick%20Eum.pdf
que el sector público no asume ninguno de los
costos involucrados, y tampoco está obligado
a cubrir los costos adicionales que se generen.
Sin embargo, existen numerosos tipos de aso-
ciaciones, que pueden variar desde contratos de
administración a corto plazo hasta asociaciones
complejas. Algunos de los modelos más comu-
nes de asociaciones se detallan a continuación:
Los proyectos de infraestructura suelen ser
financiados a través de las asociaciones del tipo
Diseño y Construcción, en las cuales se somete
a concurso un proyecto de construcción y un
contratista privado es elegido mediante un
proceso de licitación. Se diseña y se construye
entonces la infraestructura sobre la base de un
cargo fijo, como se acordó en la licitación y el
contratista asume el riesgo implicado en las
fases de diseño y construcción.

Existen también numerosas formas de operar
servicios o dar mantenimiento a activos, a través
de una alianza con el sector privado. Las prin-
cipales diferencias entre estas asociaciones son
en gran parte contractuales. Un tipo de acuerdo
supone que los operadores retengan los ingresos
percibidos a partir de los usuarios del servicio
y luego paguen a la autoridad contratante un
monto previamente acordado. Un acuerdo
alterno prevé que el operador y la autoridad
contratante compartan los ingresos genera-
dos por el uso del servicio. En ambos casos el
gobierno asume la responsabilidad de la inver-
sión, aunque los riesgos operativos se transfieran
al operador.
También se pueden formar asociaciones en
las que el sector privado construye y opera
la infraestructura. Un acuerdo contractual
empleado con frecuencia es del tipo Construc-
ción-Operación-Transferencia (COT), en el
que un contratista invierte en infraestructura
y servicios asociados, y los opera durante un
periodo pre-establecido, después del cual la
propiedad vuelve al sector público. Esto resulta
en la transferencia de riesgos al sector privado,
mientras que se conserva la propiedad defini-
tiva, lo que significa que el sector público puede
estipular ciertos requisitos básicos. Es distinto
del sistema de franquicias en las que el sector
privado puede especificar los niveles del sumi-
nistro del servicio. Las franquicias se emplean
a menudo para los servicios de trenes urbanos y
autobuses.
Otras formas de asociación de uso común que
combinan la construcción de la infraestruc-
tura y los servicios del transporte urbano son
Construcción-propiedad-operación (CPO) o
Diseño-Construcción-Financiación-Opera-
ción (DCFO), en las que el sector privado cons-
truye, posee y opera una instalación, que vende
a los usuarios. Otra versión es el modelo de
Iniciativa de Financiación Privada (IFP), con la
fundamental diferencia de que el sector público
compra los servicios al sector privado por medio
de un acuerdo de largo plazo.
Bajo un contrato de CPO, el acuerdo de finan-
ciación es tal que un desarrollador inmobiliario
(1) diseña y construye un proyecto o instalación
completa (como un aeropuerto, una central
eléctrica o un puerto marítimo) a un costo muy
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
bajo o sin costo alguno para el gobierno o socio
empresarial, (2) es propietario de la instalación
y la opera como un negocio durante un periodo
especifico (generalmente de 10 a 30 años), des-
pués del cual (3) lo transfiere al gobierno o al
socio por un precio pre-acordado o de mercado.
Los contratos CPO permiten que los clientes del
sector público se centren en su actividad princi-
pal mientras el contratista asume la responsabili-
dad del diseño y operación de la infraestructura.
Los contratos CPO incluyen garantías de canti-
dad, calidad y costo. Un pre-requisito para este
tipo de contratos es tener una fuente de ingresos.
Con frecuencia se establece un órgano regulador
para supervisar el desempeño, incluyendo los
precios, para garantizar que no se abuse de la
posición de monopolio.
Los contratos DCFO tienen como meta transfe-
rir al sector privado el riesgo asociado a los pro-
yectos de infraestructura de gran envergadura
y simultáneamente promover la innovación en
materia tanto técnica como de acuerdos finan-
cieros y comerciales.
Al fomentar la participación del sector privado
en las actividades que una vez fueran mono-
polio del sector público, los contratos DCFO
tienen como objetivo minimizar la aportación
financiera de los contribuyentes y alcanzar el
compromiso calidad-precio. La infraestructura
debe ser devuelta al sector público en un estado
apto para su funcionamiento sin requerir de
sumas importantes de capital para manteni-
miento inmediatamente después del término del
contrato, esto es, por lo general se especifica una
vida residual mínima y se detallan las inspeccio-
nes realizadas antes de la entrega.
«Las asociaciones público privadas
también pueden utilizarse en
la operación de los servicios de
transporte público.»
Como regla general, la operación de autobuses
idealmente debe estar a cargo de las empresas
privadas, dentro de un mercado bien regulado,
en condiciones competitivas. Las encuestas
subrayan que, en general, los operadores pri-
vados de autobuses son mucho más eficientes
que los operadores públicos (por ejemplo, en
51
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Frankfurt, Alemania, los costos se redujeron
en más del 25 % después de haber licitado la
operación entera del servicio de autobuses). La
APP debe incluir el acuerdo, por parte del ope-
rador, de elevar la calidad del servicio al invertir
en autobuses nuevos, aumentar la frecuencia de
las corridas y capacitar a los conductores, por
Recuadro 33:
Información adicional sobre las APP
Se puede encontrar mayor información en otros
módulos del Texto de Referencia de GTZ, entre
ellos:
„„ 1c: Participación del sector privado en la pro-
visión de infraestructura de transporte urbano
¾¾World
„„ 3c: Regulación y planificación de buses
Ambos están disponibles en: http://www.sutp.org
El Banco Mundial y la PPIAF también cuentan con
diversas herramientas interactivas para asistir a
los diseñadores de políticas de países de ingre-
sos bajos y medianos en la implementación de
procedimientos que promuevan la participación
del sector privado y en la financiación del sector ¾¾World Bank and PPIAF (2007b) Urban Bus
transporte. Éstas están disponibles en:
¾¾World Bank and PPIAF (2009b) Toolkit for
Public-Private Partnerships in Roads &
52
ejemplo. Por otra parte, la autoridad local debe
comprometerse a invertir en medidas priorita-
rias para los autobuses, tales como carriles exclu-
sivos para autobuses, sistemas de información
en tiempo real y quizás restringir el acceso de
vehículos a las zonas donde se ofrece el servicio
de autobuses.
Highways («Kit de herramientas para las Aso-
ciaciones Público-privadas en Calles y
Carreteras»)
http://www.ppiaf.org/ppiaf/sites/ppiaf.org/
files/documents/toolkits/highwaystoolkit/
index.html
Bank and PPIAF (2007a) Port Reform
Toolkit: Effective Support for Policymakers
and Practitioners (2nd edition) («Kit de herra-
mientas de Reforma Portuaria: Apoyo Eficaz
para formuladores de políticas y profesiona-
les (2.ª edición)»)
http://www.ppiaf.org/documents/toolkits/
Portoolkit/toolkit.html
Toolkit («Kit de herramientas para autobuses
urbanos»)
http://www.ppiaf.org/UrbanBusToolkit
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
Recuadro 34:
Contratos basados en desempeño
para el mantenimiento vial
Metschies (2005) afirma que casi un tercio de
todas las vías de transporte de los países en
desarrollo están en malas condiciones. Una forma
relativamente común para mejorar las condiciones
de las vías y al mismo tiempo reducir los costos
de mantenimiento, ha sido la introducción de
contratos de servicios basados en desempeño.
En América Latina, por ejemplo, el desempeño se
basa en criterios de normas establecidas y toma
en consideración datos tales como baches, grietas,
surcos, fricción, sistemas de drenaje, aspecto
general y desviación.
Figuras 29a, b
Mantenimiento de carreteras realizado por una pequeña empresa en Guatemala.
Fotos: Gunter Zietlow
Se han puesto en marcha esquemas similares
en una serie de países en vías de desarrollo, si
bien en algunos casos estos contratos incluyen
esfuerzos iniciales parciales que se concentran en
el mejoramiento de las condiciones de las carre-
teras. En el caso de Uruguay, este esquema fue
denominado ‘rehabilitación de puntos iniciales’, y
las mejoras se pagaron con base en precios uni-
tarios. El impacto positivo del programa sobre las
condiciones de carreteras es tal, que en Uruguay,
cinco años después de la concepción inicial del
proyecto, al 50 % de las carreteras nacionales se
les ha dado mantenimiento a través de contratos
de desempeño.
53
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 35: Ejemplos de APP en el transporte público en todo el mundo

Ciudad (país), proyecto Descripción
Bangkok (Tailandia) – El plan para el sistema de transporte masivo de Bangkok, que forma
Tren elevado BTS parte del plan maestro de 1995, consiste en la construcción de
cinco líneas que partirán del centro hacia fuera y se unirán a la Zona
Metropolitana de Bangkok para reducir la congestión del tráfico y
la contaminación del aire asociada. Las primeras dos líneas (Línea
verde oscura-17 km y línea verde clara 6,5 km) fueron construidas
utilizando el modelo COT (Construcción-Operación-Transferencia). Su
operación está a cargo del «Sistema de Tránsito Público Masivo de
Bangkok, Sociedad de Responsabilidad Limitada» (BTSC) por medio
de una concesión otorgada por la «Administración Metropolitana de
Bangkok» (BMA). El inversionista fundó BTSC como una empresa
Foto por Manfred Breithaupt, 2005
de propósito especial para financiar el sistema.
Astana (Kazajstán) -
Sistema de Tránsito de
Tren Ligero

El municipio de Astana prepara propuestas sobre la concesión de la

construcción y el mantenimiento de un tren ligero (TL). La inversión de
este proyecto de APP, según el desarrollador maestro VTG («Grupo
de transporte Visión»), consiste en alrededor de 1,1 mil millones de
USD. Se espera que la construcción del proyecto incluya 26 km de
tren ligero elevado y 19 estaciones elevadas.
Copyright © Vision Transportation Group

Imagen de cortesía de
Grupo de transporte Visión

La línea roja del sistema de TL (Tren Ligero) y el Corredor de Transporte

Jerusalén (Israel) – Público Azul («Blue Public Transport Lane») constituyen la columna
Tren Ligero de Jerusalén vertebral del nuevo sistema de transporte público en la ciudad de
Jerusalén. Para este proyecto, se firmó un acuerdo de concesión
de 30 años con el concesionario. Se asignaron tres años de dicho
periodo a la construcción y 27 a la operación. Se pagará un subsidio de
inversión de 1.400 millones de NIS (378,5 millones de USD) conforme
se concluyan una serie de etapas acordadas. La JPTA, («Autoridad
de Transporte Público de Jerusalén») tendrá la supervisión a su
cargo – un órgano de gobierno, que incluye a representantes de los
Ministerios de Finanzas y de Transporte, así como del Municipio de
Imagen por cortesía de Wikipedia.org
Jerusalén. La fecha prevista para la finalización del proyecto es al
final de abril de 2011.
Véase:
Tren elevado BTS de Bangkok
¾¾JICA (2008) Ex-Post Evaluation
http://www.jica.go.jp/english/operations/evaluation/oda_loan/post/2008/pdf/e_project09_full.pdf
¾¾The Nation (2009) Skytrain green lines ready by 2012: BMA(«Las líneas verdes del tren elevado
listas para 2012: BMA»)
http://www.nationmultimedia.com/2009/02/25/national/national_30096546.php

Sistema de Tránsito de Tren Ligero de Astana

¾¾VTG (no date) New Transportation System of Astana («Nuevo Sistema de Transporte de Astana»)
http://visiontransportationgroup.com/en/VTG_Astana_NTSA.html

Tren Ligero de Jerusalén

¾¾Israel Ministry Of Finance (2009) Jerusalem Light Train («Tren Ligero de Jerusalén»)
http://ppp.mof.gov.il/Mof/PPP/MofPPPTopNavEnglish/MofPPPProjectsEnglish/PPPProjectsLis-
tEng/TashtiotTaburaEng/RRakevetJerusalem

54

3.3.8 Publicidad
Atributos básicos
Nivel Administrativo Local, Privado
Cantidad $ Equidad
Mantenimiento
¿Qué puede financiar?
Transporte público
Ejemplos
Londres – Publicidad en las paradas de autobús
Paris – Bicicletas públicas Veliz
Japón – Publicidad televisiva en trenes y en las
plataformas de las vías férreas
Principales tomadores de decisiones
Ministerio de finanzas/Tesorería
Ministerio de transportes
Ministerio de medio ambiente
Alcalde/Administración de la ciudad
Autoridad local de transporte X
Autoridad de aplicación
Operadores del sector privado X
Comercios X
Organizaciones internacionales
ONG, medios y sociedad civil X
«La publicidad sobre la
infraestructura o sobre los vehículos
de propiedad gubernamental puede
ser una forma efectiva de generar una
fuente fiable de ingresos.»
Puede utilizarse para suplir insuficiencias de la
financiación, particularmente del ingreso, dado
que se pueden establecer acuerdos contractuales
en los que se transfiera la responsabilidad del
mantenimiento de la infraestructura sobre la
cual se coloca la publicidad.
Esta es una estrategia generalizada en el RU,
en donde los convenios de publicidad son típi-
camente sub-contratados para reducir la carga
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
Apoyo al transporte sostenible
Eficiencia
„„ +
„„ +
Medio Ambiente
„„ +
Apoyo a la sostenibilidad financiera
Estabilidad
„„ +++
Aceptabilidad política
„„ +++
Facilidad administrativa
„„ ++
Principales consideraciones para los
diseñadores de políticas
Considerar la oportunidad de utilizar la
„„
publicidad para suplir las carencias en la
financiación
Garantizar que otros objetivos, como la
„„
seguridad o la buena visibilidad no se vean
afectados severamente
financiera sobre la autoridad local. En 2005,
Transport for London (TfL), la autoridad de
transporte responsable de Londres – negoció un
contrato con el especialista de publicidad exte-
rior Clear Channel, para colocar publicidad en
los paraderos de autobuses en Londres.
El acuerdo implicaba ceder a Clear Channel
los derechos para vender espacios mediáticos
en la mitad de la cartera de paraderos de auto-
buses de TfL a cambio del mantenimiento de
rutina y diseño del mobiliario urbano sobre el
cual se colocaba publicidad. TfL espera que
el contrato resulte en un ingreso equivalente
al triple del que percibía anteriormente. Todas
las entradas que se generen se utilizarán para
fortalecer la red de transporte de Londres
(TfL, 2005).
55
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Figuras 30a, b
Publicidad en
parada de autobuses
en Londres.
Fotos por Geraldine Holland,

Figura 31
Parada de autobús
utilizada para
la publicidad en
Ammán, Jordania.
Foto por Andrea Broaddus de 2007

Los ingresos por publicidad también se usan
para financiar el transporte urbano en los
países en desarrollo. En Surat, India, la ciudad
hipoteca las cuotas de publicidad junto con
los impuestos vehiculares y las cuotas de esta-
cionamiento para la financiación de un fondo
específico para transporte urbano. Este se usa
para financiar una serie de proyectos de trans-
porte, incluida la expansión de los servicios de
autobuses y las modificaciones a los vehículos de
tres ruedas de manera que se alimenten de Gas
Natural Limpio (GNL) («Centro para la Ciencia
y el Medio Ambiente», Centre for Science and
Environment, 2009).

56
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

Recuadro 36: Esquema de alquiler de La ciudad de París no era capaz de financiar un

Sistema tan grande como Vélib por sí sola. Por
bicicletas Vélib en Francia: lo tanto se asoció con JC Decaux, una empresa
financiado con publicidad multinacional de publicidad exterior y mobiliario
El 15 de julio de 2007, la ciudad de París puso en urbano. La alianza pública-privada aseguró la
marcha un nuevo «Sistema de tránsito en bici- imposición esencial de la iniciativa en la ciudad.
cleta» de auto-servicio denominado Vélib. El nuevo En 2007, había 20.700 bicicletas y 1.451 estaciones.
esquema de autoservicio de bicicletas permite a Se estima que existe un potencial de hasta 50.000
una persona tomar una bicicleta en cualquier esta- bicicletas, 26 millones de alquileres de bicicletas
ción (automatizada y de autoservicio) de la ciudad y cerca de 200.000 suscriptores al año.
y devolverla en cualquier otra. Es un esquema de
precios variables que van desde una suscripción En general, las mejoras urbanas y del transporte
anual a una suscripción de corto plazo para el uso así como las medidas de restricción del tráfico
diario o semanal (1 EUR por día, 5 EUR por 7 días han resultado en una disminución del tráfico de
y 29 EUR por un año). Para ayudar a garantizar la vehículos privados en un 20 % entre 2001 y 2006.
devolución de las bicicletas, los usuarios de corto Durante el mismo período, la calidad del aire ha
plazo, además de la cuota de suscripción, deben mejorado notablemente.
pagar un depósito de seguridad de 150 EUR. Los Véase:
primeros 30 minutos de uso son gratuitos, lo que ¾¾Charles, N (2009) The Vélib: a bike sharing
hace al sistema un medio funcional de transporte, program in Paris. An option for New York
ya que ese es el tiempo promedio que tarda un City? («El Vélib, un programa de uso compar-
empleado de París para ir de su lugar de residencia tido de bicicletas. ¿Una opción para la
al de trabajo. Durante los dos primeros meses de Ciudad de Nueva York?»).
funcionamiento, el 92% de los viajes duró menos http://www.newyorkinfrench.net/profiles/
de 30 minutos. blogs/the-velib-a-bike-sharing

Figura 32
Estación de bicicletas
Vélib en París.
Foto por Matthias Gauger, GTZ, 2009

57
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

3.4 Instrumentos de financiación a nivel nacional

3.4.1 Impuestos y recargos por combustible

Atributos básicos Apoyo al transporte sostenible

Nivel Administrativo Nacional Eficiencia
„„ +++
Cantidad $$$ Equidad
„„ +++
Infraestructura Medio Ambiente
„„ +++
Mantenimiento
Transporte público
¿Qué puede financiar?
Instituciones Apoyo a la sostenibilidad financiera
Políticas
Gestión del tráfico
Ejemplos Estabilidad
„„ +++
Recargo por combustible en Bogotá y otras
„„ Aceptabilidad política
„„ +
ciudades colombianas
Fondos viales en África
„„ Facilidad administrativa
„„ +++

Principales consideraciones para los

Principales tomadores de decisiones
Ministerio de finanzas/Tesorería
Ministerio de transportes
Ministerio de medio ambiente
Alcalde/Administración de la ciudad
Autoridad local de transporte
Autoridad de aplicación
Operadores del sector privado
Comercios
Organizaciones internacionales
ONG, medios y sociedad civil
diseñadores de políticas
X Considerar a los impuestos sobre el
„„
combustible una fuente estable de ingresos
X
y un sustituto de la tarificación vial y de los
impuestos ambientales
Crear enlaces con los ministerios nacionales
„„
X
para buscar formas de que los ingresos
puedan reasignarse a nivel local
X

Los impuestos sobre el combustible son un
mecanismo generalizado de obtener ingresos,
ya sea para la contabilidad general o para uso
específico en el transporte. Es una manera
relativamente simple y fiable de cobro, y tanto
su puesta en práctica como su aplicación son
menos problemáticas que otras estrategias para
recabar ingresos. Además, los impuestos sobre
el combustible generan una porción importante
del ingreso fiscal, particularmente en los países
en desarrollo, estos ingresos pueden ser destina-
dos a fines específicos de ser necesario.
«Se sabe que entre el 80 y el 90 % de
todos los ingresos derivados del sector
transporte, a nivel global, proceden
de los impuestos sobre el combustible.»
Los impuestos al combustible pueden utili-
zarse como una fuente estable de ingresos para
el mantenimiento de la infraestructura vial
y en algunos casos, como en Japón, para su
construcción.
«Los estudios muestran que un
impuesto a los combustibles de
alrededor de 10 centavos de USD por
litro cubre cuando menos los costos de
mantenimiento vial.»
Una porción de los ingresos también puede ser
destinada a fines ambientales, como muestra el
siguiente ejemplo de México.
El impuesto al combustible se puede considerar
una manera de instaurar el «principio del usuario

58

Recuadro 37: El Fondo Fiduciario
para el Medio Ambiente en México
El Fondo Fiduciario para el Medio Ambiente fue
creado en México en 1992 con el propósito de
financiar proyectos ambientales de transporte.
Los ingresos fueron generados por un incre-
mento en el impuesto sobre el combustible de
un centavo de USD por litro, lo cual acumuló
ingresos de aproximadamente 70 millones
de USD entre 1992 y 1998, que fueron utiliza-
dos para financiar una serie de proyectos que
incluyen campañas de sensibilización pública
y sistemas de recuperación de vapores en las
estaciones de reabastecimiento de combustible.
Véase:
¾¾Texto de Referencia GTZ Módulo 1d:
Instrumentos Económicos
http://www.sutp.org
paga», ya que el consumo de combustible gene-
ralmente puede considerarse un buen indicador
del nivel de uso de la infraestructura vial.
«Los impuestos sobre el combustible
también pueden ayudar a
internalizar las externalidades
negativas generadas por los vehículos,
ya que es un buen indicador del uso
de vías y de las emisiones.»
La debilidad más importante del impuesto al
combustible es que no puede diferenciar los
cargos de forma que se ponga de manifiesto la
naturaleza de la utilización del vehículo (hora
en que se viaja, tipo de vehículo, carga por eje,
consumo de combustible, tipo de combustible,
emisiones y tecnología del vehículo). No obs-
tante, a diferencia de instrumentos más sofisti-
cados, tales como los esquemas de tarificación
vial, es fácil de administrar y difícil de evitar.
Puede ser considerado la mejor alternativa para
implantar el «principio del usuario paga».
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
También es propenso de subsidios (indirectos),
como repercusión de la presión política por
mantener bajos los precios del combustible. Esto
se evidencia en el nivel de subsidios en todo el
mundo, como se ilustra en el Recuadro 39 y se
manifiesta en la gran divergencia de precios de
combustible a nivel internacional.
Los ingresos por impuestos sobre el combustible
suelen devengarse a nivel nacional más que local,
lo que dificulta que el instrumento se coordine
con las estrategias urbanas.
«Sin embargo, hay formas de redirigir
los ingresos obtenidos a nivel
nacional para su uso a nivel local.»
Estas son, por ejemplo, la implantación de un
recargo al impuesto por combustible a nivel
local, mediante el cual las ciudades pueden apli-
car una sobretasa al impuesto del combustible
nacional (se requiere de un marco legislativo
habilitante, capacidad institucional y transpa-
rencia, para que esta estrategia sea efectiva); o
una redistribución, donde el gobierno central
cede una porción del ingreso al nivel local.
Recuadro 38:
Recargo por combustible en Bogotá
y otras ciudades colombianas
En las ciudades colombianas, se cobra un
sobrecargo del 20% en todas las ventas de
gasolina. La mitad de los recursos generados
se utilizan para la construcción de la infraes-
tructura necesaria del Sistema TransMilenio
de Bogotá. De esta manera, los propietarios
de vehículos privados (19% de la población)
financian aproximadamente un tercio de la
infraestructura del sistema de transporte
público masivo. El sistema es utilizado por el
72% de los ciudadanos de bajos ingresos, así
contribuye con el equilibrio social de la ciudad.
59
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 39: El problema de los fiscal al cobrar por el combustible de la bomba
subsidios al combustible un precio inferior al que se requeriría para cubrir
A pesar del potencial que tienen los impuestos el precio del petróleo crudo, su procesamiento,
sobre el combustible, muchos países lo subsidian. transporte y el mantenimiento adecuado de la
La Encuesta sobre Precios de Combustibles de infraestructura de transporte. El siguiente cuadro
GTZ en 2009 muestra que los países en todas las muestra los países con los precios máximos y
regiones de mundo ponen en peligro su estabilidad mínimos de cada continente.

Precio mínimo de combustible Precio máximo de combustible

Continente
(diesel/gasolina) (diesel/gasolina)
Libia Eritrea
África
(12/14 centavos de USD por litro) (107/253 centavos de USD por litro)
Venezuela Guadalupe
América
(1/2 centavos de USD por litro) (154/181 US centavos de USD por litro)
Asia, Australia Irán Hong Kong, China
y Pacífico (3/10 centavos de USD por litro) (116/195 centavos de USD por litro)
Federación Rusa Turquía
Europa
(86/89 centavos de USD por litro) (163/187 centavos de USD por litro)

Eritrea 253
US-¢

195 China, Hong Kong

per Country Category 4
Country Category 3
litre Country Category 2 Gasoline Taxation (56–122 US Cents)
Very High Gasoline Taxation
(123–253 US Cents)
Gasoline Subsidies (30–55 US Cents)
The retail price of Gasoline is above the The retail price of Gasoline is

Turkey 187184 Cape Verde

200 The retail price of Gasoline is above the price level of the United States and below above the price level of Spain.
price for crude oil on the world market and the price level of Spain.
below the price level of the United States.

Sudan, South 159 158 Tahiti (French Polynesia)

Guadeloupe 181178 Malawi

Note: In November 2008, fuel prices in
Note: The fuel prices of the United Spain were the lowest in EU-15. Prices

Mozambique 171 170 Zambia

States are average cost-covering retail in EU countries are subject to VAT, fuel
180 prices incl. industry margin, VAT and incl.

Malta 166 164 Monaco

taxes as well as other country-specific

Netherlands 168 167 Cuba

Norway 163 161 Portugal
approx. 10 US cents for the 2 road funds

Germany 156 155 Madagascar

Uzbekistan 135 134 Palestine (W. Bank and Gaza)
duties and taxes.
(federal and state). This fuel price may be

Mauritania 149144 United Kingdom

Finland 157 156 Ireland

Slovakia 157 157 Italy
considered as the international minimum

Denmark 154 152 France

Korea, South (R.) 151 150 Belgium
160 benchmark for a non-subsidised road

Israel 137 137 Czech Republic

Peru 142 140 Luxembourg

Mongolia 138 138 Burkina Faso
transport policy.

Central African Republic 144 143 Poland

123 Congo, D.R. (Kinshasa)

Sri Lanka 143 142 Japan

Burundi 139 138 Sweden
Austria 137 137 Rwanda
130 Liechtenstein

Albania 136 135 Senegal

127 Montenegro

130 Zimbabwe
Lithuania 113 113 Bosnia and Herzegovina

133 Belarus
129 Morocco

130 Uganda
128 Grenada
127 Hungary

140
Somalia 112 111 Antigua and Barbuda

124 Costa Rica

123 Greece

Country Category 1
Paraguay 117 117 Bangladesh
Afghanistan 105 104 Dominican Republic

Slovenia 118 118 Uruguay

Timor-Leste (East Timor) 122 120 Kenya

Moldova 120 118 Estonia

Côte d'Ivoire 133

Haiti 116 115 Iceland

Very High Gasoline Subsidies

Cameroon 114 114 Gabon

Mali 130
Chad 130
Switzerland 130
111 Romania

123
Serbia 129
Cyprus, South 128
Bulgaria 128
Nepal 113 112 Latvia
Armenia 108 107 Singapore

(1–29 US Cents)
Croatia 127
109 Georgia

Macedonia 115 115 Fiji

Brazil 126

120
Andorra 124
Chile 95 94 Papua New Guinea

109 India

Spain 123

The retail price of Gasoline is

Tajikistan 103 102 Guinea
Togo 89 89 Russian Federation

Colombia 104 103 Benin

below the price for crude oil on

Kazakhstan 83 81 Congo, R. (Brazzaville)

Barbados 100 99 China

91 Sierra Leone

the world market.

Niger 9996 Tunisia

Tanzania 111
Kosovo 110
91 Suriname

New Zealand 109

92 Ethiopia
Liberia 77 76 Korea, North (D.R.)

South Africa 87 87 Nicaragua

100
90 Ghana
Thailand 87 86 Swaziland

Botswana 88 88 Ukraine
Guyana 84 84 Pakistan
Kyrgyzstan 80 80 Honduras

Guatemala 86 85 Syria
El Salvador 78 78 Argentina

Vietnam 80 79 Lesotho
Gambia 79 78 Namibia

Cambodia 94
Canada 76 76 Lebanon

Lao PDR 92
Bhutan 91
Philippines 91
Australia 74 74 Jamaica
Azerbaijan 74 74 Mexico

Grey
Benchmark Line:
80
Belize 70 68 Bolivia

Retail Price of
Panama 67 65 Sudan
Nigeria 5956 United States

Gasoline in Spain
45 United Arab Emirates

Taiwan (China) 6461 Jordan

= 123 US Cents/Litre
Ecuador 51 50 Indonesia
Malaysia 53 53 Angola

60
56
38 Brunei
34 Algeria

Egypt 49

40
30 Yemen

Green
Myanmar (Burma) 43

Red
Benchmark Line:
Benchmark Line:
21 Bahrain

30
Trinidad and Tobago 36

Retail Price of
22 Qatar

Price of Crude Oil

Gasoline
Gasoline in the
Oman 31

on World Market
United States
14 Libya

= 30 US Cents/Litre
20 = 56 US Cents/Litre
Kuwait 24

(= US$48/Barrel)
Turkmenistan 22
2 Venezuela
S. Arabia 16

Data as per mid-November 2008

Iran* 10

www.gtz.de/fuelprices
0
Cat. 1 Cat. 2 Cat. 3 Cat. 4
* Iran: 53 US-¢/litre for sales above 120 litres/month

Figura 33 Véase:
Precios minoristas de gasolina en centavos ¾¾GTZ (2009) International Fuel Prices («Precios
de USD por litro, que muestran grandes Internacionales de los Combustibles»).
diferencias en los precios de gasolina por país. http://www.gtz.de/fuelprices
Fuente: GTZ, 2009, basada en las cifras de noviembre de 2008

60
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

3.4.2 Impuestos vehiculares

Atributos básicos Apoyo al transporte sostenible

Nivel Administrativo Local, Nacional Eficiencia
„„ ++
Cantidad $$$ Equidad
„„ +++
Infrastructure Medio Ambiente
„„ +++
Maintenance
Public transport
¿Qué puede financiar?
Institutions
Policies
Traffic management Apoyo a la sostenibilidad financiera

Ejemplos Estabilidad
„„ ++
Filipinas – Impuesto al Usuario de Vehículo
„„ Aceptabilidad política
„„ +
motorizado
Singapur – Sistema de cuotas de Vehículos
„„ Facilidad administrativa
„„ ++

Principales consideraciones para los

Principales tomadores de decisiones
diseñadores de políticas
Ministerio de finanzas/Tesorería X Crear vínculos con el gobierno central con el
„„
fin de determinar el impuesto óptimo para el
Ministerio de transportes X
contexto local
Ministerio de medio ambiente Considerar la diferenciación del cargo de tal
„„
forma que refleje el costo externo
Alcalde/Administración de la ciudad X
Autoridad local de transporte X
Autoridad de aplicación X
Operadores del sector privado
Comercios
Organizaciones internacionales
ONG, medios y sociedad civil

El impuesto vehicular, también conocido como
impuesto de circulación o de tenencia, es un
tributo sobre la propiedad de un vehículo que
típicamente se paga una vez al año, aunque tam-
bién se cobra al ser adquirido el vehículo. Sigue
el principio de redistribución, lo cual significa
que se tributa a los grupos más pudientes, quie-
nes pueden comprar sus propios vehículos, y por
tanto aportan más al mantenimiento y expan-
sión de la infraestructura que los desfavorecidos.
El impuesto vehicular es similar al impuesto
sobre el combustible, ya que recae directamente
sobre quienes utilizan la infraestructura cuyo
sustento pueda pagarse con los ingresos (si se
destinan a la reinversión en la red de trans-
porte). El impuesto vehicular es conocido por
ser generalmente la segunda fuente de ingresos
procedentes del transporte, después de los
impuestos a los combustibles.
«Los ingresos por impuestos
vehiculares tienden a destinarse al
nivel local, pese a que se establezcan a
nivel nacional.»
Por lo tanto, se pueden utilizar para financiar
el mantenimiento de las vías urbanas (objetivo
inicial de establecer impuestos de circulación),
u otras formas más sostenibles de transporte
urbano, tal como el transporte público. El
Cuadro 9 ofrece un ejemplo de cómo se asignan
los ingresos procedentes del impuesto vehicular
en Filipinas.

61
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Cuadro 9: Asignación de recursos del Impuesto al Usuario de Vehículo de Motor (MVUC) de Filipinas
Cuenta
Fondo de Apoyo Especial
Fondo Especial para carreteras
locales
Fondo Especial de Seguridad Vial
Fondo Especial de Control de
Contaminación Vehicular
Fuente: CNBL, 2008
Participación Propósito Exclusivo
Mantenimiento de Carreteras Nacionales Primarias (70 % del 80 %)
80,0 % Mantenimiento de Carreteras Nacionales Secundarias (30 % del 80 %)
Mejora del sistema de drenaje
Mantenimiento de Carreteras Locales
5,0 % Dispositivos para control del tráfico y seguridad vial de gobiernos
municipales y provinciales
7,5 % Instalación de dispositivos de seguridad vial en todo el país
Programas de prevención, control y manejo de la contaminación del
7,5 %
aire por fuentes móviles

(«Instituto de Políticas Cascade», Cascade Policy

«El nivel de impuestos vehiculares
a pagar se puede hacer variar en
función de una serie de factores para
reflejar las externalidades negativas
que generan.»
El impuesto vehicular puede variar dependiendo
del tamaño del motor o de las emisiones de
carbono. Así pues, el impuesto vehicular se
puede utilizar para alentar a los propietarios de
automóviles a comprar vehículos con un mejor
desempeño ambiental (Ver Recuadro 42). Los
impuestos vehiculares también pueden variar en
función de su probable impacto sobre la red vial.
El estado de Oregón en EE.UU., por ejem-
plo, recauda un impuesto por «peso-milla» en
virtud del cual los vehículos de carga pesada
(VC) están obligados a pagar un impuesto de
circulación por cada milla recorrida dentro
del estado con base en su peso y número de
ejes. El monto del impuesto a pagar se reduce
al disminuir el peso o al aumentar el número
de ejes del vehículo. Esto surge del reconoci-
miento de los mayores costos de mantenimiento
inducidos por los VC respecto a otros tipos de
vehículos, y específicamente del menor impacto
negativo que produce una menor carga por eje
Institute, 1995). Cuando se cuenta con un marco
legislativo habilitante, tales iniciativas tribu-
tarias pueden ayudar a garantizar que los VC
respondan por los costos de mantenimiento que
provoquen.
Se ha encontrado que el nivel de impuestos tiene
un impacto sobre la demanda. Esto ha sido
demostrado por los impuestos de adquisición
en Dinamarca y Hong Kong, que aproximada-
mente han triplicado el costo de los automóviles
(Banco Mundial, 2002).
Recuadro 40: Impuestos sobre
vehículos en Yakarta
La ciudad de Yakarta diferencia la tasación de
impuestos sobre los vehículos, que se recaudan
en función del valor del automóvil, de tal forma
que el impuesto a cobrar corresponde al 1,5%
del valor actual del vehículo.
La provincia de Yakarta tiene 2 millones de
autos y más de 7 millones de motocicletas, lo
que ha llevado a que los ingresos por impuestos
vehiculares constituyan aproximadamente el
60 % de los ingresos totales de la ciudad en
materia fiscal. La naturaleza de la diferenciación
lo hace un impuesto más justo que otros ya
que cobra más a quienes, en teoría, tienen un
mayor nivel de ingresos disponibles

62
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

Recuadro 41: Sistema de cuotas

de Vehículos de Singapur
(VQS – Vehicle Quota System)
Singapur tiene un sistema único de control
directo sobre la tasa de crecimiento del parque
vehicular para controlar la congestión urbana.
La motivación fundamental tras este sistema
fue la preocupación de que con el aumento del
poder adquisitivo, los impuestos de propiedad
existentes no fueran efectivos para controlar
el crecimiento de la población de vehículos.
Bajo el VQS, el comprador de un automóvil
debe obtener una licencia llamada Certificado
de Titularidad (CT). Cada licencia permite que
el vehículo circule durante 10 años. Después
de dicho período, el vehículo debe ser dado de
baja, o bien, debe ser renovada la licencia por
un nuevo período de 5 o 10 años adicionales
pagando una «Cuota anual de licencia vigente»
(prevailing quota license premium). Este sistema
entró en vigor en mayo de 1990, y cada año de
cuotas comienza en mayo. La disponibilidad
de cuotas para vehículos de motor nuevos se
determina en función de una tasa objetivo de
crecimiento del parque vehicular* que toma
en cuenta el pronóstico de bajas del registro
de vehículos para el año siguiente. Por ahora
se hacen dos subastas en-línea al mes en la
página web de la Autoridad de Transporte
Terrestre de Singapur.
La ventaja fundamental del VQS en el mejo-
ramiento de la movilidad urbana es el control
directo sobre el tamaño del parque vehicular
que es un factor clave de la congestión urbana.
El VQS ha tenido éxito al controlar el crecimiento
del parque de vehículos de Singapur ya que la
tasa anual promedio de crecimiento vehicular
se mantuvo en 3 % de 1990 a 2005. El sistema
también ha generado ingresos por las subastas
superando los 12 mil millones de USD, que se
utilizaron para financiar el sistema ferroviario
de «Transito Rápido Masivo» (MRT), que ha
disminuido el tiempo de viaje, ha mejorado
la calidad del desplazamiento urbano y ha
reducido la congestión urbana.
*Durante 2010, el máximo crecimiento vehicular
permitido es del 1,5 % anual. Esto se revisa
periódicamente de acuerdo con los niveles
observados de congestión – una vez que la velo-
cidad del tráfico cae por debajo de un umbral
determinado, el nivel permitido de cuotas se
modifica.

63
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Recuadro 42: Ejemplos de Impuestos
Verdes de Europa
Los impuestos sobre vehículos pueden ser utiliza-
dos para incentivar a los propietarios de vehículos
para que cambien a vehículos de bajas emisiones,
como se ilustra en los ejemplos de Alemania,
España y el Reino Unido, a continuación.
Alemania: Impuesto conforme a emisiones
de CO2
Alemania puso en práctica un nuevo impuesto
sobre vehículos motorizados en julio de 2009. El
impuesto anterior se basaba en el desplazamiento
del motor y se combinaba con una deducción para
los coches particularmente «ecológicos». El nuevo
impuesto incorpora además un componente sobre
emisiones de CO2. Los vehículos poco amigables
con el ambiente son sometidos a una carga fiscal
mayor que los coches ambientalmente amigables.
El impuesto aspira a:
„„
Reducir las emisiones de los contaminantes
en las urbes y las emisiones totales de CO2;
„„
Promover más investigación y desarrollo de
tecnologías limpias;
„„
Incentivar a los fabricantes para producir auto-
móviles «verdes» y a los consumidores para
comprarlos.
Francia: Bonificaciones y penalizaciones en
función de las emisiones de CO2
Francia dio a conocer un sistema de impuestos
«verdes» sobre los automóviles de alto consumo
de gasolina, así como bonificaciones para los vehí-
culos más limpios, como parte de una estrategia ¾¾OECD (2008) Road Taxation Database («Base
nacional para reducir las emisiones de gases de
efecto invernadero. Desde el 1 de enero de 2008,
se le cobrará una penalización extraordinaria a
cualquier conductor que compre un auto nuevo ¾¾Lehman, C et al., (2003) Assessing the
que emita más de 160 gramos de dióxido de car-
bono por kilómetro recorrido. Las penalizaciones
parten de 200 EUR, elevándose a 750 EUR para las
emisiones por encima de los 166 gramos y a 2600
EUR para las mayores a 250 gramos. Se prevé que
las penalizaciones se aplicarán a cerca de una
cuarta parte de todas las ventas de automóviles
nuevos, mientras que alrededor del 30 % de los
64
compradores calificarían para una bonificación,
según las ventas actuales de automóviles nuevos.
El gravamen sobre los contaminadores se utilizará
para pagar las bonificaciones del resto.
España: El impuesto de CO2
para vehículos de dos ruedas –
«Impuesto de matriculación»
España fue uno de los primeros países europeos
en gravar a los automóviles de acuerdo con los
niveles de emisión de CO2. Esta medida se amplió
a las motocicletas nuevas en 2009. Los montos de
impuesto a pagar cuando un comprador registra
una motocicleta son los siguientes:
Impuesto a pagar sobre
g/km de CO2
el precio de fábrica
exento de impuesto
< 80
de matriculación
80 – 100 4,75 %
100 – 120 9,75 %
> 120
14,75 %
o más de 100 hp
Las motocicletas y motonetas que no son ami-
gables con el ambiente son por lo tanto muy
costosas, lo cual también anima a los fabricantes
a producir vehículos de dos ruedas más amigables
con el ambiente.
Véase:
¾¾R744.com (2008) CO2 car tax in France
proves success («El impuesto de CO2 en
Francia prueba ser exitoso»)
http://www.r744.com/article.view.php?Id=689
de Datos de Impuestos Viales»)
http://internationaltransportforum.org/statis-
tics/taxation/index.html
Impact of Graduated Vehicle Excise Duty –
Quantitative Research («Evaluación del
Impacto de la tributación especial gradual
sobre los vehículos»)
http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/
http://www.dft.gov.uk/pgr/roads/environ-
ment/research/consumerbehaviour/assessin
gtheimpactofgraduate3817?page=4
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

3.4.3 Préstamos y donaciones nacionales e internacionales

Atributos básicos Apoyo al transporte sostenible

Local, Nacional,
Nivel Administrativo Eficiencia
„„ ++
International
Cantidad $$ Equidad
„„ ++

Infraestructura Medio Ambiente

„„ ++
¿Qué puede financiar?
Instituciones Apoyo a la sostenibilidad financiera

Ejemplos Estabilidad
„„ +++
Aceptabilidad política
„„ +++
RU – Mecanismo de Endeudamiento Prudente
Facilidad administrativa
„„ ++
Principales consideraciones para los
Principales tomadores de decisiones
diseñadores de políticas
Ministerio de finanzas/Tesorería X Comprender los procesos de licitación para
„„
obtener préstamos de fuentes centrales
Ministerio de transportes X
Elevar la capacidad de endeudamiento a
„„
Ministerio de medio ambiente nivel local aumentando la generación de
ingresos a través de impuestos estables (por
Alcalde/Administración de la ciudad X
ejemplo, impuestos comerciales, impuestos
Autoridad local de transporte vehiculares locales)
Autoridad de aplicación
Operadores del sector privado
Comercios
Organizaciones internacionales
ONG, medios y sociedad civil

Con frecuencia se dan casos en los que los
ingresos procedentes de los diversos cargos a
los usuarios (tales como los que se indican en
las secciones anteriores) son insuficientes para
cubrir todos los gastos del transporte local.
organizaciones privadas, que incluyen a bancos
comerciales.
A menudo se obtiene una donación a través de
un proceso de licitación, por lo que tienden a ser
asignadas con base en una necesidad específica.

«Tanto préstamos como donaciones «Frecuentemente es necesario

pueden emplearse para financiar competir en un proceso de licitación
deficiencias de financiación para tener acceso a las donaciones,
temporales a nivel local.» por lo que tienden a ser asignadas
Se pueden recibir de fuentes nacionales e inter- con base en una necesidad o esquema
nacionales [13], así como de una amplia gama de específico.»
También están limitadas en cuanto al monto
En este módulo, las donaciones y los préstamos
 [13]

(incluidos los procedentes de fuentes internacionales)
se clasificaron como «instrumentos de financiación de
nivel nacional» debido al hecho de que la mayoría de
las ciudades tendrían acceso a estos recursos a través
de los gobiernos nacionales. Esto pone de relieve la
necesidad de las ciudades de mantener un estrecho
contacto con sus respectivos gobiernos nacionales
para aprovechar al máximo las oportunidades de dicho
financiación.
absoluto y pueden sólo estar disponibles por
única ocasión. La ventaja de las donaciones es
que no requieren ser resarcidas al donador en el
futuro. Sin embargo, pueden estar condiciona-
das. Las condiciones se deben evaluar cuidado-
samente, para comprender los posibles efectos
adversos.

65
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 43: Subsidios para las un período de 20 a 25 años, con cinco actualiza-
ciones anuales que indiquen políticas, programas
autoridades locales en la India: y estrategias, así como planes financieros. Con
la Misión Nacional de Renovación base en los PDU se desarrollarán informes de
Urbana Jawaharlal Nehru proyectos más detallados en lo que respecta a
El rápido crecimiento económico aunado a un las iniciativas de los sectores de uso del suelo,
apresurado incremento de la población urbana, manejo del medio ambiente y transporte urbano.
y a la desmedida expansión de las ciudades ha Una vez finalizada esta tarea, el siguiente paso
dado lugar a un Incremento en las necesidades de es iniciar los proyectos identificados con fondos
viviendas individuales, y a una demanda siempre del Gobierno Central y del Estado.
creciente de movilidad en las ciudades de la India. Al ser creada la Misión Nacional de Renovación
Esto ha ejercido una enorme presión sobre los Urbana en diciembre de 2005, el apoyo total del
recursos existentes en la ciudad y ha hecho que gobierno se había previsto en 50.000 crores de
los patrones de desarrollo urbano sean insoste- INR (11,1 mil millones de USD) que equivalen a
nibles. Uno de los instrumentos financieros para la contraparte de los estados y municipios en
mejorar la situación y proveer la infraestructura un fondo global de unos 100.000 crores de INR
adecuada para las ciudades es la Misión Nacional (22 mil millones de USD). Durante 2008 y 2009 el
de Renovación Urbana (NURM). La NURM brinda compromiso de la ayuda central fue reforzado con
una plataforma para coordinar un importante apoyo 16.500 crores de INR (3,7 mil millones de USD)
financiero por parte del Gobierno Central para de tal forma que se dispone de un fondo con una
proyectos de infraestructura urbana en ciudades magnitud total de 116.500 crores de INR (26 mil
seleccionadas de la India, siempre y cuando las millones de USD).
ciudades lleven a cabo un conjunto de reformas
El apoyo financiero para 112 proyectos de trans-
institucionales, estructurales y fiscales necesa-
porte y relacionados con el transporte suma actual-
rias para mejorar sus sistemas de prestación de
mente dos mil millones de USD y constituye el
servicios urbanos. En este sentido, se espera que
23 % de todos los 478 proyectos de infraestructura
las ciudades identificadas por la Misión formulen
aprobados (ver Figura 34).
Planes de Desarrollo Urbano (PDU) integrales para

Drenaje/drenaje de aguas pluviales(62)

Carreteras/Pasos a desnivel (76)
Suministro de agua (143)
Alcantarillado (105)
Renovación Urbana (10)
Sistema de transporte rápido masivo (20)
Otros transportes urbanos (14)
Manejo de residuos sólidos (40)
Desarrollo de áreas patrimoniales
Preservación de cuerpos de agua (4)
Aparcamiento (2)

Figura 34 Véase:
Situación de los proyectos aprobados ¾¾Government of India (2006)
de la JNNURM, por sector. http://jnnurm.nic.in

66

«Los préstamos pueden brindarle
a los gobiernos locales el acceso a
grandes sumas de capital que de otra
forma no estarían disponibles.»
Los préstamos, en particular aquellos provistos
por los organismos nacionales o internaciona-
les, pueden permitir que la autoridad local se
endeude a tasas de interés significativamente
más bajas en comparación con la obtención
de fondos en el mercado privado. El endeu-
damiento a través de este tipo de préstamos
300.000
% típico de financiamiento de deuda
en los países en desarrollo
200.000
100.000
0 Figura 35
Capital 14% 12% 10%
principal
Interés anual
«Es importante establecer vínculos
estrechos con el gobierno nacional y
buscar vías de acceso a los préstamos
con las condiciones/tasas de interés
más favorables.»
En muchas ciudades en desarrollo, la capacidad
de endeudamiento para el transporte urbano
frecuentemente se ve restringida por la dispo-
nibilidad de ingresos a futuro así como por el
marco legal, el cual puede imponer un límite de
endeudamiento a falta del consentimiento del
gobierno central. El propósito esencial de dichos
límites es el de asegurar que los préstamos sean
pagables, aunque en ciudades menores puede
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
concesionarios (préstamos en condiciones muy
favorables), con pocas diferencias de porcentaje
en la tasa de interés, puede ascender a millones
de dólares en ahorros para la autoridad local
durante el transcurso del proyecto. La Figura 35
muestra que los pagos de intereses por el mismo
monto de capital principal (en un lapso de vida
de un proyecto de 25 años) se reduciría en casi
2/3, si las tasas de interés cayeran desde la tasa
de mercado típica del 12–14 % para proyectos
en los países en vías de desarrollo, a una tasa
«concesionaria» del 4 %. En este caso, el costo
total del proyecto a lo largo de su lapso de vida
disminuiría en casi un 60 %.
Recientes ‘tasas de interés nominal’
sobre los bonos verdes
8% 6% 4% 2%
Importancia de las
tasas de interés.
Fuente: Ward, 2010
deberse al hecho de que sea necesario que el
gobierno nacional se endeude en su representa-
ción (Banco Mundial, 2002).
Por ejemplo, algunos países cuentan con
mecanismos que respaldan el potencial de
endeudamiento del gobierno local. El meca-
nismo de endeudamiento prudente (prudential
borrowing) en el RU (ver Recuadro 44) le da
a las autoridades de transporte la opción de
tomar prestado directamente del mercado o de
la «Junta de Préstamos para Obras Públicas»
(PWLB – Public Works Loan Board). El PWLB
es un órgano con acceso a fondos del «Fondo
de Prestamos Nacionales del RU» (UK National
Loans Fund) lo que le permite ofrecer tasas de
endeudamiento competitivas.
67
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 44: Endeudamiento prudente El endeudamiento prudente también está siendo

utilizado para financiar una cartera de pendientes
en el Reino Unido acumulados por reparar en calzadas y aceras. En
En el Reino Unido, ahora les son permitidos a 2004, se estimó que el precio de esta cartera sería
las autoridades locales los préstamos (a partir de 24 millones de GBP (35,6 millones de USD);
de una gama de fuentes, tales como préstamos 14 millones de GBP (20,8 millones de USD) para
autofinanciados, apoyo gubernamental, incluidos calzadas y 10 millones de GBP (14,8 millones de
los subsidios de capital, las entradas de capital y USD) para aceras. Al invertir en las vías a través
las Inversiones por vía de Reembolsos de Salud) de endeudamiento prudente, Barnet ha sido capaz
para invertir en obras de infraestructura y activos. de reducir sus costos de mantenimiento. Esto
Este endeudamiento se permite con la condición ha permitido que los presupuestos de ingresos
de que el costo de la deuda sea asequible y que sean redirigidos a otras áreas prioritarias para el
esté en conformidad con una serie de principios gobierno local, específicamente a cinco iniciativas
establecidos en un «Código Prudencial» profe- destinadas a mejorar las perspectivas de los niños
sional, respaldado por el Instituto Colegiado de y los jóvenes de la ciudad, dar apoyo a secciones
Finanzas y Contabilidad – un organismo profe- de la población clasificadas como ‘vulnerables’,
sional para aquellos en las finanzas públicas. Las mejorar la salud y la seguridad de la población
múltiples autoridades locales han hecho uso del local, y mejorar el medio ambiente local.
endeudamiento prudente con gran variación en
Véase:
cuanto a las cantidades invertidas y los fines a
los que se han aplicado. ¾¾Local Government Association (2007) Fund-
ing innovation: local authority use of pruden-
Por ejemplo, en la ciudad de Barnet, el Ayunta- tial borrowing («Innovación en financiación:
miento ha utilizado 5 millones de GBP (7,4 millones Uso del endeudamiento prudente por autori-
de USD) de endeudamiento prudente cada año a dades locales»)
partir de 2004/5 (total 15 millones de GBP (22,3 http://www.lga.gov.uk/lga/publications/publi-
millones de USD)) para un programa de mejora- cation-display.do?id=22385
miento de vías. Este programa se lleva a cabo para
cumplir con las normas definidas a nivel nacional
para mejorar la condición de la red de carreteras.

Las donaciones y los préstamos también pueden

ser provistos por fuentes del exterior, por ejem- «Estas fuentes convencionales de
plo, en forma de Ayuda Oficial para el Desa-
rrollo (AOD). Estos son proporcionados por
los gobiernos de países industrializados, ya sea
bilateralmente o por conducto de instituciones
multilaterales como el Banco Mundial, otor-
gando en total miles de millones de dólares en
inversiones de transporte cada año. Sin embargo,
como se resalta en el Capítulo 2, la mayor parte
de la financiación se canaliza a la construcción
de vías, lo cual no siempre apoya el objetivo del Esto obedece al hecho de que generalmente se
transporte urbano sostenible.
financiación internacional también
pueden ser movilizadas para
intervenir en formas más sostenibles
de transporte, si los gobiernos locales
y nacionales les comunican con
claridad tales demandas.»
requiere que las instituciones donantes sean
«impulsadas por la demanda», es decir, que res-
peten las preferencias de los países receptores.
Los interesados de las ciudades en desarrollo
tienen entonces el gran papel de expresar esas
demandas (en muchos casos a través de los
gobiernos nacionales) a los donantes, para que
desvíen su financiación hacia medios de trans-
porte más sostenibles.

68

Para mayor información sobre estas fuentes
internacionales de financiación, favor de con-
sultar los siguientes recursos:
¾¾World Bank («Banco Mundial»)
http://www.worldbank.org/transport
¾¾Asian Development Bank
(«Banco Asiático de Desarrollo»)
http://www.adb.org/Transport/default.asp
¾¾Inter-American Development Bank
(«Banco Interamericano de Desarrollo»)
http://www.iadb.org/topics/topic.
cfm?id=TRAS&lang=en
¾¾African Development Bank
(«Banco Africano de Desarrollo»)
http://www.afdb.org/en/topics-sectors/
sectors/transport
¾¾European Bank for Reconstruction and
Development (EBRD – «Banco Europeo
para la Reconstrucción y el Desarrollo»)
http://www.ebrd.com/pages/sector/trans-
port.shtml
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
3.5 Instrumentos de financiación a nivel
internacional – con un enfoque en
Finanzas Climáticas
«La financiación internacional
para el transporte urbano sostenible
se puede obtener también de un
conjunto creciente de nuevos
instrumentos diseñados para mitigar
los gases de efecto invernadero en
países y ciudades en desarrollo.»
La mayor parte de estos han sido creados y son
administrados a nivel global, por instituciones
internacionales como la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático,
así como instituciones regionales y bilaterales.
Para ayudar a los formuladores de políticas de
transporte urbano a entender la naturaleza de
estos instrumentos, esta sección ofrece un breve
panorama de tres instrumentos representativos,
ellos son:
„„ El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL);
„„ El Fondo para el Medio Ambiente Mundial
(The Global Environment Facility – GEF);
„„ Fondos Climáticos Multilaterales y
Bilaterales.
Estos instrumentos son similares a las donacio-
nes, en el sentido de que no se requiere que los
recursos sean devueltos a la institución donante.
«Sin embargo, una dificultad
fundamental para acceder a estos
recursos está en demostrar (a través
de la medición, reporte y verificación)
que cualquier proyecto o programa
para el cual se reciben fondos, ha
mitigado emisiones de carbono en
comparación con un escenario base
(business as usual). Esto se conoce
como el ‘criterio de adicionalidad’.»
69
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Para mayor información, favor de consultar

los módulos del Texto de Referencia de GTZ
relevantes para la financiación de Carbono
http://www.sutp.org:
¾¾5d: El MDL en el Sector Transporte
¾¾5e: Transporte y Cambio Climático

3.5.1 El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)

Atributos básicos Apoyo al transporte sostenible

Nivel Administrativo Global Eficiencia
„„ +
Cantidad $ Equidad
„„ +

Transporte público Medio Ambiente

„„ +++
¿Qué puede financiar?
Tecnología Apoyo a la sostenibilidad financiera

Ejemplos Estabilidad
„„ +

BRT en Bogotá
„„ Aceptabilidad política
„„ +++
El Metro de Delhi
„„ Facilidad administrativa
„„ +
Principales consideraciones para los
Principales tomadores de decisiones
diseñadores de políticas
Ministerio de finanzas/Tesorería Entender los requisitos de elegibilidad de
„„
proyectos del MDL (véanse los Módulos 5d y
Ministerio de transportes X
5e)
Ministerio de medio ambiente X Aprender de casos exitosos, como el BRT en
„„
Bogotá
Alcalde/Administración de la ciudad X
Mantenerse al día con los nuevos
„„
Autoridad local de transporte X acontecimientos, sobre todo después de la
COP15 en 2009
Autoridad de aplicación
Operadores del sector privado X
Comercios
Organizaciones internacionales X
ONG, medios y sociedad civil X

El MDL es un instrumento de mercado ins- de países en desarrollo, que se benefician de la

taurado en virtud del Protocolo de Kioto, que
permite a los países industrializados (con la
obligación internacional de cumplir con ciertas
metas de reducción de gases de efecto inver-
nadero) invertir en proyectos que reduzcan las
emisiones en los países en desarrollo, como
alternativa a entrar en acción en sus propios
países. Dado que con frecuencia es más barato
emprender acciones en los países en vías de desa-
rrollo, esto les permite a los países industrializa-
dos cumplir con sus metas a un menor costo. Al
mismo tiempo, apoyan el desarrollo sostenible
creación de una mejor infraestructura y tecnolo-
gía, financiadas por los países desarrollados.
Desde su puesta en vigor en 2005, se ha conver-
tido en uno de los principales instrumentos uti-
lizados para financiar proyectos de mitigación
del cambio climático en los países en desarrollo.
A partir de febrero de 2010, existen 4926 pro-
yectos de MDL en proceso – para cada uno de
ellos, un país ha sometido una propuesta acerca
de las actividades de su proyecto para luego ser
validado y/o registrado por la Junta Ejecutiva
del MDL.

70
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

Cuadro 10: Proyectos de transporte en proceso del MDL (a partir de marzo de 2010)
No. de proyectos/ Reducción de
Sub-tipo de transporte
PoAs Emisiones ktCO2 /año
Biodiesel de aceites residuales 2 487
Biodiesel para el transporte 1 19
Transporte masivo rápido en autobuses (BRT) 9 1.358
Teleféricos 1 17
Metro: la operación eficiente 1 16
Cambio de modo: de carretera a riel 3 661
Tren: frenado regenerativo 2 58
Motocicleta liviana 4 130
Desecho de vehículos viejos 1 3
Total 24 2.749
Fuente: PNUMA Risø (2010) en Bakker, S y Huizenga, C (2010)

Debido principalmente a la dificultad del desa-

rrollo de metodologías y recolección de datos
para medir las reducciones en las emisiones de
gases de efecto invernadero de los proyectos
de transporte (que es el principal criterio para
recibir fondos a través del MDL), hasta ahora
ha sido limitada la aplicación del MDL en el
sector, solo tiene dos proyectos en operación.
Estos son el Sistema de Transporte Masivo
Rápido en Autobuses, en Bogotá, Colombia
(ver Recuadro 45), y la tecnología de frenado
regenerativo con la que se equipó al sistema de
metro en Delhi, India.
Sin embargo, se espera recibir apoyo para otra
serie de medidas en el futuro, entre ellas el
biodiesel, los teleféricos, el funcionamiento
eficiente de los sistemas de metro, el cambio
modal de la carretera a la ferrovía, motonetas
eléctricas, y la chatarrización de vehículos viejos
(ver Cuadro 10).
Un proceso de reforma de todo el MDL tam-
bién está en proceso, a fin de aumentar la can-
tidad de apoyo que se brinda. Esto incluye, por
ejemplo, permitir la agrupación de los distintos
proyectos en el llamado «Programa de Activi-
dades» (PdA) para reducir la carga administra-
tiva asociada con el registro de los proyectos
individuales.
Estas reformas se están produciendo a un ritmo
acelerado, y los lectores están invitados a con-
sultar las siguientes fuentes de información
actualizada.
¾¾Para encontrar documentos sobre el
diseño de proyectos de transporte, favor
de consultar UNFCCC (2010) Validation
projects («Validación de proyectos»)
http://cdm.unfccc.int/Projects/Validation/
index.html (seleccione Transport en «Sec-
toral Scopes»).
¾¾Para información acerca del proyecto de
transporte de MDL en Bogotá (UNFCCC
Project 0672)
http://cdm.unfccc.int/Projects/DB/DNV-
CUK1159192623.07/view.
¾¾Para información acerca del proyecto de
transporte de MDL en India (UNFCCC
Project 1351)
http://cdm.unfccc.int/Projects/DB/
RWTUV1190204766.13/view.
¾¾UNEP Risø (2010) CDM/ JI Pipeline Analy-
sis and Database («PNUMA-Risø (2010)
MDL/Implementación Conjunta: Análisis y
Base de datos en proceso»)
http://www.cdmpipeline.org/cdm-pro-
jects-type.htm#2.

71
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Recuadro 45: Transporte masivo
rápido en autobuses TransMilenio en
Bogotá: financiación adicional por
créditos de carbono
El sistema TransMilenio de Bogotá es uno de los
dos proyectos MDL relacionados con el transporte
que han sido aprobados, en el cual la financiación
del MDL representa el 10% de los costos totales
de la infraestructura. El plan se puso en marcha en
el año 2000 y consta de 84 km dedicados a vías
de autobuses, 515 km de rutas de alimentación
Figuras 36a, b
Autobuses BRT en Bogotá, Colombia.
Fotos por TransMilenio, 2007
Para mayor información favor de consultar:
¾¾Hensher, D and Golob, T (2008) Bus rapid
transit systems: a comparative assessment
(«Sistemas de autobuses de tránsito rápido:
una evaluación comparativa»).
http://www.springerlink.com/con-
tent/3152628236116174/fulltext.pdf
72
y la construcción de estaciones de autobuses.
La iniciativa también implica la sustitución de
los autobuses de 15 años o más por alternativas
más eficientes.
El éxito del sistema puede demostrarse por su
clientela, que es de aproximadamente 1.400.000
pasajeros diarios. Se estima que se habrán aho-
rrado un promedio anual de 246.563 toneladas de
CO equivalentes durante los siete años del periodo
‌2
de crédito de MDL. (Fuente: Texto de referencia de
GTZ, Módulo 5e: Transporte y Cambio Climático).
¾¾Lindau, L et al., (2007) Developing bus rapid
transit systems in Brazil through public pri-
vate partnerships («Desarrollo de sistemas
de autobuses de tránsito rápido en Brasil a
través de asociaciones público-privadas»).
http://www.thredbo.itls.usyd.edu.au/down-
loads/thredbo10_papers/thredbo10-plenary-
Linda-Senna-Strambi-Martins.pdf

3.5.2 Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF – Global Environment Facility)
Atributos básicos
Nivel Administrativo Global
Cantidad $ Equidad
Transporte público
Tecnología
¿Qué puede financiar? Instituciones
Políticas
(Infraestructura)
Ejemplos
Desarrollo de transporte urbano en Hanói
„„
Proyecto de transporte urbano sostenible en
„„
India
Principales tomadores de decisiones
Ministerio de finanzas/Tesorería X Mantenerse al día con la información más
Ministerio de transportes X
Ministerio de medio ambiente X Hablar con quienes han tenido éxito en la
Alcalde/Administración de la ciudad X
Autoridad local de transporte X
Autoridad de aplicación
Operadores del sector privado (X)
Comercios
Organizaciones internacionales X
ONG, medios y sociedad civil X
El GEF se estableció para financiar proyectos y
programas que contribuyan con la protección
del medio ambiente mundial. Se ha utilizado
para proporcionar fondos para proyectos piloto
y demostración de tecnologías innovadoras eli-
minando barreras para transformar a los merca-
dos y desarrollar capacidades, aunque una parte
frecuentemente considerable de cofinanciación
debe provenir de los gobiernos nacionales o de
otros organismos donantes.
Desde su creación en 1991, se han asignado
10.880 millones de USD bajo este esquema y
cuatro veces esta cantidad se ha conseguido a
partir de otras fuentes de financiación. Esto se ha
usado para financiar 663 proyectos de ‘cambio
climático’ (a noviembre del 2009) (Actualización
de los Fondos Climáticos, 2010). Los proyectos
han incluido 37 de transporte urbano sostenible,
que constituyen 201 millones de USD y 2.470
millones de USD adicionales de cofinanciación
(GEF, 2009). Muchos de ellos corresponden
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
Apoyo al transporte sostenible
Eficiencia
„„ +
„„ +
Medio Ambiente
„„ +++
Apoyo a la sostenibilidad financiera
Estabilidad
„„ +
Aceptabilidad política
„„ ++
Facilidad administrativa
„„ +
Principales consideraciones para los
diseñadores de políticas
„„
reciente en torno a la financiación relacionada
con el transporte del GEF
„„
solicitud de financiación a través del GEF y
aprender de su experiencia
al Programa Operacional 11 («Promoción de
Transporte Ambientalmente Sustentable»), que el
Consejo del GEF aprobó en el 2000 para reforzar
la inversión en el sector transporte. El proceso
de reposición GEF-4 (2006 a 2010) también se
centró en seis programas estratégicos, uno de
los cuales fue ‘sistemas sostenibles innovadores
para el transporte urbano’. Sin embargo, el apoyo
prestado por el GEF no es sólo financiero, tam-
bién puede ser ‘en especie’ por medio de muchos
proyectos que abarcan el apoyo tanto técnico
como de inversión.
Los objetivos clave del transporte sostenible se
hacen explícitos en cuanto a sus metas, pero el
complejo proceso de aprobación de proyectos a
menudo se ha señalado como una barrera para
su adopción. De cualquier forma, esto no ha
evitado que una variedad de proyectos relacio-
nados con el transporte sostenible hayan sido
financiados por el GEF en numerosos países en
vías de desarrollo. Se proporcionan detalles de
uno de estos esquemas en el Recuadro 46.
73
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 46: Desarrollo del y técnicas a nivel local y una mayor integración
entre las políticas de transporte y de uso de suelo.
Transporte Urbano en Hanói, Vietnam Esto acompañará a la creación de carriles de alta
Este proyecto se lleva a cabo en colaboración con capacidad para autobuses en los corredores
el Comité Popular de Hanói. Fue diseñado para principales.
apoyar la ejecución de una estrategia sostenible
Fuente: CIF, 2010
para el desarrollo de la ciudad y mejoramiento
del transporte con énfasis en la promoción del
transporte público. Véase:
El proyecto pretende lograr un cambio a modos ¾¾CIF (2010) Clean Technology Fund Invest-
más sostenibles a través del énfasis en el BRT, ment Plan for Vietnam («Plan de Inversión del
el transporte no motorizado, y las medidas no Fondo para Tecnología Limpia para Vietnam»)
tecnológicas, incluido el control de la demanda de http://www.climateinvestmentfunds.org/cif/
tráfico e incentivos económicos. También incor- sites/climateinvestmentfunds.org/files/viet-
poró el desarrollo de capacidades institucionales nam_investment_plan_kd_120809_0.pdf.

Figura 37
Autobús en
Hanói, Vietnam.
Foto por
Manfred Breithaupt, 2007

Recuadro 47: El GEF en cifras

La cartera del GEF representa uno de los mayores programas de Cuadro 11: Distribución regional
transporte urbano sostenible del mundo. Incluye 37 proyectos de la cartera de Transporte
en 73 ciudades del mundo. El Cuadro 12 muestra la asignación
Urbano Sostenible del GEF
regional y el nivel de financiación.
El GEF ha asignado aproximadamente 201 millones de USD a Asia 12
proyectos de transporte urbano sostenible, con una media de 5,4 América Latina 11
millones de USD por proyecto. Además, estas financiaciones han África 7
sido cofinanciadas con más de 2,47 mil millones de USD. Europa del Este 4
Cuadro 12: Nivel de financiación en el Transporte Urbano Global 3
Sostenible (millones de USD) Total 37

Financiación Cofinancia-
Periodo Total Fuente: GEF (2009)
GEF ción
¾¾Investing in Sustainable
07/1998 – 06/2002 30,6 30,4 61,0 Urban Transport: The GEF
07/2002 – 06/2006 45,0 293,4 338,4 Experience («Invertir en
Transporte Urbano Sosteni-
07/2006 – 05/2009 125,9 2.149,8 2.275,7 ble: La experiencia GEF»)
http://www.thegef.org/gef/
Total 201,5 2.473,6 2.675,1
node/1541

74
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

3.5.3 Fondos climáticos multilaterales y bilaterales

Atributos básicos Apoyo al transporte sostenible

Nivel Administrativo Global Eficiencia
„„ +
Cantidad $ Equidad
„„ +
Transporte público Medio Ambiente
„„ +++
Tecnología
¿Qué puede financiar? Instituciones
Políticas Apoyo a la sostenibilidad financiera
(Infraestructura)
Ejemplos Estabilidad
„„ +
Modernización del transporte público local en
„„ Aceptabilidad política
„„ ++
Lviv, Ucrania (Iniciativa Internacional del Clima
de Alemania) Facilidad administrativa
„„ ++

Principales consideraciones para los

Principales tomadores de decisiones
diseñadores de políticas
Ministerio de finanzas/Tesorería X Los fondos del clima se encuentran aún en
„„
su etapa de desarrollo. Establecer enlaces
Ministerio de transportes X
con las instituciones internacionales para
Ministerio de medio ambiente X informarles sobre la situación sobre el terreno.
Aprender de las experiencias pasadas de
„„
Alcalde/Administración de la ciudad X
proyectos internacionales MDL y GEF.
Autoridad local de transporte X
Autoridad de aplicación
Operadores del sector privado
Comercios
Organizaciones internacionales X
ONG, medios y sociedad civil X

En años recientes, varias agencias multilaterales
y bilaterales han establecido fondos diversos
para suplementar al MDL y al GEF mencio-
nados anteriormente. Estos incluyen aquellos
dirigidos a la mitigación y adaptación al cambio
climático. El Cuadro 13 resume los fondos
representativos disponibles actualmente, que se
relacionan directamente con el sector transporte.
A continuación se explica brevemente cada uno
de estos fondos.

Cuadro 13: Fondos climáticos disponibles de los organismos

Mitigación (M) o Cobertura del transporte
Principales Fondos Climáticos Administrador
Adaptación (A) (incluyendo potencial)
Fondos de Inversión en el Clima (FIC) Tecnología
Que incluyen: Banco Transporte Publico
M
Fondo de Tecnología Limpia (FTL), y Mundial Instituciones
Fondo Estratégico sobre el Clima Políticas
Banco
Facilidad Financiera de Partenariado Transporte energéticamente
Asiático de M
de Energía Limpia eficiente
Desarrollo
Planeación urbana y de
Asociación Cool Earth Japón M/A
transporte
Combustibles y tecnologías,
Iniciativa Internacional del Clima Alemania M/A
cambio de modos
Fuente: CMNUCC, 2008

75
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Fondos de Inversión en el Clima (FIC) – es
„„
uno de dichos ejemplos y pretende ser una
medida provisional hasta que una nueva
arquitectura financiera de la CMNUCC
entre en vigor. Se proponen de 5 – 10 mil
millones de USD (en total) para financiar
«medidas de transformación», que incluirían
al transporte (vehículos limpios y cambio
modal, por ejemplo) como meta.
La Facilidad Financiera de Partenariado
„„
de Energía Limpia (CEFPF – Clean Energy
Financing Partnership Facility) del BAD – se
estableció para promover la energía renova-
ble y la eficiencia energética. El fondo es de
tamaño considerable y tiene una meta de
250 millones de dólares. La aplicabilidad del
fondo en el transporte se limita actualmente
a tres [14] proyectos.
La «Asociación Cool Earth» japonesa (Cool
„„
Earth Partnership) – es otro fondo climático
Tomado de BAD (2009) Facilidad Financiera de Parte-
 [14]
nariado de Energía Limpia (Proyectos Financiados).
Recuadro 48: La utilización de Fondos
de Inversión en el Clima para mejorar
el transporte público en Vietnam
El Fondo de Tecnología Limpia (FTL) es un fondo
fiduciario de donantes múltiples creado en 2008
como uno de los dos Fondos de Inversión en el
Clima (FIC) con el fin de proporcionar una financia-
ción amplificada para la demostración, despliegue
y transferencia de tecnologías de baja emisión de
carbono que tienen un potencial significativo de
ahorro de emisiones de gases de efecto inverna-
dero a largo plazo.
El gobierno vietnamita se propone utilizar la
financiación del FTL para mejorar los proyectos
ferroviarios urbanos en las ciudades de Ho Chi
Minh y Hanói, y desarrollar un sistema integral de
transporte público urbano. Las medidas incluyen:
76
que ha sido creado y que ha hecho referencia
a su aplicación en el sector transporte, Sin
embargo, los detalles de este fondo climático,
en términos de su alcance y tamaño, por
ejemplo, son aún inciertos en esta etapa.
La Iniciativa Internacional del Clima Ale-
„„
mana (ICI – International Climate Initiative)
– moviliza parte del ingreso por la venta de
permisos de emisiones bajo el Esquema de
Comercialización de Emisiones de la Unión
Europea para financiar proyectos en materia
de energía sostenible, adaptación y biodi-
versidad en países en desarrollo. Entre los
proyectos relacionados con el transporte que
ya cuentan con su apoyo están el de la utili-
zación del biogás procedente de una planta
de aguas residuales municipales para el trans-
porte en Sao Paulo, y el de la extensión y
modernización energéticamente eficientes del
transporte público local en Lviv, Ucrania.
„„
Fortalecer las conexiones entre los modos de
transporte (autobuses, otros modos de trans-
porte público, modos privados de transporte)
aumentando las áreas de captación de las
nuevas líneas ferroviarias urbanas;
„„
Introducción de autobuses de alta eficiencia
(de tecnología híbrida y combustibles más
limpios), intercambios de tren urbano/autobús,
instalaciones de boletaje, estacionamiento y
viaje integradas;
„„
Medidas de reforma de políticas para desalen-
tar el uso de vehículos privados y fomentar el
uso del transporte público.
Véase:
¾¾CTF (2010) Investment Plan: Vietnam («Plan
de Inversión: Vietnam»)
http://www.climateinvestmentfunds.org/cif/
sites/climateinvestmentfunds.org/files/CTF_
Vietnam3-4-10.pdf
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

Recuadro 49: El Fondo Fiduciario del Clima en cifras

Siete de los doce planes de inversión en países aprobados por el FTL cubren el transporte, se estima que los
elementos de transporte suman 600 millones de USD, de un total de de 1,9 mil millones de USD.

Cuadro 14: Elementos de transporte financiados por el Fondo de Tecnología

Limpia desde marzo, 2010
Costo de Asignación
Tamaño total de la
Inversión Total de FTL al
País asignación del FTL Componentes de transporte
(componente Transporte
millones de USD
de transporte) millones de USD
Transporte masivo rápido en autobuses
„„
Egipto 865 300 100 Tren Ligero y enlaces de rieles
„„
Autobús de tecnología limpia
„„
Marruecos 800 150 30 BRT/Tranvía/o Tren Ligero
„„
Cambio modal a alternativas de bajas
„„
emisiones de carbono (BRT)
México 2.400 500 200 Promoción de autobuses de bajas
„„
emisiones de carbono
Desarrollo de capacidad
„„
Tailandia 1.267 300 70 Corredores BRT
„„
BRT Manila – Cebú
„„
Filipinas 350 250 50
Desarrollo Institucional
„„
Vietnam 1.150 250 50 Fortalecimiento del Tren Urbano
„„
Implementación de sistemas
„„
integrados de transporte público
Desecho de autobuses viejos
„„
Colombia 2.425 150 100
Introducción de tecnologías de
„„
autobuses de baja emisión de carbono
en los sistemas de tránsito
Total 9.257 1.900 600
Fuente: Bakker y Huizenga, 2010

Recuadro 50: Enlaces a otros fondos para el clima

Dado que muchos de los fondos para el clima, multilaterales y bilaterales,
aún se encuentran en su etapa de montaje inicial, se recomienda a los lec-
tores visitar los siguientes sitios web para obtener información actualizada:
¾¾Adaptation Fund
http://adaptation-fund.org
¾¾Climate Investment Fund (World Bank)
http://www.worldbank.org/cif
¾¾Clean Energy Financing Partnership Facility (Asian Development Bank)
http://www.adb.org/Clean-Energy/CEFPF.asp
¾¾Cool Earth Partnership (Japan)
http://www.mofa.go.jp/Mofaj/Gaiko/oda/bunya/environment/cool_
earth_e.html
¾¾Global Climate Change Alliance (EC)
http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5637242
¾¾International Climate Initiative (Germany)
http://www.bmu.de/english/climate_protection_initiative/general_infor-
mation/doc/42000.php

77
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 51: Consideración de las
NAMA en el proceso de financiación
Las Acciones de Mitigación Nacionalmente apro-
piadas (NAMA, por sus siglas en inglés) son medi-
das voluntarias para la reducción de emisiones
que emprenden los países en vías de desarrollo y
que los gobiernos nacionales reportan a la Con-
vención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático (CMNUCC). Se espera que
sean el principal vehículo para las acciones de
mitigación en los países en desarrollo en el curso
de un futuro acuerdo sobre el clima, y pueden ser
políticas, programas y proyectos, ejecutados a
nivel nacional, regional o local. Las NAMA son
un concepto muy nuevo y consecuentemente los
países en vías de desarrollo tienen la oportunidad
de definir las posibles opciones de diseño y de
moldear medidas normativas concretas para
apoyar el desarrollo y la movilidad con bajas emi-
siones de carbono.
Es probable que los principios y directrices de
las NAMA sean desarrollados y negociados por Véase:
las Partes de la CMNUCC, hasta que se llegue a ¾¾Dalkmann, H et al., (2010) Formulating
un acuerdo sobre el clima. El Acuerdo de Copen-
hague, que es el resultado fundamental de la
COP15/CMP5 en Copenhague en 2009, ofrece,
no obstante, a las Partes de los países en vías de sources/files/1/615,567,Guidance_on_Trans-
desarrollo una oportunidad de proponer NAMA
(medidas de mitigación elegibles para ayuda inter-
nacional).En febrero de 2010 se habían sometido 25
NAMA, de las cuales 14 hacen referencia directa
al sector del transporte terrestre (Dalkmann, H et
al., 2010), y el Acuerdo de Copenhague establece
que a estas se pueden agregar más cada dos años.
El apoyo financiero debe ser proporcionado de
forma ad hoc para respaldar estas acciones, así
dando apoyo inmediato a los proyectos de mitiga-
ción del cambio climático. Este podría proveerse
de forma bilateral y también por el Fondo Verde de
Copenhague para el Clima, mismo que el Acuerdo
de Copenhague afirma será establecido como una
entidad operativa del mecanismo financiero de la
Convención. El Acuerdo de Copenhague detalla
un compromiso a corto plazo para proporcionar
recursos que alcanzan los 30 mil millones de USD
para el periodo de 2010 a 2012, pero el meca-
nismo para distribuir estos fondos aún no se ha
establecido, así que los pasos a tomar deberán
ser puestos en marcha pronto.
NAMAs in the Transport Sector («Formula-
ción de NAMA en el Sector Transporte»)
http://www.transport2012.org/bridging/res-
port_NAMA.pdf

Recuadro 52: El papel de las

organizaciones no gubernamentales
internacionales (ONG)
Existe ahora una serie de prominentes ONG
internacionales que trabajan para desarrollar
el transporte urbano sostenible en las ciudades
en vías de desarrollo. Sus contribuciones van
desde la asesoría en políticas de alto nivel,
hasta la participación activa en la implemen-
tación de proyectos, como en el transporte
no motorizado, la gestión de la demanda de
transporte, los sistemas de transporte público
(incluido los sistemas BRT), y las políticas de
estacionamiento, por nombrar unos cuantos.
¾¾Una breve lista de ONG representativas
está disponible en el enlace a continua-
ción, auspiciada por la GTZ:
http://www.transport2012.org/
transport-climate-change-links

78

3.6 Combinación óptima de las opciones
de financiación
Los diversos instrumentos de financiación iden-
tificados en las tres secciones previas pueden
combinarse para garantizar una cobertura ade-
cuada de los varios aspectos del transporte soste-
nible y al mismo tiempo lograr un alto grado de
sostenibilidad financiera.
Este capítulo identifica los siguientes puntos
decisivos a considerar cuando se combinen estos
instrumentos de financiación:
„„ Integrar la financiación a un proceso de
adopción de políticas más amplio – que com-
prenda la reforma a los precios del transporte
y la administración financiera;
„„ Desarrollar un sistema de financiación de
varios niveles – que combine los diversos
enfoques de financiación con base en sus
ventajas comparativas, y que permita sufragar
por completo tanto las inversiones de capital
como los gastos recurrentes;
„„ Considerar el desarrollo de un fondo de
transporte urbano – como posible vehículo
para garantizar la financiación sostenible
del transporte urbano. Algunas fuentes de
ingresos también pueden ser destinadas (o
apartadas) para mejorar la estabilidad y la
previsibilidad de los recursos.
Estos aspectos se detallan a continuación.
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
3.6.1 Integración de la financiación
en un proceso de políticas
más amplio – que comprenda
la reforma de precios y la
administración financiera
Como se destacó en las secciones precedentes, el
tema de la financiación debe anidarse dentro de
un proceso de adopción de políticas más amplio,
que debe incluir una reforma a los precios (ver
Sección 2.4.3) y una administración financiera
sólida (ver Sección 3.1). Para iniciar este proceso,
es imperativo comenzar con una clara visión de
un sistema de transporte urbano eficiente, equi-
tativo y respetuoso del medio ambiente (ver Sec-
ción 2.1), y sustentar esta visión con unas metas
concretas de las políticas, contra las cuales se
pueda verificar el progreso. El Recuadro 53
muestra un ejemplo de los retos que enfrenta
China, en la incorporación de la financiación a
un proceso político más amplio.
Para mayor información sobre políticas de
¾¾
transporte urbano y la importancia de una
visión clara, consultar: Texto de Referen-
cia de GTZ, Módulo 1a: El Papel del
Transporte en una Política de Desarrollo
Urbano
http://www.sutp.org
79
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Recuadro 53: La importancia de
integrar instrumentos de financiación
sostenibles en los procesos de
formulación de políticas
En el caso de las ciudades chinas la falta de fuentes
de financiación para infraestructuras de transporte
no es causada por deficiencias de ingresos, sino
más bien por no incluirlas en los procesos de
elaboración de políticas. Hay dos estrategias para
seguir adelante: La primera es «establecer un vín-
culo entre la planificación del transporte urbano y
la financiación», lo que significa que las ciudades
«deben adoptar un proceso de planificación que
establezca las prioridades de financiación y las
racione en favor de las inversiones más renta-
bles». En este contexto, serán necesarios dos
instrumentos de planificación efectivos:
„„
Un Programa de Mejora de Capital (PMC): para
determinar las prioridades en la asignación de
recursos entre el transporte urbano y otros
Dominio de la Planificación Urbana
Planificación estratégica
• Mayor a 20 años
• No limitada por la jurisdicción
• Interacción Uso de suelo/Transporte
Plan Maestro Urbano
(Periodo de planificación de 20 años)
Plan a corto plazo
(3-5 años)
Plan de Plan de Plan de Otros Planes
Uso de Suelo Redes Transporte Sectoriales
Detallado Carreteras Público
Programa de mejora de capital
y Plan Financiero Plurianual
Figura 38
Una propuesta de planeación y presupuesto.
Fuente: Banco Mundial, 2006
Véase:
¾¾World Bank (2006) China: Building Institu-
tions for sustainable urban transport («China:
Construcción de instituciones para el trans-
porte urbano sostenible»)
http://www.worldbank.org/transport/trans-
portresults/regions/eap/china-bldg-inst.pdf
80
sectores. La ciudad puede así identificar las
tendencias del desarrollo de infraestructura y
establecer prioridades de inversión, mientras
mantiene la integridad fiscal de la ciudad.
„„
Un Plan Financiero Plurianual: para actualizar
anualmente el nivel real de los ingresos percibi-
dos en comparación con los ingresos previstos
así como los gastos operativos y de capital.
Este plan tiene como objetivo confirmar que
se cuenta con suficientes ingresos operativos
y de capital en el mediano plazo para mantener
o mejorar la infraestructura de transporte de
una ciudad.
La segunda estrategia es desarrollar un meca-
nismo de financiación sostenible y transparente. La
infraestructura de transporte requiere de fuentes
estables y predecibles de ingresos para mejorar
o mantener los niveles de servicio. Cada vez más
debe adoptarse el «Principio del usuario-paga»
de forma razonable, dentro de las políticas de
desarrollo de infraestructura de la ciudad.
Dominio de las
Finanzas Municipales
• Ingresos
• Elaboración de presupuestos
• Planes financieros
Zhao, Z et al., (2010) Funding Surface Trans-
¾¾
portation in Minnesota: Past, Present, and
Prospects («Financiación del Transporte
Terrestre en Minnesota: Pasado, Presente y
Perspectivas»)
http://www.cts.umn.edu/Publications/
ResearchReports/pdfdownload.pl?id=1300
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

«Dentro de este proceso de adopción

Fijar precios según costos totales
de políticas, es importante considerar
la estrecha relación entre los Fijar el Reformar subsidios
precio
instrumentos de financiación y una correcto del
transporte
eficiente determinación de precios Cambio de prioridades
Políticas
(en la búsqueda del ‘principio del Proveer fondos Cambiar
y aumentar
usuario-paga’).» adicionales
los fondos Instituciones
Instaurar
En otras palabras, adoptar instrumentos que Optimizar el uso el Transporte Tecnología
apoyen el principio del usuario-paga puede al Sostenible
mismo tiempo generar ingresos, que luego se Infraestructura
pueden utilizar para la financiación integral del
transporte urbano sostenible. Operación

«Al mismo tiempo, la cuestión de

la generación de ingresos debe
considerarse en conjunto con la
administración de los egresos.»
Por ejemplo, la eliminación gradual de los sub-
sidios (particularmente a los combustibles) y de
otros tipos de gastos que promueven las tenden-
cias no-sostenibles de transporte pueden reducir
la presión sobre los recursos.
En síntesis, la Figura 39 ilustra como las prác-
ticas apropiadas de determinación de precios
(como establecer el principio del usuario-paga
y reformar los subsidios a los combustibles) así Figura 39
como los cambios e incrementos de la finan- Engranaje entre
ciación (en favor de proyectos y programas que precios y financiación.
Fuente: Sakamoto, 2010
apoyen el transporte sostenible) pueden funcio-
nar en conjunto para instaurar los diversos com-
ponentes del transporte urbano sostenible.
Adicionalmente, el Cuadro 15 muestra cómo
los objetivos relacionados con la generación de
ingresos y el control de egresos pueden estar
interrelacionados, para crear sinergias en torno
al objetivo común del apoyo a un sistema de
transporte urbano sostenible.

Cuadro 15: Estrategias para administrar ingresos y egresos

Avanzar hacia Alejarse de
Contabilidad transparente y asignación eficiente de
„„ El enfoque parcial de financiar
„„
los fondos sistemas de transporte no
sostenibles y sus componentes
Financiación de todos los aspectos del transporte
„„ (por ejemplo, autopistas y pasos a
Egresos

urbano sostenible, que abarca inversiones de desnivel urbanos)

capital y gastos corrientes
Financiar proyectos y programas
„„
Creación de incentivos para reducir gastos
„„ sin asegurar flujos de financiación
innecesarios (por ejemplo, a través de contratos adecuados y estables para
basados en desempeño, subsidios focalizados, mantenimiento y operaciones
licitación de la operación de autobuses)
Cobro más eficiente de tarifas, impuestos y cuotas
„„ Recaudación de ingresos a partir de
„„
fuentes vulnerables
Aumento de ingresos a partir de la adecuada
„„
Ingresos

determinación de precios de las opciones de Gravar y cobrar por las opciones

„„
transporte no sostenibles (por ejemplo, a través de transporte sostenible (cuotas de
de tarifas de estacionamiento, impuesto sobre el bicicletas, etc.)
combustible, impuesto sobre los vehículos y tarifas
a los usuarios de las vías)

81
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

3.6.2 Desarrollo de un sistema de mientras que la financiación de capital se puede

financiación multinivel
Dentro del marco previamente descrito, es nece-
sario combinar óptimamente los instrumen-
tos de financiación para cubrir íntegramente
todos los componentes del transporte urbano
sostenible.
«Un sistema de financiación
multinivel puede cubrir los diversos
costos del transporte urbano de forma
efectiva y eficiente.»
En lugar de depender de una sola fuente de
financiación, la combinación de instrumentos
financieros ayuda a construir un sistema a la
medida de los contextos individuales, o sea, el
marco legal o institucional, o el nivel de costos
administrativos. También evita los riesgos aso-
ciados con la sobre-dependencia de una fuente
de financiación en particular, que con el tiempo,
pudiera ser propensa a grandes fluctuaciones del
volumen disponible.
«La combinación de instrumentos de
financiación debe cubrir los gastos
tanto de capital como de ingresos.»
La financiación de ingresos típicamente se
refiere a costos de mantenimiento y operación,
tales como el tiempo de trabajo del personal,
definir como una inversión fija. Casi cualquier
forma de política requiere de una combinación
de financiación de capital y de ingresos, lo cual
refuerza la necesidad de que las carteras de
fondos para transporte urbano estén compuestas
de una serie de instrumentos económicos, enfo-
cados a tres áreas:
„„ Las inversiones de capital para infraes-
tructura y tecnología pueden ser cubiertas
por los instrumentos de financiación que
permiten la movilización de grandes recur-
sos. Esto puede centrarse en los impuestos
vehiculares, impuestos al combustible y prés-
tamos. La expansión de la infraestructura
podría pagarse con la recaudación de las
contribuciones por desarrollo inmobiliario
o del impuesto sobre el incremento del valor
del terreno.
„„ El mantenimiento de los activos físicos
puede ser financiado por los usuarios del
sistema de transporte, mediante impuestos al
combustible y cuotas por uso de las vialida-
des, por ejemplo.
„„ La operación del transporte público también
puede ser cubierta con los ingresos por cobro
de pasaje, destinando a ella los impuestos
de ventas y de propiedad y por medio de la
recuperación de plusvalías inmobiliarias. Los
ingresos por cuotas de uso de vías y estacio-
namiento también pueden reinvertirse en el
mejoramiento de las operaciones de trans-
porte público.

Cuadro 16: Contribuciones de los actores clave en la financiación del transporte urbano
Sector público Sector privado Usuarios del transporte
Financiación directa de la
„„ Financiación de infraestructura a través
„„ Pago de cuotas de
„„
infraestructura de las APP usuario de vías e
Inversión Instauración del Impuesto sobre el
„„ Pago de impuestos sobre el incremento
„„ impuestos, impuestos
de capital incremento del valor de la tierra y del valor del terreno y contribuciones al combustible, etc.
tarifas de desarrollo por desarrollo inmobiliario
Elaboración de contratos de APP
„„
Asignación de fondos para
„„ Realización de mantenimiento por
„„ Pago de cuotas de
„„
mantenimiento medio de contratos basados en usuario de vías e
Mantenimiento
Elaboración de contratos basados
„„ desempeño impuestos
en desempeño
Formalización de operaciones de
„„ Operación de sistemas de transporte
„„ Pago del transporte
„„
transporte público a través de la público (por ejemplo, a través de un público a través de
regulación efectiva esquema de franquicia) tarifas
Operación
Generación de ingresos a partir del
„„
desarrollo de propiedades en torno a
un corredor de transporte público

82

Se han aprendido muchas lecciones en
¾¾
los últimos 20 años respecto a los diver-
sos modelos de financiación de infraes-
tructuras. Favor de consultar el Módulo 1c
del Texto de Referencia de GTZ que con-
tiene extensas discusiones acerca de
este tema: Participación del Sector Pri-
vado en la Provisión de Infraestructura de
Transporte Urbano
http://www.sutp.org
Estos aspectos se resumen en el Cuadro 16, que
muestra las contribuciones de los actores clave
(descritos en el Capítulo 1) al marco de la finan-
ciación multinivel, y se presentan con más deta-
lle en las secciones siguientes.
Financiación de inversiones de capital
Las inversiones en infraestructuras de transporte
implican cuantiosas sumas de recursos financie-
ros (a menudo miles de millones de dólares), y
las decisiones se suelen tomar a nivel nacional.
Los formuladores de políticas locales deben,
por tanto, comunicar totalmente a los actores
nacionales las necesidades locales referentes a la
infraestructura de transporte sostenible.
Dados los grandes volúmenes de recursos
financieros implicados, la construcción de
infraestructura tiende a tomar la forma de
endeudamiento público o de financiación pri-
vada (o una mezcla de ambos), cada uno con
sus ventajas e inconvenientes. Estos se resumen
en el Cuadro 17. Las ventajas fundamentales de
la financiación privada incluyen la mayor efi-
ciencia, la transferencia del riesgo y una menor
dependencia del endeudamiento público. Sin
embargo, la experiencia internacional mues-
tra que la intervención privada puede darse a
expensas de gastos de transacción más elevados
– gastos ocasionados por el intercambio con un
financista privado en vez de una agencia pública.
El impuesto sobre el incremento del valor del
terreno y las contribuciones por el desarrollo
inmobiliario constituyen otra forma de financiar
infraestructura, haciendo uso del valor añadido
para los beneficiarios como resultado del sumi-
nistro de la infraestructura.
Financiación del mantenimiento
Muchos países en todo el mundo se enfrentan
al problema de la insuficiencia de fondos para el
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
mantenimiento adecuado de la infraestructura,
que conduce a pérdidas en el valor de los activos
viales y al aumento de los costos de operación
de vehículos. Se estima que tan solo en América
Latina se desperdician más de 30 mil millones
de USD al año.
«Es de vital importancia asegurar
adecuadamente la financiación
para el mantenimiento. Se debe
garantizar alrededor del 4 % del
valor de los activos al año para el
mantenimiento.»
Para los casos en que la financiación a partir del
presupuesto general no puede ofrecer una fuente
estable de financiación para el mantenimiento,
se crearon los fondos de mantenimiento vial y
han demostrado ser eficaces al asegurar recursos
suficientes para este fin, en lugares como África
(ver Recuadro 54). Aquí, los cargos viales (como
los ingresos del impuesto al combustible) suelen
canalizarse hacia un fondo independiente admi-
nistrado por una agencia comercial que lleva a
cabo el trabajo de mantenimiento.
«Como regla general, un nivel de
ingreso igual a 10 centavos de USD
por litro de combustible suele ser sufi-
ciente para cubrir los costos de mante-
nimiento para toda la red vial de un
país. Se debe contar con mecanismos
para canalizar tales recursos del nivel
nacional al nivel local.»
Cuadro 17: Ventajas de la financiación pública y privada
Ventajas Ventajas
de la financiación pública de la financiación privada
Menor costo de los préstamos
„„ Menor necesidad de endeudamiento
„„
Costos de transacción
„„ público
reducidos, acuerdos Operación más rápida y más rentable
„„
contractuales más fáciles El riesgo se transfiere al sector privado
„„
Las ganancias permanecen El principio del usuario-paga es más
„„ „„
en el sector público fácil de justificar
Fuente: Auditoría de Nueva Gales del Sur (Audit office of New South Wales), 1997
83
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 54: Garantizar los recursos para los gastos corrientes –

Segunda generación de fondos viales en África
Muchos países africanos han sufrido histórica-
mente por la falta de recursos para el manteni-
miento de las vías de comunicación, lo que ha
conducido a una erosión considerable de los
activos de las vías y al aumento de los costos de
operación de los vehículos. Un estudio reciente
del Banco Mundial muestra que 1,9 mil millones
de USD en gastos de capital para rehabilitación
podrían haberse evitado por medio de un man-
tenimiento preventivo eficaz.
Desde mediados de la década de 1990, una nueva
generación de Fondos Viales, reabastecidos prin-
cipalmente por gravámenes sobre el combustible y
dirigidos por las Administraciones independientes
de los Fondos Viales, han proporcionado fuen-
tes estables de financiación para mantenimiento.
Como resultado, muchos países como Tanzania,
Namibia y Kenia, han mejorado notablemente
el estado de sus carreteras (Ver Figura 40, que
muestra una evaluación de los Fondos Viales
nacionales en países africanos seleccionados).

a. Predominio de características de diseño b. Puntuaciones en el índice

de segunda generación de desempeño general

Tanzania
auditoría independiente Namibia
Kenia
Ruanda
tarifas a usuarios de vías Malaui
Madagascar
Ghana
normas de asignación de ingresos
Etiopía
Chad
Zambia
separación de funciones
Nigeria
Mozambique
Camerún
bases legales claras
Lesoto
Costa de Marfil

transferencia directa Benín

Sudáfrica
Figuras 40a, b Senegal
El progreso con las representación del usuario a bordo Cabo Verde
Reformas del Fondo Burkina Faso
de Conservación 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
Vial en África. % de países % de puntuación
Fuente: Banco Mundial, 2010

Véase:
¾¾World Bank (2010) Africa’s Infrastructure –A ¾¾GTKP (2010) Road Funds («Fondos Viales»)
Time for Transformation («Infraestructura de http://www.gtkp.com/uploads/20100427-
África – Momento para la Transformación») 011154-4099-Road%20Funds.pdf.
https://www.infrastructureafrica.org/aicd/
flagship-report.

84
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
Financiación de la operación del
transporte público
Como se ha resaltado en las secciones anteriores,
el transporte público en muchos países en desa-
rrollo padece de una naturaleza informal, no
regulada.
«La financiación de la operación
de una red de transporte público
eficiente debe considerarse dentro del
contexto de una profunda reforma
del entorno normativo.»
La experiencia de la comunidad del desarrollo
incluyendo al Banco Mundial (2002) sugiere
la necesidad de identificar el tipo apropiado de
normatividad para contextos diversos (por ejem-
plo, la entrada liberalizada en ciudades pequeñas
contra las franquicias en ciudades grandes), así
como las formas de poner en práctica la reforma.
«La utilización de instrumentos
individuales, tales como el ingreso
por cobro de tarifas de pasaje,
subsidios y publicidad, deben reflejar
las lecciones aprendidas.»
Por ejemplo, las tarifas deben ajustarse para
permitir la integración entre los modos, de
preferencia a nivel local. Los subsidios deben
determinarse cuidadosamente para no socavar
la sostenibilidad financiera del presupuesto
de la ciudad, y con ello colapsar el servicio de
transporte en su conjunto. En el caso de usar
subsidios para apoyar a la población de bajos
recursos, los subsidios dirigidos directamente a
los desfavorecidos (a través de tarjetas de viaje
con descuento, por ejemplo) tienen mayor posi-
bilidad de ser efectivos que subsidiar a todo el
sistema, a través de todos los usuarios.
Después poner en marcha la operación pri-
vada de autobuses en condiciones competitivas
dentro de un mercado bien regulado, muchos
operadores de autobuses urbanos en las ciudades
en desarrollo no requieren de subsidios operati-
vos. Esto aplica también para los sistemas BRT
(ver Recuadro 55).
Recuadro 55: Diez requisitos críticos
para las reformas a los autobuses
en los países en desarrollo
1. El compromiso político con la reforma es
esencial.
2. Una base legal apropiada es necesaria.
3. Se requiere de una sólida base institucional
local.
4. El diseño del sistema de franquicias debe
reflejar de forma realista los objetivos
sociales.
5. El control de tarifas debe ser consistente con
la viabilidad financiera de los franquiciados.
6. La agencia administrativa debe ser experta
y confiable.
7. La reestructuración de la industria debe
estar prevista.
8. L a s u b c o ntr a t a c i ó n d e b e li m i t a r s e
estrictamente.
9. Los intereses creados de las empresas
públicas deben ser confrontados.
10. Un buen seguimiento y cumplimiento son
esenciales.
Véase:
¾¾Gwilliam, K (2005)
http://siteresources.worldbank.org/
INTURBANTRANSPORT/Resources/bus_
franch_gwilliam.pdf
Se recomienda a los lectores consultar las
siguientes fuentes con discusiones detalladas.
¾¾Texto de Referencia GTZ, Módulo 3c:
Regulación y Planificación de Buses
http://www.sutp.org.
¾¾Banco Mundial y PPIAF (2007b) Urban
Bus Toolkit («Kit de herramientas para
autobuses urbanos»)
http://www.ppiaf.org/documents/toolkits/
UrbanBusToolkit/assets/home.html.
85
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

3.6.3 Fondos de transporte urbano:
una perspectiva de futuro para
las ciudades
«El transporte urbano es un
sistema complejo en el que varios
componentes deben interactuar de
manera efectiva. Esto exige una
estructura de financiación integrada
a nivel urbano.»
Una opción es que todos (o casi todos) los flujos
de financiación se administren a través de un
fondo de transporte urbano, que se maneje a
nivel de ciudad o municipal, y que desempeñe el
papel de «anfitrión» del sistema de financiación
multinivel señalado en la sección anterior. Para
conocer el alcance y la magnitud exactos de este
fondo se debe tomar en cuenta el contexto local
– como quiera, puede representar una forma de
obtener ingresos a partir de cuotas de usuarios,
impuestos locales, transferencias del gobierno
central (como parte del ingreso por impuestos
al combustible, por ejemplo), la AOD, los meca-
nismos de financiación de carbono y la financia-
ción privada, para luego asignarlos de acuerdo
con la estrategia de transporte sostenible de la
ciudad (ver Figura 41).
«Los gobiernos nacionales y la
comunidad internacional pueden
asistir a los fondos de transporte
Figura 41
urbano mediante el apoyo
Concepto de un fondo
de transporte urbano. institucional, financiero y político.»
Adaptado de: Sakamoto, de
próxima publicación
Políticas/Instituciones
Tarifas a usuarios
Ya se ven tales fondos en países como India (ver
Recuadro 56), y tienen el potencial de apoyar
los objetivos del transporte urbano sostenible de
forma consistente con las prioridades locales.
Recuadro 56: Los fondos del
transporte urbano y las Autoridades
Unificadas de Transporte
Metropolitano (UMTA) en la India
La India es un buen ejemplo de donde se han
establecido los fondos locales de transporte. En
la ciudad de Surat, por ejemplo, los impuestos
sobre los vehículos, las cuotas de estaciona-
miento y los cargos por publicidad se recaban
en un fondo de transporte urbano y se utilizan
para apoyar su programa de movilidad urbana,
que incluye la expansión de los servicios de
autobuses y la modificación de los vehículos
motorizados de tres ruedas para que se ali-
menten de GNL. En las ciudades gemelas de
Pimpri-Chinchwad, está en curso el desarro-
llo de una red de 130 km de BRT, financiada
a través de un fondo de transporte urbano
conformado por las tarifas, los ingresos por
abonos mensuales, las cuotas de publicidad
y los impuestos relacionados con la tierra (por
ejemplo, los derechos de desarrollo en las proxi-
midades del corredor de BRT, y los impuestos
sobre la propiedad). (Centre for Science and
Environment, 2009)
La India también es activa en la promoción
de las Autoridades Unificadas de Transporte
Metropolitano (UMTA), que tienen por objeto
coordinar la planeación, implementación y admi-
nistración del transporte urbano. Un ejemplo
de una UMTA se puede encontrar en la ciudad
de Hyderabad, donde el Gobierno provincial
de Andhra Pradesh ha aprobado una ley para
permitir que la UMTA tome decisiones en todos
los grandes proyectos de infraestructura de
transporte y que dirija los diversos organismos
que intervienen en la aplicación de las políticas
de transporte. (PwC, 2008)

Inversiones Véase:
Fuentes públicas de Capital: ¾¾Centre for Science and Environment
Fondos de Infraestructura
(«Centro para la Ciencia y el Medio
transporte y Tecnología
Fuentes privadas Ambiente») (2009)
urbano
¾¾PwC (2008) Urban Transportation Financ-
Gastos ing («Financiación del Transporte Urbano»)
Préstamos y donaciones recurrentes:
Operaciones y http://www.pwc.com/en_IN/in/assets/
Financiamiento climático mantenimiento pdfs/urban-transportation-financing.pdf

86

«La asignación específica de algunos
ingresos puede ayudar a mejorar
la aceptabilidad política y la
estabilidad financiera de los fondos
de transporte urbano.»
Como han señalado diversos ejemplos a lo
largo de este módulo del Texto de Referencia, a
menudo es conveniente destinar (etiquetar), o
reservar (apartar) el ingreso procedente de uno o
más instrumentos para un propósito específico
(como el cargo por congestión en Londres, que
se utiliza para el mejoramiento de la calidad
de servicio de los autobuses y el Fideicomiso
Recuadro 57: El Fondo Vial Japonés
En Japón, los fondos específicos tanto a nivel
nacional como local se valen de los impuestos
relacionados con los automóviles, tales como el
impuesto al combustible, el impuesto sobre adqui-
sición de automóviles y el impuesto sobre el peso
del vehículo (es decir, impuestos de propiedad)
para financiar la construcción y el mantenimiento
9% 5%
5% 12%
2%
19%
33%
0%
12%
3%
Figura 42
Desglose de los impuestos relacionados con el automóvil y el
segmento (mostrado con la flecha) utilizado directamente para
reinversión en el sector vial a través de los fondos viales.
Fuente: JAMA, 200
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
Ambiental mexicano empleado para finan-
ciar proyectos ambientales de transporte). Un
ejemplo adicional es el fondo vial japonés (o
Doro-Tokutei Zaigen), que se explica en el
Recuadro 57.
La asignación específica de fondos puede
garantizar un flujo estable de ingresos, así
permitiendo la búsqueda y realización de los
objetivos de largo plazo. También puede elevar
la aceptabilidad política al permitir que los con-
tribuyentes observen y perciban directamente
los beneficios. No obstante, es importante que
se revise la asignación de fondos ocasionalmente
para garantizar que los recursos se estén utili-
zando de la manera más eficiente y efectiva posi-
ble, y que reflejen el cambio de prioridades.
de la infraestructura vial. Los impuestos relacio-
nados con los automóviles representan el 10%
del ingreso público nacional, el 65% del cual se
reinvierte en el sector vial a través de estos fondos.
Los impuestos se recaudan a nivel nacional y local,
y se destinan a financiar infraestructura relacio-
nada con las vías de comunicación. Algunos de
los ingresos fiscales a nivel nacional se transfieren
como subsidios a los proyectos locales.
Impuesto de Adquisición de Automóviles
Impuesto sobre el Peso del Vehículo
Impuesto a la Gasolina
Impuesto de Camino Rural
Impuesto al Diesel
Impuesto al Gas de Petróleo
Impuesto sobre Vehículos
Impuesto sobre Vehículos Ligeros
IVA (Combustible)
IVA (Vehículo)
87
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 58: Preguntas y medidas del Capítulo 3:

para avanzar hacia un sistema sostenible
Las siguientes preguntas y acciones pueden ayudar a guiar el proceso de llevar al régimen de finan-
ciación hacia uno que respalde a un sistema de transporte urbano sostenible.

Preguntas
¿Qué partes del sistema de transporte
„„
urbano están financiadas inadecuada o
inapropiadamente en la actualidad? ¿Están
vinculados los elementos faltantes o existe
un problema subyacente que socava
múltiples elementos?
¿Qué instrumentos financieros se utilizan
„„
actualmente para financiar los proyectos de
transporte?
¿Hasta qué punto son utilizados los
„„
instrumentos de financiación del carbono
tales como el GEF para apoyar el paso hacia
el transporte sostenible?
¿Las decisiones acerca de la financiación
„„
„„
están vinculadas a aquellas sobre los precios además ayuden a la correcta determinación
y sobre el buen manejo de los recursos?
„„
¿Cómo se combinan actualmente los
„„
distintos instrumentos de financiación para
proveer de fondos al transporte urbano?
¿Existen intentos por integrar los diversos
„„
flujos de financiación para asegurar un
esquema bien coordinado que dé soporte al
transporte urbano como sistema?
Medidas
Permitir que las distintas partes interesadas
„„
a trabajen en conjunto para identificar las
principales carencias de la financiación.
A continuación, buscar formas de suplir
esas carencias utilizando los instrumentos
propuestos a partir de la Sección 3.3.
Revisar los instrumentos actuales respecto
„„
a su capacidad de mantener un sistema de
transporte sostenible y de contribuir a un
régimen estable, políticamente aceptable y
administrativamente viable.
Entender la naturaleza de las oportunidades
„„
de financiación disponibles a través de
los diversos fondos relacionados con el
clima. Aprender de las solicitudes exitosas
realizadas en el pasado, por ejemplo, ante el
MDL y GEF.
Elegir instrumentos de financiación que
del precio del transporte.
Reducir gastos (por ejemplo, en la
expansión de la red carretera) y subsidios
(particularmente a combustibles fósiles)
insostenibles.
Asegurar que las ventajas de cada
„„
instrumento se combinen de manera efectiva,
teniendo en cuenta la viabilidad institucional
y política de las diversas combinaciones.
Organizar y combinar los instrumentos
„„
de financiación con base en un plan de
transporte estratégico integral y un plan de
apoyo financiero plurianual que proporcione
la dirección general del desarrollo sostenible
del transporte urbano para la ciudad.
Considerar la instauración de un Fondo de
„„
Transporte Urbano, apoyado por una entidad
unitaria responsable de la planeación,
ejecución y control del transporte urbano.
Considerar la asignación de determinados
„„
ingresos al soporte del transporte urbano
sostenible, que de otro modo se puede
deteriorar.

88

4. Resumen de los puntos clave y
de las medidas necesarias
Este módulo del Texto de Referencia ha explo-
rado el papel que desempeña la financiación en
el apoyo y la puesta en práctica de un sistema de
transporte urbano sostenible. Aquí se presenta
un resumen de los mensajes fundamentales y las
medidas necesarias.
El reto que enfrentan los formuladores de políti-
cas se puede describir como un doble desafío:
„„ Financiar un sistema de transporte
urbano sostenible – uno que utilice los
recursos de forma eficiente para transportar
gente y mercancía, que respalde la igualdad
de acceso para apoyar las necesidades de la
sociedad entera y que proteja el ambiente
natural; – y
„„ Financiarlo de forma sostenible – tomando
en especial consideración la estabilidad de
los flujos de ingresos/egresos, la aceptabili-
dad política del esquema de financiación y
la carga administrativa/institucional de la
estructura.
La financiación debe cubrir todos los aspectos
del transporte urbano, incluidos:
„„ Inversiones de Capital para infraestruc-
tura – que normalmente son activos fijos
costosos, tales como vías férreas, carriles para
autobuses, ciclovías, vías para tranvías, esta-
ciones, caminos y puentes. También incluyen
inversiones en nuevas tecnologías, tales como
la compra de vehículos, así como tecnologías
sistémicas, tales como los sistemas inteligen-
tes de transporte (SIT). Dichas inversiones
normalmente requieren de abundantes recur-
sos y con frecuencia no se obtienen exclusi-
vamente a partir de las fuentes locales. De
ahí que tomen importancia los papeles que
desempeñan los gobiernos nacionales y los
donantes internacionales (a través del otorga-
miento de préstamos y donaciones, así como
del impulso al capital privado).
„„ Gastos Ordinarios – que requieren de
un flujo continuo de recursos financieros
mucho tiempo después de haberse realizado
la inversión de capital. Incluyen la operación
del transporte público, del paratransporte
público (o paratránsito) y otros servicios
de transporte, el mantenimiento de la
Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible
infraestructura [15], los costos administrati-
vos para las administraciones de las ciudades,
la policía y otras funciones públicas, el apoyo
a políticas y programas – tales como legis-
lación, reglamentación y códigos de tránsito,
programas sobre gestión de calidad del aire,
campañas de seguridad, y gestión del trá-
fico – incluyendo señalización, carriles de
autobuses, prioridades en los cruces, etc. Son
los usuarios del sistema de transporte quienes
generalmente deben cubrir tales gastos (por
ejemplo, a través del peaje o de las tarifas del
transporte público).
Para abordar este desafío, los obstáculos fun-
damentales deben ser entendidos y superados.
Estos son:
„„ Las tendencias del desarrollo económico –
que resultan en una urbanización acelerada,
un rápido aumento del ingreso y del desa-
rrollo en otros sectores económicos, lo cual
conduce a una mayor demanda de transporte
motorizado privado;
„„ Una predisposición a financiar transporte no
sostenible – por parte de los gobiernos nacio-
nales y locales, así como de los donantes, par-
ticularmente tratándose de infraestructura
para el transporte motorizado privado;
„„ Precios que no reflejan los costos reales – no
se cobran a los usuarios de vehículos motori-
zados los costos totales de sus actividades de
viaje, tales como los que imponen sobre los
demás en una sociedad a través de una mayor
congestión del tráfico, accidentes, uso y des-
gaste de la infraestructura, contaminación
del aire, ruido y cambio climático;
„„ Factores de gobernanza e institucionales –
entre ellos la falta de capacidad institucional
para recabar y administrar fondos a nivel
local, la mala coordinación y la fragmenta-
ción de responsabilidades entre las autorida-
des (de transporte) relevantes (es decir, entre
modos, entre infraestructura y operaciones, y
entre determinación de precios y suministro
del servicio);
„„ Aceptación pública – se debe minimizar
con cuidado la resistencia pública al esta-
blecimiento de nuevos instrumentos de
financiación.
Esto incluye materiales rodantes para, por ejemplo, el
 [15]
transporte público.
89
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Para avanzar, los formuladores de políticas estructura integral de financiación. Esto se

pueden comenzar por entender y gestionar las resume en los siguientes dos cuadros, el Cuadro
necesidades financieras para el transporte urbano 18 establece relaciones entre los instrumentos
sostenible. Se puede hacer una evaluación de las individuales y los principales componentes del
carencias actuales de financiación en esta etapa transporte sostenible que estos pudieran respal-
inicial (ver Cuadro 4 en la Sección 3.1). dar, mientras que el Cuadro 19 evalúa sus niveles
Los instrumentos de financiación específicos relativos de apoyo a los objetivos del transporte
a los niveles nacional, local e internacional, sostenible (eficiencia, equidad y ambiente) así
pueden entonces examinarse y pueden consi- como su aportación a la sostenibilidad financiera.
derarse las formas de aplicarlos para elevar la Estos instrumentos individuales pueden combi-
efectividad (en términos del apoyo al transporte narse de forma tal que garanticen una cobertura
sostenible) y la sostenibilidad financiera de la adecuada de los varios aspectos del transporte

Cuadro 18: Resumen de los instrumentos financieros (1)

Principales componentes
que puede respaldar

Cantidad típicamente

Gestión del Tránsito

Transporte público
implementación

Infraestructura

Mantenimiento

Instituciones
Tecnología
implicada

Políticas
Nivel de

Instrumento
Tarifa de estacionamiento $ X X X X
Tarificación vial/tasa por
$$ X X X X X X X
congestión
Cuotas patronales $$ X X X
Ingresos por cobro de pasaje $$ X
Local

Subsidios al transporte público $ X

Impuestos sobre
aprovechamiento/incremento del $$$ X X
valor del terreno
Asociaciones público-privadas $$ X X X X
Publicidad $ X X
Impuestos y sobretasas sobre el
$$$ X X X X X X
combustible
Nacional

Impuestos y cargos vehiculares,

$$$ X X X X X X
incluyendo la subasta de cuotas
Préstamos y donaciones $$ X X
MDL $ X X
Global

GEF $ X X X X X
Fondos para el clima
$ X X X X X
multilaterales y bilaterales

90
 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

Cuadro 19: Resumen de los instrumentos financieros (2)

Apoyo a los objetivos del Apoyo a la sostenibilidad
transporte sostenible financiera
implementación

administrativa
Aceptabilidad
Estabilidad
Ambiente*
Eficiencia

Equidad*

Facilidad
Nivel de

política
Medio
Instrumento
Tarifa de aparcamiento +++ +++ ++ ++ + +
Tarificación vial/tasa por
+++ +++ +++ ++ + +
congestión
Cuotas patronales ++ ++ ++ +++ ++ ++
Ingresos por cobro de pasaje ++ ++ ++ ++ ++ +
Local

Subsidios al transporte público + ++ + + +++ +

Impuestos sobre
aprovechamiento/incremento del ++ ++ ++ ++ ++ +
valor del terreno
Asociaciones público-privadas ++ + + ++ ++ +
Publicidad + + + +++ +++ ++
Impuestos y sobretasas sobre el
+++ +++ +++ +++ + +++
combustible
Nacional

Impuestos y cargos vehiculares,

++ +++ +++ ++ + ++
incluyendo la subasta de cuotas
Préstamos y donaciones ++ ++ ++ +++ +++ ++
MDL + + +++ + +++ +
Global

GEF + + +++ + ++ +
Fondos para el clima
+ + +++ + ++ ++
multilaterales y bilaterales
*Nota: Los efectos sobre la equidad y el medio ambiente varían en función de cómo se utilicen los ingresos. Aquí sólo consideramos los
efectos de primera mano – es decir, aquellos que surgen a través de la recaudación de los ingresos y no del uso de los mismos

urbano sostenible, un elevado nivel del sosteni- „„ Considerar el desarrollo de un fondo de

bilidad financiera, y un alto grado de aceptación
política.
La combinación precisa de los instrumentos
depende en gran medida del contexto local. Sin
embargo, los siguientes puntos son de crucial
consideración al combinar los instrumentos de
financiación individuales:
„„ Integrar la financiación a un proceso de
políticas más amplio – que comprenda
una reforma a los precios del transporte y la
administración financiera;
„„ Desarrollar un sistema de financiación
multinivel – que combine los diversos
enfoques de financiación con base en sus
ventajas comparativas y que permita sufragar
por completo tanto las inversiones de capital
como los gastos recurrentes;
transporte urbano – como posible vehículo
para garantizar la financiación sostenible
del transporte urbano. Algunas fuentes de
ingresos también pueden ser destinadas (o
apartadas) para mejorar la estabilidad y la
previsibilidad de los recursos.
Los diversos estudios de casos en este Texto de
Referencia ilustran la necesidad de considerar la
financiación dentro del contexto más amplio
del desarrollo de una estrategia coherente para
el transporte urbano sostenible y el desarrollo
urbano, así como la importancia del entorno
institucional y normativo.
Se incita entonces a los formuladores de políti-
cas que intervienen en la financiación del trans-
porte urbano a:

91
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Desarrollar una visión y una estrategia de

„„
largo plazo para un sistema de transporte
urbano sostenible;
Manejar el sistema de transporte existente de
„„
forma tal que los beneficiarios den su apoyo a
cualquier mecanismo nuevo o innovador de
financiación;
Trabajar en pro de la integración de los dife-
„„
rentes modos de transporte, a través del bole-
taje integrado, por ejemplo;
Asegurar el diálogo entre las instituciones
„„
que participan en la financiación del trans-
porte urbano, incluidos los organismos del
gobierno federal, los operadores de trans-
porte (también el sector privado), las auto-
ridades de aplicación y los organismos de
financiación internacional;
Combinar los temas planteados en este
„„
módulo del Texto de Referencia con la expe-
riencia y conocimientos locales, y asegurar
que los cambios se hacen de una manera que
es coherente con el contexto y las prioridades
locales.

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 Módulo 1f: Financiación del Transporte Urbano Sostenible

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Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH

– Cooperación técnica alemana –

P. O. Box 5180
65726 ESCHBORN / Alemania
T +49-6196-79-1357
F +49-6196-79-801357
E transport@giz.de
I http://www.giz.de
División 44
Agua, Energía, Transporte

Transporte Urbano de Carga para

Ciudades en Desarrollo
Módulo 1g
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas
de ciudades en desarrollo
visión General del texto de referencia
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte
Urbano Sostenible trata las áreas clave de un
marco de referencia de políticas de transporte
urbano para una ciudad en desarrollo. El Texto
de Referencia está compuesto por más de 30
módulos, mencionados más abajo. También está
complementado por una serie de documentos de
entrenamiento y otros materiales disponibles en
http://www.sutp.org (y en http://www.sutp.cn
para los usuarios chinos).
¿Para quién es?
El Texto de Referencia está dirigido a diseñado-
res de políticas en ciudades en desarrollo y a
sus asesores. Esta audiencia está reflejada en el
contenido, que provee herramientas para polí-
ticas apropiadas para su aplicación en un rango
de ciudades en desarrollo. El sector académico
(p. ej., universidades) también se ha beneficiado
de este material.
¿Cómo debe usarse?
El Texto de Referencia se puede usar de distintas Se anticipan más módulos para las áreas de Efi-
maneras. Debe permanecer en un solo sitio, pro- ciencia energética para el transporte urbano e Inte-
veyendo los diferentes módulos a funcionarios
involucrados en transporte urbano. El Texto
de Referencia se puede adaptar fácilmente a un
curso de entrenamiento breve, o puede servir
como guía para desarrollar un currículum u
otro programa de entrenamiento en el área del
transporte urbano. GIZ tiene y está elaborando
paquetes de entrenamiento para módulos espe-
cíficos, todos disponibles desde Octubre 2004
desde http://www.sutp.org o http://www.sutp.cn.
¿Cuáles son algunas de las
características clave?
Las características clave del Texto de Referencia
incluyen:
„„Una orientación práctica, enfocada en las
buenas prácticas de planificación y regulación
y ejemplos exitosos en ciudades en desarrollo.
„„Los colaboradores son expertos líderes en su
campo.
„„Un diseño en colores, atractivo y fácil de leer.
„„Lenguaje no técnico (dentro de lo posible),
con explicaciones de los términos técnicos.
„„Actualizaciones vía Internet.
¿Cómo consigo una copia?
Se pueden descargar versiones PDF de los
módulos desde la sección de documentos de
nuestros dos sitios web. Debido a la actualiza-
ción constante de los módulos, ya no hay edi-
ciones impresas disponibles en idioma inglés.
Una versión impresa de 20 módulos en chino
se vende en China a través de Communication
Press. Cualquier pregunta con respecto al uso
de los módulos se puede dirigir a sutp@sutp.org
o transport@giz.de.
¿Comentarios o retroalimentación?
Sus comentarios y sugerencias sobre cualquier
aspecto del Texto de Referencia son bienvenidos,
a través de e-mail a sutp@sutp.org y
transport@giz.de, o por correo a:
Manfred Breithaupt
GIZ, Division 44
P. O. Box 5180
65726 Eschborn, Alemania
Más módulos y recursos
gración de transporte público. Se están desarro-
llando recursos adicionales, y están disponibles
los CD-ROMs y el DVD de fotos de Transporte
Urbano (algunas fotos están disponibles en
nuestra galería de fotos en http://www.sutp.org).
También encontrará enlaces relevantes, referen-
cias bibliográficas y más de 400 documentos y
presentaciones en http://www.sutp.org, (http://
www.sutp.cn para usuarios de China).
Módulos y colaboradores
(i) Visión general del Texto de Referencia y temas
transversales sobre transporte urbano (GTZ)
Orientación institucional y de políticas
1a. El papel del transporte en una política de
desarrollo urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de transporte urbano
(Richard Meakin)
1c. Participación del sector privado en la provisión
de infraestructura de transporte urbano
(Christopher Zegras, MIT)
1d. Instrumentos económicos
(Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre
transporte urbano sostenible
(K. Fjellstrom, GTZ; Carlos F. Pardo, GTZ)
1f. Financiación del transporte urbano sostenible
(Ko Sakamoto, TRL)
1g. Transporte urbano de carga para ciudades en
desarrollo
(Bernhard O. Herzog)
Planificación del uso del suelo y gestión
de la demanda
2a. Planificación del uso del suelo y transporte
urbano
(Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Gestión de la movilidad
(Todd Litman, VTPI)
2c. Gestión de estacionamientos: una contribución
hacia ciudades más amables (Tom Rye)
Transporte público, caminar y bicicleta
3a. Opciones de transporte público masivo
(Lloyd Wright, ITDP; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Sistemas de bus rápido (Lloyd Wright, ITDP)
3c. Regulación y planificación de buses
(Richard Meakin)
3d. Preservar y expandir el papel del transporte no
motorizado (Walter Hook, ITDP)
3e. Desarrollo sin automóviles
(Lloyd Wright, ITDP)
Vehículos y combustibles
4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más
limpios (Michael Walsh; Reinhard Kolke,
Umweltbundesamt – UBA)
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de
seguridad (Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
(Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj
Auto)
4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
4e. Sistemas de transporte inteligentes
(Phil Sayeg, TRA; Phil Charles, University
of Queensland)
4f. Conducción racional (VTL; Manfred
Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
Impactos en el medio ambiente
y la salud
5a. Gestión de calidad del aire
(Dietrich Schwela, World Health
Organisation)
5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock,
GRSP)
5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
5d. El MDL en el sector transporte
(Jürg M. Grütter, Grütter Consulting)
5e. Transporte y cambio climático (Holger Dalk-
mann; Charlotte Brannigan, C4S)
5f. Adaptación del Transporte Urbano al Cambio
Climático (Urda Eichhorst, WICEE)
Recursos
6. Recursos para formuladores de políticas
públicas (GTZ)
Asuntos sociales y temas transversales
en transporte urbano
7a. Género y transporte urbano:
inteligente y asequible
(Mika Kunieda; Aimée Gauthier)
i
Sobre el autor
Bernhard O. Herzog, Freiburg, Alemania,
es un ingeniero de transporte por profesión y
comenzó a trabajar en planificación de trans-
porte urbano hace más de 30 años como un
Planificador de Transporte e Ingeniero en el
Departamento de Ingenieros de la Ciudad del
Cabo, Sudáfrica. Después comenzó a trabajar
con el grupo Mercedes-Benz do Brasil. Desde
ahí ha trabajado en este campo en diferentes
países de Asia, África y América Latina. Hasta
hace poco, fue un miembro del equipo de ges-
tión global de una firma de consultoría interna-
cional. Es especialista en gestión de cadenas de
suministro, logística y compañías de operación
de transporte, y ha estado involucrado en varios
proyectos de gestión de transporte en países
desarrollados. También está dictando cursos en
el «Graduate School Rhein-Neckar», Mann-
heim y ha impartido varios cursos de entrena-
miento sobre gestión de flota en países como
Alemania, Brasil, Austria, Rumania y Vietnam.
Bernhard O. Herzog ha sido autor de Libros
como «Gestión de Flotas» (Luchterhand Verlag
1997); «El Profesional de Gestión de Flota»
(Heinrich Vogel Verlag 1999); y «Técnicas de
Trabajo de Proyecto», (Oldenbourg Wissen-
schaftsverlag 2008).
ii
Agradecimientos
Se da un agradecimiento especial a los reviso-
res expertos Dr Laetitia Dablanc (Instituto
Nacional de Investigación en Transporte y
Seguridad/National Institute for Transport and
Safety Research), Todd Litman (Instituto Victo-
ria de Políticas de Transporte/Victoria Transport
Policy Institute), Dr Dieter Wild (PTV Planung
und Transport Verkehr AG), Anna Brink-
mann (Umweltbundesamt), Dominik Schmid
(Justus-Liebig-University Giessen), Dr Thomas
Nobel, Henrike Koch y Feliks Mackenthun
(Institut für Seeverkehrswirtschaft und Logis-
tik), Michael Engelskirchen (GIZ) y Santhosh
Kodukula (GIZ) por su revisión y valiosos
comentarios. El personal de GIZ ha guiado este
proceso, incluyendo a Manfred Breithaupt y
Stefan Belka quienes estuvieron trabajando
de cerca durante el proceso completo, desde la
primera conceptualización hasta la edición final.
Todos los errores que permanecen son responsa-
bilidad única del autor.
Este módulo se ha traducido gracias al apoyo
del Instituto de Aire
Limpio para Ciudades
de América Latina bajo
su programa STAQ.
http://www.cleanairinstitute.org
Módulo 1g
Transporte Urbano de
Carga para Ciudades en
Desarrollo
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones
expresados en este documento están basados en
la información compilada por GIZ y sus consul-
tores, socios y contribuyentes con base en fuen-
tes confiables. No obstante, GIZ no garantiza
la precisión o integridad de la información en
este libro y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.

Autor: Bernhard O. Herzog

Editor: Deutsche Gesellschaft für

Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
P. O. Box 5180
65726 Eschborn, Alemania
http://www.giz.de

División 44 – Agua, Energía, Transporte

Proyecto sectorial:
«Servicio de Asesoría en Política de Transporte»

Por encargo de:

Ministerio Federal de Cooperación Económica
y Desarrollo (BMZ)
División 313 – Agua, Energía, Planificación Urbana
P. O. Box 12 03 22
53045 Bonn, Germany

Friedrich-Ebert-Allee 40
53113 Bonn, Alemania
http://www.bmz.de

Gerente: Manfred Breithaupt

Editorial: Dominik Schmid, Stefan Belka

Foto de portada: Dominik Schmid

Entrega de carga dentro de una ciudad
Bangkok, 2010

Traducción: Esta traducción ha sido realizada por Adriana

Hurtado-Tarazona. GIZ no puede ser responsable
por esta traducción o por errores, omisiones o
pérdidas que emerjan de su uso.

Diagramación: Klaus Neumann, SDS, G.C.

Edición: Este módulo es parte del Texto de Referencia

sobre Transporte Urbano Sostenible para
formuladores de políticas públicas de ciudades en
desarrollo, edición de Noviembre de 2010.

Eschborn, Febrero de 2011

iii
Terminología utilizada
Acoplamiento cruzado ������������������������� Transcarga de bienes de vehículo a vehículo buscando formar (consolidar)
cargas con destinos específicos (véase «Consolidación de carga»)
B2B ��������������������������������������������������������������� Negocio a Negocio (Business to Business)
B2C ��������������������������������������������������������������� Negocio a Consumidor (Business to Consumer)
Carga agrupada ����������������������������������������� Agrupamiento de varias consignaciones pequeñas en cargas más grandes
Carga de camión completa ������������������� Cantidad de carga que llena un camión por completo o casi completo
Carga parcial ����������������������������������������������� Véase «Menos de una carga de camión completa»
CBD ������������������������������������������������������������� Centro de Negocios (Central business district)
Centro de consolidación de carga ������� Véase «facilidad de consolidación de carga»
Centro de distribución ��������������������������� Véase «Instalación de acoplamiento cruzado»
Centro de logística/Eje logístico ��������� Véase «Instalación de acoplamiento cruzado»
Centro urbano
de consolidación (UCC). . . . . . . . . . . . . Instalación para la consolidación de flujos de bienes destinados para la
ciudad (véase «Instalación de acoplamiento cruzado»)
CNG ������������������������������������������������������������� Gas Natural Comprimido (Compressed natural gas), un combustible
vehicular alternativo
Cobro por congestión ��������������������������� Cargo especial para vehículos que entran a un centro urbano
congestionado/medida de fijación de precios de vía que cobra a los
conductores por el uso de las vías
Consolidación ������������������������������������������� Véase «Consolidación de Carga»
Consolidación de carga ��������������������������� Formación de cargas según destino o destinatario recibidas de varios
orígenes (véase «acoplamiento cruzado»)
Densidad de descargas ��������������������������� Medida para la cantidad de descargas/llamados de entrega, que pueden
ser efectuados utilizando una cierta cantidad de kilometraje de vehículos
Desempeño de distribución ����������������� Cantidad de carga (kg o m3) distribuidos por hora
Distribución de microzonas ����������������� Estrategia de distribución donde un vehículo hace entregas en pocos
puntos con gran proximidad entre sí (véase «Proveedor de logística por
distritos»)
Efecto rebote ��������������������������������������������� Fenómeno donde la capacidad de infraestructura de tráfico siempre
induce tráfico adicional
ELP ����������������������������������������������������������������� Espace de livraison de proximité: véase «instalación de descarga de
alrededores»
Entrega no atendida ������������������������������� Proceso de entrega en una relación de confianza, donde los bienes pueden
ser depositados en el local del destinatario sin una entrega personal
ERP ��������������������������������������������������������������� Tarificación Electrónica de Vías (Electronic Road Pricing)
Esquema de Licencia de Área ��������������� Un esquema donde se da acceso a un área (urbana) únicamente para
vehículos que tienen una licencia específica
Flota cautiva ��������������������������������������������� Flota de vehículos operando en un espacio restringido y volviendo
frecuentemente a la estación base
GBP ��������������������������������������������������������������� Libra Esterlina (Great Britain Pound)
GDT (TDM) ����������������������������������������������� Gestión de la Demanda de Transporte
GEI (GHG) ������������������������������������������������� Gases de efecto invernadero (Greenhouse gases)
Gestión de Tráfico ����������������������������������� Todas las medidas que pueden tomarse por las autoridades locales para
gestionar el flujo de vehículos y el espacio de tráfico disponible por medio
de regulación, señalización, fijación de precios de vías y medidas de control
y fiscalización
Ingeniería de Tráfico ������������������������������� Término genérico para la planificación, construcción, mantenimiento y
mejoría de infraestructura de vías
Iniciativa pan-operativa ������������������������� Iniciativa que involucra más de un operador individual, es decir una
configuración de colaboración logística

iv
Instalación
de acoplamiento cruzado. . . . . . . . . . . Instalación que permite la transcarga de bienes buscando formar cargas de
destinos específicos
Instalación
de descarga en los alrededores . . . . . . Estacionamiento vehicular de corto plazo con acceso fácil de carretilla
a varias tiendas o negocios de centros urbanos. La instalación puede
tener control de acceso, con personal y guardias y ofrecer servicios
suplementarios como almacenamiento de corto plazo, alquiler de apilador
manual, etc.
Intercambio de carga ������������������������������ Organización o portal de internet con acceso protegido para
transportistas y portadores para el corretaje de cargas y consignaciones
LCCC ����������������������������������������������������������� Centro de Consolidación de Construcción de Londres (London
Construction Consolidation Centre)
LSP ��������������������������������������������������������������� Abastecedor de servicios logísticos (Logistics service provider)
Menos de una carga
de camión completa. . . . . . . . . . . . . . . . Cantidad de carga que corresponde a aproximadamente 20 – 60% de una
carga de camión completa
Parque logístico ����������������������������������������� Lugar que proporciona tierra, acceso (generalmente en al menos dos
modos de tráfico) e infraestructura para que operen desde allí empresas
de logística, almacenamiento y transporte. Con frecuencia, estos parques
tienen una función de acoplamiento cruzado
PIB (GDP) ��������������������������������������������������� Producto Interno Bruto (Gross Domestic Product)
PM ����������������������������������������������������������������� Material particulado, partículas sólidas suspendidas en el aire y/o gotas de
varios tamaños
PNB (GNP) ������������������������������������������������� Producto National Bruto (Gross National Product)
PPP ��������������������������������������������������������������� Asociación público-privada (Public Private Partnership)
Promotor (Forwarder) ���������������������������� Agente de servicio de carga, que organiza el transporte, paso por aduana
y otros pasos del proceso en nombre del transportista, contratando los
proveedores de servicio respectivos
Propulsión híbrida ����������������������������������� Propulsión vehicular con dos fuentes energéticas alternativas, p. ej.
Eléctrica y Diesel.
Proveedor de logística por distritos ��� Proveedor de logística asignado o especializado en un área de captación
específica, de tal forma que se pueda lograr una mayor eficiencia de
densidad/logística de entregas (véase «entrega de micro-zonas»)
PTV ��������������������������������������������������������������� PTV Planung Transport Verkehr AG
Pueblo de carga ����������������������������������������� Véase «Parque logístico»
Puerto urbano ����������������������������������������� Véase «Centro urbano de consolidación»
Receptor ����������������������������������������������������� Entidad que recibe una consignación
Sistema eje-satélite ����������������������������������� Configuración logística donde todos los bienes se enrutan hacia un eje
central, después enviadas a patios satélites locales, desde los cuales se
realiza la distribución específica para el cliente final
Terminal logístico ������������������������������������� Véase «Instalación de acoplamiento cruzado»
Terminal/área de descarga
en los alrededores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . Véase «Instalación de descarga en los alrededores»
TfL ����������������������������������������������������������������� Transport for London
TMA ������������������������������������������������������������� Asociación de Gestión del Transporte (Transportation Management
Association)
Transportista ����������������������������������������������� Entidad que envía una consignación
Transportista/Haulier ����������������������������� Compañía de Transportes/Carga
USD ������������������������������������������������������������� Dólar de Estados Unidos (US Dollar)

v
 RESUMEN
Terminología utilizada iv
1. Introducción 1
2. Comprender el problema 2
2.1 Situación básica 2
2.2 Problemas generados por el tráfico de carga urbana 4
2.3 Una revisión de conceptos logísticos de ciudad demostrados 7
2.4 Retos futuros para la logística urbana en países en desarrollo 12
2.5 Conclusiones 14
3. El camino hacia adelante: Opciones para tratar con logística urbana 15
3.1 Gestión del tráfico 16
3.1.1 Fiscalización 16
3.1.2 Evitar el tráfico de paso 17
3.1.3 Introducción de restricciones de acceso 18
3.1.4 Fijación de precios de vías selectiva o permisos 22
3.1.5 Evitación de tráfico de orientación 22
3.1.6 Gestión general de espacio de tráfico 23
3.2 Ingeniería de tráfico 23
3.2.1 Provisión de zonas de carga adecuadas 24
3.2.2 Descarga de bienes: organización del «último metro» 24
3.3 Planificación Urbana 27
3.4 Políticas de desarrollo nacionales y legislación 30
3.5 Política ambiental 31
3.6 Política del sector de transporte 33
3.7 Mejorando la eficiencia logística 33
3.7.1 Consolidar cargas: el principio de acoplamiento cruzado 34
3.7.2 Desempeño de envío y eficiencia de ruta 38
3.7.3 El concepto de un proveedor logístico por distritos/distribución por microzonas 39
3.7.4 Cómo puede la información reducir el volumen de tráfico 40
4. Aspectos de implementación 42
4.1 Logística urbana: un reto público-privado 42
4.1.1  Actores y sus roles en logística urbana 42
4.1.2 Intereses de actores clave 42
4.1.3 La ciudad y los proveedores de logística urbana 43
4.1.4 El dilema del huevo y la gallina 45
4.2 Diálogo público-privado: condición para acción conjunta 46
4.2.1  Involucrando actores relevantes 46
4.2.2 Generación de capacidades 46
4.3 Promoción de buenas prácticas de compra 47
4.3.1  Vehículos de bajas emisiones: instituciones municipales como primera movida 47
4.3.2 La función del sector público como modelo a seguir 48
4.4 Promoción de la idea de un centro de consolidación de carga urbana 48
4.4.1 Cómo comenzar 48
4.4.2 Configuración organizacional de un centro de carga 49
4.5 Promoción de logísticas de distrito y esquemas de distribución de microzona 50
5. Resumen 51
Material de referencia 53

vi
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo
1. Introducción
El desarrollo económico de las aglomeracio-
nes urbanas depende sustancialmente de un
suministro confiable y sin fricciones de bienes y
materiales. Al mismo tiempo, el transporte de
carga en centros urbanos contribuye considera-
blemente a la contaminación aérea, emisiones
de ruido y congestión de tráfico. Es necesario
tomar acciones decisivas para optimizar la dis-
tribución de carga urbana, y así reducir sus efec-
tos negativos.
La forma del tráfico de carga urbana y los pro-
blemas que genera varían considerablemente
entre diferentes ciudades. En comparación con
el transporte de pasajeros, también genera retos
adicionales: la operación de transporte de carga
es principalmente una cuestión de sector pri-
vado, que involucra una gran multitud de acto-
res clave con intereses distintos. Este módulo
sirve para prestar herramientas a tomadores de
decisión en países en desarrollo al dar una visión
general comprensiva de las medidas y técnicas
disponibles para afrontar esta cuestión.
Las estrategias descritas en este documento
varían desde acciones que podrían ser fácil-
mente implementadas en el corto plazo hasta
conceptos avanzados e innovadores de largo
plazo. Cuando sea posible, los estudios de caso
tanto de ciudades en desarrollo como desarrolla-
das se utilizan para ilustrar la implementación
de las medidas discutidas.
Pocas de las estrategias ofrecidas aquí son apli-
cables en todas y cada una de las aglomeraciones
urbanas existentes. Las medidas que se presen-
tan en este documento deberían ser evaluadas
de manera individual por su practicidad en el
contexto local. Se les da prioridad a las medidas
que ayudan a reducir los problemas más urgen-
tes y que pueden ser implementados en el corto
plazo.
El documento está estructurado de la siguiente
manera:
El Capítulo 2 describe la importancia del trans-
porte de carga en el desarrollo urbano, y discute
los distintos problemas causados por las opera-
ciones de logística urbana. También proporciona
una visión general rápida de los desarrollos del
pasado y los retos del futuro para el transporte
de bienes urbanos en ciudades que crecen rápi-
damente en el mundo en desarrollo.
El Capítulo 3 contiene un catálogo de medidas
que reducen los impactos negativos ambienta-
les, económicos y sociales causados por el trá-
fico de carga urbana. Se concentra en la carga
urbana en vías, ya que este modo es bastante
predominante, en parte porque solo se puede
llegar a muchos lugares dentro de la ciudad por
vías/carreteras. Las posibilidades para el cambio
modal se muestran donde sean posibles. Las
acciones que se proponen están organizadas
según dos aspectos: el primero se refiere al actor
clave principal en cada medida, que puede ser
una autoridad local, un gobierno regional o
nacional o el sector privado. El segundo implica
las estrategias que se organizan según su hori-
zonte de tiempo respectivo, que varía desde
acciones de corto a largo plazo.
El Capítulo 4 proporciona al lector información
detallada de la implementación de medidas des-
critas en las secciones previas. Lograr un equi-
librio entre los intereses de los distintos actores
clave que van desde los residentes de las ciuda-
des hasta los operadores logísticos es la cuestión
clave aquí. Incluso cuando el sector privado es
el actor principal para mejorar la eficiencia de
logística, depende del sector público establecer
los incentivos adecuados y las condiciones bási-
cas para generar este cambio.
El capítulo final de este módulo resume las lec-
ciones aprendidas. Muestra el potencial para
contribuir a una ciudad con mayor calidad
de vida, que reduzca el daño ambiental y pro-
mueva el desarrollo económico para la economía
urbana.
1
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
2. Comprender el problema
2.1 Situación básica
Relevancia de la carga en el
transporte urbano
El tráfico de bienes representa una porción con-
siderable del volumen de tráfico urbano. Aunque
en muchas ciudades en promedio solo 15 – 25%
de los kilómetros vehiculares (de cuatro ruedas
y más) viajados pueden ser atribuidos a vehícu-
los comerciales, se estima que toman entre 20 y
40% del espacio vial motorizado y causan entre
20 y 40% de las emisiones de CO2. Para el mate-
rial particulado (PM), la proporción de vehículos
comerciales es mucho más alta aún. Las cantida-
des exactas son difíciles de conseguir, pero en el
caso de Tailandia, el 51% del consumo energé-
tico de transporte en vías es utilizado por trans-
porte de carga (Fuente: Fabian, 2010).
No solamente hay un impacto sobre-proporcio-
nal de los camiones en la contaminación aérea,
emisión de ruido y congestión, estos vehículos
también ocupan una porción considerable del
espacio disponible en una conurbación. Por esto
la implementación de una política profesional y
sostenible de transporte de carga debe ser una
prioridad alta para todas las municipalidades,
grandes o pequeñas.
Al nivel de un área metropolitana típica en un
país en desarrollo, un promedio de 40 – 50%
del volumen de carga vehicular comercial llega,
20 – 25% sale y el 25 – 40% restante son trans-
ferencias intra-metropolitanas (Fuente: Dablanc,
2010). No obstante, los flujos típicos de bienes
Recuadro 1: Relevancia del transporte urbano de carga en Europa
El transporte urbano de bienes (incluyendo el trán-
sito de vehículos que transportan bienes) genera:
– 18 % de los kilómetros vehiculares
– 31 % del uso energético
– 31 % de las emisiones de CO2
en las áreas urbanas.
También contribuye significativamente a las emi-
siones de NOX, SO2 y partículas, generando casi
50% de las últimas.
(Fuente: Dablanc, 2006)
(Gráfico por Dominik Schmid,
basado en datos de la Unión Europea, 2007
2
varían entre diferentes áreas funcionales de una
ciudad. Las aglomeraciones urbanas incluyen
zonas industriales y así deben actuar más como
un origen para transporte de bienes que un des-
tino. En contraste, los centros de ciudades, sean
el centro de negocios o un centro comercial
suburbano, son usualmente buenos consumido-
res netos de bienes. Esto implica que hay más
bienes que son recibidos que despachados en
estos distritos. El envío de cargas pequeñas en
los varios establecimientos de venta es el tema
central aquí.
Mayor sensibilización hacia los temas
de logística urbana
Muchas administraciones municipales han
reconocido la dimensión de la cuestión del
transporte urbano de carga y los problemas
asociados. El transporte urbano de carga y el
desarrollo urbano son interdependientes: una
estrangulación del flujo de bienes dentro y fuera
de una metrópolis ciertamente incrementaría los
niveles de precio de venta, frenaría el desarrollo
del centro urbano como tal, haría más lenta la
actividad económica y restringiría los recursos
financieros del presupuesto municipal. De otra
parte, solo una política estricta y de largo plazo
sobre transporte urbano puede asegurar una
estructura de suministro eficiente y sostenible.
La gestión del uso de suelo y la planificación de
la infraestructura genera el fundamento para
una operación de tráfico eficiente en el futuro.
El transporte de carga y el envío de bienes
tienen que ser parte integral de una política y
deben ser considerados cuidadosamente durante
la etapa de planificación.
Proporción de carga en el tráfico urbano
100%
80%
60%
40%
20%
0%
CO2 Kilómetros Uso de energía
vehiculares
Tránsito de carga Carga urbana
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo
Las economías de altos ingresos no
pueden necesariamente servir como
modelo
Muchas ciudades en las sociedades occidentales
han iniciado diferentes iniciativas con la meta
de reducir los problemas inducidos por el tráfico
de carga urbana:
„„ En Italia, se concentran frecuentemente
en la preservación de los centros históricos
mediante la restricción de tráfico de bienes
tan lejos como sea posible;
„„ En muchas ciudades europeas del norte, los
esquemas de logística urbana tienen un enfo-
que ambiental fuerte y están diseñados para
dejar los distritos peatonales sin problemas y
permiten las compras de ocio sin interferen-
cia alguna de vehículos durante las horas de
negocios;
„„ En América del Norte, ha habido varias ini-
ciativas buscando reducir la congestión vial
en general;
„„ En otros casos, la protección de los residentes
del centro de la ciudad por el humo excesivo
y las emisiones de ruido es primordial.
Muchas de estas iniciativas pasadas deben ser
vistas como experimentos en optimización de
logística urbana. Mientras que la fijación de
precios de vías y los esquemas de restricción de
Recuadro 2: Experiencias europeas
y aplicabilidad al contexto de
ciudades en desarrollo
Es claro que las condiciones en aglomeraciones
de países en desarrollo no son necesariamente
comparables y que las experiencias de econo-
mías de altos ingresos no pueden traducirse
como algo igual al contexto de un país desarro-
llado. Muy pocos de los esquemas de logística
de ciudades europeas son para ciudades de
más de 2 millones de habitantes. El asenta-
miento promedio en estas ciudades es entre
300 y 6.000 habitantes por kilómetro cuadrado,
lo que no es representativo para muchas ciu-
dades en países en desarrollo que tienen entre
6.000 (Bangkok) y 35.000 (El Cairo) habitantes
por kilómetro cuadrado.
En casi todas las ciudades desarrolladas inves-
tigadas, más del 50% del PIB de la ciudad se
derivó del sector de servicios, y el PIB prome-
dio per cápita era considerablemente más alto
que el actual de muchos países en desarrollo.
acceso continúan creciendo en popularidad en
las economías occidentales, algunos de los cen-
tros urbanos de consolidación (véase Capitulo
3.7.1) introducidos con apoyo del público hace
décadas no han tenido suficiente aceptación por
parte del sector privado o no han demostrado
ser autosostenibles.
A diferencia de muchas ciudades en Europa, la
planificación de carga urbana en los países en
desarrollo no se ha concentrado en la protección
de los residentes del ruido o la preservación de
centros históricos. El interés es más bien en la
reducción de congestión, contaminación aérea
y la preservación de la facilidad de prestar servi-
cios en los centros urbanos.
Desarrollo de nuevos modelos para
países de ingresos bajos y medios
Los conceptos que se han mostrado útiles en
una economía occidental no necesariamente
sirven en un ambiente de país en desarrollo. De
manera conversa, esto implica que algunos de
los conceptos que se han utilizado en economías
europeas con éxito limitado, como por ejem-
plo el concepto de centros de logística urbana,
pueden ser perfectamente logrables en las ciu-
dades de países en desarrollo. Algunas conur-
baciones asiáticas presentan una presión mucho
más alta para actuar y puede que así sean un
lugar fértil para la implementación de conceptos
innovadores de logística urbana, si se logra una
aproximación adecuada.
Las medidas que se han implementado hasta
ahora en países de ingresos bajos y medios
pueden ser menos sofisticadas, pero general-
mente se podría decir que hay un alto grado
de sensibilización pública y un sentimiento de
urgencia con respecto a los problemas de logís-
tica urbana. Algunas áreas metropolitanas del
mundo en desarrollo, tales como Manila o Ban-
gkok, tienen 30 años de experiencia con políti-
cas de tráfico de carga en sus ciudades.
Hay muchas iniciativas que se están desarro-
llando en ciudades prósperas de Asia y América
Latina, que buscan aliviar los efectos negativos
del transporte urbano de carga mientras ase-
guran un suministro de bienes a las ciudades
libre de fricciones. En muchas instancias, estos
programas se concentran en la eco-eficiencia de
la flota vehicular nacional y en el desempeño de
3
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 3: Experiencias Asiáticas

Especialmente en ciudades de Asia, muchos
ejemplos de gestión efectiva de transporte urbano
puede investigarse. Algunas ciudades japonesas
y coreanas han impuesto restricciones al ralentí
de los motores de camiones mientras el vehí-
culo no está en operación. En ciudades como
Bangkok, Seúl, Osaka y Tokio se han implemen-
tado terminales públicos de transporte de carga.
Ciudades principales en Asia como Manila o
Riad han impuesto prohibiciones de camiones
en una u otra forma, para reducir la congestión
en infraestructura de vías durante horas punta.
Figura 1
Prohibición de camiones durante
la hora punta en Riad.
Foto por Armin Wagner, Riad, Saudi Arabia, 2010

la infraestructura vial. Incrementalmente, las
medidas de gestión del tráfico pueden verse, en
algunos casos, acompañadas por la provisión de
espacio de estacionamiento para camiones o de
centros de logística urbana.
2.2 Problemas generados por el tráfico
de carga urbana
Hay varios problemas que genera el tráfico de
carga urbana. Algunos de ellos afectan direc-
tamente la calidad de vida y la seguridad de los
habitantes urbanos. Otros contribuyen a retos
globales como las emisiones GEI. Esta sección
da una mirada general de los efectos negativos
más comunes causados por la carga urbana.
Ocupación de espacio vial
El espacio vial es escaso en casi todas las aglo-
meraciones urbanas. Especialmente si hay vehí-
culos más largos de lo necesario, si se viajan
distancias innecesariamente largas en regiones
urbanas, y si el proceso de descarga se organiza
de manera ineficiente, el uso de espacio de trá-
fico urbano es subóptimo.

Figura 2 Figura 3
Calle congestionada por camiones de carga en Pune, India. Carga con carretilla de mano en Bamako, Mali.
Foto por Jeroen Buis, Pune, India, 2008 Foto por Armin Wagner, Bamako, Mali, 2005

4
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo
Emisiones de Gases de Efecto
Invernadero (GEI) y material
particulado (PM)
En la mayoría de los casos, el transporte
urbano se basa en infraestructura vial, más que
en lo férreo y acuático. Como sucede con gran
parte de las formas de transporte motorizado,
las emisiones GEI y la contaminación de aire
local son consecuencias serias. Las emisiones
de GEI como dióxido de carbono (CO2) puede
minimizarse utilizando tecnologías vehiculares
limpias y a través de una optimización del sis-
tema logístico. Especialmente con los vehículos
con diesel como combustible, las emisiones
de material particulado son el problema prin-
cipal. Son responsables de amenazas grandes
de salud para la población urbana, incluyendo
asma y otras formas de enfermedades respirato-
rias. Además, la contaminación urbana puede
causar daños a edificios históricos y otros
recursos culturales.
Las ciudades en desarrollo y desarrolladas deben
afrontar este problema. Por ejemplo, en Dijon,
Francia, el transporte urbano de carga es res-
ponsable por 20% de las emisiones de dióxido
de carbono, pero 60% de las emisiones de mate-
rial particulado (Fuente: Dablanc, 2010 from
LET et al., 2006).
Emisiones de ruido
Mientras que en las sociedades desarrolladas el
ruido vehicular parece estar en el centro de la
atención pública, en muchos países en desarro-
llo esto no parece ser una cuestión de urgencia
aún. No obstante, los estudios del efecto del Figura 4
ruido en la salud humana dan una señal clara Niebla tóxica como
de alerta. El ruido de tráfico tiene impactos consecuencia del tráfico
severos en la salud y la calidad de vida en gene- vial en una ciudad.
ral. Puede generar estrés y presión arterial alta. Foto por PTV
En el mediano y largo plazo, la reducción del
ruido de tráfico en la vecindad de áreas residen-
ciales puede convertirse en un aspecto central de
todas las regiones.
Empeoramiento de la seguridad vial
Cuando hay mezcla de vehículos pesados con
otros de pasajeros, bicicletas o peatones, el
riesgo de accidentes y daños personales se
incrementa. En muy pocas situaciones es posi-
ble segregar las diferentes categorías vehicu-
lares. Solo la ingeniería de tráfico profesional,
buena gestión de tráfico y una organización
eficiente del sector logístico puede aliviar este
problema.
Figura 5
Tráfico multimodal
y falta de gestión de
tráfico en el pueblo
de frontera de Poi
Pet, Cambodia.
Foto por Dominik Schmid, Poi
Pet, Cambodia, 2008
5
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Daño a la infraestructura vial
Los camiones de carga pesados incrementan el
potencial de daño a la infraestructura. Especial-
mente la sobrecarga y mala condición técnica de
la flota vehicular contribuyen más de lo normal
al deterioro de la infraestructura vial y reducen
su vida útil.
Congestión/retrasos
Dependiendo de la forma como se organiza el
tráfico de bienes, puede incluso tener efectos
negativos en el flujo de tráfico más allá de su
porción real del volumen de tráfico. Especial-
mente en las situaciones donde no hay un régi-
men eficiente de estacionamiento y carga, la
distribución de bienes puede ser a veces la causa
principal de congestión de tráfico en los Centros
de Negocios (Central Business Districts, CBDs).
Las razones pueden ser:
„„Tamaños de vehículos, no corresponden a las
posibilidades de maniobra que tiene la geo-
metría vial;
„„ Motorización vehicular es muy baja para per-
mitir flujo libre en el tráfico circundante;
„„ Sobrecarga de vehículos, reduce el flujo de
tráfico, especialmente en las pendientes;
„„ Carga y descarga en segunda fila, organizada
de manera sub-óptima;
„„Variedad extrema de modos de transporte y
Figura 6 tamaños de vehículos;
Estacionamiento de dos „„ Daños y accidentes frecuentes, especialmente
filas para operaciones en situaciones de alto tráfico y con espacio
de descarga en disponible restringido.
Querétaro, México. En muchas instancias, el tráfico de carga
Foto por Eduardo Betanzo,
Querétaro, México, 2006 urbana es uno de los mayores contribuyentes a
6
la congestión durante horas pico. Esto no solo
implica los retrasos de viaje y sus costos sociales
relacionados. La congestión de tráfico causada
por tráfico de carga urbana puede ser consi-
derado el problema asociado con distribución
urbana de bienes, influenciando fuertemente los
otros problemas que afecta, como el impacto
ambiental y el uso de espacio vial.
Para ilustrarlo, un ejemplo de caso típico se pre-
senta en el Recuadro 4.
Impactos negativos en la
competitividad económica y el
desarrollo urbano
Los costos de logística influyen fuertemente la
eficiencia completa de la economía y las cade-
nas de suministro confiables son cruciales para
todos los negocios. Un sistema eficiente de
transporte en ciudades es una de las precondi-
ciones para el desarrollo económico continuado
en las aglomeraciones urbanas. Con una infraes-
tructura de transporte a punto de colapsar, la
rentabilidad económica total se reducirá. Los
costos incrementales de logística se traducen en
desventajas competitivas comparadas con otras
ciudades, y los inversionistas se mueven a otras
regiones con infraestructura más competitiva.
Un sistema funcional de distribución de bienes
y de transporte en una ciudad es una precon-
dición principal para el desarrollo económico
sostenido y así, la reducción de la pobreza. Si no
se puede establecer y asegurar un suministro de
bienes confiable y eficiente a los puntos de venta
del centro de la ciudad, la actividad comercial
puede irse más fácilmente a otros lugares más
Figura 7
Camión bloqueando la vía debido a una
maniobra de giro en Visakhapatnam, India.
Foto por Santhosh Kodukula, Visakhapatnam, India, 2006
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo

Tabla 1: Simulación de caso:

Recuadro 4:
Los costos reales de una avería en Embotellamiento debido a avería de camión (en vía)
hora punta Causa raíz: Falla de un tubo de combustible debido a falta de inspección
Esta simulación se basa en la avería de un Valor del tubo de combustible USD 28
camión debido a un tubo de combustible
Duración del embotellamiento 45 minutos
dañado y falta de inspección. La avería sucede
en un lugar con espacio restringido durante
tráfico de hora punta. Para todo el tráfico cir- Impacto económico y ambiental
cundante, esta avería se traduce en un retraso
promedio de 20 minutos. Valor de tiempo de pasajeros perdido USD 942

Incluso si se calculan solamente USD 3 como Costos operacionales del vehículo comercial incurridos USD 545
el valor de tiempo por persona y hora, el total 321 litros de
Combustible perdido
de tiempo de pasajeros perdido suma casi combustible
USD 1.000. Hay costos operacionales adicio- Dióxido de carbono producido 802 kg
nales para los vehículos comerciales de casi
USD 500, unos 320 litros de combustible se
pierden y 800 kg de dióxido de carbono son Suposiciones
producidos de manera innecesaria.
Tiempo promedio perdido por tráfico aledaño (minutos) 20,0
En este ejemplo de caso, el reemplazo oportuno
del tubo de combustible dañado que causó la Número de vehículos de pasajeros afectados 280,0
avería habría costado solo USD 28. Ocupación promedio 3,4
Valor de tiempo promedio por hora en USD 3,0
accesibles. Las estructuras que han evolucionado Consumo promedio de ralentí por vehículo de pasajeros (l.p.h) 2,0
después de varias décadas han sido desmantela-
Cantidad de vehículos comerciales afectados 75,0
das y la actividad de centros urbanos se reducirá
considerablemente. Costos operacionales excluyendo combustible (p.h.) en USD 22,0
Consumo promedio de ralentí por vehículo comercial (l.p.h) 5,5
2.3 Una revisión de conceptos logísticos
de ciudad demostrados Tabla 1
Antes de discutir las medidas posibles para Pequeña causa, gran
mejorar la eficiencia de los sistemas de logística impacto: El costo
urbana para ciudades en desarrollo, es útil revi- real de una avería
en hora punta.
sar rápidamente el desarrollo reciente del sector
Tabla por Bernhard O. Herzog
e ilustrar algunos conceptos logísticos que han
demostrado ser viables económicamente y soste-
nibles. Normalmente han sido desarrollos orgá-
nicos dentro de iniciativas privadas.
Para ilustrar las diferentes etapas de desarrollo
de ítems de suministro básico como mercado
y productos agrícolas, la siguiente sección pre-
senta varios sistemas de distribución que pueden
encontrarse en ciudades desarrolladas y en desa-
rrollo. Muestra cómo distintos bienes toman
distintas formas cuando van al área de la ciudad,
y los desarrollos que han configurado el sector
de logística urbana.
Figura 8
Bienes no motorizados transportados
al mercado en Vientiane, Laos.
Foto por Lloyd Wright, Vientiane, Laos, 2005

7

Figura 9
Mercado callejero
organizado en
Collioure, France.
Foto por PTV, Collioure, France
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Ventas directas de agricultores
Esta forma de distribución implica que un
miembro de una familia de agricultores viaja
a la ciudad, ya sea a pie, en bicicleta o en un
vehículo motorizado y comercializa el producto
de su hacienda a los vendedores locales o direc-
tamente a los consumidores finales. De manera
alterna, un agricultor envía su propio camión a
la ciudad, el cual se estaciona en una intersec-
ción vial o en el costado de la vía y vende los
productos a personas que pasan por ahí directa-
mente desde el camión.
Mercados callejeros organizados
Los mercados callejeros son comunes en muchas
ciudades, y pueden establecerse diariamente,
semanalmente o cada dos semanas. A veces
estos mercados son especializados, p. ej., para
frutas, vegetales o comida de mar. Desde una
perspectiva logística, esto quiere decir que los
agricultores envían sus productos a un mercado
organizado en la ciudad y lo venden directa-
mente al público. Una alternativa ha sido que
los vendedores ambulantes compran los bienes
a los agricultores y los venden en mercados
organizados.
Venta al por mayor y mercados de la
mañana para bienes perecederos
Los agricultores traen sus productos a un mer-
cado de mañana especializado en las afueras
de la ciudad. A veces contratan operadores de
camiones para el transporte. Los dueños de las
tiendas y los vendedores ambulantes compran
8
los productos y lo venden en sus tiendas o en
mercados callejeros locales, mientras que los
propietarios de restaurantes compran para con-
sumo en sus negocios.
Desde el punto de vista logístico, estos mercados
ya implican cierta forma de consolidación de
carga, ya que el manejo de los bienes se organiza
de tal forma que las cargas que vienen de los
proveedores se reorganizan en cargas específicas
para áreas o clientes.
Venta al por mayor con inventario
Estos establecimientos no venden bienes pere-
cederos, pero sí productos alimenticios de pro-
ducción industrializada, empacados y no pere-
cederos. La función siempre es la de un eje: el
productor puede hacer negocios con unos pocos
socios y destinos logísticos, el minorista tiene la
posibilidad de comprar su demanda completa
para suministros de un socio. El propósito prin-
cipal de una función de venta al por mayor es
abultar la demanda regional en cantidades más
grandes, incrementando así el poder de regateo
comercial hacia los productores. La facilitación
de logística de distribución regional o local es
una cuestión menor.
Formas especiales de operación al por
mayor
Diferentes productos básicos requieren diferen-
tes configuraciones al por mayor. Un buen ejem-
plo es la distribución de bebidas. Los refrescos
son un producto básico de valor bajo con costo
de distribución alto. Incluso las pequeñas tien-
das reciben consignaciones de hasta la mitad
de la capacidad de un camión pequeño. Los
negocios con mayor cantidad de bebidas fre-
cuentemente ordenan directamente de la planta
de embotellamiento. Entonces, en casi todos los
casos, la función del por mayor descrita arriba
no es viable en una distribución de bebidas
B2B (Negocio a Negocio), porque hay costos de
manejo altos. En lugar de esto, la distribución
directa de la planta de embotellamiento se pre-
fiere al negocio minorista.
No obstante, incluso para este producto básico,
una forma especializada de operación al por
mayor está prosperando: los restaurantes, pubs
y bares frecuentemente tienen una amplia
variedad de productos de alta gama en oferta,
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo

aunque su consumo diario es muy bajo. Así, no

es económico pedir consignaciones bajas por
separado de diferentes fábricas de cerveza, de
vino u otros vendedores de bebidas. En lugar
de esto, ordenan su pedido a un vendedor al
por mayor especializado que consolida cargas
para cada destinatario. El propósito principal de
esta función de venta al por mayor es consoli-
dar cargas y prevenir que los camiones grandes
tengan que viajar distancias considerables en
tráfico urbano solo para entregar pocas cajas.

Distribución de materiales de
construcción
En aglomeraciones urbanas de crecimiento
rápido, hasta el 30% de las toneladas trans-
portadas de bienes son materiales y equipos de
construcción (Fuente: Dablanc, 2010).
En el negocio de materiales de construcción,
especialmente en el segmento de precios bajos
(por ejemplo, cemento, ladrillos, techos, etc.) el
manejo de la carga es una cuestión de un costo
realmente alto. Uno podría entonces tratar de
evitar cualquier transcarga, y distribuir cual-
quier cantidad más grande directamente cuando
fuese posible.
Recuadro 5:
Cambios en los patrones de
distribución de un fabricante de
refrescos en Korat, Tailandia
Como respuesta al ascenso en los costos de
combustible y para ahorrar costos de trabajo,
un productor principal de refrescos y agua de
beber en Korat ha cambiado recientemente su
sistema de distribución. Antes, los camiones
salían totalmente llenos de la fábrica, localizada
alrededor de 10 km del centro de la ciudad, y
se detenían frente a todos los clientes poten-
ciales para revisar si había pedidos.
En el sistema nuevo, los pedidos se toman
de antemano por personal de ventas. Los
camiones ahora están totalmente cargados
con la cantidad necesaria de contenedores de
acuerdo con los pedidos recibidos, antes de
salir para la ciudad. Solo se detendrán en los
negocios que realmente necesitan reabaste-
cimiento de refrescos.
Fuente: entrevista por Dominik Schmid,
University of Giessen, 2010
En áreas metropolitanas congestionadas y distri- Figura 10
tos comerciales de centros de ciudades, el cuello Distribución urbana
de botella logístico es la operación de descarga de bebidas en
en el lugar de la construcción. En algunas oca- Bangkok: un camión
más grande se queda
siones, no hay estacionamiento fuera de vía, el
quieto en el costado
espacio es siempre escaso y, si no ha sido orga-
de la vía durante el
nizado de manera correcta, la operación de des-
día, mientras que los
carga produce filas largas de vehículos. canastos se distribuyen
Las administraciones municipales que quieren a establecimientos
minimizar las disrupciones al tráfico causadas al por menor con
por las operaciones de descarga en sitios de pequeños vehículos
construcción pueden imponer reglas estrictas de 3 ruedas.
con respecto al régimen de carga y descarga.
Foto por Dominik Schmid,
Bangkok, Tailandia 2010
Un ejemplo es la restricción de descarga a una
cantidad determinada de bahías y en horas
específicas del día, o la introducción de tarifas
de uso para espacio de descarga en vía. Ahí la
organización de la logística depende de las com-
pañías de construcción que estén involucradas
y la gerencia del lugar, y ésta logística debe estar
de acuerdo con los requerimientos determinados
por la administración municipal. Una práctica
común es organizar esquemas de consolida-
ción de carga específicos para los materiales de
construcción (véase Capítulo 3.7.1 para más
información).
Desarrollo del sector de las «cuentas
de terceros»
En una situación típica de país en desarrollo,
una gran porción del volumen de bienes se
mueve normalmente a través de vehículos de
«cuenta propia». Esto quiere decir que los vehí-
culos tienen un propietario y son enviados ya

9

Figura 11
Transporte de carga
por medio de vehículo
de cuenta propia
en Johannesburgo.
Foto por Manfred Breithaupt,
Johannesburgo, Sudáfrica, 2007
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
sea por el vendedor o el comprador de la mer-
cancía. Otro caso es el de los países desarrolla-
dos, donde la mayoría de la logística se realiza
por «vehículos de cuentas de terceros», que son
operados por operadores de carga específicos.
Las operaciones de cuenta propia tienden a ser
menos eficientes en términos logísticos que las
de los transportadores de cuentas de terceros.
Esto se debe a los tamaños generalmente más
pequeños de los vehículos, factores de carga más
bajos y la falta de carga de retorno. Lo último
implica que el vehículo solo se carga en un sen-
tido y vuelve totalmente vacío durante el viaje
completo al volver.
El desarrollo de una estructura de compañía
de carga específica competitiva y profesional
debería ser uno de los objetivos de políticas para
las autoridades metropolitanas. A medida que
pasa el tiempo, las compañías de camiones se
desarrollarán hasta ser proveedores de servicios
logísticos completos (LSP, ver abajo), que ofre-
cen servicios adicionales tales como bodegaje y
acoplamiento cruzado. Esto ayuda a que mejore
e incremente la eficiencia del sistema de logística.
Desarrollo de compañías de
transporte en proveedores de
servicios logísticos (logistics service
providers, LSP)
Tan pronto como las compañías de transporte
operan más de una pequeña flota de vehículos,
tienen que tomar una decisión estratégica:
10
a.) Quedarse como una compañía de camiones
especializada e incrementar su volumen; o
b.) Diversificarse a diferentes funciones de
transporte, para permitir la formación de
una cadena logística «en casa» y tener como
meta ser un proveedor de servicios logísticos
(LSP) o integrador logístico.
La alternativa (b) despliega opciones para
expandirse a distribución de pequeñas consig-
naciones y operaciones de grupos, lo último
referido a que varias consignaciones pequeñas
se agrupan en cargas más grandes. Esto involu-
cra la operación simultánea tanto de camiones
de viajes largos como de una flota de distribu-
ción. El paso final sería abrir un centro de dis-
tribución propio en una localización estratégica
para ser capaz de establecer una cadena logís-
tica completa.
En este caso, el operador de logística firma un
contrato con el transportista (en algunas oca-
siones con el receptor) para ejecutar el trans-
porte de A a B, pero después subcontrata otros
proveedores de servicio para ejecutar partes de
ese transporte completo. En algunas ocasiones
los operadores también utilizan flotas de larga
distancia y de distribución de manera simul-
tánea, para ejecutar las dos funciones bajo el
mismo techo.
Una forma típica de ejecutar este transporte
es dividirlo en el segmento de larga distancia
y la distribución urbana. Automáticamente, la
transcarga se vuelve necesaria, haciendo que el
concento de consolidación de la carga sea más
viable. La puerta a la optimización de la distri-
bución de carga urbana está abierta.
El potencial para la implementación de los
esquemas de consolidación depende fuerte-
mente de la etapa de desarrollo del sector de
transporte de carreteras nacional. Donde los
operadores de transporte «puros» son quienes
dominan el sector en lugar de los operadores
logísticos más sofisticados, la introducción de
un tráfico fragmentado con funciones especí-
ficas para largas distancias y distribución sería
difícil.
Centros logísticos propios
Los ejes logísticos propios son propiedad y ope-
rados por una sola compañía para su negocio
específico exclusivamente. Los servicios de
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo

paquetes han profesionalizado este concepto.

En general, gerencian uno o varios centros de
distribución en las afueras de la ciudad o cerca
de una salida de autopista. Los ejes logísticos
propios también son operados por cadenas de
minoristas, como por ejemplo aquellos que dan
descuentos en mercados.
El propósito de estos centros de distribución es
fragmentar el transporte en larga distancia y la
porción de distribución (como se describe arriba
en la sección de LSP). Para todas las cargas que
entran de larga distancia, destinación especí-
fica, ruta específica o área específica hay una
consolidación.
Al menos en la situación de un país desarrollado,
la consolidación de carga para consignaciones
pequeñas se ha vuelto algo normal que muestra
que también es algo viable económicamente.
Lecciones aprendidas del desarrollo Figura 12
Una cantidad considerable de otras industrias histórico del sector Lugar de acoplamiento
han establecido su propia infraestructura de aco- El desarrollo de las estructuras minoristas y al cruzado privado (eje
plamiento cruzado de logística. Una metrópolis por mayor es originalmente conducido por pará- logístico) en Alemania.
promedio en el hemisferio norte probablemente metros comerciales. De manera incremental, los Foto por PTV

tiene docenas de centros logísticos en diferentes
lugares. Se estima que se necesitan más de 100
cadenas de suministro individuales para cum-
plir los requerimientos de bienes de una ciudad
desarrollada (Fuente: Dablanc, 2010, de encues-
tas LET en Francia).
Se debe enfatizar que las operaciones de con-
solidación de carga son subóptimas, debido
al hecho de que en una situación competitiva,
muchos proveedores diferentes pueden enviar
diferentes vehículos al mismo destino.
aspectos logísticos juegan también un rol signi-
ficativo. Los mercados de la mañana y las ope-
raciones específicas al por mayor ayudan a opti-
mizar la eficiencia logística y reducir el impacto
sobre la infraestructura de tráfico. Todos estos
conceptos han evolucionado de manera orgá-
nica, con base en las necesidades e intereses
de las industrias privadas. En algunos casos el
sector público ha apoyado este desarrollo al pro-
porcionar lugares y espacios adecuados para el
establecimiento de mercados organizados.

Figura 13
La ciudad es servida
a través de un eje de
consolidación propio.
Gráfico por Bernhard O. Herzog

11

Figura 14
Vendedor al por
menor descargando
máquinas de lavar.
Foto por Dominik Schmid, Ubon
Ratchathani, Tailandia, 2010
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Se puede realizar una separación progresiva
entre el lado comercial y el físico de una venta.
Mientras que el pedido, facturación y pago
pueden ser hechas por teléfono, correo electró-
nico o regular y el sistema bancario (sin con-
tacto personal alguno), el lado físico del negocio
(entrega y transporte de bienes) se realiza por los
proveedores del servicio, esto es los operadores
de transporte, de carga u operadores logísticos.
En esta situación, la eficiencia logística com-
pleta depende en gran parte de la habilidad de
la comunidad de operadores de transporte para
que refinen el sistema logístico para no generar
impactos excesivos en la infraestructura vial
existente.
El desarrollo, corporatización y profesionaliza-
ción de la industria del transporte en carretera
son entonces factores cruciales para mejorar la
eficiencia logística. El apoyo, estimulación o
cierta cantidad de intervención del lado de las
administraciones municipales es usualmente
necesaria para lograr esto.
2.4 Retos futuros para la logística
urbana en países en desarrollo
La revisión de experiencias pasadas ha resal-
tado algunos desarrollos del sector de logística
urbana primordialmente en países desarrollados.
Volviendo al ejemplo de los países en desarrollo,
es esencial considerar contextos y tendencias
que son comunes para la mayoría de las ciu-
dades en desarrollo. Varias de estas cuestiones
12
afectan directamente los retos futuros para las
operaciones logísticas urbanas. Estas incluyen:
„„ Alta densidad de población;
„„ Crecimiento rápido de la población;
„„ Desarrollo de infraestructura retrasado;
„„ Estructuras de industria fragmentadas;
„„ Diversidad extrema de las flotas urbanas,
entre diferentes categorías vehiculares, moto-
rizadas y no motorizadas;
„„ Sector informal extensivo, tal como vendedo-
res ambulantes, etc.
Crecimiento de la población urbana
Mientras que en 2007 el 43,8% de la población
en regiones menos desarrolladas del mundo eran
habitantes urbanos, esta figura se espera que se
incremente a 53,2% en 2025 y a 67% en 2050
(Fuente: Naciones Unidas, 2008). Mientras
que el crecimiento de las poblaciones urbanas
puede haber reducido un poco su velocidad en
conurbaciones de América Latina, la mayoría de
las ciudades asiáticas continúan dispersándose.
15 de las 25 megaciudades del mundo, defini-
das como ciudades de más de 10 millones de
habitantes, están localizadas en el continente
asiático. Este número no toma en cuenta aún la
cantidad de ciudades emergentes en China.
Algunos centros urbanos especialmente en Asia
afrontan un incremento anual en la población
urbana de más de 3% (Fuente: Brinkhoff, 2010).
Este crecimiento causa densidad urbana muy
alta, extensión de aglomeraciones urbanas y una
demanda mayor por bienes y materiales.
Mejorías en condiciones de vida
individual y poder adquisitivo
Muchas ciudades experimentan un crecimiento
de la clase media y alta urbana. Este desarrollo
lleva entonces a un incremento en el consumo
de bienes, un aumento también en la movilidad
y a veces más requerimientos de espacio para
cada individuo. El consumo anual de bienes
por persona en una ciudad como Paris, Francia
se estimó en alrededor de 15 toneladas. Incluso
en ciudades con gran pobreza, se necesita hasta
una tonelada de suministros para cada habitante
(incluyendo consumo industrial). Cada trabajo
adicional creado en una ciudad en desarrollo
generará aproximadamente un envío por semana
(Fuente: Dablanc, 2010, de datos de LET).
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo
Incremento de motorización
Las tasas de motorización han ido incrementán- para envíos de B2B (Negocio a negocio). Un
dose constantemente durante los últimos años.
Los cambios del transporte no motorizado al
motorizado (de dos ruedas) o de transporte de
dos ruedas a cuatro resultan en un incremento
en la ocupación de espacio vial. Como regla
general, una duplicación del PNB per cápita se
traduce en un incremento en motorización de
alrededor de 200% (Esta regla se refiere a una
situación no saturada, es decir un GNP per
cápita de USD 5.000 equivale a 40 vehículos
por mil habitantes, uno de USD 10.000 equi-
vale a 120).
Cambios en producción industrial
Como sucede con los países desarrollados, las
estructuras industriales están cambiando hacia
una configuración donde hay una mayor divi-
sión del trabajo y un mayor grado de espe-
cialización. Mientras que antes el proceso de
producción completo se conducía en un solo
lugar, ahora se distribuye a lo largo de diferentes ción industrializada, el mercado se envía en can-
lugares. Esto lleva a una demanda adicional de
transporte de bienes.
Reducción de inventarios y
producción «justo a tiempo»
La optimización de costos de transporte dicta-
ría —en la mayoría de los casos— el envío de
consignaciones grandes, permitiendo la utiliza-
ción completa de un camión grande. No obs-
tante, en muchos casos, las estructuras logísticas
se optimizan con una concentración en costos
de inventario y facilidad de producción. Como
consecuencia, las consignaciones más pequeñas
se distribuyen en momentos del día específicos
y definidos con márgenes muy pequeños. Esto
obviamente influye negativamente sobre el
factor de carga vehicular promedio y así incre-
menta la carga sobre la infraestructura de tráfico.
Cambios en estructuras de minoristas
En sectores adinerados de la población, las com-
pras por internet reemplazan una parte de las
ventas minoritarias convencionales. Esta tenden-
cia está nutriendo el crecimiento de los negocios
de distribución de paquetes a los usuarios fina-
les. Este tipo de envío se hace con vehículos de
distribución pequeños, que tienen varias para-
das para entregas de volúmenes muy pequeños.
Este tipo de distribución puede ser aceptable
transporte B2C (Negocio a Consumidor) por
servicio de paquetes, a veces referido como
«e-tailing», es muy poco deseable desde un
punto de vista de gestión de tráfico y ambiental,
a menos de que se gestione de manera sensible
(véase Capítulo 3.3 para soluciones propuestas).
Cambio hacia producción
industrializada de comidas
En el pasado, los productos agrícolas se lleva-
ban en carros hasta las aglomeraciones urbanas
en su forma original. No obstante, un cambio
marcado en las estructuras logísticas se volvió
necesario hasta el punto en que los suministros
de comida cambian de bienes de agricultura a
los industrializados y empacados.
En el pasado, una gran porción de suministros
de comida iba directamente del agricultor a la
tienda o al consumidor final (como sucede en
muchas ciudades asiáticas). En una configura-
tidades grandes de una fábrica a los vendedores
al por mayor o a los minoristas, a veces utili-
zando un sistema de eje y radio (hub and spoke).
Un sistema inverso de logística para empacar
material se vuelve necesario. Así, una configu-
ración de distribución directa evoluciona a una
cadena logística.
Concentración de minoristas y
migración a espacios suburbanos
Mientras que antes, las tiendas pequeñas suplían
las necesidades de los habitantes de las calles
circundantes, los grandes complejos de tiendas
ahora han tomado su lugar, frecuentemente
situados en los centros urbanos. Estos reducen
o resuelven muchos problemas que las pequeñas
tiendas han causado para el transporte de carga
a los centros urbanos. No obstante, una polí-
tica de desarrollo urbano debería realizar una
evaluación cuidadosa para ver si esta tendencia
debería ser o no fomentada.
El desmantelamiento de las estructuras de ventas
minoritarias locales, a distancia caminable, crea
una situación sin vuelta atrás, en la cual se
requerirá una gran cantidad de movilidad moto-
rizada que tenderá a suplir las necesidades dia-
rias de la población urbana. La demanda extra
13
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
de transporte de pasajeros motorizado inducida
por este desarrollo podría ser bastante conside-
rable y será muy probablemente más alta que la
reducción de demanda de transporte de bienes.
Aunque, desde el punto de vista de la logís-
tica de carga urbana, los complejos de tiendas
suburbanas parecen ser una solución a muchos
problemas a primera vista, se debe recordar que
desde un punto de vista general de planificación
de transporte, se considera preferible encontrar
maneras y medios para mantener la capilaridad
alta y convencional de estructuras de ventas al
por menor vivas y resucitadas.
Desregulación de la industria
En algunas regiones y países, la desregulación
del sector del transporte está todavía en pleno
funcionamiento. En algunos casos se ha visto la
atomización de las flotas que eran propiedad del
gobierno o controladas centralmente. En lugar de
tener pocos actores —tal vez ineficientes— pero
grandes y complacientes con quienes tratar, los
cuerpos metropolitanos ahora deben discutir con
miles de micro-negocios, todos ellos bajo una
presión de costos extrema con una falta crónica
de oportunidades de financiación. En el área
metropolitana de Ciudad de México, alrededor
de 80.000 compañías de carga y acarreo están
operando cinco o menos vehículos cada una
(Fuente: Dablanc, 2010 from Olmedo, 2007)
Esto no solamente previene un proceso de con-
sulta público-privado eficiente, sino que también
genera problemas enormes de cumplimiento y
fiscalización.
2.5 Conclusiones
Analizando las tendencias prevalentes en demo-
grafía, estructuras urbanas y desarrollo de la
industria, se vuelve obvio que muchos de los
desarrollos que se presentan arriba tienen efec-
tos negativos en la situación de tráfico y ambien-
tal de las ciudades, o al menos representan retos
grandes a las autoridades locales.
Muchos de los desarrollos descritos arriba son
una realidad y algo que debe ser aceptado como
tal. La política de carga urbana debería encon-
trar las soluciones correctas para afrontar de
manera exitosa los retos del futuro. Las medi-
das relevantes se presentarán en los próximos
capítulos.
14
Recuadro 6: Conclusiones
a.) Los gobiernos municipales son forzados a
intervenir en el sector de carga urbana para
evitar desarrollos indeseados e insostenibles.
b.) Las tendencias prevalentes del mercado
en la industria, comercio y logística son
muy dinámicas y desfavorables para un
desarrollo urbano saludable si no se com-
plementan con medidas robustas por parte
de las administraciones públicas.
c.) Este proceso es crítico en el tiempo, dado
que los desarrollos espontáneos, liderados
por el mercado, pueden llevar a situaciones
negativas, de largo plazo e irreversibles si
no se toman acciones adecuadas. Se reco-
mienda entonces iniciar medidas de corto
plazo de manera inmediata, para lograr
ganancias rápidas, al mismo tiempo que
con el desarrollo e implementación de estra-
tegias de largo plazo.
d.) La regulación e intervención pública en el
sector de transporte de carga debería com-
prender infraestructura, gestión del tráfico,
políticas ambientales, licencias de vehículos
e impuestos, así como una política de mer-
cado del transporte, planificación urbana y
cuestiones de gestión de usos del suelo.
e.) Específicamente, las cuestiones como una
fragmentación exagerada del mercado de
transporte y la desregulación de una actitud
general de no-cumplimiento entre los ope-
radores de transporte presentan obstáculos
para una gestión eficiente del sector.
f.) El apoyo específico para el desarrollo y
profesionalización de la industria local de
transporte es un factor clave en la búsqueda
por lograr niveles avanzados de eficiencia
logística.
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo

complejos y solo factibles en el medio o largo

3. El camino hacia adelante:
Opciones para tratar con
logística urbana
El punto de partida y los patrones de desarro-
llo son diferentes en cada ciudad. El espectro
de acciones ofrecidas en este documento debe-
ría entonces ser uno bastante amplio también.
Algunas medidas podrían ser implementadas
por varias autoridades municipales de manera
inmediata, con poca planificación y trabajo de
desarrollo. Otros conceptos son bastante más
plazo.
La secuencia de capítulos sigue el grado de
facilidad de implementación, comenzando con
medidas de «gana rápido» que se pueden imple-
mentar de manera inmediata. Los conceptos
finales requieren un diálogo intenso público-pri-
vado y colaboración entre los diferentes actores
en el mercado del transporte. Estas estrategias
complejas deberían ser implementadas solo des-
pués de haber cultivado los «gana rápidos».
Para mejor orientación, las medidas cubiertas en
este capítulo se muestran en la Tabla 2.

Tabla 2: Categorización de medidas cubiertas

Actor clave principal

Horizonte de tiempo
calidad de aire local
congestión/tráfico
Emisiones GEI y

infraestructura
Seguridad vial
Volumen de

Daño de
Ruido
Problemas afrontados/
Categoría Medida
Fiscalización ✔ ✔ ✔ Corto

Evitar el tráfico de paso ✔ ✔ ✔ ✔ ✔ Corto - medio

Restricciones de acceso (✔) ✔ ✔ Corto

Gobiernos locales

Gestión de tráfico
Fijación de precios de vías y permisos ✔ ✔ ✔ ✔ Medio

Evitación de tráfico de orientación ✔ ✔ ✔ Corto - medio

Gestión de espacio de tráfico ✔ (✔) Corto - medio

Zonas de carga y gestión del tráfico local ✔ Corto - medio
Ingeniería del tráfico
Descarga en alrededores ✔ Medio

Planificación urbana Planificación urbana ✔ ✔ ✔ ✔ Medio - largo

Política nacional de Marco legal, políticas económicas y de
Medio - largo
Gobiernos nacionales

desarrollo planificación espacial ✔ ✔ ✔ ✔ ✔

Estándares de emisiones ✔ ✔ Corto - largo

Política ambiental Impuestos selectivos ✔ ✔ Corto - largo

Régimen de inspección de vehículos ✔ ✔ ✔ ✔ Medio - largo

Política del sector Regulación de impuestos, tarifas o licencias
✔ ✔ Medio - largo
transporte a negocios
Consolidación de carga/acoplamiento
✔ ✔ ✔ ✔ Medio - largo
Sector privado

cruzado
Mejorar el desempeño de la distribución y la
Mejorar eficiencia ✔ Corto - medio
eficiencia de rutas
logística
Proveedor de logística de distrito ✔ Largo

Información ✔ Largo

15
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Cualquier medida de políticas en el campo de
la gestión de carga urbana requiere una funda-
ción sólida para que sea efectiva. Esta fundación
consiste en buenas prácticas administrativas del
lado de las autoridades locales y regionales o
los gobiernos regionales o de estado, un marco
legislativo comprensivo, roles institucionales cla-
ramente asignados y una actitud generalizada de
cumplimiento cívico entre los actores involucra-
dos en el negocio del transporte urbano (opera-
dores de transporte, conductores, transportistas
y receptores).
Las cuestiones como la legislación de transporte,
licencias, cumplimiento, impuestos y aspectos
organizacionales influyen fuertemente el grado
de eficiencia lograble en el transporte urbano
de carga. Estos factores forman los parámetros
básicos de la gestión de transporte público y
no afectan el transporte de carga urbano por sí
solo. Por esta razón, estos aspectos se consideran
como prerrequisitos y no se describen en detalle
en este documento.
Requerimientos básicos para una gestión efi-
ciente del tráfico de carga urbano:
„„ Políticas coherentes en el sector de trans-
porte, en licencias de negocios y en desarrollo
urbano;
„„ Responsabilidades institucionales claramente
asignadas;
„„ Un marco legal y organizacional adecuado;
„„ Impuestos de vías y mecanismos de licencias
de vehículos en buen funcionamiento;
„„ Un sentimiento de cumplimiento cívico
entre los actores involucrados.
16
4. Política nacional
1. Gestión de tráfico
de desarrollo
5. Política
2. Ingeniería de tráfico
ambiental
3. Planificación urbana
6. Política del
sector transporte
7. Eficiencia logística
3.1 Gestión del tráfico
El término «Gestión del Tráfico» se refiere a
todas las medidas que pueden ser tomadas por
las autoridades locales para gestionar el flujo
vehicular y el espacio de tráfico disponible por
medio de regulaciones, señales, fijación de pre-
cios de vías y medidas de fiscalización. Esta es
una diferenciación del término «Ingeniería del
Tráfico» que se refiere a la planificación y cons-
trucción de infraestructura de vías.
Una evaluación completa de los problemas de
tráfico del centro de una ciudad está al princi-
pio de toda la gestión del tráfico a nivel de una
comunidad, que frecuentemente es manejada
por el Departamento de Tráfico o una autoridad
similar. La primera prioridad es gestionar las
situaciones de cuello de botella, donde el trans-
porte de carga contribuye de manera significa-
tiva a la congestión.
Algunos de los instrumentos básicos que pueden
ayudar a organizar el tráfico de carga de la
ciudad de manera eficiente son:
„„ Señalización;
„„ Señalización con luces;
„„ Marcación de las vías;
„„ Implementación de esquemas de una sola vía
y rutas circulares;
„„ Instalación de barreras físicas;
„„ Cuestión de permisos de acceso;
„„ Fijación de precios de vías y gestión de la
demanda.
3.1.1 Fiscalización
Una fiscalización efectiva es el elemento pivotal
en la gestión del tráfico en el espacio urbano.
Donde no se pueda asegurar fiscalización, cual-
quier medida adicional de gestión del tráfico va
a fracasar muy probablemente. Con respecto al
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo
transporte de carga urbano, algunas de las fun-
ciones de fiscalización centrales son:
„„ Prevenir el estacionamiento en dos filas;
„„ Fiscalizar las restricciones de «no cargar» y
«no esperar»;
„„ Penalizar sobrecarga y tamaño excesivo de
vehículos;
„„ Penalizar la entrada no autorizada y el no
pago de cobros por congestión (más que todo
por medio de fiscalización con cámaras);
„„ Prevenir que los compradores estacionen en
bahías de carga específicas.
La fiscalización eficiente de las bahías de carga
dispersas en calles comerciales parece ser el reto
más grande para los funcionarios de tráfico
urbano. Demasiados infractores asumen que
necesitan pocos minutos para hacer compras. No
obstante, un camión que encuentra una bahía de
carga ocupada debe seguir circulando en el flujo
de tráfico y volver luego o estacionar en dos filas.
El apoyo de los negocios locales en la fiscalización
de espacios de carga cercanos a sus establecimien-
tos es muy útil y a veces indispensable para lograr
una fiscalización efectiva. La práctica demuestra
que las áreas de «solo camiones» son mucho más
fáciles de monitorear que las zonas de carga nor-
males, las cuales permiten que cualquier indivi-
duo se detenga por un tiempo determinado.
Cualquier tipo de regulación necesita buena
comunicación, fiscalización y control. Los crite-
rios deberían ser fáciles de controlar, y se nece-
sita tener disponibilidad de personal suficiente y
bien entrenado. El ejemplo de Medan, Indonesia
Recuadro 7: Política de carga de la
ciudad de Seúl
La ciudad de Seúl es famosa por su política
comprensiva de gestión de carga en vía, que
ha logrado resultados interesantes. En el área
comercial más grande de la ciudad (el Ensan-
che), un «escuadrón motorizado de carga»,
consistente en cuarenta agentes circulando
con motocicletas, ha sido organizado para
controlar todas las zonas de carga y descarga
en vía. Esto ha prevenido el estacionamiento
ilegal de largo plazo y ha hecho que estas
zonas estén disponibles para los conductores
de camiones de distribución.
(Fuente: Dablanc, 2010)
muestra lo que pasa cuando este no es el caso: los
camiones grandes tienen prohibida su entrada al
centro urbano desde 2004, pero las entrevistas
con los conductores de camiones revelan que
la mayoría de ellos no sabían de la prohibición
(Fuente: Dablanc 2010, de Kato y Sato, 2006).
3.1.2  Evitar el tráfico de paso
Para el tráfico de paso, la ciudad como tal no es
el destino. Este tráfico solo pasa a través del área
de la ciudad en su camino hacia otros destinos,
causando congestión adicional. Esto es el caso
frecuentemente para el tráfico que va a puertos
o aeropuertos, que va a través del centro de la
ciudad o subcentros en lugar de ser reorientado
a través de circunvalaciones y rodeando los
peores puntos de congestión. Donde se intro-
duzcan vías con peajes en la vecindad de una
conurbación, se generarán flujos de evitación de
esos peajes a través de la ciudad.
Recuadro 8:
Restricción de camiones en Manila
La restricción de camiones grandes en las
ciudades ha sido una de las medidas más
populares en países en desarrollo, debido a
las limitaciones viales. La política de Manila es
una de los primeros casos y uno de los más
conocidos de restricciones de camiones gran-
des. Comenzó en 1978 cuando los camiones
con un peso bruto de más de 4,5 toneladas no
tenían permitido viajar a lo largo de once vías
arteriales principales desde las 6 de la mañana
hasta las 9 de la noche. Diez vías adicionales
tienen prohibiciones durante las horas pico.
Hay rutas alternas disponibles para llegar al
puerto de Manila.
(Fuente: Dablanc, 2010, de Castro y Kuse, 2005)
La primera condición para evitar el tráfico de
paso innecesario es la disponibilidad de rutas
alternas. La evitación del tráfico de paso es
entonces una cuestión primordialmente de
infraestructura vial o cambio modal. No obs-
tante, en muchos casos sí ocurren flujos de trá-
fico de paso que empeoran la situación a pesar
de las rutas alternas que se han puesto en ope-
ración. Los conductores de camiones insisten
con frecuencia en usar rutas aparentemente más
directas o más atractivas, aunque sean reserva-
das para tráfico local únicamente.
17
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Asignado a través de ruta de tráfico

n
ió
uc
rib
ist
ed
od
fic
trá
de
en
uml
Vo
Barrera física para
prevenir tráfico de paso
ción
de distribu
de tráfico
Volumen

Figura 15 Los gobiernos locales pueden utilizar una varie-

Evitación de tráfico dad amplia de medidas para responder a este
de paso a través de fenómeno. Esto incluye las siguientes opciones:
barreras físicas. „„ Señalización de cerramientos de calles para
Gráfico por Bernhard O. Herzog
los vehículos comerciales;
„„ Señalización de restricción de acceso para el
tráfico de paso comercial con fiscalización
intensiva;
„„ Cerramientos físicos de calles para vehícu-
los comerciales (portones con restricción de
altura o bolardos con espacios angostos);
„„ Diseño de vías que da prioridad a la ruta Figura 16
alterna y haciéndola la ruta más conveniente Restricción de descarga en la
en lugar de la que va a través de la ciudad; ciudad de Groningen.
„„ Localización de barreras de peaje para cual- Foto por Manfred Breithaupt, Groningen, Países Bajos, 2005

quier tráfico comercial, incluyendo el trá-

fico de paso y el local, en puntos críticos de
convergencia (p. ej., puentes o túneles), asu-
miendo que no hay rutas de evitación viables.
Generalmente, las medidas de evitar el tráfico
de paso deberían aplicarse cuidadosamente, de
tal forma que no se creen obstáculos para el trá-
fico autorizado. Las medidas de restricción de
tráfico deberían entonces no localizarse al prin-
cipio o al fin de la sección vial que se debería
proteger del tráfico de paso. En lugar de esto, se
deberían localizar en el centro, en el punto de
mejor volumen de tráfico local (véase Figura 15).
3.1.3 Introducción de restricciones de
acceso
Una medida relativamente fácil para implemen-
tar es la imposición de restricción de acceso a
ciertas áreas urbanas. Esto se puede hacer para
controlar la congestión y la polución del aire o
para proteger el comercio local, turismo y los
residentes. Estas restricciones de acceso pueden
consistir en señalización como la mostrada en la
Figura 16. Otra alternativa puede utilizarse: las
restricciones físicas como los bolardos automá-
ticos, barras de restricción de altura, bolardos
retráctiles, etc. (Figura 17).
En la mayoría de los casos, el propósito de las
medidas de restricción no es cerrar un área espe-
cífica para los vehículos motorizados completa-
mente, sino restringir el acceso de los vehículos
basándose en características selectivas como horas
de distribución, tamaño o peso del vehículo.
Generalmente, el tráfico de bienes comerciales a
los centros urbanos se permite en ciertas venta-
nas de tiempo solamente. Esta medida es referida
comúnmente como una «prohibición de camio-
nes». La Figura 18 muestra la extensión geográ-
fica de la prohibición de camiones en Manila.
Algunos otros ejemplos de prohibiciones de
camiones para ciertas vías arteriales o zonas
de centros urbanos se pueden ver en Bangkok,
Tokyo y muchas ciudades de China. También
es común en las ciudades grandes de China
que se prohíban los camiones de más de cinco

18
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo

Figura 17
Control de acceso
por medio de
bolardos retráctiles.
Foto por PTV

toneladas del centro urbano durante las horas
de mayor tráfico (horas punta).
Las prohibiciones permanentes de camiones
deberían analizarse con cuidado en términos de
la eficiencia económica y ecológica que tengan.
Una de las medidas clásicas para reducir la con-
gestión en los centros urbanos es restringir el
peso bruto o tamaño de los vehículos permiti-
dos para entrar al área. En muchos casos, esta
regulación está justificada debido a la geometría
de la vía y una falta de espacio generalizada. En
otros casos, esta política de hecho reduce la efi-
ciencia logística y lleva a efectos negativos no
esperados.
Contrario a la opinión popular, el uso de vehí-
culos más pequeños por sí solo no reduce la
congestión. Una comparación del desempeño de
parámetros de desempeño logístico de diferentes
tamaños de vehículos muestra que —en princi-
pio— el uso de vehículos más grandes reduce el
impacto en el medio ambiente y permite un uso
más eficiente del espacio urbano (véase Tabla 3).

Caloocan (North)
Prohibición 6 AM a 9 PM todos los días excepto sába-
de dos, domingos y festivos. Ningún camión
Valenzuela camiones 1 de carga tendrá permiso de viajar o pasar
Malabon
Quezon City (solo EDSA) a lo largo de EDSA.

Caloocan (South) Marikina Prohibición 6 AM a 9 PM todos los días excepto sába-

de dos, domingos y festivos. Ningún camión
camiones 2 de carga tendrá permiso de viajar o pasar
(10 rutas a lo largo de estas rutas.
San Juan
Manila
principales)

Mandaluyong Definición «Camión de carga» como se utiliza en la

de camión ordenanza se refiere a los vehículos moto-
Maka
Pasig de carga rizados, ya sean cargados o vacíos, con un
peso vehicular bruto de 4.500 kg o más,
Pateros principalmente destinado para carga.
Pasay
Taguig

Horas de prohibición de camiones:

Paranaque
6 AM – 9 PM Figura 18
6 AM – 9 AM; 5 PM – 9 PM Prohibición de
Ruta alterna de área del puerto a fuera camiones en
Ruta alterna de afuera al área del puerto
Metro Manila.
Fuente: Jun T. Castro et al., 2003

19
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 9: Buenas intenciones, distribución pequeños se utilizan para transporte

resultados negativos
La restricción de los tamaños vehiculares se basa
generalmente en la esperanza que esto forzará a
los operadores para desarrollar un esquema de
acoplamiento cruzado (véase Capítulo 3.7.1). Esto
motivaría el uso de vehículos más pequeños para
los envíos en lugar de hacer rutas de camiones
grandes y pesados dentro de la ciudad.
En realidad, el resultado es con frecuencia total-
mente opuesto: en lugar de desarrollar estructuras
logísticas urbanas profesionales que involucren
acoplamiento cruzado, muchos vehículos de
de larga distancia todo el tiempo desde el origen
hasta el destino en el centro urbano. Esto es un
resultado que no es de interés de los tomadores
de decisión en transporte. En un tema relacionado,
una prohibición de camiones puede llevar a la pro-
liferación de una flota de camiones pequeños que
opera con factores de carga poco satisfactorios.
En Seúl, por ejemplo, se han vuelto populares
los camiones pequeños de cuenta propia como
consecuencia de la restricción de camiones y
ahora están inundando las calles.
(Fuente: Dablanc 2010, de Kato y Sato, 2006)

Figura 19a, b
Vehículos de distribución pequeños en Bangkok.
Photos by Dominik Schmid, Bangkok, Tailandia 2010

Tabla 3: P arámetros de desempeño logístico de diferentes tamaños vehiculares

(parámetros de peso y tamaño típicos/promedios)
Vehículo Camión
Camión Camión y
Categoría vehícular Van pequeño de tamaño
grande trailer
de cargal medio
Proporción de pesos
Peso bruto kg 3.500 7.500 15.000 24.000 40.000
Carta útil kg 1.600 4.400 10.500 17.500 30.400
Carga útil/proporción de peso bruto 0,46 0,59 0,70 0,73 0,76
Volumen y uso de espacio vial
Capacidad de carga m3 7,34 32,86 51,93 60,44 98,83
Ocupación de espacio vial m 2
47,51 78,60 103,71 115,89 168,00
Proporción de espacio vial m3/
6,47 2,39 2,00 1,92 1,70
Capacidad de carga m2
Consumo energético y emisiones
Diesel por 100 km 9,8 14,5 25,0 32,0 44,0
CO2 g/km 245 363 625 800 1.100
CO2 g por m3 y km 33,36 11,03 12,04 13,24 11,13
Tabla y datos por Bernhard O. Herzog

20
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo

No obstante, esta afirmación se basa en dos tráfico debido a la dificultad de maniobra y la

supuestos. Uno es que el vehículo grande opera falta de espacios de descarga adecuados.
con un factor de carga aceptable y solo se carga Algunas ciudades han encontrado un acuerdo
con bienes designados para el área del destino. práctico para incrementar el desempeño logís-
El otro es que la infraestructura vial puede aco- tico: restringen los vehículos grandes durante el
modar el tamaño y peso del camión más grande. día y los permiten en el área urbana en la noche.
Para ilustrar las ventajas potenciales de un La planificación de logística urbana contempo-
camión de carga más grande, es útil poner la ránea frecuentemente se concentra menos en
carga útil en relación con el peso del vehículo. restricciones solamente para vehículos pesados.
Para un camión pequeño de carga típico, solo En su lugar, tiende a restringir a los vehícu-
una proporción de 0,46 del peso bruto del vehí- los por encima o por debajo de ciertos límites
culo puede ser utilizada para carga útil. En el de tamaño (por ejemplo, debajo de 3.500 kg
caso de un camión de carga pesado, esta figura y encima de 18.000 kg). Tales restricciones
sube a 0,73. En el siguiente paso esto lleva a una pueden estar combinadas con los requerimientos
mirada más cercana del espacio vial típico para técnicos como motores de bajas emisiones o la
los vehículos de carga. disponibilidad de características de descarga fácil.
Un parámetro útil para el espacio vial especí- Tales restricciones amplias implican que una
fico es la proporción de metros cuadrados de barrera de acceso firmada o física no será ya
espacio vial dividido por la capacidad de carga suficiente. En lugar de eso, se debe iniciar un
en metros cúbicos. Aquí, el camión pequeño sistema de licenciación por áreas. Bajo un
necesita 6,47 metros cuadrados de espacio vial esquema de este tipo, el acceso a un área se
por metro cúbico de capacidad local, mientras permite únicamente a vehículos que cumplen
que el camión pesado necesita 1,92 solamente. con los requisitos que se relacionan con tamaño,
En palabras simples: aunque el «camión grande» estándares técnicos o equipos.
necesita más espacio que uno pequeño, esto se
compensa fácilmente debido al hecho de que
toma varios de los vehículos pequeños para llevar Recuadro 10:
la carga que el más grande puede transportar. Y Las «zonas verdes» de Alemania
todos esos vehículos pequeños utilizan más espa- Desde Marzo 1 de 2007, hay restricciones vehiculares en
cio vial que el camión grande. Lo mismo aplica las llamadas «zonas verdes ambientales» que pueden apli-
para las emisiones GEI. La proporción de CO2 carse en ciudades y distritos locales en Alemania. El único
generado por metro cúbico de espacio de carga requerimiento es que fueron marcadas especialmente como
y kilómetro recorrido es 33,36 para el camión zonas verdes por la ciudad o municipalidad. Las primeras
pequeño y 13,24 para el camión pesado (para zonas verdes ambientales comenzaron a operar el 1 de enero
información detallada véase Tabla 3). de 2008 en las ciudades de Berlín, Colonia y Hannover y
pueden encontrarse desde ese entonces en toda Alema-
Hay cierta controversia sobre la cuestión de esta- nia. Estas áreas especialmente amenazadas por material
blecer tamaños mínimos de vehículos. El prin- particulado fino deben estar
cipal argumento en contra es el siguiente: si hay marcadas como «zonas verdes
consignaciones que puede ser distribuidas con ambientales» con una señal vial
un camión pequeño, ¿por qué se va a necesitar específica. Solo los vehículos
un camión de tamaño mediano? Una respuesta que tienen un distintivo espe- Umwelt
sin mucho estudio es que —mediante el paso cífico de licencia que informa
sobre el estándar de emisión
del tiempo— no habrá cargas pequeñas, porque
los operadores serán forzados a reorganizarse
para formar cargas más grandes y más eficientes.
que cumplen tienen permitida
la entrada a las zonas verdes. ZONE
Figura 20
Se acepta generalmente que una infraestructura
Señal de carretera en
sobreutilizada debería ser utilizada por vehícu- la zona ambiental
los más grandes, sin embargo hay excepciones.
Por ejemplo, en los centros históricos angos-
en Alemania.
Foto cortesía de Umweltzone.net
frei
tos los vehículos grandes tienden a obstruir el

21
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
3.1.4 Fijación de precios de vías
selectiva o permisos
En muchas ciudades hoy en día, no se permite
el acceso a centros urbanos a menos de que haya
un permiso o licencia especial otorgado por la
autoridad municipal adecuada. En gran parte
de los casos, esto implica un pago por parte del
que recibe el permiso.
Ya que la licencia de acceso es específica para un
vehículo, es posible aplicar un proceso de selec-
ción que considere varios aspectos. La munici-
palidad puede elegir las siguientes características
como requisitos para tener acceso a un área de
centro urbano:
„„ Tecnologías de motor de baja emisión, limita-
ción de emisiones de CO2, NOX y emisiones
de particulados;
„„ Certificado de inspección técnica;
„„ Características de descarga fácil, como puer-
tas laterales, ascensor trasero, etc.
„„ Restricciones al tamaño máximo y/o mínimo
del vehículo.
Las restricciones de acceso son una forma prag-
mática de lograr un cierto nivel de eficiencia en
una operación de carga urbana. No obstante,
estas medidas deberían ser vistas como el fun-
damento para un seguimiento de la estructura
interna del sistema de logística.
Ejemplo
El esquema de licenciación previene que los
vehículos entren al perímetro urbano si están
por debajo de 7.500 kg de peso bruto. Los
operadores ahora utilizan vehículos más gran-
Figura 21
des, pero muchas veces con un factor de carga
Pórtico de ERP promedio de solamente 25%. Teniendo acceso
en Singapur.
a la ciudad, los vehículos operan en rutas muy
Foto por Carlosfelipe
Pardo, Singapur, 2008 fragmentadas y sirven muchos puntos dispersos
22
de descarga. Debido a la dificultad de los requi-
sitos de documentación y entrega, cada descarga
toma mucho tiempo, entonces los vehículos se
quedan en la ciudad por más tiempo de lo real-
mente necesario, bloqueando el escaso espacio
de carga durante varias horas.
Para mejorar la situación de tráfico en el espa-
cio urbano, la eficiencia logística de los opera-
dores es clave. Solo el operador puede mejorar
su propia eficiencia, pero el rol de la gestión de
tráfico municipal es proporcionar incentivos y
guianza.
Una de las opciones es imponer un nuevo cargo
prohibitivo al uso de un permiso vehicular del
centro urbano. Esto hará que los operadores
hagan todo lo que está en su poder para restrin-
gir la cantidad de permisos utilizados y usar los
vehículos permitidos al máximo. Los permisos
pueden estar relacionados con rangos horarios,
como un permiso nocturno que sería menos
costoso que un permiso de hora punta. Una
alternativa es que podrían estar relacionados
con el tamaño del vehículo. Un permiso para
un vehículo pequeño puede entonces ser pro-
porcionalmente más costoso para evitar un gran
incremento en la cantidad de vehículos peque-
ños de distribución.
Se le da preferencia a las formas de fijación de
precios de vías basadas en el uso, p. ej., a través
de pagos en pórticos de peajes para pago en
efectivo o en tarjeta. Una revisión detallada de
medidas de fijación de precios de vías se puede
ver en el Módulo 1d: Instrumentos Económicos
del Texto de Referencia.
3.1.5 Evitación de tráfico de
orientación
El tráfico de orientación normalmente es cau-
sado por conductores que no conocen la situa-
ción local. Una medida sencilla es ayudar a
los conductores a encontrar su destino con el
mantenimiento de las placas de nombres de
calles y la provisión de señales claras y visibles
con direcciones y provisión de estacionamiento.
Algunas municipalidades también han generado
mapas especiales para operaciones de camio-
nes de carga, donde se dan detalles de todas las
reglas de tránsito comercial y restricciones de
acceso (véase Figura 22). Si se considera la intro-
ducción de conceptos similares en ciudades en
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo
Figura 22
Mapas de distribución de carga ayudan
a reducir el tráfico de orientación.
Gráfico por PTV
desarrollo, es esencial involucrar a los conduc-
tores de camiones en una etapa temprana de la
planificación. Debería tenerse en cuenta que en
algunas sociedades la gente no está familiari-
zada con leer y comprender mapas y direcciones.
3.1.6 Gestión general de espacio de
tráfico
En muchas áreas metropolitanas, la diversidad
extrema de los modos de transporte, que varían
desde peatones, pasando por carros halados
por animales, transporte de dos y tres ruedas,
automóviles, vanes, camiones pequeños y hasta
camiones de gran capacidad, presenta un pro-
blema en sí misma.
Donde sea que el espacio de tráfico es dema-
siado escaso para esquemas de separación espa-
cial, los conceptos de compartir tiempos (time
sharing) son una buena forma de mejorar la
capacidad de la red de vías y de estaciona-
mientos. Un ejemplo innovador es Barcelona
(España), donde la municipalidad ha dejado los
dos carriles laterales de las avenidas principales
para tráfico general en las horas punta, para la
distribución de carga durante horas valle, y para
estacionamiento residencial durante la noche.
(Fuente: Dablanc 2010)
Donde sea que no se puede generar separación
modal, las restricciones de velocidad pueden
por lo menos reducir la fricción entre clases de
vehículos y reducir el riesgo de accidentes. Con
una fiscalización fuerte, los vehículos de gran
poder pueden entonces ser forzados a ajustar sus
velocidades a las de los vehículos de dos y tres
ruedas que les rodean.
4. Política nacional
1. Gestión de tráfico
de desarrollo
5. Política
2. Ingeniería de tráfico
ambiental
6. Política del
3. Planificación urbana
sector transporte
7. Eficiencia logística
3.2 Ingeniería de tráfico
El término «Ingeniería de tráfico» se refiere a
la planificación, construcción, mantenimiento,
operación y mejoría de la infraestructura vial
básica. Todas las medidas relacionadas con
instalaciones fácilmente cambiables o que se
pueden remover como marcas en el pavimento,
señales en las vías, semáforos o barreras, son
consideradas elementos de gestión del tráfico.
La planificación de infraestructura de trans-
porte siempre tiene un horizonte de planifica-
ción mucho mayor a diez años. Las decisiones
y estrategias políticas claras son necesarias para
un resultado sostenible. Para elementos relevan-
tes de políticas, véase el Capítulo 3.3.
Una cuestión clave debe mencionarse en este
punto: reducir la congestión actual agregando
más y más espacio vial no es una solución viable.
La capacidad vial agregada casi siempre
lleva a una mayor demanda de movilidad
motorizada. Este fenómeno se conoce como el
«efecto rebote». Las inversiones para la mejoría
de la segregación de modos vehiculares parece
tener un retorno más alto.
Otra prioridad debería ser la separación
de tráfico en movimiento de los vehículos
23
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
estacionados y las operaciones de carga y des-
carga. El espacio vial escaso debería dejarse libre
de obstrucciones. Las medidas que se proponen
en este capítulo entonces se refieren a la provi-
sión de zonas de carga y la implementación de
instalaciones de descarga cercanas.
Antes de comenzar cualquier proyecto, debe-
ría compilarse un listado de cuellos de botella
y lugares cruciales de la infraestructura actual,
para que haya una mayor concentración en las
acciones más urgentes.
3.2.1 Provisión de zonas de carga
adecuadas
Gran parte del potencial de congestión causado
por el tráfico de carga urbana es un resultado
del hecho de que los camiones no circulan por
las arterias principales, pero tienen que dete-
nerse para cargar y descargar. Si esta operación
se debe realizar en medio del tráfico en movi-
miento, es difícil de evitar la interferencia con
otros vehículos. La provisión de zonas adecua-
das de carga y descarga es entonces uno de los
objetivos principales cuando se planifica para
una reducción de la congestión de tráfico en
centros urbanos.
Figura 23 Las zonas de carga pueden ser en vía o fuera de
vía, pueden ser de propiedad privada u operadas
Zona de carga con
señales y restricción por el sector público. El espacio requerido para
un vehículo comercial tiene un ancho de 2 m y
de carga.
Foto por PTV una longitud de 10 m a 18 m, dependiendo de
24
los tamaños predominantes de vehículos. Debe-
ría incluir un área de manejo de 2 m en la posi-
ción del portón, con superficie a nivel y acceso
al sistema de aceras adyacente. En algunas ciu-
dades, hay una política de tener por lo menos
una sola bahía de carga cada 100 m de exten-
sión de vía (Fuente: Dablanc, 2010, directrices
de Paris). Otras municipalidades han elegido
desarrollar menos terminales y áreas de carga
pero de mayor capacidad.
La Figura 24 muestra una situación donde la
congestión del tráfico en un Centro de Nego-
cios es principalmente debida a falta de espacios
de carga adecuados.
Las Figuras 25 a la 29 muestran diferentes
maneras de acomodar zonas de carga en el espa-
cio de tráfico urbano.
3.2.2 Descarga de bienes:
organización del «último metro»
Las rutas de distribución a los centros urbanos
son descritas frecuentemente como «la última
milla». De manera similar, la organización del
estacionamiento del vehículo de bienes al lado
de una tienda y la operación de descarga podría
describirse como «el último metro».
Los espacios de descarga son escasos muy fre-
cuentemente y son ocupados ilegalmente por
automóviles de pasajeros. Los camiones de dis-
tribución entonces estacionan en una segunda
fila, obstruyendo el tráfico en movimiento. De
manera subsiguiente, el acceso a bahías de carga
abiertas se obstruye y el círculo vicioso se cierra.
Como regla general, se puede decir que los espa-
cios de carga son más difíciles de implementar
y más difíciles de fiscalizar, mientras más cerca
estén de la tienda o negocio del receptor.
Una medida para resolver este problema es la
provisión de una forma no motorizada de trans-
porte de cortas distancias entre los camiones y
la entrada de las tiendas. En el contexto de este
módulo del Texto de Referencia, esta práctica se
describirá como «descarga en los alrededores»,
lo que significa que los vehículos de bienes se
estacionan en una zona de carga designada cerca
de uno o varios lugares de descarga. Los bienes
entonces se llevan o empujan con pequeños
carros a través de una distancia corta en la ciudad
hasta el punto de entrega (véase Figura 29).
Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo

Figura 24
Congestión debida a la falta
de zonas de descarga.
Gráfico por Bernhard O. Herzog

Figura 25
Descarga en área de descanso.
Gráfico por Bernhard O. Herzog

Figura 26
Descarga en
propiedad privada.
Gráfico por Bernhard O. Herzog

Figura 27
Sistema de una vía
para dar paso a espacio
de descarga amplio.
Gráfico por Bernhard O. Herzog

Figura 28
Combinación de
zona de descarga y
distrito peatonal.
Gráfico por Bernhard O. Herzog

25
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Figura 29
Lugar de «Descarga
en alrededores», con
vigilancia y servicios.
Gráfico por Bernhard O. Herzog
Recuadro 11
Las ciudades francesas como La Roche-
lle o Burdeos han extendido la idea de un
lugar de descarga en los alrededores y están
proveyendo un escuadrón de «repartidores
voladores» que reciben los bienes de los vehí-
culos y los entregan en la vecindad urbana en
vehículos no motorizados especiales.
De esta manera, el camión de distribución no
tiene que esperar a que se termine la distri-
bución (Fuente: Dablanc, 2010). Estos lugares
son definidos «ELP» (Espace de livraison de
proximité), son un espacio de aproximadamente
30 m de ancho y acomodan de 3 a 5 vehículos
comerciales (véase Figura 30).
Figura 30
«Espace de livraison de proximité»
en Bordeaux, France.
Foto por PTV
Cada ELP como tal tiene 1 a 2 personas tra-
bajando allí, que ayudan con la operación de
descarga y previenen el estacionamiento ilegal.
Para información detallada sobre los ELP,
el lector puede consultar la publicación
«Best urban freight solutions» (Mejores
soluciones de carga)/«BESTUFS»
(http://www.bestufs.net).
26
La operación de un área más grande de descarga
genera menos problemas de cumplimiento y
fiscalización que tener bahías individuales de
carga dispersas. Dependiendo del tamaño y las
condiciones, puede ser posible proveer control
de acceso físico, vigilancia, provisión de carreti-
llas o apiladores manuales e incluso almacena-
miento de corto plazo, de ser necesario.
En cualquier caso, siempre habrá una distancia
a ser caminada y ésta debe ser resuelta. Si los
bienes se entregan en edificios altos o en centros
comerciales, las carretillas o carros pequeños
deben ser utilizadas para el último metro.
La gente de negocios frecuentemente prefiere
estas medidas, ya que esto proporcionará una
atmósfera de compras más relajada. Centralizar
las instalaciones de descarga en los alrededores
a una distancia de los establecimientos de venta
individuales abre posibilidades para desarrollar
más zonas peatonales locales.
Donde sea que se necesite llevar bienes en carre-
tillas en distancias cortas entre el vehículo y el
destino, algunos problemas se deben solucionar:
Más personal
Si los vehículos no pueden detenerse directa-
mente en la entrada de la tienda que recibe, se
necesita más personal para el proceso de descarga.
Al mismo tiempo, se espera que mejore el desem-
peño del vehículo, debido a un volumen de des-
carga más alto por parada. En la mayoría de los
casos, el personal extra de descarga acompañará
el vehículo como ayudantes o conductores asis-
tentes, y en algunos casos los ayudantes pueden
estar localizados en la instalación de descarga en
alrededores. En una perspectiva macroeconómica,
se debe considerar beneficioso comprar mejor
desempeño del vehículo al contratar más perso-
nal. La ecuación base es una inversión mayor en
el mercado laboral local contra una reducción
considerable en el costo de compra y operación
de vehículos, frecuentemente importados y con-
sumo de intercambio extranjero.
Seguridad
Las cuestiones de seguridad pueden resolverse
de distintas maneras dependiendo del lugar.
Para un envío de centro comercial, se espera de
todas formas que haya un lugar de estaciona-
miento. Para una boutique de un centro urbano,
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo
probablemente el operador tendrá que tener más
personal en sus vehículos (por lo menos 2 con-
ductores/cargadores, uno para hacer la entrega y
el segundo para permanecer con el vehículo). Pro-
veer de seguridad y policía para una zona de des-
carga más grande en el distrito siempre será más
fácil que para bahías de descarga fragmentadas
que estuvieran cerca de las entradas de tiendas.
Calidad de la superficie del pavimento
La calidad de superficie de pavimentos entre
la bahía de carga y las entradas de las tiendas
debería cumplir ciertos criterios mínimos de
calidad. Esta puede ser la inversión más grande
para la autoridad municipal cuando implementa
un esquema de descarga en los alrededores. En
muchas instancias, esto puede ser complemen-
tado con la implementación de un distrito pea-
tonal local.
4. Política nacional
1. Gestión de tráfico
de desarrollo
5. Política
2. Ingeniería de tráfico
ambiental
3. Planificación urbana
6. Política del
sector transporte
7. Eficiencia logística
3.3 Planificación Urbana
Aunque las soluciones de gestión del tráfico y la
ingeniería de tráfico pueden proporcionar cierto
alivio de los problemas actualmente generados
por el tráfico de carga creciente en una ciudad,
los retos de largo plazo se solucionan más fácil-
mente con una política con visión de futuro
sobre el desarrollo urbano, usos del suelo y pla-
nificación espacial.
Para dar algunos ejemplos:
„„ Las buenas prácticas de planificación de ciu-
dades promueven el transporte público y le
dan prelación sobre el transporte individual.
En relación con la logística urbana, debe
hacerse una provisión para que haya infraes-
tructura adecuada para operación de camio-
nes, incluyendo los centros de negocios. Esto
debería tener prelación sobre los automóviles
particulares que viajan a centros comerciales.
„„ Al mismo tiempo, deben desarrollarse solu-
ciones para otros modos de transporte como
lo férreo y acuático como transporte de carga,
donde sea posible. Una milla-tonelada de
camión genera alrededor de 1,90 libras de
CO2, y la misma figura para el transporte
férreo es 0,64, y en barcazas/ríos es 0,20.
Estos modos alternativos entonces ofrecen
ventajas ambientales fuertes (Fuente: Victoria
Transport Policy Institute, 2010).
Para los envíos de cortas distancias, el uso
„„
de transporte no motorizado como bicicle-
tas es frecuentemente una buena opción. La
infraestructura debería estar diseñada para
apoyar este modo.
„„ planificación inteligente de usos del suelo
La
debería generalmente buscar la combinación
de áreas residenciales y comerciales próximas
entre sí, para hacer que los lugares de trabajo
sean de más fácil acceso. Las excepciones
aplican donde la manufactura tradicional, el
comercio y pequeña industria generan ruido,
emisiones y tráfico de bienes en centros urba-
nos viejos y angostos. En este caso, puede ser
necesario promover su relocalización a un
ambiente industrial dedicado.
„„ Desarrollar varios subcentros urbanos
puede reducir la congestión en centros de
negocios y promover patrones urbanos más
balanceados.
Un objetivo importante desde el punto de vista
de la logística urbana es preservar las estructuras
de venta al por menor de alta capilaridad. La
disponibilidad de una amplia variedad de bienes
en muchos lugares por toda la ciudad reduce la
demanda de movilidad de la población, al redu-
cir las distancias. Para apoyar estas estructuras
tradicionales se requiere que el gobierno muni-
cipal trabaje en contra de las tendencias preva-
lecientes de la industria al por menor. Si no hay
acciones en contra, la venta al por menor tradi-
cional en pequeñas tiendas va a ser reemplazada
por centros comerciales usualmente ubicados
en las afueras de la ciudad. Esto incrementa la
demanda general de movilidad y fomenta el
transporte individual motorizado, ya que los
centros comerciales no están frecuentemente en
un rango de distancia cómoda para caminar y/o
andar en bicicleta, y además no tienen buenos
servicios de transporte público que lleguen allí.
27

Figura 31
Estación de carga
«Packstation»
localizada en la
estación central férrea
de Frankfurt am Main.
Foto por Stefan Belka, 2010
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
No obstante, esto no quiere decir que el desa-
rrollo de complejos y centros comerciales se
deba evitar a toda costa. Tampoco quiere decir
que cualquier forma de venta al por menor sea
deseable ni que deba ser preservada o promo-
vida. Puede haber buenas razonas para restringir
ventas ambulantes en la calle y puestos de mer-
cado. El objetivo no es congelar cualquier desa-
rrollo en este sector, pero dirigirlo de manera
decisiva en una dirección que beneficia no solo
los inversionistas involucrados sino también el
público en general.
En el largo plazo, un incremento constante del
volumen de compras por internet se espera tam-
bién para países de ingresos bajos y medios. Los
planificadores urbanos deberían considerar esta
tendencia en una etapa temprana. Por ejem-
plo, en lugares residenciales angostos con poco
acceso para envíos de vehículos comerciales a
los consumidores finales, éstos pueden reorien-
tarse a estaciones de colecta en el distrito, donde
la gente puede recoger sus paquetes enviados
cuando quieran. Estas estaciones deberían estar
a distancias caminables de los hogares de des-
tino. La Figura 31 muestra una «Packstation»
(estación de empaques) en Alemania. No obs-
tante, una operación convencional operada por
personas funcionaría perfectamente.
Involucrar a la comunidad comercial
local
En la mayoría de los casos, es necesario requerir
que la comunidad local de negocios contribuya
28
a la facilitación de logística urbana y flujo de
tráfico sin problemas. Esto se puede lograr a
través de regulaciones adecuadas de planifica-
ción por parte de las autoridades municipales.
Por ejemplo, las regulaciones de construcción
metropolitanas demandan la provisión obligato-
ria de espacio de carga adecuado para todos los
nuevos desarrollos. En zonas con espacio extre-
madamente restringido, se podría pensar en edi-
ficios multi-propósito, con el sótano o piso base
para estacionar y cargar, los demás para ventas
y oficinas. Esto ya es normal en varias conurba-
ciones en Asia.
Promover intermodalidad a un nivel
metropolitano
Muchas ciudades grandes son adyacentes a vías
acuáticas tierra adentro, bocas de río o en el
mar. Una localización geográfica como ésta abre
muchas posibilidades interesantes para desarro-
llos futuros con respecto a conceptos logísticos
intermodales.
Si hubiese tierra adecuada y disponible a lo largo
de una vía acuática tierra adentro, puerto marí-
timo o vía férrea para establecer centros logís-
ticos (véase Capítulo 3.7.1 para más detalles),
esto podría ser una forma eficiente de reducir la
congestión causada tanto por el tráfico de paso
Recuadro 12:
Ejemplos de contribuciones de la
comunidad para negocios locales
Ejemplo de caso 1:
La ordenanza de Tokio sobre estacionamiento
fuera de vía de 2002 obliga a todas las tiendas
de departamento, oficinas o bodegas a proveer
lugares de carga y descarga cuando tienen
una superficie de suelo de más de 2.000 m2.
Ejemplo de caso 2:
En Barcelona, España, el código municipal
de construcción de 1998 requiere que todos
los bares y restaurantes nuevos construyan
un área de depósito con un tamaño mínimo
de 5 m2 dentro de sus predios. El propósito
es asegurar espacio de depósito suficiente
y disponible para que se eviten los envíos de
cantidades pequeñas.
(Fuente: Dablanc, 2010)
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo
como por las operaciones de distribución dentro
de la ciudad.
En una situación intermodal, es decir con bienes
que llegan por barco o por vía férrea, es usual-
mente más fácil hacer viable el envío en cargas
consolidadas que por operaciones únicamente
por carretera.
En Alemania, muchos de los centros urbanos de
consolidación existentes son bimodales (férreo/
carretera) o incluso trimodales (puerto/férreo/
carretera, véase el Capítulo 3.7.1 para el ejemplo
de Bremen). No solamente la multimodalidad
mejora la ecoeficiencia de la línea de distan-
cia, también contribuye a la viabilidad de una
distribución de carga consolidada en el espacio
urbano.
Bancos de tierra para requisitos
futuros de infraestructura
En los casos donde no es aún necesario estable-
cer centros urbanos de consolidación de carga,
puede ser razonable hacer una provisión para
implementaciones futuras. Donde la infraes-
tructura vial llega a un grado crítico de carga,
la industria del transporte ha llegado al grado
adecuado de madurez y profesionalización, o la
financiación necesaria está disponible, es mucho
más fácil implementar esquemas de consolida-
ción. Tales provisiones deben ser integradas en
el proceso de planificación espacial, p. ej., vía
bancos de tierra. Esta es una práctica en la cual
se reserva cierta cantidad de espacio público
para requerimientos futuros especiales cuando
un área urbana específica se haya desarrollado, o
cuando se implemente un proyecto de infraes-
tructura. Desde la perspectiva del transporte de
carga urbano, sería esencial hacer una provisión
para dos tipos distintos de instalaciones: áreas
de espera para camiones, y los centros de distri-
bución mencionados arriba.
Áreas de espera para camiones antes
de entrar a la zona de acceso urbana
restringida
Si todavía no es el caso, puede volverse necesario
en algún momento cerrar ciertas áreas de alta
densidad para el envío durante el día. El estacio-
namiento de camiones de largo plazo es enton-
ces una cuestión a resolver muy importante
para áreas urbanas. Donde haya restricciones
específicas de acceso en rangos de tiempo, Figura 32
muchos camiones necesitarán estacionamiento Consolidación de
mientras esperan a que comience el permiso de carga intermodal
hacer envíos dentro de la ciudad. Estas áreas de en un puerto.
estacionamiento podrían obviamente también Gráfico por Bernhard O. Herzog
ser utilizadas para funciones de centros de dis-
tribución. Pocas municipalidades han hecho
(hasta la fecha) lugares de estacionamiento orga-
nizados para camiones, pero se han lanzado
Recuadro 13: Pueblo de carga en Boloña
En el corazón de un área importante económica y de manufactura, cruzada
por cinco líneas férreas principales y cuatro autopistas, Boloña sirve como
un eje esencial nacional y europeo para tránsito de mercancías. La ciudad
está localizada en el cruce de las autopistas norte-sur, donde se mueve el
35% de la mercancía que va a través de Italia y 16% del tráfico continental,
dependiendo de los flujos de tráfico que se incrementan constantemente.
A 12 km del centro urbano está el pueblo de carga más grande de Europa,
un complejo logístico intermodal, con infraestructura férrea y de carreteras,
equipado para manejar el tránsito de bienes a nivel nacional e internacional.
Esta área de 2.000.000 kilómetros cuadrados, 350.000 de los cuales son en
interiores, ve un movimiento diario de alrededor de 5.000 camiones pesados.
Es directamente accesible desde la autopista A13 Boloña-Padua, le cruzan
alrededor de 7 km de estructuras férreas que cubren 650.000 kilómetros
cuadrados. 100 compañías domésticas e internacionales operan dentro
del Pueblo de carga, incluyendo compañías de transporte, oficiales de
aduana, bodegas, una estación de servicio y lavado de vehículos, oficina
postal y varios restaurantes y confiterías.
(Fuente: Promo
Bologna, 2010)
Figura 33
Área de esta-
cionamiento
de camiones
vigilada en
Bologna.
Foto por PTV,
Bologna, Italia
29
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
varios lotes de estacionamiento de camiones
vigilados y desarrollados por empresas privadas.
Un punto esencial de las áreas de espera es la
provisión de fuentes de energía para los vehí-
culos de temperatura controlada. Si no se toma
en cuenta, los camiones tendrán que dejar sus
motores prendidos para operar el aire acondicio-
nado necesario para ciertos bienes, lo cual afecta
negativamente las emisiones GEI y la calidad
del aire local.
Espacios para la instalación de
centros de distribución de logística
urbana
Es probable que en algún punto las condiciones
de envío futuras en una ciudad se volverán tan
restringidas que los operadores van a utilizar
esquemas voluntarios de consolidación de carga,
o se volverá necesario fiscalizar esta práctica por
intervención pública.
Es de la mayor importancia planificar estos
centros en lugares apropiados. El acceso a auto-
pistas y espacio amplio son dos precondiciones
principales. Para prevenir lo que se llama «dis-
persión logística», con efectos negativos en la
generación de kilómetros totales, los estableci-
mientos logísticos deben estar localizados en
los alrededores inmediatos de sus áreas de cap-
tación respectivas. Esto quiere decir que la dis-
tancia entre el centro de consolidación y el área
Recuadro 14: Cómo puede afectar al
transporte urbano la regulación y
legislación nacional
„„
Los vehículos pequeños reciben trata-
miento preferencial debido a impuestos más
bajos, estándares de emisiones, impuestos
de combustible, licencias de conductores,
etc. (o debido al acceso difícil para finan-
ciación de vehículos más grandes y más
nuevos):
Resultado: Grandes cantidades de vehícu-
los pequeños obstruyen las calles del centro
urbano, mientras que menos vehículos más
grandes podrían reducir la congestión y la
contaminación.
„„
No hay sistemas funcionales de inspección
vehicular:
Resultado: Averías frecuentes de los vehículos
30
de envío en el centro urbano deben dejarse tan
cortos como sea posible. Esto quiere decir que
en muchos casos la tierra relativamente costosa
que está cerca del centro de la ciudad debe ser
asignada para este propósito.
Hay más detalles de planificación de usos
del suelo en el contexto de transporte en
el Módulo 2a: Usos del suelo y transporte
urbano del Texto de Referencia , http://www.
sutp.org
4. Política nacional
1. Gestión de tráfico
de desarrollo
2. Ingeniería de tráfico
5. Política
ambiental
6. Política del
3. Planificación urbana
sector transporte
7. Eficiencia logística
3.4 Políticas de desarrollo nacionales y
legislación
Marco legal
Uno de los primeros prerrequisitos de una
implementación política coherente a un nivel
metropolitano es pasar una legislación adecuada
comerciales en situaciones de cuello de bote-
lla causan bloqueos y congestión regulares.
„„
El entrenamiento de conductores y el sis-
tema de licencias no está funcionando
eficientemente:
Resultados: Accidentes frecuentes que
causan congestión excesiva. Maniobras de
estacionamiento toman más tiempo de lo
necesario. Se genera más tráfico de orienta-
ción (véase Capítulo 2.1.5).
„„
Los impuestos del tráfico vial son bajos y no
cubren los costos sociales del uso de vías:
Resultado: Se generan viajes innecesarios e
ineficientes, los factores de carga son bajos.
„„
Los estándares de emisiones faltan, son
muy laxos o no son fiscalizados
Resultado: La calidad del aire sufre más de
lo necesario.
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo
en el nivel nacional o provincial. Muchas de
las condiciones básicas para una operación de
transporte de carga urbana segura y eficiente se
determinan aquí. Por ejemplo, Los Códigos de
Autopistas Nacionales o los Códigos de Trans-
porte Vial, regulan las dimensiones de los vehí-
culos en las vías, los pesos admitidos y los requi-
sitos tecnológicos. Las tarifas de registro vehicu-
lar, impuestos, entrenamiento de conductores y
licenciación, así como el régimen de inspección
de vehículos usualmente son determinados a
nivel nacional.
Una política nacional de transporte debería
generalmente afrontar cuestiones como mezcla
de flota y tamaños de vehículo. Un ejemplo sería
erradicar motores de dos tiempos en el tráfico,
debido a los efectos indeseables en la calidad del
aire, o diseñar aranceles sobre las importaciones
de vehículos pensando en la eficiencia econó-
mica y ecológica.
El Recuadro 14 presenta algunos ejemplos de
cómo la legislación nacional y la regulación
pueden afectar el transporte urbano.
La legislación nacional y provincial debería
permitir que los gobiernos locales impongan
sus propias restricciones de acceso, licenciación
local de vehículos y esquemas de impuestos.
4. Política nacional
1. Gestión de tráfico
de desarrollo
2. Ingeniería de tráfico
5. Política
ambiental
6. Política del
3. Planificación urbana
sector transporte
7. Eficiencia logística
3.5 Política ambiental
Se debería dar alta prioridad a la mejoría del
desempeño ambiental de la flota vehicular
nacional, con especial énfasis en esos vehículos
que se ubican o entran en el territorio urbano.
Generalmente, agencias como el Ministerio
de Transporte pueden influir sobre los niveles
de polución causados por las flotas vehiculares
nacionales. Las siguientes medidas se pueden
tener en cuenta:
Introducción de estándares fijos o
progresivos de emisiones
„„ Introducir estándares mínimos de emisiones
para todos los vehículos de carretera que se
importan o con registros nuevos. Estos están-
dares pueden hacerse más severos con el paso
del tiempo, de acuerdo con la modernización
de la flota nacional.
„„ Introducir inspección vehicular regular o
extender el programa de la inspección exis-
tente de tal forma que se puedan asegurar las
pruebas y fiscalización de los niveles legales
de emisión.
„„ Introducir estándares mínimos para la flota
existente, forzando así los de bajo desempeño
fuera de la operación.
Medidas de hale y empuje
Aplicar impuestos viales selectivos, dando
„„
preferencia a los vehículos de bajas emisiones
(es decir, reducir el cargo de impuestos para
los vehículos más ecoeficientes);
Hacer
„„ más severo el régimen de inspecciones
para vehículos de altas emisiones.
Restricciones de implementación
„„Introducir estándares más estrictos para ope-
ración específicamente urbana, a diferencia
de a la legislación nacional/provincial, p. ej.
a través de restricciones de acceso a los vehí-
culos de altas emisiones para toda el área
urbana o zonas ambientales específicas (véase
Capítulo 3.1.4);
„„Imponer restricciones de rangos de tiempo;
„„Vender permisos de acceso con precios selec-
tivos de acuerdo con el estándar de emisiones.
Régimen de inspección vehicular más
estricto
„„ Introducir intervalos de inspección de vehí-
culos adecuados que incluyan pruebas de
emisiones;
„„ Introducir inspecciones móviles en vía de
camiones que incluyan pruebas de emisiones.
Para los países en desarrollo, es obviamente
poco posible renovar la flota vehicular nacional
dentro de un rango de tiempo corto. Incluso
adecuar una flota antigua con tecnología de
menores emisiones es una operación costosa y
que requiere de mucho tiempo. Una solución
pragmática puede ser dejar los estándares pro-
vinciales y nacionales en un nivel que pueda
31
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

ser cumplido por vehículos más antiguos, pero

ser más estricto con los vehículos localizados
o registrados en el área urbana o que entren al
área urbana con gran frecuencia.
Como es claro, esto incrementa los esfuerzos
administrativos. No obstante, hay soluciones
comparativamente más sencillas y maduras a
disposición, que consisten básicamente en la
venta de un permiso específico con base en las
características técnicas del vehículo, válido por
un período de tiempo específico.
La fiscalización debe ser estricta y eficiente,
especialmente al principio del proyecto de
permisos.
La reducción de emisiones en vehículos de
carretera no se trata solamente de técnicas de
propulsión alternas. También hay estrategias
que pueden ser implementadas en el corto plazo,
con inversiones significativas. Dos ejemplos
Figura 34
son la introducción de diesel de bajo contenido
Inspección en
en azufre y la reconversión de flotas existentes
un pickup.
Foto por Reinhard Kolke,
con tecnologías de tratamiento del escape, tales
Surabaya, Indonesia, 2001 como filtros de partículas.

Recuadro 15: Para mayor información sobre el proyecto

La Iniciativa de Aire Limpio para ciudades de Guangzhou, por favor remítase a http://
de Asia (CAI Asia) promueve las reducciones de www.cleanairinitiative.org/portal/node/2469
contaminación aérea y las emisiones de GEI en
transporte, energía y otros sectores mediante la Para lectura en mayor profundidad sobre
traducción de conocimiento a políticas y acción. tecnologías vehiculares limpias y gestión
CAI Asia comenzó como una iniciativa de varios de la calidad del aire, se hace referencia a
actores con ADB, WB y USAID en 2001. El Centro los siguientes módulos del Texto de Refe-
CAI Asia se fundó en 2007 como una corporación rencia de GIZ:
sin ánimo de lucro en las Filipinas. La Sociedad 4a: Cleaner Fuels and Vehicle Techno-
™™
(Partnership) de CAI-Asia tiene 170 miembros
logies (Combustibles y tecnologías
organizacionales y redes de países que existen
vehiculares más limpios)
en ocho países de Asia.
4b: Inspection & Maintenance and
™™
En el contexto de las soluciones de carga amis-
tosas con el medio ambiente y apoyando los Roadworthiness (Inspección,
esfuerzos de Guangzhou para mejorar la calidad mantenimiento y revisiones de
de aire preparando los Juegos Asiáticos de 2010, seguridad)
el Banco Mundial y CAI Asia implementaron un 4d: N
 atural Gas Vehicles (Vehículos a
™™
proyecto piloto que buscaba mejorar la economía
gas natural)
de combustible y reducir las emisiones de CO2 y
la contaminación del aire por camiones. Hay pre- 4f: EcoDriving (Conducción Racional)
™™
paraciones ahora para un programa más amplio 5a: Air Quality Management (Gestión
™™
de carga y logística en la Provincia de Guandong
de la calidad del aire)
y en China, en colaboración con el Banco Mundial,
Cascade Sierra Solutions y U.S. EPA, y se hará Todos los módulos se pueden descargar
uso de la experiencia de EEUU con el programa de manera gratuita de
Smartway para carga. http://www.sutp.org.

32
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo
4. Política nacional
1. Gestión de tráfico
de desarrollo
5. Política
2. Ingeniería de tráfico
ambiental
6. Política del
3. Planificación urbana
sector transporte
7. Eficiencia logística
3.6 Política del sector de transporte
Los desarrollos deseables, como un cambio de
transporte de cuenta propia a transporte de
cuenta de terceros, o una defragmentación de
la industria del transporte, pueden ser iniciados
al tomar las decisiones correctas a nivel político.
Esto involucra principalmente impuestos, regu-
lación de aranceles o licencias de negocios.
La estructura de tarifas para la licenciación de
vehículos y la política de impuestos naciona-
les puede ejercer una influencia considerable
en el desarrollo de la industria del transporte y
las estructuras logísticas. Uno de los objetivos
podría ser asegurar que el transporte por carre-
tera sea forzado a cubrir la mayoría (idealmente
todos) de los costos sociales y daños ambientales
incurridos por éste. Seguir esta meta con persis-
tencia fomentará los modos de transporte ecoefi-
cientes como lo férreo y vías acuáticas.
En muchos países, el transporte no motorizado
todavía es un pilar importante en el sistema
logístico, especialmente el sistema logístico
urbano. Los incentivos pueden ser introducidos
para mantener o incluso intensificar el trans-
porte no motorizado, p. ej., a través de construc-
ción financiada por el estado de ciclovías y otra
infraestructura de transporte no motorizado.
Incrementar la carga de impuesto sobre el trans-
porte de carretera es algo que eventualmente no
será una carga a la industria del transporte, sino
a los transportadores o los usuarios finales. No
obstante, uno de los efectos colaterales deseados
de un nivel de costo más alto para el transporte
de carretera será un grado avanzado de optimi-
zación de transporte. Los transportadores tienen
posibilidades numerosas para optimizar y mejo-
rar su operación, si se fuerza a que lo hagan a
través de aranceles más altos. Esto incluye:
„„ Uso de empaques logísticamente eficientes;
„„ Incrementar el tamaño de las consignaciones;
„„ Incrementar el factor de carga vehicular;
„„ Incrementar la tasa de utilización vehicular.
Los transportistas y operadores de logística son
muy capaces de lograr aprovechar este poten-
cial si se les dan los incentivos correctos en
forma de costos de factor más altos. Esto puede
lograrse a través de, por ejemplo, los siguientes
instrumentos:
„„ Incrementar las tarifas de licencias;
„„ Incrementar los impuestos de importación,
compra u operación de vehículos;
„„ Subir el impuesto a la gasolina;
„„ Subir los impuestos a las vías;
„„ Limitar los tamaños de vehículos y las horas
de operación de los vehículos.
4. Política nacional
1. Gestión de tráfico
de desarrollo
5. Política
2. Ingeniería de tráfico
ambiental
6. Política del
3. Planificación urbana
sector transporte
7. Eficiencia logística
3.7 Mejorando la eficiencia logística
La eficiencia logística es la clave para el tráfico
urbano y los problemas ambientales causados
por el tráfico de carga. Busca hacer los mismos
envíos de mercancías con menor uso de vehí-
culos (es decir, menos vehículos, vehículos más
pequeños, menos kilómetros viajados).
En principio, este es el interés común de los
operadores de transporte y gobiernos locales.
La industria del transporte buscará mejorar la
eficiencia logística por su propia iniciativa, pero
el desarrollo podría ser muy lento para contra-
rrestar los volúmenes crecientes de bienes a ser
distribuidos.
Por esto, el sector público debe intervenir para
acelerar el proceso de desarrollo. Las interven-
ciones relevantes ya han sido mostradas en sec-
ciones previas de este documento.
La próxima sección presenta unos principios
básicos de logística y propone mecanismos
33
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

que pueden ser utilizados por actores clave del envíos en los distintos puntos de descarga urba-
sector privado para optimizar las operaciones de nos, la carga se divide en un centro de logística.
logística. A este lugar a veces se le llama centro de distri-
bución, centro urbano de consolidación (UCC),
3.7.1 Consolidar cargas: el principio terminal de camiones o centro de consolidación
de acoplamiento cruzado de carga. Si el centro proporciona el espacio, los
Muchos camiones grandes llegan a una ciudad servicios colectivos y el acceso (generalmente
desde distintos orígenes. Generalmente, estas multimodal) no solo para uno sino para varios
cargas están compuestas por cargas en parte o operadores logísticos, de bodegaje o transporte,
bienes agrupados. Esto quiere decir que están el término apropiado es «pueblo de carga» o
destinadas para diferentes receptores. «parque logístico».
Dado que es usualmente no económico (y no A la llegada de un camión grande al centro de
ecológico) enviar este camión grande para hacer consolidación, todos los bienes se descargan.
Ahí se envían al área de operación de vehículos
de distribución — o rutas específicas para cada
receptor, con base en la información que hay en
la documentación de carga (recibos, notas de
envío, etc.). Este proceso se denomina consoli-
dación de carga o acoplamiento cruzado.
Las Figuras 35 y 36 demuestran el principio sis-
temático de un envío directo versus un envío de
Figura 36
eje y radio vía un centro de distribución.
Comercio moderno con
centro de distribución „„ No hay arreglo logístico;
(eje y radio). „„ Viajes múltiples;
Gráfico por Dr Narong Pomlaktong „„ Costo de transporte alto.
La minucia de un centro de consolidación de
carga se puede ver en la Figura 37. Cada lugar
de acoplamiento cruzado consiste normalmente
en un lado receptor y otro lado de despacho. Los
vehículos de viajes largos estacionan en la rampa
de recepción y descargan. La carga entonces se
asigna a las rutas de destino respectivas. En el
Figura 35
terminal de despacho, los bienes se cargan en los
Comercio tradicional vehículos respectivos para distribución.
sin centro de
distribución. Las instalaciones modernas tienen una plata-
Gráfico por Dr Narong Pomlaktong forma transportadora circular que corre entre el
terminal de recep-
ción y despacho
para facilitar el
proceso de acopla-
miento cruzado.
Esta plataforma
se asemeja a uno
de los carruseles
en aeropuertos, y
representa el cora-
Figura 37
zón de la operación
Disposición típica
del terminal y des-
de un centro de
consolidación de carga. empeña la función
Gráfico por Bernhard O. Herzog de eje central.

34
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo
La carga del vehículo de distribución puede
organizarse para ahorrar tiempo durante la des-
carga en el área de la ciudad: las cajas para los
primeros llamados del recorrido se localizan
más cerca de la parte de atrás, y aquellos que se
entregarán más tarde se ubican más al fondo del
vehículo. Este principio se llama «carga orien-
tada hacia los envíos» (drop-oriented loading).
La optimización diaria de las rutas de la ciudad
y la carga eficiente de los vehículos de transporte
pueden ser soportadas por herramientas adecua-
das de software de planificación de transporte.
El sector privado siempre ha operado termina-
les de este tipo. Desde 1990, muchas ciudades
europeas han iniciado terminales públicos adi-
cionales o por lo menos de varios operadores y
han tenido bastante apoyo. Algunos de estos
proyectos tienen una funcionalidad multi-
modal y están organizadas como un parque
logístico. En esta cooperación, el sector público
proporciona la tierra necesaria. Los diferentes
proveedores logísticos alquilan espacio dentro
del terminal para el manejo de la carga o la ope-
ración de bodegaje. Casi todos los esquemas que
han recibido apoyo público fueron organizados
como asociaciones público privadas (PPP).
No obstante, no todas estas iniciativas públicas
se han desarrollado de manera exitosa. En algu-
nos casos, el uso del centro urbano de consoli-
dación ha demostrado no ser comercialmente
viable para estos operadores. Ellos entonces no
adoptarían este modelo para los flujos princi-
pales de bienes, a menos de que se les forzara a
hacerlo con medidas acompañantes como pro-
hibiciones selectivas de camiones o incentivos
fiscales.
De todas formas, muchos esquemas de conso-
lidación apoyados públicamente están funcio-
nando exitosamente en toda Europa, América
del Norte y algunas ciudades Asiáticas. Entre
los ejemplos específicos exitosos se encuentran:
„„ El parque logístico de Bremen, Alemania
(GVZ) que cubre un área de aproximada-
mente 5 kilómetros cuadrados, tiene 135
compañías de logística y comercio y emplea
más de 5.000 personas en total. Tiene tam-
bién un terminal de camiones, uno de conte-
nedores, bodegas y manejo de bienes. Otros
servicios incluyen: estaciones de gasolina, ser-
vicios para camiones, aduanas, restaurantes.
Para más información véanse los siguientes
links:
http://www.eltis.org/study_sheet.
™™
phtml?study_id=137&lang1=en;
http://www.gvz-org.eu.
™™
El centro de consolidación en La Rochelle,
Francia: El proyecto, en funcionamiento desde
2001, es considerado uno de los esquemas de
centros de consolidación más exitosos. Combina
varias medidas:
„„ Creación de una plataforma de carga/des-
carga urbana;
„„ de vehículos eléctricos para envíos de
Uso
centros urbanos;
„„ Medidas acompañantes (prohibiciones a
camiones pesados, subsidios para operación).
Desde el final de la etapa de prueba en 2003,
el proyecto ha contado con apoyo continuo de
las autoridades locales, aunque se prevé una
reducción gradual de subsidios directos (Fuente:
Dablanc, 2010).
En muchos casos, la práctica de consolidación
de carga les ahorra a los operadores costos y
tiempo considerables. La única desventaja es
el hecho de que cada carga debe ser manejada
cuatro veces: carga en el punto de origen —des-
Figura 38
carga en el centro de consolidación— carga en
Centro de
el centro de consolidación — descarga en el consolidación de
receptor. Para el envío directo, solo ocurren dos carga tri-modal en
manejos (carga en el punto expedidor — des- Bremen (Alemania).
carga en el receptor). Foto por Dr Thomas Nobel (ISL)
35
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Figura 39 Los siguientes problemas se tienen que afrontar
Instalación de específicamente:
acoplamiento cruzado a.) La disponibilidad de espacios grandes con
de un solo eje en fácil acceso a autopistas es un prerrequisito
lugar remoto. para la operación de un centro de conso-
Gráfico por Bernhard O. Herzog
lidación de carga. Se necesita espacio no
solamente para maniobrar los vehículos,
sino para el aprovisionamiento y transporte
interno de los bienes.
b.) La operación de un centro de consolidación
de carga es sofisticada y requiere procesos
complejos y bien establecidos. Solo los ope-
radores de transporte profesionalizados o los
operadores de centros de logística especiali-
zados parecen ser capaces de manejar esto.
c.) Para hacer que un centro de consolidación
de carga sea realmente útil para las necesida-
des de una ciudad, éste debería establecerse
entre varios operadores. Esto quiere decir
que todos o la mayoría de las compañías de
Figura 40
logística que operan en el área del centro
Acoplamiento cruzado
de varios ejes en urbano estén representadas en este centro.
lugares estratégicos. Obviamente, esto implica un cierto grado de
Gráfico por Bernhard O. Herzog concentración de la industria, pero también
UCC’s que sirven al centro urbano
Autopista circular para el tráfico de paso
36
un grado de preparación para colaborar
dentro del marco de una cadena logística.
En una configuración de varios operadores, todo
el terminal estará subdividido en las secciones
individuales de operadores. El lado de despacho
es operado de manera independiente de los ope-
radores de distribución. Los costos que resultan
de la parte de dominio público del terminal se
comparten con los operadores de logística de
acuerdo con la tasa de espacio alquilado o con la
tasa de volumen de carga.
No es el objetivo concentrar toda la actividad
de acoplamiento cruzado en una instalación
enorme. Debido a su tamaño tendría que ser
establecida en una localización nueva fuera de
la ciudad, como se muestra en la Figura 39. Este
arreglo se considera indeseable, porque resulta-
ría en que el tráfico de larga distancia que llega
de la dirección opuesta de la ciudad tenga que
cruzar o ir alrededor del centro urbano antes de
que se pueda realizar el acoplamiento cruzado.
En lugar de esto, los centros de consolidación
deberían estar descentralizados y localizados
en la proximidad de las áreas de envío lo más
posible (véase la cuestión relacionada de Bancos
de tierras en el Capítulo 3.3). Este concepto se
muestra en la Figura 40.
El área metropolitana de Bangkok ofrece una
demostración interesante de una operación
eficiente e inducida públicamente. El objetivo
general es prohibir el tráfico de vehículos pesa-
dos en el centro urbano y ciertas partes de la
ciudad. Esta medida se combina con la reduc-
ción del volumen total de los camiones grandes
que fluyen a las áreas urbanas, tres terminales
de camiones en las afueras de las áreas urbanas
y en la vecindad de las circunvalaciones que se
han establecido. Están localizados en RomKlao,
Bhuddhamonthorn y Klong-Luang.
Se espera que los terminales públicos de camio-
nes comiencen operación completa tan pronto
como se efectúe la prohibición de camiones
pesados bajo la fase 4. Se introducirán restric-
ciones de acceso para camiones pesados (camio-
nes con 10 o más ruedas) dentro de la circun-
valación externa (Outer Ring Road) para que
se reduzca la congestión del tráfico, la cantidad
de accidentes viales y la contaminación (Fuente:
Pomlaktong, 2010).
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo

Figura 41
Localización de
Terminales de
Camiones Públicos
en Bangkok.
Gráfico por Dr Narong Pomlaktong

Este proyecto es un ejemplo típico de una inter-
vención pública en el sistema de logística urbana
que funciona de dos maneras:
a.) una instalación pública de acoplamiento
cruzado se hace disponible para la industria
de transporte, y al mismo tiempo,
b.) se impone una restricción de acceso para
vehículos por encima de ciertos límites de
tamaño (en este caso, cualquier cosa por
encima de 10 ruedas), para hacer que el aco-
plamiento cruzado sea una opción viable
desde una perspectiva microeconómica.
Las formas especializadas de centros de consoli-
organiza informalmente en el espacio público,
como se muestra en la Figura 42.
Para una operación más profesional, frecuen-
temente sirve tener espacio pavimentado dis-
ponible, lo suficientemente grande para que las
carretillas elevadoras operen entre varios vehí-
culos, para consolidar consignaciones a cargas
de camiones llenos con destinaciones específicas.
Esta forma de optimización de logística urbana
frecuentemente no es un desarrollo orgánico Figura 42
que surja de las necesidades de la industria pri- Centro de distribución
vada. Normalmente, una ciudad es forzada a informal para ladrillos.
Foto por Eduardo Betanzo,
imponer restricciones severas de descarga de tal Querétaro, México, 2006

dación son instalaciones para apoyar proyectos

de construcción urbana. Como se describió en
el Capítulo 1.3, los materiales de construcción
son una parte significativa del transporte de
bienes. En lugar de enviar todos los camiones
de larga distancia sin cronograma al lugar de
la construcción, los proveedores son enviados a
lugares accesibles cercanos.
La variante más simple, que no involucra con-
solidación de carga alguna, es llamar a los vehí-
culos por radio tan pronto como una bahía de
descarga esté disponible. Otra práctica es conso-
lidar las cargas de vehículos en un lugar fuera de
la zona crítica del centro urbano. Esto se hace
de diferentes maneras: A veces, la transcarga se

37
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Recuadro 16: Construyendo esquemas de consolidación de material en Europa
Algunas ciudades, como Londres y Esto-
colmo en Europa, han iniciado esquemas
de consolidación de material. El Centro de
Consolidación de Construcción de Londres
(London Construction Consolidation Centre,
LCCC) fue implementado en 2006 con finan-
ciación del Departamento de Transporte
(Transport for London) (GBP 1,85 millones)
e inversionistas privados (GBP 1,35 millo-
nes). Una evaluación de 2007 mostró que
el esquema logró una reducción de 68%
en la cantidad de vehículos y una reducción
de 75% en emisiones de CO2. Además, la
cantidad de entregas fallidas se redujo de
manera significativa. Los envíos del LCCC
a sitios lograron un 97% de confiabilidad en
envío (es decir, el 97% de los materiales del
tipo y cantidad correctos fueron entregados
forma que se motiva a que la industria organice
soluciones logísticamente eficientes.
Si la consolidación de carga de material de cons-
trucción se hace de manera permanente, el arre-
glo más probable es un cobertizo, construido a
la altura de la superficie de carga del vehículo,
con bahías de estacionamiento del vehículo en
por lo menos dos lados del edificio, para habili-
tar la transcarga horizontal del material.
3.7.2 Desempeño de envío y eficiencia
de ruta
Incluso en la presencia de centros de distribu-
ción es aún posible que el camión de envíos
tenga que viajar distancias largas a través del
espacio urbano entre puntos de carga dispersos.
38
Figura 43
El LCCC en South Bermondsey (Londres).
Foto por Transport for London (TfL), South Bermondsey, Reino Unido, 2009
15 minutos alrededor de la hora progra-
mada). El estándar logrado sin el centro de
consolidación era de 39%. Otras ventajas
incluyeron mayor flexibilidad de envío, ya que
las compañías pueden ordenar cantidades
más pequeñas para cada lugar mientras
que los proveedores pueden enviar cargas
completas al LCCC.
(Fuente: Dablanc, 2010 y TfL, 2009)
Figura 44
Dentro del LCCC.
Foto por Transport for London (TfL), South
Bermondsey, Reino Unido, 200
Se necesitan esfuerzos adicionales para optimi-
zar la estructura de la ruta de envío como tal.
Una buena medida cuantitativa de la eficiencia
de un arreglo logístico es el «desempeño de la
distribución». Este desempeño de distribución
expresa la cantidad de carga (kg, a veces m3)
que se distribuyen en promedio por hora.
Un proceso de planificación de ruta puede opti-
mizar este parámetro. Esto implica:
a.) asegurarse de que los puntos adecuados de
descarga estén agrupados en un viaje,
b.) guiar al conductor sobre cómo hacer su
trabajo de manera óptima, es decir propor-
cionarle documentación adecuada sobre la
secuencia y localización geográfica de los
puntos de descarga, y
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo
c.) permitir la carga orientada según las entre-
gas en el vehículo (como se describe en el
Capítulo 2.7.1).
No obstante, a un nivel estratégico, el paráme-
tro más importante para la realización de un
sistema logístico urbano de alto desempeño es
la llamada «densidad de entregas». La densidad
de entregas puede ser medida por la distancia
promedio viajada para realizar una entrega, o
de manera conversa, por la cantidad de entregas
realizadas por kilómetro viajado. En un mer-
cado muy fragmentado, que es típico para ciu-
dades en desarrollo, es difícil que un operador
pueda contratar suficiente carga en un vecinda-
rio para lograr una densidad de entregas alta. Es
muy probable que sea forzado a planificar rutas
de distribución dispersas como se muestra en la
Figura 45.
Para optimizar la eficiencia logística de esta
operación, sería necesario establecer rutas de
envío con una densidad de distribución más alta
(menos km y tiempo por cada entrega), como se
muestra en la Figura 46. El siguiente capítulo
propone una forma eficiente de lograr esta meta.
3.7.3 El concepto de un proveedor
logístico por distritos/
distribución por microzonas
Los centros urbanos o los subcentros de ciuda-
des son un lugar de actividad logística intensa.
En una economía de ingresos medios o altos
pueden esperarse entre 20.000 y 30.000 entre-
gas y recolecciones por km2 por semana (Fuente:
Dablanc, 2010 de LET). Esta cantidad incluye
transacciones courier y express.
Es entonces benéfico para las ciudades promo-
ver una situación donde cada área de la ciudad
tenga uno o varios proveedores preferidos, a los
que se les refiere también como proveedores de
logística por distrito. Esto se puede hacer al con-
cesionar proveedores por ciertas áreas de distri-
bución solamente o al introducir licenciación de
acceso selectiva regionalmente.
El concepto innovador de logística por distritos
también se denomina «entrega de micro zona».
Esto tiene un potencial enorme para incremen-
tar la eficiencia logística, y su implementación
en ciudades con problemas graves de tráfico es
bastante realista.
Centro urbano
de consolidación
Parámetros clave de la ruta:
Extensión: 43 km
Duración: 5 horas, 43 minutos
Volumen distribuido: 6.400 kg
Ruta de distribución
dispersa
Las comunidades de negocios por microzonas Figura 45
podrían apoyarse mutuamente al organizar Rutas de distribución
un sistema de entregas de alta eficiencia y bajo dispersas.
costo para su cuadra o sección de calle, usando Gráfico por Bernhard O. Herzog
solo un proveedor de servicios logísticos. La
meta es tener proveedores específicos para cada
región que puedan trabajar con una eficiencia
logística alta, debido a la mejoría de la densidad
de entregas.
Un ejemplo práctico podría funcionar así:
„„Comunidades de negocio por micro zonas
(p. ej., una cantidad de negocios vecinos) han
asignado su proveedor de servicio logístico
específico para un distrito que está ope-
rando un centro de consolidación propio o
está alquilando parte de un parque logístico/
esquema de consolidación de carga urbana.
„„Los miembros de la comunidad comercial
del distrito ahora piden a sus proveedores
que envíen al centro de consolidación local
del proveedor de logística asignado para el
distrito.
„„El proveedor de logística del distrito recibe la Figura 46
consignación en sus instalaciones, las divide Rutas de distribución
y agrupa en envíos de distribución fijos, que centradas.
pueden ser desde una vez a la semana hasta Gráfico por Bernhard O. Herzog
Ruta de distribución
focalizada
(microzona)
Centro
urbano de
consolidación Parámetros clave de la ruta:
Extensión: 17 km
Duración: 2 horas, 28 minutos
Volumen distribuido: 8.300 kg
39
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
dos veces al día. Esto se asemeja a una ope-
ración de bienes con ventanas fijas de tiempo
de envío. Así la cadena logística se volverá
más predecible. Esta operación también se
encarga de logística en reversa (remisiones,
devoluciones, incluso remoción de plástico y
papel de residuo).
Si la infraestructura lo permite, los envíos
„„
pueden hacerse con carretilla de una o varias
paradas de descarga centrales, así combi-
nando el esquema de distribución por micro-
zonas con el concepto de descarga de los alre-
dedores (véase Capítulo 3.2.2).
Cuando reciben los bienes, los propietarios
„„
de las tiendas se encargan de un solo socio de
negocios, preferiblemente serán servidos por
el mismo conductor todos los días. En una
relación de confianza, los procedimientos de
recepción podrían posiblemente ser organi-
zados de manera más creativa y ser simplifi-
cados. La «entrega no recibida» podría con-
vertirse en una práctica común, donde contar
y revisar no debería realizarse en el proceso
Recuadro 17:
¿Qué es un sistema «eje-satélite»?
En términos logísticos, se habla de un sistema
de eje-satélite si la consolidación de carga de
todos los orígenes se efectúa en un centro
de distribución (eje), desde donde se sirven
todos los destinos. El centro «satélite» es un
establecimiento local que consolida para la
distribución local.
De alguna manera, el concepto de distribución
urbana presentado en este documento es una
configuración de eje-satélite, donde el eje es
un centro de distribución urbano, que divide
las cargas en envíos específicos para cada dis-
trito. Estos envíos se refieren al término «último
kilómetro». Idealmente, hay solo un viaje para
cada microzona en la ciudad.
Cuando el vehículo de distribución llega a la
microzona asignada, la operación de «satélite»
comienza. Esto podría referirse al «último metro»
de la cadena de transporte. Dependiendo de
las circunstancias locales, el camión ahora se
trasladará una o varias cuadras y hará varios
envíos. En algunos casos, será incluso posible
usar solamente una bahía de carga, y distribuir
las distintas consignaciones por trole o carretilla,
como se describe en el Capítulo 2.2.3.
40
de distribución, pero alrededor de 24 horas
después del envío. Para habilitar envíos fuera
de horarios, el conductor puede recibir llaves
para lugares designados de bodegaje con
acceso externo.
„„ En una etapa de desarrollo ulterior, los nego-
cios de por menor podrían tener su inventa-
rio de almacenamiento contratado en el patio
del proveedor de logística del distrito, en
lugar de usar espacios costoso en tiendas.
Para la implementación de un esquema de logís-
tica de distrito, la disponibilidad de los centros
de logística urbana es una ventaja, pero para
nada un prerrequisito absoluto.
3.7.4 Cómo puede la información
reducir el volumen de tráfico
Otra cuestión compleja, que será mencionada
brevemente en este documento, es el apoyo a los
procesos logísticos por medio de la información.
Patio de contenedores virtual
Las ciudades puerto con su posición de puerta
de enlace, casi todas sufren por el tráfico de
bienes pesados generado por el puerto. Los con-
tenedores son transportados desde el puerto
hasta recibidores en las áreas industriales dentro
de la conurbación o en el interior, causando
flujos de transporte detrimentales a través de
la ciudad. Después de la descarga, los contene-
dores vacíos entonces deben ser canalizados al
sistema para ser reutilizados para el transporte
marítimo de salida.
Hoy en día, esto es realizado al mover los
vacíos ya sea a un patio de contendores fuera
del puerto, o como en gran parte de los casos,
al terminal marino en sí. Los contenedores son
entonces guardados hasta que se vuelven a uti-
lizar. Cuando se van a usar nuevamente, la caja
se mueve vacía una vez más al lugar del exporta-
dor/transportador que va a llenarlo de bienes.
Este arreglo es logísticamente ineficiente y exa-
cerba la tensión generada sobre la infraestruc-
tura de transporte. La Asociación de Gobiernos
de California del Norte (Southern California
Association of Governments) está trabajando
en un esquema para promover la transferencia
directa de contenedores vacíos del receptor a
un expedidor adecuado, haciendo así que no se
hagan dos viajes vacíos a través de las ciudades
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo

congestionadas de puertos. Un estudio se ha optimización de la operación de acarreo urbano

preparado buscando identificar las posibilidades
y potenciales beneficios (Empty Ocean Container
Logistics Study Por The Tioga Group, 2002).
El concepto desarrollado promueve un inter-
cambio de información en tiempo real basado
en internet para facilitar la organización del
intercambio directo de contenedores vacíos
entre transportadores. Esto también se deno-
mina un «patio virtual de contenedores».
El sistema es un ejemplo de un sistema que
emergió de la región. Hoy en día, más de 40
terminales del sur de California participan en
el portal llamado eModal. En California del sur
solamente, alrededor de 2 millones de contene-
dores marítimos se mueven vacíos de los desti-
nos del interior a locaciones de puertos cada año.
Si solo el 10% de estos pudiesen convertirse a
un sistema de intercambio en calle, alrededor de
400.000 movimientos de camión por año serían
innecesarios.
y fácilmente puede mejorar la eficiencia logís-
tica en 10 a 20% si se aplica de manera correcta.
El rastreo por GPS ayuda a controlar el movi-
miento de vehículos de bienes a nivel de com-
pañía y las herramientas de navegación abordo
también se están convirtiendo más y más comu-
nes, incluso en el sector transporte de países de
bajos ingresos. Estas herramientas pueden con-
tribuir a la reducción de tráfico de orientación.
Para información más detallada sobre cómo
los sistemas de información pueden apoyar
la gestión de carga urbana, véase el módulo
del Texto de referencia siguiente:
GIZ Módulo 4e: Intelligent Transport
™™
Systems (Sistemas Inteligentes de Trans-
porte) del Texto de Referencia http://www.
sutp.org

Otras herramientas
Una cantidad de herramientas variadas para Figura 47
proporcionar mejor información para logísticas Terminal de
urbanas más eficientes están disponibles. Gene- contenedores.
ralmente se basan en información moderna y Foto por Stefan Belka, 2010

sistemas de comunicación.
Uno de estos conceptos es el
de «intercambio de carga»,
que ayuda a reducir los viajes
vacíos e incrementar el factor
de carga promedio. Gene-
ralmente, un intercambio
de carga se lleva a cabo en
forma de plataforma basada
en internet con acceso prote-
gido para los transportadores
y portadores. Los transporta-
dores publican los cargamen-
tos a ser efectuados y los por-
tadores aplican para las tareas
u ofertan tasas para los viajes
específicos. Para información
detallada, véase http://www.
timocom.co.uk.
Además, la planificación
de rutas y aplicaciones de
cronogramas pueden asis-
tir considerablemente en la

41
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
4. Aspectos de implementación
Gran parte de las medidas descritas en el Capí-
tulo 3 se basan fuertemente en una cooperación
cercana entre los actores públicos y privados
para la implementación. La tercera parte de este
módulo se dedica a este tema subyacente.
La demanda de cooperación entre actores públi-
cos y privados varía. Las medidas que concier-
nen la planificación de infraestructura, inge-
niería de tráfico o gestión del tráfico pueden ser
implementadas con base en una decisión polí-
tica o de planificación, aunque se aconseja que
haya un diálogo intenso con los actores clave.
Otra categoría de medidas, como el acopla-
miento cruzado y los conceptos de logística de
distritos, requiere una fuerte cooperación de la
comunidad de negocios y los operadores logís-
ticos. El sector público apenas toma el papel
de coordinador o regulador. Aquí, la cuestión
decisiva es el diálogo e interacción entre el sector
privado y los cuerpos públicos.
Algunas de las preguntas clave a ser respondidas
en las siguientes secciones son las siguientes:
„„¿Cómo pueden las medidas políticas apoyar
el desarrollo de un sistema de carga urbana
sostenible?
„„¿Cómo puede el sector privado ser persuadido
para implementar ciertas medidas?
„„¿Qué instrumentos políticos están
disponibles?
„„¿Cómo puede generarse sensibilización
ciudadana?
„„¿Cómo puede el curso del desarrollo espon-
táneo ser corregido por medio de regulación,
intervención o incentivos?
Figura 48
Camión de distribución
especializado,
operando para una
compañía logística
tercerizada.
Foto por PTV
42
4.1 Logística urbana: un reto
público-privado
4.1.1 Actores y sus roles en logística
urbana
En contraste con muchas formas de transporte
urbano de pasajeros, la logística urbana es pri-
mordialmente una actividad comercial y diri-
gida por el mercado. Por esto, la cuestión invo-
lucra otros y más actores clave.
En el sector público, las autoridades nacionales,
provinciales y municipales están relacionadas.
En el lado de los actores de la industria privada,
tres grupos de interés son relevantes:
„„ Transportistas (p. ej., fabricantes de bienes),
localizados en la ciudad y fuera de ella;
„„ Destinatarios, privados, comerciales o
industriales;
„„ Operadores de transporte y proveedores de
servicios logísticos.
En muchos casos, el transportista coordina
el transporte de los bienes. Puede elegir un
operador de transporte o envía los bienes con
su propia flota de vehículos (la llamada «flota
propia»). Si el transportista contrata un operador
de transporte, usualmente no quiere estar invo-
lucrado en los detalles logísticos de los envíos
y deja eso al proveedor del servicio. Si envía los
bienes en sus propios camiones, su perspectiva
es más o menos la de un operador de transporte.
La comunidad de destinatarios de bienes, espe-
cialmente los negocios de por menor en el
centro urbano, es el grupo más afectado y más
interesado en las cuestiones de logística urbana.
Este grupo puede ser aproximado primero para
ganar apoyo del sector privado para políticas e
iniciativas de transporte urbano. Además, los
compradores, residentes y el público en general
están también afectados por las cuestiones de
planificación de transporte de carga urbana y
deberían estar involucrados tanto como sea posi-
ble en el proceso de toma de decisiones.
La próxima sección describe las diferentes metas
de actores involucrados, e investiga si estos inte-
reses son contrarios o similares.
4.1.2 Intereses de actores clave
En la mayoría de los casos, el transportista con-
trata un proveedor logístico para distribuir los
bienes a un destinatario específico en el espacio
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo

urbano. A su turno, el transportador puede sub- 4.1.3 La ciudad y los proveedores

contratar proveedores de servicios para hacer la
distribución.
El destinatario casi nunca entra en relación con-
tractual con el transportador. Su contraparte es
el vendedor. Por esto el destinatario en el espa-
cio urbano tiene poca influencia sobre cómo se
distribuirán exactamente los bienes en el centro
urbano.
Finalmente, los intereses del público urbano pri-
mordialmente son la disponibilidad de infraes-
tructura y la calidad de vida urbana. Los com-
pradores y residentes, ambos parte del público
urbano, tienen intereses específicos adicionales.
Las metas e intereses de los distintos grupos
involucrados se resumen abajo:
Transportista: Espera distribución confiable y
de bajo costo;
Transportador: Está forzado a cortar el costo
operacional donde sea posible;
Destinatario: Espera una entrega puntual y
confiable, incluso en pequeñas
cantidades;
Desea un ambiente urbano
libre de congestión de tráfico
y molestias, para atraer más
clientes prospectivos;
Compradores: Están atraídos por el acceso
fácil de estacionamiento y una
atmósfera de tranquilidad;
Residentes: Esperan poco ruido y bajas
emisiones GEI;
Público urbano: Demandan infraestructura
vial asequible, preservación de
edificios históricos, control de
emisiones y congestión.
de logística urbana: ¿Dónde se
confrontan sus intereses?
Los dos grupos de interés que parecen tener
un alto potencial para conflictos de interés son
los operadores de transporte y la comunidad
urbana. En su búsqueda para hacer entregas
con el costo más bajo posible, los operadores de
transporte y los proveedores logísticos frecuen-
temente van en contravía de los esfuerzos de la
ciudad para proporcionar un espacio urbano
atractivo y sin molestias. No obstante, estos
operadores son actores clave para mejorar la
eficiencia de la logística urbana. Para compren-
der la motivación de este grupo de interés, una
mirada rápida a algunos principios económicos
de transporte urbano es útil.
Basándose en el principio de maximización de
ganancia, es obvio que los ingresos deben ser
maximizados y los costos minimizados. En un
arreglo de distribución urbana, los principales
generadores de ganancia son:
„„ Cantidad de entregas;
„„ Volumen de entregas.
Al incrementar la cantidad de entregas en una
ruta, el volumen de entregas normalmente tam-
bién incrementa. En una operación de entrega,
los planificadores de ruta diseñan rutas para
hacerlas operables en una sola tanda, lo que sig-
nifica que un conductor con su vehículo puede
hacer todas las entregas sin volver al patio.
El tamaño del vehículo a elegir idealmente
corresponde al volumen de entrega resultante.
Si la ruta adecuada de una tanda resulta en un
volumen más grande que la que el vehículo
puede acomodar, se elige un tamaño mayor de

Tabla 4: Clases de vehículos: capacidad, emisiones y costos de operación (parámetros

típicos/promedio, costos calculados según precios de factores de países de bajo costo)
Vehículo Camión
Camión Camión y
Categoría vehicular Van pequeño de tamaño
grande trailer
de cargal medio
Peso bruto kg 3.500 7.500 15.000 24.000 40.000
Carga útil kg 1.600 4.400 10.500 17.500 30.400
Capacidad de carga m3 7,34 32,86 51,93 60,44 98,83
CO2 g por m y km
3
33,36 11,03 12,04 13,24 11,13
Costos de operación por m3 y km 0,79 0,25 0,22 0,25 0,17
Costos de operación por tonelada
3,65 1,85 1,09 0,85 0,55
de carga útil y km
Tabla por Bernhard O. Herzog.

43
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

vehículo o —si esto no es posible— la tanda

Tabla 5: Objetivos de los operadores de se divide en dos o más recorridos con llamados
logística coinciden en gran medida intermedios en el patio.
con las metas socioeconómicas
La cantidad de entregas que el equipo de distri-
Objetivos de bución puede hacer durante un tiempo deter-
Efecto en parámetros
optimización de minado (p. ej., una hora) depende de la distri-
socioeconómicos
operador logístico
bución geográfica de los destinos. La situación
Enviar vehículo de Menor uso de espacio
„„ ideal es tener todas las entregas en un área
tamaño adecuado vial
pequeña. Esto puede lograrse si el operador está
Minimizar Reducción de emi-
„„ a cargo de una proporción alta del mercado o
kilometraje siones de GEI y ruido,
congestión reducida se ha concentrado localmente de manera fuerte,
Minimizar consumo Reducción de uso de
„„
ambos resultan en una densidad de entregas
de tiempo espacio vial alta y un desempeño logístico alto (véase Capí-
Congestión reducida
„„ tulo 3.7.2).
Tabla por Bernhard O. Herzog Un factor adicional importante que determina
el desempeño de distribución del vehículo es la
cantidad de congestión que se encuentra en el
área de distribución.
Por el lado de los costos de operación, los facto-
Tabla 6: res clave de desempeño son:
Acoplamiento cruzado en una perspectiva microeconómica 1: „„ Tamaño/toneladas de vehículos enviados;
Asumiendo que una compañía individual de camiones cambiará al „„ Kilometraje incurrido;
acomplamiento cruzado por su propia iniciativa „„ Tiempo consumido.
Por su propio interés, el operador elegirá un
Ejemplo: C
 osto que implica el envío de una carga de camión
de 12 toneladas a 19 puntos de entrega
tamaño de vehículo que sea adecuado para la
tarea de entrega que tiene. La Tabla 4 muestra
los costos de operación así como las emisiones
Antes Tiempo (horas) km GEI por metro cúbico de capacidad de carga
Recorrido de distribución en ciudad y su decrecimiento con un incremento en el
9,6a) 145,0a)
con vehículo pesado (HDV) tamaño de vehículo.
Estructura de costos (USD por unidad) 300,0b) 0,3c) Si se logra un factor de carga razonable, los ope-
Total costos (USD) 331,50 d) radores tienden a emplear el tamaño de vehículo
más grande dadas las condiciones de infraes-
tructura y situación de tráfico, que es general-
En situación
Tiempo (horas) km mente la solución más eco-eficiente también. El
de acoplamiento cruzado
operador también tratará de reducir el kilome-
Costos de manejo de acoplamiento
cruzado (USD)
145,00a) traje incurrido y el tiempo consumido para la
operación de entrega.
Vehículo de carga pequeño 1 3,1a) 63,0a) La Tabla 5 resume el resultado: Una optimiza-
Vehículo de carga pequeño 2 4,8 a)
59,0a)
ción profesional de la operación de logística de
cada proveedor logístico individual usualmente
Vehículo de carga pequeño 3 2,7a) 33,0a)
mejorará la situación con respecto a los proble-
Sumas 10,6 155,0
mas causados por el tráfico urbano de carga
Estructura de costos (USD per unit) 17,0 b)
0,12c) como se describió en el Capítulo 2.2. No debe
Total costo envío (USD) 198,80e) haber necesariamente confrontación entre los
Total costos (USD) 343,80 intereses de la comunidad y los del operador
Gráfico por Bernhard O. Herzog de transporte privado. Apoyar los desarrollos
favorables en la industria logística y los cambios
a) valores asumidos d) (9,6 × 30) + (145 × 0,3) = 331,50
b) costos fijos asumidos por hora de servicio e) (10,6 × 17) + (155 × 0,12) = 198,80 impulsados por la compañía, en lugar de buscar
c) costos variables asumidos por km intervenciones regulatorias, también ahorra

44
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo

costos administrativos asociados con la fiscaliza-
ción de los últimos.
No obstante, esta afirmación se basa en la supo-
sición de que el suministro para los estableci-
mientos al por menor urbanos se realiza con una
operación profesional de distribución, involu-
crando el uso de centros de distribución locali-
zados adecuadamente, vehículos adecuados, pla-
nificación de rutas profesional, etc.
En contraste, en muchas áreas metropolitanas
la operación de distribución del centro urbano
es meramente una extensión de la operación
de largas distancias, empleando normalmente
vehículos de largas distancias. Si uno motivara
a los operadores en esta situación a cambiar a
un transporte dividido con transcarga y posi-
blemente consolidación de carga, ellos incluyen
el costo de transcarga en sus cálculos y pueden
posiblemente llegar a la conclusión de que es
menos viable para ellos. La próxima sección
explica qué se puede hacer en estos casos.
4.1.4 El dilema del huevo y la gallina
Un arreglo de consolidación de carga causa
costos extras y complicaciones debido al pro-
cedimiento de transcarga. Si un operador indi-
vidual aislado elige introducir una operación
de acoplamiento cruzado, este operador deberá
asumir el costo adicional de transcarga sin
poder ver los beneficios de una situación de trá-
fico mejorada, como se muestra en la Tabla 6.
Conclusión: El cambio de transporte directo
en un ambiente congestionado a un trans-
porte dividido en una situación congestio-
nada: no genera interés.
No obstante, si el acoplamiento cruzado fuese
obligatorio para todos los operadores, los costos
adicionales se compensan por las ventajas de un

Tabla 7: Acoplamiento cruzado en una perspectiva microeconómica 2:

Asumiendo que el acoplamiento cruzado se volverá obligatorio para todos los operadores
y que la congestión se reduce
Ejemplo: Costo que implica el envío de una carga de camión de 12 toneladas a 19 puntos de entrega

Antes Tiempo (horas) km

Recorrido de distribución en ciudad con vehículo pesado (HDV) 9,6a) 145,0a)
Estructura de costos (USD por unidad) 30,00 b)
0,30c)
Costos totales (USD) 331,50d)

Después de la introducción de acoplamiento cruzado

obligatorio resultando en 30% de reducción de congestión, Tiempo (horas) km
y por esto 17% reducción de tiempos de viaje
Costos de manejo de acoplamiento cruzado (USD) 145,00a)
(Valores resultantes por
(Valores (Valores
acoplamiento cruzado
de Tabla 6) de Tabla 6)
obligatorio)
Vehículo de carga pequeño 1 3,1a) 2.573 63,0a)
Vehículo de carga pequeño 2 4,8 a)
3.984 59,0a)
Vehículo de carga pequeño 3 2,7a) 2.241 33,0a)
Sumas 10,6 8.798 155,0
Estructura de costos (USD por unidad) 17,00 b)
0,12c)
Total costo envío (USD) 168,47e)

Costos totales (USD) 308,86

Gráfico por Bernhard O. Herzog

a) valores asumidos d) (9,6 × 30) + (145 × 0,3) = 331,50

b) costos fijos asumidos por hora de servicio e) (8,798 × 17) + (155 × 0,12) = 168,47
c) costos variables asumidos por km

45
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
mejor tráfico, llevando a ahorros en tiempo y
combustible (véase Tabla 7).
Conclusión: Cambiar de un transporte
directo en un ambiente congestionado a un
transporte dividido en una situación de flujo
de tráfico mejorado: ¡Sí!
Aunque es necesario un impulso externo para
cambiar la operación del sector privado, el resul-
tado final es benéfico para todos, incluyendo el
público en general, otros participantes del trá-
fico y los operadores de transporte mismos.
4.2 Diálogo público-privado: condición
para acción conjunta
4.2.1  Involucrando actores relevantes
El éxito de cualquier medida tomada para mejo-
rar el transporte de carga urbana depende de
la aceptación amplia de los actores clave y el
público. Esto aplica para medidas básicas como
restricciones de acceso y conceptos avanzados
como centros de consolidación.
Es entonces esencial institucionalizar un pro-
ceso de consulta y buscar un diálogo intenso
con todos los actores que puedan estar involu-
crados o afectados por una medida individual.
Para el diálogo público-privado, la Figura 49
describe la secuencia recomendada:
Identificar problemas y crear agenda
1
Discutir con todos los actores clave involucrados
2
Acordar una solución
3 de calidad de carga - freight quality partnerships)
Comunicar con el público general y explicar por qué
4 de personas conocedoras y preocupadas, que
Implementar la medida
5 tiones de la agenda en reuniones periódicas.
Monitor y revisar de ser necesario
6 ser intensificado a través del uso de un portal
Figura 49 En Estados Unidos, el concepto de TMA (Aso-
Los seis pasos ciaciones de Gestión de Transporte, Transpor-
de un diálogo tation Management Associations) es un instru-
público-privado. mento muy establecido para diálogo público-
Gráfico por Stefan Belka, 2010 privado en relación con temas de transporte.
46
Recuadro 18:
Sociedad Europea de Carga
(European Freight Partnership)
La iniciativa europea Civitas promueve el
diálogo y apoya la implementación de varios
proyectos sobre cuestiones de transporte
eficiente, limpio, ambientalmente amigable y
sostenible en diferentes ciudades de Europa.
Basándose en las experiencias de La Rochelle,
la acción principal es desarrollar la planificación
estratégica para la logística urbana. Esto tam-
bién llevará a la definición y mapeo de zonas
de carga. Además, esto será acompañado por
el establecimiento de un Foro de Carga para
Preston y South Ribble, para compartir mejores
prácticas y la elaboración de una Sociedad de
Calidad de Carga para Preston central.
(Fuente: Civitas, 2009)
Las Asociaciones de Gestión de Transporte
(TMAs):
„„ Son sociedades público-privadas que tratan
cuestiones específicas relacionadas con
transporte;
„„ Operan bajo una variedad de estructuras
organizacionales y son financiadas a través de
membresías o alguna combinación de otras
fuentes;
„„ Proporcionan un marco institucional para
programas y servicios de gestión de la
demanda;
„„ Pueden vincular la comunidad local de nego-
cios y las instituciones públicas.
Hay foros de intercambio público-privados simi-
lares en el Reino Unido (llamados asociaciones
y en otros países. La idea es definir un círculo
representan los distintos grupos de interés con
una membrecía fija, para discutir todas las cues-
Este proceso de consulta público-privada puede
de carga metropolitana en la web. Este portal
puede ayudar a difundir información y así
intensificar el diálogo público.
4.2.2 Generación de capacidades
Especialmente cuando la industria de trans-
porte local está fragmentada con muchos actores
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo
independientes, es difícil establecer un diálogo
efectivo. Aquí, las asociaciones de transporte por
carretera u otros cuerpos profesionales pueden
tomar el rol como mediador valioso.
Las actividades de entrenamiento y generación
de capacidades son algo:
„„ En que los operadores tienen interés;
„„ Que las asociaciones son capaces y están dis-
puestas a organizarse;
„„ las instituciones municipales o naciona-
Que
les asignadas con la optimización del sector
de carga urbana podrían utilizar para enviar
mensajes clave al sector; y
„„ Que puede contribuir considerablemente
a la seguridad vial en el territorio urbano,
teniendo en cuenta que los accidentes son un
contribuyente principal de la congestión de
hora punta.
Estos mensajes pueden llevarse a los operadores
a través de talleres de entrenamiento organiza-
dos conjuntamente por las autoridades de trans-
porte y las asociaciones de operadores.
Los grupos objeto principales son seguramente
los propietarios de vehículos y la gerencia, pero
los empleados de compañías de camiones tam-
bién podrían estar involucrados.
Algunos temas adecuados para entrenamientos
de operadores o trabajadores de carga son:
„„ Costos de operación del vehículo y conse-
cuencias para la planificación de operación;
„„ Organización y planificación de rutas;
„„ Carga específica para entregas;
Cómo reducir la fluctuación de conductores;
„„
„„ Una cultura de seguridad vial: gestión e
incentivos para conductores;
„„ Amarre de carga;
„„ Inspección vehicular de inicio o cambio de
turno;
„„ Desempeño de conductores: conocimiento
de legislación de transporte comercial básica,
orientación geográfica, destrezas de conduc-
ción y estacionamiento, conducción racional,
seguridad, comportamiento orientado al
cliente, mantenimiento vehicular básico, etc.
El objetivo es mejorar el nivel promedio de
pericia de los operadores, pero también forta-
lecer el sentido de comunidad entre los opera-
dores, creando una vía adecuada para mayor
cooperación.
4.3 Promoción de buenas prácticas de
compra
4.3.1 Vehículos de bajas emisiones:
instituciones municipales como
primera movida
El uso de vehículos de bajas emisiones para
transporte de bienes reduce las emisiones GEI y
mejora la calidad de aire local. Hoy en día exis-
ten tecnologías más limpias, pero generalmente
son más costosas que las tecnologías convencio-
nales. Así, es poco probable que los operadores
introduzcan vehículos de bajas emisiones por su
propia iniciativa. Los puede dejar en una des-
ventaja competitiva.
Como resultado, depende de la autoridad de
transporte y los reguladores de tráfico urbanos
imponer restricciones al uso de vehículos de
altas emisiones o prohibirles la entrada al área
urbana. La introducción de nueva tecnología
puede ser estimulada por impuestos de carretera
más bajos, por otras formas de subsidio, o pena-
lizando los vehículos viejos y de altas emisiones.
La implementación de estas medidas sería relati-
vamente fácil si se planifica cuidadosamente.
Si la política es promover vehículos de combus-
tibles alternativos como híbridos o GNC, la
implementación política puede ser un reto. Con
frecuencia, el obstáculo es un círculo vicioso
que comienza por una falta de infraestructura
de abastecimiento de combustible, lo que lleva
a una ausencia de vehículos, lo que lleva a la
inviabilidad de invertir en infraestructura.
En ciudades grandes, además de los servicios de
parcelas, policía y otros, la municipalidad o el
gobierno municipal son los únicos que operan
flotas grandes comúnmente llamadas «cauti-
vas». Esto quiere decir que los vehículos vuelven
a la estación después de cada turno y allí son
reabastecidos. Solo un operador de flota cautiva
grande está en una posición de actuar como el
primero en moverse e invertir tanto en vehícu-
los de combustible alternativo como en infraes-
tructura de abastecimiento. Un proyecto de este
tipo puede ser la forma de que entren otros ope-
radores, que siguen la tendencia una vez haya
infraestructura de abastecimiento disponible.
47
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Figura 50 4.4 Promoción de la idea de un centro

El Ford Transit de de consolidación de carga urbana
combustible GNC
4.4.1  Cómo comenzar
opera como vehículo
de distribución para Los beneficios micro- y macroeconómicos de
farmacias en el área las distintas variedades de consolidación de
de Koblenz, Alemania. carga se han presentado en detalle. Esta sección
se dedica a responder la pregunta sobre cómo
lograrlo.
Como se ha visto en el Capítulo 2.3, hay
muchas formas de consolidación de carga que
han evolucionado de manera orgánica, sin
intervención alguna de cuerpos públicos, como
mercados de ventas al por mayor y centros de
logística propios operados por cadenas de ventas
Para información más detallada sobre esto, al por menor.
vea los siguientes módulos del Texto de En el largo plazo, un sector profesionalizado
Referencia de GIZ: de transporte y logística con un alto grado de
4a: Cleaner Fuels and Vehicle Techno-
™™ integración es un elemento decisivo al promover
logies (Combustibles y tecnologías prácticas de consolidación de carga. Al mismo
vehiculares más limpios) tiempo, el establecimiento de iniciativas priva-
4d: Natural Gas Vehicles (Vehículos a gas
™™ das de logística urbana y esquemas de coopera-
natural) ción podrían mejorar las cosas. Tales iniciativas
pueden ser apoyadas por:
4.3.2 La función del sector público a.) generar los espacios necesarios en lugares
como modelo a seguir convenientes,
Las instituciones metropolitanas pueden intro- b.) proporcionar acceso de tráfico e infraestruc-
ducir procedimientos de compra pública con tura de alta calidad, y
vista a adoptar una política de contratación que
podría ser deseable para todos los negocios urba-
nos también. Algunos ejemplos de ser el ejemplo Kiel

a seguir son: Lübeck Rostock

Wilhelmshaven
„„ Solo contratar operadores de carga ambien- Emsland
Hamburg

talmente correctos; Europark Bremen

Coevorden Hannover/
„„ Organizar la cadena de suministro de tal Osnabrück
Lehrte
Berlin-West
Berlin-Ost

forma que la mayoría de los envíos puedan Rheine

Herne /
Wolfsburg
Berlin-Süd
Salzgitter
ser cargas completas en el camión. Emscher
Göttingen Magdeburg Frankfurt/O.

Un gobierno municipal que sea el modelo a Erfurt

Kassel Leipzig
seguir en términos de compras y prácticas de Köln
Dresden
Südwestsachsen
gestión de cadena de suministros incrementa Koblenz

su credibilidad, y crea sensibilización ciuda-

Trier
dana. Esto ojalá lidere el camino hacia mejores
compras a través de la comunidad de negocios Nürnberg

urbana. Stuttgart- Kornwestheim Regensburg

Ulm Ingolstadt

Weil/Rhein
Augsburg
Graz
(Österreich)

GVZ Standort

Figura 51 DGGMitglied
DGG-Gesellschafter
Localizaciones de Centros Garbe Logistic AG

Logísticos Urbanos Alemanes. Goldbeck Ost GmbH

Stand: Juni 2010  
Gráfico por Deutsche GVZ-Gesellschaft (GVZ), 2010

48
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo
c.) posiblemente ofrecer otros incentivos, como
dar preferencia a los inquilinos del centro de
carga cuando se hagan licitaciones para con-
cesiones de proveedores logísticos de distrito.
Para involucrar a los transportistas privados que
trabajan independientemente en el tema de la
consolidación de carga, o los operadores grandes
que no han comenzado la consolidación por su
lado, se sugiere que las autoridades municipales
tomen la iniciativa, preferiblemente en colabo-
ración cercana con las asociaciones profesionales
de operadores de transporte y la comunidad de
negocios al por menor. Una iniciativa como ésta
es de largo plazo e involucra muchas facetas,
como por ejemplo:
„„ Generar sensibilización ciudadana;
„„ Involucrar a todos los actores relevantes;
„„ Generar fondos para la implementación;
„„ Desarrollar un concepto de operaciones
profesional.
En el contexto europeo, no han sido las autori-
dades municipales por si solas las que han ini-
ciado, creado y fomentado los muchos centros
logísticos urbanos que hay en operación. Ha
habido un apoyo fundamental de los gobiernos
nacionales y la Unión Europea. También, se ha
vuelto muy útil tener un cuerpo de gobierno
representando las diferentes operaciones logís-
ticas urbanas hacia las autoridades locales y el
público en general.
En Alemania, es el «Deutsche GVZ-Gesells-
chaft» (DGG), en Bremen, que tiene este papel.
Los diferentes centros logísticos urbanos de Ale-
mania (véase Figura 51) no solo son apoyados,
sino también monitoreados e investigados por
esta organización. Sirve como una plataforma
de conocimiento importante para asegurar que
las lecciones aprendidas sean difundidas entre
los miembros y partes interesadas.
Véase: http://www.gvz-org.eu
4.4.2 Configuración organizacional de
un centro de carga
Obviamente, hay varios tipos de centro de
consolidación de carga. Un ejemplo de lo que
el concepto institucional podría parecer se pre-
senta aquí.
En un primer paso, la ciudad proporciona la
tierra para la construcción del centro de consoli-
dación de carga. Un consorcio de inversionistas
privados compra una concesión de operación,
planifica, construye y opera el centro.
Una sociedad cooperativa entonces es fundada
de tal forma que involucre a todos los actores
clave en los temas que conciernen al centro de
carga, con el consorcio operacional como el
miembro principal.
Los operadores de distribución de la ciudad se
unen como miembros de la sociedad coope-
rativa y alquilan espacios de acuerdo con sus
necesidades.
El consorcio de operación proporciona los
siguientes servicios:
„„ Control de seguridad y acceso;
„„ Gestión interna industrial y gestión del
establecimiento;
Recuadro 19:
Sociedades público-privadas
(Public-private partnership, PPP)
Los PPP’s describen un servicio gubernamental
o una empresa privada que se funda y opera
a través de una sociedad del gobierno y una o
más compañías del sector privado. Estos esque-
mas son a veces descritos como PPP o P3.
El PPP involucra un contrato entre una auto-
ridad del sector público y un ente privado, en
el que el ente privado proporciona un servi-
cio público o un proyecto y asume un riesgo
financiero, técnico y operacional sustancial en
el proyecto. En algunos tipos de PPP, el costo
de usar el servicio se asigna específicamente
a los usuarios del servicio y no al ciudadano
común (el contribuyente).
Se puede encontrar más información
sobre PPP en los módulos del Texto de
Referencia de GIZ incluyendo:
1c: Private Sector Participation in
™™
Urban Transport Infrastructure
Provision (Participación del
sector privado en la provisión
de infraestructura de transporte
urbano)
3c: Bus Regulation and Planning
™™
(Regulación y planificación de
buses)
Estos dos están disponibles en:
http://www.sutp.org
49
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
„„ Operación del terminal de recepción y distri-
bución de la sección terminal de distribución;
„„ Operación del sistema central de gestión de
materiales, documentación de carga, etc.
Otros servicios auxiliares pueden ofrecerse a
demanda, incluyendo:
Bodegaje;
„„
„„ Estacionamiento seguro de vehículos;
„„ Cuidado de vehículos, mantenimiento,
combustible;
„„ Alojamiento de conductores, restaurantes, etc.
En Europa, muchos de los centros públicos
de consolidación de carga son organizados en
forma de una sociedad público privada.
4.5 Promoción de logísticas de distrito
y esquemas de distribución de
microzona
Este concepto, que ha sido presentado en deta-
lle en el Capítulo 3.7.3, debería ser considerado
una medida de largo plazo debido a su com-
plejidad. No obstante, una vez un esquema de
consolidación de carga de varios operadores se
establece, será solo un pequeño paso lograr un
esquema de distribución de microzona. Para
apoyar este concepto, existen tres enfoques:
„„ Convencer a la comunidad local de
negocios
La primera opción es convencer a los negocios
locales para que establezcan sus propios esque-
mas para hacer sus entregas de tiendas menos
costosas y más confiables. La municipalidad
debe apoyar tales iniciativas al proporcionar
bahías de carga localizadas estratégicamente
y al proporcionar una superficie de pavimento
de alta calidad entre el estacionamiento y la
entrada de la tienda. El desarrollo de zonas pea-
tonales es una opción adicional. Los argumen-
tos principales que apoyan el desarrollo de un
esquema logístico de eje urbano/satélite desde el
punto de vista de la comunidad de negocios son:
„„ El transporte de largas distancias finaliza en
un centro de consolidación y no en calles
angostas:
Resultado: Ahorros en costo de transporte
de larga distancia
„„ La distribución urbana es regular, predecible
y eficiente:
Resultado: Ahorros en costo de envío
50
„„ Posibilidad de organizar bajo costo fuera
del centro de negocios pero acceso rápido al
depósito con el proveedor de servicios logísti-
cos en el centro de consolidación:
Resultado: Ahorros en bodegaje son
posibles
„„ Convencer a los operadores de transporte
Los operadores privados que ya tienen una alta
proporción del mercado pueden decidir iniciar
sus propios esquemas de microzonas. Las auto-
ridades urbanas pueden ayudar a este proceso
proporcionando espacios exclusivos de descarga
con control de acceso y/o reduciendo el cobro
por entrar a la ciudad.
Los argumentos principales que apoyan esto
desde la perspectiva de los operadores son:
„„ Volumen de carga y cronograma de salidas
estable, predecible;
„„ Relación continua con los clientes
(destinatarios);
„„ Negocio confiable durante el período de
concesión;
„„ Fiscalización a través de medidas de
regulación.
Finalmente, algunas medidas más robustas son
necesarias de parte de las autoridades locales
para proveer el momentum para el cambio que
se requiere y «ponerlo a rodar».
Manejo restrictivo y selectivo de los permisos
de acceso:
Por ejemplo: solo los operadores que alquilan
espacio adecuado en el centro de consolidación
de carga correspondiente recibirán permisos de
acceso.
Licitar las concesiones de distribución para
ciertas áreas de cobertura:
Por ejemplo: Solo el concesionario tiene permi-
tido distribuir cualquier carga menor a 100 kg.
 Módulo 1g: Transporte Urbano de Carga para Ciudades en Desarrollo

los impactos negativos del tráfico de carga

5. Resumen urbano. Los tomadores de decisión tendrán que
La relevancia del tráfico de carga urbana es cada elegir acciones que sean adecuadas para resolver
vez más reconocida en las ciudades desarrolla- los problemas más urgentes, y pueden tener que
das y en desarrollo. Los esfuerzos para reducir adaptarlas a su contexto local específico. No
sus impactos negativos son conducidos por una obstante, hay ciertas metas que una autoridad
amplia variedad de motivaciones, que dependen municipal puede buscar lograr. Caracterizan
en gran medida del contexto local. La preserva- una situación en la que la logística urbana puede
ción de centros históricos urbanos y la reducción ser gestionada de manera eficiente y sostenible.
de ruido son cuestiones prevalentes en muchas No importa qué enfoque se utilice: las ciudades
ciudades europeas. La mayoría de las ciudades y las áreas metropolitanas deben desarrollar e
en desarrollo hasta ahora se han enfocado en la implementar una estrategia viable para la opti-
contribución de transporte urbano de carga a la mización del sistema de carga urbana. La soste-
congestión, un problema que debe ser conside- nibilidad urbana, el desarrollo económico y la
rado una causa de raíz por los impactos negati- calidad total de vida urbana dependen de ello.
vos como el incremento en emisiones GEI y los
efectos detrimentales en la calidad de aire local.
Las ciudades en desarrollo tienen varios retos
con impacto directo en la demanda futura y la
estructura de la logística urbana. Entre ellos
están el crecimiento rápido de las poblaciones
urbanas, la motorización en crecimiento y los
estándares de vida elevados, pero también el
desmantelamiento de estructuras de ventas al
por menor en el centro urbano. Algunas de estas
tendencias podrían y pueden ser vistas también
en aglomeraciones urbanas del hemisferio occi-
dental. Los grandes esfuerzos necesarios en estas
regiones para reversar o por lo menos frenar los
desarrollos no deseados implica que mientras
más temprano se resuelvan estas cuestiones en
las ciudades en desarrollo, serán menos costosas
las medidas necesarias, y mayores los beneficios
sociales, económicos y ambientales.
Las acciones propuestas en este documento con-
tienen conceptos tanto probados, ilustrados con
estudios de caso de varias ciudades de todo el
mundo, como medidas innovadoras. Esto enfa-
tiza la necesidad de cooperación entre los actores
públicos y privados para mejorar la eficiencia de
las operaciones de carga urbana y, como conse-
cuencia, mitigar sus impactos negativos. Como
el transporte de bienes en las áreas urbanas está
más que todo en las manos de una multitud de
compañías privadas, que van desde pequeños
negocios hasta empresas globales, la importan-
cia del diálogo entre todos los actores no puede
ser subestimada.
No hay un solo plan maestro, ni un conjunto
predefinido de medidas necesarias para reducir

51
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Tabla 8: Características de operaciones de carga urbana sostenibles

Planificación espacial, política de ventas al por menor, licencias de negocios
Las estructuras de ventas al por menor permanecen intactas. Todos los habitantes urbanos son
„„
capaces de cubrir su demanda diaria de mercado y bienes del hogar dentro de una distancia
caminable.
Los centros comerciales solo están en lugares donde la infraestructura de tráfico circundante
„„
puede acomodar el tráfico de carga necesario.
Cuando la planificación y el establecimiento de nuevos distritos y edificios grandes es obligatoria
„„
para los desarrolladores para proporcionar un plan de acceso a los envíos y probar que la
integración de operaciones de carga bien manejadas.
Planificación de infraestructura de transporte/ingeniería de tráfico
Autopistas circulares y circunvalaciones están disponibles para acomodar el tráfico de paso y el
„„
que rodea. Especialmente camiones pesados pueden evitar el centro urbano cuando van a sus
destinos.
De la misma manera, los sub-centros urbanos se dejan libres de tráfico de paso gracias a la
„„
disponibilidad de vías expresas urbanas.
La infraestructura de vías urbanas puede acomodar el tráfico de bienes necesario en la ciudad, la
„„
congestión excesiva solo ocurre durante períodos de mayor demanda.
Política de flota nacional, registro e impuestos de vehículos
Los modos férreos y acuáticos se promueven donde sea razonable.
„„
Los estándares de emisiones de vehículos son obligatorios en todo el país y la fiscalización se
„„
ejerce. Están apoyados por un sistema adecuado de inspección de vehículos.
Los costos de operación de los vehículos están estructurados de tal forma que la operación
„„
logística de baja eficiencia no es viable y se irá del mercado (esto es a través de impuestos al
combustible).
Gestión de tráfico a nivel comunitario
Para el centro urbano, se establecen y fiscalizan restricciones de acceso razonables en relación
„„
con estándares ambientales y técnicos y tamaño de vehículo.
Donde sea posible, se delinean los distritos peatonales, con zonas de carga cercanas. La calidad
„„
del pavimento permite que el transporte de carga no motorizado con carrretillas en el «último
metro» del envío de bienes.
Donde sea necesario evitar congestión durante el día, ciertos distritos están abiertos para
„„
distribución nocturna únicamente. Se determinan áreas de estacionamiento adecuadas para los
camiones que esperan que comience el período de entrada.
Diferentes formas de tráfico motorizado y no motorizado se segregan lo más posible, p. ej.,
„„
Vehículos de bienes, transporte público, transporte motorizado individual y bicicletas.
Organización de logística de «último metro»
Dentro del territorio de la ciudad, solo cargas de camiones completos o cargas parciales con
„„
un factor de carga por encima de 60% van directamente al destino. Otras cargas parciales y
consignaciones de parcelas sencillas se consolidan en lugares apropiados, para formar cargas
específicas según el área.
Hay centros de consolidación de carga en los lugares estratégicos de la ciudad.
„„
Estaciones de recolección en distritos se instalan para evitar intentos no exitosos de envío para
„„
compradores de hogar que no estén disponibles durante horas de negocios.
Un alto grado de eficiencia logística se puede lograr en el transporte por carretera, es decir altos
„„
factores de carga y alta densidad de rutas de distribución.

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http://www.smartfreight.info Transporte urbano de carga Inglés

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Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH

– Cooperación técnica alemana –

P. O. Box 5180
65726 ESCHBORN / Alemania
T +49-6196-79-1357
F +49-6196-79-801357
E transport@giz.de
I http://www.giz.de
División 44
Medio Ambiente e Infraestructura

Planificación del uso del suelo y transporte urbano

Módulo 2a
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Proyecto sectorial
Servicio de Asesoría en
Política de Transporte
VISIÓN GENERAL DEL TEXTO DE REFERENCIA
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte Urbano
Sostenible aborda las áreas claves de un marco general
para una política de transporte sostenible en una
ciudad en desarrollo. El Texto de Referencia consta de
más de 20 módulos.
¿Para quién es?
El Texto de Referencia se ha diseñado para
formuladores de políticas en ciudades en desarrollo y
sus asesores. Este grupo objetivo se refleja en el conte-
nido, que proporciona herramientas apropiadas de
políticas para su aplicación en una serie de ciudades en
desarrollo.
¿Cómo se debe utilizar?
Estos módulos deben ser proporcionados a los oficiales
involucrados en transporte urbano según se necesiten.
El Texto de Referencia puede ser fácilmente adaptado
para ajustarse a un evento de entrenamiento formal y
corto, o puede servir como una guía para desarrollar
un programa de entrenamiento en transporte urbano.
GTZ está elaborando los paquetes de entrenamiento
de módulos selectos, disponibles desde 2004.
¿Cuáles son algunas de sus características claves?
Las características claves del Texto de Referencia incluyen: 3c. Regulación y planificación de buses (Richard Meakin)
Una orientación práctica, centrándose en mejores prác- 3d. Preservar y expandir el papel del transporte no motor-
ticas en planificación y regulación y, cuando es posible,
experiencias exitosas en ciudades en desarrollo;
Los colaboradores (autores) son expertos internacio-
nales en sus campos;
Una diagramación atractiva, en color y fácil de leer;
Lenguaje no-técnico (hasta donde es posible), con
los términos técnicos explicados;
Actualizaciones vía Internet.
¿Cómo conseguir una copia?
Por favor visite http://www.sutp.org o http://www.gtz.de/
transport para obtener detalles. El Texto de Referencia
no se vende con ánimo de lucro. Cualquier cobro es
utilizado para cubrir los costos de impresión y distri-
bución. También se puede ordenar a transport@gtz.de.
Comentarios o sugerencias
Damos la bienvenida a cualquiera de sus comentarios o 4f. Conducción racional
sugerencias, en cualquier aspecto del Texto de Referencia,
por correo a transport@gtz.de, o por correo postal a:
Manfred Breithaupt
GTZ, Division 44
P. O. Box 5180
65726 Eschborn / Germany
Más módulos y recursos
Se desarrollarán más módulos en las siguientes áreas:
Financiación de Transporte Urbano y Benchmarking.
También habrá recursos adicionales, y existe un CD-
ROM de fotos de Transporte Urbano.
Módulos y colaboradores
Visión General del Texto de Referencia
y Temas Transversales sobre Transporte Urbano
Orientación institucional y de políticas
1a. El papel del transporte en una política de desarrollo
urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de transporte urbano (Richard Meakin)
1c. Participación del sector privado en la provisión de
infraestructura de transporte urbano
(Christopher Zegras, MIT)
1d. Instrumentos económicos (Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte
urbano sostenible (Carlos F. Pardo, GTZ)
Planificación del uso de suelo y gestión de la demanda
2a. Planificación del uso del suelo y transporte urbano
(Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Gestión de la movilidad (Todd Litman, VTPI)
Transporte público, caminar y bicicleta
3a. Opciones de transporte público masivo (Lloyd Wright,
University College London; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Sistemas de bus rápido
(Lloyd Wright, University College London)
izado (Walter Hook, ITDP)
3e. Desarrollo sin automóviles
(Lloyd Wright, University College London)
Vehículos y combustibles
4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
(Michael Walsh; Reinhard Kolke, Umweltbundes-
amt–UBA)
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de seguridad
(Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
(Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj Auto)
4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
4e. Sistemas de transporte inteligentes (Phil Sayeg, TRA;
Phil Charles, University of Queensland)
(VTL; Manfred Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
Impactos en el medio ambiente y la salud
5a. Gestión de calidad del aire
(Dietrich Schwela, World Health Organisation)
5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock, GRSP)
5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
Recursos
6. Recursos para formuladores de políticas públicas (GTZ)
Módulo 2a
Planificación del uso
del suelo y transporte
urbano
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones
expresados en este documento están basados en
la información compilada por GTZ y sus consul-
tores, socios y contribuyentes con base en fuentes
confiables. No obstante, GTZ no garantiza la
precisión o integridad de la información en este
libro, y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.
Sobre el autor
The Wuppertal Institute for Climate, Envi-
ronment, and Energy (WI) trabaja en pos de
superar los conflictos entre requerimientos de
la economía y la ecología. Aumentar la prospe-
ridad económica y al mismo tiempo reducir el
consumo de los recursos naturales: este es el pa-
radigma para la innovación ecoeficiente y para
una nueva generación de tecnología. Para ayudar
a alcanzar estas metas, el WI redacta conceptos
concretos para que se realicen en las áreas de la
energía, transporte, flujos de materiales y políti-
cas de clima, además de proveer visiones tangi-
bles para nuevos modelos de prosperidad. Más
aún, el WI contribuye activamente al desarrollo
y promoción de opciones específicas, políticas y
medidas para mitigar el cambio climático.
El Profesor y Doctor Petersen ha sido director
de la División de Transporte en el Wuppertal
Institute desde 1991. Anteriormente trabajó
para el Ministerio de Desarrollo de la Ciudad
y Tráfico en Rhine del Norte, Westphalia, y
la Agencia Ambiental Federal. Desde el 2001
ha sido Profesor Honorario en la Facultad de
Ingeniería Mecánica de la Universidad de Essen.
Su experiencia de trabajo y lista de publicacio-
nes cubre análisis de políticas de transporte y
ambiente, y tecnología vehicular. Sus proyectos
de investigación han abarcado campos de
transporte de pasajeros y fletes, con un enfoque
sobre los aspectos ambientales. La experiencia
en consultorías internacionales sobre políticas de
transportes y desarrollo urbano incluye países
de Latinoamérica, de Asia, además de países
Arabes. El autor agradece a la Diplomada en
Ingeniería Carolin Schäfer por su apoyo en la
investigación y la edición.
Autor Rudolf Petersen (Wuppertal Institute)
con la colaboración de Carolin Schäfer
(Wuppertal Institute)
Editor Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
P.O. Box 5180
D - 65726 Eschborn, Alemania
http://www.gtz.de
Division 44, Medio Ambiente e Infraestructura
Proyecto sectorial:
"Servicio de Asesoría en Política de Transporte"
Por encargo de
Bundesministerium für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Friedrich-Ebert-Allee 40
D - 53113 Bonn, Alemania
http://www.bmz.de
Gerente Manfred Breithaupt
Equipo Editorial Manfred Breithaupt, Stefan Opitz,
Karl Fjellstrom, Jan Schwaab
Deseamos agradecer la ayuda brindada por el señor Karl
Fjellstrom en la revisión y crítica de todos los artículos
escritos, en la identificación de los colaboradores y la
coordinación con ellos, y por sus aportes relacionados con
todos los aspectos de la confección del Texto de Referencia,
además de su supervisión editorial y organizacional durante
todo el proceso de desarrollo del Texto de Referencia, desde
su concepción inicial hasta el producto final.
Foto de portada Karl Fjellstrom
Estacionamiento de bicicletas y densificación
del uso del suelo alrededor de una estación
del sistema de tránsito rápido de masas en
Shanghai, China
Enero de 2002
Diagramación Klaus Neumann, SDS, GC
Traducción Esta traducción ha sido inicialmente realizada
por Newtenberg Publicaciones Digitales,
http://www.newtenberg.com (Santiago, Chile) y
revisada en 2006 por Carlos F. Pardo. GTZ no
se hace responsable por esta traducción o por
cualquier error, omisión o pérdida derivados de
su uso.
Eschborn, 2006
i
 1. La naturaleza de los problemas . 1
1.1 Uso del suelo
para propósitos de transporte . . . . 1
1.2 Interacción entre los patrones
de uso del suelo, transporte
y el ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1.3 Manejando las exigencias
conflictivas sobre el espacio
urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
1.4 Diseño e implementación
de los planes de uso del suelo . . . . 4
2. Movilidad y transporte en
comparaciones internacionales . . 5
2.1 Resultados de encuestas
internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
2.2 Densidad urbana y elección modal 6
3. Impacto del uso del suelo
sobre el transporte urbano
a diferentes escalas . . . . . . . . . . . . . 9
3.1 Niveles de propiedad,
de edificio y de sitio;
características de la calle . . . . . . . 9
3.2 Bloques, residenciales,
vecindarios de ciudad . . . . . . . . . . . 10
3.3 Nivel municipal:
desarrollo urbano y transporte . . 12
4. Patrones de crecimiento urbano 14
4.1 Esquemas simplificados . . . . . . . . 14
4.2 Crecimiento urbano y su
consecuencia en el transporte . . . 14
5. Crecimiento más allá
de los límites de la ciudad
ii
6. Generación de viajes y elección
modal relacionada con los pará-
metros de uso de los suelos . . . . 20
6.1 Principios básicos . . . . . . . . . . . . . . 20
6.2 Uso del suelo y demanda
de viajes en las áreas urbanas . . 21
7. Influencia del transporte en
el desarrollo del espacio . . . . . . . 23
8. Cómo organizar el uso del suelo 26
8.1 Montaje legal y organizacional . . . 26
8.2 Planificación de uso del suelo
en la práctica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
8.3 Disposiciones del transporte
en los planes de uso del suelo . . . 29
Los peatones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Ciclistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Acceso al transporte público . . . . . . . 31
La calidad del transporte público . . . . 31
Vehículos motorizados particulares . . 31
Política de estacionamientos. . . . . . . . 32
9. Planificación del uso del suelo
para la demanda reducida de
viaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
9.1 Principios básicos . . . . . . . . . . . . . . 32
9.2 Modelando el desarrollo
del uso del suelo urbano para
el transporte urbano sostenible . . 33
Planificación ABC-Holandesa . . . . . . . 34
9.3 Desarrollo regional
para el transporte sostenible . . . . 39
10. Una lista de chequeo para
..... 16 el uso del suelo y planes de
transporte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
11. Recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
11.1 Recursos Internet . . . . . . . . . . . . 45
11.2 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . 46
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano

el curso de su desarrollo histórico, las sociedades

1. La naturaleza de los problemas con altas tasas de personas que poseen automó-
El espacio urbano tiene que servir una variedad viles han dedicado partes en aumento de espacio
de necesidades humanas: vivienda, trabajo, urbano para el uso del automóvil y al mismo
interacción social, tiempo libre y la movilidad de tiempo la densidad de población ha decaído.
las personas y las mercaderías. Los seres huma- ¿Es esta la dirección en que las ciudades de los
nos también necesitan a la naturaleza dentro países en desarrollo tienen que ir, como para
de sus áreas de vivienda; lugares verdes para la mejorar sus condiciones de tráfico? Los plani-
recreación y el relajo. Los árboles, los parques y ficadores en los países en desarrollo a menudo
otras áreas verdes ayudan a proveer condiciones citan estas cifras a favor de programas de cons-
de vida saludable al limpiar el aire de contami- trucción de redes amplias de vías. Por ejemplo,
nantes, al absorber el ruido, y al regular la hume- Shanghai ha aumentado la longitud y el área de
dad. Más allá de esta perspectiva directamente vías pavimentados desde 1991 a 1997 en 18,6
antropocéntrica (centrada en el ser humano), la y 41,6%, respectivamente, expandiendo espe-
conservación de los hábitats naturales es nece- cialmente la red de vías expresas de multivías y
sario para mantener el funcionamiento de los elevadas. El área de vía per cápita ha aumentado
ecosistemas de toda la vida sobre esta Tierra. desde 4,7 a 6,5 m2. A la luz de los datos inter-
Para crear o preservar un ambiente urbano nacionales, esta estrategia parece ser lógica, pero
vivible, los requerimientos de estas funciones es altamente cuestionable si más vías realmente
tienen que ser equilibrados frente a los demás. dan mejoras sostenibles de la situación del
La planificación de uso del suelo sirve para este tráfico. La cantidad de congestión en las arterias
proceso de equilibrar las demandas competitivas principales en Nueva York puede ser incluso
sobre un espacio urbano limitado. El propósito peor que en Shanghai, como lo es en los Ángeles
de este módulo es dar información y presentar y en Londres. Aunque las comparaciones publi-
experiencias cuando se trata de relaciones entre cadas entre ciudades de las velocidades de trá-
las estructuras de uso del suelo y el transporte, fico promedio indican que la peor situación está
y también discutir estrategias para apoyar la en Bangkok, y que algunas otras mega ciudades
realización de un transporte urbano más soste- en Asia también muestran flujos de vehículos
nible a través de la planificación de uso del suelo. poco satisfactorios, este tipo de datos no es una
El resto de esta sección introduce varios de justificación válida para los programas masivos
los aspectos claves que serán considerados con de construcción de vías. Deben considerarse la
mayor detalle en secciones subsiguientes. interacción entre transporte y el uso del suelo, y
la dinámica de las urbanizaciones relacionadas.
1.1 Uso del suelo para propósitos de El aumentar el espacio de vía puede reducir la
calidad del ambiente urbano, haciendo difícil
transporte que la gente camine o que ande en bicicleta, y
La movilidad, especialmente en la forma de
transporte motorizado, requiere una mayor Tabla 1: Comparación internacional de
porción de suelo, ya sea dentro de las ciudades
espacio de vía
o en áreas rurales. Las ciudades en los países
altamente motorizados dedican una proporción Densidad Porción de
Área de
importante de su área urbana para vías; cifras camino
Ciudad de vías vías de área
per cápita
típicas para los EE.UU., ciudades japonesas y (km/km2 ) urbana (%)
(m2 )
europeas son cerca de 15% a 25% (Tabla 1).
Mega
Las ciudades chinas dedican sólo de 5% a 7% Cerca Cerca Cerca
ciudades
de 4 a 6 de 5 a 7 de 6
de su área urbana a las vías. Sobre una base per chinas
cápita, en Shanghai cada persona tiene un pro- Tokio 18,9 14,9 10,9
medio de 6 m2 de espacio de camino mientras Londres 18,1 24,1 28,0
que un habitante de Nueva York tiene más de
Nueva York 8,0 16,6 26,3
26 m2. Es así como hay una clara diferencia en
CCICED/TWG Taller de Transporte Urbano y Medio Ambiente,
el espacio de camino disponible por persona. En Beijing, Abril de 1999

1
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Fig. 15
Seattle, un ejemplo de
uso de suelo urbano con
estilo norteamericano.
Fig. 24
Singapur, un ejemplo de
uso de suelo urbano de
estilo asiático/europeo.
Fig. 3
Jakarta, avenida principal.
2
forzando a aquellos hogares que pueden hacerlo
a moverse a áreas fuera de la ciudad más limpias
y con menos ruido.
Los modelos norteamericanos de desarrollo
urbano en particular no son un buen ejemplo
para las regiones densamente pobladas en Asia
y Latinoamérica. Las vistas de Seattle (Figura 1)
y Singapur (Figura 2) muestran diferencias de
formas urbanas y uso del suelo para transporte.
Mientras que el desarrollo de los EE.UU. creó
tierras baldías en la ciudad, las ciudades asiáticas
además de europeas muestran altas densidades
y una variedad de funciones. La Figura 1 ilustra
un desperdicio de recursos de tierra, y levanta
interrogantes sobre si realmente esto se puede
considerar como una ciudad.
Las condiciones de vida y de transporte varían
bastante entre las ciudades en desarrollo. Las
soluciones de transporte tienen que ser adapta-
das a las condiciones locales y a las necesidades.
La Figura 3 podría haber sido tomada en una
ciudad norteamericana, en la cual amplias ar-
terias proveen espacio para grandes autos. Pero
este tipo de camino no refleja las necesidades de
la gente que vive sin un auto en un ambiente en
que no hay autos (Figura 4). ¿Qué conclusión
puede sacarse para las prioridades en la política
de transporte urbano?
Los ejemplos muestran que las comparaciones
simples de espacio de vías promedio entre las
ciudades no justifican en ellas mismas inversio-
nes adicionales en infraestructura de camino. El
número de personas que tienen automóviles di-
fiere significativamente, al igual que la demanda
por viajes y las distancias de ellos. Un estilo de
vida orientado hacia el automóvil está fuera del
alcance de mucha gente en los países en desarro-
llo. Es verdad que el porcentaje de personas que
poseen un auto particular aumenta a grandes
tasas, además de la demanda por otros servicios
de transporte motorizado. Esto lleva a una
sobrecarga de las vías existentes, congestión, y
degradación ambiental del espacio urbano. Pero
la experiencia internacional demuestra que la
construcción de programas comprehensivos no
soluciona la demanda de parte de los automóvi-
les en cuanto a espacio en la carretera.
Los planificadores alrededor del mundo saben
Fig. 4 que el transporte urbano basado en autos no es
Jakarta, calle pequeña. un camino de desarrollo sostenible – ni respecto
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano

de funciones urbanas ni respecto del ambiente-.

�������������
Sólo el transporte público puede asegurar movi- ��������
lidad en las grandes ciudades. Y sólo al preservar
buenas condiciones para caminar o andar en
����������������������������������
bicicleta es posible mantener un nivel satisfacto- �����������
rio de calidad urbana. ������������������

¿Qué tipo de desarrollo urbano y qué apoyos

a la planificación del uso del suelo hacen un �������
transporte sostenible? ��������

1.2 Interacción entre los patrones de uso ������������

����������������
del suelo, transporte y el ambiente ������������������
������������������
La distribución espacial de la vivienda, el �������������������
�����������������
trabajo, los lugares de compra, los lugares de ������������� ����������
recreación, y otras actividades determinan las ������� ������
����������
distancias de viajes promedios en el transporte
urbano. Alta densidad de población, además
de una mezcla de uso del suelo para varias �������
����������
actividades sociales y económicas, mantienen las
distancias cortas entre orígenes y destinos de los
viajes urbanos. Por el contrario, un desarrollo de
���������������������
baja densidad y áreas de grandes vías aumentan
�������������������������������
las duraciones de los viajes y llevan a una mayor
��������������������
participación de viajes en automóvil. ������������������������������
Al influenciar la estructura espacial de las �������������������������������

locaciones en el ambiente urbano, la planifica-

ción de uso de la tierra puede contribuir a una
minimización de los kilómetros manejados, y
a apoyar una alta participación del transporte
público. La urbanización densa de uso mixto
ayuda a hacer que caminar y andar en bicicleta
sean atractivos. Estos son los modos de trans-
Es más, el consumo de petróleo y las emisiones Fig. 5
de gas de efecto invernadero inevitablemente Interacción entre el uso
aumentarán rápidamente si el transporte y las del suelo y el tráfico
políticas de uso del suelo en los países en desa- (espiral de tráfico).
rrollo siguen el tipo de transformación espacial Wuppertal Institute VE-151e / 95

porte más amigables con el ambiente. Estudios que los países altamente motorizados han
internacionales comparativos han indicado que experimentado. La Figura 5 ilustra el “círculo
hay relaciones muy cercanas entre la densidad vicioso” del tráfico de autos que lleva a condi-
de población, el uso de vehículo a motor y el ciones de vida deterioradas, que desembocan en
consumo de energía per cápita en el sector del suburbanizaciones y la transformación de áreas
transporte. Dada las altas emisiones específicas rurales en poblados, en los cuales las viviendas
por kilómetro de vehículos a motor en los países dependen de los autos particulares para la mo-
en desarrollo, la cantidad de tráfico generado vilidad diaria. El aumento del uso del auto otra
por estructuras espaciales desfavorables afectan vez sigue el espiral de tráfico cuando más vías se
directamente la calidad del aire. construyen para satisfacer a los automovilistas
que viajan al trabajo, transformando valiosa
tierra urbana en sitios baldíos como se muestra
“Cada vez existe mayor conciencia de
en la foto de Seattle (Figura 1).
que los paradigmas de planificación
En Europa, Japón e incluso en Norteamérica ha
urbana del pasado necesitan ser habido más conciencia de que los paradigmas
cambiados y las urbanizaciones fuera de planificación urbana del pasado tienen que
ser cambiados, y la urbanización sin control
de control tienen que ser combatidas.” necesita ser combatida. Estas perspectivas están

3
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

basadas en experiencias locales, en la observa- suborganizaciones de las varias funciones ur-

ción de que la congestión y los tiempos de viajes banas. Históricamente, las ciudades han estado
están continuamente aumentando, y también ubicadas en áreas fértiles donde la producción
en las cargas monetarias que provocan en los agrícola podría alimentar a la población urbana.
presupuestos públicos y privados.
Adicionalmente, hay preocupación por el am- “La planificación del uso del suelo
biente local, en especial de la polución del aire, debería apuntar a crear estructuras
el ruido, la polución de las aguas subterráneas a
partir de los percolados, la pérdida de funciones que eviten el transporte.”
del suelo, y la pérdida de la biodiversidad. Y
luego tenemos las preocupaciones globales res- Incluso si la producción agrícola actual en los
pecto de los recursos de energía y las emisiones países en desarrollo pudiera ser suficiente en
de gases de invernadero. Una política internacio- cantidades totales, la pérdida de recursos para
nal de clima ha comenzado a generar compro- la producción de alimentos cercana aumenta
misos de reducciones, que ponen sobre la agenda el volumen de los bienes transportados sobre
políticas de uso del suelo que ahorran energía. distancias más largas. El desarrollo regional
Esta ha contribuido a una actitud crítica hacia sostenible, por el contrario, apuntaría a la preser-
la cantidad del uso del automóvil – algunos lo vación de la producción agrícola dentro de una
llaman dependencia del automóvil – en Europa proximidad a la población urbana. En general, la
y crecientemente también en Norteamérica. El manufactura regional daría oportunidades para
protocolo de Kyoto es sólo el comienzo; futuras menores actividades de transporte, pero bajo
negociaciones requerirán que los países en desa- las condiciones de precio de transporte actuales
rrollo también contribuyan a las reducciones en otros factores de costos dominan las decisiones
las emisiones de gases de efecto invernadero. de espacio, lo que tiene como consecuencia cade-
nas de distribución y de producción más grandes.
¿Como puede la planificación del uso del suelo
urbano contribuir a la futura movilidad respon- Aunque las presiones del mercado en la mayoría
sable con menos emisiones y menos consumo de de los países funcionan a favor de decisiones
energía? de poblados consumidores de espacio, de baja
densidad, la planificación de uso del suelo
1.3 Manejando las exigencias debiera centrarse en crear estructuras que eviten
el transporte. El involucramiento del público
conflictivas sobre el espacio urbano puede apoyar este concepto, y apoyar las decisio-
La movilidad de los pasajeros y las mercaderías nes de los planificadores en contra de los grupos
es un elemento necesario de la interacción social de intereses.
económica, formando la base para el progreso y
el bienestar al aunar las capacidades y las habili-
dades. La división del trabajo aumenta la pro-
1.4 Diseño e implementación de los
ductividad al precio de aumentar las actividades planes de uso del suelo
de transporte. La migración y el crecimiento de La planificación del uso del suelo es necesaria
población causan requerimientos adicionales de para asegurar un desarrollo regional equilibrado
viviendas y otros usos del suelo. La individua- y eficiente de la ciudad. Municipalidades euro-
lización de los estilos de vida y la liberalización peas y japonesas tienen una tradición que data
de las actividades económicas se transforman en de varios años en la planificación de uso del
fuerzas de mercado que compiten por el escaso suelo, y han conseguido importantes logros en
espacio urbano. Las ciudades vivibles necesitan el mantener estructuras urbanas en buen estado.
equilibrar requerimientos económicos sociales En los países en desarrollo hay una conciencia
y ambientales en contra del espacio limitado. creciente acerca de la necesidad de controlar el
Además de la competencia entre vivienda, desarrollo urbano para evitar estructuras insos-
lugar de compra, áreas verdes y calles dentro tenibles, pero las capacidades institucionales y
de los tradicionales límites urbanos, tenemos las disposiciones legales para la planificación
el problema de ocupar tierras agrícolas con de uso del suelo son típicamente débiles. Sin

4
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano
reconocimiento de las interacciones entre la
planificación de uso del suelo, el crecimiento
urbano y el desarrollo del transporte, ningún
sistema de transporte sostenible podrá surgir, ni
con respecto a criterios económicos ni respecto
de criterios ambientales y sociales. Poner prio-
ridad en las extensiones de la capacidad de red
de carreteras sin una visión clara de desarrollo
espacial ha fracasado en mitigar la congestión
a nivel mundial. Un aumento en la capacidad
del tráfico, especialmente en carreteras de salida
y de entrada a las áreas urbanas, tiene como
consecuencia una alza de la demanda de tráfico
que erosiona mucha de su capacidad mejorada.
presupuesto de tiempo para viaje
2. Movilidad y transporte en
comparaciones internacionales
Los términos “movilidad” y “transporte” a me-
nudo son equiparados. La movilidad se reduce
al movimiento, simplemente queriendo decir el
cambio de ubicación y el transporte mismo. El
número de kilómetros conducidos se convierte
en el foco de atención y a menudo se hace el
indicador de movilidad. Como una consecuen-
cia, las otras opciones para realizar los destinos
y propósitos que están conectados con la movi-
lidad no se toman en consideración. De hecho,
una persona que maneje un menor número de
kilómetros puede ser más flexible o móvil si ella
tiene que conducir o andar en bicicleta/caminar
un número menor de kilómetros para llevar a
cabo sus actividades, que alguien que depende
de un auto para alcanzar su destino. En este
sentido, la movilidad debiera ser medida en un
sentido más amplio, relacionándose al “acceso
potencial”, en vez de simplemente “kilómetros
de movimiento”.
La siguiente sección da una comparación inter-
nacional de movilidad y características de trans-
porte, explica las conexiones entre la densidad
urbana y la opción de modos de transporte.
Fig. 6
Datos de encuesta de
tiempo de viajes a nivel
internacional.
Schafer and Victor, 2000
5
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

2.1 Resultados de encuestas esto lleva a concluir que el uso de modos más
internacionales rápidos no trae ahorros de tiempo promedio;
más bien posibilita que la gente haga viajes más
Las encuestas de movilidad internacional han
largos en el mismo tiempo. Por el contrario,
indicado que el número de viajes personales y el
mantener estructuras de asentamientos densos y
tiempo ocupado para el viaje es increíblemente
constante a través del mundo (ver Figura 6). de uso mixto permitiría que la gente participara
Esto es a pesar del hecho de que las condiciones en muchas actividades al mismo tiempo que
para la movilidad varían considerablemente en- usan modos de transportes más lentos compa-
tre las diferentes regiones respecto de ingreso y rados a una sociedad del automóvil con asenta-
estructuras espaciales. Claramente hay similares mientos dispersos y una red vial extensiva.
limitaciones de tiempo que llevan – en prome-
Las diferencias entre Asia, Europa y América del
dio – a opciones de localizaciones y patrones de
norte que se dan en la Tabla 2 son importantes.
conductas que limitan el tiempo de viaje total
Pero también dentro de las tres regiones se
diario a cerca de 60 hasta 70 minutos. pueden encontrar grandes diferencias entre las
La similitud en los patrones de movilidad, sin ciudades, según la filosofía de desarrollo urbano
embargo, se refiere sólo a los tiempos de viaje, no que se siguió. Varias ciudades asiáticas tomaron
a las distancias de viajes. Es necesario diferenciar decisiones para desalentar el uso de auto parti-
entre movilidad como una demanda básica, y el cular y mejorar el sistema de transporte público,
transporte como una demanda derivada. Los es- mejorando inicialmente los sistemas de buses y
tudios acerca de las relaciones entre ingreso, auto más tarde construyendo o expandiendo sistemas
propio y estructura de transporte muestran dife- de trenes urbanos. Ejemplos de este camino de
rencias mayores respecto a distancias conducidas y desarrollo incluyen a Singapur, Hong Kong,
modo de transporte usado entre ciudades asiáticas, Tokio y Seúl. Otras ciudades, por ejemplo, Bang-
europeas, y norteamericanas (ver Tabla 2). kok, Kuala Lumpur y Jakarta, están siguiendo
Donde los automóviles particulares estén dis- una trayectoria diferente, tratando de lidiar con
ponibles al ciudadano promedio, los kilómetros la rápida motorización principalmente a través
per cápita viajados son altos, y el compartir el de la construcción de vías (Barter, 2000).
transporte público disminuye. Según la Figura
6 el tiempo de viaje diario es más o menos 2.2 Densidad urbana y elección modal
constante en las distintas regiones y sociedades, Las decisiones tomadas a favor de estos dos prin-
cipales vías de desarrollo no sólo conciernen la
Tabla 2: Patrones internacionales de transporte urbano (1990) relación competitiva entre modos de transporte
Ciudades Ciudades Ciudades urbano, sino también dan forma al desarrollo
Patrón de transporte
Asiáticas Europeas de EE.UU. urbano más allá del sector de transporte. Donde
Automóvil propio el transporte está más basado en el transporte
109 392 608 público, una ciudad crece diferentemente que en
(automóviles de pasajeros por 1000 personas)
Vehículo propio (vehículos por 1000 personas) 224 452 749 un paradigma de desarrollo orientado hacia el
Largo de la vía específico (metros per cápita) 1,1 2,4 6,7
automóvil.
Densidad de la vía El carácter específico de un sistema de trans-
122 115 89
(metros de camino por hectárea urbana) porte urbano – en la tabla, rankeado de acuerdo
NMT(caminar+bicicleta+taxi-triciclo, con la participación del uso de vehículos
19 18 5
% de viajes al trabajo) particulares en el viajar hacia el trabajo – es por
Rol de transporte público cierto no sólo una consecuencia de la política
48 23 3
(% de todos los pasajeros/ kilómetros) de transporte y las estrategias del uso del suelo,
Uso del automóvil por persona
1.397 4.519 11.555
sino que también está influido fuertemente por
(kilómetros per cápita/ por año) el ingreso promedio. En las regiones de ingreso
Uso de energía por persona (transporte de
6.969 17.218 55.807
bajo donde la proporción de autos particulares
pasajero particular / cápita (MJ)) es baja, la dependencia del transporte público
Kenworthy and Laube, et al., 1999
es generalmente alta. El área de espacio de vida
Nota: Las ciudades asiáticas incluidas en este promedio son
Tokio, Singapur, Hong Kong, Kuala Lumpur, Bangkok, Jakarta, Surabaya y Manila. per cápita es bajo – en China cerca de 6 m2 por

6
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano

persona, comparado a cerca de 60 m2 en los

EE.UU. y cerca de 30 m2 en Japón – y la den-
Tabla 3: Distribución modal en los viajes al trabajo en las
sidad de población urbana es alta, lo que hace ciudades asiáticas, principios de 1990s
posible que las compañías de transportes tengan Población Densidad de Vehículo Tránsito Pie/bicicleta/
Ciudad
un alto nivel de usuarios a lo largo de rutas fijas. (millones) población/km2 particular(%) público(%) otros (%)

Bangkok 6,4 14.955 60,0 30,0 10,0

“La densidad [es] un buen indicador Kuala Lumpur 3,0 5.693 57,6 25,5 16,9
inicial de una forma urbana Jakarta 8,2 17.056 41,4 36,3 22,3
amigable con el transporte público.” Tokio 31,8 7.099 29,4 48,9 21,7
Manila 9,3 19.783 28,0 54,2 17,8
El desarrollo urbano orientado hacia el trans- Singapur 2,7 8.697 21,8 56,0 22,2
porte público apunta a estructuras de apoyo que Hong Kong 5,5 28.405 9,1 74,0 16,9
lo alienten y desalienten el uso del automóvil. Basado en O’Meara Sheeden, 2001, Kenworthy & Laube and others (1999),
Pero la planificación del uso del suelo sólo población y densidad de http://www.demographia.com

puede aguantar la ampliación del uso del auto-

móvil hasta un cierto límite. Esto ha sido ejem-
plificado por las experiencias europeas, donde Fig. 7
un grado de crecimiento descontrolada de la Uso anual del auto-
ciudad basada en el automóvil ha tenido lugar móvil per cápita
(1990) y densidad de
a pesar de esfuerzos de planificación de uso del población urbana.
suelo. Pero los resultados son mucho mejores Kenworthy & Laube, et al., 1999

que en los EE.UU., y los ejemplos asiáticos de

Singapur y Hong Kong (y recientes ejemplos
europeos tales como Zurich) muestran que el
transporte público puede ganar alta aceptación
en las ciudades con relativamente altos ingresos.
La Figura 7 indica que la densidad urbana menor
km

aumenta la dependencia del automóvil, con todas

las consecuencias negativas asociadas para el con-
sumo de energía y emisiones de gases de efecto
invernadero que vienen del sector del transporte.
El gráfico se basa en la misma base de datos que
en la Tabla 3. Los descubrimientos generales
y las conclusiones principales están apoyadas
por los resultados de una encuesta a nivel
qqqq mundial conducida por la International
Association of Public Transport (UITP) (Rat,
2001), aunque las cifras exactas difieren un
poco. La Tabla 4 relaciona la densidad urbana a
las participaciones agregadas del caminar, andar
en bicicleta y transporte público, y da datos
sobre los costos de viajes como un porcentaje
del PNB, a distancia de viajes anuales per cápita
y consumo de energía relacionado.
El parámetro “densidad de población” enfati-
zado por Newman & Kenworthy y UITP es
ciertamente no el único elemento de un sistema
de transporte urbano orientado hacia el trans- Densidad urbana (en personas por ha)
porte público. Gorham (1998) explica:

7
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Tabla 4: Densidad urbana y parámetros de transporte relacionados

Población densidad % de caminar + andar en Costo del viaje Viaje anual Energía (Mj
Ciudad
por hectárea bicicleta + transporte público (% del PGB) (km / cap) / cap)
Houston 9 5 14,1 25.600 86.000
Melbourne 14 26 - 13.100 -
Sydney 19 25 11,0 - 30.000
París 48 56 6,7 7.250 15.500
Munich 56 60 5,8 8.850 17.500
Londres 59 51 7,1 - 14.500
Tokio 88 68 5,0 9.900 11.500
Singapur 94 48 - 7.850 -
Hong Kong 320 82 5,0 5.000 6.500
Rat (UITP), 2001

La investigación reciente sobre la materia, sin
embargo, ha desenfatizado el rol de la densidad
per se, porque, primero, como un concepto y her-
ramienta de medición, es a menudo vago e impro-
piamente usado. Segundo, puede que no sea una
herramienta de medición particularmente exacta
para describir aquellas características del uso de
la tierra que más influyen la conducta de viaje, y
tercero, puede haber otras herramientas de política
de uso del suelo que sean más efectivas al inducir
una conducta de viaje sostenible que simplemente
la densidad.
Otros aspectos de formas urbanas – es decir,
aparte de la densidad – incluyen una mezcla del
uso del suelo, orientación de los edificios hacia
la calle, patrones de calle y formatos, anchos
de calle, y varias otras microcaracterísticas de
diseño urbano. Un debate más en detalle de
estos parámetros viene a continuación en la
Sección 3, más abajo.
Pese a la importancia de estos otros factores, la
densidad parece ser un buen indicador inicial
de una forma urbana amigable con el transporte
público, y una base plausible para un razona-
miento general acerca de compartir modos y
distancias de viaje. Las estructuras urbanas
de alta densidad automáticamente limitan el
espacio para los automóviles, y las necesidades
de movilidad pueden ser mejor servidas por el
transporte público, o el caminar, o el andar en
bicicleta. La Figura 8 demuestra los requeri-
mientos de espacio de cerca de 80 viajeros ya
sea yendo en auto, en autobús, caminando o
en bicicleta. Los modos más amigables con el
ambiente hacen mejor uso del espacio de la calle.

Fig. 8
Requerimientos de
espacio de varios modos.
Póster del estado de Nordrhein-
Westfalen, visto en Muenster, Alemania

8
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano

ciudades asiáticas este tipo de construcción pre-

3. Impacto del uso del suelo valece en lugares que se construyeron hasta los
sobre el transporte urbano a 1930s. Más adelante, el desarrollo de suelo en
diferentes escalas línea se hizo el paradigma de los planificadores
de ciudades en todo el mundo – con la conse-
Aspectos específicos del transporte y el contexto cuencia de aumentar la longitud de los viajes.
de uso del suelo que se describen más arriba en Los bloques tradicionales al lado de la vía de
las comparaciones ciudad por ciudad también hasta 6 pisos tienen una serie de ventajas para
aparecen en todas la escalas geográficas, en la movilidad sostenible: acceso inmediato desde
manifestaciones específicas. La influencia de los la entrada del hogar a las vías de los peatones, y
diferentes parámetros de uso del suelo sobre el contacto visual cercano y además de acústico
transporte se debate más abajo. entre los habitantes y las áreas de peatones que
hacen que caminar por allí sea cómodo y seguro.
3.1 Niveles de propiedad, de edificio y Los frentes de los edificios típicamente son
de sitio; características de la calle angostos, a menudo con una combinación de
La frecuencia del viaje, la distancia del viaje y la tiendas a nivel de la calle con apartamentos en
elección modal relacionada a las características los pisos superiores. Este tipo de vivienda de
del hogar, del sitio y de la calle recientemente uso combinado permite alta accesibilidad a una
han sido analizadas en Holanda (Meurs/Haaijer, gran variedad de funciones urbanas dentro de
2001). El tipo de hogar (apartamento, casa cortas distancias de caminata a pie. El acceso a
pareada / semi pareada, sin jardín) influye en la las paradas de autobuses y tranvías también es
elección de movilidad personal, además de las fácil. Se ha encontrado que las distancias más
características de la calle (por ejemplo, una ciclo- largas para caminar hacia las paradas de buses y
vía en la puerta de entrada, estacionamiento fácil tranvías a lo largo de filas de casas son aceptadas
o restringido, períodos de calma de tráfico). Sin donde los frontis de los edificios son variados.
embargo, efectos más fuertes se atribuyeron a las Los diferentes estilos y uso de la planta baja se
variaciones en las características del vecindario. prefieren desde ese punto de vista, en vez de
El tipo tradicional de vivienda urbana de “block” fachadas monótonas de edificio.
(desarrollo de perímetros) forma blocks extensos Sin embargo, con el tráfico de vehículos motori-
a lo largo de las calles urbanas; esto es aún zados en alza en las vías se afectan las condicio-
la configuración típica en y cerca de muchos nes de vida por el ruido y las emisiones. Reac-
distritos centrales de las ciudades europeas. (La cionando a estas peores condiciones ambientales,
Figura 9 da un ejemplo de Berlín). En muchas se cambiaron los diseños de los edificios de tal

Fig. 9
Edificios de bloques
(Berlín) (maqueta).
Ciudad de Berlín

9
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

forma que las salas de estar ya no tenían vistas 3.2 Bloques, residenciales, vecindarios
sobre las calles si no que habían sido tornadas de ciudad
hacia el interior. El contacto visual y la segu-
Los parámetros del uso del suelo al nivel del
ridad pública están sufriendo a partir de este
vecindario incluyen la densidad (en términos de
desarrollo, lo que hace que caminar sea menos
direcciones por hectáreas) y una configuración
cómodo y seguro.
múltiple de funciones, con acceso fácil a todos
En la segunda mitad del siglo XX, la urbaniza- los destinos diarios y a pie; ubicaciones para
ción del suelo en filas se hizo popular entre los tiendas, servicios, lugares de esparcimiento, par-
arquitectos y urbanizadores, posicionando los ques, etc. La mayoría de las actividades se hacen
edificios ya no más frente a frente en las vías, dentro del área residencial en forma de viajes
sino que a alguna distancia de la calle, rodeados muy cortos. Esto debería focalizar la atención de
por espacios verdes y arbustos (ver los edificios los planificadores de transporte en el nivel local.
altos en la parte superior de la Figura 9). Estos Buenas instalaciones para las bicicletas y los
edificios no son ubicaciones favorables para peatones, conexiones a través de los blocks para
las tiendas y los servicios debido a la distancia el tráfico no motorizado, esquemas de estacio-
hasta la calle y los peatones, lo que tiene como namientos y acceso al transporte público a corta
consecuencia una separación de funciones. distancia (menos de 300 metros) son variables
Aunque esta estructura de sitios puede mejorar importantes para alentar la elección de modos de
las condiciones ambientales, este tipo de urba- transporte sostenibles. La distancia a las paradas
nizaciones es menos atractivo para los peatones, de transporte público fuertemente influencia la
aumentando las distancias de viaje promedio y
elección de modo (Wegener/Fürst, 1999).
reduciendo la accesibilidad. El cambio de pa-
radigma respecto a los edificios ha afectado las La carga de tráfico sobre las calles locales de-
preferencias de movilidad. Donde las distancias termina la calidad de vida en el área residencial.
están aumentando y las vías se están haciendo Los períodos de calma en el tráfico aumentan
más anchos, y los estacionamientos están ubi- el monto del caminar y el andar en bicicleta.
cados cerca de los edificios aislados, el uso del La alta densidad de los hogares, lograda ya sea
automóvil se hace más cómodo que caminar y por viviendas pequeñas o edificios con muchas
usar el transporte público. plantas (pisos), genera suficiente demanda de
transporte concentrada para soportar una buena
Tabla 5: Requerimientos de espacio para los varios modos de oferta de transporte público.
transporte, bajo varias condiciones de operación # Los requerimientos de espacios para los diferen-
Escenario de tes modos de transportes varían significativa-
Velocidad Demanda de espacio mente, como ya se ilustró con la Figura 8. Esto
Modo capacidad (usua-
(km/h) (m2 por usuario)
rios/hora/carril* es importante para considerar el tipo de modo
Peatón 23.500 4,7 0,7 a apoyar para una planificación de transporte
urbano. Para proveer oportunidades de movi-
Vehículo a pedales +
5.400 12 8
lización para una cierta cantidad de personas
Motocicleta ++
2.400 12 17,5
que viajen, los buses, los peatones y los ciclistas
Automóvil (calle urbana) 1.050 12 40 hacen mejor uso del escaso espacio urbano que
Automóvil (vía expresa) 3.000 40 47 los automóviles. Los flujos de pasajeros máxi-
Bus (55 asientos) 7.700 10 4,5 mos por carril se dan en la Tabla 5.
Bus o tranvia Tener un auto particular inevitablemente
18.000 10 2
(150 asientos)
requiere un consumo de suelo urbano, incluso
Tranvía (250 asientos) 24.000 10 1,5 cuando el automóvil no está en movimiento, lo
Metro 40.000 25 2,5 que reduce las oportunidades para otro uso del
McNulty, 2002 suelo. El parqueadero al lado del camino ocupa
# Estas cifras no son valores máximos de velocidades típicas para todas las situaciones, más bien presentan el los escasos recursos del suelo que se necesitan
espacio requerido, bajo varias condiciones
* Se supone que el ancho de un carril es de 3.4 metros para espacio público mejorado, carriles de
+ Un usuario por vehículo a pedales
++ 1.1 usuarios por motocicletas
autobuses, carriles de bicicleta, y flujo de tráfico
Se supone que todos los modos de transporte público están a un 80% de su capacidad mejorado. Un automóvil de pasajeros requiere

10
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano

de 10 a 15 m2 al lado de la vía. Para las playas Fig. 10

���������������������������������
de estacionamiento uno tiene que calcular dos Probabilidad de muerte
veces el espacio de suelo para facilitar el acceso y 100 de peatón debido a
el egreso (Gorham, 1998). Para una estimación 80 un impacto a alta
no exacta de la cobertura de suelo acumulado, velocidad.

����������
60
Barter et al., 2000
cada automóvil puede estimarse que está 40
asociado con 1,5 lugares de estacionamiento 20
en varias ubicaciones (el hogar, la oficina, la 0
tienda, etc.), y dos tercios de estos lugares se 0 10 20 30 40 50 60 70
puede inferir que están fuera de las calles. Esto ���������������������������
lleva a más de 3 km2 de requerimientos de área
de estacionamiento para una flota urbana de El ancho de la calle en las áreas residenciales no
100.000 autos. debería exceder los 3,5 metros para evitar que
Los automóviles de pasajeros particulares debe- los conductores manejen demasiado rápido. La
rían estacionarse en calles de estacionamiento Figura 10 muestra el riesgo de las heridas fatales
o cocheras operadas comercialmente, o en a los peatones en los accidentes de automóviles.
propiedad privada. Los vendedores ambulantes La reducción en el ancho de la calle puede hacer
deberían dejar espacio para los peatones, y las posible una provisión de espacio adicional para
paradas de buses también requieren espacios. los peatones y/o ciclistas.
El comportamiento al menejar y la velocidad La velocidad de viaje promedio en las vías ur-
están directamente relacionadas con el diseño banas en la áreas residenciales es la mayor parte
de la calle. Entre más rápido va un conductor de la veces, menos de 30 km/h. En las vías con
es mayor el riesgo de un accidente, y son más mucho tráfico y en las áreas densamente cons-
graves las consecuencias. En las situaciones truidas, la reducción de las velocidades máximas
de tránsito con automóviles, ciclistas y pea- a 30 km/h no afectarán de forma significativa
tones que comparten las vías, el mayor riesgo los tiempos de viaje en automóvil.
está en los “blancos blandos”. La Figura 10 Hay una bien sabida relación entre el ancho de
demuestra la relación entre la mortalidad de una vía y la velocidad de conducción. Mientras Fig. 12
peatones cuando son alcanzados por un auto que en la mayoría de los países la velocidad Espacio de vía urbana
y la velocidad del vehículo. La limitación de máxima que se permite es de 50 km/h, los con cinturón verde
las velocidades máximas de tráfico a 30 km/h carriles anchos y la falta de una fuerza policial (Frankfurt). La franja
verde es el Zeil, una
se ha identificado como una medida rentable y lleva a velocidades máximas mucho mayores, lo de las calle comerciales
apropiada para reducir las tasas de accidentes y que incrementa el riesgo de accidente y se pone más famosas de Europa.
de muertes. en peligro especialmente a los peatones en los Karl Fjellstrom

Fig. 11
Una calle típica de ciudad en Shanghai.
Karl Fjellstrom

11
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
cruces de calles. Las arterias extremadamente
anchas por ejemplo, en la ciudad de China
(Figura 11) tientan a los automovilistas a condu-
cir a velocidades sobre 80 km/h o incluso más
entre las intersecciones, aumentando no sólo el
riesgo e impacto de los accidentes, sino también
las emisiones de escape y el ruido. Debido a
que las limitaciones en la capacidad de las vías
típicamente son causadas por los movimientos
en los cruces, en vez de las dimensiones de la vía
de las secciones que hay entremedio, el ancho de
las vías puede ser reducido sin impacto negativo
en términos de congestión y tiempo de viaje.
Esto podría llevar a mejoras para los peatones y
los ciclistas, o dar opciones para establecer áreas
verdes a lo largo de las calles (Figura 12).
La calidad ecológica de los lugares verdes de
la ciudad a lo largo de las vías puede no ser
alta respecto de la biodiversidad de la flora y la
fauna, pero hay un efecto positivo en términos
de comodidad al caminar y también de micro-
clima, además de deshacerse de las aguas que
corren libremente cuando hay grandes lluvias.
Estas ventajas tienen que ser balanceadas con los
requerimientos de áreas para vías.
3.3 Nivel municipal:
desarrollo urbano y transporte
La mayoría de las ciudades en los países en
desarrollo, aunque también en Norteamérica,
muestra una clasificación funcional de los usos
del suelo que varía de acuerdo con la distancia
del centro de la ciudad (distrito central de
negocios) o CBD, [por sus iniciales en inglés:
Central Business District]. En el centro, donde
los precios del suelo son mucho mayores, en-
contramos edificios altos principalmente para
oficinas y algunas instalaciones de comercio
(algunas ciudades aún tienen un núcleo CBD
tradicional dentro del CBD moderno.) La
densidad de viviendas es baja debido a los altos
precios. Las áreas de ciudad interior que rodean
el CBD muestran una mezcla de actividades de
comercio y de vivienda típicamente en blocks de
edificios de 4 a 6 plantas. En las áreas urbanas
exteriores, las áreas de viviendas más antiguas,
con casas pareadas o semipareadas, se mezclan
con concentraciones alrededor de los subcentros.
El desarrollo de vivienda adicional se concentra
cerca de los límites exteriores de la ciudad.
12
La Figura 13 muestra un modelo de este tipo de
estructura urbana, e indica que la mayor con-
centración de contaminantes del aire desde los
vehículos a motor ocurre en las arterias radiales
que unen los asentamientos suburbanos con el
centro de la ciudad. Esto es en especial el caso
del monóxido de carbono, los hidrocarburos, los
óxidos de nitrógeno, y los particulados del diesel.
Básicamente, este tipo radial de estructura
urbana provee relativamente buenas condiciones
para el transporte público, mientras que los
sitios principales de trabajo y las instalaciones
de tiendas están en o cerca del centro. Las
arterias radiales principales y las circunvalacio-
nes pueden ser servidas por altamente eficientes
líneas de transporte público rápido. Berlín es un
muy buen ejemplo de esto, con un sistema de
trenes rápidos urbanos ya establecidos hace un
siglo. Esta red ha soportado un desarrollo orien-
tado hacia el ferrocarril y descentralizado, y
aún todavía hoy está en excelente forma. Redes
similares diseñadas y construidas a principio del
siglo XX existen en muchas ciudades de Europa.
Curitiba, en Brasil, probablemente es el mejor
ejemplo de desarrollo radial orientado al trans-
porte público en el mundo en desarrollo, con
su ya conocido sistema de Transporte Colectivo
Rápido en Buses que sirve en cuatro corredores
de alta densidad.
En el último siglo, sin embargo, las ciudades han
sufrido varias fases de reestructuración. Primero,
las instalaciones de manufacturas y otras activi-
dades de comercio con intenso transporte se han
mudado desde las áreas centrales a ubicaciones
más baratas en los bordes de la ciudad, cam-
biando también la dirección de los viajes de tra-
bajo. El ir al trabajo desde las áreas de vivienda
hacia los límites de la ciudad es más complicado
para el transporte público que viajar hacia el
centro, debido a que la red de tránsito no ha sido
diseñada para ello. Quienes viajan a sus trabajos,
tienden a cambiarse a autos particulares.
La segunda ola de reestructuración del paisaje
urbano cambió la dirección y los destinos de los
viajes hacia los centros de compras. El número
de automóviles particulares aumentó, las prefe-
rencias del consumidor cambiaron a instalacio-
nes de compras más grandes que proveían mayor
espacio para estacionar. Los grandes supermer-
cados y las megatiendas se aprovecharon del
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano

hecho de que el suelo en los límites de la ciudad

era barato. El transporte público sólo tiene
participaciones menores de estos viajes hacia los
centros de compras.
En décadas recientes, las casas matrices de las
compañías y otras oficinas se han cambiado
hacia los límites de la ciudad, mientras que los
CBDs generalmente retienen los servicios de
consumidores y de negocios.
Como resultado de estos procesos, los patrones
de viaje centrados previamente en forma radial
ya no prevalecen. Aunque los centros de la
ciudad aún atraen grandes volúmenes de viajes
de transporte público y tráfico de automóvil
particular, una mayor participación de viajes se ������������ ���������
hace desde suburbio a suburbio. En las ciudades ������ ���������
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europeas y en gran medida en Norteamérica, el ������������
transporte público no puede servir actividades ��������
tan dispersas sin subsidios sustanciales.
¿Qué lecciones se pueden aprender de estos �����������������������������
procesos respecto a los países en desarrollo? �����������������������
����������
En primer lugar, tiene que tenerse en mente
que todavía hay diferencias mayores entre
las ciudades norteamericanas y europeas, en
����������
comparación con las ciudades en desarrollo.
En Europa, una planificación del uso del
suelo relativamente estricta ha controlado el
crecimiento de la ciudad – al menos hasta cierto el uso del automóvil. Este tipo de estrategia “de Fig. 13
punto. El transporte público continúa jugando tirar y empujar” es relativamente exitosa. Estructura urbana
un papel importante. Los centros de la ciudad Las ciudades en desarrollo muestran una varie- y contaminación
del aire (ejemplo de
han mantenido el rol de áreas de tiendas de alta dad de desarrollo espacial según la fase histórica urbanización radial).
calidad, y un ambiente urbano vivible aún atrae en que las olas de mayor crecimiento ocurrieron, Wuppertal Institute VE-215e/95
a los peatones. Inversiones y subsidios públicos y las políticas del gobierno. Mientras que en
para el transporte público permiten un nivel economías estatales planificadas centralmente,
suficiente de servicios para “atraer” a los clientes un estricto control de migración prohibía la for-
hacia los autobuses y tranvías. En combinación mación de asentamientos ilegales y semilegales
con estas políticas de abastecimiento, las restric- de los pobres de la ciudad en los bordes de ellas
ciones al estacionamiento, el acceso restringido (urbanizaciones ilegales, tomas de suelos), tales
a los centros de la ciudad para los automóviles fuerzas han llevado el desarrollo urbano radial,
particulares, y las zonas peatonales desalientan por ejemplo, en Tailandia e Indonesia.

13
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
4. Patrones de crecimiento urbano
Diferentes modelos de crecimiento urbano
tienen como consecuencia varios sistemas de
transportes y patrones de movilidad. Las conse-
cuencias de patrones de crecimiento urbano se
explican en las siguientes secciones.
4.1 Esquemas simplificados
Es útil analizar la estructura urbana y la dis-
tribución de las actividades en el espacio, para
comprender patrones de demandas actuales y
futuros sobre el transporte. Los siguientes ejem-
plos (ver Figura 14) dan algunas ideas sobre la
dinámica urbana.
“La ciudad radialmente orientada
… permite el abastecimiento
de sistemas de alto volumen
de autobuses y de trenes.”
El modelo de desarrollo de zona concéntrica es
bastante simplificado; en la realidad encontra-
mos segmentos de anillos con usos específicos
del suelo, además de segmentación de la pobla-
ción de acuerdo con parámetros socioeconó-
micos: los grupos de alto ingresos asentados en
el lado de la ciudad con ventilación, mientras
que la gente con menos ingresos se asienta en
el lado de la ciudad sin ventilación y sufre por
las actividades industriales. En algunas ciuda-
des, algunos tipos de emplazamientos se han
concentrado en ciertos sectores. Esto ha sido
especialmente marcado en regiones de ciudades
de temprana industrialización. Otro elemento
estructural ha surgido del hecho de que el
crecimiento de las ciudades llevó a la inclusión
de ciudades antiguamente independientes, las
cuales se convirtieron en subcentros.
Las diferencias en las estructuras de desarrollo
urbano tienen consecuencia para la demanda
y oferta de servicio de transporte. La ciudad
radialmente orientada mostrará arterias
articuladas que llevan al centro de la ciudad,
permitiendo el abastecimiento de sistemas de
alto volumen de autobuses y de trenes. El tipo
de desarrollo sectorial no tendrá una demanda
estructurada claramente, y no soportará
transporte público de alto volumen, pero
14
provee oportunidades para distancias cortas
entre la vivienda y otras funciones; modos no
motorizados pueden alcanzar mayores partici-
paciones. El tipo de núcleos múltiples provee
incluso más condiciones problemáticas para un
abastecimiento de transporte público eficiente, y
las distancias a menudo pueden ser demasiado
grandes para los viajes no motorizados. Aquí,
el auto particular de pasajeros alcanzará altas
participaciones de mercado, especialmente a
medida que suban los ingresos promedios.
4.2 Crecimiento urbano y su
consecuencia en el transporte
Como ya se ha visto, es importante considerar
las condiciones de espacio cuando se debaten las
opciones de transporte. La distribución actual
de usos del suelo y actividades dentro de los
límites urbanos es un resultado de urbanizacio-
nes históricas. El sistema de transporte tiene que
servir una gran variedad de estructuras urbanas,
las cuales evolucionaron parcialmente en eras
de modo de transporte anteriores, y ofrecen
condiciones desfavorables al tráfico actual. En
términos generales: el diseño urbano y el trans-
porte moderno no van de la mano.
Hasta el siglo XIX, el diámetro de las ciudades
no excedía una distancia que no pudiera ser
cubierta a pie; los patrones de las calles y las
dimensiones de las vías fueron diseñados de
acuerdo con las necesidades de las carretas
tiradas a caballo. El crecimiento de las ciudades
durante el proceso de la industrialización trajo
una necesidad urgente de transportes de masa
rápidos; los tranvías y los buses servían las
arterias llevando a un tipo de centralización
descentralizada. La gente podía alcanzar sus
viviendas caminando a partir de las paradas de
transporte público. Las urbanizaciones principa-
les se llevaron a cabo dentro de distancias que se
podrían cubrir desde esas paradas, ya sea a pie o
en bicicleta.
La amplia disponibilidad de automóviles parti-
culares desde los años 1950s y 1960s comenzó
a apoyar el despliegue de los asentamientos
de baja densidad. En las regiones altamente
motorizadas, este desarrollo aún continua. En
los países en desarrollo, el proceso va en alza.
Debido a esta revolución en la tecnología de
transporte, pero también como consecuencia
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano

de cambios sociales dentro de las sociedades,

las zonas urbanas alrededor de los CBDs se
hicieron menos atractivas, y la seguridad pública
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se desvaneció. Especialmente en los EE.UU., �
la estabilidad social se erosionó en partes de la �
ciudad y aquellos que podían permitírselo se � � � � �
mudaron y se establecieron en los suburbios. � �
Aunque en años recientes se han hecho grandes �
� �
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esfuerzos para revitalizar las ciudades norteame- �
�
ricanas, la distribución de los ciudadanos más
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ricos todavía está de acuerdo con un patrón del
tipo rosca: las clases medias y superior están
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concentradas en un anillo suburbano alrededor
de la ciudad tradicional, mientras el centro de la
ciudad pierde su dinámica económica.
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Las capas de urbanizaciones con modelo con-
céntrico y particularidades locales han llevado �
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a numerosas variaciones en la urbanizaciones � � ����������������������
como lo muestra los esquemas de la Figura � � �����������������������
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14. La segregación social en la vivienda y la � � ����������������������
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fabricación liviana floreciente dentro de las � �����������������������������
ciudades pueden llevar a situaciones donde � � ��������������������
algunos empleados aún viven bastante cerca � �������������������
de sus lugares de trabajo, pero los desarrollos � �� ����������������
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económicos y sociales más rápidos tienen lugar
en las áreas exteriores. Tiene que considerarse, �����������������
también, que más y más viajes no relacionados
con el trabajo se hacen importantes, a medida cambian de zonas agrícolas a áreas de viviendas. Fig. 14
que los malls de tiendas y otros servicios se La mayoría de las grandes ciudades trascienden Esquemas de desarrollo
mueven hacia el exterior. Esto es especialmente los límites municipales tradicionales y ahora son urbano.
el caso de regiones latinoamericanas y asiáticas áreas urbanas extendidas (metropolitanas) que The University of North Carolina at
Charlotte, 2002. httm://www.uncc.
de ingresos medios, las que siguen las tendencias se esparcen por cientos de kilómetros cuadrados, edu/~hscampbe/landuse/b-models/
B-3mods.html
de Europa y los EE.UU. Las ciudades núcleo y también integran aldeas y pequeñas ciudades
perdieron población, y las áreas circundantes que previamente fueron independientes.

15
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

rados, son los menores precios de mercado para

5. Crecimiento más allá de los los hogares de una sola familia y las mejores
límites de la ciudad calidades ambientales. El los países de bajo
ingreso con alto crecimiento de población, las
Debido al crecimiento de la población, pero
urbanizaciones semilegales y, más recientemente,
también por las preferencias de los pobladores y
las grandes urbanizaciones de casas (ver Figura
los inversionistas comerciales que han cambiado,
30) conducen este crecimiento hacia el exterior.
las funciones urbanas se están esparciendo
más allá de los límites de la ciudad. El proceso La suburbanización y el asentamiento rural
de suburbanización muestra varias caras en de las viviendas particulares a menudo deja
diferentes partes del mundo y bajo diferentes patrones de actividad diaria todavía orientados
circunstancias sociales, económicas y políticas hacia las ciudades e inicia flujos de transporte
Para los grupos de ingreso medio y alto, la sobre distancias más largas. A medida que las
razón básica para que los hogares particulares personas de altos ingresos que viajan a trabajar,
se muevan hacia el exterior, lejos de la áreas y los consumidores usan en mayor cantidad sus
urbanas densas a lugares rurales más estructu- automóviles particulares, las condiciones de

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Fig. 15
Crecimiento urbano
más allá de los límites
de municipalidad
tradicionales
(Dar Es Salaam).
Datos de investigación suministrados
por John Briggs, University of Glasgow
and Davis Mwamfupe, University of
Dar Es Salaam. Cartografía por Mike
Shand, University of Glasgow

16
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano
viajes para la gente con bajos ingresos y depen-
dientes del transporte público son difíciles y se
están deteriorando en los países en desarrollo.
Experiencias tempranas con el crecimiento de
áreas urbanizadas en los países industrializados
puede ser útiles para discutir opciones de cómo
controlar las urbanizaciones en los países en
desarrollo. Siguiendo el desarrollo económico y
social, y levantando los ingresos promedio, si-
milares tendencias están surgiendo en los países
en desarrollo, y puede esperarse que se hagan
más fuertes. En Europa, la ciudad con una
relativamente alta densidad de construcción aún
domina en términos de densidad de población y
centralidad de funciones, pero la suburbaniza-
ción ha cambiado la distribución de funciones.
La interacción entre el desarrollo urbano y el
desarrollo infraestructural del transporte, como
se describe en la Figura 5 (“espiral de tráfico”)
ha posibilitado que la gente viva fuera, trabaje y
compre dentro de los límites tradicionales de la
ciudad. Además, la ciudad es aún el centro cul-
tural y social. La demanda de viaje resultante se
basa en un gran grado en el automóvil particu-
lar, pero muchas ciudades europeas han mante-
nido un tipo de asentamiento semicentralizado
que hace posible que los viajeros usen líneas de
trenes regionales, enlazando los subcentros con
las áreas urbanas centrales. En los EE.UU., las
ciudades han perdido sus estructuras, siguiendo
las variadas olas de descentralización que han
sido posibles al tener automóviles particulares,
la falta de normas de uso del suelo, los bajos
precios de la gasolina, y las preferencias de los
consumidores hacia grandes lotes de viviendas.
¿Cómo están las tendencias de crecimiento de
área urbana y la suburbanización materializán-
dose en los países en desarrollo? Hay muchos
patrones diferentes de crecimiento que observar
en todo el mundo. Los límites urbanos están
extendiéndose hacia afuera; un fenómeno que
incluso es visible desde el espacio exterior. Las
imágenes satelitales proveen fotos de varias
regiones (ver por ejemplo http://www.geog.
uu.nl/fg/UrbanGrowth, que muestra el caso
de Africa occidental y Ouagadougou/Burkina
Faso). Debido a la disponibilidad reciente a este
tipo de tecnología, sólo se pueden encontrar
tendencias a partir de mediados de los 1980s.
El patrón que ocurre más frecuentemente es
la urbanización a lo largo de arterias radiales Problemas del crecimiento
existentes y circunvalaciones recientemente urbano sin control
construidas (ver también Sección 7), seguidas Los principales problemas de la
por un ocupamiento de los segmentos restantes. urbanización sin control son:
• Grandes distancias promedio
No hay muchos mapas disponibles de las ciu- de viajes para quienes se
dades en los países en desarrollo que describan trasladan al trabajo;
el crecimiento urbano y el cambio del uso del • Alta dependencia de autos
de pasajeros particulares;
suelo a lo largo del tiempo. La Figura 15 ilustra
• Contaminación acústica,
el desarrollo de asentamientos urbanizados en la accidentes de tránsito;
ciudad de Dar Es Salaam desde 1945 hasta 1998. • Congestión en las arterias
La Figura 16 a-d muestra el desarrollo del cre- principales;
cimiento urbano de la ciudad de El Cairo, pero • Alto consumo de energía de
transporte;
cubre solamente un período corto entre 1968 • Bajas participaciones de
y 2000. En ambos ejemplos, encontramos el mercado de transporte co-
patrón típico de crecimiento a lo largo de arterias lectivo debido a estructuras
radiales tradicionales en tempranos años, y un de asentamientos económi-
camente desfavorables;
desarrollo más disperso entre estos vías principa- • Condiciones peligrosas para
les en años posteriores, apoyados por un uso de ciclistas y peatones;
automóvil de pasajero particular que aumenta. • Largos viajes para los
peatones debido a múltiples
La explicación más fácil para el crecimiento geo- barreras.
gráfico es el crecimiento de población causado
por parámetros naturales y por la migración –
pero esta es sólo parte de la razón, porque en
la mayoría de los casos las áreas urbanas crecen
en una tasa más rápida que la población. Las
fuerzas que inducen a esto incluyen parámetros
de estilo de vida y requerimientos económicos.
Estos no se pueden discutir aquí en detalle, pero
serán investigados los aspectos relativos al trans-
porte en el crecimiento urbano.
Mientras que el desarrollo a lo largo de las vías
principales puede ser eficientemente servido por
autobuses grandes, los asentamientos dispersos
dependen de minibuses además del caminar y
andar en bicicleta. El aumento en los tiempos
de viajes para las personas que viajan al trabajo y
que trabajan dentro de las áreas de las ciudades
tradicionales – por ejemplo en el sector informal
como vendedores ambulantes – impone serias
cargas especialmente sobre los más pobres. El
desarrollo disperso en el largo plazo creará
una demanda para el automóvil particular y
su uso, lo que iniciará un círculo vicioso de
aumento de tráfico, congestión, extensiones de
redes de camino, y degradación ambiental. Las
comparaciones entre los desarrollos históricos
de ciudades europeas y norteamericanas con
ciudades en las regiones en desarrollo de Asia,
Latinoamérica y Africa son útiles con respecto a
un hacer de políticas en los países en desarrollo.
17
 Sustainable Urban
Sustainable
Transporte
Sustainable Transport
Urban
Sostenible:
Urban Texto forReferencia
Transport
de
Transport Developing CitiesCities
– Section
para formuladores
for Developing Land
– Section
de políticas Use
Land
públicas
Use de desarrollo 20
Use
en ciudades 20
20
Sustainable Urban Transport for Developing Cities – Section Land Use 20

Fig. 16a, b, c, d
Crecimiento urbano
más allá de los
límites municipales
tradicionales (Cairo).
Metge, 2000
http://wbln0018.worldbank.org/
transport/utsr.nsf

Figure 9: Urban
Figure 9:Growth beyond beyond
Urban Growth Traditional Municipality
Traditional BordersBorders
Municipality (Cairo) (Cairo)
Figure Figure
9: Urban GrowthGrowth
9: Urban beyondbeyond
Traditional Municipality
Traditional BordersBorders
Municipality (Cairo) (Cairo)
The easiest
The
18explanation
The easiest
The easiest explanation
easiest
for geographical
explanation
for geographical
explanation for
growthgrowth
for geographical is population
growthgrowth
geographical is population
is
growthgrowth
is population causedcaused
growthgrowth
population
by natural
causedcaused
by natural
by
parameters
by natural
parameters
natural
and byand by
parameters
and byand by
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migration – but this
migration is only
– but part
this is onlyof part
the reason, because
of the reason, in mostincases
because most urban
cases areas
urban grow
areasby a faster
grow by a rate than
faster ratethe
than the
migration – but this
migration – butis this
onlyispart
onlyofpart
the of
reason, because
the reason, in mostincases
because most urban
cases areas
urban grow
areasbygrow
a faster
by arate than
faster thethan the
rate
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano

de Shanghai con su primer Plan Maestro de

“El desarrollo disperso en el largo 1953 donde extendió el área urbana desde 140
plazo creará una demanda en el km2 a 600 km2, y desde entonces sucesivamente
sentido de que la gente va a querer ha extendido el área municipal hasta 6.340 km2.
(Las municipalidades chinas en general también
tener automóvil y también habrá un incluyen áreas rurales.)
mayor uso de éste, lo que va iniciar Otra estrategia formal es el establecimiento de
un círculo vicioso de aumento de entidades administrativas regionales encima
del nivel de la municipalidad para asegurar una
tráfico, congestión, extensiones política y planificación coordinadas. El equili-
de redes viales y degradación brio de responsabilidades entre tales entidades y
ambiental.” las municipalidades tradicionales es crucial para
un manejo eficiente de los problemas.
El rápido crecimiento de las ciudades y la rápida Las opciones para dar forma al crecimiento
motorización de los países en desarrollo enfrenta urbano de manera sostenible – ya sea dentro de
a los planificadores y formuladores de políticas las ciudades o más allá de los límites municipa-
con desafíos similares a aquellos que ya ocurrie- les tradicionales – se debatirán en la Sección 9.
ron en las sociedades altamente motorizadas.
Pero mientras que el proceso básico de extender
el área urbana y trascender los límites municipa-
les tradicionales puede ser el mismo tanto en los
países industrializados y aquellos en desarrollo,
la velocidad y las estructuras de espacio difieren.
La urbanización sin control no ha sucedido aún
en los países en desarrollo porque la presión
de la población y las condiciones económicas
aún tienen como consecuencia un anillo de
crecimiento denso y ciudades satélites de alta
densidad, lo que permite que todavía se puedan
dar servicios de transporte de manera eficiente.
Será importante para los presupuestos públicos
mantener estructuras densas en la dinámica
de crecimiento, y para evitar la extensión sin
control en el desarrollo futuro. Además, aparte
de problemas de transporte y ambientales, y los
costos de la baja densidad, el desarrollo disperso
en general impondrá serias cargas sobre las
ciudades en desarrollo. Esto incluye costos de
infraestructura como abastecimiento de agua,
tratamiento de aguas servidas, y abastecimiento
de electricidad y también instalaciones para
proveer salud pública, educación y otras.
Las estructuras administrativas a menudo no
se han desarrollado en línea con la expansión
geográfica de las áreas urbanas. Hay diferentes
formas de tratar con esta situación: una estra-
tegia es que las municipalidades extiendan los
límites administrativos integrando aquellas
áreas urbanizadas y suburbanizadas que funcio-
nalmente van juntas. Es el ejemplo de la ciudad

19

Generación de viajes
basada en un modelo de
gravedad
Según un modelo de gravedad
como el de la Figura 17,
el volumen del transporte
aumenta cuando:
• Aumenta el beneficio del
cambio de lugar, en el
sentido de alcanzar un
nuevo lugar pero también
dejar la ubicación actual;
• Disminuye la resistencia total
en contra de superar las
distancias (costo, tiempo,
inconveniencia, daños).
Fig. 17
Generación de viaje
basado en un modelo de
gravedad.
Braendli, 2001
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
6. Generación de viajes y elección
modal relacionada con los pa-
rámetros de uso de los suelos
6.1 Principios básicos
La extensión del área, la densidad y la variedad
de las ubicaciones y el nivel de las actividades
determinan la generación de viajes dentro de un
área. La elección de modalidad de transporte
depende de lo atractivo de la infraestructura del
área en cuanto al uso del automóvil, transporte
público y el tráfico no motorizado. En los
modelos matemáticos que calculan la demanda
de transporte que se origina a partir de la gene-
ración de viajes, las distancias geográficas entre
los emplazamientos se expresan en términos
de funciones de resistencia, compuestas prin-
cipalmente de precio y tiempo de viajes. Entre
más grande sea el número de personas viviendo,
trabajando y comprando en un emplazamiento,
más concentrado es el flujo de viajantes entre
estos emplazamientos. Los emplazamientos
pequeños y geográficamente dispersos por otro
lado, llevan a flujos de demanda pequeños
y dispersos. La fórmula (Figura 17) que se
Ley de viajes de Lille
= “potencial” / suma de utilidades
= suma de todas las resistencias
20
muestra abajo está basada en la experiencia que
los números de viajes son linealmente relaciona-
dos al tamaño de la localización e inversamente
relacionados con la resistencia de viaje de
segundo orden (modelo de gravedad).
Las distancias más cortas entre las localizaciones
(de residencias u otros) aumentan la demanda
de viaje entre ellos, dado una velocidad de viaje
constante. Pero también debe considerarse que
las mejoras a la velocidad de viaje generan más
viajes entre las localizaciones (de residencia u
otros) (orígenes y destinos). El aumento de la
velocidad de viaje en un modo cambia las pre-
ferencias de viaje hacia éste. En otras palabras:
más vías para los autos aumentan los volúmenes
de tráfico de autos, porque ellos crean ventajas
competitivas para el tráfico vial. Debido a que
en la mayoría de los países en desarrollo el
costo esencial del tráfico de automóvil es exter-
nalizado, la decisión del viajante de elegir un
automóvil en vez de transporte público puede
ser interpretada como una mala asignación de
recursos.
La demanda agregada en el tráfico de automóvi-
les no solamente causa problemas como conges-
tión y polución del aire, sino que también crea
una reacción dentro de las estructuras de espacio.
Los cambios en el sistema de transporte causan
cambios en la estructura espacial en varios
aspectos: primero, los requerimientos de
espacios para un modo reducen el espacio dis-
ponible para los otros e imponen barreras a su
uso. Las vías más y más amplias vías reducen la
accesibilidad de los destinos a pie o en bicicleta.
Por otro lado, los carriles de buses reducen el
espacio para los otros vehículos motorizados, lo
que desalienta el uso del automóvil. Segundo,
la mejoría de las condiciones para modos más
rápidos inician reorientación espacial de ciu-
dadanos e interesados comerciales lo que lleva
a distancias de viajes aumentadas. Otras ins-
talaciones de compras o de comercio puede ser
alcanzadas dentro del tiempo disponible, y, por
otro lado, los urbanizadores elegirán localizacio-
nes para sus inversiones de acuerdo con la cam-
biada estructura de accesibilidad. El desarrollo
urbano orientado al transporte público llevará a
formas características de crecimiento urbano; el
desarrollo orientado hacia el automóvil, a otras.
Estos efectos se tratarán más tarde.
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano

6.2 Uso del suelo y demanda de viajes

en las áreas urbanas
En las ciudades del mundo real, la relación fun-
cional entre las localizaciones (de residencias y
otros) será muy específica, porque estos realizan
diferentes funciones urbanas. La evaluación de
estas funciones es un primer paso para identi-
ficar las necesidades de viaje y para optimizar
tanto la elección de localización (de residencia
u otro) como las necesidades de viaje. La Figura
18 ilustra las relaciones funcionales entre varios
asentamientos urbanos, que generan demandas
de viaje.
Los patrones de generación de viaje y la elección
modal en las ciudades dentro de las regiones
en desarrollo difieren significativamente de planificadores de transporte tienden a separar Fig. 18
las condiciones norteamericanas y europeas, y simplificarlos, tratando parte de los sistemas Relación funcional
debido a las diferencias en ingreso, propósito de separadamente. Se ha hecho común separar los entre las ubicaciones.
viaje, posesión de automóvil propio y también problemas de tráfico de vías de aquellos de los Wuppertal Institute

la calidad de los servicios dentro de cada modo. aspectos de transporte público, por ejemplo.
La segregación social aparece en los datos de las Los resultados de las encuestas acerca de los
brechas de ingresos entre las varias partes de las viajes en auto son alimentados en modelos de
ciudades, y lalocalización influye en la percep- flujo de tráfico; estos apoyan la identificación
ción de los problemas. Mientras que las mayores de cuellos de botellas, lo que finalmente lleva a
quejas de los ciudadanos en las áreas de alto proyectos de construcción de vías. Los viajes no
ingreso puede que sean acerca de la congestión, hechos en autos, por otro lado, son asignados a
las preocupaciones de la gente que vive en áreas la red de transporte público. A menudo no hay
más pobres se enfocarán en cuánto el costo del modelamiento integrado, y los cambios modales
boleto de autobús, por no mencionar la absoluta no están en la mira de los planificadores. Las
ausencia de infraestructura de transporte y los deficiencias adicionales suceden respecto de
servicios en los lugares informales en las afueras los viajes cortos no motorizados, los cuales son
de la ciudad. Las ocupaciones ilegales de suelo, subestimados y típicamente no aparecen en los
por ejemplo, se estiman que dan cuenta del análisis de los problemas ni en la formulación
60% de la población urbana en Caracas y Dar de las estrategias.
Es Salaam, y 50% en Karachi http://www.wri. Estas deficiencias en el análisis de la estructura
org/wri/wr-96-97/up_f3.gif. de movilidad son de especial importancia para
Las encuestas domésticas en las ciudades más los hogares de bajos ingresos en áreas densa-
grandes de los países en desarrollo han dado mente pobladas, ya sea dentro de los límites
como resultado masas de datos acerca de la urbanos tradicionales o también en la áreas
conducta de viajes relacionadas con ingresos, de asentamientos informales. Este sesgo en la
estructura de asentamiento, frecuencia de viaje, percepción tiene como resultado un sesgo en las
elección modal, y distancias de viaje. Debido a prioridades de planificación y de políticas: el au-
que las estructuras de uso del suelo y el estatus tomóvil se considera más importante de lo que
social típicamente corresponden a las ciudades es, justificado en relación con las necesidades
en los países en desarrollo, los datos de movi- reales de la mayoría de la gente, y se deja de lado
lidad reflejan ambos conjuntos de parámetros. la movilidad no motorizada. En el transporte
Esto complica la identificación de variables público hay un prejuicio hacia los viajes más
a usarse como una base para la formación de largos en las arterias principales, subestimando
objetivos de planificación y medidas de políticas. la importancia de los viajes dentro de los vecin-
Debido al amplio rango de problemas, los darios, y de los minibuses.

21
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
“Las reglas generales de la
planificación de uso del suelo para
el transporte sostenible – reducir la
necesidad de viajar y las distancias
de viaje, fomentar el caminar, andar
en bicicleta, usar el transporte
público, restringir el uso del
automóvil – tienen que ser adaptadas
a las circunstancias locales.”
Las diferencias sociales y espaciales y las
prácticas de modelamiento separado hacen
difícil sacar conclusiones generales para la
planificación de transporte urbano. Es incluso
más difícil cuando se trata del uso del suelo y
la interacción del transporte, debido a la íntima
relación entre estatus social, estructura de uso
del suelo, y movilidad. Las reglas generales de la
planificación de uso del suelo para el transporte
sostenible – reducir la necesidad de viajar y
las distancias de viaje, fomentar la caminata,
andar en bicicleta, usar el transporte público,
restringir el uso del automóvil – tienen que
ser adaptadas a las circunstancias locales. Esto
incluye consideración de la factibilidad política
de las diferentes medidas.
No será posible colocar todas las funciones
dentro de grandes ciudades en una distancia
cercana entre ellas, lo cual idealmente minimi-
zaría los kilómetros de viaje. Sin embargo, las
22
localizaciones deberían ser estructuradas de tal
forma que mayores proporciones de demanda de
viaje apunten al transporte público, el cual a su
vez requiere de altas densidades de uso de suelo
y – donde sea posible – uso mixto del mismo.
Eto tiene dos razones principales:
1. Los servicios de transporte público de alta
calidad que consistan en una densa red de ru-
tas y tiempos de espera cortos en las paradas,
sólo pueden ser operados económica y eficien-
temente cuando la razón de los kilómetros de
viaje del cliente a kilómetros del bus sea alta:
en otras palabras, tienen que garantizarse al-
tas tasas de ocupación de los buses.
2. El uso combinado de áreas urbanas, que
agrupan las viviendas, el lugar de trabajo, el
lugar de compras y de recreación hará posible
que parte de la gente reduzca las distancias de
viaje, pero el beneficio principal para el trans-
porte público reside en la distribución de
demanda multidireccional: esto permite altas
tasas de ocupación en diferentes direcciones
a lo largo del día. Si se siguiera una estrategia
de planificación opuesta, por ejemplo, la vi-
vienda en un sector de la ciudad, el lugar de
trabajo en otro y el lugar de compras y recrea-
ción también concentrados aparte de las áreas
de viviendas, la ocupación media o promedio
de los vehículos de transporte público variaría
extremadamente según la hora y la dirección,
lo que llevaría a factores de carga ineficientes
e incómodos además de una ineficiente utili-
zación de la flota.
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano
Sustainable Urban Transport for Developing Cities – Section L

7. Influencia del transporte en el

ciudad de tamaño medio
desarrollo del espacio
Mientras que la influencia de las estructuras de
espacio sobre la demanda de transporte se ha
tratado en los planes maestros tradicionales de
transporte, los efectos de rebote del transporte
sobre el desarrollo espacial aún no han sido un
punto central de la planificación. El modelo
computacional tradicional para los planes maes-Sustainable Urban Transport for Developing Cities – Section Land Use
tros del transporte comienza con la evaluación reubicación de negocios, viviendas
de los orígenes y destinos en el espacio, y calcula
la generación de viajes (ver Sección 6 más
arriba). Pero, ¿cómo influyen los parámetros circunvalación

de transporte en la elección de emplazamientos

para la vivienda, los negocios y otros propósitos?
Los inversores considerarán la accesibilidad de
los clientes al elegir las localizaciones para las
tiendas. Las áreas de viviendas serán preferidas
por las familias que busquen una casa que pro-
vea un acceso fácil al trabajo, al sitio de compras,
a la recreación y otras actividades de interés;
siempre y cuando un ambiente de alta calidad segunda circunvalación
de vida esté disponible en tales localizaciones.
El desarrollo de la infraestructura de transporte
cambia los patrones de accesibilidad e influye
en las decisiones de localización de las viviendas
particulares y de los negocios. Estas decisiones
dan forma a la estructura de la ciudad y las relaciones de viajes. Mientras que el punto de Fig. 19
áreas circundantes, y generan nuevos patrones partida para construir la ruta de circunvalación Circunvalación y re-
de demanda de tráfico. Estos cambios espaciales aFigure 12: Circular Road and Urban Relocations
menudo son las quejas respecto del tráfico localizaciones urbanas.
normalmente no se consideran en el curso de la de
Some paso,analyses
la carga de tráfico
in the US quehasresulta
led to de thelaargument that Wuppertal Institute VE-265e/96
circular roads may a
planificación de transporte tradicional. Cuando extensión de red de vías se origina en gran
choose locations farther out in the countryside. This has been supported by
se espera que espacio de vías adicional alivie la Figuremedida
1997). por
Even
12: Circular Road los ifviajes
and entre el centrothere
localRelocations
Urban conditions y las nuevas
– with a road network so dense
congestión en un cierto corredor, los cambios Somelocalizaciones
comparable
analyses in the US suburbanas.
neither
has ledtoto the Como
Europe
argument consecuencia
northatto developing
circular roads may countries – that
attract investors there may wo
otherwise b
en las preferencias de emplazamientos de los choose de las distancias
locations farther outde viaje
in the aumentadas
countryside. y
This has volúme-
been supported by evidence from Houston (Bolan et
bundling development (see also the case of the “edge city”, Section 9.3). Th
inversores privados y comerciales pueden llevar 1997).nes Even if local conditions there – with a road network so dense and no land use ordinances –
de tráficos urbanos siguiendo el crecimiento
design
comparable supports
neither to Europesprawl,
nor to while circular
developing road
countries investment
– there may be somemaypositive
eveneffects
cause of dens
highw
a viajes adicionales y a distancias de viajes geográfico
bundling development de(see
la ciudad, se necesitarán
also the case más
of the “edge city”, Section 9.3). The US type of centrifugal road netw
mayores, e incluso pueden causar más tráfico designprogramas de construcción
supports sprawl, while circular roadde vías. may even cause denser developments in some situation
investment
dentro de ese corredor respectivo.
Algunos análisis en los EE.UU. han llevado al
El efecto inductor de tráfico de las extensiones argumento de que las circunvalaciones pueden
de infraestructura puede interpretarse como un atraer a los inversionistas que de otra manera
sistema de retroalimentación positivo. Los pasos elegirían localizaciones más al interior del área
intermedios se ejemplifican en la Figura 19,
que muestra un ejemplo simple de un área de Centrífuga Centrípeta

localización pequeña en un cruce de vías donde

Fig. 20
se ha agregado una ruta de circunvalación. En
Efectos espaciales de
este ejemplo, la ruta de circunvalación abastece
varios diseños de redes
un nuevo núcleo de desarrollo, modificando viales.
las prioridades de inversión e iniciando nuevas Rodrigue, 2002

23
The interaction of transport infrastructure construction and urban development can be studied in numerous re
world cases in the already highly motorised countries. Where a new high-speed motorway leads from
commercial enterprises move out of the agglomeration and settle along that motorway on cheaper and easily
accessible land. Under the principle of travel time constraint (see Figure 2), the process of economic optimisation
leads to more distant trip relations if travel times are shortened by high-speed transport infrastructure. Which
settlement patterns develop now depends on transport services provided and the kind of infrastructure built.
Within certain travel times (and cost) private motor vehicles and trucks make other locations more easily and
rapidly accessible than places along public transport routes.
Transporte Dense road
Sostenible: networks
Texto and high carpara
de Referencia ownership rates
formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
support sprawl development while rail networks support cluster development around train stations. Under low car
ownership conditions, and a bus-bused public transport system, development will preferably take place along the
main arteries well served by buses (see “finger structure” below). At longer distances from the centre,
development may concentrate like “pearls on a string”.
el principio de la restricción del tiempo de viaje
(ver Figura 6), el proceso de la optimización
económica lleva a relaciones de viajes más dis-
tantes si los tiempos de viaje son acortados por
infraestructura de transporte de alta velocidad.
Los patrones de localización que se desarrollen
ahora depende de los servicios de transporte que
se den y del tipo de infraestructura construida.
Dentro de ciertos tiempos de viajes (y costo) los
Estructura de dedos Estructura de hilo de perlas vehículos motorizados particulares y los camio-
nes hacen que otras localizaciones sean más
Fig. 21 suburbana. Esto ha sido apoyado por evidencia rápidamente y más fácilmente accesibles que los
Desarrollo del suelo de Houston (Bolan et al., 1997). Aún cuando
In any case, private households and commercial companies will take advantage of any better access (in terms of lugares a lo largo de rutas de transporte público.
a lo largo de la
cost of transport, both out-of-pocket costlas andcondiciones localesetc.)allíto –certain
other cost like comfort conareasunafollowing
cadenatransport
de Las redes viales densas y la alta propiedad de
infraestructura
system del improvements
improvements. System
vías consist of infrastructure extensions and new transport services
bastante densa y sin ordenanzas del uso del
offered, but are also caused by vehicle technology.
transporte. vehículos apoyan el desarrollo descontrolado
The
Booklink between 1996,
& Eskilsson, transport
suelo – no son comparables ni a Europa ni a los
and land use development has not sufficiently been reflected in classical transport
quoted mientras que las redes de ferrocarriles apoyan
planning models, aim at improvingpaíses
which 1998 en desarrollo,
traffic conditions puede
under existing spatial haber algunos
configurations, not efec-
taking into
by Ranhagen & Trobeck,
un desarrollo concentrado o en grupo alrededor
account the market-driven choices of locations. Observations around the world, and advanced computer modeling
tos positivos en que las carreteras influyan en el
have given some insights into these mechanisms. The land use patterns evolving from certain transport planning de las estaciones de trenes. Bajo condiciones
crecimiento
strategies certainly show significant variables de lapopulation
related to income, ciudadincrease,
(ver tambiéneconomic el casosectoral
growth, de de poca propiedad de automóvil, y un sistema
dynamics, and also land use planning schemes. Migration control policies as e.g. in China, and land ownership
la “ciudad orilla”, Sección 9.3). El diseño de red
regulation will lead to less disperse growth than in fully liberalised conditions. de transporte público basado en el autobús, las
de carretera norteamericana de tipo centrífuga
From the environmental point of view, a corridor-oriented or pearl-chain development is preferable, based upon urbanizaciones tendrán lugar preferentemente a
regional transit systems. Where this typeapoyaof transitelinfrastructure
crecimiento urbano
has been sin incontrol
established (Figura
early phases of urban lo largo de las arterias principales que estén bien
growth, the stations formed nuclei of dense development, so that in the end this form of urban development can
20), mientras que la inversión en camino de
be considered “decentralised centralisation”. This type of structure is favourable with respect to travel demand servidas por los autobuses (ver Figura 21). A ma-
circunvalación
and mode choice. In order to influence spatial development in puede incluso
that direction, causar
transport urbaniza-
planning preferences and yores distancias del centro, las urbanizaciones se
land use planning principles have to be coordinated. Disperse urban and regional development is both a result of
ciones más densas en algunas situaciones.
investment priority for roads, and weak land use planning. The relatively strong planning ordinances in Europe pueden concentrar como “perlas en un hilo”.
and Japan have prevented towns and regions from developing in the same disperse way as in the US, where
La interacción entre la construcción de infraes-
zoning ordinances were not effectively implemented. Only in recent few years have there been some efforts in the
En cualquier caso, los hogares particulares y
tructura de transporte y la urbanización puede
US to communicate planning schemes as legitimate measures for regulating property rights. las compañías comerciales se aprovecharán de
ser estudiada
Spatial development cannot simply be directed en numerosos
by planning schemes casosinvestments,
and infrastructure sacadosbut delis also a cualquier acceso mejor (en términos del costo
consequence of fiscally influenced prices of the various transportation modes. Section 9 discusses planning and
mundo real en los países que ya tienen un
transport investment concepts from Europe and Japan, which have turned out to be successful in achieving
del transporte, ya sean desembolsos varios y
alto nivel
environmentally favourable urban growth structures. deregions
Both motorización. Donde
have relatively high una
taxes on nueva
transport fuels and otros costos como la comodidad, etc.) para
on motor vehicles, an issue discussed further in Module 5a: Economic Instruments and Module 6: Mobility
Management Measures.
carretera de alta velocidad lleva desde una ciertas áreas siguiendo las mejoras al sistema de
aglomeración a través de las áreas rurales (y mas transporte. Las mejoras al sistema consisten en
Fig. 22 allá hasta una aglomeración distante), parte de extensiones a la infraestructura y nuevos servi-
Opciones estructurales los hogares particulares y las empresas comer- cios de transportes ofrecidos, pero también son
para el crecimiento ciales se mueven afuera de la aglomeración y se consecuencia de la tecnología de los vehículos.
urbano. establecen a lo largo de una carretera sobre suelo El vínculo entre el transporte y el uso del
Newton, 1999 que es más barato y fácilmente accesible. Bajo suelo no se ha reflejado suficientemente en los
��������������������� modelos de planificación de transporte clásicos,
����������������� los cuales apuntan a mejorar las condiciones
de tránsito bajo las configuraciones espaciales
existentes, no considerando las elecciones de
emplazamientos reguladas por el mercado. Las
������������� ������������ observaciones y el modelo computacional han
��������
�����
��������
���

dado algo de luz sobre estos mecanismos. Los

patrones de uso del suelo que evolucionan de
ciertas estrategias de planificación de transporte
��������������� ��������������� ������������� muestran variables significativas relacionadas al
ingreso, aumento de la población, crecimiento
económico, dinámicas sectoriales, y también
esquemas de planificación de uso del suelo. Las
políticas de control de migración, como por

24
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano
ejemplo en China, y las normas de propiedad
del suelo, llevarán a un crecimiento menos dis-
perso que en condiciones totalmente liberadas.
Desde una perspectiva del ambiente, una orga-
nización orientada en corredor o hilo de perlas
es preferible, basada en sistemas regionales de
transporte público, como se ha demostrado por
aplicación de modelo computacional en el caso
de Melbourne, Australia (Newton 1999). Varios
prototipos básicos de formas de desarrollo
urbanos fueron comparados (ver Figura 22):
Negocios como siempre (business as usual) –
simplemente una extensión de las prácticas de
desarrollos actuales
Modelos de uso del suelo
El proceso de coordinar modelos computa-
cionales para la planificación de uso del suelo
y el transporte (a menudo también incluyendo
modelos de contaminación del aire) en varios
niveles y escalas se conoce como “nidifica-
ción” (nesting).
Variados sistemas de apoyo de decisiones y
aplicaciones de modelación computacional
existen para ayudar a los planificadores a pre-
decir el impacto de las estrategias de transporte
y hacer recomendaciones basadas en aquellas
predicciones.
Se han desarrollado modelos de uso del suelo
más complejos para modelar un mayor rango de
factores y relaciones que afectan el desarrollo
del suelo. Estos modelo pueden contener un
componente de modelación del transporte y del
uso del suelo, o pueden consistir en un modelo
del uso de suelo que tenga un interfase con
una modelo de demanda de viaje regional ya
existente. Ellos típicamente cubren una región
metropolitana total y consisten de una estructura
zonal, similar a los modelos de demanda de via-
jes. Consistente con los pronósticos regionales
de población y de empleo, ellos distribuyen el
desarrollo a cada zona basado en la accesi-
bilidad del transporte, precio del suelo, suelo
disponible para el tipo de urbanización y/otros
parámetros. Los modelos son típicamente cali-
brados usando datos históricos sobre desarrollo
del suelo, precios, accesibilidad del transporte
y otros factores.
Los ejemplos incluyen DRAM/EMPAL (el mo-
delo norteamericano más ampliamente usado);
http://www.urbansim.org; TRANUS http://www.
modelistica.com/modelistica.html ; MEPLAN
http://www.meap.co.uk/meap/ME&P.htm y
Smart Places http://www.smartplaces.com.
Adaptado de US EPA, Modelling and Forecasting Methods,
http://www.epa.gov/otaq/transp/modlmeth.pdf
Ciudad compacta – población aumentada
en los suburbios interiores.
Ciudad orilla – crecimiento de la población,
densidad de viviendas y empleo en nódulos
selectos, e inversión aumentada en los enlaces
de carreteras que unen estos nódulos
Ciudad corredor – crecimiento a lo largo de
arterias que surgen desde el distrito de nego-
cios central, a enlaces radiales y transporte
público mejorado
Ciudad hilera – crecimiento predominante-
mente en la afueras de la ciudad
Ultra ciudad – crecimiento en los centros
regionales dentro de 100 kilómetros a la re-
donda del CBD (distrito de negocio central).
Trenes de alta velocidad enlazan los centros
regionales al corazón de la ciudad.
Bajo un supuesto crecimiento de la población
urbana, el tipo de urbanización ciudad corredor
dio los resultados más favorables en términos
de millajes de vehículos, consumo de energía y
exposición de la población a la contaminación
del aire.
Estos descubrimientos están en línea con las
experiencias de las ciudades europeas que
habían establecido urbanizaciones en corredor
basadas en el tren y las fases tempranas en el
crecimiento urbano a fines del siglo XIX. En
donde este tipo de infraestructura de ferrocarril
se había establecido, las estaciones formaban
núcleos de desarrollos densos, iniciando una
“centralización descentralizada”. Actualmente,
con el transporte en autobús dominando y el
automóvil particular siendo más accesible a
parte de la población en los países en desarrollo,
los corredores se convertirán más en hilos de
perlas, pero los efectos positivos básicos, como
se demuestran en el modelamiento Melbourne,
aparecerán. Las ventajas del tipo de estructura
corredor o hilos de perlas tienen como conse-
cuencia ahorros en la demanda de viajes y en
mayores participaciones de transporte público.
Para influenciar el desarrollo espacial en esa
dirección, las preferencias de planificación de
transporte y los principios de planificación de
uso del suelo tienen que coordinarse. El desa-
rrollo disperso tanto urbano como regional es
resultado de una prioridad de inversión hacia
las vías, y una planificación débil del uso del
suelo. Las ordenanzas relativamente fuertes de
25
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
planificación de Europa y de Japón han evitado
que las regiones y ciudades se desarrollen de la
misma forma dispersa como lo han hecho en
EE.UU., donde las ordenanzas de zonificación
no fueron tan efectivamente implementadas.
Sólo en años recientes ha habido algunos esfuer-
zos en EE.UU. para comunicar los esquemas
de planificación como medidas legítimas para
regular los derechos de propiedad.
El desarrollo espacial no puede simplemente
estar dirigido por esquemas de planificación e
inversiones en infraestructura, sino que también
es una consecuencia de los precios influidos
fiscalmente de los varios modos de transportes.
La Sección 9 debate los conceptos de inversión
de transporte y planificación de Europa y de
Japón, los que han sido exitosos en lograr una
estructura de crecimiento urbano ambiental-
mente amigable. Ambas regiones tienen altos
impuestos sobre los combustibles de transportes
y los vehículos a motor.
26
8. Cómo organizar el uso del suelo
En las secciones previas se ha mostrado que la
planificación del transporte y del uso del suelo
deberían ser coordinadas, debido a las varias
interacciones y dependencias entre estos campos
de planificación. Además de la coordinación de
estos dos campos, la coordinación de diferentes
niveles de planificación también debe lograrse.
La siguiente sección trata de los aspectos orga-
nizacionales y legales de estos diferentes tipos
de coordinación. Se dan ejemplos, mostrando
cómo considerar los aspectos de transporte en
los planes de uso del suelo.
8.1 Montaje legal y organizacional
El uso sostenible del suelo es primariamente una
preocupación local, pero necesita promocionarse
y guiarse por estrategias y recursos nacionales y
provinciales. La meta es asegurar que el desarro-
llo tenga lugar dentro de una estructura espacial.
Las decisiones acerca del uso del suelo deberían
ser tomadas en conjunto en los niveles de distrito,
de municipalidad y de región. Según el principio
de la subsidiaridad, los detalles de la planifi-
cación debieran decidirse en el nivel más bajo
posible porque ellos están más familiarizados
con los problemas. Por otro lado, estas decisiones
y planes tienen que ajustarse a las guías y la
estructura de la planificación de espacio emitida
a nivel provincial y nacional. La Figura 23 mues-
tra la pirámide verticalmente estructurada de
niveles de responsabilidad. Desde la perspectiva
organizacional, la pirámide también ilustra la
transferencia de información desde arriba hacia
abajo y desde abajo hacia arriba, incluyendo los
enlaces prácticos entre los niveles en los procesos
de mapeo. Los mapas de los niveles inferiores
estarán basados en la estructura dada desde los
niveles superiores y viceversa.
A medida que se puedan encontrar diferentes
estructuras de responsabilidad de iniciativa y
política en los varios países en desarrollo, el plan
tiene que ser adaptado a las condiciones locales.
Con respecto a los lazos entre el uso del suelo
y el transporte, la estrecha colaboración entre
los organismos responsables es absolutamente
necesaria. El crecimiento de las ciudades más allá
de sus límites tradicionales puede haber llevado
al establecimiento de autoridades metropolitanas
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano

entre la municipalidad y el nivel de la provincia.

Diversas disposiciones legales pueden encontrarse
para estos cuerpos que van desde estatus de co-
misiones informales que dan sólo una plataforma ���������������������������
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para el intercambio de ideas, hasta los niveles �����������������������������
administrativos completos con un mandato
claramente definido para tomar decisiones.
La cooperación entre los varios niveles jerárqui- ������������������������������
���������������������
cos debería estar organizada de acuerdo con el ���������������������������������������������������
principio de “contra corriente”. Los planes dise-
��������������������������������
ñados por ejemplo en el nivel del distrito urbano
tienen que ser acordados por el nivel superior (la �������������
��������������������
municipalidad) antes de su implementación; se
tiene que dar permiso de parte del nivel superior ��������������������������������������������
���������������������������������������������������������
al inferior si los requerimientos formales se
����������������������
cumplen. Lo mismo sucede con la planificación
del uso del suelo en el nivel municipal hacia las ������������������������������������
autoridades de planificación regional y viceversa.
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Cuando el plan de desarrollo urbano municipal ��������������������������������������������������������������������������������������
se ajusta al plan de desarrollo regional, el per-
miso se tiene que conceder por parte del cuerpo
regional. Otra vez, para la planificación regional únicos de propiedades, excepto para las grandes Fig. 23
y la toma de decisiones desde el poder provincial urbanizaciones. Las disposiciones de uso del Integración vertical de
suelo de nivel municipal definirán las funciones los diferentes niveles
se darán guías en cuanto a la planificación del
principales de las áreas respectivas – vivienda de planificación.
espacio, y así en adelante. Wuppertal Institute
(ya sea solas o con una mezcla de tiendas y ser-
La planificación a nivel del estado o de la vicios), instalaciones de producción (clasificadas
provincia, por ejemplo, se concretará como un de acuerdo con el impacto sobre el vecindario
“Plan de Desarrollo Provincial”, que regulará las y el ambiente natural), espacios verdes urbanos
funciones de las ciudades y los usos de la tierra (parques, riberas), e infraestructura de trans-
rural para la agricultura, áreas protegidas para porte. La densidad de población planificada
hábitats nacionales, infraestructura de trans- en las áreas de viviendas puede definirse en ese
porte interurbano, y otros asuntos sectoriales. nivel también, y la proporción relativa de área
Los planes se pueden hacer sobre una escala de 1 de tierra a ser cubierta por edificios. Parámetros Fig. 24
a 50.000 o incluso mayor. de densidad, tales como la Proporción de Area Concepto de un sistema
La planificación regional puede ser concretada de Piso (floor-to-area ratio) o Indice de Espacio de planificación de uso
del suelo: recubrimiento
en un “Plan de Desarrollo Regional” que ve más de Piso ya serán decididos aquí, o al nivel del
de usos del suelo.
detalles del uso del suelo esbozado sobre una suelo (ver más abajo). Mori, 2000
escala de 1 a 25.000. Las grandes ciudades con
áreas circundantes que formen áreas urbaniza-
das extendidas (área metropolitana) se tratarán
�����������������
en aquella escala, requiriendo actividades de
planificación en conjunto con el gobierno local
superior de la mega ciudad y las municipalida-
des menores adyacentes. ��������������������������������

A nivel municipal, la planificación de desarrollo

urbano puede concretarse en mapas de escalas ����������������������������
de 1 a 10.000, con diferenciación de áreas
urbanas para la vivienda, oficinas, y también �������������������������������������
instalaciones de producción. En este nivel, el ���������������������������������������
�������������������������������
uso del suelo todavía no se concretará en sitios

27
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
La Figura 24 muestra el principio de recubrir
varios usos del suelo en la planificación urbana.
De acuerdo con las funciones distribuidas para
las áreas, el transporte y otras infraestructuras
tienen que ser decididos, para evitar fricciones,
cuellos de botellas y pérdidas económicas
asociadas.
Bajando la escala de la planificación, unos
detalles del desarrollo se concretarán al nivel de
los distritos urbanos o cuartos urbanos, esbo-
zado por ejemplo en una escala de 1 a 1.000 ó
1 a 500. Para cada sitio o propiedad (suelo) el
tipo de uso del suelo permitido y la densidad de
los usos será claramente definida, incluyendo
entre otros el número de plantas, área de piso,
las alturas de los edificios, y su posición en los
respectivos sitios.
Tabla 6: Interfaz organizacional para el crecimiento planificado en
India: responsabilidades de planificación
Nivel Acciones
Políticas nacionales: Financiamiento para los planes,
Gobierno central ayuda bilateral y multilateral para los planes identificados,
coordinación, etc.
Estrategias estatales: Política industrial, distribución
de la población, política de desarrollo urbano, redes
Gobierno estatal
regionales, servicios sociales, conservación del
ambiente, etc.
Plan de estructura o de distrito: Redes regionales,
Comité de
servicios sociales regionales, conservación ambiental
planificación
regional, distribución de fondos, identificación de
distrital (regional)
proyectos regionales, coordinación entre distritos, etc.
Plan estructural metropolitano: Planes de redes
Comité de
metropolitanas y de infraestructura social, plan de
coordinación de periferia metropolitana, plan de
planificación
perspectiva económica local, identificación de proyectos
metropolitano
metropolitanos, formulación de asociaciones públicas o
privadas, etc.
Gobierno local
Planes de desarrollo detallado: Formulación de proyecto,
corporaciones
implementación y monitoreo, coordinación entre los
municipales
niveles de departamentos (comité de nivel de distrito se
concejos
recomiendan), etc.
municipales
Para las corporaciones municipales con generalmente
una población de 0,3 millón y mayores, con
Panchayats consolidación de planes a nivel del departamento
de la ciudad y también de proyectos, priorización de proyectos,
plan de inversión de proyecto, gasto del proyecto,
implementación y monitoreo del proyecto, etc.
Planes locales de acciones específicas: Formulación
Comités a nivel del proyecto local, implementación y monitoreo;
local y de distrito coordinación con el gobierno local; contribución para el
plan de desarrollo.
ISOCARP, modificado por Wuppertal Institute, http://www.unchs.org/unchs/english/urbanpl/asian/asian.htm#4
28
También dependerá por supuesto de la propie-
dad y el estatus de la entidad de urbanización
si las decisiones se han de tomar por inversores
privados o por cuerpos públicos. También hay
espacios para cambios al uso planificado del
suelo, de acuerdo con preferencias económicas o
políticas.
Entre los países en desarrollo, las disposiciones
constitucionales son diversas respecto de las
restricciones sobre el uso de la propiedad
privada. Esto también es verdad en los países
industrializados. Mientras que parte de los
propietarios norteamericanos de suelo norte-
americanos aún están en posición de decidir
libremente si quieren construir una casa aislada,
un edificio de departamentos con muchos pisos
o una instalación comercial en su porción de
suelo, en Europa hay una fuerte tradición de
imponer restricciones y guías para el uso de la
tierra privada. Para apoyar un desarrollo urbano
estructurado y armonioso, los dueños privados
tienen que seguir normas de uso de suelos acor-
dados en los planes de desarrollo públicamente
decididos. En la práctica, los inversores privados
a menudo se las arreglan para pedir una recon-
sideración de un plan de desarrollo respecto al
número de plantas o al porcentaje de espacio de
oficina y vivienda, pero en general la idea de que
el público es responsable del desarrollo urbano
es una idea ya arraigada.
8.2 Planificación de uso del suelo en la
práctica
En el documento de la cumbre de la Tierra de
Río de Janeiro de 1992, la Agenda 21 le dio
mucha importancia a las comunidades locales.
Bajo la estructura de las responsabilidades
políticas y administrativas que se visualizaron
en la pirámide de la Figura 23, los comités
locales y los grupos de consulta que involucran
a representantes tanto de la sociedad civil como
de la comunidad de negocios pueden formarse
para formular o implementar planes.
La Comisión de Planificación del Gobierno de
India ha emitido las disposiciones de la Tabla
6 en la formulación de su Noveno Plan de
5 Años de 1998 a 2003. Estas se basan en el
trabajo de la International Society of City and
Regional Planners (ISOCARP). Los recursos
financieros y humanos, además del sistema de
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano
responsabilidad equilibrada y la subsidiaridad
se reflejan en la Tabla 6, recomendaciones sobre
“Nuevos Paradigmas de Planificación”. La Tabla
6 trata particularmente con la planificación de
uso del suelo en la India.
Un excelente ejemplo de planificación de uso
del suelo urbano y los beneficios de la buena
planificación es la ciudad de Qingdao, una
ciudad bahía en el noreste de China (ver
Figura 25). Qingdao tiene una larga tradición
en la planificación de uso urbano desde cerca
de 1990, con continuas extensiones y mejoras.
Esto ha tenido como resultado una sobresa-
liente calidad urbana. Las instituciones de
planificación cuidadosamente coordinaron las
áreas de viviendas y las áreas para el desarrollo
económico con mejoras a las infraestructuras
del transporte.
Un enfoque especial sobre el desarrollo del
ferrocarril minimizó el impacto negativo del
tráfico de fletes sobre el ambiente urbano. Se ha
dado especial atención a preservar el patrimonio
de edificación urbano, y a mantener las áreas
verdes dentro del paisaje urbano.
Fig. 25
Plan de uso de la tierra
urbana de Qingdao
(China).
Qingdao Urban Planning Bureau, 1999
8.3 Disposiciones del transporte en los Plan de uso del suelo
urbano de Qingdao
planes de uso del suelo
El uso planificado del suelo hace surgir reque-
La estructura general de la
ciudad según el plan es:
rimientos específicos y oportunidades para el
• Localizar la principal área
sistema del transporte. Tiene que proveerse urbana a lo largo de la costa
acceso para las personas y para los bienes a través este de la bahía de Jiaozhou;
de la infraestructura de transporte y de servicios. • Localizar el área urbana
La accesibilidad de una cierta propiedad normal- auxiliar a lo largo de la
mente tiene que garantizarse por las vías, pero costa oeste de la bahía de
esto no será aceptable en las áreas densamente po- Jiaozhou; y
bladas. Debido a los requerimientos de espacio de • Promover la urbanización a
los autos particulares, se necesitará de transporte lo largo de la línea costera
público. En el plan de desarrollo urbano mu- Jiaozhou para formar una
estructura de desarrollo “de
nicipal una estructura jerárquica del sistema de
dos puntos y un círculo”.
transporte con vías de ciertas clases y capacidades,
Las áreas urbanas principal y
además de instalaciones de transporte rápido de auxiliar están planeadas para
masas, será integrado. En el plan de desarrollo estar en concentración, y la
a nivel distrital, detalles adicionales acerca del otra área de desarrollo a lo
tamaño de las vías, los diseños de los cruces de largo de la bahía de Jiaozhou
está planificada para estar en
vías, las conexiones entre los vehículos carreteros descentralización. Entonces
y de ferrocarril, y un espacio suficiente para los una “relativa concentración y
peatones y ciclistas tendrá que tomarse en cuenta. adecuada descentralización”
serán la principal característica
Desde principios de los años 1960, el paradigma de la estructura de desarrollo
de planificación del transporte urbano y del general.
uso del suelo ha cambiado fundamentalmente.
29
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 26 Mientras que visiones antiguas de las ciudades

Automóviles bloqueando modernas habían dado un rol prominente al
a los peatones (Beijing). automóvil particular en el transporte urbano, lo
que llevó a extendidas redes en carreteras que se
abrían camino por el paisaje urbano y servían
principalmente a vecindarios de las ciudades
monofuncionales, la reorientación se concentra
más en el transporte público y en el de los
peatones (ver además el Módulo 1a: El papel del
transporte en una política de desarrollo urbano).
Especialmente en las áreas urbanas densamente
construidas, estos modos favorables deberían
gozar de tratamiento preferencial en la distribu-
ción del espacio de las vías.

Fig. 27 Los peatones

Prohibido transitar Los requerimientos mínimos para el tamaño
bicicletas durante el día de las veredas de peatones se han desarrollado,
(Shanghai). relacionado con los volúmenes de éstos. Un an-
cho mínimo de dos metros se ha visto necesario.
Dependiendo del número de peatones que pasen,
la velocidad promedio del caminar, y la densidad
aceptada de personas por metro cuadrado, se
puede calcular el tamaño requerido. Por ejemplo:
si hay 5.000 personas pasando por hora y una
densidad de 0,3 personas por metro cuadrado
se acepta, el ancho de la vereda de los peatones
tiene que tener un mínimo de 3,5 metros. Las
densidades mayores de 0,3 causan condiciones
de caminar incómodas. Las densidades de más
de 1,0 personas por m2 inhiben la movilidad.
Todas las aceras de los peatones deberían ser
enlazadas en redes peatonales. La planificación
al nivel del distrito debería apuntar a desarrollar
condiciones seguras y cómodas para el cami-
nar, porque esto hace atractivas las ciudades y
permite un uso eficiente del suelo escaso. Se
necesita de la ayuda de la policía para asegurarse
de que las veredas no sean bloqueadas por los
autos estacionados (Figura 26).

Ciclistas
El andar en bicicleta es un modo de transporte
altamente beneficioso, pero a menudo los inge-
Fig. 28 nieros de tráfico se quejan de que las bicicletas
Acortar las distancias inhiben los flujos de tráfico. Esto ha llevado a
de andar en bicicleta, sentimientos anticiclistas en algunas ciudades
permitiendo que ellas
viajen en contra del de China, por ejemplo Shanghai (ver Figura 27).
sentido del tránsito en El uso de bicicletas en el tráfico urbano debería
calles de un sentido ser apoyado dando rutas y carriles dedicados.
(Beijing). (ver Módulo 3d: Preservar y expandir el papel del

30
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano
transporte no-motorizado, para una descripción
de condiciones bajo las cuales son apropiadas
las carriles de bicicletas segregados.) Se puede
permitir que la gente ande en bicicleta en contra
de la dirección principal del flujo en las vías de
un sentido (ver Beijing, Figura 28).
Acceso al transporte público
La calidad del acceso al transporte público
puede ser medida por el tiempo promedio en
caminar hacia la siguiente parada de buses o
estación de trenes. Dependiendo de los reque-
rimientos de comodidad y de la disponibilidad
de alternativas, una distancia para caminar de
entre 200 a 350 metros hasta la siguiente parada
de autobús o parada de trenes será aceptable, lo
cual significa algo así como 5 minutos cami-
nando. Círculos de varios diámetros alrededor
de las paradas de transporte público sobre los
mapas de la ciudad mostrarán la calidad de
acceso dentro del distrito, e indicarán deficien-
cia. La permeabilidad mejorada de los blocks
de edificios al proveer atajos (senderos) a través
de ellos reduce las distancias de caminar, y esto
permite mayores zonas de captación.
La calidad del transporte público
La calidad del servicio del transporte público
puede ser descrita por el número de salidas de
buses o de trenes por hectárea, siendo un pro-
ducto de número de rutas y de las frecuencias
del servicio. Dependiendo de la densidad del
uso del suelo para la vivienda y otros propósitos,
la demanda para la capacidad del transporte
público puede calcularse usando resultados de
encuestas de hogar y patrones de movilidad. Si
inferimos una tasa de viaje diario de 3 a 5 viajes
por persona y una densidad de 1.000 habitantes
por hectárea en áreas de viviendas densamente
pobladas, y una participación del transporte
público de cerca de un cuarto de los viajes,
esto tendría como resultado una demanda
del transporte público de 1.000 por hectárea,
o – con una parada de autobús sirviendo a cerca
de 4 hectáreas – una demanda diaria de 4.000
pasajeros de autobuses en cada parada. Dada
una proporción de hora punta de 10% de la
demanda diaria, 100 pasajeros por hora espera-
rán en la parada de autobús o de tranvía.
Si, otra vez, inferimos una distancia de viaje
promedio de 10 paradas de autobuses, y una
capacidad de 80 asientos para un autobús
grande, más de 12 salidas de autobús por hora
se requieren para servir la demanda. Esto resulta
en una frecuencia de 5 minutos.
Esta estimación preliminar de la demanda de
transporte público en áreas de viviendas no
considera el peso de las instalaciones especiales
para atraer a los clientes. Sólo se supone que
ella apoya los argumentos a favor del transporte
público versus el auto particular, incluso para la
accesibilidad de las áreas de viviendas. Si conti-
nuamos hacia el distrito de negocios del centro
(CBD) con muchos edificios altos que atraen a
10.000 o más personas que viajan a sus trabajos
o compradores por hectárea, es obvio que esto
requiere un sistema de buses altamente eficiente
con carriles de buses dedicados, o un sistema
de tren urbano (ver Módulo 3a: Opciones de
transporte público masivo.).
Vehículos motorizados particulares
Dependiendo de la distribución de las activi-
dades con el área urbana, diferentes lugares
y localizaciones evolucionan como orígenes y
destinos de la demanda del transporte. Donde
el ingreso medio permite que la gente tenga
vehículos particulares a motor, la demanda se
materializará hasta cierto punto como tráfico
de vehículo motorizado. Los modelos de
pronóstico de tráfico se usarían para calcular el
flujo esperado de los autos particulares y de los
vehículos de dos ruedas.
Como se ha mostrado en la sección de intro-
ducción, los autos de pasajeros pueden ocupar
mucho más espacio de vías que los otros modos.
Para mejorar la accesibilidad para la gente, se
tiene que restringir el acceso para los autos.
También se ha argumentado más arriba que la
capacidad de la red urbana vial es limitada por
las intersecciones, en vez de los intersecciones
viales. Para evitar la congestión pesada hasta el
punto de paralización total de tráfico, debido
a la sobrecarga, será necesario manejar la
demanda de tráfico (ver Módulo 2b: Gestión
de la movilidad). Las estrategias incluirán la
tarificación del tráfico de auto particular – por
ejemplo tarificación de calles o tarificación de
áreas – y mejoras al sistema para el transporte
público, caminar o andar en bicicleta. El acceso
en automóvil para ciertas áreas al interior de la
ciudad puede estar completamente prohibido,
31
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
permitiendo que los peatones caminen sin
interrupción pasando por tiendas y cafés. De-
pendiendo de la situación local y especialmente
del tamaño del área peatonal, se puede permitir
la entrada de buses.
“Se logrará una alta aceptación de
restricciones al estacionar en áreas
favorablemente diseñadas para
una baja demanda de transporte
motorizado y para el transporte
público eficiente.”
Política de estacionamientos
El manejo del estacionamiento es un elemento
crucial en la gestión de la demanda de tráfico.
El número de lugares de estacionamiento alre-
dedor de los destinos de los viajes determina el
número de automóviles que se usarán. En áreas
urbanas ya construidas, se hará un análisis de
flujo de tráfico y actividad de tráfico aceptable,
llevando a un número máximo de espacios de
estacionamientos aceptados en esa respectiva
área. Debería asegurarse que el estacionamiento
sea tarificado a un nivel que refleje el valor del
suelo urbano. Dentro de los límites de capaci-
dad decididos por los planificadores urbanos
y de transporte, se pueden construir edificios
de estacionamientos y ser operados sobre una
base comercial. Los centros comerciales y otros
grandes atractivos para el tráfico de automóvil
también deberían cobrar por estacionar.
Para las áreas recientemente desarrolladas, la
proporción de espacio de piso a espacio de
estacionamiento se especificará en los planes de
desarrollo. La pregunta crucial es la distribución
modal de la demanda: en ciertas localizaciones
la proporción de viajeros en automóvil se puede
permitir que alcance a 5% ó 10% o incluso
más. Esto dependerá de la situación local, de la
densidad, y del tipo de uso del suelo, además
de la disponibilidad de las alternativas de
transporte. Se lograrán mejores resultados y alta
aceptación de restricciones de estacionamientos
en áreas favorablemente diseñadas para una
baja demanda de transporte motorizado, y para
eficiente transporte público.
32
9. Planificación del uso del suelo
para la demanda reducida de
viaje
Una reducción en la demanda de viajes y un
cambio hacia modos de transporte más amiga-
bles con el ambiente pueden ser apoyados por
varias medidas de diferentes niveles de planifica-
ción de uso del suelo. Se describen las políticas
y los principios de planificación que apunten a
apoyar modos de transportes sostenibles al nivel
municipal, además del concepto de desarrollos
regionales. El transporte urbano sostenible y
la planificación de uso del suelo requieren una
idea clara de los objetivos de desarrollo del área
regional y urbana.
9.1 Principios básicos
El uso del suelo integrado a la planificación del
transporte es esencial para un desarrollo urbano
económico, social y ambientalmente sostenible.
El diseño de localizaciones urbanas y la elección
de localizaciones debería apuntar a:
Reducir la tasa de crecimiento de los viajes en
automóvil,
Apoyar el transporte público (para los pasaje-
ros y los bienes), caminar y andar en bicicleta,
Mejorar las condiciones de vida saludables.
Para realizar un desarrollo urbano sostenible y
sistema de transportes que sean menos dañinos
hacia el ambiente y también sirvan al desarrollo
económico y social de manera eficiente, los
siguientes principios de políticas deberían ser
observados:
Las urbanizaciones principales deberían es-
tar localizadas en áreas bien servidas por el
transporte público, o el abastecimiento del
transporte público se requerirá como parte de
la urbanización. La agencia o compañía que
promueva la urbanización dará una evalua-
ción de impacto de transporte y un plan de
mejoramiento de transporte.
Como parte del plan de desarrollo, los planes
de gestión de tráfico deberían ser implementa-
dos, incluyendo políticas de estacionamientos y
restricciones de tráfico para las áreas sensibles.
Las autoridades de planificación y los urba-
nistas deberían garantizar condiciones segu-
ras para los peatones y los ciclistas, poniendo
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano

especial énfasis en rutas seguras para las es-
cuelas de niños.
Una estrategia de transporte público debería
ser diseñada e implementada para que haga
las paradas fácilmente accesibles (ver Módulo
3c: Regulación y planificación de buses).
Para servir bien a las áreas urbanizadas
principales en cuanto a transporte público,
las autoridades urbanas responsables de la
planificación de transporte y del manejo de
tráfico introducirán corredores de transporte
públicos dedicados, especialmente carriles de
autobuses.
Las nuevas urbanizaciones serán emplazadas
cerca de las rutas locales existentes de trans-
porte público de alta capacidad, terminales, y
estaciones de trasbordo.
Las nuevas organizaciones que atraigan una
cantidad significativa de transporte de bienes
se emplazarán cerca de las instalaciones de
autopistas existentes. El diseño de las redes y
el manejo de tráfico asegurará que el nuevo
tráfico de paso no vulnere las áreas de vivien-
das y no interfiera con el viaje no motorizado.
Al nivel de las casas habitación, estos principios
World Expo 2010 (ver recuadro) genera aún más
preguntas acerca del futuro del transporte y la
planificación de uso del suelo.
9.2 Modelando el desarrollo del uso
del suelo urbano para el transporte
urbano sostenible
Es importante evaluar la demanda de transporte
causada por los diferentes usos del suelo en una
etapa temprana de la planificación urbana, y
asegurar la integración temprana con la planifi-
cación de transporte. Esto suena bastante simple,
pero no es común en Ciudades en Desarrollo.
El requerimiento mínimo es el establecimiento
de grupos de trabajos conjuntos en el nivel de la
municipalidad, constituidos por planificadores
urbanos de las oficinas involucradas, planifica-
dores de transporte y las unidades de manejo de
transporte público y de tráfico.
Fig. 29
“El requerimiento mínimo es el Diseño del área
de viviendas para
establecimiento de grupos de trabajos apoyar una elección
de modo sostenible.
conjuntos al nivel municipal.”
Speer /Kornmann, 2001

se materializarán en dar buenas condiciones

para el caminar y el andar en bicicleta sin im- �������������������
pedimento por parte del tráfico no motorizado, ����������
buen acceso a las líneas de transporte público, y
restricción del acceso de automóvil a ciertas áreas.
Esta idea se ha llamado el concepto de “área ���������������
ambiental”. La Figura 29 muestra el trazado del
����������������������������������
principio de la red vial y el acceso restringido. �������������������������������������
Estos principios se han aplicado a la urbaniza-
ción de la Ciudad Modelo Yangpu/Dinghai de
���������������
Shanghai. El distrito urbano mostrado en la
Figura 30 enfrenta una renovación básica; ac-
tualmente es un área post industrial degradada �����������������������������
pero bien emplazada cerca de río Yangtsé, no
������������������������������
lejos del centro de la ciudad. El plan introduce ������������
cordones verdes e infraestructura de transporte
cuidadosamente optimizada, y concentra usos
intensivos del suelo a lo largo de las calles
principales. Los círculos indican distancias ������������������
de vías de 300 y 600 metros a partir de las
estaciones de Metro. El diseño es a partir de la
preservación de dimensiones tradicionales de �����������������
espacio urbano sin sacrificar suelo urbano para ���������������
carreteras urbanas sobredimensionadas. �����������������
Es una pregunta abierta en cuanto a si este �����������������
diseño será realizado, y el otorgamiento de la

33

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Fig. 30
Diseño urbano para
el apoyo de modo
sostenible.
Speer / Kornmann, 2001
(simplified for legibility)
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
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Planificación ABC-Holandesa
La aplicación de uso del suelo para reducir
la demanda de transporte y para cambiar la
demanda hacia modos sostenibles requiere una
clara diferenciación de áreas de acuerdo con la
accesibilidad a los diferentes modos de transpor-
tes. Un enfoque pragmático se ha desarrollado
en Holanda con sus 15.000.000 de habitantes
y la más alta densidad de población en Europa
(410 habitantes por km2). Las autoridades de
planificación nacional han desarrollado estra-
tegias de uso del suelo integradas como una
guía para el nivel local. Las ciudades de más de
100.000 habitantes necesitan preparar planes
de uso del suelo que distribuyan el área en tres
diferentes categorías: A, B y C (Figura 31).
A: Las localizaciones que sean fácilmente
accesibles para los transportes público locales,
34
World Expo 2010 en Shanghai
En diciembre del 2002 el Bureau of International
Exhibitions decidió que Shanghai sería la sede
de la World Expo en 2010. Es la primera vez
que la exhibición tendrá lugar en un país en
desarrollo y llevará el lema “Mejor Ciudad,
Mejor Vida”.
En el ambicioso proyecto de planificación urbana
de la ciudad, las orillas alrededor del río Huangpu,
será la pieza central de las renovaciones, con
un área de 5,4 kilómetros cuadrados reserva-
dos para la World Expo en 2010. La ciudad de
Shanghai invertirá US$ 3 mil millones en el sitio
de la exhibición y cerca de 5 a 10 veces más esa
suma se espera en inversiones adicionales para
la infraestructura de transporte y la moderniza-
ción de la ciudad. La Expo tendrá implicaciones
mayores para la ciudad y su estructura urbana.
Hasta ahora es aún una pregunta abierta si estas
implicaciones serán principalmente positivas o
negativas y si la Expo 2010 en Shanghai será
simplemente un evento de “prestigio” o una
oportunidad para la modernización de la ciudad
al servicio de sus habitantes.
regionales y nacionales (áreas alrededor de inter-
secciones de transporte público); la proporción
de ir a trabajar en automóvil debería estar por
debajo del 10 a 20%. En Holanda, estos lugares
son típicamente adecuados para oficinas con un
gran número de empleados y muchos visitantes.
Las localizaciones tienen que estar dentro de
600 metros de un trasbordo de tren nacional o
regional o dentro de 400 metros de una parada
de autobús o de tranvía de alta calidad; no más
de un viaje de 10 minutos a partir de una esta-
ción de tren nacional y una buena conexión a
instalaciones para estacionar y tomar un auto-
bús en las afueras de la ciudad, tienen que estar
disponibles. Dentro de esta categoría hay una
distinción más entre emplazamientos AI y AII.
Un emplazamiento AI tiene que estar directa-
mente adyacente a una estación de ferrocarriles
mientras que un emplazamiento AII no lo está.
B: Localizaciones que son fácilmente accesibles
por transportes públicos locales y regionales y
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano

Varias proposiciones de diseños para el sitio

2010 de la Expo Shanghai se mencionan en:
http://www.expo2010china.com/Expo.srv?ac
tion=CommonChannelLoad&column=14&cha
nnel=17.
Refiriéndose a artículos actuales en los diarios,
el sitio de la Expo será un ejemplo modelo de la
renovación de la ciudad. Se reemplazarán las
plantas siderúrgicas que generen contamina-
ción, constructores navales, plantas químicas,
fábricas de maquinarias de puerto, bodegas de
muelles en desuso, cabañas en mal estado y
los edificios de departamentos que estén em-
plazados a orillas del río por magníficos salones
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de espectáculos, edificios de congresos y jardi-
���������
nes, restaurando el río a su legítimo estatus de
“joya”. Se espera que las compañías altamente
contaminantes se clausuren o se muevan fuera
de la ciudad. Se estima que 25.000 personas ��������
o 8.500 familias serán re-localizadas hacia
nuevas viviendas.
En el pasado Shanghai ha sufrido de una alta
densidad urbana combinada con pocos espa-
cios verdes. De acuerdo con el Director Ejecutivo
de la Oficina de Licitaciones de Shanghai, la
ciudad pretende transformar un tercio de su
suelo en espacios verdes.
Además del sistema de transporte público
actualmente en construcción, se desarrollará
otra infraestructura de transporte para incluir el
sitio de la Expo dentro de la red de transporte ����������������������������������������
colectivo de Shanghai.
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también accesibles en automóvil (áreas donde �����������������������������������������������������

las rutas de transporte público de alto estándar

cruzan circunvalaciones); la proporción del ir a
trabajar en automóvil debería estar por debajo de
35%. Estas localizaciones son característicamente
elegidas para oficinas o instituciones con un
gran número de empleados que dependen par-
cialmente de los viajes en automóvil por razones
profesionales. Tales sitios están dentro de 400
metros de una estación de tranvía o de autobús
de alta calidad y a no más de un viaje de 5 mi-
nutos a partir de una estación de tren regional.
Además, tienen que estar dentro de 400 metros
de una vía principal conectado a una autopista
nacional. Las localidades BI, BII, BII, tienen que
ser definidas de acuerdo con las necesidades de
las urbanizaciones del área (ejemplo: instalacio-
nes de estacionamientos que estén en sintonía
con motivar un uso mínimo del automóvil).
C: Localizaciones fácilmente accesibles en auto-
móvil (áreas a lo largo de las carreteras y cerca
de salidas) pero con pobre oferta de transporte Fig. 31
público. En particular, aquellos sitios son adecua- Clasificación de
dos para compañías que dependen de automóviles emplazamiento ABC
como los transportistas, couriers y otras indus- de las áreas urbanas.
Wuppertal Institute
trias. Estos sitios están dentro de 1.000 metros
de una conexión directa a una carretera nacional.
Las locaciones C están normalmente situadas en
las afueras de las áreas metropolitanas (http://
www.epe.be/workbooks/tcui/example12.html)
En términos simples las tres categorías de
emplazamientos se pueden caracterizar como
adecuadas para:
A: Actividades basadas en la población
B: Actividades combinadas
C: Actividades basadas en fletes.
Como la disponibilidad del espacio de estacio-
namiento es un aspecto vital en la reducción

35
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

visitantes, la dependencia del tráfico de automó-

Tabla 7: Plan ABC: proporción de espacios de estacionamientos a viles y el tráfico de fletes. Las tiendas se emplazan
espacio bruto de piso en relación con la función y localización preferentemente en la áreas A, nunca en la áreas
Localización Proporción mínima Proporción máxima C. Las oficinas se emplazan en las áreas A y B,
mientras que las áreas C deberían sólo ser usadas
AI (oficinas) 1 : 250 1 : 250 para instalaciones de transporte, o actividades
AII (oficinas) 1 : 175 1 : 250
que necesiten mucho suelo. El sistema ABC
integra una serie de estándares en cuanto a la
B (oficinas, negocios) 1 : 125 1 : 90 densidad de los empleados por metro cuadrado, y
lugares de estacionamientos por empleados. Por
C (negocios) 1 : 90 1 : 60 ejemplo, en cuanto a los estándares de estaciona-
mientos: en las localidades de categoría A de las
AI/AII (educación avanzada) 1 : 250 1 : 250
grandes ciudades el número máximo es 10 espa-
B/C (educación avanzada) 1 : 145 1 : 145 cios de estacionamiento por cada 100 empleados,
y en las localidades B, 20 por 100 empleados.
AI/AII (centros de compras) 1 : 90 1 : 40
El sistema ABC es una estrategia espacial
B/C (centros de compras) 1 : 65 1 : 30 estricta para una buena localización de las
http://www.eaue.de/winiwd/131.htm
diferentes actividades, basada en un análisis
global de la relación entre la calidad del lugar y
del uso del automóvil en una cierta área, las la demanda del transporte.
categorías ABC están enlazadas a un número
En el concepto holandés ABC, los lugares
fijo de estacionamientos de automóviles por área
clasificados con una “A” serán las áreas de desa-
clasificada. Las proporciones de la Tabla 7 se
rrollos claves dentro de un escenario urbanizado.
aplican en Holanda.
Pero también dentro de los centros de la ciudad
Las localizaciones están combinadas con re- y de los subcentros hay diferencias respecto
querimientos de varios negocios y servicios. A a la accesibilidad. La Figura 32 ilustra esto
cada negocio se le da un perfil de movilidad, indicando la mejor accesibilidad con transporte
de acuerdo con un número de empleados y público en color verde. La mejor ubicación para

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Fig. 32 ������������������
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Política de ABC, ����� ����������������������������������������
concepto clave de sitios. ������������������� ����
Buchanan, 2001

36
 Sustainable Urban Transport for Developing Cities – Section Land Use
Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano

las instalaciones que atraen grandes números

de viajeros está dentro de una distancia que Estructura actual Concepto de desarrollo futuro
puede ser caminada cerca de una estación de
ferrocarril también servida por rutas principales
de autobuses. Las distancias incrementales a
partir de aquel lugar serán menos atractivas para
pasajeros de transporte público, y los viajeros
van a tender a aumentar el uso de taxis y de
automóviles particulares.
Este tipo de diferenciación de uso del suelo
puede ser la base de políticas dedicadas, inclu-
yendo incentivos de impuestos para los inver-
sionistas comerciales, y prioridades de inversión
pública. distribución
Source: Mori 2000 más homogénea de las actividades, Fig. 33
El esquema ABC y el concepto de sitio clave no lo que reducirá las distancias promedio
Figure 18: Urban Decentralisation into Sub-Centres de viajes Desarrollo de
y mitigará los incrementos de tráfico. Tal desa- ciudad núcleo:
debiera ser mal interpretado respecto del para- Development of activities in sub-centres will lead to a more homogeneous distribution of activities, thus redu
rrollo trip
average es distances
un pasoandnecesario paraincrease.
mitigating traffic mantener
It is a una descentralización
necessary step to maintain compact urban shape.
digma de desarrollo urbano general. Se supone urbana en subcentros.
que estos conceptos no apoyan solamente el forma
The urbana
planning compacta.
instrument to avoid urban sprawl spreading out from the city into the rural surroundings is the “u
Mori, 2000
boundary” concept. By banning development beyond a certain line around the city, and preserving i
desarrollo central. Dentro del área urbana agriculture or natural habitats, the urban investments will be directed either with the urban area – or will focu
muchos problemas de tráfico son consecuencia “Conectar
areas beyond the los parques
boundaries, y las
preferably into áreas
clearly defined centres, forming satellite cities. With increa
population of an urban region, both the density within the city and in the surrounding areas will increase.
de un desarrollo demasiado concentrado en verdes pequeñas… forman
Figure 19 explains the development in radial distance to a city centre after an urban boundary for develop
el distrito central. Especialmente cuando las has been implemented. It refers to the City of Seoul, which has already in the late 60s introduced a “green
viviendas se extienden hacia la periferia de las cadenas
barrier de verde.”
against disperse sprawl development.
ciudades, y los lugares de trabajo, además de las
instalaciones de compras que están localizadas Este tipo de descentralización centralizada
en los centros de la ciudad atraen a los viajeros, dentro del área urbana puede ser dificultado
es cuando ocurren congestión y puntos conflic- por anteriores sitios industriales (brown-fields), a
tivos de emisiones. Los hogares particulares y menudo emplazados sobre suelos contaminados.
los inversionistas de negocios tienden a moverse Se necesita que las instituciones de gestión de
hacia afuera, lo cual inicia “el círculo vicioso” suelo urbano compren y limpien estas áreas, Fig. 34
del desarrollo disperso y fuera de control y el antes de que puedan ser vendidas para la cons- Límite del crecimiento
trucción de viviendas y de edificios de oficinas, y y áreas del cordón
aumento de tráfico que se explica en la Sección verde de Londres.
1.2 (ver Figura 5 “espiral de tráfico”). La manera destinarlas a industrias de manufacturas limpias City of London: Towards the
más saludable de tratar con esta situación es la compatibles con un desarrollo combinado. La London Plan, Initial Proposals
for the Mayors Spatial Development
formulación de subcentros dentro de la ciudad, reurbanización de brown-fields también da la Strategy, May 2001

como se visualiza en la Figura 33.

El objetivo de ese tipo de desarrollo urbano es
reducir la presión de tráfico sobre las vías que
llevan al centro principal, y mantener las vivien-
das particulares y los inversionistas comerciales
dentro de los límites urbanos. Los subcentros
pueden ser servidos bien por el transporte
público; ellos a veces se materializarán alrededor
de las estaciones de transporte rápido de masas
ya existentes.
Los planes de uso del suelo y las inversiones
públicas pueden llevar al desarrollo en estrecha
colaboración con la modernización de las �����������������������������
redes de transporte público. Las actividades ��������������
de desarrollo en los subcentros llevarán a una

37
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

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Fig. 35a, b, c, d
Desarrollo de salto
tecnológico (leap-frog)
a pesar del límite de
crecimiento: densidad
de población en
distancia radial a partir
��������
del centro de la ciudad. �����
Reform for Urban-Rural Continuum in
Planning Controls, Sang-Chuel Choe
(Seoul National University) http://
up.t.u-to/SUR/papers/Choe.pdf ������ �� �� �� �� �� ��������������
visto el 10 de Julio de 2002

38
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano
oportunidad de aumentar la participación de
las áreas verdes urbanas al crear áreas de suelos
abiertas, parques y cinturones verdes. La Figura
34 muestra la distribución de áreas verdes urba-
nas dentro de una gran ciudad (aquí: Londres).
Las funciones ecológicas son apoyadas por los
parques conectados y las pequeñas áreas verdes
que forman cadenas de verde. El mapa verde de
Londres también muestra el cordón verde alre-
dedor de la ciudad, que actúa como una barrera
en contra del crecimiento urbano descontrolado.
El instrumento de planificación para evitar el
crecimiento urbano descontrolado a partir de la
ciudad hacia las cercanías rurales es el concepto
“limitación urbana”. Al prohibir el desarrollo
más allá de una cierta línea alrededor de la
ciudad, y preservarla para hábitats naturales o la
agricultura, las inversiones urbanas serán diri-
gidas o con el área urbana o se concentrarán en
áreas más allá de los límites, preferiblemente en
centros claramente definidos, que formen ciu-
dades satélites. Con el aumento de la población
de las regiones urbanas aumentará la densidad
dentro de la ciudad y las áreas circundantes.
La Figura 35 explica la urbanización en la
distancia radial a un centro de ciudad, después
de que se haya implementado un límite urbano
para el desarrollo. Se refiere a la ciudad de Seúl,
que ya en la última parte de los años 1960s
introdujo una barrera de cinturón verde en
contra de la urbanización descontrolada.
9.3 Desarrollo regional para el
transporte sostenible
El crecimiento de población de las grandes
ciudades ha estado cambiando la estructura de
uso de suelo regional: las áreas de construcción
están aumentando más allá de los límites tradi-
cionales; las áreas metropolitanas cambian más
y más hacia las conurbaciones, que incluyen mu-
nicipalidades previamente independientes. Hay
diferentes estrategias para tratar con este desafío
administrativo. Como se debatió previamente,
un enfoque es rediseñar los límites urbanos
de tal manera que haya una responsabilidad
administrativa urbana unificada cubriendo toda
la conurbación. Otra es el establecimiento de
un nivel administrativo regional, que puede ser
una administración de áreas metropolitana bajo
la cual las municipalidades cooperen. Se tiene
que decidir una división de responsabilidades
entre los niveles regionales y municipales. Las
responsabilidades importantes de uso del suelo
se cambiarán hacia el nivel superior.
Hay una competencia natural entre las varias
municipalidades, o distritos de la ciudad
ampliada, respecto de inversiones públicas
y privadas. Los políticos y los planificadores
responsables de los emplazamientos en las
periferias que tienen menos impulso de urbani-
zación argumentarán o estarán de acuerdo en
un mayor desarrollo, citando mano de obra más
barata y trabajo más barato. Ya que el transporte
sostenible requiere de un desarrollo concentrado
y combinado, la planificación de uso del suelo
inevitablemente se encontrará con posiciones
controversiales entre los intereses puestos en los
centros y en las localidades periféricas. Es nece-
sario implementar conceptos para desarrollar las
localizaciones remotos, también, sin comprome-
ter los principios de sostenibilidad.
En la esfera del desarrollo regional, el principio
de la concentración descentralizada puede apli-
carse, similar al concepto descrito en la sección
precedente. Apunta a un desarrollo concentrado
de las áreas urbanas y suburbanas alrededor
de localizaciones selectas que son elegidos
considerando aspectos de planificación regional
Modelo de crecimiento de Yokohama
La ciudad de Yokohama ha basado su creci-
miento del área urbana en líneas radiales de
ferrocarril desde los 1960s, apoyando la urba-
nización preferida cerca de las estaciones (ver
Figura 36). Los planificadores responsables de
la municipalidad le dan a la planificación del
transporte el objetivo de una gran participación
de transporte público, de la siguiente manera
(Municipalidad de Yokohama 2000):
Demorar menos de 15 minutos (caminando,
o caminando y tomando el autobús) a la es-
tación más próxima;
Demorar menos de 30 minutos al centro de
la ciudad de Yokohama.
Esta centralización descentralizada apoyada
por el transporte de masas puede servir como
un modelo para el crecimiento urbano sosteni-
ble. Una diferente estrategia, pero también un
éxito, se logró en la ciudad de Curitiba (Brasil),
la que unió el establecimiento de un sistema de
transporte de autobús rápido y eficiente con la
planificación de uso del suelo.
39
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

y con una infraestructura bien desarrollada de “ciudades de relevo” a una distancia clara de las
transporte público. Las nuevas áreas a construir megaciudades existentes, para sacar presión de
deberían ser distribuidas alrededor de núcleos éstas. La idea básica detrás de ellas es establecer
formados por estaciones de trasbordo, y deberían ciudades autosuficientes, las cuales por supuesto
mantenerse compactas para facilitar la accesibi- se benefician de la relativa proximidad de las
lidad de los pasajeros y de los bienes, ya sea por megaciudades, pero que estén lo suficientemente
tren o por bus, y minimizar las distancias de lejos para desalentar el ir a trabajar diariamente.
viajes internas. La concentración descentralizada, Cada una de las ciudades de relevo tiene alrede-
en combinación con una buena muestra de fun- dor de 100.000 habitantes, donde se encuentran
ciones, con lugares de trabajo complementarios y todas las funciones necesarias para los hogares y
otras instalaciones de infraestructura, desarrolla- los negocios.
rán la región en la forma de perlas sobre un hilo Las ciudades satélites se pueden definir como
formado por las líneas de transporte. En una localizaciones relacionadas cercanamente, en
escala geográfica incluso mayor, este principio cuanto a sus funciones, a las unidades urbanas
lleva a ciudades satélites alrededor de las áreas
mayores, mientras que las ciudades de relevo
metropolitanas con una población mínima
tienen un gran potencial para urbanización
de algunos cientos de miles de habitantes. El
independiente de la megaciudad. Las ciudades
tamaño de las ciudades satélites dependerá de las
satélites están, hasta cierto punto, todavía fun-
circunstancias locales. El Plan Maestro de Bei-
cionalmente ligadas a la ciudad principal, pero
jing menciona un rango de población de entre
esto no se refiere a la movilidad de todos los días
150.000 a 400.000 (“Sexta Cumbre de Grandes
de la población. Los negocios se aprovechan
Ciudades, Beijing, 2000; Una breve introduc-
de la aglomeración cercana, pero disfrutan
ción al Plan Maestro de Beijing 1991 – 2010).
de menores precios del suelo, mejor calidad
El principio del cinturón verde o de los límites ambiental y menos congestión. En China, el
urbanos descritos anteriormente en la Sección 9.2 aumento de las pequeñas ciudades (menos de
limita el crecimiento geográfico de una ciudad 200.000 habitantes) es impresionante (Huapu
pero, como se puede ver en la Figura 29, no es, 2002) y sirve como un alivio para las ciudades
por cierto, una barrera para el crecimiento fuera más grandes. La idea básica y propósito de las
del cinturón. La población y la presión del mer- ciudades satélites es limitar la extensión espacial
cado tendrán como consecuencia un aumento de la ciudad mayor, evitar el crecimiento urbano
en las actividades del lugar fuera de aquél, que se sin control y de esta forma mantener el buen
puede canalizar en centros, o terminar como un funcionamiento de las área metropolitanas.
crecimiento descontrolado si no se implementan
estrictos planes regionales de uso del suelo. El La creación de un sistema de ciudades satélites
movilizarse desde el área urbana principal hacia en Indonesia en la región capital de Jakarta fue
los alrededores, entonces requiere de un tipo principalmente llevada por el mercado, y fue
de crecimiento tipo “salto tecnológico”. Desde promovida por grandes inversionistas privados,
un punto de vista ambiental es deseable crear además de un ambiente de políticas propicio
concentraciones de urbanizaciones; ya sea alrede- (Dick & Rimmer, 1998). Jakarta siendo
dor de aldeas existentes o pequeñas ciudades, o crónicamente contaminada y congestionada,
empezar de cero. En los EE.UU. una tendencia y su crecimiento ha integrado a las ciudades
reciente se ha identificado respecto de aquellas vecinas en la mega-región de JABOTABEK. El
ciudades que crecen alrededor de importantes desarrollo de Jakarta levanta preocupaciones
intersecciones de carreteras, se les denomina respecto de la demanda de transporte resultante
“ciudades orillas” por los investigadores. de los cambios espaciales, porque las nuevas
En los países de rápido crecimiento, como en urbanizaciones (ver Figura 36) están diseñadas
China, la creación de las ciudades satélites no de acuerdo con los modelos norteamericanos
está conducida por el mercado, como es el caso orientados hacia el automóvil.
de las ciudades orillas de los EE.UU., sino que Todos los principales nuevos proyectos de
está basada en planificación pública e inver- ciudad y de complejos industriales han sido
siones. Éstas han sido conceptualizadas como desarrollados a lo largo de las vías con peajes

40
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano

Fig. 36
Ciudades satélites
en Jakarta: nuevas
ciudades y complejos
industriales aprobados
o en construcción.
Dick & Rimmer, 1998. Note:
Jakarta Waterfront City, Teluk Naga,
Bukit Indah City y Bukit Jonggol Asri
are not shown

CIUDADES NUEVAS
Hectáreas

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Fig. 37
Shanghai/visión del
���������������� Kilometros desarrollo Pudong.
Municipality of Shanghai

que alimentan la circunvalación exterior de

la ciudad (ver Figura 36). En 1989 un nuevo
proyecto de ciudad Bummi Serpong Damai,
que cubre un área de 6.000 hectáreas de suelo
hacia el oeste de Jakarta, comenzó su construc-
ción. Primero se desarrolló un campo del golf
y una comunidad rodeada de rejas, y a medida
que creció la densidad, otras instalaciones, tales
como escuelas, oficinas y centros comerciales
se adicionaron. En el largo plazo, este proyecto
incluirá un distrito de negocios céntrico de
300 hectáreas y un parque de negocios de 200
hectáreas con una estimación de otorgar empleo
a 140.000 personas. Otro ejemplo es la ciudad
satélite Lippo Karawaci (2.360 hectáreas) en
Jakarta oeste. Antes de 1997, Lippo Karawaci
tenía un distrito de negocios central con múl-
tiples torres de oficinas, un centro comercial
de 100.000 m2, dos torres de condominio, un
hospital internacional con 328 camas, una
escuela privada y un club de campo, además de
un hotel internacional de cinco estrellas.
El reciente concepto del desarrollo del uso del
suelo en Jakarta es combinar el desarrollo de
ciudades satelitales y la extensión de Jakarta con
la intensificación de la urbanización dentro de
ella. Lo último se puede lograr por una recla-
mación de la costa y permitiendo una mayor
intensidad de uso, por ejemplo, el permitir
que las constructoras construyan más allá del

41
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

límite de 32 plantas previamente definido. La Un ejemplo prominente de nueva urbanización

intensificación de la urbanización de estas extendiendo los límites previos de la ciudad,
zonas es compatible con el plan en términos de pero con problemáticas consecuencias para el
transportes sólo si se pueden lograr altos y efi- transporte es Pudong, cerca de Shanghai. El
cientes niveles de servicio de parte del transporte diseño urbano se basa en arterias y calles anchas,
público. Sin un sistema de transporte adecuado como lo muestra la Figura 37. La imagen fue
y medidas de gestión de demandas, es probable tomada de un folleto oficial de planificación,
que ocurran poderosas tendencias hacia la dis- y refleja un estilo de desarrollo urbano de los
persión de la actividad, minando las inversiones EE.UU., el cual no se basa en las mejores prácti-
recientes y engendrando el crecimiento urbano cas basadas en el transporte, en cuanto a uso del
fuera de control. suelo y planificación del transporte.

42
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano
10. Una lista de chequeo para
el uso del suelo y planes de
transporte
10.1 Nuevos desarrollos
Tarea 1.1 Concentración descentralizada
¿Las nuevas áreas de desarrollo urbano están
localizadas a lo largo de rutas de transporte pú-
blico atractivas?
¿Están las nuevas áreas de desarrollo urbano
localizadas en lugares con comodidades existen-
tes, por ejemplo: tiendas locales e instalaciones
de servicios, donde se pueda encontrar trabajo?
¿La planificación garantiza un uso equilibrado
de las rutas de transporte público (en ambas
direcciones)?
Tarea 1.2 Instalaciones descentralizadas
¿Están las tiendas para las necesidades dia-
rias, instalaciones de deportes, kindergarten,
escuelas, consultas de doctores, instalaciones
administrativas y de recreación planificadas tan
descentradamente como sea posible?
¿Son las instalaciones accesibles a pie o en bici-
cleta (partiendo desde las áreas residenciales)?
¿Están estas instalaciones principalmente em-
plazadas al centro de la área construida?
¿Se ha evitado una concentración excesiva de
servicios, instalaciones de recreación y de luga-
res de trabajo?
10.2 Transporte público y uso del suelo
Tarea 2.1 Aumentar el uso del transporte
público
¿La designación de nuevas áreas urbanas o
la densificación de las ya existentes están ali-
neadas a la capacidad del transporte público
existente o planificado?
¿Los nuevos centros de las áreas urbanas están
localizados dentro de la zona de captación de
las estaciones de las rutas de transporte colec-
tivo locales y regionales?
¿Las instalaciones centrales de mucho
movimiento son fáciles de acceder por trans-
porte público, a pie, o en bicicleta para un gran
número de personas? ¿Están las diferentes ins-
talaciones lo suficientemente cerca unas de las
otras para posibilitar la combinación de viajes
con modos de transportes que no perjudiquen
el medio ambiente?
¿Es posible un desarrollo rentable de estructura
de transporte público?
Usando una parada o ruta ya existente
Trasladando una parada existente
Levantando una parada adicional sobre una
ruta existente
Extendiendo una ruta existente
¿Usando el transporte público, se puede al-
canzar destinos importantes de la vida diaria a
corta distancia en horas punta y fuera de ellas?
¿Sigue abierta la opción de mejorar la operación
del transporte masivo rápido, reservando las
áreas adicionales necesarias para ampliar los
anchos de vía existentes?
Tarea 2.2 Accesos a las paradas
¿Hay una acceso fácil y seguro a las paradas?
¿Hay desvíos? Si los hay, ¿se pueden reducir?
¿Hay pasos bajo nivel o sobre nivel? Si los hay,
¿se pueden reemplazar por pasos a nivel?
¿Está garantizada la seguridad del tránsito?
¿Está garantizada la seguridad social durante el
día y la noche?
¿Cuál es la distancia caminando (mínima y
máxima) a las paradas?
Tarea 2.3 Transporte público en el tráfico
¿Se han minimizado las obstrucciones al
transporte público por parte del transporte mo-
torizado particular estacionado o en movimiento?
¿Se han tomado medidas para separar el trans-
porte público del tráfico motorizado, por ejemplo:
con vías de buses especiales y semáforos?
¿Las obstrucciones al transporte público han
sido minimizadas por parte de las medidas ar-
quitectónicas de mitigación del tráfico?
¿Se necesitan soluciones especiales para evi-
tar los desvíos del transporte público, que no
puedan ser usadas por otros transportes moto-
rizados (ejemplo: pasos de buses que permitan
que peatones, ciclistas y el transporte público
pasen por áreas restringidas para el transporte
motorizado particular)?
10.3 Desarrollo urbano
Tarea 3.1 Localización de las nuevas áreas
urbanas
¿Las áreas para utilizaciones nuevas/inten-
sificadas están ubicadas en el medio del
emplazamiento, dentro de sitios edificados, en
la periferia de la ciudad o fuera de ésta?
¿Las diferentes instalaciones (trabajos, tiendas
de uso diario, kindergarten, escuelas, recintos
deportivos) de las nuevas áreas urbanas o de
los distritos vecinos son accesibles a pie o en
bicicleta?
43
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

¿Esas instalaciones están ubicadas en la parte Tarea 4.2 Construcción de estacionamientos

principal del área edificada? ¿Las paradas de transporte colectivo están bien
¿Se ha evitado el crecimiento urbano descon- ubicadas respecto de los hogares y de los esta-
trolado? cionamientos/estaciones de servicios?
¿En las entradas y salidas de los estacionamien-
Tarea 3.2 Minimización del espacio en las tos, están minimizados los conflictos entre los
nuevas áreas urbanas peatones, el tránsito de bicicletas y los vehículos
que estacionan?
¿Se ha priorizado la urbanización de relleno, es
decir: el cierre de espacios entre edificios, uso ¿Se evita la instalación de áreas de entrada y
de áreas restantes no designadas aún (ejemplo: salida en lugares donde es posible que haya fi-
depósitos de desperdicios industriales, áreas de las/tacos de automóviles?
habilitación) o el uso de edificaciones desocu- ¿Se minimizan los conflictos entre el tránsito es-
padas? tacionado y el tránsito en movimiento?
¿Hay una adecuada limitación a los reque-
rimientos de espacio (áreas residenciales o
comerciales per cápita)?
10.5 Transporte de fletes
Tarea 5.1 Infraestructura compatible con el
¿Hay una aceptable densificación de áreas resi-
ambiente
denciales/industriales, o combinadas?
¿Las nuevas utilizaciones de transporte intensivo
¿La densificación en la zona de captación de las
(ejemplo, mayores zonas industriales y comer-
paradas de buses ha sido abastecida con trans-
ciales) y los volúmenes relacionados de carga
porte público de alta calidad?
ferroviaria son planificados con una vía muerta o
cerca de instalaciones de trenes?
Tarea 3.3 Mezcla espacial de usos ¿Los centros de cargas ferroviaria/fluvial/carre-
¿Están las usos equilibrados (ejemplo: vivir y tera tienen una buena conexión de vías?
trabajar) o hay un excedente o escasez (ejem-
plo: de trabajos o tiendas)?
Tarea 5.2 Designación de zonas comerciales
¿Existe una combinación de uso sobre un nivel
¿La infraestructura de transporte público está
de escala razonable (piso, edificio, block, distri-
desarrollada de forma rentable?
to y ciudad)?
¿Se han reservado áreas adecuadas para la
¿Se han designado al menos parcialmente áreas
instalación de logística (ejemplo logística regio-
para los servicios públicos y comercios en la
nal/de ciudad, centro de carga)?
planta baja en las zonas residenciales?
¿Se puede esperar una mezcla socialmente
equilibrada en las áreas residenciales nuevas/
densificadas?

10.4 Tráfico particular motorizado

Tarea 4.1 Obstáculos causados por los
vehículos estacionados
¿Se minimiza la obstrucción al flujo de tránsi-
to, especialmente de peatones, ciclistas y del
transporte público?
¿La obstrucción para usos no relativos al tráfico
(quedarse, jugar, recreación, áreas verdes) y los
distritos vecinos se minimiza en el día y en la
noche?

44
 Módulo2a: Planificación del uso del suelo y transporte urbano
11. Recursos
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47
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Dag-Hammarskjøld-Weg 1-5
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65726 ESCHBORN / GERMANY
Phone +49-6196-79-1357
Telefax +49-6196-79-7194
Internet http://www.gtz.de
División 44
Medio Ambiente e Infraestructura

Gestión de la movilidad
Módulo 2b
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Proyecto sectorial
Servicio de Asesoría en
Política de Transporte
VISIÓN GENERAL DEL TEXTO DE REFERENCIA
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte Urbano
Sostenible aborda las áreas claves de un marco general
para una política de transporte sostenible en una
ciudad en desarrollo. El Texto de Referencia consta de
más de 20 módulos.
¿Para quién es?
El Texto de Referencia se ha diseñado para
formuladores de políticas en ciudades en desarrollo y
sus asesores. Este grupo objetivo se refleja en el conte-
nido, que proporciona herramientas apropiadas de
políticas para su aplicación en una serie de ciudades en
desarrollo.
¿Cómo se debe utilizar?
Estos módulos deben ser proporcionados a los oficiales
involucrados en transporte urbano según se necesiten.
El Texto de Referencia puede ser fácilmente adaptado
para ajustarse a un evento de entrenamiento formal y
corto, o puede servir como una guía para desarrollar
un programa de entrenamiento en transporte urbano.
GTZ está elaborando los paquetes de entrenamiento
de módulos selectos, disponibles desde 2004.
¿Cuáles son algunas de sus características claves?
Las características claves del Texto de Referencia incluyen: 3c. Regulación y planificación de buses (Richard Meakin)
Una orientación práctica, centrándose en mejores prác- 3d. Preservar y expandir el papel del transporte no moto-
ticas en planificación y regulación y, cuando es posible,
experiencias exitosas en ciudades en desarrollo;
Los colaboradores (autores) son expertos internacio-
nales en sus campos;
Una diagramación atractiva, en color y fácil de leer; Vehículos y combustibles
Lenguaje no-técnico (hasta donde es posible), con
los términos técnicos explicados;
Actualizaciones vía Internet.
¿Cómo conseguir una copia?
Por favor visite http://www.sutp.org o http://www.gtz.de/
transport para obtener detalles. El Texto de Referencia
no se vende con ánimo de lucro. Cualquier cobro es
utilizado para cubrir los costos de impresión y distri-
bución. También se puede ordenar a transport@gtz.de. 4e. Sistemas de transporte inteligentes (Phil Sayeg, TRA;
Comentarios o sugerencias
Damos la bienvenida a cualquiera de sus comentarios o 4f. Conducción racional
sugerencias, en cualquier aspecto del Texto de Referencia,
por correo a transport@gtz.de, o por correo postal a:
Manfred Breithaupt
GTZ, Division 44
P. O. Box 5180
65726 Eschborn / Germany
Más módulos y recursos
Se desarrollarán más módulos en las siguientes áreas:
Financiación de Transporte Urbano y Benchmarking.
También habrá recursos adicionales, y existe un CD-
ROM de fotos de Transporte Urbano.
Módulos y colaboradores
Visión General del Texto de Referencia
y Temas Transversales sobre Transporte Urbano
Orientación institucional y de políticas
1a. El papel del transporte en una política de desarrollo
urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de transporte urbano (Richard Meakin)
1c. Participación del sector privado en la provisión de
infraestructura de transporte urbano
(Christopher Zegras, MIT)
1d. Instrumentos económicos (Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte
urbano sostenible (Carlos F. Pardo, GTZ)
Planificación del uso de suelo y gestión de la demanda
2a. Planificación del uso del suelo y transporte urbano
(Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Gestión de la movilidad (Todd Litman, VTPI)
Transporte público, caminar y bicicleta
3a. Opciones de transporte público masivo (Lloyd Wright,
University College London; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Sistemas de bus rápido
(Lloyd Wright, University College London)
rizado (Walter Hook, ITDP)
3e. Desarrollo sin automóviles
(Lloyd Wright, University College London)
4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
(Michael Walsh; Reinhard Kolke, Umweltbundes-
amt–UBA)
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de seguridad
(Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
(Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj Auto)
4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
Phil Charles, University of Queensland)
(VTL; Manfred Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
Impactos en el medio ambiente y la salud
5a. Gestión de calidad del aire
(Dietrich Schwela, World Health Organisation)
5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock, GRSP)
5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
Recursos
6. Recursos para formuladores de políticas públicas (GTZ)
Módulo 2b
Gestión de la movilidad
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones
expresados en este documento están basados en
la información compilada por GTZ y sus consul-
tores, socios y contribuyentes con base en fuentes
confiables. No obstante, GTZ no garantiza la
precisión o integridad de la información en este
libro, y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.
Sobre el autor
Todd Litman es fundador y director ejecutivo
del Instituto de Política de Transporte de
Victoria, una organización de investigación
independiente dedicada a desarrollar soluciones
innovadoras para los problemas del transporte.
El desarrolló la Enciclopedia TDM Online y
muchos otros recursos. Su investigación se usa
en todo el mundo en la planificación de trans-
porte y el análisis de políticas. Todd vive con su
familia en Victoria, Columbia Británica, una
ciudad que demuestra el valor de un sistema de
transportes equilibrado; turistas vienen de todas
partes del mundo para caminar en la bahía de la
ciudad, pasear en una carreta tirada por caba-
llos, y viajar en autobuses de dos pisos.
Autor Todd Litman (Victoria Transport Policy Intitute)
Editor Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
P.O. Box 5180
D - 65726 Eschborn, Alemania
http://www.gtz.de
Division 44, Medio Ambiente e Infraestructura
Proyecto sectorial:
"Servicio de Asesoría en Política de Transporte"
Por encargo de
Bundesministerium für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Friedrich-Ebert-Allee 40
D - 53113 Bonn, Alemania
http://www.bmz.de
Gerente Manfred Breithaupt
Equipo Editorial Manfred Breithaupt, Stefan Opitz,
Karl Fjellstrom, Jan Schwaab
Deseamos agradecer la ayuda brindada por el señor Karl
Fjellstrom en la revisión y crítica de todos los artículos
escritos, en la identificación de los colaboradores y la
coordinación con ellos, y por sus aportes relacionados con
todos los aspectos de la confección del Texto de Referencia,
además de su supervisión editorial y organizacional durante
todo el proceso de desarrollo del Texto de Referencia, desde
su concepción inicial hasta el producto final.
Foto de portada Karl Fjellstrom
Suzhou, China, Enero de 2002
Diagramación Klaus Neumann, SDS, GC
Traducción Esta traducción ha sido inicialmente realizada
por Newtenberg Publicaciones Digitales,
http://www.newtenberg.com (Santiago, Chile)
y revisada en 2006 por Carlos F. Pardo. GTZ no
se hace responsable por esta traducción o por
cualquier error, omisión o pérdida derivados de
su uso.
Eschborn, 2006
i
 1. Introducción ..................... 1 de transporte . . . . . . . . . . . . . . . . ... 21
Planificación neutra y políticas de
inversión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2. Conceptos básicos . . . . . . . . . . . . . . . 3 Cómo se implementa . . . . . . . . . . . . . . 21
2.1 Lógica de la gestión de movilidad . 7 Impactos de viaje . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Mejores prácticas . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Recursos para la reforma al
3. Planificación de gestión de mercado del transporte. . . . . . . . . ... 22
movilidad y evaluación . . . . . . . . . . 8 5.4 Mejoras al transporte público . . . 23
3.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 5.5 Programas de reducción de
3.2 Mejores prácticas . . . . . . . . . . . . . . . 8 viajes hacia el trabajo . . . . . . . . . . 23
Cómo se implementa . . . . . . . . . . . . . . 23
Impactos de viajes . . . . . . . . . . . . . . . 24
4. Política de gestión de movilidad y
Mejores prácticas . . . . . . . . . . . . . . . . 25
reformas institucionales . . . . . . . . 11 Recursos para el programa de
4.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 reducción de viajes al trabajo . . . . . . . 25
4.2 Mejores prácticas . . . . . . . . . . . . . . 12 5.6 Gestión de transporte de fletes . . 27
Recursos de la gestión del
4.3 Recursos de información acerca transporte de fletes . . . . . . . . . . . . . . 27
de reformas institucionales . . . . . 13
5.7 La gestión del transporte de
turistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
5. Ejemplos de estrategias de Cómo se implementa . . . . . . . . . . . . . . 30
gestión de movilidad . . . . . . . . . . . . 14 Impactos de viaje . . . . . . . . . . . . . . . . 30
5.1 Crecimiento inteligente – Mejores prácticas . . . . . . . . . . . . . . . . 30
estrategia de gestión del uso Recursos para la gestión del
del suelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 transporte turístico . . . . . . . . . . . . . . . 30
Prácticas de crecimiento inteligente . . 14 5.8 La gestión de estacionamiento . . . 31
Cómo se implementa . . . . . . . . . . . . . . 16 Estrategias de gestión de
Recursos de información sobre estacionamiento . . . . . . . . . . . . . .... 31
crecimiento inteligente . . . . . . . . . . . . 16 Diseño de instalación de
5.2 Planificación del transporte estacionamientos. . . . . . . . . . . . . . . . . 36
no-motorizado . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Cómo se implementa . . . . . . . . . . . . . . 36
Cómo se implementa . . . . . . . . . . . . . . 17 Impactos de viajes . . . . . . . . . . . . . . . 36
Impactos sobre desplazamientos . . . . 18 Mejores prácticas . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Recursos de información sobre el Recursos de información para la
transporte no-motorizado . . . . . . . . . . 18 gestión de estacionamiento . . . . . .... 38
5.3 Mercado del transporte y 5.9 Tarifas de vehículos, planificación
reformas a la tarificación . . . . . . . 19 de restricciones y planificación
Aranceles a los vehículos y sin automóviles . . . . . . . . . . . . . . . . 38
desarrollo industrial . . . . . . . . . . . ... 19 Tarificación de cordón/área . . . . . . . . . 38
Incentivos financieros para los Planes de números
viajeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 20 "pares – impares" y sus variaciones . . 40
Tarificación de vías . . . . . . . . . . . . ... 20
Transferencias de impuestos con Recursos de información para
efecto neutrales a los ingresos . . ... 20
Políticas neutras de impuestos . . . ... 21
la gestión de la movilidad . . . . . . 41
Métodos mejorados de tarificación

ii

1. Introducción
La gestión de la movilidad (también llamado
gestión de demanda de transporte o TDM)
es un término general para las estrategias que
propician un uso más eficiente de los recursos
del transporte, opuesto al incrementar la oferta
del sistema de transporte, expandiendo los
caminos, las instalaciones de estacionamientos,
los aeropuertos y otras instalaciones de vehícu-
los a motor. La gestión de la movilidad enfatiza
el movimiento de la gente y los bienes, no sólo
los vehículos a motor, y de esta manera le da
prioridad al transporte público, al compartir el
automóvil y los modos no-motorizados, especial-
mente bajo condiciones de congestión urbana.
Hay muchas estrategias potenciales de gestión
de la movilidad con una variedad de impactos.
Algunas mejoran la diversidad del transporte
(las opciones de viajes disponibles a los usuarios).
Otras, dan incentivos para que los usuarios
cambien la frecuencia, modos, destinos, ruta o
tiempo de desplazamiento de su viaje. Algunas
reducen la necesidad del viaje físico a través de
sustitutos de movilidad o un uso del suelo más
eficiente. Otras involucran reformas a las políti-
cas para corregir las distorsiones actuales en las
prácticas de planificación de transporte.
La gestión de la movilidad es una respuesta co-
mún y en aumento para los problemas del trans- diariamente, a ser pasajeros en un autobús
porte y es especialmente apropiado en las ciu-
dades de países en desarrollo, debido a sus bajos cuando sea necesario; al mismo tiempo, van a
costos y múltiples beneficios. La Tabla 1 men-
ciona algunas de las razones para implementar
la gestión de la movilidad en los países en
desarrollo. Estos tienen recursos limitados para
dedicar a la infraestructura del transporte. Las
ciudades de estos países, en general, tienen calles
angostas y sobrepobladas, espacio limitado para
el estacionamiento y distintos tipos de usuarios
de las calles, lo que conlleva conflictos en rela-
ción con el espacio y riesgo de choques entre los “La gestión de la movilidad es
automóviles. Unos pocos países en desarrollo
pueden permitirse el construir las carreteras e
instalaciones de estacionamiento que se nece-
sitarían si aumentara el acceso a la propiedad
de automóviles. Una porción significativa de la
población no puede permitirse tener un vehículo
particular a motor, así que las inversiones en las
políticas que favorecen a los automóviles sobre
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
otros modos de transporte pueden ser desiguales
e insatisfactorias para resolver la mayoría de las
necesidades de viajes de los ciudadanos. Cuando
se consideran todos los factores, la gestión de la
movilidad a menudo es la mejor solución para
los problemas del transporte.
Las prácticas actuales de planificación tienden
a crear una profecía de autocumplimiento: al
favorecer el viaje en automóvil y dar poco apoyo
a otros modos, como caminar, andar en bici-
cleta y en transporte público, la calidad de estos
últimos modos declina. Como resultado, el
viaje en automóvil tiende a ser más rápido, más
conveniente, más cómodo y más seguro que los
otros modos; en consecuencia, más gente tratará
de ser dueña de un automóvil o viajar en taxi
cuando sea posible. La resultante congestión de
tráfico y de estacionamiento, polución, riesgo de
accidentes y dispersión urbana hace que todos
los viajeros empeoren sus condiciones de viajes.
El mejorar la calidad de los modos alternativos
puede beneficiar a todo el mundo, y colocar
límites sobre la cantidad total de la conducción
que sucede en una comunidad puede también
beneficiar a todos, incluyendo a la gente que
debe manejar. Por ejemplo, si las estrategias de
gestión de la movilidad aumentan la calidad del
servicio de transporte colectivo, las personas que
se desplazan a sus trabajos y que tienen mayores
ingresos van a cambiar de conducir a su trabajo
la mayoría de los días, y sólo van a manejar
experimentar menos tráfico y menos conges-
tión y menores problemas de estacionamiento
cuando conducen su automóvil.
La dependencia del automóvil impone grandes
costos económicos, sociales y ambientales, aun-
que muchos de estos costos son indirectos y no
percibidos por los conductores particulares.
particularmente apropiada en las
ciudades de los países en desarrollo,
debido a sus bajos costos y múltiples
beneficios.”
Las inversiones en las carreteras a veces parecen
más rentables que las alternativas como las
1
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Tabla 1: Factores que justifican la gestión de la movilidad en los países en desarrollo.

La infraestructura generalmente se encuentra en deplorable estado de reparación.
Las calles, estacionamientos, aceras y senderos en la ciudad están casi siempre congestionados o
Oferta
llenos.
de infra-
Las calles y aceras sirven para varias funciones y usuarios (caminar, conversar, tiendas minoristas,
estructura limosnear, dormir, etc.)
Calles no bien diseñadas para alto tráfico de vehículos a motor.
Pocos automóviles particulares entre la población en general.
Abaste- Hay propiedad media-alta de automóviles entre los hogares de ingresos medios.
cimiento de Hay alta propiedad de automóviles y es una tasa en crecimiento entre los hogares ricos.
vehículos Alta propiedad de bicicletas en algunas regiones.
Abastecimiento medio-alto de transporte público y taxis.
Gran variación en la movilidad entre los diferentes grupos de ingresos: baja movilidad en la
Movilidad
población en general y alta movilidad entre los grupos con mayores ingresos.
personal
Alta tasa de crecimiento de movilidad entre los hogares de ingresos medios.
Considerable diversidad (caminar, andar en bicicleta, carretas tiradas por animales, transporte
Diversidad
público, autos particulares).
del
Las condiciones de modos alternativos, tales como caminar, andar en bicicleta, transporte público
transporte son a menudo inferiores (lentos, incómodos, no seguros, desconectados, etc).
Algunos países en desarrollo tienen instituciones civiles de baja efectividad para la planificación,
implementación y seguimento de normas.
Capacidad
A veces, hay una cooperación inefectiva entre los diferentes niveles de gobierno.
institucional
La mayoría de los tomadores de decisiones son relativamente ricos y, por lo tanto, tienden a
favorecer personalmente las mejoras orientadas hacia el automóvil.
Costos del
Financiamiento limitado para la infraestructura y servicios de transportes.
gobierno
Costos del
Muchos hogares gastan una gran porción de sus ingresos en transporte.
consumidor
Seguridad Alto número de víctimas de vehículos a motor.
del tráfico Alto riesgo para los vulnerables usuarios de calles (peatones, ciclistas, animales, etc.)
Bajos niveles de comodidad para el viaje no-motorizado (caminar, andar en bicicletas, carretas de
animales, etc.).
Comodidad
Bajos niveles de comodidad para la mayor parte del transporte público.
Comodidad media – alta para el viaje en automóvil particular y taxi.
Alta concentración de contaminación en las áreas urbanas. El pavimento y los espacios verdes son
Ambiente
un problema en algunas áreas (tierras de agricultores y habitat de vida silvestre).
Accesibilidad media a alta en las áreas urbanas (muchos destinos puede alcanzarse a pie, en bi-
Uso del cicleta y transporte público).
suelo Accesibilidad mínima y que declina en la mayoría de los suburbios y las nuevas comunidades.
En algunas regiones, suelo disponible limitado para las nuevas infraestructuras de transporte.
Desarrollo Alta dependencia de bienes de transporte importados (vehículos, repuestos, combustible).
económico El desarrollo económico es perjudicado por la dependencia de bienes importados.

inversiones en el transporte público, pero esto
refleja una economía falsa, debido que las calles
son sólo una pequeña parte de los costos totales.
Un sistema de transporte orientado hacia el
automóvil también requiere que cada usuario
sea dueño y opere un vehículo. Esto requiere de
espacio para estacionamiento en todos los des-
tinos, y aumenta el peligro y la contaminación.
Los costos totales de la dependencia aumentada
del automóvil son mucho mayores que los costos
totales de brindar un buen servicio de trans-
porte público.
La mayoría de los hogares están en mejor pie si
su comunidad tiene un sistema de transporte
eficiente, equilibrado, con buena calidad para
caminar, andar en bicicleta, y transporte pú-
blico, incluso si los usuarios de vehículos deben
pagar más en tarifas. Todo eso es mejor que ser
dependiente del automóvil, lo que requiere que
cada hogar asuma los costos de poseer un auto,
financiar vías y parqueaderos, sufrir la conges-
tión de tráfico y altas tasas de accidentalidad.
Puesto de otra forma, la gestión de la movilidad
da oportunidades a los gobiernos, negocios y
consumidores para que ahorren dinero y eviten
costos indirectos. Las inversiones en las alterna-
tivas de transporte y los programas de gestión
de la movilidad, con frecuencia, son muchísimo

2

más rentables que las inversiones públicas conti-
nuas en la expansión de instalaciones de estacio-
namientos y de vías para acomodar el creciente
número de viajes en automóviles particulares.
La dependencia del automóvil también tiende
a ser perjudicial para la economía nacional. La
mayoría de los países en desarrollo importan
vehículos y repuestos y muchos importan
combustible. Incluso, algunos países con plan-
tas de ensamblaje domésticas para vehículos
encontrarán que la mayoría de sus insumos
de fabricación son importados (materia prima,
componentes, experticia técnica etc.). Los vehí-
culos y la gasolina son las más grandes catego-
rías de bienes importados en muchos países en
desarrollo. Reemplazar los gastos en vehículos y
combustible por bienes localmente producidos
tiende a incrementar el empleo regional y la
actividad de los negocios, apoyando el desa-
rrollo económico. Incluso, aquellos países que
producen su propio petróleo están en mejor pie
conservando el combustible, de modo que haya
más disponibilidad para exportar.
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
2. Conceptos básicos
La gestión de la movilidad aumenta las opciones
de viajes y motiva a los viajeros a elegir el modo
más eficiente para cada viaje. No elimina el viaje
en automóvil, debido a que los autos son el mejor
modo para ciertos tipo de viajes, pero tiende a
reducir significativamente la cantidad de viajes
en vehículos particulares que de lo contrario
ocurrirían, especialmente en las áreas urbanas.
La gestión de la movilidad es a veces criticado
por colocar injustas restricciones sobre el viaje
en automóvil, pero esto no necesariamente es
verdad. Sin una gestión cuidadoso, el tráfico de
automóviles se va a regular a sí mismo de forma
ineficiente, a través de la congestión, problemas
de estacionamiento y riesgo de accidentes. Un
plan de gestión de la movilidad bien concebido
racionaliza el espacio de estacionamiento y de
calles más eficientemente, y mejora las opciones
de viaje, haciendo finalmente que todo el mundo
gane, incluyendo a la gente que cambia a modos
alternativos y aquellos que continúan manejando.
Hay un tremendo potencial para aplicar la gestión
de la movilidad y ayudar a focalizarse en los
problemas de transporte en los países en desarrollo.
En muchos casos, la gestión de la movilidad res-
pectiva durante las etapas tempranas del desarrollo,
puede evitar problemas que tendrían que enfrentar
las comunidades que se hacen muy dependientes
del uso del automóvil. Esto puede ayudar a apoyar
los objetivos de un país en desarrollo en los cam-
pos económico, social y ambiental.
El conjunto de estrategias de gestión de la mo-
vilidad por implementar variará dependiendo
de las condiciones políticas, geográficas y de-
mográficas de su comunidad. Es generalmente
mejor implementar una variedad de estrategias.
La mayoría de las estrategias de gestión de la
movilidad individual tienen impactos modestos,
afectando sólo un pequeño porcentaje del total
de viajes en vehículo. Como resultado son rara
vez consideradas como la solución más efectiva
a un problema de transporte. Pero las estrategias
de gestión de la movilidad pueden tener im-
pactos acumulativos y sinérgicos (sus impactos
totales son mayores que la suma de sus impactos
individuales), así que es importante evaluar un
programa de gestión de la movilidad como un
paquete, en vez de estrategias individuales. Los
3
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
programas eficientes usualmente incluyen una
combinación de incentivos positivos para usar
modos alternativos (“zanahorias” o “endul-
zantes”) y también incentivos negativos para
desalentar el conducir (“palos” o “palancas”).
Tráfico, movilidad y accesibilidad
La forma como se define y mide el transporte
puede afectar las políticas o proyectos que se
adopten. Una política particular de proyecto
puede parecer merecedora de atención cuan-
do el rendimiento del sistema de transporte se
mide de una forma, pero indeseable cuando se
mide de otra forma.
Los enfoques convencionales a menudo infieren
que el transporte significa tráfico de vehículos
motorizados, medido en términos de propiedad
de vehículos per cápita y kilómetros-vehículo,
velocidad de tráfico promedio, nivel de servicio
de las vías, etc. Desde esta perspectiva, cual-
quier cosa que aumente la velocidad de tráfico
del vehículo motorizado y el volumen se consi-
dera deseable, y cualquier cosa que reduzca
la velocidad de tráfico del vehículo a motor y
el volumen se considera perjudicial.
Un enfoque más integral supone que el transporte
significa movilidad personal, medida en térmi-
nos de viajes-personas y kilómetros-persona.
Desde esta perspectiva, las estrategias como
las mejoras de servicios de transporte colectivo
y programas de compartir el automóvil pueden
mejorar el transporte sin aumentar la totalidad
de kilómetros-vehículo. Sin embargo, este en-
foque aún supone que el movimiento es un fin
en sí mismo, más que un medio para un fin, y un
movimiento personal aumentado es deseable.
El enfoque más integral evalúa al transporte
en términos de accesibilidad, la capacidad
para alcanzar los bienes, servicios y activi-
dades deseadas. Este es el objetivo final de
la mayoría del transporte, y por ende es la
mejor definición a usarse en la planificación
de transporte. Reconoce el valor de patrones
de usos del suelo más accesibles y de susti-
tutos de movilidad como formas para mejorar
el transporte, al mismo tiempo que se reduce
el viaje físico total.
Muchos proyectos de transporte mejoran la ac-
cesibilidad de distintos modos, pero la degradan
para otros modos. Por ejemplo, el aumentar
la capacidad de las vías y las velocidades de
tráfico, tiende a mejorar el acceso en automóvil,
pero lo reduce para otros modos, tales como
caminar, andar en bicicleta y el transporte co-
lectivo. Sólo al definir el transporte en términos
de accesibilidad, pueden estos equilibrios ser
considerados en el proceso de planificación.
4
Por ejemplo, sólo el mejorar el servicio del trans-
porte colectivo (quizás construyendo un sistema
de metro o creando vías exclusivas de buses)
puede por sí solo reducir el viaje en automóvil
urbano en hora punta en alrededor de 5%. Sólo
implementando un programa de gestión de
estacionamientos, se puede reducir el viaje en
automóvil cerca de 5%. Pero si se implementan
juntos, pueden producir una reducción de
15% en el período punta de viaje en automóvil
porque proveen una combinación de incentivos
positivos y negativos a quienes viajan al trabajo
de la clase media (aquellos que tienen la opción
de manejar) para usar modos alternativos. Un
paquete de estrategias de gestión de la movili-
dad complementario es generalmente más efec-
tivo al reducir la congestión de tráfico que los
proyectos de expansión de capacidad de vías que
tienen un costo mucho más alto. La Tabla 2 da
una perspectiva general amplia de las opciones
de gestión de la movilidad. Varias son discutidas
en detalle más adelante en este módulo.
La gestión de la movilidad involucra los despla-
zamientos con base en el valor y costo de cada
viaje. Le da prioridad a los modos de viajes de
mayor valor y con menor costo, sobre los viajes
de menor valor y de mayor costo. Por ejemplo,
el transporte colectivo y los vehículos de fletes
usualmente tienen relativamente alto valor, y,
por lo tanto, se les puede dar prioridad sobre
el viaje de automóvil particular. El transporte
colectivo, los automóviles compartidos andar
en bicicleta y caminar generalmente cuestan a
la sociedad menos por cada viaje que el viaje en
automóvil con un solo ocupante (en términos
de espacio de calle, costos de estacionamiento,
riesgo de accidentes impuesto sobre los otros
usuarios de las calles, y de emisiones de conta-
minación), y por lo mismo ésos deberían recibir
prioridad sobre el viaje en automóvil particular.
Esto es lo opuesto a las prácticas de planifica-
ción de transporte convencional (ver el recuadro
“Tráfico, movilidad y accesibilidad”), las cuales
a menudo dan prioridad al viaje en automóvil,
por ejemplo, al ampliar las vías para aumentar
las velocidades de tráfico de vehículos a motor, y
aumentar la cantidad de suelo urbano dedicado
al estacionamiento de automóvil, en detrimento
de las instalaciones para caminar y de trans-
porte colectivo.
 Módulo 2b: Gestión de la movilidad

Tabla 2: Ejemplos de estrategias de gestión de la movilidad.

La gestión de la movilidad incluye más de tres docenas de estrategias que mejoran las opciones de
transporte, motivan el uso de modos eficientes, crean patrones de uso del suelo más accesibles, y
reforman prácticas de planificación prejuiciadas.
Opciones para
mejorar el transporte
Horarios de trabajo alternativos
Mejorías para las bicicletas
Integración de bicicleta/transporte
colectivo
Automóviles compartidos
Tiempo flexible
Una vuelta a casa garantizada
Acciones individuales para trans-
porte eficiente
Estacionar, y tomar un bus
Mejoras para los peatones
Compartir el automóvil con otros
ocupantes
Servicios de enlace
Transporte en vehículos de ruedas
pequeñas
Mejoras al servicio de taxi
Incentivos para reducir la
conduccíon
Promición de caminar y andar en
bicicleta
Incentivos financieros para viajar
hacia el trabajo
Tarificación de congestión
Tarificación basada en la distancia
Impuestos a los combustibles
Prioridad HOV (Vehículos de alta
ocupancia)
Tarificación de estacionamiento
Seguro del vehículo „paga a medi-
da que maneje“
Tarificación de calles
Reducción de velocidad
Reclamación de calles
Restricciones al uso del vehículo
Gestión de estacionamiento
y de uso del suelo
Estacionamiento de bicicletas
Areas libres de automóviles y calles
peatonales
Uso del suelo concentrado
Desarrollo eficiente de emplaza-
miento
Nuevo urbanismo
Gestión de estacionamientos
Soluciones de estacionamiento
Evaluación de estacionamiento
Estacionamiento compartido
Crecimiento inteligente
Planificación de crecimiento inteli-
gente y reformas de políticas
Desarrollo orientado hacia el trans-
porte público (TOD)
Programas y reformas de
políticas
Gestión del acceso
Planificación sin automóviles
Programas de reducción de viaje
hacia el trabajo
Reformas de mercado
Diseño sensible al contexto
Gestión del transporte de fletes
Reformas institucionales
Planificación de costo mínimo
Reforma de normativas
Gestión del transporte escolar
Gestión de eventos especiales
Marketing TDM
Gestión de transporte turístico
Asociaciones de gestión de trans-
porte

Teletrabajo
Planificación del tráfico
Mejorías del transporte público
Diseño Universal

Priorizar el transporte tienden a beneficiar a los conductores y alientan

La planificación del transporte involucra innumera-
bles decisiones respecto de la distribución de los
recursos públicos y la gestión de las instalaciones
públicas. Por ejemplo:
n La distribución del espacio de vías públicas
involucra equilibrios entre carriles de tráfico en
general y carriles de estacionamientos (que fa-
vorecen el viaje en automóvil), carriles de buses,
carriles de bicicleta y espacios de veredas.
n El diseño y la gestión de las vías que incre-
menta los volúmenes de tráfico de vehículos
motorizados y las velocidades tiende a crear
ambientes que son menos sostenibles para el
viaje de los peatones. Los programas de pe-
ríodos de calma de tráfico tienden a beneficiar
al transporte no-motorizado, pero reducen las
velocidades de tráfico.
n Dedicar terreno público a instalaciones de es-
tacionamientos, a generosos requerimientos de
estacionamientos en las nuevas urbanizaciones,
y las prácticas de gestión de uso del suelo que
motivan los patrones de desarrollo disperso,
la dependencia del automóvil. La gestión del
estacionamiento y las políticas inteligentes de
crecimiento del uso del suelo que fomenten
urbanizaciones más concentradas, tienden a
apoyar la accesibilidad del transporte público
y no-motorizado.
n La tarificación de los vehículos, de los combus-
tibles, de los caminos, de los estacionamientos
y del transporte público puede favorecer ciertos
tipos de viajes (esto se debate en el Módulo 1d:
Instrumentos Económicos).
Tales decisiones priorizan eficientemente las acti-
vidades de transporte y sus modos. Determinan la
conveniencia, velocidad y seguridad de los diferen-
tes modos, y los fondos públicos que tienen que
ser distribuidos para las actividades de transporte.
Las decisiones de priorización de transportes a
menudo son tomadas sin consideración explícita
de sus impactos sobre la conducta de viaje o la
eficiencia total del sistema de transporte.
El priorizar el transporte involucra una considera-
ción explícita de estos impactos, con el objetivo
de dar prioridad a los modos de viajes de mayor

5
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Influenciando la demanda
de desplazamiento:
amplio abanico de
medidas posibles
“TDM Planning”, http://www.vtpi.
org/tdm/tdm50.htm
No todas las estrategias de
gestión de la movilidad afectan
los desplazamientos directa-
mente. Algunas proveen una
base para otras estrategias.
Las estrategias de gestión de
la movilidad usan una variedad
de mecanismos para cambiar
los patrones de viaje, inclu-
yendo diseño de instalaciones,
opciones mejoradas de trans-
porte, tarificación y cambios
del uso del suelo. Estos afectan
la conducta de viajes en varias
formas, incluyendo cambios en
el horario de los viajes, la ruta,
el destino, la frecuencia, más
velocidad de tráfico, elección
de modo y patrones de uso
del suelo. La Tabla 3 resume
los cambios de viajes que
producen varias estrategias de
gestión de la movilidad.
valor y de menor costo, sobre los de menor valor
y de mayor costo. Por ejemplo, los vehículos de
emergencia, los vehículos de transporte colectivo y
de fletes tienden a tener un valor relativamente alto
por kilómetro-vehículo y, por ello, puede dárseles
prioridad sobre el viaje de automóvil particular. El
transporte colectivo, los automóviles compartidos,
el andar en bicicleta y caminar generalmente le
cuestan mnos a la sociedad por viaje de pasajero
que el viaje de un automóvil con un solo ocupante
(en términos de espacios de calle, costos de es-
tacionamiento, riesgo de colisión impuesto sobre
los otros usuarios de las calles y las emisiones de
contaminación), y, por lo mismo, ésos deberían
recibir prioridad.
La priorización del transporte cambia la forma en
que los recursos públicos se usan, incluyendo
cómo los caminos públicos y las instalaciones de
estacionamientos se diseñan y se administran, la
norma de velocidad de tráfico, la tarificación, y
las inversiones. La priorización del transporte no
es una estrategia única; es un enfoque de plani-
ficación que puede afectar a varias decisiones
políticas y de planificación, e involucra estrategias
de gestión de la movilidad específicas. Priorizar
el transporte involucra dos pasos:
1. Determinar la base de la priorización. Esto in-
volucra hacer rankings de viajes, modos y de
los usuarios para determinar cuáles deberían
tener prioridad bajo ciertas circunstancias.
2. Desarrollar métodos para la priorización. Esto
involucra distribuir fondos, espacio de calles,
suelo público, gestión de tráfico y otros recursos
para favorecer los viajes, modos y usuarios que
estén más arriba en el ranking.
Las prácticas de planificación convencional per-
miten que el tráfico de automóviles domine el
espacio de vías urbanas. Aunque en la teoría los
conductores y los no conductores pueden tener
igual derecho a usar las vías públicas, el tráfico
de vehículo a motor estrangula los otros usos,
debido a su mayor tamaño, velocidad y peligro.
Los autos usan de 10 a 50 veces más espacios
por pasajeros que los otros modos, y, al mismo
tiempo, ponen en peligro a los peatones y los
ciclistas. Una gestión más eficiente da prioridad
a los modos que requieren menos espacios por
kilómetro-pasajero y, especialmente, a los viajes
de alto valor, tales como los de emergencia y de
transporte de fletes.
En general, la gestión de la movilidad debería
reflejar las siguientes prioridades:
1. Vehículos/viajes de emergencia
2. Caminar
3. Andar en bicicleta
4. Transporte público
5. Vehículos de servicios/fletes
6. Taxi
7. Autos con un solo ocupante
8. Estacionamiento de automóviles
Entre más grande sea el grado de conflicto, más
explícitamente debe aplicarse la priorización. Por
ejemplo, en las áreas urbanas puede ser suficiente
el dar mantención a la berma del camino y hacer
que se cumplan las leyes de tránsito para ase-
gurarse de que los ciclistas puedan usar las vías
públicas de maneras segura. En las áreas urbanas
sobrepobladas puede ser necesario dedicar una
vía especial para bicicletas o aplicar calmamiento
de tráfico y cerrar algunas calles para el tráfico de
paso de los automóviles, de manera de crear una
red de “boulevard de bicicletas” donde el viaje
no-motorizado tenga prioridad sobre el tránsito
de vehículos a motor.

Tabla 3: Ejemplos de impactos en el viaje con gestión de la movilidad.

Diferentes tipos de gestión de la movilidad producen diferentes tipos de cambios de viaje.
Estrategia
Pacificadión del tráfico
Tiempo flexible (Flextime)
Tarificación de calles/congestión
Cobros basados en la distancia
Mejorías al transporte público
Promociona compartir el
automóvil
Mejoras para los peatones y las
bicicletas
Automóviles compartidos
Crecimiento inteligente,
Nuevo Urbanismo
Mecanismos
Rediseño de las vías
Elección de transporte mejorada
Tarificación
Tarificación
Elección de transporte mejorada
Elección de transporte mejorada
Elección de transporte mejorada,
mejorias a las instalaciones
Elección de transporte mejorada
Uso del suelo más eficiente,
elecciones de viajes mejoradas
Cambios de viajes
Reduce las velocidades de tránsito
Cambia las horas de viajes (cuando ocurren los viajes)
Cambia el tiempo de viaje, y la ruta, reduce el tráfico de los
vehículos en hora punta
Reduce los viajes de vehículos totales
Cambia el modo, aumenta el uso del transporte público
Aumenta la ocupación de los vehículos, reduce los viajes
Cambia los modos, aumnto de caminar y andar en bicicleta
Reduce la propiedad de los vehículos y los viajes
Cambio de modos, reduce la propiedad de automóvil y las
distancias de viaje

6
 Módulo 2b: Gestión de la movilidad

2.1 Lógica de la gestión de la movilidad

La gestión de la movilidad puede proveer múl-
tiples beneficios, incluyendo reducción de con-
gestión, ahorros de costos en las instalaciones de
los vías y los estacionamientos, ahorros para los
consumidores, elección mejorada del consumi-
dor, seguridad vial, calidad ambiental, calidad
de vida de la comunidad, uso eficiente del suelo
y equidad. La gestión de la movilidad puede
producir ahorros significativos a los consumi-
dores y la sociedad al reducir y diferir los costos
de expansión en la capacidad de los caminos.
Como resultado, los beneficios totales son, a
menudo, mucho mayores que las soluciones que
sólo se enfocan en 1 ó 2 problemas. La gestión
de la movilidad puede expandir en un nivel
considerable el rango de soluciones para lidiar
con los problemas del transporte, y permite que
las soluciones sean adecuadas para una situación
en particular. A menudo, se puede implementar
rápidamente, y tener como objetivo a un lugar
en particular, o a un período de tiempo, o a un
grupo de usuarios.
“Es generalmente mejor implementar
una variedad de estrategias.”
Para entender por qué es posible obtener bene-
ficios tan grandes, es útil considerar algunos
principios básicos del mercado. Los mercados
eficientes tienen ciertos requerimientos, inclu-
yendo elección del consumidor, competencia de
precios basados en el costo, neutralidad econó-
mica en las políticas públicas. La mayoría de los
mercados generalmente reflejan estos principios:
los consumidores pagan directamente por la
vivienda, la comida y el vestir. Pero los merca-
dos de transporte tienden a violar estos princi-
pios: los consumidores a menudo tienen muy
pocas opciones viables, los costos son externos
o fijos, y las políticas del gobierno favorecen
un modo sobre otros. Las estrategias de gestión
de la movilidad pueden ayudar a corregir estas
distorsiones del mercado, creando un sistema de
transporte más eficiente y equitativo, como se
describe en la Tabla 4.

Tabla 4: La gestión de la movilidad ayuda a corregir las distorsiones del mercado que alientan el uso excesivo
del automóvil, cual produce un sistema de transporte más eficiente y equitativo.
Requerimientos del mercado Distorsiones del mercado actuales Soluciones de gestión

Elección. Los consumidores necesi- Los consumidores a veces tienen pocas Las estrategias de gestión de la movili-
tan opciones viables de transporte alternativas viables para ser dueños de y dad pueden aumentar las opciones de
y de localización para cuales elegir. manejar un automóvil, y viven en comunidades transporte, por ejemplo: al mejorar las
dependientes del automóvil. condiciones del transporte colectivo, del
andar en bicicleta y del caminar, y las op-
ciones de tarificación.

Competencia. Los productores La mayoría de las vías y los servicios de Las estrategias de gestión de la movilidad
deber enfrentar la competencia transporte son monopolios públicos. A pueden remover barreras, y fomentar la
para fomentar la innovación y una menudo hay poca compentencia o incentivo competencia y la innovación.
tarificación eficiente. para la innovación.

Tarificación basada en costo.
Los precios deberían reflejar los
costos, tanto como sea posible, a
menos que se justifique un subsidio
especial.
El transporte en general y conducir en parti-
cular, están significativamente subtarificados:
la mayoría de los costos son ya sea fijos o ex-
ternos. Esto tiene como resultado niveles de
conducción excesivamente económicos y de-
pendencia de automóvil.
Muchas estrategias de gestión de la movi-
lidad involucran tarificación más eficiente.
Algunas requieren de subsidios, pero
estos a menudos son menos que los sub-
sidios actuales para manejar, o justificados
sobre razones de equidad.

Neutralidad económica. Las polí-
ticas públicas (leyes, impuestos,
subsidios y políticas de inversión)
deberían aplicarse igualmente a los
bienes y usuarios comparables.
Políticas de impuestos, y muchas plani-
ficaciones de transporte y prácticas de
financiamiento favorecen el tráfico del au-
tomóvil sobre las alternativas de gestión de
demanda.
Muchas estrategias de gestión de la
movilidad ayudan a corregir prejuicios
existentes en la planificación de transpor-
tes y las prácticas de inversión.

Uso del suelo. Las políticas de uso Leyes de zonificación, las prácticas de desa- Las estrategias de gestión de la movilidad
del suelo no deberían favorecer rrollo y la tarificación de utilidades tienden a ayudan a crear patrones más eficientes del
un desarrollo orientado hacia el fomentar patrones de uso de suelo con una uso del suelo y desalientan el desarrollo
automóvil. menor densidad y dependientes del automóvil. dependiente de autos.

7

Gestión de la movilidad
en Holanda
En Holanda, muchas empresas
participan en los programas
de gestión de la movilidad. La
experiencia ha demostrado que
las compañías pueden reducir
el uso del automóvil en un 5
a 10%, simplemente a través
de medidas básicas como las
bicicletas de las compañías y
el compartir el automóvil. Una
reducción promedio de viaje
de 15 a 20% es posible con
medidas más fuertes y desin-
centivos, como las restricciones
al estacionamiento.
OECD 2001,
Influencing Travel Demand, Unpublished
Fig. 1
La planificación
tradicional del
transporte en ciudades
en desarrollo privilegia
los viajes en automóvil
particular (y por ende
a los conductores) sobre
los otros modos de
transporte (y la gente).
Kart Fjellstrom, 2000 (Surabaya).
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
3. Planificación de gestión de la
movilidad y evaluación
3.1 Introducción
Los planificadores de transporte usualmente se
enfocan en mejorar el flujo del tráfico de auto-
móviles y las oportunidades de estacionamientos,
y, a veces, ellos recomiendan mas servicios de
transporte público, tales como metros y sistemas
de trenes. Sin embargo, con frecuencia, pasan
por alto las oportunidades rentables para mejorar
opciones de transporte más básicas, tales como las
condiciones de viajes no-motorizados y los servi-
cios de autobuses, incluso aunque estos represen-
ten una porción mayor de la actividad de viajes.
Las prácticas convencionales de planificación de (Comprehensive Transport Planning, VTPI,
transporte tienden a subvalorar las estrategias de 2002):
gestión de la movilidad (ver el recuadro “Tráfico, n Usar planificación basada en la accesibilidad,
movilidad y accesibilidad”, página 4). Por ejem-
plo, la planificación de transporte convencional
considera que la ampliación de carreteras es
beneficiosa porque esto aumenta las velocidades
y volúmenes de tráfico de vehículos motorizados,
pero ignora los atrasos que estos puede causar al
transporte no-motorizado, y hay una tendencia
a promocionar la dispersión urbana. El flujo
de vehículos es relativamente fácil de medir y,
por lo tanto, tiende a recibir la mayor atención,
mientras que el transporte no-motorizado y la
accesibilidad al uso del suelo son más difíciles
de medir, por lo tanto, tienden a ser ignorados.
Esto desvía las decisiones de planificación hacia
la expansión de la capacidad y, al mismo tiempo,
se aleja de la gestión de la movilidad.
La Tabla 5 resume las diferencias entre la
evaluación convencional de transporte y una
8
evaluación integral, mostrando varias formas en
las cuales la planificación convencional subva-
lora las soluciones de gestión de la movilidad.
Diferentes tipos de viajes dan diferentes tipos
de impactos. Por ejemplo, una estrategia que
cambia el viaje desde los períodos punta a los
valle tiene diferentes beneficios y costos que
una estrategia que cambia los modos de viajes
o fomenta un uso del suelo más eficiente. La
Tabla 6 demuestra que también los diferentes
cambios de los viajes logran varios objetivos de
transporte.
3.2 Mejores prácticas
Las mejores prácticas para la planificación
integral del transporte y la evaluación incluyen
la cual considera la movilidad como un me-
dio hacia el fin, más que un fin en sí mismo.
Esto permite consideración del rango más
amplio posible de soluciones para los pro-
blemas de transporte, incluyendo sustitutos
de movilidad y gestión de uso del suelo que
reduzcan la necesidad del viaje físico.
n Usar estimaciones comprehensivas de costos
y beneficios, incluyendo todos los gastos de
estacionamientos y de vías, la congestión
"downstream" o hacia abajo, impactos sobre
el transporte no-motorizado, los costos de la
propiedad del vehículo, impactos ambientales,
impactos sobre la elección de viaje y objetivos
estratégicos del uso del suelo.
n Presentar resultados en unidades que sean
fáciles de entender y comparar. Por ejemplo,
presentar los costos y los beneficios en dóla-
res, anualizados per cápita, por vehículo, por
kilómetro-vehículo, por kilómetro-pasajero o
por viaje adicional.
n Indicar cualquier impacto que no esté cuanti-
ficado en el análisis, porque es difícil de me-
dir, o describir sus impactos cualitativamente.
Por ejemplo, describir cómo cada opción
tiene un impacto en los objetivos de equidad,
en el desarrollo económico, y los objetivos
estratégicos de uso del suelo.
n No enfocarse solamente en las condiciones
de tráfico de vehículos a motor como un
indicador de la calidad del sistema de trans-
porte. También considerar factores como la
 Módulo 2b: Gestión de la movilidad

diversidad del sistema de transporte, la acce-
sibilidad, la calidad del servicio de transporte
colectivo, y la calidad de las condiciones del
caminar y andar en bicicleta (Figura 3).
n Indicar la distribución de los beneficios y los
costos, y evaluar los impactos en términos de
objetivos de equidad.
n Usar técnicas estadísticas para incorporar la
incertidumbre y la variabilidad en los análisis
económicos.

Tabla 5: Comparando las planificaciones del tipo convencional con planificación comprensiva.
Descripción Convencional Comprehensiva
Selección de Incluye opciones
Amplia variedad de soluciones consideradas. A menudo ignora TDM
opciones TDM
Aplica la planifi-
Prácticas de Cómo se distribuye el financiamiento, y la flexibilidad con la Favorece grandes
cación de menor
inversión cual se puede usar para la mejor opción global. inversiones
costo
El grado al cual el uso del vehículo es subtarificado, lo que
Subtarificación Ignorada Considerada
produce una demanda de viaje excesiva.
Prácticas de Si el modelamiento del transporte usa las mejores prácticas Capacidad limitada de Más comprehen-
modelamiento actuales para predecir los impactos de viaje y económicos. análisis siva
Midiendo el Los métodos y perspectivas usados para medir los desplaza- Mide el tráfico de Mide la accesibi-
transporte mientos (tráfico de vehículos, movilidad o accesibilidad) vehículos lidad
Decisiones Si las decisiones de transporte y uso del suelo son coordina- No es considerado Considerado
descoordinadas das para apoyar los objetivos regionales estratégicos como un problema como un problema
Si la planficación considera los impactos totales del tráfico ge- Ignora muchos Incluye todos los
Tráfico generado
nerado y del viaje inducido (induced travel). componentes componentes
Congestión de
Congestión adicional sobre calles de superficie que se origina La ignora para los
"downstream" Se incluyen
en una capacidad incrementada de carretera. proyectos individuales
(corriente abajo)
Un análisis de
Impactos al Las técnicas usadas para evaluar los impactos al consumidor Cambios en los
excedente de los
consumidor de los cambios en el sistema de transporte tiempos de viaje
consumidores
Sólo los costos Todos los costos
Costos del Si todos los costos de los vehículos y los ahorros se conside-
operacionales del que afectan a los
vehículo ran, incluyendo los costos a largo plazo.
corto plazo vehículos
Sólo si el costo es
Costos de Costos de estacionamiento, incluyendo los costos que tienen
asumido por los Se incluyen
estacionamiento que asumir los conductores, negocios y gobiernos.
conductores
Impactos de Si hay atrasos debido a congestión aumentada durante los pe-
Los ignora Los incluye
construcción ríodos de construcción, son considerados en la evaluación.
Impactos de viajes Accesibilidad, conveniencia, seguridad, comodidad y costo de
Se ignora Se incluyen
no-motorizados caminar y de andar en bicicleta.
Diversidad del Se consideran la cantidad y calidad de las opciones de viajes Análisis compre-
Análisis limitado
transporte (particularmente aquellas usadas por los no-conductores). hensivo
Impactos sobre el aire, y la contaminación de las aguas y
Impactos Análisis compre-
acústica; preservación de áreas verdes y calidad de vida de la Análisis limitado
ambientales hensivo
comunidad.
Impactos sobre el El grado en el cual cada opción apoya o contradice los objeti-
Ignora Se incluye
uso del suelo vos estratégicos de uso del suelo.
Impactos de El grado al cual cada opción apoya o contradice los objetivos Análisis compre-
Análisis limitado
equidad de equidad de la comunidad. hensivo
Impactos sobre
riesgo de colisión por riesgos de salud
la salud y la Cómo se miden los riesgos para la seguridad y para la salud.
kilómetro-vehículo per cápita
seguridad
Fuente: VTPI, http://www.vtpi.org/tdm/tdm76.htm

9
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

n Describir cómo las diferentes perspectivas e

hipótesis podrían efectuar conclusiones de
análisis.
n Producir informes que sean comprensibles
para una audiencia general e incluir toda la
información técnica relevante.

Fig. 2
Singapur recientemente Tabla 6: Beneficios de los diferentes impactos de viaje.
ha implementado Velocidades Cambio en Viajes Viajes Propiedad
una serie de medidas Cambios
Objetivos reducidas el tiempo más reducidos de vehículo
de gestión de la de modo
de tráfico del viaje cortos de vehículos reducida
movilidad en el área de
Reducción de
Chinatown, incluyendo •*) • • • •
congestión
calles peatonales, calles
cerradas durante Ahorros de caminos • • • •
la tarde-noche, Ahorros de
• • •
veredas ampliadas y estacionamientos
más atractivamente Ahorros del consumidor • • •
pavimentadas; se
han plantado árboles Elección de transporte • • •
para tener sombra, Seguridad víal • • • • •
hay más restricciones Protección del ambiente • • •
de estacionamiento,
mejoras al transporte Uso eficiente del suelo • • •
(incluyendo autobús y Calidad de habitabilidad • • •
expansión de MRT en *) Indica un impacto beneficioso. El espacio en blanco indica no hay impacto, o impactos que son una mezcla positiva y negativa.
el área), y un programa
innovador llamado
“bicicleta inteligente”
que provee el uso
gratuito de bicicletas.
Karl Fjellstrom, Julio 2002

Fig. 3
La diversidad,
accesibilidad y
la calidad de las
condiciones de caminar
y andar en bicicleta no
son a veces consideradas
como indicadores de
calidad del sistema de
transporte.
Gerhard Metschies (Guangzhou); GTZ
Urban Transport Photo CD

10

4. Política de gestión de la movi-
lidad y reformas institucionales
4.1 Introducción
La gestión de la movilidad requiere de una
cuidadosa planificación, administración y
aplicación. Con frecuencia se necesitan reformas
a las políticas y a las instituciones para corregir
distorsiones existentes que subvaloran modos
alternativos y soluciones de gestión para el pro-
blema del transporte.
La gestión de la movilidad requiere que los
funcionarios públicos y el público en general
respete mejor los modos alternativos, tales como
los modos de transporte en minibuses y no-mo-
torizados, y se alejen de una visión dominada
por el automóvil como su transporte futuro.
Mucha gente piensa que como la propiedad de
automóviles y su uso tiende a incrementarse con
el nivel de ingresos, las políticas que favorecen
el viaje en automóvil apoyan el desarrollo eco-
nómico, pero esto no es verdad. La gestión de la
movilidad puede aumentar la productividad y el
desarrollo económico, mejorando la movilidad
en la forma más rentable posible. Aunque las
mejoras a las vías que apoyan a las industrias
productivas (tales como las manufacturas, la
minería, la agricultura y el turismo) contribuyen
al desarrollo económico, los vehículos motoriza-
dos utilizados como bienes de consumo tienden
a ser económicamente dañinos, particularmente
en las regiones donde se importan los vehículos
y el combustible (Litman y Laube, 1999).
Muchos países en desarrollo no tienen la ade-
cuada educación de tránsito y las instituciones
que puedan hacer cumplir esa educación. A
menudo hay poca conexión entre las reglas
del tránsito que se enseñan y las que la gente
en realidad observa: se puede hacer gala de las
normas de transporte, pero las violaciones rara
vez son castigadas. Las aceras públicas pueden
ser tomadas por los vendedores ambulantes, los
vagabundos y el estacionamiento de vehículos.
Los impuestos a los vehículos y al combustible
puede que no se paguen. Tales problemas deben
ser corregidos como parte de una eficaz gestión
de la movilidad. Esto requiere desarrollar ca-
pacidad institucional, habilidades profesionales
y capacitación, pago suficiente, y contar con
equipamiento moderno.
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
Usualmente no existe una única estrategia para
enfrentar todos los problemas del transporte, y
no siempre es posible predecir la efectividad de
una estrategia de estacionamiento en particular,
o prever todas las condiciones futuras. El mejor
enfoque es usar una planificación de menor
costo y flexible, para determinar la variedad
de estrategias óptimas y acciones que se han
de implementar en cada punto del tiempo.
La planificación de menor costo considera
soluciones de gestión de demanda, junto con
estrategias para aumentar la capacidad. Con-
templa todos los impactos importantes (costos y
beneficios), e involucra al público en desarrollar
y evaluar alternativas. Por ejemplo, significa que
se pueden implementar mejoras al transporte
público, programas de compartir el automóvil y
tarificación de vías, en lugar de una expansión
de su capacidad, si éstas pueden mejorar la
movilidad a un menor costo total, incluyendo
el costo para los gobiernos, los negocios, los
consumidores y el ambiente. Si una estrategia
de gestión de demanda en particular puede
reducir el tráfico o la demanda de estaciona-
miento en un 10%, es considerada meritoria,
al menos tanto como un 10% de aumento en
la capacidad de estacionamiento o de vías, y a
veces más, cuando los impactos indirectos (tales
como los impactos ambientales y la seguridad)
son considerados. La planificación de menor
costo puede requerir la reforma de prácticas de
financiamiento y planificación actuales, que
favorecen la expansión de la capacidad de las
carreteras sobre las estrategias de gestión.
Este enfoque involucra los siguientes pasos:
1. Identificar los objetivos (cosas generales que
usted quiere lograr), y los "blancos" (cosas
específicas que usted quiere lograr).
2. Identificar varias estrategias que puedan ayu-
dar a lograr los objetivos y "blancos". Estas
pueden incluir tanto proyectos que aumenten
la capacidad como estrategias de gestión de
demanda.
3. Evaluar los costos y beneficios de cada estra-
tegia (incluyendo los impactos indirectos, si
es que los hay), y ubicarlos en un escalafón de
acuerdo con sus rentabilidades o proporciones
costo-beneficio.
4. Implementar las estrategias más rentables
que se necesiten para lograr los "blancos" es-
tipulados.
11
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
5. Después de que se implementen, evaluar los
programas y estrategias respecto de los di-
ferentes rendimientos de las medidas, para
asegurarse que son efectivas.
6. Evaluar los resultados totales, respecto de los
blancos para determinar si debierían imple-
mentarse estrategias adicionales y cuándo.
Este enfoque permite también la planificación
basada en la contingencia, es decir, planificación
que hace frente a la incertidumbre, dando la
posibilidad soluciones a-medida-que-se-necesi-
ten. Por ejemplo, un plan de transporte puede
identificar 5 estrategias para implementarse
inmediatamente, otras 4 para implementar en
dos años si los blancos estipulados no se logran,
y otras 3 que pueden implementarse en el futuro
si se necesitan. Esto tiende a ser rentable y flexi-
ble, porque las estrategias sólo se despliegan si es
cuando se necesitan, y las estrategias adicionales
pueden estar listas para una implementación
rápida, si cambios inesperados crean necesidades
adicionales. Este tipo de planificación es ideal
para el transporte de alcance medio y largo y la
planificación de uso del suelo.
Fig. 4
La policía de tránsito tiene un rol vital al implementar medidas de gestión
de la movilidad en Ciudades en Desarrollo. En muchas ciudades en
desarrollo, incluyendo por ejemplo Bangkok, la policía retiene un “veto”
sobre muchas medidas de gestión de la movilidad, y ella, por lo tanto, debe
estar involucrada y ser consultada en el desarrollo de políticas.
Hong Kong (unknown)
12
“Los objetivos y las metas de la plani-
ficación del transporte deberían
enfatizar la accesibilidad y movilidad
(mover gente), y no solamente el
movimiento de los vehículos.”
4.2 Mejores prácticas
n Establecer cooperación y metas comunes
entre todas las agencias involucradas en las
decisiones de uso del suelo y del transporte,
incluyendo a aquellas involucradas en el
financiamiento, planificación de transporte,
uso del suelo, seguridad pública y cumpli-
miento de la ley. Ellas debierían ser respon-
sables de los objetivos de seguridad, del am-
biente y de la movilidad básica.
n Los objetivos y las metas de la planificación
de transporte deberían enfatizar la accesibi-
lidad y movilidad (mover gente), y no sola-
mente el movimiento de los vehículos.
n La planificación debería considerar las nece-
sidades de transporte de la gente que está en
desventaja, ya sea física, económica o social.
n Una agencia debiera coordinar la gestión del
transporte a través de una región urbana.
n En la medida de lo posible, la gestión de trá-
fico y las agencias que hacen cumplir la ley
de tránsito debieran ser independientes, para
evitar favoritismo político y cambios erráticos
de políticas cuando los nuevos alcaldes o los
partidos políticos asumen. Esto provee esta-
bilidad y ayuda a que las agencias recluten y
retengan a personal profesional.
n Las agencias de gestión de tráfico pueden
tener fuentes de financiación independientes
(tarifas de estacionamiento, multas de trán-
sito, cargos o cobros por congestión, una por-
ción de los impuestos a los combustibles, etc.)
para asegurar el financiamiento a largo plazo.
n Las policías de tránsito tienen un rol vital en
el éxito de la gestión del tránsito (Figura 4).
Esto puede requerir de esfuerzos especiales
para establecer modernas técnicas de cum-
plimiento del tránsito, entrenar y pagar ade-
cuadamente a los oficiales para mantener una
fuerza profesional, minimizar la corrupción y
el favoritismo, y mantener buenas comunica-
ciones con el público.
 Módulo 2b: Gestión de la movilidad

n Educar a los tomadores de decisiones y al per- n Recompensar los programas de transporte

sonal acerca de los objetivos de la gestión de exitosos. Por ejemplo, los niveles superiores
la movilidad, técnicas y recursos. del gobierno pueden proveer financiamiento
n Tomar decisiones de transporte debería estar adicional a los gobiernos locales que sean
basado en los principios de planificación exitosos en lograr la gestión del tránsito,
de menor costo, dándoles igual considera- seguridad vial y objetivos de reducción de
ción tanto a las estrategias de gestión como a emisiones.
los proyectos de expansión de capacidad en
cuanto a planificación y financiamiento. 4.3 Recursos de información acerca de
n Identificar y corregir las políticas y prácticas reformas institucionales
de planificación que tienden a subvalorar los
n International Institute for Energy Conservation
modos alternativos o que producen patrones (http://www.cerf.org/iiec/offices/transport.
de uso del suelo y de transporte dependientes htm).
del automóvil. n Booz-Allen & Hamilton, Organising for Regional
n Establecer una política “arreglar primero” (ver Transportation Operations: An Executive Guide,
Federation Highway Administration and Insti-
recuadro), que significa que los proyectos
tute of Transportation Engineers (http://www.
de expansión de capacidad de vías sólo son ite.org/library/ROOExecutiveGuide.pdf), 2001.
implementados si los programas de operación n John Cracknell, Experience in Urban Traffic Ma-
y mantenimiento para las instalaciones exis- nagement and Demand Management in Deve-
tentes ya ha sido adecuadamente financiados. loping Countries, World Bank, Urban Transport
n Desarrollar un programa de evaluación efec- Strategy Review (http://wbln0018.worldbank.
org/transport/utsr.nsf), 2000.
tivo que vaya anotando el progreso hacia las
n Patrick DeCorla-Souza et al., A Least Total Cost
metas y objetivos. Approach to Compare Infrastructure Alternati-
ves, Transportation Modeling Improvement Pro-
Prioridad de gastos de tipo “arreglar gram, FHWA (http://tmip.fhwa.dot.gov), 1999.
primero” n Ralph Gakenheimer, Urban Mobility in the De-
veloping World, Transportation Research A, Vol.
“Arreglar primero” significa que la planificación
33, No. 7/8, Sept./Nov. 1999, pp. 671-689.
del transporte y el financiamiento dan máxima
prioridad a el mantenimiento, operación y au- n WSDOT, What Is Least Cost Planning? (http://
mento de las mejoras a las instalaciones de www.wsdot.wa.gov/regions/northwest/Mt-
transporte existentes, y sólo se implementan Baker/Planning/least_cost_planning.htm),
los proyectos de inversión principales si es que 1999.
hay un financiamiento adicional suficiente.
Las actuales prácticas de planificación del
transporte y financiamiento frecuentemente
favorecen los gastos de inversión por sobre el
mantenimiento y las operaciones. Los proyec-
tos de inversión se consideran prestigiosos
(los funcionarios públicos pueden participar
en ceremonias de corte de cintas y tener sus
nombres en placas en las nuevas vías, puen-
tes e instalaciones de trenes) y por otra parte,
algunos fondos de transporte sólo pueden ser
usados en grandes proyectos de inversión.
Esto fomenta que las jurisdicciones expandan
la capacidad del sistema de transporte y tam-
bién implementen nuevos proyectos de gran
envergadura, incluso cuando tengan recursos
insuficientes para mantener y operar las insta-
laciones existentes, aún cuando las mejoras
incrementales a las instalaciones existentes y
las estrategias de gestión de demanda puedan
proveer mayores beneficios económicos.

13
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
5. Ejemplos de estrategias de
gestión de la movilidad
Esta sección describe algunos ejemplos de estra-
tegias de gestión de la movilidad. Esto es sólo
una pequeña muestra de la variedad de poten-
ciales disponibles. Para más información, ver los
recursos mencionados más abajo, especialmente
el Victoria Transport Policy Institute’s Online
TDM Encyclopedia (http://www.vtpi.org).
5.1 Crecimiento inteligente – estrategia
de gestión del uso del suelo
El crecimiento inteligente (smart growth) es un
término general para las prácticas de uso del
suelo que crean patrones de uso de éste más ac-
cesibles, los cuales reducen la cantidad de viajes
necesarios para acceder a los bienes y los servi-
cios. El desarrollo inteligente es una alternativa
al crecimiento descontrolado de la ciudad; los
dos patrones de uso del suelo se contrastan en la
Tabla 7.
El crecimiento inteligente incluye una serie de
prácticas individuales, tales como las que se
Tabla 7: Comparando el crecimiento inteligente y la dispersión urbana (sprawl).
Crecimiento inteligente
Dispersión
Mayor densidad
urbana
Patrón de
Redesarrollo
crecimiento
Combinación
de uso del Uso mixto del suelo
suelo
Escala humana. Edificios, cuadras
y caminos más pequeños. Detalles
Escala cuidadosamente preparados, debido a
que la gente experimenta el paisaje más
cercanamente, como peatones
Transporte multimodal y patrones de uso
del suelo que apoyan el desplazamiento
Transporte
peatonal, andar en bicicleta y el transporte
público
Calles diseñadas para acomodar una
Diseño de
variedad de actividades. Pacificación de
las calles
tráfico
Proceso de Planificado y cordinado entre
planificación jurisdicciones y actores clave
Enfasis en el ámbito público (calles,
Espacio
ambiente del peatón, parques públicos,
público
instalaciones públicas)
14
mencionan más abajo. Los objetivos y las es-
trategias difieren, dependiendo de si se trata de
un área urbana, suburbana o extra urbana. La
planificación del uso del suelo y los conceptos
de crecimiento inteligente se debaten con más
detalles en el Módulo 2a: Planificación del Uso
del Suelo y Transporte Urbano.
Prácticas de crecimiento inteligente
n Planificación estratégica. Establece una “visión”
de comunidad que debiera ser apoyada por el
uso de suelo individual y decisiones de trans-
porte.
n Crear comunidades más autocontenidas. Re-
ducir las distancias promedio, y fomentar el
desplazamiento peatonal, andar en bicicleta y
viajar en transporte público, ubicando escue-
las, tiendas y áreas de recreación dentro de o
adyacentes a las áreas residenciales.
n Fomentar comunidades distintivas, atracti-
vas, con un fuerte sentido de lugar. Estimular
ambientes físicos que creen un sentimiento
de orgullo cívico y cohesión de comunidad,
incluyendo espacios públicos atractivos, ar-
quitectura de alta calidad y elementos natu-
rales que reflejen características únicas de la
Crecimiento sin control
Menor densidad
Desarrollo de la periferia urbana
(campos verdes)
Usos homogéneos del suelo
Gran escala. Edificios, cuadras más
grandes, calles anchas. Menos detalle,
debido a que la gente experimenta
el paisaje a la distancia, como
conductores
Transporte y patrones de uso del suelo
orientados al automóvil, precariamente
adecuado para caminar, andar en
bicicleta o para transporte público
Calles diseñadas para máximizar el
volumen de tráfico de vehículo a motor y
la velocidad
Sin planificación, con poca coordinación
entre las jurisdicciones y actores clave
Enfasis en el ámbito privado (patios,
mall de compras, comunidades con
portones, clubes privados)

comunidad, preservación del espacio cultural
y de recursos ambientales especiales, y altos
estándares de reparación y mantenimiento.
n Fomentar la urbanización compacta de calidad.
Permitir y alentar la urbanización de mayor
densidad, especialmente alrededor de centros
de tránsito y comerciales. Exigir diseño de
alta calidad para enfrentar los problemas aso-
ciados con la alta densidad.
n Alentar el redesarrollo. Emplazar las nuevas ur-
banizaciones dentro de o en lugares adyacentes
a las áreas urbanas existentes. Alentar la reur-
banización de las instalaciones antiguas y de
los suelos abandonados (brownfields).
n Reformar los impuestos y las tasas a las utili-
dades. Estructurar impuestos a la propiedad,
aranceles de desarrollo y tasas de utilidad
para que reflejen los menores costos de servi-
cios públicos de las urbanizaciones concentra-
das hacia adentro y alentar a que los negocios
se localicen en lugares accesibles.
n Concentrar las actividades. Fomentar el des-
plazamiento peatonal y el transporte público
creando “nodos” de alta densidad, urbani-
zaciones mezcladas unidas por servicios de
transporte convenientes. Concentrar activida-
des de comercio en estas áreas. Retener cen-
tros fuertes y distritos de negocios centrales.
Usar gestión de acceso para desalentar la ur-
banización comercial a lo largo de las arterias.
n Fomentar el desarrollo hacia el transporte
público. Fomentar una urbanización densa
dentro de una distancia caminable (0,4 a 0,8
km) de/a las paradas de transporte público y
proveer instalaciones de alta calidad para los
peatones y para los ciclistas en aquellas áreas.
n Administrar los estacionamientos por eficiencia.
Fomentar el estacionamiento compartido,
y otras estrategias de gestión de estaciona-
miento. Reservar los estacionamientos más
accesibles para aquellos vehículos que sean
compartidos.
n Evitar la zonificación demasiado restrictiva.
Reducir el estacionamiento excesivo e inflexi-
ble y también los requerimientos de capaci-
dad de vías. Limitar impactos no deseables
(ruido, olores, y tráfico), en vez de amplias
categorías de actividades. Por ejemplo, permi-
tir que las tiendas y los servicios se ubiquen
en vecindarios, siempre y cuando su tamaño
y su administración no causen molestias a los
residentes.
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
Agencias de gestión de
Mezcla de viajes o “marketing social” tránsito
Parcialmente adaptado de: Walter Hook & Lloyd Wright, Reducing Cracknell, 2000
Greenhouse Gas Emissions by Shifting Passenger Trips to Less
Algunas ciudades han creado
Polluting Modes, Nairobi, 2002
competentes agencias profe-
Las agencias de transportes en las ciudades de sionales de gestión de tránsito,
varias partes del mundo incluyendo Santiago, fuera de la estructura de la
Chile, han implementado una técnica del mer-
ciudad para ayudar a aislar las
cadeo de bajo costo que se llama “mezcla de funciones técnicas del ciclo
viajes” que puede tener resultados importantes político. Las políticas generales
en los cambios de modos. Usa el mercadeo aún deben ser aprobadas
directo y los contactos personales con los re- por los líderes políticos de la
sidentes para darles mejor información acerca ciudad, pero si la agencia pro-
de sus opciones de viaje. El programa involucra fesional es exitosa y respetada,
contactar a las viviendas en un área en especial se reduce la posibilidad de un
(usualmente una que esté con buenos servicios cambio errático. Por ejemplo:
de transporte público) para identificar a la gente • Varias ciudades en México
que esté más receptiva a cambiar sus conduc- han creado institutos de
tas de viaje, y darles la información respecto de transporte independiente.
guías de transporte público, mapas de ciclovías Estos tienen financiamiento
e información sobre otros servicios de gestión de asegurado (ejemplo, el insti-
la movilidad. A los residentes incluso se les ofre- tuto de Ciudad Juárez recibe
ce una visita al hogar por parte de un experto en el 1,75% de los ingresos de
planificación de viajes. La retroalimentación de la ciudad), los términos de
estas entrevistas se usa para identificar formas contrato para el personal
de mejorar el servicio local de transporte. senior no coinciden con el
ciclo político, y no dependen
Impresionantes resultados del alcalde para seleccionar
Los resultados hasta la fecha han sido increí- el presidente del instituto.
bles. En la primera prueba en Perth, se gastaron • El Instituto de Planificación
aproximadamente US$ 61.500 en consultoría Urbana, de Curitiba,
para conducir las encuestas y las actividades Brasil, es independiente del
de provisión de información. De los 380 hogares gobierno de la ciudad.
que fueron encuestados, el programa produjo • La ciudad de Sao Paulo,
una baja de 6% en el uso del auto inmedia- Brasil, ha establecido una
tamente y una baja adicional de 1% después agencia de gestión de tráfico
de 12 meses. Los viajes de transporte público separada, con responsabili-
se elevaron desde un 6% de todos los viajes dades claramente definidas.
a un 7%, los viajes en bicicletas se doblaron Aunque el presidente es
de 2% a 4%. Los resultados se han manteni- designado políticamente, el
profesionalismo de la organi-
do parejos dos años después de que se dio
la ayuda. La técnica ahora se está aplicando zación ha sido respetado, lo
a través de Australia y en otras ciudades de que resulta en que el primer
Europa. De forma similar, se están logrando presidente mantiene su
resultados impresionantes a costos extrema- puesto ya por 8 años.
damente bajos.
La firma consultora Steer Davies Gleave
implementó un programa de mezcla de viajes
en Santiago, Chile. Los resultados en Santiago
sugieren que la mezcla de viajes podría ser
parte de un paquete efectivo de bajo costo de
reducción de emisiones para ciertas ciudades
de naciones en desarrollo. Steer Davies Gleave
informa una impresionante reducción de 17% en
los viajes de conductores de automóviles (como
una proporción de las viviendas participantes y
no participantes combinadas), con una reduc-
ción de 23% en los kilómetros de conductor de
automóvil y una reducción de 17% en el tiempo
que se gasta en viajar.
15
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
n Crear una red de calles interconectadas. Man-
tener las calles tan angostas como sea posible,
especialmente en las áreas residenciales y los
centros comerciales. Usar gestión de tráfico
y pacificación del tránsito para controlar los
impactos de éste, en vez de los callejones sin
salidas y las calles ciegas.
n Diseño de sitios y orientación de los edificios.
Fomentar que los edificios estén orientados
hacia las calles de la ciudad, en vez de ser
emplazados detrás de grandes estacionamien-
tos. Evitar grandes áreas de estacionamiento
y otros usos del suelo poco atractivos en las
áreas comerciales.
n Mejorar las condiciones de viaje no-motorizado.
Fomentar el desplazamiento peatonal y el
andar en bicicleta, mejorando las aceras, las
intersecciones, la protección contra el paso
de vehículos rápidos y dar facilidades en las
calles (árboles, toldos, caños, iluminación
orientada hacia los peatones, etc.). Mejorar
las conexiones para un viaje no-motorizado,
tales como caminos que unan calles ciegas.
n Preservar espacio verde. Preservar el espacio
abierto, especialmente áreas con alto valor re-
creacional y ecológico. Canalizar el desarrollo
en áreas trastornadas.
Tabla 8: Implementación del crecimiento inteligente.
Medida de crecimiento inteligente Mecanismo de implementación
Controles de crecimiento estatal
Densidad aumentada y desarrollo Incentivos de urbanización estatal
hacia adentro Controles de crecimiento local
Incentivos locales
Incentivos de urbanización estatal
Desarrollo orientado hacia el
Controles de cremiento local
transporte público
Incentivos locales
Controles de crecimiento estatal
Incentivos de urbanización estatal
Equilibrio entre trabajos/viviendas
Controles de crecimiento local
Incentivos locales
Controles de crecimiento local
Mezcla del uso del suelo Controles de diseño local
Incentivos locales
Impuesto, aranceles de desarrollo Política de impuesto estatal
y reformas a la tarificación de la Política de impuesto y desarrollo local
utilidad Estructura de tasa de utilidad
Controles de crecimiento local
Diseños no tradicionales Controles de diseño local
Incentivos locales
Gestión de diseño de
Código de zonificación local
emplazamientos y de
Controles de diseño local
estacionamientos
16
n Fomentar una combinación de tipos de vivien-
das y precios. Desarrollar viviendas accesibles
cerca del lugar de empleo, de los centros co-
merciales y del transporte público. Desarro-
llar segundas suites, departamentos sobre las
tiendas, lofts, hipotecas eficientes en cuanto a
su ubicación y otras innovaciones para ayudar
a crear viviendas más accesibles.
Cómo se implementa
El crecimiento inteligente usualmente se imple-
menta como una variedad de políticas y progra-
mas de gobiernos locales, regionales, estatales
o provinciales. La implementación a menudo
requiere de reformas de políticas institucionales
y coordinación multijurisdiccional. La Tabla
8 indica el nivel de acción de gobierno que se
puede implementar en forma específica, res-
pecto de las medidas del crecimiento inteligente.
Recursos de información sobre
crecimiento inteligente
n Danielle Arigoni, Affordable Housing and Smart
Growth: Making the Connections, National
Neighborhood Coalition (http://www.neighbor-
hoodcoalition.org), 2001.
n Centre for Liveable Communities (http://www.
lgc.org/clc) ayuda a gobiernos locales y líderes
de comunidad en uso de terreno y planificación
de transporte.
n Centre for Watershed Protection (http://www.
cwp.org) da análisis y recursos para minimizar
impactos hidrológicos y polución.
n Congress for New Urbanism (http://www.cnu.
org) es un movimiento centrado en comunida-
des a escala humana.
n Reid Ewing, Best Development Practices, Plan-
ners Press (http://www.planning.org), 1996.
n Joel S. Hirschhorn, New Community Design to
the Rescue, National Governor s Association
(http://www.nga.org), 2001.
Todd Litman, Land Use Impact Costs of Trans-
n
portation, VTPI (http://www.vtpi.org), 1999.
n NEMO Project (http://www.canr.uconn.edu/
ces/nemo) da recursos para comunidades que
quieran reducir su cantidad de superficies im-
permeables.
n Planners Web (http://www.plannersweb.com),
incluye una guía de recursos sobre el creci-
miento sin control, un texto elemental para pla-
nificadores ciudadanos, y otros recursos.
n PolicyLink (http://www.policylink.org) da
información sobre políticas de Crecimiento In-
teligente para beneficio de las poblaciones en
desventaja.
n Smart Growth Network (http://www.smart-
growth.org) da información y apoyo para

planificación de Crecimiento Inteligente e
implementación de programas.
n US EPA, Improving Air Quality Through Land
Use Activities, EPA420-R-01-001, Transporta-
tion and Air Quality Centre, (http://www.epa.
gov/otaq/traq), 2001.
n US EPA Smart Growth Website (http://www.
epa.gov/smartgrowth).
n US EPA Smart Growth Index (SGI) Model,
(http://www.epa.gov/smartgrowth/sgipilot.
htm), 2001.
n VTPI, Online TDM Encyclopedia, Victoria Trans-
port Policy Institute (http://www.vtpi.org),
2002.
n World Health Organisation Healthy Cities Pro-
ject (http://www.who.dk/london99) da infor-
mación sobre esfuerzos internacionales para
crear ciudades saludables.
5.2 Planificación del transporte
no-motorizado
El transporte no-motorizado (también conocido
como transporte activo y transporte de propulsión
humana) incluye caminar, andar en bicicleta,
carretones de mano y carretas de animales. El
viaje no-motorizado es crucial para un sistema
de transporte diverso. Los modos no-motoriza-
dos son importantes por sí mismos, y la mayoría
de los viajes de tránsito incluyen enlaces de
caminar. Las mejorías al transporte no-moto-
rizado usualmente son una de las formas más
efectivas de promocionar el uso del transporte
público (Figura 5). La calidad del ambiente de
los peatones es importante para la calidad de
vida de la comunidad y la cohesión social. Hacer
que las calles sean agradables y seguras para
caminar permite que los residentes interactúen y
los niños jueguen.
Hay muchas formas específicas de mejorar el
transporte no-motorizado, como se debate en
el módulo 3d: Preservar y Expandir el Rol del
Transporte No-Motorizado.
Algunas estrategias claves son:
n Establecer redes peatonales conectadas
n Proveer suficientes anchos de las aceras. Evitar
que los vendedores ambulantes y los vehícu-
los se estacionen, además de otros usos que
bloqueen las veredas.
n Mantener las superficies de caminos. Estable-
cer un sistema para identificar y rápidamente
corregir los problemas.
n Crear vías para bicicletas y boulevards de
bicicletas (calles donde las bicicletas tengan
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
prioridad y los conductores deban conducir a Fig. 5
velocidades bajas) donde sea apropiado. Un ambiente que no
n Corregir los riesgos en la vías para el trans- apoya a los peatones
porte no-motorizado actúa como un
desincentivo para la
n Mejorar la gestión y el mantenimiento de las
gente, en cuanto a usar
instalaciones de transporte no-motorizado el transporte público.
n Acomodar a la gente con discapacidad y otras Karl Fjellstrom,
necesidades especiales. Marzo 2002 (Cairo, Egipto)
n Desarrollar uso del suelo orientado hacia el
peatón y el diseño de los edificios.
n Usar mobiliario de calles (por ejemplo, ban-
cas) y características de diseño (por ejemplo,
luces de las calles a escala humana).
n Aplicar pacificación del tránsito, reducciones
de velocidad y restricciones vehiculares.
n Proveer educación de seguridad para las bici-
cletas, cumplimiento y fomento de la ley.
n Integrar a las personas que andan en bicicle-
tas con el transporte.
n Proveer estacionamientos para las bicicletas.
n Dar atención a las preocupaciones de seguri-
dad de los peatones y los ciclistas.
Cómo se implementa
Las mejorías para los peatones y para los
ciclistas son usualmente implementadas por
los gobiernos de la ciudad. Por lo general, se
comienza con un plan de bicicletas y de peato-
nes para identificar los problemas y priorizar los
proyectos.
Impactos sobre desplazamientos
Las mejoras no-motorizadas pueden sustituir
directamente a los viajes en automóviles. Las
mejoras en el caminar y andar en bicicleta tam-
bién apoyan al transporte público y son críticas
17
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Prioridad del transporte público en
Kunming
http://www.movingtheeconomy.ca/cs_kunming.html
El Plan Maestro de Transporte Público de
Kunming se comenzó en 1993 en la ciudad de
Kunming, China, y su ciudad hermana, Zurich.
Apoyado por la Swiss Agency for Development
and Coorperation, el proyecto definió prioridades
claras para el uso de las calles de la ciudad con
el objetivo de transportar gente (no automóviles)
dándole prioridad al transporte público, las bici-
cletas y los peatones. Otro objetivo importante
era tener un precio asequible. Dos componentes
principales de la política de transporte fueron,
operar con los buses existentes y reintroducir
tranvías en carriles reservados exclusivos que
fueron tomados de los destinadores para el uso
de automóviles particulares.
Una primera “Línea de Autobuses de Demostra-
ción”, que operaba en carriles reservados
exclusivos comenzó su funcionamiento en abril
de 1999. Siguiendo el éxito de aquella experien-
cia, una segunda línea se construyó (esta con el
apoyo de Zurich), comenzando sus operaciones
en junio de 2002, con planes para dos líneas más.
Los carriles de autobuses se cambiarán a carriles
de tranvías modernos una vez que la capacidad
de los autobuses ya no fueran suficiente.
Otros componentes del proyecto incluyen:
Más de 20 nuevas intersecciones rediseña-
das con carriles separados para que las que
bicicletas viren hacia la izquierda.
Cruces peatonales seguros al nivel de la calle.
Calles exclusivamente peatonales en las zo-
nas comerciales del centro de la ciudad.
Islas peatonales en el separador de las ca-
lles de la ciudad para mejorar la seguridad
al cruzar la calle.
Estudios sobre minimizar el desarrollo urba-
no sin control por medio de la construcción
densa de ciudades diseñadas a lo largo de
las líneas de tren existentes.
Ninguna otra ciudad china sigue un desarrollo
urbano y una política de transporte tan integral
como esta. El hecho de quitar un carril del trans-
porte no público y dedicarlo exclusivamente a
los autobuses fue un audaz paso del gobierno
municipal de la ciudad de Kunming. Ninguna otra
ciudad china tiene un concepto para desarrollar la
región de ciudad mayor como Kunming con nue-
vas ciudades densamente construidas a lo largo
de la línea del tren, como una precondición para
usar el transporte público en un alto grado.
Los funcionarios de planificación de Kunming
están monitoreando la respuesta del público
a estos proyectos, a través de encuestas pú-
blicas. La primera, de 1999, encontró una tasa
de satisfacción total de los ciudadanos hacia
el proyecto de 79%, y en 2001 la satisfacción
total era de más de 96%.
18
para reducir los viajes per cápita de vehículos
motorizados.
Casi todos los viajes involucran secciones no-
motorizadas, a menudo en vías públicas, para
acceder a un automóvil o a un vehículo de
transporte. Las encuestas de viaje y los aforos
de tránsito usualmente subregistran los viajes
no-motorizados, porque ignoran o no cuentan
los viajes recreativos, los viajes no relacionados
con el trabajo, los viajes de los niños, los viajes
recreacionales, y los enlaces no-motorizados.
Por ejemplo, los viajes que se clasifican como
“automóvil” o viajes de “transporte público” a
menudo son realmente viajes “caminar–auto–
caminar” o “caminar–bus–caminar”, aunque el
componente peatonal no se cuenta usualmente,
incluso si éste tiene lugar en una vía.
En años recientes varias herramientas de
evaluación se han desarrollado para predecir la
demanda de viaje no-motorizado, evaluar las
condiciones de caminar y del andar en bicicleta
y predecir los efectos de las mejoras para los
peatones y para los ciclistas (ver el capítulo
“Evaluando el Transporte No Motorizado” en la
Online TDM Encyclopedia).
Recursos de información sobre el
transporte no-motorizado
n ADONIS, Best Practice to Promote Cycling
and Walking and How to Substitute Short Car
Trips by Cycling and Walking, European Union
(http://www.cordis.lu/transport/src/adonis-
rep.htm), 1999.
n The Bicycle Information Centre (http://www.bi-
cyclinginfo.org) da información sobre planifica-
ción de transporte no motorizado y programas.
n Centre for Alternative and Sustainable Trans-
port (http://www.staffs.ac.uk/schools/sci-
ences/geography/cast/casthome.html) realiza
investigación sobre transportes sostenibles
no-motorizados.
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Oriented Neighbourhoods, UC Transportation
Centre, UCTC 281 (http://www.uctc.net), 1995.
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Policy Development, World Bank, Urban Trans-
port Strategy Review (http://wbln0018.world-
bank.org/transport/utsr.nsf), 2000.
n International Bicycle Fund (http://www.ibike.
org) da información y recursos para fomentar el
andar en bicicleta.
n Less Traffic (http://www.lesstraffic.com) da
información sobre estrategias de reducción de
tráfico.
n Todd Litman, et al., Pedestrian and Bicycle
Planning; A Guide to Best Practices, VTPI
(http://www.vtpi.org), 2000. Guía con referen-
cias extensivas.
n Local Government Commission (http://www.
lgc.org) tiene recursos para la planificación de
vecindario y mejoras para las bicicletas/pea-
tones incluyendo “Designing Safe Streets and
Neighbourhoods”, “The Economic Benefits of
Walkable Communities” and “Why People Dont
Walk and What City Planners Can Do About It”
fact sheets.
n Roger Mackett, How to Reduce the Number of
Short Trips by Car, European Transport Confe-
rence, University College London (http://www.
ucl.ac.uk/transport-studies/shtrp.htm), 2000.
n Oregon DOT Bicycle and Pedestrian Planning
(http://www.odot.state.or.us/techserv/bike-
walk/obpplan.htm) muestra buena planifica-
ción no-motorizada.
n Pedestrian Information Centre (http://www.
walkinginfo.org) es un centro de intercambio
de formación que da orientación sobre la plani-
ficación.
n John Pucher and Lewis Dijkstra, Making Wal-
king and Cycling Safer: Lessons from Europe,
Transportation Quarterly, Vol. 54, No. 3, Summer
2000, disponible en VTPI (http://www.vtpi.org).
n Push Play, Movement=Health - Guidelines for
the Promotion of Physical Activity, Hillary Com-
mission and Push Play (http://www.pushplay.
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n VTPI, Online TDM Encyclopedia, Victoria Trans-
port Policy Institute (http://www.vtpi.org), 2002.
n Walking Steering Group, Developing a Walking
Strategy, UK Department of the Environment
Transport and the Regions (http://www.local-
transport.detr.gov.uk/walk/walk.htm), 1996.
n WTPP, World Transport Policy and Practice
Special Pedestrian Planning Issue, Volume
7, Number 4 (http://www.ecoplan.org/wtpp/
wt_index.htm), 2001. Artículos sobre formas
de mejorar las instalaciones para peatones.
n Charles Zeeger, et al., Pedestrian Facilities User
Guide: Providing Safety and Mobility, (http://
www.walkinginfo.org), Highway Safety Re-
search Centre, Federal Highway Administration,
Publication FHWA-RD-01-102, 2002.
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
5.3 Mercado del transporte y reformas a
la tarificación
El viaje de los vehículos motorizados tiende a
estar subtarificado: muchos de los costos de con-
ducir son indirectos, soportados por la sociedad
en general, más que por los conductores particu-
lares. Muchas reformas de mercado les cobran a
los conductores directamente por los costos que
ellos imponen. Esto les da un incentivo para
usar los vehículos más eficientemente, y les da
una nueva oportunidad para ahorrar dinero al
conducir menos. Por ejemplo, si los costos de
las instalaciones de estacionamientos son subsi-
diados a través de los impuestos y de las rentas,
los conductores que reduzcan la demanda de
estacionamiento al cambiarse a otro modo no
reciben ahorros. Cobrar a los conductores direc-
tamente por estacionar hace que ellos ahorren,
cuando los costos de estacionamientos que ellos
imponen son reducidos.
Mucha gente supone que los precios bajos del
transporte ayudan a estimular el desarrollo
económico, pero, de hecho, tienden a generar
el efecto contrario. El Subtarificar el transporte
a través de bajos impuestos y subsidios eleva los
patrones de transporte ineficiente, incluyendo
el uso de vehículos de combustible ineficientes
y aumento de viajes de vehículos motorizados,
cual reduce la productividad económica
general y aumenta el consumo de bienes im-
portados. Las reformas que reflejan principios
de mercado básicos como el tarificar costos
marginales, recuperación de costo, neutrali-
dades económicas y opciones de consumidor
mejoradas, tienden a aumentar la producti-
vidad general y el desarrollo económico. Las
reformas de mercados específicas se describen a
continuación.
Aranceles a los vehículos y desarrollo
industrial
Los países pueden establecer políticas de im-
portación e industriales para favorecer medios
de transporte eficientes. Los vehículos no-mo-
torizados y los buses pueden tener aranceles
relativamente bajos e impuestos de importación,
mientras que los automóviles particulares y
los combustibles pueden tener aranceles rela-
tivamente altos e impuestos para desalentar su
compra.
19

Los costos totales del
transporte de vehículos
motorizados
El transporte de vehículos
motorizados involucra una
variedad de costos, muchos
de los cuales son indirectos o
externos (Litman, 2002).
• Propiedad del vehículo
(compra, pagos de licencia,
seguros).
• Operación de vehículo
(combustible, mantenimien-
to, reparación, peaje).
• Estacionamiento
• Congestión de tráfico
• Choques de tráfico
• Instalaciones de las calzadas
(incluyendo el suelo dedica-
do a las calles).
• Servicios de tráfico
• Impactos negativos de uso
del suelo (urbanización sin
control, daños a los recursos
culturales y ambientales,
superficie impermeable
aumentada que tiene como
resultado costos en la
gestión de las aguas lluvias,
patrones de uso del suelo
más dispersos, lo que lleva a
reducciones de accesibilidad).
• Impactos sociales negativos
(oportunidad reducida para
los no-conductores, reducir
la cohesión de la comunidad).
• Efecto barrera (movilidad re-
ducida, además de seguridad
para los peatones y ciclistas).
• Externalidades de consumo
de energía;
• Contaminación del aire;
• Ruido;
• Polución de las aguas;
• Desecho de desperdicios (ve-
hículos chatarra, neumáticos
usados, baterías en desuso,
etc.).
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Incentivos financieros para los viajeros
Los incentivos financieros para los viajeros
incluyen varios tipos, como los que dan a los
empleados recompensas financieras para usar
modos alternativos de viaje al trabajo:
n Pago del estacionamiento significa que a
las personas que viajan a trabajar y que se
les ofrece estacionamiento subsidiado se les
ofrezca también el dinero efectivo equivalente
si usan modos alternativos.
n Asignaciones de viajes son un pago para
empleados que sustituye los subsidios de
estacionamientos. Las personas que viajen al
trabajo pueden usar este dinero para pagar
por estacionar o por otro modo de viaje.
n Beneficios del transporte colectivo y del
compartir el vehículo son tarifas de transpor-
tes colectivos con descuento o gratis para los
empleados.
n Subsidios reducidos de estacionamientos
para empleados significa que la persona que
viaja al trabajo debe pagar parte o todos los
costos de estacionamientos.
n Políticas de la compañía de reembolso de
viajes que reembolsan el viaje en bicicleta o
en transporte público, además del millaje del
automóvil para los viajes de negocios.
Tarificación de vías
La tarificación de vías significa que los conduc-
tores pagan directamente por usar una vía en
particular, o por manejar en un área en particu-
lar. Tiene dos objetivos generales: generación de
ingresos y gestión de congestión.
La tarificación de congestión (también llamada
tarificación de valor) se refiere a la tarificación de
las vías, usada como una estrategia de gestión de
demanda para reducir la congestión de tráfico.
La tarificación de congestión requiere de peajes
que varían con la hora, siendo más altos durante
los períodos de punta y más bajos (o no existen-
tes) cuando las vías estén descongestionadas.
Los peajes variables según la hora pueden estar
basados en un horario fijo, diariamente o sema-
nalmente, o pueden ser dinámicos, es decir, que
los precios cambian dependiendo del nivel de
congestión que exista en un momento dado. Se
puede implementar en las vías existentes para
evitar la necesidad de agregar capacidad. Algu-
nas carreteras son la combinación de carriles
20
gratis y carriles que tienen un precio, dejando
que los conductores elijan entre conducir en
estado de congestión, o pagar un peaje para un
viaje descongestionado.
Los economistas por mucho tiempo han
abogado por la tarificación de calles como
una forma eficiente y equitativa para pagar los
costos de las calzadas y fomentar el transporte
más eficiente. Sin embargo, los consumidores
tienden a oponerse a cualquier nuevo pago, y
los conductores pueden hacer un fuerte lobby
político en contra de la tarificación de caminos,
incluso en los países en desarrollo, donde ellos
representan una pequeña porción de la ciudada-
nía. La tarificación de calles, por lo tanto, debe
ser presentada como un paquete que genere una
serie de beneficios, y como un sustituto para
otros impuestos o aranceles que son igualmente
poco atractivos.
La tarificación de las vías debería ser implemen-
tada en conjunto con opciones de transporte
mejoradas, de manera tal que los consumidores
tengan alternativas viables.
Transferencias de impuestos con efecto
neutrales a los ingresos
Debido a que los gobiernos deben poner im-
puestos sobre algo para aumentar los ingresos,
muchos economistas recomiendan transferir los
impuestos desde actividades socialmente desea-
bles a actividades que imponen costos internos.
Por ejemplo, el ingreso por los cobros que au-
mentan en el uso de los vías y los impuestos a los
combustibles, podrían ser usados para reducir el
desempleo y los impuestos generales a las ventas,
lo que daría por resultado menos viajes en vehí-
culos y más empleos y actividad comercial.
Esto puede dar múltiples beneficios, incluyendo
desarrollo económico, protección ambiental y
transporte más eficiente.
Algunos gobiernos de países en desarrollo cobran
pocos impuestos o subsidian el combustible de
los vehículos de manera de minimizar los costos
de transporte, pero esta es una política pública
poco efectiva. Es injusta, por que la mayoría de
los beneficios se acumulan en los consumidores
de mayores recursos (porque ellos manejan
automóviles en mayor medida que el promedio),
y fomenta hábitos de transporte ineficiente,
incluyendo vehículos más grandes y aumentos

en la conducción. Impuestos en el combustible
y menores impuestos en la mercaderías, tales
como los productos de comida básica y las herra-
mientas, tienden a dar mayor equidad general y
beneficios de desarrollo económico.
Políticas neutras de impuestos
Una estructura eficiente de impuestos es eco-
nómicamente neutra. No favorecería los gastos
de los automóviles en detrimento de otros
modos de transporte, el transporte sobre otros
gastos de los consumidores, o las instalaciones
de transporte sobre otras inversiones. Algunas
políticas de impuestos actuales favorecen el uso
del automóvil, pero no a propósito.
Los subsidios para el estacionamiento de los
empleados con regularidad están exentos de im-
puestos al ingreso, y el suelo dedicado al estacio- si las reformas son predecibles y
namiento a menudo tiene asignado un impuesto graduales, y si son apoyadas por
a una tasa menor que si el suelo fuera usado
para un edificio. Esto crea un incentivo para los
empleadores en cuanto a dar estacionamientos
gratis como un beneficio a sus empleados, pero
sin políticas de dar dinero por estacionar. De
esta manera, los empleados que usan otros
modos no reciben un beneficio comparable.
Métodos mejorados de tarificación de
transporte
Los métodos de tarificación de transporte ac-
tuales tienen varios problemas. Los impuestos al Encyclopedia (http://www.vtpi.org/tdm/tdm11.
combustible y los aranceles a los registros de los
vehículos no reflejan exactamente muchos de los decir los impactos de viajes de una tarificación
costos impuestos por un vehículo en particular.
Es probable que los ingresos del impuesto al
combustible declinen en el futuro, ya que los
vehículos se harán más eficientes en cuanto al
combustible y también habrá cambios hacia
combustibles alternativos.
Planificación neutra y políticas de
inversión
Algunas prácticas actuales de planificación e
inversión favorecen las mejoras al transporte
orientadas hacia el auto en vez de otros modos,
y favorecen el transporte sobre otros tipos de
gastos públicos.
(Para más información, refiérase a: “Planifica-
ción del Transporte Comprensivo”, capítulo de
la VTPI Online TDM Encyclopedia.)
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
Cómo se implementa
Las reformas del mercado más globales requie-
ren de legislación federal o estatal/provincial.
Algunas reformas a los impuestos (tales como
controles más estrictos sobre los vehículos
de uso personal o de negocios) pueden ser
implementados por una acción administrativa
de la agencia de gobierno. La tarificación
de calles y de estacionamientos se pueden
implementar a nivel local o regional. La
tarificación de estacionamientos, dar dinero
para estacionar y los seguros basados en la
distancia pueden ser implementados por las
empresas.
“Los impactos del viaje son mayores
otra reformas al transporte y al uso
del suelo.”
Impactos de viaje
Los impactos de viaje son mayores si las re-
formas son predecibles y graduales, y si están
apoyadas por otras reformas al transporte y al
uso del suelo que mejoren la accesibilidad y las
opciones de transporte. El capítulo de “Elas-
ticidades del Transporte” de la Online TDM
htm), y PETS (2000) describen formas de pre-
más óptima. Las potenciales reducciones de
viajes son grandes. Al cobrar directamente a los
conductores por el costo de manejar, y eliminar
las políticas de distorsión de impuestos y de
inversión, se puede reducir el uso del automóvil
en un 20 – 50% (ICF, 1997; Litman, 2000).
Mejores prácticas
n Las reformas a los precios debieran ser prede-
cibles y graduales.
n Se deberían considerar varias reformas de
precios, incluyendo mayores precios para los
combustibles, los peajes de caminos y los
aranceles de estacionamiento.
n Las reformas de tarificación debierían ser
elegidas para dar beneficios múltiples, inclu-
yendo desarrollo económico, mejoramiento
21
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Características recomendadas para
la tarificación de vías
Cracknell, 2000
Un sistema de tarificación de vías eficaz y justo
debiera reflejar las siguientes características.
Perspectiva del usuario:
Debe ser fácil de entender para los usua-
rios.
Conveniente - no se necesita que los vehículos
se detengan en las cabinas de peajes.
Opciones de transporte – los consumidores
tienen opciones viables de transporte dispo-
nibles (esto es, modos alternativos, tiempos
de viaje, rutas, destinos).
Opciones de pago – fácil de usar con opcio-
nes múltiples de pago (en efectivo, tarjeta de
prepago, tarjeta de crédito.)
Transparente – los cobros deben ser evidentes
antes de que se tome el viaje.
Anónimo – se asegura la privacidad de los
usuarios.
Perspectiva de la autoridad del tránsito:
Impactos de tráfico – no se necesita que todos
los vehículos se detengan en los peajes o que
de una u otra manera atrasen el tráfico.
Eficiente y equitativo – los cobros reflejan los
verdaderos costos a los usuarios.
Efectivo – los cobros reducen la congestión
al cambiar la conducta de viajes.
Flexible – fácilmente se acomoda a los usua-
rios ocasionales y los diferentes tipos de
vehículos.
Confiable – muy pocos cobros incorrectos.
Seguro y ejecutable – mínimo fraude o des-
acatamiento.
Rentable – retorno positivo sobre las inver-
siones.
Implementación – trastornos mínimos durante
el desarrollo. Se puede expandir a medida
que se necesite.
Perspectiva de la sociedad:
Beneficios/costos – beneficios netos positivos
(cuando se consideran todos los impactos).
Aceptabilidad política – hay una percepción
pública de justicia y de valor.
Ambiente – impactos ambientales positivos.
Integrado – el mismo sistema de cobros puede
ser usado para pagar otros servicios públicos
(estacionamiento, transporte público, etc.)
hacia el transporte, protección ambiental y
equidad aumentada.
n Las reformas a la tarificación debieran diri-
girse explícitamente a temas de equidad, si es
necesario, usando los ingresos de manera que
22
beneficien a las poblaciones que están en des-
ventaja.
n Debiera implementarse aumentos en los
impuesto a los usuarios de automóviles con
opciones de viajes mejoradas, de manera que
los viajeros pueden elegir modos alternativos
para evitar las alzas de los precios.
Recursos para la reforma al mercado del
transporte
n The Center for a Sustainable Economy (http://
www.sustainableeconomy.org) publica Tax
News Update, un boletín electrónico gratis
semanal que informa acerca de noticias de im-
puestos relacionados con el ambiente.
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2002.
5.4 Mejoras al transporte público
El transporte público en Ciudades en Desarrollo
está en las materias de los Módulos 3a Opciones
de transporte público masivo, 3b Sistemas de bus
rápido y 3c Regulación y planificación de buses de
este Texto de Referencia.
5.5 Programas de reducción de viajes
hacia el trabajo
Los programas de reducción de viaje hacia el
trabajo (CTR) [del inglés: commute trip reduc-
tion] (también llamada reducción de viaje de
los empleados - employee trip reduction) dan
a las personas que se desplazan a sus trabajos,
recursos e incentivos para reducir sus viajes en
automóvil. Los programas CTR típicamente
incluyen algunas de las siguientes estrategias:
n Incentivo financiero para quien viaje al tra-
bajo (dar dinero en efectivo para estacionar
y también subvenciones para el transporte
público).
n Formar parejas para compartir un viaje.
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
n Gestión de estacionamientos y tarificación de
estacionamiento.
n Programación alternativa (tiempo flexible y
semanas de trabajo comprimidas).
n Teletrabajo; sustituir el viaje físico por el uso
de las telecomunicaciones.
n Marketing y promoción de TDM (Trans-
portation demand management = gestión de
demanda de transporte).
n Un viaje en vehículo de vuelta a casa garanti-
zado.
n Fomento de caminar y andar en bicicleta.
n Mejoras para las instalaciones de caminar y
andar en bicicleta.
n Instalaciones de estacionamiento para bici-
cletas y puntos de combinación con otros
medios de transporte.
n Comodidades en el lugar del trabajo para re-
ducir la necesidad de trasladarse para efectuar
trámites.
n Políticas de reembolso de viajes por parte de
la compañía, que reembolsen el millaje de
bicicleta o de transporte colectivo para los
viajes de negocios cuando estos modos sean
comparables en velocidad al manejar, en vez
de solamente reembolsar el millaje del auto-
móvil.
n Vehículos de la compañía, eliminando la
necesidad de que los empleados manejen al
trabajo, para que ellos tengan sus automóviles
sólo para viajes de negocios.
Los programas de CTR deben adaptarse a las
diversas y cambiantes necesidades que tienen
los empleados. Muchos empleados pueden usar
transportes alternativos de forma parcial, si se
les da adecuado apoyo e incentivos. Por ejemplo,
muchos empleados pueden compartir un viaje
en auto, viajar las distancias hacia el trabajo dos
o tres días a la semana, o también tener tiempo
flexible. Algunos empleados pueden ir en bici-
cleta hasta su trabajo parte del año.
Cómo se implementa
Para establecer un programa de reducción de
viaje al trabajo, un negocio generalmente desa-
rrolla metas y objetivos corporativos, políticas
y procedimientos, y servicios y beneficios. Las
encuestas de viaje ayudan a planificar y evaluar
los programas. Los programas CTR pueden ser
manejados por un Coordinador de Transporte
de los Empleados en forma local, una compañía
23
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Promoción de la bicicleta en Africa
http://www.ITDP.org
A la luz de las alzas de los precios del petróleo,
ciertos grupos en Kenya y Tanzania han abogado
para que la opinión pública se dé cuenta de que
la bicicleta es una herramienta vital para el desa-
rrollo, y están convenciendo a sus gobiernos de
que éstas sean menos caras. Kenya recientemente
eliminó el arancel de importación de las bicicletas,
y Tanzania redujo el arancel de los neumáticos de
bicicletas. Cuando Ghana eliminó su arancel sobre
la importación de bicicletas, las importaciones de
éstas se multiplicaron en 1.000%.
El 13 de junio de 2002 el gobierno kenyano anunció
la eliminación de los aranceles de importación de
bicicleta. La decisión se tomó después de un alza
en los precios del petróleo, y debiera dar un sig-
nificativo empuje hacia las ventas y el uso de las
bicicletas. El International Technology Development
Group (ITDG) de Kenya fue una fuerza clave detrás
de esta decisión.
Los precios más bajos en las bicicletas harán po-
sible que haya más dueños de ellas entre la gente
que tiene que viajar a trabajar y los operadores
de bicitaxis, muchos de los cuales actualmente
arriendan estos vehículos. Algunos operadores
de bicitaxis se quejan de que el bajo precio de
las bicicletas va a llevar a una sobreoferta de
operadores de taxis, lo que creará demasiada
competencia para mantener los ingresos previos.
Otros dicen que este temor es infundado, debido
de servicio de transporte especializada, o una
asociación de gestión de transporte local.
Impactos de viajes
En Ciudades en Desarrollo, la mayoría de los
viajes en horas pico son con el objetivo de ir al
trabajo. Aunque hay una experiencia limitada
con los programas CTR en estas ciudades, tales
programas pueden tener efectos positivos al redu-
cir la congestión de período punta en cualquier
ciudad donde el ir al trabajo en automóvil contri-
buya importantemente a la congestión de tráfico
urbana y a los problemas de contaminación.
Incluso en las ciudades de bajos ingresos puede
haber oportunidades para evitar problemas de
tráfico al fomentar que los empleados que tengan
automóviles usen opciones alternativas para ir al
trabajo, por lo menos en forma parcial.
Los impactos de los CTR se pueden medir de la
siguiente forma:
n Distribución modal: La porción de los viajes
actualmente hecha por vehículos de un solo
24
a que las alzas en los precios del petróleo van a
llevar a una mayor demanda de bicitaxis.
En contraste, el gobierno de Tanzania aún tiene
que quitar los aranceles de importación, aunque
recientemente han reducido el arancel de los
neumáticos de bicicletas en un 10%. Aunque los
neumáticos sólo constituyen 1/6 del precio de una
bicicleta nueva, ellos son el repuesto más caro que
normalmente se ha de remplazar, así a la gente
le será más conveniente mantener sus bicicletas
en buenas condiciones. En un país donde el pre-
cio promedio de una bicicleta es 60.000 Shs de
Tanzania y el ingreso per cápita es de 270.000
Shs de Tanzania por año (una bicicleta cuesta
alrededor de un 22% del ingreso anual promedio),
este es un primer paso importantísimo.
La Asociación para el Avance de la Movilidad de
Bajo Costo, organización que hizo lobby para la
reducción, está llevando su campaña más allá y
esperan convencer al gobierno de seguir el ejem-
plo de Kenya y reducir el arancel sobre todas las
bicicletas.
Los beneficios de reducir y eliminar el impuesto
son numerosos. Con un acceso a este transporte
de bajo costo, los aldeanos pueden llevar grano al
mercado en mayor cantidad y más rápidamente;
los niños en la áreas rurales pueden reducir su
tiempo de viaje a la escuela en horas; los grupos
tradicionalmente en desventaja, como las mujeres,
pueden aumentar su acceso a las oportunidades
de autoempleo.
ocupante (SOV) [single occupant vehicle],
transporte colectivo, compartir el viaje, andar
en bicicleta y caminar.
n Ocupación promedio del vehículo (AVO) [Ave-
rage vehicle occupancy]: número de gente
que viaja en los vehículos particulares dividi-
dos por el número de viajes de vehículo par-
ticular. Esto excluye los usuarios de vehículos
de transporte colectivo y las personas que
caminan.
n Promedios de viajes de vehículos: todos los via-
jes de las personas divididos por el número de
viajes de vehículos particulares. Esto incluye
los usuarios de los vehículos de transporte
colectivo y las personas que caminan.
n Viajes de vehículos o viajes de vehículos en
períodos de punta: el número total de autos
particulares que llegan al sitio del trabajo
(también llamado “generación de viajes” por
los ingenieros).
En los países desarrollados, los programas glo-
bales de CTR típicamente reducen los viajes en

automóviles en período punta, alrededor de 10 a
30% en un sitio de trabajo, e incluso más si son
apoyados por estrategias de gestión de la movi-
lidad regional, tales como mejoras al transporte
colectivo.
Un estudio británico de programas CTR encon-
tró que:
Estas organizaciones pudieron reducir el número
de automóviles que llegan a sus sitios en más de
14% de empleados – una reducción en más de
18% en el número de automóviles. 16 de los planes
de viajes reducían el uso del automóvil en más de
10%, 5 en más de un quinto y dos en más de un
50%. (DTLR, 2002)
La Tabla 9 muestra los impactos de reducción
de viajes previsibles para varias estrategias, en el
programa CTR de Sacramento (EEUU).
Mejores prácticas
n Hacer que los programas CTR sean diversos
y flexibles para que cumplan con las distin-
tas necesidades de los empleados. Diseñar
programas para que apoyen una variedad de
elecciones e incentivos. Entre más incentivos
incluya un programa tendrá mayor probabili-
dad de eficacía.
n Los programas más eficaces incluyen tanto
mejoras a la elección del viaje (transporte co-
lectivo mejorado, compartimiento de los via-
jes, andar en bicicleta, caminar, teletrabajo) y
también incentivos para reducir el manejar.
n Los lugares de trabajo que no tengan trans-
porte público pueden todavía hacer progra-
mas efectivos en el compartir los viajes y el
fomento de la bicicleta.
n El compromiso ejecutivo puede afectar la
efectividad del programa. Si los empleados
perciben apoyos de los funcionarios máximos
de la compañía es más probable que partici-
pen en los esfuerzos de reducción de viaje.
n Involucrar a los empleados y organizaciones
sindicales en planificación y marketing de
programas CTR. El apoyo o la resistencia de
las organizaciones sindicales pueden afectar
la eficacia del programa.
n Fomentar la concentración de empleo en
grandes centros de comercio con buen ser-
vicio de transporte público, y comodidades
apropiadas, tales como tiendas y servicios
dentro de una distancia que pueda ser cami-
nada y bien ubicada.
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
n Formar asociaciones de gestión de transporte
de manera que los empleadores de un área
puedan coordinar sus programas de CTR.
n Un viaje a casa garantizado y el uso de pro-
gramas de marketing pueden aumentar de
manera importante la efectividad de otras
estrategias, aunque ellas tengan poca efectivi-
dad por sí solas.
n Algunos tipos de trabajo requieren que los
empleados tengan un automóvil, aunque esto
se puede solucionar si es que los empleadores
tienen un flota de vehículos o servicios para
compartir automóviles, disponibles para los
viajes de negocios.
Recursos para el programa de reducción
de viajes al trabajo
n Association for Commuter Transportation
(http://www.actweb.org) da recursos CTR.
n BC Transit, Travel Options Manual, BC Transit
(http://www.bctransit.com/traveloptions/in-
troduction/introduction.htm), 2000.
n CARAVAN, Commuter Programs at the Work-
site, Commuter Information Centre (http://www.
commute.com/wrksite.htm), 1999.
n Centre for Urban Transportation Research,
(http://www.cutr.eng.usf.edu) da recursos y
entrenamientos para desarrollos de programas
CTR.
n The Commuter Challenge Program (http://
www.CommuterChallenge.org) se les da a los
negocios experticia en cómo reducir los viajes
al trabajo.
n Commuter Choice Program (http://www.com-
muterchoice.com) da información sobre pro-
gramas CTR.
n AVR Employer Trip Reduction Software, Centre
for Urban Transportation Research, (http://
www.cutr.eng.usf.edu/tdm/download.htm),
1998. Software que predice el cambio en el
viaje promedio en vehículo, que es consecuen-
cia de las medidas CTR.
n Dept. of Transportation, Lands and Regions,
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Case Studies, (http://www.dtlr.gov.uk), 2002.
n FDOT, Commute Alternatives Systems Han-
dbook, Florida Department of Transportation
(http://plan2op.fhwa.dot.gov/pdfs/Pdf1/
Comm_alt.pdf), manual sobre desarrollo de
programas CTR.
n Go Green, Walk & Roll: A Guide to Active Trans-
port To, From, and At the Workplace, Canadian
Council for Health and Active Living at Work
(http://www.goforgreen.ca/resources/Re-
source.html).
n SAVE, Toolbox for Mobility Management in
Companies, European Commission (http://
www.mobilitymanagement.be), 2001. Informa-
25
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

ción que ayuda a las compañías a desarrollar

Rutas seguras hacia la escuela en un plan de movilidad.
n US EPA, Commute Alternative Incentives,
Africa Transport and Air Quality TCM Technical Over-
http://www.movingtheeconomy.ca/cs_tanzania.html

La mayoría de los habitantes de ciudades en views, (http://www.epa.gov/oms/transp/publi-

Tanzania enfrenta problemas crónicos de mo- cat/pub_tech.htm), 1998.
vilidad como: se necesitan altas proporciones n VTPI, Online TDM Encyclopedia, Victoria Trans-
del ingreso familiar para viajar a diario; grandes port Policy Institute (http://www.vtpi.org),
distancias de viaje, debido al rápido crecimien- 2002.
to de la ciudad; una red de infraestructura vial n WSDOT, Employee Transportation Coordinator
pobre, especialmente para caminar y andar Handbook, Washington State CTR Program
en bicicleta; y un gran número de accidentes (http://www.wsdot.wa.gov/partners/wsro/re-
de tránsito que involucran a los usuarios de source.htm), 1999.
transporte no-motorizado.
Estos problemas son aún peores para los niños
que acuden a la escuela, a quienes a veces se 5.6 Gestión de transporte de fletes
les deniega el acceso en los buses particulares. La gestión de transporte de fletes incluye varias
Las estudiantes de género femenino a veces son
forzadas a relacionarse con los conductores o
estrategias para aumentar la eficiencia del trans-
los cobradores para que les faciliten la entrada porte comercial y de fletes. Algunos ejemplos se
a los buses particulares y muchos niños sufren describen abajo:
de escasa asistencia y llegada tarde a la escuela.
El costo de transporte también limita el acceso
a las escuelas e interrumpe la educación, espe-
cialmente de las estudiantes mujeres.
Tabla 9: Créditos por la reducción de viaje
en Sacramento a partir de estrategias es-
La Association for Advancing Low Cost Mobility
(AALOCOM) se formó para hacer frente a las pecíficas. Los valores indican el nivel de
necesidades de movilización de los habitantes reducción en los tiempos de viaje al tra-
de ciudad de Tanzania, comenzando con los bajo posible de predecir como respuesta
escolares. El Proyecto de Demostración de
Rutas Seguras Hacia la Escuela estaba en las
a estas estrategias.
etapas de planificación al momento de escribir En el
esto, pero es un ejemplo espectacular de una perímetro de
comunidad respondiendo a un problema de co- 660 pies de Otros
munidad de una forma que es participativa, con Estrategia TDM CBD
una estación lugares
base amplia y abierta. AALOCOM reconoce que de transporte
el éxito del proyecto depende de la colaboración colectivo
de los diferentes participantes responsables.
Usando una amplia base de interesados (pa- Vehículo
dres, profesores, la policía, ONGs, funcionarios compartido con
10% 5% 5%
de transporte y tomadores de decisiones), el Estacionamiento
enfoque participativo de AALOCOM crea un sen- Preferencial
tido de propiedad y responsabilidad alrededor 100% subsidio
de un niño, un peatón y, también, respecto de
de compartir el
asuntos de seguridad de los ciclistas. 35% 25% 10%
viaje/transporte
El proyecto será pilotado en una ciudad de público
tamaño medio con importantes problemas de
tráfico, usando escuelas con un alto porcen- 50% subsidio
taje de niños que residen a 2 ó 3 kilómetros de de compartir el
20% 15% 10%
distancia. Se concentrará en: viaje/transporte
Identificar rutas de caminar y de andar en público
bicicleta hacia la escuela donde la seguridad Programa de
de tráfico sea una preocupación mayor; 10% 10% 10%
compartir Vans
Educar a los padres acerca de asuntos de
Duchas y lockers
seguridad de los niños que caminan y sus
soluciones; en el lugar del 5% 2% 2%
trabajo
Desarrollar planes de planificación de tránsito;
Trabajar con los padres, los líderes de la co- Un viaje de
munidad y los tomadores de decisiones para vuelta a casa 2% 2% 2%
alcanzar acuerdos acerca de los cambios garantizado
necesarios;
Cuidado de
Facilitar la disponibilidad de bicicletas acce-
infantes en el 5% 5% 5%
sibles para profesores y alumnos.
mismo sitio

26

Viaje al Trabajo No Contaminante en
Sudáfrica
http://www.cerf.org/iiec/offices/as-project.htm
El 12 de mayo de 1997, IIEC-Africa y el Department
of Minerals and Energy en conjunto lanzaron un
programa de reducción de transporte conocido
como Viaje al Viaje Trabajo No Contaminante
[clean commute] (el nombre en idioma SeSotho es
“Leeto le Phepa”). La iniciativa de Viaje al Trabajo
No Contaminante se caracteriza por innovadores
mecanismos, tales como el automóvil compartido
y el programa de compartir vans, además de horas
de trabajo flexible y opciones de viaje al trabajo
que permitan reducir en los caminos de Sudáfrica
el impacto de los vehículos de un solo ocupante
que constantemente deriva en la paralización total
del tránsito. Al mismo tiempo, la iniciativa estará
trabajando estrechamente con Midrand Transport
Association y la industria de taxis y de minibuses.
El Viaje al Trabajo No Contaminante inicialmente
está en período de prueba en Kyalami Business
Park de Midrand. El financiamiento para el Viaje al
Trabajo No Contaminante es compartido entre el
Departamento de Minerales y Energía y la Agencia
de Protección Ambiental de EE UU.
En abril de 1998, IIEC-Africa co-auspició una vi-
sita de una semana para un Viaje de Estudios del
Transporte Sostenible a Holanda para el Grupo
Parlamentario de Estudios de Transporte de
Sudáfrica y otro funcionarios claves del trans-
porte. El viaje de estudios fue desarrollado para
n Fomentar que las empresas de transporte
usen modos con menores costos sociales.
n Horas de reparto restringidas en distritos de
negocios centrales.
n Uso de vehículos de tamaño pequeño y me-
diano con modernos controles de emisiones
en las áreas centrales de la ciudad.
n Mejorar la programación y ruta para reducir
los millajes de los vehículos de fletes e incre-
mentar los factores de carga (por ejemplo, evi-
tar los viajes de regreso vacíos) y coordinación
entre los distribuidores.
n Organizar el sistema de reparto de manera
que los viajes menores del vehículo se necesi-
ten para distribuir los bienes, (usar transpor-
tadores comunes que consoliden las cargas,
en vez de flotas de la compañía).
n Usar vehículos más pequeños y transporte a
propulsión humana para la distribución local.
n Implementar programas de gestión de flotas
que reduzcan el millaje de los vehículos, usar
vehículos de tamaño óptimo para cada viaje,
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
investigar la política, planificación, y trabajo de
proyecto de los funcionarios de transportes ho-
landeses, y determinar la aplicabilidad de estas
intervenciones en el contexto sudafricano. El viaje
de estudios cubrió temas del transporte claves,
como desarrollar sistemas de transporte público
efectivos, planificación de comunidades amiga-
bles para los peatones y las bicicletas, entender
la economía de transporte y las externalidades,
y revitalizar los distritos de negocios centrales.
IIEC-Africa co-auspició este viaje con el Centro
para la Conservación de la Energía y la Tecnología
Ambiental en Delft. El viaje de estudios produjo
un conjunto de diez puntos como recomenda-
ciones para actividades de transporte sostenible
en Sudáfrica
Centro de información de Viaje al
Trabajo No Contaminante
En conjunto con un proyecto de gestión de de-
manda de viaje en el área de Midran, IIEC y sus
socios de Viaje al Trabajo No Contaminante es-
tán desarrollando un plan para la creación de un
Centro de Información al Viajante al Trabajo. El
Centro ofrecerá información sobre oportunida-
des de estacionar y tomar un bus, las rutas de
transporte públicos existentes, los horarios y las
tarifas, y en general promocionar el transporte
público y opciones de transporte no-motorizado
para los residentes, trabajadores, compradores,
viajeros de negocios y los turistas.
y asegurar que los vehículos de la flotas estén
adecuadamente mantenidos.
n Cambiar las horas de reparto para reducir la
congestión.
n Mejorar el entrenamiento para el operador
del vehículo de tal forma que se fomente una
conducción más eficiente.
Los camiones pesados representan una por-
ción importante del tráfico total en algunas
carreteras, especialmente alrededor de puertos
principales, terminales de ferrocarril y áreas
industriales. Debido a su tamaño, los camiones
de fletes imponen relativamente alta congestión,
desgaste de caminos, riesgo de accidentes, cos-
tos de polución de aire y acústica, de manera tal
que las reducciones en viajes (Figura 6) pueden
dar beneficios significativos en áreas donde ellos
se concentren.
Recursos de la gestión del transporte de
fletes
n Stefanie Boge, “The Well-Travelled Yogurt Pot:
Lessons for New Freight Transport Policies and
27
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
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Practice (http://www.ecoplan.org/wtpp), Vol.
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to Move More Goods from Road To Rail - A
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port Policy Institute (http://www.vtpi.org),
2002.
n The Wuppertal Institute (http://www.wupper-
inst.org): investigación sobre estrategias para
aumentar la eficiencia de los fletes y reducir los
impactos sociales y ambientales.
“Se necesita urgentemente una gestión
de transporte más eficiente en estas
ciudades para retener su atractivo
para los turistas.”
5.7 La gestión del transporte de turistas
Muchas ciudades en desarrollo dependen en
gran medida de los ingresos relacionados con
el turismo, pero están sufriendo de peores
condiciones de tráfico, lo que hace que estos
lugares sean menos deseables para los turistas.
Tales ciudades – donde a veces es imposible
que los turistas incluso crucen con seguridad
una vía – incluyen, por ejemplo a: Denpasar,

Kuta, Legian, Sanur y Yogyakarta en Indone-
sia, y Chiang Mai y Bangkok en Tailandia. Se
necesita urgentemente la gestión del transporte
más eficiente para retener su atractivo para los
turistas.
La gestión del transporte de turistas aumenta las
opciones de transporte para viaje recreacional
y reduce el tráfico de vehículos a motor en los
lugares de vacaciones y áreas históricas. El viaje
de turistas tiene patrones y necesidades prede-
cibles, y sucede en ambientes únicos, sensibles a
la degradación por parte del tráfico de vehículos
a motor. La gestión del transporte de turistas
puede preservar las comodidades ambientales
que atraen a los visitantes a cierta área, ya sea
si ésta es un centro histórico de ciudad o un
ambiente natural impoluto.
Los programas de gestión del transporte de
turistas pueden incluir una variedad de estra-
tegias específicas para mejorar las opciones de
transporte, integrar transporte alternativo a las
actividades de los turistas, generar desincentivos
para manejar, y promocionar modos alternativos.
Recolección de desechos sólidos de
la comunidad usando trolleys de
propulsión humana
http://www.movingtheeconomy.ca/cs_rickshaw_trolley.html
Antes de que se introdujera el sistema de reco-
lección de desechos sólidos de la comunidad,
usando por medio de trolleys de propulsión hu-
mana [rickshaw trolleys], los desechos sólidos
de gran parte de Mirzapur, en India, eran reco-
gidos de las calles en carretas de mano y luego
amontonados en calles mayores. Estos montones
luego eran levantados a pala o con un cargador
hidráulico y puestos sobre carretas tiradas por
bueyes o carros de tractores. Mientras se pro-
cedía a realizar la carga, los carros de tractores
bloqueaban el tráfico en las calles más angostas.
Esto era ineficiente, insalubre y absolutamente
poco fiable, debido a que la ciudad no podía darse
el lujo de mantener el cargador en operaciones
y el personal no podía manejar más que un poco
de la basura de la ciudad. Finalmente la basura,
de hecho, bloqueó muchas calles y alcantarillas,
y también obstruyó el mantenimiento de los sis-
temas de alcantarillado y de abastecimiento de
agua. La opinión pública había perdido la fe en los
servicios de la ciudad y había muy poco dinero
disponible para nuevos equipos.
Los desechos sólidos necesitaban ser levantados
desde la calle hacia los carros de tractores sin
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
Fig. 6
equipamiento hidráulico. Para hacer esto, en 1995,
La jerarquía de tráfico
la municipalidad diseñó e introdujo una plataforma
de carga con una rampa de acceso para la carga
de caminos de Curitiba
directa a los carros de tractores estacionados.
restringe el movimiento
Ahora, diez bodegas de recolección manejan los
de los vehículos largos
desechos sólidos de la ciudad diariamente. Se usa
y pesados en la zona de
el espacio disponible a lo largo de los derechos del tráfico central.
Karl Fjellstrom, Enero de 2002
margen de la vía y no interfiere con el movimiento
del tráfico. Para hacer posible la operación en los
terminales, el área de servicios tuvo que ser me-
jorada. Esto se logró a través de la introducción
de un carro de tres ruedas tipo bicitaxi con una
estructura modificada para un pedaleo más fácil,
y un canastillo que se ladea para hacer que el va-
ciamiento sea más fácil, diseñado y construido por
un taller. Estos bicitaxis fáciles de mover tienen el
doble de capacidad de los carretones de mano y
duplican su servicio en 400 metros.
Este sistema de bajo costo ha eliminado la necesi-
dad del levantamiento hidráulico en la ciudad y ha
reducido espectacularmente el contacto físico del
personal con el desecho sólido. El mejoramiento
en la ciudad ha cambiado la actitud del público
hacia ella. Además, la municipalidad incluso ha
donado un bicitaxi a la ciudad de Aligarh para
que sea replicado, también le ha dado asistencia
técnica a numerosas municipalidades de India
y de Nepal, y está explorando oportunidades
para el procesamiento del estiércol por parte de
privados.
29
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Estos pueden incluir:
n Servicios de enlace;
n Mejorías al servicio de taxis;
n Mejorías al andar en bicicleta y caminar;
n Estacionamiento de bicicletas;
n Menejo y tarificación de estacionamientos;
n Pacificación del tránsito;
n Planificación sin automóviles y restricciones a
los vehículos;
n Marketing para fomentar que los visitantes
lleguen sin autos;
n Programas de reducción de viajes al trabajo
para los empleados;
n Gestión de carga para minimizar el tráfico de
camiones y restringir movimientos de carga a
horas particulares del día;
n Arriendo de equipo (bicicletas, motonetas, etc.).
Los centros de vacaciones tienden a tener tráfico
pesado especialmente en temporada y, también,
durante horas de semanas. Los visitantes tienen
necesidades de movilidad especiales (por ejemplo,
viajar entre terminales de transporte, alojamien-
tos, restaurantes y tiendas, atracciones turísticas,
etc.) y requerimiento de equipaje (skis, tablas de
surf, regalos para llevar a casa). Muchos visi-
tantes a los centros de vacaciones usarán modos
alternativos si a ellos se les provee de alternativas
convenientes, accesibles y entretenidas.
Los programas de gestión del transporte para
turistas pueden involucrar el desarrollo de
opciones y paquetes que dejen el auto de lado.
Esto requiere coordinación para asegurar la
necesidad de movilidad de los visitantes, y que
estas opciones de viaje tengan buena publicidad.
Al planificar un viaje, los potenciales visitantes
deben ser capaces de encontrar que ellos pueden
llegar a sus alojamientos, viajar hacia las atrac-
ciones y llevar cualquier equipaje que necesiten
de forma confiable y con comodidad, sin necesi-
dad de un automóvil.
Algunos lugares restringen el uso de los automó-
viles en ciertas áreas y en ciertas horas, y les dan
acceso a los visitantes por medio de servicios de
enlaces, arriendos de bicicletas y mejoras a las
comodidades para los peatones.
Cómo se implementa
Los programas de gestión del transporte de
turistas son usualmente implementados por
agencias de planificación regional, una agencia
30
de parques, un programa de gestión de la movi-
lidad, agencias de promoción de turistas, nego-
cios relacionados con el turismo (por ejemplo,
un gran hotel), o por los organizadores de algún
evento en especial (por ejemplo, un festival
importante). Estos programas a veces se inician
para tratar con problemas específicos de con-
gestión de tráfico y de estacionamientos, pero
se pueden expandir a lo largo del tiempo para
que sean más integrales. Las organizaciones
de visitantes o las compañías privadas pueden
organizar y publicitar opciones y paquetes de
tours sin automóviles.
Impactos de viaje
Los impactos del viaje dependen de la natura-
leza de las estrategias que se implementen, los
tipos de viaje, ubicación, y la demografía de los
visitantes. Grandes impactos de viaje son posi-
bles. Algunos centros de vacaciones y parques de
destinos han virtualmente eliminado el tráfico
de vehículos particulares.
Mejores prácticas
La planificación de la gestión de la movilidad de
turistas debería:
n Hacer que la visita de un centro de vacaciones
sea accesible, conveniente y entretenido sin
usar un vehículo particular a motor.
n Coordinar a los interesados (agencias de
turismo, proveedores de transporte, hoteles,
centros vacacionales), para que den y promue-
van paquetes de viajes sin automóvil.
n Dar información detallada sobre las eleccio-
nes de viaje que estén disponibles y cómo
usarlas.
n Considerar las necesidades de transporte y
las preferencias de los visitantes, incluyendo
requerimientos de equipajes y la necesidad de
acomodarse a horarios cambiantes.
n Dar beneficios a los visitantes que lleguen sin
un automóvil, como puede ser el acceso prio-
ritario a los buses.
Recursos para la gestión del transporte
turístico
n Rosaleen Duffy, A Trip Too Far: Ecotourism,
Politics And Exploitation, Earthscan Publication
(http://www.earthscan.co.uk), 2002.
n The Green Tourism Association (http://www.
detourpublications.com/cgi-bin/linker.
cgi?http://www.greentourism.on.ca) es una

organización sin fines de lucro que promociona
el turismo responsable.
n Martin Lanzendorf, “Social Change & Leisure
Mobility”, World Transport Policy & Practice,
Vol. 6, No. 3, (http://www.ecoplan.org/wtpp),
2000, pp. 21-25.
n Todd Litman, First Resort; Resort Community
Transportation Management, VTPI (http://www.
vtpi.org), 1999.
n MOST, “Mobility Management for Temporary
Sites,” MOST News, No. 1 (http://mo.st), No.
2000.
n VTPI, Online TDM Encyclopedia, Victoria Trans-
port Policy Institute (http://www.vtpi.org),
2002.
5.8 La gestión de estacionamiento
La gestión de estacionamiento incluye varias es-
trategias que tienen como consecuencia un uso
más eficiente de los recursos de estacionamien-
tos. La gestión de estacionamiento puede ayudar
a enfrentar una gran variedad de problemas
de transporte, y es importante en Ciudades en
Desarrollo donde el espacio para estacionamien-
tos es limitado y, cuando no existe una gestión
cuidadosa, los vehículos tienden a tomar todo
el espacio público disponible, incluyendo áreas
que son para los peatones, los mercados, los
parques y el espacio verde.
Estrategias de gestión de estacionamiento
Planes de estacionamiento
Establecer un plan de estacionamiento muni-
cipal que identifique dónde serán ubicadas las
instalaciones de estacionamiento, cómo serán
manejadas y reguladas, cómo se tarificarán los
estacionamientos de propiedad pública, y cómo
se cumplirán las normas de estacionamientos.
Llevar a cabo encuestas sobre ofertas de esta-
cionamiento y su utilización para identificar y
hacer frente a los problemas.
Limitar la oferta de estacionamiento
Las ciudades debieran minimizar la cantidad de
espacio público que se le da al estacionamiento
de autos. Por ejemplo, evitar el convertir las
plazas públicas, calles, aceras y terrenos públicos
sin uso en áreas de estacionamiento de auto-
móviles. En vez de eso, crear estacionamientos
municipales y pagados que no usen las calles. El
estacionamiento en las calles solamente debería
permitirse en vías que tengan espacio suficiente,
que no bloquee los carriles de tráfico, y que
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
no desplace las aceras y debería ser normado y
tarificado para dar prioridad a los usuarios de
mayor valor (descritos más abajo).
Priorizar el uso
Los espacios de estacionamientos mejor ubica-
dos debierían ser generalmente manejados para
favorecer los usos de prioridad, al normar el
tipo de usuarios (por ejemplo, carga, reparto,
visitantes), regulando límites de tiempo (zonas
de cargas de 5 minutos, 30 minutos al lado de
entradas para las tiendas, límites de una o dos
horas para el estacionamiento en las calles en las
áreas comerciales), o tarificar (mayores precios
y períodos de pagos más cortos en los espacios
mejor ubicados).
Las personas que estacionan y que son de priori-
dad y por períodos cortos pueden ser favorecidas
con métodos de estacionamientos que incluyen
pequeños incrementos (unos pocos minutos)
y permitir que los usuarios paguen sólo por
la cantidad de tiempo que ellos estacionan.
Cuando existen períodos tiempos mínimos más
largos (tales como boletos de estacionamientos
que sólo se venden en unidades de dos horas o
más) se tiende a cobrar más de lo necesario a los
usuarios de plazos cortos.
Regular las instalaciones de
estacionamientos para su eficiencia
El estacionamiento puede ser regulado para fo-
mentar el uso eficiente de la capacidad existente
y lograr otros objetivos (Figura 8):
n Limitar la duración de estacionamientos en
las calles (la máxima cantidad de tiempo que
un vehículo puede ser dejado en un espacio),
para desalentar que las personas que viajen
al trabajo traigan automóviles a sus sitios de
trabajo en el centro de la ciudad y desalentar
a los dueños de usar estacionamientos en las
calles para el de largo plazo de almacena-
miento del vehículo. Por otro lado, como en
Belgrado, Yugoslavia, por ejemplo, también
se puede aplicar una escala de cobros de esta-
cionamientos de manera que la tasa por hora
se haga progresivamente más cara por cada
hora adicional.
n Limitar el uso de el estacionamientos en las
calles a los residentes del área.
n Limitar el estacionamiento de vehículos gran-
des en las calles.
31
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 8
Aceras expandidas,
estacionamientos de
bicicletas, y menos
espacio para el
estacionamiento de
automóviles (a veces
acompañados por
pilones de concreto, o,
en este caso, un borde de
acera alto para evitar
las infracciones) fueron
todas características
de una exitosa
política de gestión
de estacionamiento
que se implementó
recientemente en
Bogotá, Colombia. Se
impusieron restricciones
al estacionamiento
para fomentar el uso
de modos de transporte
alternativo y hacer
que la ciudad sea
más “ democrática” al
mejorar la calidad del
espacio público. Otras
medidas de gestión de n Prohibir el estacionamiento en las calles en límites sobre los precios que las compañías de
la movilidad incluían ciertas rutas y a ciertas horas (tales como, vías estacionamiento privado podían cobrar. Los
los eventos de Día Sin
arteriales durante las horas de congestión) para ingresos adicionales de estas mayores tarifas
Automóvil, Ciclovía
los dominical, una aumentar el número de carriles de tráfico. de estacionamientos municipales se dedicaron
sobretasa a la gasolina, al mantenimiento de las vías y a las mejoras al
un plan de dígitos pares Imponer precios de estacionamiento servicio del transporte público.
e impares, y, finalmente, En la medida de lo posible, los conductores
Las tarificación de estacionamiento típica-
instalaciones para las debierían pagar directamente por usar los espa-
bicicletas. mente reduce la demanda de estacionamientos
cios de estacionamiento, con precios fijados para en un 10% a un 30%, comparado con el
Karl Fjellstrom, Febr. 2002
hacer que los espacios de estacionamiento de estacionamiento gratuito. La tarificación del
mejor ubicación estén disponibles para los usos estacionamiento de las personas que viajan al
de plazo corto y generen ingresos para los pro- trabajo y tasas variables de acuerdo con las horas
gramas de transporte. Por ejemplo, los espacios (mayores tasas durante las horas pico) es espe-
de estacionamientos en las calles, que tienden cialmente eficiente en reducir el uso en horas
a ser los mejores situados y, por lo tanto, más punta. Cobrar a los conductores directamente
adecuados para los usos de corto plazo, tales por el estacionamiento es más económicamente
como los repartos y las compras, deberían tener eficiente y justo (equidad horizontal), que
precios mayores que el estacionamiento fuera el estacionamiento gratuito, dado que aquél
de las calles, los cuales son más adecuados para produce subsidios cruzados de los consumidores
plazos largos de parte de las personas que viajan que manejan menos hacia aquellos que manejan
al trabajo y los residentes. más que el promedio.
A modo de ejemplo, una estrategia usada con Cuando se tarifica el estacionamiento, éste se
éxito en Bogotá, Colombia como parte del arrienda por el mes, con descuentos importantes
programa de la ciudad para reducir el uso de comparados a la tarificación de corto plazo. Esto
automóvil particular, fue aumentar los precios fomenta que los conductores paguen el precio
de los estacionamientos públicos y quitar los para manejar y así le sacan el jugo a su dinero.

32

Es más eficiente arrendar estacionamientos en
bloques de tiempos más pequeños (ya sea por
hora o por día) o pro-ratear arriendos mensuales
por los días no manejados. Por ejemplo, si el
estacionamiento a tiempo completo cuesta US$
50 por mes, las personas que viajen y que sólo
manejen tres días a la semana deberían pagar
únicamente US$ 30. Esto les da a los conduc-
tores más opciones e incentivos financieros para
usar modos alternativos cuando les sea posible.
Poner impuesto sobre las instalaciones de
estacionamiento o su uso
Algunas comunidades imponen impuestos
especiales al estacionamiento. Por ejemplo, la
ciudad de San Francisco cobra un impuesto de
25% sobre las transacciones de estacionamientos.
Esta puede ser una fuente efectiva de ingresos, y
una estrategia de gestión de la movilidad siem-
pre y cuando el impuesto sea pasado a los usua-
rios, en vez de ser absorbido por los negocios.
Hacer que los dueños de vehículos tengan
estacionamientos fuera de las calles
Algunas ciudades con una oferta limitada de
estacionamientos requieren que sus residentes
muestren que ellos tienen un espacio de estacio-
namiento fuera de la calle, antes de que se les dé
permiso para registrar un automóvil.
Estacionamiento compartido
Compartir los espacios de estacionamiento típica-
mente permite un 20% a un 40% más de usua-
rios, que si cada conductor fuera asignado a un
solo espacio. Por ejemplo, 100 empleados a veces
pueden compartir 60 a 80 espacios de estacio-
namientos. Incluso se pueden lograr reducciones
mayores con usos combinados del suelo, debido
a que existen diferentes actividades con horarios
distintos de demanda máxima. Por ejemplo, un
restaurante puede compartir estacionamiento con
un complejo de oficinas, debido a que las horas
de mayor demanda de estacionamientos para
restaurante son en la noche, mientras que las
demandas máximas de estacionamiento para las
oficinas son durante el día.
Requerimiento de estacionamiento más
exactos
Los estándares de estacionamientos actuales
publicados por la organizaciones internacionales,
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
tales como el Instituto de Ingenieros de Trans-
porte y otras organizaciones de planificación,
reflejan la demanda de estacionamientos en
los países desarrollados donde las tasas de pro-
piedad de vehículos son altas. Tales estándares
tienden a ser excesivos en los países en desarro-
llo con proporciones de propiedad de vehículos
más bajas, en áreas urbanas con sistemas de
transportes más diversos, donde el estaciona-
miento es tarificado, y en lugares con programas
de gestión de la movilidad. Los requerimientos
de estacionamientos pueden ser típicamente
reducidos en un 10 a un 30% en los sitios apro-
piados si los estándares reflejan de una manera
más exacta la demanda de estacionamiento.
Las ciudades en desarrollo de gran densidad
deberían considerar imponer un máximo más
que un mínimo de estándar de estacionamiento
en los centros de la ciudad (ver recuadro).
Permitir requerimientos de
estacionamientos reducidos a cambio de
programas de gestión de la movilidad
Los requerimientos de estacionamientos pueden
reducirse en los lugares que implementen pro-
gramas de gestión de la movilidad. Por ejemplo,
se pueden reducir los requerimientos de
estacionamiento en los lugares con programas
de reducción de viaje al trabajo o ubicaciones
accesibles sin problemas.
El control del uso de pases de
estacionamiento regalados
En algunos lugares, los funcionarios públicos
dan pases de estacionamiento como regalo
para que los conductores hagan uso gratis de
las instalaciones de estacionamiento público.
Aunque tales pases son justificados para el uso
de vehículos de servicios públicos, como los de
policía o de funcionarios de ingeniería respon-
sables de asuntos oficiales, aquellos pases a veces
son mal usados y se los utiliza para viajes per-
sonales. El uso de los pases de estacionamiento
público debería ser cuidadosamente controlado
con frecuentes auditorias.
Asociaciones de gestión de transporte
Las asociaciones de gestión de transporte
(TMAs, Transport Management Associations)
son organizaciones privadas sin fines de lucro,
controladas por sus miembros que dan servicio
33

Gestión de transporte
integrado en Bremen,
Alemania
La ciudad de Bremen ha tenido
gran éxito al reducir el tráfico
basado en automóvil en su
centro histórico. La mitad de
todos los viajes al centro de la
ciudad ahora se hace en trans-
porte público y un poco más de
un 22% se hace en bicicleta. El
transporte público se usa por
un 58% de los compradores en
el distrito central.
Lo que ha llevado a estos
impresionantes resultados ha
sido una estrategia integrada
de hacer conciencia pública,
dar mejor transporte público
y también instalaciones para
las bicicletas, e implementar la
gestión de estacionamientos.
Algunos elementos claves de
tarificación en la estrategia de
estacionamiento incluyen:
• No dar estacionamiento
gratis o no-regulado en los
centros urbanos.
• La tarificación de estaciona-
miento refleja la demanda,
con mayores precios en
ubicaciones atractivas.
• El uso del automóvil más
los cobros por estacionar no
deberían costar menos que
usar el transporte público en
la ciudad.
Adaptado de OECD 2001,
Influencing Travel Demand, inédito
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
de transporte en un área en particular, tales
como un distrito comercial, un centro comercial,
un centro médico o un parque industrial. Las
TMAs coordinan las actividades de gestión de
la movilidad, como emparejar gente para com-
partir un viaje y la promoción del transporte
público, además de dar servicios de corretaje
para ayudar a que los negocios individuales
compartan y también intercambien el uso de
instalaciones de estacionamientos. Las TMAs
permiten que los pequeños empleadores den
servicios de reducción de viaje al trabajo com-
parables a aquellos ofrecidos por las grandes
compañías. A veces son más rentables que los
programas manejados por los negocios en forma
individual. A pesar de que actualmente son
comunes sólo en Norte América, las TMAs
pueden proveer un modelo útil para los países
en desarrollo.
Dar dinero por estacionar
Dar dinero por estacionar significa que a las
personas que viajen al trabajo y que se les ofrece
estacionamiento subsidiado, también se les
ofrezca el dinero en efectivo equivalente si es
que ellos usan modos de viaje alternativos, como
se describen anteriormente en la sección sobre
programas de reducción de viaje al trabajo. Esto
puede reducir los viajes al trabajo en automóvil
en un 15 a un 25% y es más justo debido a que
les da a los no-conductores beneficios compara-
bles a aquellos que se les ofrece a los conductores.
Estacionamientos desligados
Estacionamientos desligados sin tarifa regular-
mente está “atado” a los costos de construcción,
lo que significa que en un cierto número de
espacios de estacionamiento automáticamente
son incluidos con las compras o arriendos del
edificio. Es más eficiente y justo vender y arren-
dar el estacionamiento por separado, de manera
que los ocupantes del edificio paguen sólo por
el número de espacios que ellos requieran, y
puedan ajustar su oferta de estacionamiento a
medidas que cambien sus necesidades.
Desarrollo eficiente de ubicación
Desarrollo eficiente de ubicación significa un
desarrollo que esté diseñado y manejado para
aprovechar ubicaciones multimodales más ac-
cesibles (caminar, andar en bicicleta, transporte
34
público en proporciones elevadas). Los requeri-
mientos de estacionamientos se pueden reducir
en tales áreas, debido a una reducida propiedad
y uso del automóvil. Esto fomenta el desarrollo
de relleno multimodal.
Enfrentar los problemas de exceso de
demanda
El estacionamiento gratis y generoso a menudo
se justifica para evitar el “exceso de demanda”
de problemas de estacionamientos en las áreas
cercanas. Los problemas de exceso de demanda
pueden enfrentarse directamente con estrategias
de gestión, tarificación y de acatamiento. El
estacionamiento en las calles puede ser limitado
a los residentes. Los vecindarios residenciales
pueden ser designados como “Distritos con
Beneficio de Estacionamiento”, donde el estacio-
namiento en las calles es tarificado, y los ingre-
sos usados para el mejoramiento del vecindario
o para reducir los impuestos a las propiedades.
Los vehículos de los residentes pueden estar
exentos de estos cobros.
Desarrollar planes de estacionamiento de
exceso
El estacionamiento excesivo a veces se desarrolla
para afrontar problemas durante los eventos
especiales, con una demanda máxima poco
frecuente. Los requerimientos de estacionamien-
tos se pueden reducir al desarrollar un plan de
estacionamiento de exceso, y otras gestiones de
transporte de eventos especiales. Por ejemplo,
esto podría incluir el uso de instalaciones de
estacionamiento remotas con un servicio de bus
de transferencia, y la promoción de transporte
alternativo para el evento, tales como transporte
público y el compartir el viaje.
Máximos de estacionamiento
Algunas áreas urbanas limitan la cantidad
máxima de capacidad de estacionamiento
permitida para los varios tipos de edificaciones
o dentro de un área en particular como parte
de sus programas de gestión de la movilidad.
Por ejemplo, la ciudad de Seattle permite un
máximo de 1 espacio de estacionamiento por
cada 1.000 pies cuadrados de espacio de oficina
céntrica, y la ciudad de San Francisco limita el
estacionamiento a un 7% del área de piso de un
edificio céntrico.

Tabla 10: Un resumen de varias estrategias de gestión de estacionamiento.
Método
Estrategias de tarificación y regulación
Regular el estacionamiento al
lado de las aceras (zonas de
carga, límites de 1 hora, etc.)
por prioridad
Imponer precios al estaciona-
miento
Hacer que los propietarios de
vehículos tengan un espacio
de estacionamiento fuera de la
calle.
Poner impuesto sobre el esta-
cionamiento
Uso más eficiente de las instalaciones de estacionamiento
Compartir las instalaciones de
estacionamiento
Una oferta de estacionamiento
más exacta
Reducir los requerimientos
de estacionamiento para los
programas de gestión de la
movilidad
Asociaciones de gestión de
transporte
Contolar los pases de estacio-
namiento que se regalan
Dar dinero por estacionar
Estacionamiento desligado
Otras estrategias
Desarrollo eficiente de ubica-
ción
Responder a los problemas de
demanda excesiva
Planes de estacionamiento en
exceso
Máximos de estacionamientos
Aranceles “a cambio de”
Estacionamiento de bicicletas
Mejorar el diseño de instalación
de estacionamiento
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
Ventajas
Costo de implementación bajo
Flexible – puede cambiarse rápidamente o aplicarse a horas es-
pecíficas
Genera ingresos
Reduce la demanda de viaje
Da espacios mejor ubicados para los usos de mayor prioridad
Costo de implementación moderado
Reduce la congestión de estacionamiento en las calles
Puede reducir la propiedad del vehículos
Costo de implementación bajo
Genera ingresos
Puede reducir la demanda de viaje en vehículo
Rentable
Puede reducir requerimientos de estacionamientos
Flexible
Rentable
Puede producir requerimientos de estacionamientos
Ahorros de costos
Puede reducir requerimientos de estacionamiento
Crea incentivos para programas de reducción de viaje para el em-
pleado
Puede reducir los requerimientos de estacionamiento
Puede proveer muchos servicios a los negocios, empleados y los
clientes
Reduce la demanda de viaje de vehículo
Puede aumentar los ingresos
Puede reducir la demanda de viaje en vehículo y las necesidades
de estacionamiento
Les da a los empleadores una forma de reducir la demanda de es-
tacionamiento
Reduce la demanda de viaje en vehículo
Puede reducir los requerimientos de estacionamiento
Aumenta las elecciones del consumidor
Apoya los objetivos de uso del suelo
Reduce la demanda de viaje en vehículo
Puede reducir los requerimientos de estacionamiento
Aumenta las elecciones del consumidor
Evita problemas
Es equitativo
Reduce la demanda de viaje del vehículo
Puede producir problemas de estacionamiento
Es equitativo
Ahorra dinero
Apoya los objetivos de uso del suelo
Reduce la demanda de viaje del vehículo
Puede reducir requerimientos de estacionamiento
Ahorra dinero
Produce un uso más eficiente de las instalaciones de estaciona-
miento
Reduce la demanda de viaje del vehículo
Ahorra dinero (comparado con el estacionamiento de automóviles)
Apoya el viaje en bicicleta
Es equitativo
Hace frente a muchos problemas
Desventajas
Requerimientos para hacerla cumplir
No genera ingresos
Hace muy poco para reducir la demanda total de viaje
en vehículo
Puede cambiar el tráfico a otras ubicaciones
Se requiere de métodos para hacerla cumplir
Riesgo de fraude
Puede cambiar el tráfico a otras ubicaciones
Difícil de hacer cumplir (algunos residentes pueden
registrar sus vehículos en otros lugares)
Puede cambiar el tráfico a otras ubicaciones
Riesgo de fraude
Reduce la buena ubicación de los estacionamientos
Requiere de nuevos arreglos administrativos Depende
de las circunstancias
Puede crear futuros problemas de congestión de es-
tacionamiento
Hay una limitada orientación disponible
Requiere de gestión presente
Requiere de nuevos arreglos administrativos
Requiere de revisión y hacer cumplir
Requiere de nuevos arreglos administrativos
Riesgo de fraude
Requiere de nuevos arreglos administrativos
Riesgo de fraude
Lenta para lograr beneficios
Requiere de nuevos arreglos administrativos
Requiere de nuevos arreglos administrativos
Puede llevar a futuros problemas de estacionamiento
Requiere de nuevos arreglos administrativos
Puede llevar a futuros problemas de estacionamiento
Sólo es eficaz donde la gente quiera andar en bici-
cleta
Puede llevar a futuros problemas de estacionamiento
Puede aumentar los costos y requiere de nuevas pau-
tas de diseño

Gestión de la movilidad
en Aalborg, Dinamarca
La ciudad de Aalborg ha
implementado un proyecto que
tiene como fin reducir el tráfico
al centro de la ciudad. Esto
involucra la pacificación del
tránsito y cierre de vías permi-
tiendo que sólo el transporte
público y las bicicletas tengan
acceso al centro de la ciudad,
un sistema de ciclovías a lo
largo y ancho de la ciudad,
un sistema de información de
estacionamientos electrónico
(más abajo), y el uso de buses
y automóviles de ciudad que
sean amistosos con el ambiente
y con la energía.
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Permitir aranceles “a cambio de”, como
una alternativa al estacionamiento en un
lugar
Las tarifas “a cambio de” significa que a los
urbanistas se les permite hacer pagos para
formar un fondo para instalaciones de estacio-
namiento municipal fuera de las calles, en vez
de proveer su propio estacionamiento en el sitio.
Por ejemplo, en vez de construir 20 espacios
de estacionamiento en su sitio, un urbanizador
puede contribuir para la construcción de
un estacionamiento con 50 espacios que sea
compartido entre varios sitios. Esto produce
instalaciones de estacionamiento compartidas
más eficientes, y permite que las instalaciones de
estacionamiento estén ubicadas donde sean más
óptimas para propósito de diseño urbano.
Estacionamiento de bicicletas
Proveer estacionamiento de bicicletas. Permitir
que el hecho de estacionar bicicletas sustituya
un mínimo de estacionamiento de automóviles
en códigos de zonificación.
Diseño de instalación de estacionamientos
El diseño mejorado de instalaciones de estacio-
namientos puede aumentar la seguridad, mejo-
rar la estética, y reducir los costos de gestión de
aguas lluvias.
La Tabla 10 resume estas estrategias de gestión
de estacionamiento, e indica la reducción po-
tencial en la oferta de estacionamiento que ellas
típicamente pueden producir.
Cómo se implementa
La gestión de estacionamientos se implementa
generalmente por lo gobiernos locales o los ne-
gocios individuales como respuesta a los proble-
mas específicos de tráfico y de estacionamiento.
Los planificadores e ingenieros de transporte,
ya sea de agencias públicas o contratados como
consultores, son usualmente responsables de
llevar a cabo estudios de estacionamientos,
evaluar soluciones para estos y desarrollar planes
de gestión de los mismos.
Más abajo tenemos el proceso típico para desa-
rrollar un plan de gestión de estacionamiento:
1. Definir los problemas generales a enfrentar
(congestión de estacionamiento, congestión
de tráfico, costos de estacionamientos excesi-
36
vos, deteriorados ambientes para los peatones,
etc.) y las áreas geográficas que se han de
considerar.
2. Llevar a cabo un estudio de estacionamiento
que incluya:
• Un inventario de la oferta de estaciona-
miento (cuántos espacios existen de cada
tipo de estacionamiento: público y privado,
en la calle y fuera de ella, de plazo largo y
corto, gratis y pagado, etc) para cada área
geográfica.
• Un estudio de utilización de estaciona-
miento (qué porción de cada tipo de esta-
cionamiento se usa a varias horas, particu-
larmente los períodos punta) para cada área
geográfica.
• Proyecciones de cómo la oferta de estaciona-
miento y la demanda puedan cambiar en el
futuro, considerando cambios esperados en
el uso del suelo, población, actividad comer-
cial, patrones de viaje, etc.
• Usar esta información para identificar
cuándo y dónde la oferta de estaciona-
miento es o será insuficiente o excesiva.
3. Identificar soluciones potenciales.
4. Trabajar con todos los interesados involucra-
dos para priorizar las opciones.
5. Desarrollar un plan de estacionamiento in-
tegrado que identifique los cambios en las
políticas y las prácticas, las tareas, las respon-
sabilidades, los presupuestos, horarios, etc.
Impactos de viajes
El viaje en automóvil tiende a ser relativamente
sensible a la oferta de estacionamiento y de
precios. El estacionamiento gratis y abundante
fomenta el conducir y ayuda a crear patrones
de uso del suelo dispersos y dependientes del
automóvil. La gestión de estacionamiento puede
ayudar a cambiar el viaje en automóvil hacia
modos alternativos, y mejora el acceso, creando
patrones de uso del suelo más concentrados
y multimodales. A medida que el número de
espacios de estacionamientos por empleados en
un centro comercial declina, el uso de modos
alternativos tiende a aumentar. Cobrarles a los
empleados directamente por estacionar, a me-
nudo reduce el llegar al trabajo en automóvil en
un 10 a un 30% comparado con los empleados
que reciben estacionamiento gratis, especial-
mente si se implementa con elecciones de viajes

(Mal-)Gestión de estacionamiento en
Bangkok, Tailandia
En términos de densidad de red de caminos,
Bangkok es promedio para una ciudad asiáti-
ca, pero esta provisión relativamente baja de
caminos sólo explica en forma parcial el tráfico
congestionado. Bangkok, con 338 estaciona-
mientos por 1.000 trabajos en el distrito de
negocios central (CBD) lejos excede el promedio
de una ciudad australiana y es sólo un poco me-
nor al promedio de una ciudad norteamericana,
de 380. En contraste, Singapur, Tokyo y Hong
Kong promedian sólo 67 espacios por 1.000
trabajos CBD (Kenworthy 1995). El resultado
es que Bangkok es una ciudad dominada por
los autos; ya sea estacionados, circulando o
paralizados en la congestión.
Bangkok también aplica una política que es-
tipula un mínimo de estacionamientos en los
nuevos edificios. Esto tiene como consecuencia
10 o más pisos de muchos edificios que están
dedicados al estacionamiento (foto de más
abajo). Se produce una congestión predecible,
cuando por ejemplo 200 residentes de un block
de apartamentos medianos – todos con esta-
cionamientos – tratan de manejar al trabajo
por la mañana a través de las angostas vías
de accesos. A pesar de la excesiva devoción
de espacio al estacionamiento, sin embargo, el
estacionar es escaso donde debiera ser más
útil: cerca de las estaciones de la línea del
Bangkok Skytrain MRT.
Karl Fjellstrom, Dic. 2001
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
mejoradas y otras estrategias de gestión de la Información de
movilidad. estacionamiento en
tiempo real
Mejores prácticas El proyecto de Aalborg incluyó
Las mejores prácticas de gestión de estaciona- un sistema de guía de estacio-
namiento que da información
miento incluyen:
en tiempo real sobre los
n Establecer políticas de estacionamiento que espacios de estacionamientos
fomenten el uso más eficiente de las instala- disponibles en las instalaciones
ciones de estacionamiento cuando sea posible, de estacionamiento en el
centro de la ciudad. La dispo-
para reducir la necesidad de aumentar la
nibilidad de estacionamientos
oferta de estacionamientos. se muestra en letreros con
n Los espacios de estacionamientos mejor ubi- mensajes puestos a lo largo de
cados debieran ser manejados y tarificados las vías principales que llevan
para favorecer a los usuarios de prioridad, al centro de la ciudad, similar al
sistema que se usa en Sapporo,
como la gente con discapacidad, los vehículos Japón (ver más abajo). Después
que comparten el viaje, los vehículos de re- de la introducción del plan, se
partos, y los clientes de los negocios. han ahorrado 950 kms al día
n Los precios de estacionamiento debieran ser debido a que los conductores
no tienen que andar circulando
mayores durante los períodos punta. Debiera en busca de estacionamiento.
haber descuentos mínimos o nulos para los Adaptado de OECD 2001
arriendos de largo plazo.
n El estacionar debiera ser considerado un ser-
vicio de alta calidad. Letreros, mapas y folle-
tos debieran ser usados para dar información
a los usuarios. Las instalaciones debieran ser
atractiva y seguras. Debiera preverse las nece-
sidades de los usuarios además de potenciales
problemas.
n Los servicios de estacionamientos no debie-
ran ser de un tamaño igual para todos. Una
instalación de estacionamientos debería
proporcionar una variedad de servicios dise-
ñados para los diferentes usuarios, incluyendo
servicios de valet para los usuarios premium,
estacionamientos de período corto y bien ubi-
cados para los compradores y los vehículos de
reparto, estacionamiento de plazo más largo
para los residentes y gente que viaje a trabajar,
y arreglos especiales cuando se trate de usua-
rios comerciales.
n Las instalaciones de estacionamiento debe-
rían estar integradas con la comodidad global,
el diseño y el estilo del distrito.
n Las políticas de gestión de estacionamiento
y los programas deberían ser coordinados a
través de un distrito o una región, de manera
que los precios y las prácticas de gestión sean
consistentes en áreas comparables.
n Debería involucrarse a los interesados en la
planificación de políticas y programas de es-
tacionamiento. Karl Fjellstrom, Enero 2002
37

Mezcla de resultados a
partir de las restricciones
de placas en Atenas
En cuanto a la gestión de
planes de viaje, en vez de
dar señales en el sentido de
tarificar, algunas ciudades han
tratado de usar prohibiciones
totales. Prohibiciones en la for-
ma de restricciones al número
de las placas se intentaron en
Atenas, Grecia, Bogotá, Colom-
bia y Ciudad de México.
Aunque estas prohibiciones han
sido hasta cierto punto efecti-
vas, muchos hogares compraron
un segundo auto o cambiaron
las placas patentes para cumplir
con sus propias necesidades de
movilidad. En Atenas, el número
de hogares con dos autos
aumentó, y los conductores que
no tenían permiso para entrar al
centro de la ciudad conducían
alrededor de la ciudad para
llegar a su destino, por lo tanto,
incrementaron la distancia de
sus viajes, al mismo tiempo
que causaban un aumento de
emisiones. Los autos que se
compraron para los días con
restricción son a menudo de
segunda mano, y tienden a ser
más contaminantes.
Adaptado de World Resources
Institute, World Resources 1996-97,
http://www.wri.org
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
n Las nuevas tecnologías debieran usarse para
mejorar el servicio a los usuarios y para con-
trolar los ingresos.
Recursos de información para la gestión
de estacionamiento
n Dan Burden, Street Design Guidelines for Heal-
thy Neighborhoods, Center for Livable Commu-
nities (Sacramento; http://www.lgc.org/clc),
1998.
n CORDIS, Parking Policy Measures and the
Effects on Mobility and the Economy, Cost-
Transport, CORDIS (http://www.cordis.lu),
1999-2002.
n CTR, Local Government Parking Policy and
Commute Trip Reduction; 1999 Review, Com-
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n International Parking Institute (http://www.
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n NEMO Project (http://www.canr.uconn.edu/
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n Ryan Russo, Planning for Residential Parking:
A Guide For Housing Developers and Planners,
Non-Profit Housing Association of Northern
California (http://www.nonprofithousing.org)
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gement, City of Seattle (http://www.cityofseat-
tle.net/planning/transportation/pdf/Parking-
guide.pdf), 2001.
n Donald Shoup, “The Trouble With Minimum
Parking Requirements,” Transportation Re-
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pp. 549 - 574, also available at VTPI (http://
www.vtpi.org).
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99-001 (http://www.smartgrowth.org/pdf/
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n “Parking Solutions”, VTPI, Online TDM Encyclo-
pedia, (http://www.vtpi.org), 2002.
5.9 Tarifas de vehículos, planificación
de restricciones y planificación sin
automóviles
Las medidas de gestión de la movilidad pueden
incluir restricciones sobre el tráfico vehicular,
en áreas congestionadas y en horas pico. Tales
planes incluyen calles sin automóviles, controles
de cordones al entrar a un área en particular
(por ejemplo, el Plan de Licenciación de Area de
Singapur y Tarificación Electrónica de Vías; el
anillo de peajes de Trondheim; y proposiciones
para el centro de Londres), y planes de dígitos
impares y pares, basados en las placas patentes.
Tarificación de cordón/área
Esquemas de Licencias de Area de
Singapur y Tarificación Electrónica de Vías
Singapur introdujo el Area License Scheme
(ALS) en 1975, con el objetivo de reducir el
tráfico durante los períodos punta en el distrito
de negocios central. El sistema estaba basado en
pequeñas descripciones y probó ser muy exitoso.
En 1998 el ALS fue “mejorado” y convertido
en Electronic Road Princing (ERP), un sistema
que se introdujo para cubrir el distrito de nego-
cio central y varias autopistas cercanas.
ERP es simplemente un sistema electrónico de
tarificación vial. Está diseñado para hacer auto-
mático el sistema de tarificación vial – ya no se
usan más cupones de papel o funcionarios para
hacerla cumplir con cabinas de peaje, como era
el caso con el ALS. La principal diferencia es el
principio de pague-cuando-lo-usa. Este es un
sistema justo y el conductor tiene que pagar sólo
si pasa por el sensor de ERP.
Con el ERP, los conductores ahora están más
conscientes del verdadero costo de manejar.
n Los cobros son recaudados sobre una base “al
pasar”, y varían de acuerdo con la hora y los
niveles de congestión.

n Con este sistema de cobro, el conductor
puede elegir cuándo manejar, si es que quiere
manejar, y a dónde manejar.
n Pueden elegir una ruta, modo, destino,
tiempo de viaje diferente o simplemente no
viajar.
n Pueden decidir compartir el auto o usar
transporte público.
n Aquellos que elijan pagar y permanecer en la
vía disfrutan de un viaje más agradable.
Las ventajas del ERP como una forma de ges-
tión de la movilidad son las siguientes:
n Justo: los cobros se basan en el uso, así que
quienes contribuyan más a la congestión, pa-
gan más, y aquellos que usan los caminos con
menos frecuencia, o que viajen durante las
horas no ERP, pagan menos o reciben rebajas
mayores.
n Conveniente: no se necesita comprar licencias
de papel en forma diaria o mensual.
n Confiable: no se necesitan de personas para
hacerla cumplir, por lo tanto, se descarta
el potencial de error humano (adaptado de
http://www.lta.gov.sg, 2002).
Aquellas aplicaciones son factibles para las
ciudades en desarrollo. De hecho, el sistema de
Singapur permanece como uno de los pocos
ejemplos a nivel mundial de un instrumento de
políticas que ha logrado cambios modales sos-
tenidos y masivos a favor del transporte público.
La relevancia potencial de tales instrumentos de
tarificación vial, como una forma de influir en
la demanda de viaje en Ciudades en Desarrollo,
se realza debido a que:
n Las ciudades en desarrollo frecuentemente
tienen una baja densidad de red vial y relati-
vamente pocas vías hacia el centro de la ciu-
dad, lo que significa que se requieren pocas
barreras o cabinas de peajes. En Surabaya,
Indonesia, por ejemplo, un estudio finan-
ciado por el Banco Mundial (Dorsch Consult,
1998) recomendó un plan de licencias de área
como la única forma de lograr los cambios
modales requeridos para evitar una conges-
tión intolerable en los años futuros.
n Recientes mejoras tecnológicas en el área de
la tarificación electrónica de vías, las tarjetas
inteligentes y sistemas de transporte inteli-
gente (ITS, Intelligent Transport Systems)
pueden ayudar a la aplicación en Ciudades
en Desarrollo. Filipinas, por su parte, ha
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
implementado recientemente un plan de
licencia de conducir con “tarjeta inteligente”.
La licencia incluye el nombre y la dirección
del conductor, además de copias digitaliza-
das de huella digital, foto, infracciones de
tránsito previas, y los puntos totales de su
historial. Algunas ciudades chinas también
han mostrado gran interés en la aplicación
de ITS y esta tecnología podría aplicarse a la
tarificación de las vías.
El anillo de peajes de Trondheim
Aunque se han propuesto planes de tarificación
de cordones en detallados estudios para grandes
ciudades, incluyendo ciudades en desarrollo
como Jakarta, Surabaya, Bangkok y Manila,
hay pocos ejemplos de aplicaciones exitosas.
Uno de tales ejemplos es el de Trondheim,
Noruega, que implementó un anillo de peajes
que rodea la ciudad. Algunos elementos de la
estrategia incluyen:
n 17 estaciones electrónicas de peaje;
n Registrar el tráfico en las vías de acceso;
n Carriles de pago electrónico para evitar las
filas de autos;
n Peajes diferenciados;
n Automóviles equipados con una etiqueta elec-
trónica;
Restricción VEHICULAR
Pico y Placa
Control por el último dígito de la placa Antes Después
– 1-2-3-4 Lunes
Restricción de vehículos particulares en días
– 5-6-7-8 Martes
hábiles durante las horas pico diarias.
– 9-0-1-2 Miércoles
– 3-4-5-6 Jueves – 7:00 a.m a 9:30 a.m.
– 7 - 8 - 9 - 10 Viernes
– 5:30 p.m a 7:30 p.m.
Source: Un nuevo Sistema de Transporte, Bogota, 2001
Fig. 9
Las restricciones sobre el uso de automóvil en Bogotá incluyeron un sistema
de números par – impar basado en el último dígito de las placas patentes,
lo que restringe un 38% de los vehículos cada día de trabajo.
Un nuevo Sistema de Transporte, Bogotá, 2000
39
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
n Duración limitada del sistema (1991 – 2006); Planes de números "pares – impares" y sus
n Ofrecer contratos para las estaciones de pea-
jes;
n Los ingresos ya están destinados para las in-
versiones en transporte;
n Financiamiento adicional para la construc-
ción de vías, transporte público, proyectos de 1. Lagos, en el pasado usaba el plan de números
seguridad ambientales.
Las características de la estructura de precios
incluyen:
n Pagar sólo una vez por hora, a la entrada;
n El nivel básico del peaje es de 1,5 Euro;
n Los vehículos pesados (más de 3,5 toneladas)
pagan doble;
n Tarifa máxima mensual: 60 pagos;
n Entrada gratis después de las 6 pm, los días
de semana;
n Entrada gratis los fines de semana.
Los resultados de Trondheim incluyen:
n Mayor eficiencia del uso de las vías: los cam-
bios en los modos de transporte (del auto a la
bicicleta y al caminar), la reducción de tráfico 4. Santiago
durante el período del peaje, el aumento de
tráfico en las tardes-noches y los fines de se-
mana;
n Menos polución;
n Mejoras en las “condiciones de vida”: menores
horas de espera por el transporte público,
o, en la congestión, menores atrasos en los
transportes de bienes;
n Creación de ingresos.
Las lecciones que se han aprendido de Trond-
heim, que son igualmente aplicables a las
ciudades en desarrollo, considerando los planes
de restricción de área, incluyen:
n La importancia del apoyo público para el
éxito de la medida. En Trondheim esto se
logró a través de campañas de sensibilización
pública. Se enfatizaron preocupaciones socia-
les y de negocios, (reducción de tráfico para
los “ambientalistas”, capacidad de transporte
mejorada para los “conductores”).
n Se aumentó la aceptación a medida que los re- pares – impares
sidentes acumulaban experiencia del sistema y Un sistema par – impar puede:
veían sus beneficios.
n La licitación/privatización es útil.
n Solo una mezcla de políticas será exitosa, en
este caso un peaje combinado con un servicio
de transporte público mejorado e instalacio-
nes de transporte no-motorizado.
40
variaciones
Otra estrategia es usar los números de la placas
para controlar el uso del vehículo a ciertas horas
y en ciertos lugares. Craknell (2000) da ejem-
plos de experiencias:
pares e impares aplicado al centro de la ciu-
dad, pero el plan ya no está en operación;
2. La Ciudad de México usa un plan que pro-
híbe el uso de automóvil a través del Distrito
Federal con las placas terminadas en 1 y 5
los días lunes, 2 y 6 los martes etc. para los 5
días de la semana de trabajo (“Hoy No Cir-
cula”);
3. Bogotá usa un plan en el cual el 40% los ve-
hículos particulares no pueden operar en la
ciudad desde las 6:00 am hasta las 9:00 am,
y desde las 4:00 pm hasta las 7:00 pm, de
acuerdo con los números de patentes designa-
dos (Figura 9);
de Chile introdujo un plan que
operaba solamente en los días en los que la
contaminación atmosférica alcanzaba niveles
de emergencia. En este caso, todos los vehí-
culos, excepto los buses, taxis y vehículos de
emergencia, tenían prohibido circular por la
mañana y por la tarde en las horas puntas en
los seis principales ejes de camino que conec-
tan la periferia y el centro de la ciudad.
5. Sao Paulo usa un plan sobre una amplia área
central (dentro del anillo interior - centro
de 15 km de diámetro) en el cual el 20% de
los vehículos (“1” y “2” los lunes etc.) están
prohibidos desde las 07:00 hasta las 08:00
y desde las 17:00 hasta las 20:00 los días de
semana;
6. Manila usa un plan que prohíbe que ciertos
vehículos, otra vez identificado por las placas,
operen en las arterias de tráfico principal du-
rante los períodos punta.
Desventajas de los planes de números
n Fomentar el aumento en el número de autos
que se tiene, como un medio para que los
hogares eviten las restricciones. Este puede
no ser un problema si tales restricciones vehi-
culares se implementaran tan sólo uno o dos
días al año.

n Ser vulnerable a prácticas fraudulentas, tales
como falsificar las placas.
n Generar aumento de viajes de taxi si los taxis
son excluidos del plan. La sobrepoblación de
taxis es un problema en Ciudad de México y
en Bogotá.
n No proveer una solución de largo plazo, ya
que será minado por el crecimiento de la pro-
piedad de vehículos a lo largo del tiempo; y
n Puede ser minado por las concesiones y las
exenciones para los vehículos especiales.
Ventajas de los planes de número par – impar
En el lado positivo, los planes de números pa-
res – impares:
n Generalmente son aceptados por el público
ya que ésos demuestran un compromiso de
parte del gobierno para actuar en cuanto a
reducir la congestión y el problema de la con-
taminación del aire.
n Son menos difíciles de hacer cumplir que lo
previsto.
n Pueden dar un alivio temporal para desarro-
llar algo mejor, como puede ser medidas de
prioridad de transporte público.
n Ayudan al transporte público basado en la
calle, al menos en el corto plazo, ya que las
velocidades de viaje promedio aumentan (Bo-
gotá informó de un aumento de 20% en las
velocidades de viaje, después de que comenzó
el plan de número par e impar).
n Puede ayudar a generar conciencia pública en
apoyo de un “clima de restricción” hacia los
vehículos motorizados.
Módulo 2b: Gestión de la movilidad
Recursos de información para la
gestión de la movilidad
n Access; the Sustainable Transport Forum
(http://www.ecoplan.org/com_index.htm) es
una red de información que investiga y promo-
ciona el transporte sostenible.
n Rahman Paul Barter and Tamim Raad, Taking
Steps: A Community Action Guide to People-
Centred, Equitable and Sustainable Urban
Transport, (http://www.geocities.com/sustran-
net) 2000 [see Sustrannet below]
n Centre For Science And Environment (CSE)
(http://www.cseindia.org) es una red de profe-
sionales interesados en materias de desarrollo
ambiental sostenible, emplazados en New
Delhi, India.
n Center for Urban Transportation Research, USF
(Tampa; http://cutr.eng.usf.edu) da materiales
y clases sobre gestión de la movilidad y publica
el TMA Clearinghouse Quarterly.
n Clean Air Initiative for Asian Cities (CAI-Asia)
(http://www.worldbank.org/wbi/cleanair/ca-
iasia) promociona formas de mejorar la calidad
del aire en ciudades asiáticas.
n Commuter Choice Program (http://www.epa.
gov/oms/traq) provee recursos para desarro-
llar programas de reducción de viajes al trabajo.
n John Cracknell, Experience in Urban Traffic Ma-
nagement and Demand Management in Deve-
loping Countries, World Bank, Urban Transport
Strategy Review (http://wbln0018.worldbank.
org/transport/utsr.nsf), 2000.
n Equity Watch (http://www.cseindia.org/html/
cmp/climate/ew) es un informativo acerca del
cambio climático desde la perspectiva sureña.
n European Program for Mobility Management
(http://www.epommweb.org) da recursos para
planificación y programas de gestión de movili-
dad.
n Institute for Transportation and Development
Policy (http://www.itdp.org) promociona polí-
ticas de transporte sostenibles y equitativas, y
proyectos a nivel mundial.
n The International Forum for Rural Transport and
Development (IFRTD) (http://www.gn.apc.org/
ifrtd) es una red para mejorar la accesibilidad y
movilidad rural.
n The International Institute for Energy Conser-
vation (http://www.iiec.org) tiene documentos
útiles sobre materias de transporte en Asia, La-
tinomérica, y Europa.
n The International Network for Urban Develo-
pment (http://www.inta-aivn.org) fomenta el
intercambio de información sobre las mejores
prácticas de desarrollo y renovación urbana.
41
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

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n Todd Litman, Guide to Calculating TDM Bene-
fits, Victoria Transport Policy Institute (http://
www.vtpi.org), 2001
n Hugh McClintock, Comprehensive Transporta-
tion Planning Bibliography, Institute of Urban
Planning, Univ. of Nottingham, U.K (http://
www.nottingham.ac.uk/sbe/planbiblios/bibs),
2001.
n MTE, Mobility in the Developing World and Sus-
tainable Transportation Live (http://www.mov-
ingtheeconomy.ca), by Moving the Economy
and the Canadian International Development
Agency, da información acerca de cómo los
países en desarrollo están aplicando principios
de transporte sostenible para ayudar a reducir
la congestión de tráfico, los costos de instala-
ciones, la polución y otros problemas del trans-
porte.
n Peter Newman and Jeff Kenworthy, Sustai-
nability and Cities; Overcoming Automobile
Dependency, Island Press (Covelo; http://www.
islandpress.org), 1999.
n K.S. Nesamani and Kaushik Deb, “Private Ve-
hicle Restraint Measures - Lessons for India,”
World Transport Policy & Practice, Vol. 7, No. 1
(http://www.ecoplan.org/wtpp/wt_index.htm),
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n Tom Rickert, Mobility for All; Accessible Trans-
portation Around the World, Access Exchange
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penednetliving.org), 1998. Información sobre
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n Rural Transport Knowledge Base (http://www.
transport-links.org/rtkb/English/Intro.htm)
es un conjunto de material de referencia y de
capacitación sobre lo último en pensamiento y
práctica el el campo del transporte rural.
n Theo Rwebangira, “Cycling in African Cities:
Status & Prospects,” World Transport Policy
& Practice, Vol. 7. No. 2 (http://www.ecoplan.
org/wtpp/wt_index.htm), 2001, pp. 7-11.
n The SUSTRAN network (http://www.geocities.
com/sustrannet) promociona el transporte
sostenible en Asia y el Pacífico.
n The Tata Energy Research Institute (TERI)
(http://www.teriin.org) in New Delhi, India.
n TDM Resource Centre, Transportation Demand
Management; A Guide to Including TDM Stra-
tegies in Major Investment Studies and in Plan-
ning for Other Transportation Projects, Office
of Urban Mobility, WSDOT (http://www.wsdot.
wa.gov), 1996.
wa.gov.au) es un programa con base en la co-
munidad que alienta a la gente a usar alternati-
vas a los autos particulares.
n United Nations Centre for Human Settlements
(HABITAT) (http://www.unhabitat.org) da in-
formación sobre desarrollo urbano sostenible y
transporte.
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las emisiones de contaminación del transporte.
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Incentive Programs, U.S. Environmental Protec-
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Developing Countries, Earthscan (http://www.
earthscan.co.uk), 2001.
n Vehicle Emission Reductions Website (http://
www.adb.org/vehicle-emissions) by the Asia
Development Bank facilita un foro para que los
países en desarrollo compartan experiencias
y estrategias para reducir las emisiones
vehiculares.
n Victoria Transport Policy Institute (http://www.
vtpi.org) da recursos para planificar y evaluar
gestión de movilidad, programas de caminar y
andar en bicicleta, y la Online TDM Encyclope-
dia (2002).
n VTPI, “TDM in Developing Regions”, Online
TDM Encyclopedia, Victoria Transport Policy
Institute (http://www.vtpi.org/tdm/tdm75.htm),
2002.

42
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Dag-Hammarskjøld-Weg 1-5
P. O. Box 5180
65726 ESCHBORN / GERMANY
Phone +49-6196-79-1357
Telefax +49-6196-79-7194
Internet http://www.gtz.de
División 44
Agua, Energía, Transporte

Gestión de Estacionamientos:
Una Contribución hacia Ciudades más amables
Módulo 2c
Transporte Sostenible: Texto de Referencia
para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
visión General del texto de referencia
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia? „„
Lenguaje no técnico (dentro de lo posible),
Este Texto de Referencia sobre Transporte con explicaciones de los términos técnicos.
Urbano Sostenible trata las áreas clave de un „„
Actualizaciones vía Internet.
marco de referencia de políticas de transporte
¿Cómo consigo una copia?
urbano para una ciudad en desarrollo. El Texto
Se pueden descargar versiones PDF de los
de Referencia está compuesto por más de 30
módulos desde la sección de documentos de
módulos, mencionados más abajo. También está
nuestros dos sitios web. Debido a la actuali-
complementado por una serie de documentos
zación constante de los módulos, ya no hay
de entrenamiento y otros materiales disponibles
ediciones impresas disponibles en idioma inglés.
en http://www.sutp.org (y en http://www.sutp.cn
Una versión impresa de 20 módulos en chino
para los usuarios chinos).
se vende en China a través de Communication
¿Para quién es? Press. Cualquier pregunta con respecto al uso
El Texto de Referencia está dirigido a diseñadores de los módulos se puede dirigir a sutp@sutp.org
de políticas en ciudades en desarrollo y a sus o transport@gtz.de.
asesores. Esta audiencia está reflejada en el con-
¿Comentarios o retroalimentación?
tenido, que provee herramientas para políticas
Sus comentarios y sugerencias sobre cualquier
apropiadas para su aplicación en un rango de
aspecto del Texto de Referencia son bienvenidos,
ciudades en desarrollo. El sector académico (p.
a través de e-mail a sutp@sutp.org y
ej., universidades) también se ha beneficiado de
transport@gtz.de, o por correo a:
este material.
Manfred Breithaupt
¿Cómo debe usarse? GTZ, Division 44
El Texto de Referencia se puede usar de distintas P. O. Box 5180
maneras. Debe permanecer en un solo sitio, pro- 65726 Eschborn, Alemania
veyendo los diferentes módulos a funcionarios
Más módulos y recursos
involucrados en transporte urbano. El Texto
Se anticipan más módulos para las áreas de
de Referencia se puede adaptar fácilmente a un
Eficiencia energética para el transporte urbano
curso de entrenamiento breve, o puede servir
e Integración de transporte público. Se están
como guía para desarrollar un currículum u
desarrollando recursos adicionales, y están dis-
otro programa de entrenamiento en el área del
ponibles los CD-ROMs y el DVD de fotos de
transporte urbano. GTZ tiene y está elaborando
Transporte Urbano (algunas fotos están dispo-
paquetes de entrenamiento para módulos espe-
nibles en nuestra galería de fotos en http://www.
cíficos, todos disponibles desde Octubre 2004
sutp.org). También encontrará enlaces relevantes,
desde http://www.sutp.org o http://www.sutp.cn.
referencias bibliográficas y más de 400 docu-
¿Cuáles son algunas de las mentos y presentaciones en http://www.sutp.org,
características clave? (http://www.sutp.cn para usuarios de China).
Las características clave del Texto de Referencia
incluyen:
„„ Una orientación práctica, enfocada en
las buenas prácticas de planificación y
regulación y ejemplos exitosos en ciudades en
desarrollo.
„„ Los colaboradores son expertos líderes en su
campo.
„„ Un diseño en colores, atractivo y fácil de leer.
Módulos y colaboradores
(i) Visión general del Texto de Referencia y temas
transversales sobre transporte urbano (GTZ)
Orientación institucional y de políticas
1a. El papel del transporte en una política de desa-
rrollo urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de transporte urbano
(Richard Meakin)
1c. Participación del sector privado en la provisión
de infraestructura de transporte urbano
(Christopher Zegras, MIT)
1d. Instrumentos económicos
(Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre
transporte urbano sostenible
(K. Fjellstrom, GTZ; Carlos F. Pardo, GTZ)
1f. Financiación del transporte urbano sostenible
(Ko Sakamoto, TRL)
1g. Transporte urbano de carga para ciudades en
desarrollo
(Bernhard O. Herzog)
Planificación del uso del suelo y gestión
de la demanda
2a. Planificación del uso del suelo y transporte
urbano
(Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Gestión de la movilidad
(Todd Litman, VTPI)
2c. Gestión de estacionamientos: una contribución
hacia ciudades más amables (Tom Rye)
Transporte público, caminar y bicicleta
3a. Opciones de transporte público masivo
(Lloyd Wright, ITDP; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Sistemas de bus rápido (Lloyd Wright, ITDP)
3c. Regulación y planificación de buses
(Richard Meakin)
3d. Preservar y expandir el papel del transporte no
motorizado (Walter Hook, ITDP)
3e. Desarrollo sin automóviles
(Lloyd Wright, ITDP)
Vehículos y combustibles
4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más
limpios (Michael Walsh; Reinhard Kolke,
Umweltbundesamt – UBA)
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de segu-
ridad (Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
(Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj
Auto)
4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
4e. Sistemas de transporte inteligentes
(Phil Sayeg, TRA; Phil Charles, University
of Queensland)
4f. Conducción racional (VTL; Manfred
Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
Impactos en el medio ambiente
y la salud
5a. Gestión de calidad del aire
(Dietrich Schwela, World Health
Organisation)
5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock,
GRSP)
5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
5d. El MDL en el sector transporte
(Jürg M. Grütter, Grütter Consulting)
5e. Transporte y cambio climático (Holger Dalk-
mann; Charlotte Brannigan, C4S)
5f. Adaptación del Transporte Urbano al Cambio
Climático (Urda Eichhorst, WICEE)
Recursos
6. Recursos para formuladores de políticas públi-
cas (GTZ)
Asuntos sociales y temas transversales
en transporte urbano
7a. Género y transporte urbano:
inteligente y asequible
(Mika Kunieda; Aimée Gauthier)
i

Acerca del autor
Tom Rye es Profesor de Política de Transporte
& Gestión de la Movilidad del Colegio de Inge-
niería y en el Built Environment en la Universi-
dad Edinburgo Napier, Reino Unido, en donde
actualmente enseña en el marco de la Maestría
en Planificación del Transporte e Ingeniería en
la Universidad. Su tesis doctoral fue uno de los
primeros trabajos en Europa sobre el tema de la
efectividad de los planes de viaje al sitio de tra-
bajo y está comprometido en proyectos en curso
en este tema, así como en temas de educación
del transporte, gobernanza del transporte, trans-
porte público y gestión del estacionamiento. El
Dr. Rye fue educado en Oxford, la Universidad
de British Columbia y la Universidad de Trent
en Nottingham. Él era un planificador del
transporte con el London Transport antes de
unirse a la Universidad Edinburgo Napier en
1996. En la mayoría de sus 12 años en Edin-
burgo Napier, él ha dedicado tiempo parcial a
la industria, primero como consultor de Colin
Buchanan y Asociados y después en el Concejo
de la Ciudad de Edinburgo.
ii
Agradecimientos
Los estudios de caso de este documento están
basados en material suministrado por los
siguientes autores, con quienes el autor se
encuentra inmensamente agradecido.
„„ Moji Moharrer, Shiraz, Iran
„„ Indra Darmawan, Jakarta Traffic Police,
Indonesia
„„ Dynesh Vijayaraghavan, Chennai, India
„„ Kofi Appiah, Accra, Ghana
„„ Gilbert Okwong, Kampala, Uganda
„„ Félix Caicedo, Universidad Católica de Val-
paraíso, Chile
„„ Zhuyue Sun, Beijing, China
„„ Offor Nnadozie, Lagos, Nigeria
El material para el tema de «Gestión del Esta-
cionamiento» fue compilado por Tom Rye
(Universidad Edinburgo Napier, Reino Unido)
y está basado en parte de material desarrollado
para los proyectos de entrenamiento en COM-
PETENCIA, TRATADO Y E-ATOMIUM de
la EU STEER en 2006. Ha sido sin embargo
actualizado y adaptado significativamente para
reflexionar sobre las necesidades y contextos
de las ciudades de países en vía de desarrollo
y emergentes. Este módulo está constituido
también de trabajos anteriores hechos por AOR
Dipl.-Ing. Manfred Wacker a quien la GTZ
agradece por haber tenido su borrador disponi-
ble de una manera rápida.
Este módulo se ha traducido gracias al apoyo
del Instituto de Aire
Limpio para Ciudades
de América Latina bajo
su programa STAQ.
http://www.cleanairinstitute.org
Módulo 2c
Gestión de Estacionamientos:
Una Contribución hacia
Ciudades más amables
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones
expresados en este documento están basados en
la información compilada por GIZ y sus consul-
tores, socios y contribuyentes con base en fuen-
tes confiables. No obstante, GIZ no garantiza
la precisión o integridad de la información en
este libro y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.

Autor: Tom Rye

Editor: Deutsche Gesellschaft für

Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
P. O. Box 5180
65726 Eschborn, Alemania
http://www.giz.de

División 44 – Agua, Energía, Transporte

Proyecto sectorial:
«Servicio de Asesoría en Política de Transporte»

Por encargo de:

Bundesministerium für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Friedrich-Ebert-Allee 40
53113 Bonn, Alemania
http://www.bmz.de

Gerente: Manfred Breithaupt

Editorial: Dominik Schmid, Armin Wagner

Fotos portada: Manfred Breithaupt

Buenos Aires, Argentina, 2010
Klaus Neumann
Las Palmas, Spain, 2009

Traducción: Esta traducción ha sido realizada por Adriana

Hurtado. GIZ no puede ser responsable por esta
traducción o por errores, omisiones o pérdidas
que emerjan de su uso.

Diagramación: Klaus Neumann, SDS, G.C.

Edición: Este módulo es parte del Texto de Referencia

sobre Transporte Urbano Sostenible para
Formuladores de Políticas Públicas de Ciudades
en Desarrollo, Edición de Noviembre de 2010.

Eschborn, Mayo de 2011

iii
 RESUMEN
1. Introducción 1
1.1 ¿Por qué debería leer este módulo? 1
1.2 ¿Por qué es tan importante el estacionamiento? 1
1.3 ¿Qué está mal con el estacionamiento en varios pueblos y ciudades? 2
1.4 Diez mitos comunes sobre el estacionamiento 3
1.5 Conclusión 6
2. Estacionamiento: algunas definiciones 6
2.1 Demanda de estacionamiento 6
2.2 Demanda cualificada 7
2.3 Tipos de estacionamiento 7
2.4 Estacionamiento en vía 8
3. Estrategias de la Gestión del Estacionamiento 9
3.1 Introducción: Apareando problemas y soluciones 9
3.2 Utilizando el estacionamiento para alcanzar los objetivos
de transporte – desarrollando una política de estacionamiento 9
3.3 Alineando la política de estacionamiento con una estrategia general
de la Gestión de la Demanda del Transporte 17
3.4 Medidas para llevar a cabo su política de estacionamiento
y lograr sus objetivos 24
3.5 Costos de gestión de estacionamiento 31
3.6 Utilizando tecnología para la gestión del estacionamiento 33
4. Temas institucionales y fiscalización 36
4.1 Temas institucionales 36
4.2 Fiscalización 37
5. Implementación 40
5.1 Ganando aceptabilidad para nuevas políticas de estacionamiento 40
5.2 Proceso de implementación 42
6. Estacionamiento, desarrollo económico y planificación de usos del suelo 45
6.1 Introducción 45
6.2 Estacionamiento y planificación del suelo 47
7. Conclusiones 49
7.1 Recomendaciones 49
Literatura y sitios web 50

iv
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables
1. Introducción
1.1 ¿Por qué debería leer este módulo?
Cada automóvil en la vía necesita un lugar para
estacionarse: es un tema clave en casi todas las
áreas urbanas. Los automóviles ocupan espacio
cuando se están moviendo, pero en un prome-
dio de 23 horas al día están estacionados, y si
se fueran a utilizar para todos los recorridos,
entonces necesitarían de un estacionamiento
tanto al inicio como al final de cada desplaza-
miento —por lo tanto, muchos espacios son
requeridos para cada automóvil. Un vehículo
estacionado ocupa alrededor de 8 metros cua-
drados cuando está estacionado y usualmente
necesita el mismo espacio para maniobrar —es
una gran cantidad de espacio en áreas urbanas
densas en donde el suelo es costoso. ¡A menudo,
los automóviles obtienen más espacio para esta-
cionar que los humanos tienen para vivir!
Este módulo ofrece medidas para dirigir los
problemas de estacionamiento. Está dirigido
principalmente a los actores clave en el gobierno
local, regional o nacional y a cualquiera con el
interés en estos temas. Esto incluye no solo a los
ingenieros del tráfico sino también a los toma-
dores de decisión, planificadores de usos del
suelo, planificadores del transporte, diseñadores
urbanos y en general a cualquiera que tenga un
interés en hacer el estacionamiento más eficiente
y más sostenible.
1.2 ¿Por qué es tan importante el
estacionamiento?
La disponibilidad y costo de un lugar para esta-
cionar es un factor determinante para que las
personas escojan si manejan o no a un destino
en particular y también si deciden o no tener
un automóvil. Es muy probable que los niveles
relativamente bajos de propietarios de auto-
móviles en varias ciudades centrales en países
desarrollados, como Múnich o Londres, sean
—a pesar de su mejor bienestar comparado con
otras áreas— una consecuencia de la falta de
estacionamientos en vía (no hay lugar donde
poner el automóvil), así como niveles superiores
al promedio de servicio y acceso al transporte
público.
Las autoridades locales tienen un control directo
sobre el uso de los espacios en vía (otros que no
sean los de las carreteras nacionales) en sus áreas,
y por lo tanto de la oferta y precio del estacio-
namiento en la vía. En algunos casos, esto se
extiende a estacionamientos públicos fuera de
vía. En la medida en que las autoridades locales
son quienes suministran el estacionamiento
público fuera de vía, varía de localidad a locali-
dad. En muchas ciudades de países en desarro-
llo, pueden haber muy pocos estacionamientos
formales fuera de vía que sean disponibles, bien
sean de propiedad de la municipalidad o no. A
través del desarrollo del proceso de control para
nuevas edificaciones, el gobierno local puede
también tener algún control sobre el nivel de
estacionamientos a proveer en las nuevas cons-
trucciones. Esto se conoce como «estaciona-
miento agrupado» (parking bundling), el cual
puede no ser justificado para todos los grupos
de ingresos.
Mientras que los controles y precios del esta-
cionamiento son raramente populares para
el público, existen opciones de política que
son relativamente bien conocidas y aceptadas,
incluso en muchas ciudades de países en desa-
rrollo. Si existe una obvia escasez de espacios
para estacionar, entonces muchas personas
pueden aceptar que hay una necesidad de con-
troles al estacionamiento. Los controles al esta-
cionamiento así como los precios, son medidas
de la gestión de la demanda del transporte que
son implementadas frecuentemente por las auto-
ridades locales, sin embargo, poca literatura aca-
démica se refiere a la experiencia de dicha polí-
tica, prefiriendo por el contrario concentrarse en
el tópico políticamente más lucrativo de cobros
por congestión. Este módulo intenta subsanar
un poco ese desbalance.
1
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
1.3 ¿Qué está mal con el estacionamiento
en varios pueblos y ciudades?
«Los espacios para estacionar
atraen automóviles; así que generan
congestión. Los estacionamientos
necesitan espacio, el cual no está
disponible para otros usos de
la vía. Nada más ha cambiado
el paisaje urbano tradicional
tan dramáticamente como los
automóviles estacionados y lo ha
hecho durante las últimas décadas.»
Hartmut H. Topp, profesor de la Universidad
de Kaiserslautern, Alemania.
Existen ejemplos de ciudades en países en vía
de desarrollo que poseen algún tipo de gestión
del estacionamiento. Sin embargo, en muchos
pueblos y ciudades el estacionamiento no es
gestionado para nada, mal gestionado o gestio-
nado solo en zonas muy limitadas. Algunos de
los problemas típicos que enfrentan las ciudades
alrededor del mundo, pero particularmente en
países en desarrollo incluyen los siguientes:
„„ Las personas que utilizan el estacionamiento
Figura 1
son aquellas que llegan primero, pero este
Tráfico caótico debido
puede no ser el uso más productivo en donde
a automóviles y
los espacios para estacionar son escasos.
taxis estacionados.
¿Quién contribuye más a la economía local,
Foto cortesía de Walid A. Noori,
Kabul, Afganistán, 2007 el dueño del almacén que se estaciona en
2
frente de su tienda todo el día, o las ocho
personas que estacionan cada una por una
hora en el mismo lugar y compra en las tien-
das locales?
El estacionamiento en vía causa problemas
„„
de seguridad y congestión bloqueando uno
o dos carriles, angostando las vías a un solo
carril, reduciendo la visibilidad y obligando
a los peatones a caminar en la vía si no se
suministran aceras apropiadas. Además,
pueden obstruir el acceso a los servicios de
emergencia.
„„ mala gestión de los estacionamientos en
Una
vía y/o la falta de información acerca de la
disponibilidad de estacionamientos en áreas
de alta demanda, lleva a altos niveles de con-
gestión por parte de quienes buscan un lugar
donde estacionar, contribuyendo a la conges-
tión y a la polución.
Las regulaciones del estacionamiento no se
„„
aplican, o son muy mal aplicadas y la fiscali-
zación y gestión son algunas veces informales
y/o corruptas.
Los estacionamientos en áreas peatonales
„„
(aceras, cruces en la vía) hace de las vías
inaccesibles a los padres con coches, personas
discapacitadas y desincentiva a que las per-
sonas caminen. Esto hace que el ambiente
urbano sea menos atractivo y por lo tanto
reduzca la actividad económica. A cambio,
hace que las personas sean más dependientes
del automóvil.
En donde el estacionamiento en vía se cobra,
„„
es frecuente que sea más económico que el
estacionamiento fuera de vía. Como resul-
tado, las personas buscan un espacio que es
escaso en la vía, mientras que los estacio-
namientos fuera de vía permanecen medio
vacios.
El hecho de que existan algunos espacios
„„
disponibles para estacionar en el centro de
la ciudad, incentiva a las personas a mane-
jar hacia allá, mientras que la congestión y
la polución podrían ser reducida teniendo
menos estacionamientos en la ciudad para
incentivar a las personas a utilizar en cambio,
otros medios de transporte.
Los centros de los pueblos y de las ciuda-
„„
des están preocupados sobre la pérdida de
clientes hacia los nuevos desarrollos a los
bordes de la ciudad que ofrecen muchos
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables
estacionamientos, así que tratan de responder cuando se tiene una visión más cercana. En esta
tratando de hacer más fácil el estacionarse.
Este módulo ofrece un rango de medidas para
gestionar mejor dichos problemas. Ellos se
adaptan a las necesidades de las ciudades de
los países en vía de desarrollo, basándose en
estudios de caso alrededor del mundo. Se basa
en ejemplos de buenas prácticas de países en
desarrollo así como de Europa y Norte Amé-
rica. El mensaje principal que surge de esos
ejemplos es: ¡es posible mejorar la gestión del
estacionamiento y resolver los problemas de
estacionamiento!
1.4 Diez mitos comunes sobre el
estacionamiento 1)
La gestión del estacionamiento ofrece un amplio
y abierto campo de discusión. No es posible
simplemente copiar un conjunto de acciones
que han demostrado ser exitosas en una situa-
ción específica a otro escenario. La gestión del
estacionamiento tiene que ser adaptada a la
situación específica y las soluciones deben ser
introducidas para que alcancen los requerimien-
tos específicos respectivos. Muy frecuentemente
los diferentes actores clave afectados por la ges-
tión del estacionamiento, utilizan los mismos
argumentos en contra de ella, lo cual aparecen
como mitos que no pueden ser verificados
 1)
Basado en “The Mythology of parking” por Jeffrey
Tumlin y Adam Millard-Ball, publicado en
http://www.hydepark.org/transit/parkingwoes.htm
Figuras 2a, b
sección los siguientes diez mitos más comunes Los automóviles
sobre el estacionamiento serán discutidos. estacionados y la falta
de vías para caminar
obligan a los peatones
a caminar en la calle.
Fotos por Santhosh Kodukula, Delhi,
India, 2008 (izquierda) y Armin
Wagner, Nis, Serbia, 2007 (derecha)
Recuadro 1: Diez mitos comunes
sobre el estacionamiento
„„ Las ciudades exitosas tienen abundantes
estacionamientos.
„„ Es difícil conseguir estacionamiento en el
vecindario. Necesitamos construir más ins-
talaciones de estacionamiento.
„„
El estacionamiento debería ser ofrecido de
manera gratuita.
„„
Todos los conductores son creados igual.
„„
A las personas no les gusta caminar. El
estacionamiento necesita estar justo en
frente de la puerta.
„„
El disponer de menos espacios de estacio-
namiento significa que las personas sim-
plemente conducirían alrededor buscando
un espacio.
„„
Las proporciones de estacionamientos
pueden ser fácilmente buscadas en un
manual.
„„
Todos los hogares, aun los de ingresos bajos,
necesitan estacionamiento.
„„
Tener menos espacios para estacionar esta-
ría bien, solo si tuviéramos un transporte
público decente.
„„
El estacionamiento no es solo poco atractivo,
también es intrascendente.
3
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Las ciudades exitosas tienen abundantes
estacionamientos
No, fueron de hecho las ciudades exitosas las
que primero se enfrentaron a los problemas de
estacionamiento ya que atraían demasiados
viajeros, compradores, visitantes. Una ciudad
exitosa reconoce que la calidad urbana es
mucho más que ofrecer abundantes estaciona-
mientos, pero se requiere de una oferta balan-
ceada de vías, estacionamientos, transporte
público, infraestructura para ciclista y peatones
y espacios abiertos. La contribución del estacio-
namiento para encontrar dicho balance es para
definir la «Demanda Calificada» y para ajustar
la oferta de estacionamiento a esta demanda
calificada por medio del ofrecimiento solo de
estacionamientos que sean necesarios y la intro-
ducción de una política de precios racionales
que cobren más en los espacios más deseados y
más escasos.
Es difícil encontrar estacionamiento en
el vecindario. Necesitamos construir más
instalaciones de estacionamiento
Los conductores no están interesados en cuántos
espacios de estacionamiento un vecindario tiene.
Lo que importa es qué tan fácil puedo encontrar
uno; el único que necesitan en una ubicación y
tiempo específico. Mantener la disponibilidad
es por lo tanto una meta clave, pero construir
más espacios es solo una manera de lograrlo, y
por lo general, esto es una forma costosa. En la
mayoría de los casos, sería mucho más econó-
mico de liberar espacios utilizando estrategias
4
de la gestión de la demanda. Para introducir
tarifas de estacionamiento o para incrementarlas,
se incentivaría a algunos conductores al carpool,
a utilizar el transporte público, a caminar, o a
utilizar la bicicleta. Es también importante dis-
cutir las percepciones de la escasez de estaciona-
miento. Con frecuencia, las personas se quejan
de los problemas de estacionamiento cuando los
datos actuales muestran que solo entre un 60%
y 75% de los espacios están ocupados. La clave
es utilizar el precio y límites de tiempo para
liberar los espacios para aquellos que realmente
los necesitan. Un sistema de información diná-
mica puede ofrecer a los conductores una infor-
mación en tiempo real sobre dónde hay espacios
disponibles para estacionar.
El estacionamiento debería ser ofrecido de
manera gratuita
El estacionamiento es frecuentemente ofrecido
de forma gratuita a los conductores. Cada espa-
cio, sin embargo, implica costos significativos
para los constructores, propietarios, arrendata-
rios y/o contribuyentes. Así que mientras que las
tarifas de estacionamiento son frecuentemente
subsumidos (agrupados) en rentas, tasas de
arrendamientos o precios de venta, los costos
corren a cargo de todos, incluyendo aquellos
que no poseen un automóvil, escogen caminar,
utilizar el transporte público o utilizar la bici-
cleta. Y estos costos son substanciales.
Todos los conductores son creados igual
Sí, pero no todos los conductores tienen las
mismas necesidades en cada lugar, y no solo los
conductores tienen necesidades en lugares espe-
cíficos. Los residentes, compradores, visitantes,
usuarios de otros medios de transporte, inclu-
sive «el público en general» también tienen sus
necesidades. Si, como es costumbre, no todas
las necesidades pueden ser realizadas, soluciones
equilibradas deben ser desarrolladas incluyendo
estrategias de la gestión del estacionamiento.
Por lo tanto, suministrar estacionamiento con-
centrándose solo en los conductores, sería una
visión muy angosta en donde los usuarios de la
vía más vulnerables están descuidados.
Figura 3
Los espacios de estacionamiento son un
bien escaso en muchas ciudades.
Foto por Dominik Schmid, Paris, Francia, 2006
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables
A las personas no les gusta caminar. El
estacionamiento necesita estar justo en
frente de la puerta
Sí, pero físicamente no todos los espacios de
estacionamiento pueden ser suministrados
en frente de un edificio; o detrás, o al lado, o
debajo. Nuevamente, existen cualquier otra
cantidad de necesidades de otros usuarios al
limitado espacio disponible. Las medidas de la
gestión del estacionamiento (como el número
de espacios de estacionamientos en vía y por
fuera de vía, tarifas de estacionamiento, tiempo
máximo permitido de estacionamiento, usua-
rios de grupos preferenciales) ayuda a equilibrar
estas distintas necesidades. Por supuesto, el
estacionamiento para las personas que necesitan
apoyo, como personas discapacitadas, se les
debe suministrar ubicaciones preferenciales.
Disponer de menos espacios de
estacionamiento significa que las personas de hogares que tienden a evitar ser propietarios
simplemente conducirían alrededor
buscando un espacio
A menudo, el tráfico adicional causado por los
conductores buscando un espacio donde esta-
cionar, es una preocupación importante. Sin
embargo, en muchos casos esto refleja más una
mala gestión que el número de espacios dispo-
nibles para estacionar. Si los conductores saben ejemplo, en áreas de usos mixtos o cerca a esta-
que en un área específica no hay estaciona-
miento “gratis” (sin cargo, sin límite de tiempo)
no buscarían un espacio en esta zona. Esto
podría desencadenar un cambio modal en el
comportamiento de los viajes de los conductores.
Además, información dinámica en tiempo real
que dirija a los conductores a las instalaciones
con espacio disponible, es también una manera
efectiva para reducir este tráfico de búsqueda.
Al mismo tiempo tener el control en la oferta de transporte público decente
espacios para estacionamiento es necesario.
Las proporciones de estacionamientos
pueden ser fácilmente buscadas en un
manual
Los estándares para la oferta de estacionamiento
privado son establecidos por las jurisdiccio-
nes locales reflejando situaciones promedio.
Normalmente están basados en usos mono-
funcionales y no reflejan ni las posibilidades de
usos múltiples ni las posibilidades del uso de
modos alternativos de transporte. Por lo tanto,
la aplicación de estos estándares llevan muy fre-
cuentemente a un exceso de espacios de estacio-
namiento. Más importante aún, el número de
estacionamientos necesarios es primordialmente
un juicio de valor, en lugar de un ejercicio téc-
nico. Los constructores, la administración y los
políticos deben preguntar ¿a qué punto los bene-
ficios de estacionamientos amplios superan las
consecuencias negativas? ¿Existe suficiente capa-
cidad de vía para servir un incremento para pro-
porcionar un aumento de estacionamientos? ¿De
hecho, estacionamientos adicionales, o mayores
inversiones en transporte público se ajustan más
a los valores de la comunidad?
Todos los hogares, aun los de ingresos
bajos, necesitan estacionamiento
No es cierto que cada hogar posea un automó-
vil. Siempre habrá hogares que no posean un
automóvil. Más bien, existe un grupo específico
de un automóvil. Y principalmente en relación
al ingreso del hogar, algunos hogares poseen
solo un vehículo, mientras que otros poseen
más. Estos aspectos deberían ser considerados
cuando se planifican estacionamientos para las
viviendas. Existe la posibilidad de proporcionar
viviendas sin estacionamiento para automóviles,
ciones atractivas de transporte público, pero en
otras zonas puede existir la necesidad de propor-
cionar dos o inclusive más estacionamientos por
hogar. Los costos de estos estacionamientos para
vehículos tienen que ser asumidos por aquellos
que los utilizan y no por toda la comunidad.
Tener menos espacios para estacionar
estaría bien, solo si tuviéramos un
Sí, para reducir la oferta de estacionamiento
es necesario tener unas alternativas apropiadas.
Muy a menudo dichas alternativas existen pero
no son muy conocidas por los usuarios de los
automóviles. Por lo tanto, junto con la introduc-
ción de un esquema de gestión del estaciona-
miento, una información acerca de las alternati-
vas es necesaria. Si no existe la disponibilidad de
un transporte público aceptable en los orígenes
de los viajes, el park and ride ayudaría a asegu-
rar la accesibilidad de las áreas.
5
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
El estacionamiento no es solo poco
atractivo, también es intranscendente
El estacionamiento es importante y tiene un
significado trascendental para asegurar la
habitabilidad de nuestras comunidades. Pero
el estacionamiento es solo una de las muchas
necesidades de la sociedad urbana. Por lo tanto,
en cada situación se tiene que hacer un balance
sobre cuáles ofertas de estacionamiento cum-
plen mejor la demanda calificada para el área
respectiva.
1.5 Conclusión
Este capítulo ha establecido las razones por las
cuáles leer este libro y algunos mitos comunes
sobre el estacionamiento. El mensaje es que
el estacionamiento es un recurso vital tanto
urbano como para el transporte, el cual necesita
que sea eficientemente gestionado. Una gestión
del estacionamiento apropiada reduciría la nece-
sidad de desplazarse distancias más largas, redu-
ciría la cantidad de viajes cortos y también el de
iniciar un cambio modal hacia otros medios de
desplazamiento más amigables. Los siguientes
capítulos explican cómo el estacionamiento
puede ser eficientemente gestionado.
Mayor información
Reinventing Parking: Una meta de este
„„
blog es informar sobre las elecciones de
políticas de estacionamiento que confron-
tan los tomadores de decisiones y las
comunidades. Blog por Paul Barter: http://
www.reinventingparking.org
The High Cost of Free Parking (El Alto
„„
Costo del Estacionamiento Gratuito): Análi-
sis detallado de problemas de estaciona-
miento y una descripción amplia de solu-
ciones. Más en: http://shoup.bol.ucla.edu
U.S. Parking Policies: An Overview of
„„
Management Strategies (Políticas de Esta-
cionamiento en Estados Unidos): Este
informe identifica principios básicos de
estacionamiento sostenible e ilustra cómo
una gestión de estacionamiento más
astuta puede beneficiar a los consumidores
y negocios. Descarga: http://www.itdp.org/
documents/ITDP_US_Parking_Report.pdf
6
2. Estacionamiento:
algunas definiciones
Este capítulo introduce algunos conceptos bási-
cos y definiciones del estacionamiento. También
discute diferentes tipos de políticas que pueden
ser persuadidos por autoridades locales para ges-
tionar el estacionamiento.
2.1 Demanda de estacionamiento
La necesidad que tiene un automóvil de estacio-
narse es llamada Demanda de Estacionamiento.
Si el número de automóviles en una localidad,
en un vecindario o en una ciudad incremen-
tan, así mismo la demanda por espacios para
estacionar. La demanda crece más cuando la
mayoría de automóviles en una localidad están
en tránsito ya que necesitan más de un espacio
para estacionar. En muchos países en desarrollo,
la proporción de la población que tiene acceso
a un automóvil es pequeña: p. ej., en Estambul,
el número de automóviles por cada 1.000 habi-
tantes es de 134 (Gercek, 2005), y en Asia del
Sur, 10 (World Bank, 2006 2)). Sin embargo, la
densidad de la población de muchas ciudades de
ingresos medios y bajos, a menudo combinada
con poco estacionamiento fuera de vía, significa
que los impactos de automóviles estacionados en
las vías en las zonas más concurridas de dichas
ciudades es enorme. Además, el crecimiento de
la tasa de propiedad de automóviles en los países
en vía de desarrollo es mucho más alta que en
los países ricos: de acuerdo al Banco Mundial
(op cit), el número de vehículos motorizados
por cada mil habitantes en países de ingresos
medios y bajos combinados, aumentó de 25 en
1990 a 47 en 2003. Esto constituye un incre-
mento del 88%, comparado con «solo» un 25%
en países de altos ingresos.
En 2000, había más de 750 millones de auto-
móviles y camiones pequeños en el mundo, un
número que crece alrededor del 2% anualmente.
Solo existen dos lugares donde estos vehícu-
los pueden ser encontrados: están bien sea en
las vías o fuera de las vías. Si se encuentran
en la vía, pueden ser considerados que están
 2)
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/
TOPICS/EXTTRANSPORT/0,,contentMDK:21822014~m
enuPK:5253500~pagePK:210058~piPK:210062~theSite
PK:337116,00.html
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables
estacionados, buscando un estacionamiento o
circulando. Casi todos los automóviles que están
fuera de vía estarán estacionados. Estimaciones
muestran que los automóviles gastan más del
95% de sus vidas estacionados (Collins 1991).
Los problemas de estacionamiento comienzan a
incrementarse cuando la demanda por espacios
para estacionamiento excede la oferta. Habitual-
mente, los centros de los pueblos y de las ciuda-
des son en donde estos problemas primero ocu-
rren y luego se expanden hacia afuera desde ahí.
En algunos países de la ex Unión Soviética, en
Europa del Este y en Asia Central, una rápida
motorización desde el colapso de la ex USSR
también ha generado inmensos problemas de
estacionamiento residencial en áreas de hogares
densos de la post-guerra que fueron construidos
sin ningún estacionamiento en las viviendas
asumiendo los bajos niveles de propiedad de
automóviles.
2.2 Demanda cualificada
Es común en medianas y grandes ciudades que
en ciertos lugares a ciertas horas la demanda
por estacionamiento exceda a la oferta. En esta
situación, la pregunta surge: ¿cuáles usuarios
deberían tener acceso al limitado estaciona-
miento disponible? Un acercamiento típico de
varias ciudades Occidentales, lo cual también
es visto en alguna medida en la mayoría de las
ciudades desarrolladas de China como Beijing y
Shenzen, es la siguiente:
„„ Los residentes están a menudo en la parte
superior de la lista, debido a su importan-
cia política a nivel local. Se les otorgará un
acceso preferencial a los residentes al esta-
cionamiento en vía y/o tarifas reducidas de
acceso a estacionamiento fuera de vía.
„„ Los visitantes a los negocios, los turistas y los
compradores son los siguientes en la fila para
el acceso a un espacio, aunque –en donde
existen cobros– se esperará que paguen más
que los residentes.
„„ Los viajeros están de último en la lista de acceso
a un estacionamiento en vía especialmente
porque ellos se considera que son quienes más
contribuyen a la congestión en horas pico.
„„ Las entregas también necesitan espacio en
la acera, lo cual significa que se les debe dar
acceso a ese espacio en algún momento del
día, aunque esto puede ser negociado; puede
ser de noche, o temprano en la mañana
(para más información sobre cuestiones de
estacionamiento en carga urbana, véase el
Módulo 1g del Texto de referencia de GIZ:
Transporte urbano de carga para ciudades en
desarrollo.
2.3 Tipos de estacionamiento
Existen cuatro principales tipos de estaciona-
miento. Estos son:
„„En vía. Como su nombre lo sugiere, un
espacio de estacionamiento en la vía pública;
aunque esto puede ser un poco impreciso, si
una vía, o un lado de la vía es solo semipú-
blica. El estacionamiento en vía, a menudo le
quita espacio, ya sea de manera legal o no, a
la vía que está nominalmente reservada para
peatones. (Figura 4).
„„Fuera de vía públicos. Un estacionamiento
no en la vía pública, en donde cualquier per-
sona puede estacionar su automóvil, objeto
de cumplir con la normativa (ejemplo: per-
manencia máxima (en horas) o pagar una
tarifa). Esta clase de estacionamiento puede
ser propiedad y/o operado por el sector
público y/o privado.
„„Privado no residencial (PNR) fuera de
vía. Este tipo de estacionamiento que está
asociado con un edificio particular o uso del
suelo. Ejemplos incluyen los estacionamien-
tos en un centro comercial, o en un edificio Figura 4
de oficinas. Solo las personas que tienen Estacionamiento
algún tipo de conexión con ese edificio o uso en vía en una calle
del suelo, deberían, en teoría, ser capaces de residencial en Bangkok.
utilizar el estacionamiento, y el dueño del
Foto por Carlosfelipe Pardo,
Bangkok, Tailandia, 2006
7
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

suelo tiene control sobre este uso; dentro de

las restricciones legales pertinentes (Figura 5).
Estacionamiento residencial privado. Esto
„„
a menudo se refiere al estacionamiento fuera
de vía asociado con las viviendas o aparta-
mentos. En teoría, solo los residentes de estas
viviendas o suelos deberían ser capaces de
usar el estacionamiento (Cuadro 1).

2.4 Estacionamiento en vía

El estacionamiento en vía es casi siempre de
propiedad pública y es suministrado por auto-
ridades locales bajo una dirección general del
gobierno central. En algunas ciudades capitales,
aplican reglas especiales hechas por el gobierno
central. Normalmente, sin embargo, las autori-
dades locales determinan qué restricciones debe-
rían ser aplicadas en calles específicas dentro de
las directrices del gobierno central.
Figura 5 En algunos países, como Rusia, ninguna autori-
Estacionamiento PNR dad pública tiene ningún poder para regular el
en un área comercial. uso del estacionamiento en vía, ni para cobrar
Foto por Santhosh Kodukula,
Bangkok, Tailandia, 2008
por su uso y/o para penalizar a los conductores
que no cumplan con las normas. Hay algunas
medidas físicas auto-fiscalizables que pueden ser
utilizadas en algunas situaciones en estos países,
pero esencialmente es imperativo que en estos
países la legislación permita por lo menos tener
la oportunidad de la regulación sobre el estacio-
namiento, de lo contrario sería imposible gestio-
narlos de cualquier manera estratégica.
En la medida en que los espacios en vía sean
utilizados para estacionamiento, también es
determinado por la demanda del área y de la
disponibilidad de alternativas fuera de vía. Res-
Figura 6 tricciones de estacionamiento generalmente solo
Las restricciones de serán consideradas cuando la oferta exceda la
estacionamiento en demanda en un área en particular (Balcombe y
vía son una cuestión York, 1993), o cuando problemas de seguridad
crucial en gestión de sean causados por el estacionamiento (ejemplo:
estacionamientos. las líneas de visión en los cruces están prohi-
Foto cortesía de of Walid A.
Noori, Kabul, Afganistán, 2008 bidas). La gestión del estacionamiento no se

Cuadro 1: Tipo de estacionamiento y el sector que lo controla o provee

Lugar En vía Fuera de vía
Uso Pública Privado Público
Propiedad Pública Privado Privado Público
Operado Público o privado Privado Privado Privado Público
Con Con Control de Con Con Con
Tipo Gratuito Gratuito Gratuito
precio permiso duración precio precio precio

8
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables
encuentra en todas las ciudades de países en vía
de desarrollo, pero es mucho más extendida de
lo que se puede imaginar: p. ej., 31 ciudades
principales en China, excepto una provincia,
han implementado por lo menos algunas áreas
de estacionamiento pago en vía para manejar los
problemas en que la demanda excede la oferta
–por lo tanto, ver la gestión del estacionamiento
como algo reservado exclusivamente para
las ciudades occidentales ricas, es una falacia
(Figura 6).
3. Estrategias de la Gestión del
Estacionamiento
3.1 Introducción:
Apareando problemas y soluciones
El Cuadro 2 es una forma de guía para apoyar
la decisión. A la izquierda hay una lista típica
con los problemas del estacionamiento. A la
derecha hay algunas acciones que pueden ser
tenidas en cuenta para tratar con estos temas,
referencias para mayor información se encuen-
tran más adelante.
El capítulo ahora mirará algunas de estas medi-
das en el contexto de la política de estaciona-
miento y cómo pueden ser implementadas.
3.2 Utilizando el estacionamiento para
alcanzar los objetivos de transporte,
desarrollando una política de
estacionamiento
Introducción
Existe una tendencia en muchas ciudades de
países en vía de desarrollo para tratar la gestión
del estacionamiento de una manera más bien
reactiva. Si un problema de estacionamiento
aparece en un área en donde la gestión del esta-
cionamiento es implementada, se llevará a cabo
en ese lugar sólo para hacerle frente al problema
específico. Sin embargo, si el estacionamiento es
tratado de una manera más estratégica, puede
entonces ser utilizado de una manera bien efec-
tiva como ayuda para lograr muchos objetivos
ambientales, sociales y económicos. Políticas
nacionales de transporte tienen objetivos remar-
cablemente similares en muchos países. Los
siguientes son los más comunes:
„„ Desarrollar la económica local y nacional y
hacer los centros de las ciudades atractivos
para la actividad económica;
„„ Reducir el uso del automóvil para reducir la
congestión;
„„ Incentivar el uso de alternativas al automóvil;
„„ Mejorar el transporte público, incluyendo su
integración con otros modos, especialmente
en pueblos y ciudades grandes;
„„ Reducir los impactos ambientales del uso del
automóvil;
9
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Cuadro 2: Guía de apoyo de decisiones
Problema
La gente que puede usar los espacios de
estacionamiento son aquellos que llegan ahí
primero pero esto puede no ser el uso más
benéfico donde hay pocos estacionamientos.
El estacionamiento en vía causa problemas de
seguridad y congestión
La mala gestión del estacionamiento en vía y/o
la falta de información sobre disponibilidad de
estacionamiento en áreas de alta demanda
lleva a grandes cantidades de tráfico circulando
y buscando un espacio de estacionamiento
contribuyendo a la polución y la congestión.
Las regulaciones de estacionamiento no son
fiscalizadas o se hace muy pobremente y la
fiscalización y gestión es algunas veces informal
y/o corrupta.
El estacionamiento en áreas peatonales (vias
peatonales, al voltear las esquinas) hace que las
calles sean inaccesibles para los peatones.
Donde hay precios para el estacionamiento
en vía es con frecuencia más barato que el
estacionamiento fuera de vía entonces la gente
busca un espacio poco frecuente en la calle
mientras que los estacionamientos fuera de vía
están casi vacíos.
El hecho de que haya algunos estacionamientos
(gratuitos) en el centro de las ciudades motiva a
que la gente conduzca hasta allá.
Los centros de las ciudades y pueblos están
preocupados por perder clientes ante las
construcciones en las afueras de la ciudad con
muchos estacionamientos, entonces responden
tratando de hacer más fácil el estacionamiento.
10
Respuestas y ejemplos
Restringir tiempo máximo de estadía en algunos
„„
espacios de estacionamiento. Ejemplo: Shiraz,
Kampala.
Precio: si tiene precio, más barato por hora para
„„
estadías cortas que para largas. Ejemplo: Delhi.
Proporcionar y/o hacer que la gente sea más
„„
consciente del estacionamiento fuera de vía.
Ejemplo: Shiraz.
Restringir el estacionamiento en vías principales
„„
en momentos congestionados. Ejemplos: Kampala,
Beijing, Bogotá.
Restringir el estacionamiento cuando causa
„„
problemas de seguridad.
Poner precio/publicitar los estacionamientos fuera
„„
de vía para que sean más atractivos. Ejemplo:
Beijing.
Proporcionar más información.
„„
Poner precio/publicitar los estacionamientos fuera
„„
de vía para que sean más atractivos. Ejemplo:
Beijing.
Park and ride. Ejemplo: Estambul.
„„
Mejorar la fiscalización. Ejemplos: Accra, Beijing.
„„
Cambiar prácticas organizacionales
„„
Cambiar estructuras administrativas. Ejemplos:
„„
Kampala, Estambul.
Mejor fiscalización. Ejemplo: Bogotá.
„„
Medidas auto-fiscalizables. Ejemplo: Sarajevo.
„„
Cambiar estructuras de precios. Ejemplo: Beijing.
„„
Publicitar los estacionamientos fuera de vía
„„
Mejorar la calidad del estacionamiento fuera de vía
„„
Reducir gradualmente la oferta y/o incremente
„„
el precio del estacionamiento en el centro de las
ciudades o pueblos. Ejemplo: Shenzen.
Park and ride como una alternativa al
„„
estacionamiento en el centro de la ciudad. Ejemplo:
Praga.
Limitar las longitudes máximas de estadía para
„„
motivar estacionamientos de corta estadía pero
desmotivar a los viajeros diarios. Ejemplo: Estambul.
Proporcionar más estacionamiento y más barato
„„
puede motivar que más personas conduzcan hasta
allá pero esto hace que el centro de la ciudad sea
aún más congestionado.
Usar modos eficientes en términos del espacio
„„
p. ej.,BRT para mejorar la accesibilidad relativa del
centro de la ciudad en su lugar. Ejemplos: Bogotá,
Curitiba.
Usar peatonalización y gestión de estacionamientos
„„
para mejorar el ambiente del centro de la ciudad
para que la gente goce el centro de la ciudad más y
vaya con mayor frecuencia allí. Ejemplo: Bogotá.
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables

Cuadro 3: Políticas de estacionamiento en todo el mundo (I)

Australia/
África Asia Europa
Pacífico

Ciudad del Cabo*

Johannesburgo*

Frankfurt (Main)
Hong Kong

Melbourne

Auckalnd
Singapur

Bruselas

Londres
Mumbai

Munich
Sidney
Pekín

Tokio

París
Seúl
Instrumentos
Regulación de
estacionamiento en 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
vía
Regulación de
Regulación

estacionamiento 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
fuera de vía
Límites para duración
máxima de estadía 4 4 4 4 4

Fiscalización
mejorada 4 4 4 4

Preciación de
Incentivos económicos

estacionamientos en 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
vía
Preciación de
estacionamientos 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
fuera de vía

Preciación inteligente 4 4 4 4 4

Áreas de
estacionamiento
exclusivamente 4 4 4 4
residenciales
Planificación

Estándares máximos
de estacionamiento 4 4 4 4 4 4 4
para nuevos edificios
Instalaciones de
Park&Ride 4 (4) 4 4 4 4 4

Sistema de guía de
estacionamiento 4 (4) 4 4 4 4

Evaluación de oferta y
Otros

demanda de lugares 4 4 4

Nótese:
de estacionamiento
➠
(4) indica una medida actualmente solo evaluada o en una fase de planificación muy temprana;
* indica que una estrategia específica de estacionamiento está siendo desarrollada;
Fuente: documentos municipales de planificación. La cantidad total de medidas puede ser mayor que lo indicado arriba.

11
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

➠ Cuadro 3: Políticas de estacionamiento en todo el mundo (II)

Europa (continúa) América del Norte

San Francisco

Nueva York *
Los Angeles

vancouver
Barcelona

Montreal

Ottawa *
Houston
Denver *
Chicago

Toronto
Madrid

Zurich
Viena
Instruments

Regulación de
estacionamiento en 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
vía
Regulación de
Regulación

estacionamiento 4 4 4 4 4 4 4 4
fuera de vía

Límites para duración

4 4
máxima de estadía

Fiscalización
4 4 4 4 4
mejorada

Preciación de
Incentivos económicos

estacionamientos en 4 4 4 4 4 4 4
vía
Preciación de
estacionamientos 4 4 4
fuera de vía

Preciación inteligente (4) 4 4 4

Áreas de
estacionamiento
4 4 4 (4) 4
exclusivamente
residenciales
Planificación

Estándares máximos
de estacionamiento 4 (4) 4 4 4 4 4 4
para nuevos edificios

Instalaciones de
4 4 4 4 4
Park&Ride

Sistema de guía de
4 4 4 4 (4)
estacionamiento

Evaluación de oferta y
Otros

demanda de lugares 4 4
de estacionamiento

Nótese:

(4) indica una medida actualmente solo evaluada o en una fase de planificación muy temprana;
* indica que una estrategia específica de estacionamiento está siendo desarrollada;
Fuente: documentos municipales de planificación. La cantidad total de medidas puede ser mayor que lo indicado arriba.

12
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables

„„ Asegurarse que el transporte este completa- Desarrollo de una política de

mente accesible para todos los grupos de la
sociedad.
Desarrollar una Estrategia de la Gestión
del Estacionamiento ayuda a pensar en una
forma estructurada cómo el estacionamiento
puede ayudar para alcanzar estos objetivos más
amplios. Esto no es simplemente una carac-
terística de la política de estacionamiento de
occidente: ciudades en vía de desarrollo como
Kampala, Beijing, Shenzen, Delhi, Estambul y
Shiraz (Irán) han pensado acerca del estaciona-
miento de una forma estratégica, considerando
cómo puede ser gestionado para ayudar a alcan-
zar los objetivos.
estacionamiento típica
El reporte COST 342 (pp. 20–21) establece
una cronología útil del desarrollo de políticas
de estacionamiento típicas, haciendo referencia
particularmente al estacionamiento en vía. Es
útil recordar que, generalmente, las políticas de
estacionamiento solo empezarán a desarrollarse
formalmente cuando la demanda por estaciona-
miento empiece a superar la oferta porque ahí
es cuando los problemas empiezan a ocurrir. La
tipología de COST empieza antes de esta etapa.
Etapa 1 – no hay problemas, los espacios de
estacionamiento disponibles es poco a poco
utilizado.
Etapa 2 – a medida que la demanda empieza
a superar la oferta en ciertas calles, las regu-
laciones son introducidas en esas vías. El

Recuadro 2: ¾¾
No retira el vehículo cuando el tiempo de
permanencia ha caducado.
Estacionamiento con discos
Ampliamente utilizadas en países de Europa Occi-
dental, las zonas de estacionamiento con discos
reducen el tiempo máximo que se le permite a un
vehículo permanecer en un espacio determinado
para estacionar. Dependiendo de la ubicación y
de la política, el tiempo máximo de permanencia
varía desde unos pocos minutos hasta varias horas.
Esta clase de restricción al estacionamiento es
típicamente fiscalizada por parte de los funcio-
narios públicos, quienes regularmente revisan
el ajuste correcto de los estacionamientos con
discos y temas relacionados con las multas por
permanecer más tiempo del permitido.
Las reglas varían de ciudad a ciudad, pero la
siguiente guía tomada del Harrogate Borough
Council, UK, (http://www.harrogate.gov.uk /
harrogate-1308) puede ser considerada como
un ejemplo típico:
1. Al estacionar fije el disco a la hora de llegada.
2. Ubique el disco bien sea en el parabrisas o
en la ventana lateral que esté más cerca de
la acera.
3. Para las horas permitidas de estacionamiento
y de volver a estacionar, refiérase a la señal
en el lugar de estacionamiento. Figura 7
4. Ha cometido una contravención si: Diseño del disco de estacionamiento en
¾¾ Ha estacionado y no ha ubicado un disco. Alemania (arriba, Ankunftszeit = hora
¾¾ Indica una hora falsa de llegada o si sub- de llegada), e indicación correspondiente
secuentemente la cambia. de una zona de disco de estacionamiento
con dos horas de estadía máxima.

13
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Recuadro 3: Kampala, Uganda
Kampala es el centro de la actividad económica,
política, y administrativa de Uganda. Cerca del 80%
de la industria del país está ubicada en Kampala y
la ciudad genera una gran proporción del PIB de
Uganda. El futuro económico de Uganda, está por
lo tanto ligado al desempeño de Kampala. Esto
resalta la importancia en cuanto a la capacidad que
tiene la ciudad de suministrar y proveer los servicios
económicos y sociales que necesitan sus habitantes.
Desafortunadamente, las posibilidades de suministro
de la ciudad no han tenido el mismo ritmo que su
crecimiento económico y demográfico. Deficiencias
en su organización, en su gestión y en sus posibilida-
des financieras y de recursos humanos, así como la
base de ingresos, restringen la posibilidad del concejo
de suministrar la calidad y los niveles requeridos de
los servicios.
El principal problema del Concejo de Kampala es
la fuerte congestión del centro de la ciudad, ya que
el resto de Ugandeses tienden a desplazarse a la
capital. Inicialmente la ciudad había sido planificada
para una población de 300.000 habitantes pero un
censo en 2002 reveló que 1,2 millones de personas
residen en la ciudad pero hay 2,5 millones durante
el día incluyendo la población flotante.
La estrategia del Concejo de Kampala
Con el fin de enfrentar el problema de la congestión
de la ciudad, el Concejo de la ciudad desarrolló un
número de iniciativas en cooperación con el Gobierno
de Uganda a través del Ministerio de Gobierno Local.
En 1997, el Concejo de Kampala (CK) desarrolló
una serie de reformas diseñadas para generar un
cambio en el enfoque que le daba el CK a la forma
de suministrar los servicios en la ciudad. Dichas
reformas fueron documentadas por primera vez en
el Marco Estratégico para la Reforma –SFR– (por
sus siglas en inglés) documentado en 1997, periodo
en el cual la misión del CK era formulada como la
de «proveer y facilitar el suministro de calidad,
de una manera eficiente y efectiva de servicios
sostenibles orientados al cliente». Es a través de
este Marco que se introdujo el estacionamiento en
vía pagado.
El contrato para manejar el estacionamiento en vía
de la ciudad de Kampala fue adjudicado, en 1997, a
Green Boat Entertainment después de un proceso
de licitación competitiva. El contrato tenía una dura-
ción de 5 años (1997–2002), periodo después del
cual el contrato sería otra vez licitado. El Concejo
de la ciudad de Kampala recibiría UGX 70 millones
14
mensuales y cualquier cantidad extra que resultara
de las operaciones del Green Boat Entertainment,
serían tomadas como ganancias. Bajo el contrato,
Green Boat Entertainment estaba obligado a llevar a
cabo la fiscalización y administración del estaciona-
miento en la ciudad. Un nuevo contrato fue otorgado
a Multiplex Uganda Limited e inició desde 2003 y es
renovado cada 4 años. CK tiene ganancias por UGX
80 millones mensuales con este contrato.
El Marco Estratégico para la Reforma es un docu-
mento activo que es actualizado de vez en cuando.
La versión actual del SFR fue adoptada por el Con-
cejo de la ciudad en Noviembre de 2004 y explica
las metas y objetivos del CK a 2015.
La declaración de la misión del CK: «proveer y
facilitar el suministro de calidad, de una manera
eficiente y efectiva de servicios sostenibles orien-
tados al cliente».
La visión a 2015 del CK: «tener una ciudad segura,
económicamente vibrante, bien gestionada, una
ciudad ambientalmente sostenible y agradable
que cualquiera disfrutaría visitándola y viviendo
en ella».
Las metas del CK: «lograr un desarrollo urbano
sostenible a través de dos pilares:
„„
Buena gestión urbana; y
„„
Buena gobernanza.
El Marco Estratégico para la Reforma involucra un
número de estudios relacionados con el transporte
y con el ráfico. Dos estudios en particular fueron
incluidos en el reporte del SFR y estos eran; un
plan de corto plazo de Mejoramiento del Tráfico
Urbano de Kampala y un plan de largo plazo de
Gestión del Tráfico de la Gran Área Metropolitana.
Estos dos planes fueron incluidos en el Programa
de Desarrollo Institucional y de Infraestructura
de Kampala –KIIDP– (por sus siglas en inglés), una
división del SFR. Bajo el KIIDP, un número de calles
de la ciudad fueron cambiadas a vías de un solo
sentido para intentar y dar paso al estacionamiento
en vía pagado.
Estacionamiento en Kampala
El estacionamiento en vía pagado en Kampala está
establecido en el área central de negocios. Las calles
son las siguientes:
Lumum Street, William Street, Market Street, Burton
Street, Ben Kiwanuka street y Channel Street. El esta-
cionamiento en vía pagado también incluye áreas de
Kampala Road y Jinja Road, a lo largo de la principal
área de negocios de Kampala. También hay varias
calles y avenidas donde el estacionamiento en vía
➠
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables
➠ pagado está disponible. Estas son áreas donde los
propietarios de automóviles están dispuestos a pagar
por estacionar su vehículo.
El precio por estacionar es de UGX 400 UG (alrededor
de USD 0,17) por hora. Un nuevo tiquete tendría que
ser adquirido por cada hora, teniendo un máximo de
tres horas por estacionamiento, después de lo cual
es considerado ilegal (prohibido) estacionar. El no
mostrar un tiquete de estacionamiento resulta en
una multa de UGX 1.500 (alrededor de USD 0,65)
además de pagar por el tiquete (UGX 400). El esta-
cionarse más allá de las 3 horas, también resulta en
la misma multa.
El plan de largo plazo de Gestión del Tráfico de la
Gran Área Metropolitana implicó planes para expandir
el estacionamiento en vía pagado a las afueras del
centro de la ciudad para incluir áreas alrededor de
Jinja Road que llevan a Nakawa, Mulago, Namuwongo,
Katwe, Mengo-Kisenyi y Makerere Kivvulu, suburbios
de la ciudad. Estas áreas sin embargo poseen familias
de bajos ingresos y altos índices de criminalidad. Es
imposible imaginarse a alguien estacionándose en
estas áreas y mucho menos pagar por estacionarse.
El CK sin embargo espera desarrollar estas áreas
como parte de sus proyectos de largo plazo.
Estacionamiento fuera de vía pagado
El estacionamiento fuera de vía pagado es casi
inexistente en Kampala. El CK emitió licencias a los
propietarios de las tierras para proveer estaciona-
mientos fuera de vía pagado, pero estas instalaciones
solo se proporcionan por un tiempo limitado, tiempo
tras el cual se construye en los lotes. Los estaciona-
mientos fuera de vía pagado son también demasiado
costosos y solo pueden ser pagados por pocos ciuda-
danos. No existen unas tarifas estándar ya que estas
varían según los deseos de los propietarios. Por lo
tanto es difícil de establecer una relación entre esta-
cionamiento en y fuera de vía pagado. Las áreas en
donde el CK pretende expandir los estacionamientos
en vía pagado, (Jinja Road hacia Nakawa, Mulago,
Namuwongo, Katwe, Mengo-Kisenyi y Makerere
Kivvulu suburbios de la ciudad) deberían ser utiliza-
dos para desarrollar estacionamiento fuera de vía
pagado, ya que están cerca del centro de la ciudad y
desviarían el tráfico del centro principal de la ciudad.
Beneficios de introducir estacionamientos en
vía pagado
Restringir la cantidad de espacios de estacionamien-
tos así como ajustar el costo de estacionar son un
buen instrumento para reducir el tráfico vehicular
en el centro de la ciudad. En Kampala la capacidad
para regular el estacionamiento vehicular es limitada
debido a la pequeña tarifa que se les cobra a todos
los conductores y por el hecho de que muchos esta-
cionamientos son privados.
Algunos de los más notorios beneficios de introducir
el estacionamiento en vía pagado en Kampala son
los siguientes:
„„
Varios usuarios pueden ahora alcanzar varios
destinos dentro del área de negocios de la ciudad.
Existía una dificultad en poder acceder algunas
partes del área de negocios, en particular porque
los vehículos se estacionaban todo el día en un solo
lugar no dándole oportunidad a otros vehículos de
estacionarse. Ahora existe un fácil acceso al área
de negocios ubicada en las calles de la ciudad.
„„
El estacionamiento en vía pagada crea un buffer
entre el desplazamiento peatonal y el tráfico en
movimiento (moving traffic). Como tal existe un
reclamo por parte de la Policía de Uganda para
reducir los accidentes en la ciudad. Es sin embargo
muy difícil de justificar dichos reclamos debido
al mal registro y a la administración de la Policía
en Uganda.
„„
Una ventaja importante de estacionamiento es el
ingreso obtenido por el CK. El estacionamiento
en vía pagado no era previamente pensado en
la ciudad de Kampala. Su introducción es, pues,
un recurso no presupuestado de ingreso para el
Concejo de la ciudad.
La falta de espacio en el centro de la ciudad aun es
considerada un gran problema para la ciudad de
Kampala. Aunque el estacionamiento en vía pagado
utiliza menos área por espacio comparado con el esta-
cionamiento fuera de vía pagado, la ciudad aun tiene
vías angostas que no permiten el estacionamiento
en la vía. También se ha incrementado la conges-
tión como resultado de la búsqueda de espacio
para estacionar por parte de los conductores en el
centro de la ciudad. Los conductores se mantienen
girando de calle en calle buscando un espacio y por
lo tanto creando congestión en dichas calles. En
el estacionamiento en vía pagado ha, sin embargo,
atraído más vehículos a la ciudad de lo que se había
visto anteriormente.
Más información disponible en las siguientes fuentes:
http://www.kampala-city-guide.com para calles, ave-
nidas y carreteras en la ciudad de Kampala
http://www.citycouncilofkampala.go.ug para diversos
documentos como el SFR yKIIDP
El autor de este estudio de caso: Gilbert Okwong
15
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

estacionamiento se puede prohibir en algunas Etapa 5 – más y más diferenciación de tarifas

partes y esto es más claramente marcado en
otras vías.
Etapa 3 – a medida que la demanda crece,
algún tipo de límite de tiempo es introducido
en los centros de ciudades y pueblos, con el fin
de incrementar el volumen de espacios para que
sean utilizados más probablemente por com-
pradores y visitantes, y menos por los viajeros.
Estacionamiento de discos o zonas señalizadas
pueden ser el método inicial para estimular el
volumen, pero el precio puede ser introducido
para más adelante gestionar el stock de estacio-
namiento. Estacionamientos subterráneos y/o
estacionamientos fuera de vía también pueden
ser construidos en esta etapa para suplementar y
reemplazar los estacionamientos en vía.
Etapa 4 – los viajeros son empujados hacia las
áreas circundantes. La competencia con los
residentes por espacios para estacionamiento se
desarrolla. Las zonas residenciales son introduci-
das para enfrentar dicha competencia.
de estacionamiento son introducidas para apun-
tarle a diferentes grupos y para incentivar el uso
de un grupo más que otro.
Etapa 6 – desarrollo del park and ride en los
bordes del pueblo.
Etapa 7 – inclusión de estacionamiento en la
gestión de la demanda del transporte.
Kampala, Uganda es un ejemplo de una
ciudad que se ha movido a través de las pri-
meras etapas del desarrollo de esta política de
estacionamiento.
Beneficiarios de una política de
estacionamiento estructurada
Una política de estacionamiento es introducida a
la mayoría de viajeros para mejorar el transporte,
el medio ambiente y la situación económica en
una ciudad. Esto no significa que absolutamente
todos se beneficiarán, pero generalmente son
más personas las que se benefician que las que
pierden. Esto se muestra en el Cuadro 4.

Cuadro 4: Beneficiarios de políticas de estacionamiento, por grupo de usuarios

Objetivos de política de
Grupo de usuarios
estacionamientos para este grupo
Residentes que dependen Asegurar acceso al estacionamiento
del estacionamiento en vía en vía
Cambiar sus viajes a modos distintos
Viajeros diarios
al automóvil
Dar una oportunidad para estacionar
de manera conveniente por viajes
Visitantes por negocios
de corto plazo (hasta 4 horas) – pero
puede ser con un valor
Lo mismo que los visitantes por
Compradores y turistas
negocios
Personas en condición
de discapacidad (véase Mantener/mejorar accesibilidad
también peatones)
Medidas de gestión de estacionamiento aplicadas
Zonas de estacionamiento para residentes, con acceso
„„
limitado para estacionar para otros grupos de usuarios;
Límites de tiempo y cantidades limitadas de
„„
estacionamiento en vía y fuera de vía; construcción
limitada de nuevos estacionamientos con nuevas oficinas
y fábricas, park and ride; mejorías en el transporte público.
Zonas de estacionamiento controladas, ofrecen algunos
„„
estacionamientos en vía pagos, con un precio que
mantiene las ganancias y limitan las estadías máximas;
El estacionamiento fuera de vía tiene precios que
„„
desomtivan las estadías largas;
Lo mismo que los visitantes por negocios, también
„„
mejorías en modos alternativos incluyendo park and ride.
Dentro de las zonas de estacionamiento controlada,
„„
asegurar la disponibilidad y fiscalización de espacios/
áreas de estacionamiento para discapacidad;
Estándares de estacionamiento para nuevos
„„
edificios requiriendo una cantidad determinada de
estacionamientos para discapacidad.

Peatones, ciclistas Mayor cantidad de espacio Controles de estacionamiento en vía

„„

Mayor cantidad de espacio para

Pasajeros de transporte
proporcionar prioridad al transporte Controles de estacionamiento en vía
„„
público
público

16
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables

3.3 Alineando la política de Gestión de la Demanda del Transporte (TDM

estacionamiento con una estrategia
general de la Gestión de la Demanda
del Transporte
Como se explica, la gestión del estacionamiento
es una herramienta poderosa para direccionar
los objetivos de desarrollo urbano y en ese sen-
tido direccionar la demanda del transporte. Sin
embargo, es solo una herramienta entre muchas
otras. Con el fin de maximizar el impacto de la
gestión del estacionamiento, los objetivos y ele-
mentos de la estrategia de la gestión del estacio-
namiento deben estar estrechamente alineados
con otros elementos de la estrategia general de la
por sus siglas en inglés). Las medidas de la ges-
tión del estacionamiento pueden actuar como
un factor de EMPUJE para apoyar los cambios
hacia el transporte público y para evitar viajes
innecesarios. El Cuadro 5 presenta el conjunto
completo de las medidas EMPUJE y HALE que
pueden formar una visión general de la estra-
tegia TDM. Para mayor información en TDM
favor referirse al documento de entrenamiento
de la GTZ-SUTP: “Transportation Demand
Management” (disponible en español como
«Gestión de la Demanda de Transporte»), dispo-
nible en http://www.sutp.org.

Figura 8: Efectos de empuje y hale.

Medidas con efectos de empuje y hale

Redistribución de espacio vial para proporcionar vías para bicicletas, aceras más
amplias, espacios para plantas, carriles de buses, redistribución de las fases
semafóricas a favor del transporte público y los modos no motorizados, conceptos de
sensibilización ciudadana, participación y mercadeo, fiscalización y penalización…
Fuente: Müller et al., (1992)

Recuadro 4:
Gestión efectiva del estacionamiento
en Portland, EU
A través de la combinación de una variedad de
políticas innovadoras y regulaciones de estacio-
namiento fuera de vía pagado, Portland ha servido
por décadas como modelo de una gestión efectiva
del estacionamiento. La inversión de la ciudad en
una infraestructura de transporte público extensa
y confiable les ha permitido alejar a los residentes
y a los viajeros del vehículo privado. Desde 1992,
el estado ha establecido que todas las localidades
guíen su desarrollo con objetivos de accesibilidad
al transporte. La región de Portland estableció
como meta reducir las millas viajadas en vehículo
(VMT por sus siglas en inglés) y de los espacios
per cápita en un 10% en un periodo de 20 años.
Los resultados incluyen una mejor calidad del
aire, aumento de usuarios de transporte público
y una forma urbana mejorada.
➠
17
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
➠ El enfoque proactivo de Portland comenzó a prin-
cipios de la década de 1970, cuando la calidad del
aire del centro de la ciudad violaba estándares
federales de emisiones de monóxido de carbono
uno de cada tres días a la semana. Esto llevó al
cierre de 45.000 espacios de estacionamiento en
1972. Gracias en parte a esta medida y al mejora-
miento de la tecnología del sistema de exhostos
del automóvil, que el centro de Portland no ha
vuelto a exceder los estándares de emisión de
monóxido de carbono desde 1984. En 1997, la
ciudad levantó el cierre de los estacionamientos
reemplazándolos con un sistema mucho más
flexible con unos máximos y unos mínimos para
gestionar, más que para prevenir, la construcción
de nuevos estacionamientos. Los mínimos de
estacionamiento no son aplicados a desarrollos
en los barrios comerciales más densos, inclu-
yendo el centro y barrios de distritos comerciales
y distritos residenciales centrales. Similarmente,
los mínimos no aplican a ningún sitio a menos de
152,4 metros (500 pies) de una línea de transporte
público que proporcione un servicio al menos
cada 20 minutos en horas pico. Un constructor
o un propietario también se benefician de míni-
mos reducidos si está dispuesto a gestionar el
estacionamiento a través de la acomodación de
espacios compartidos o estacionamientos para
bicicletas en un área. Cuando la demanda de
estacionamiento de dos o más usos ubicados
cerca uno del otro se producen en momentos
diferentes, el código zonal de la ciudad permite
un estacionamiento compartido con menos espa-
cios que el combinado, requerimientos separados
para cada uso. Igualmente, el estacionamiento
para bicicletas puede sustituir hasta un 25%
del espacio requerido para el estacionamiento
de vehículos. Por cada cinco estacionamientos
para bicicletas construidos por el urbanizador, un
espacio para vehículo dejará de ser construido.
«Limitar el número de espacios permitidos pro-
mueve el uso eficiente del suelo, mejora la forma
urbana, incentiva el uso de medios de transporte
alternativos, proporciona una mejor circulación
peatonal y protege la calidad del aire y del agua,»
establece el código zonal de la ciudad. Así, los
máximos de estacionamiento complementan los
mínimos en muchos vecindarios. La ciudad llevó
a cabo un estudio para determinar la demanda
de estacionamiento bajo diferentes escenarios
de política. Teniendo en cuenta la capacidad
del transporte público, se calibraron los requeri-
mientos de estacionamiento para satisfacer las
previsiones de demanda de desplazamientos
18
dentro del contexto de todo el sistema de trans-
porte público y los objetivos del uso del suelo.
Consistente con el compromiso del transporte
público por parte de la ciudad y del estado, los
máximos varían de acuerdo a la distancia a la que
se encuentre el sitio con una línea de autobús o
de tranvía –entre más cerca al transporte público,
menos estacionamiento estarán permitidos. Varios
vecindarios están por lo tanto sujetos a máxi-
mos bajos. Las oficinas del centro, así como el
desarrollo de comercio al por menor, p. ej., están
limitados a un espacio cada 92,9 metros cuadra-
dos (1.000 pies cuadrados) de espacio de suelo,
y los hoteles pueden proporcionar solamente un
espacio por habitación. Dados estos límites bajos,
los constructores casi siempre construyen hacia
lo máximo; nunca se ha concedido ninguna liber-
tad para construir sobre el máximo desde 1974.
Dado que la ciudad concibe al estacionamiento
como un derecho transferible, sin embargo, un
constructor que decide construir por debajo del
máximo –o el propietario de un edificio histórico
que no tiene estacionamientos– puede transferir
sus derechos de desarrollo de estacionamientos
a otro propietario. En este modelo, el constructor
puede transferir (pero no vender) derechos de
estacionamientos hasta el máximo permitido a
otro constructor siempre y cuando el acuerdo de
transferencia se haya realizado antes del trámite
de las nuevas bases de la construcción. Para
construcciones preexistentes o para nuevos desa-
rrollos donde un acuerdo de transferencia no se
haya realizado antes de las bases del trámite de la
construcción existente, se puede transferir hasta
el 70% del derecho original a otro constructor. A
cambio, la transferencia de la propiedad tiene la
facultad de utilizar su derecho de estacionamiento
en el lugar en donde los derechos han sido trans-
feridos pero deben pagar la tasa vigente por el
privilegio. Esta política mantiene el control de la
ciudad sobre la oferta de estacionamientos de un
distrito, sin embargo, le permite a los constructores
la flexibilidad necesaria para financiar, construir y
operar construcciones nuevas y existentes. Tam-
bién ayuda a consolidar los lugares reduciendo
el número de corte de bordillos e intrusiones en
el ámbito de los peatones.
El impacto de este tipo de programas y políticas
ha sido significante. La ciudad reporta que el
uso del transporte público se ha incrementado
entre un 20 y 25% a principios de la década de
los años 70 y a 48% en la mitad de la década de
los años 90.
Fuente: Tomado de Weinberger et al., 2010, 54
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables
Cuadro 5: Elementos de Gestión de la Demanda de Transporte (GDT)
HALE
Restringir el acceso a los
automóviles
regulatorias / económicas
„„Preciación de automóviles
Medidas políticas /
„„Cobros por congestión
„„Impuestos a la venta / aranceles de
importación
„„Tarifa de registro / impuesto de vías
„„Sistema de cuota de automóviles
„„Preciación de estacionamientos
„„Gestión de estacionamientos
„„Restricciones de placas
„„Zonas de bajas emisiones
„„Zonas de 20 km por hora
Reducir la movilidad en automóvil
„„Reducir la oferta de
estacionamiento
„„Células de tráfico
„„Pacificación del tránsito
Reorganización del espacio vial
Medidas físicas / técnicas
„„Reconectar barrios afectados
Zonas de tráfico restringidas
Zonas sóolo para peatones
„„
Planificación integrada de usos del
planificación y diseño
suelo
„„Planificación regional espacial
Medidas de
„„Desarrollo orientado al transporte
público
„„Estándares de estacionamientos
para automóviles que
complementen las políticas de
transporte
Fiscalización
de apoyo
Medidas
„„Multas, tiquetes y grúas
EMPUJE
Mejorar servicios de transporte público
„„Sistema integrado y estructura tarifaria
„„Red de corredores prioritarios de transporte
Incentivos para viajeros
„„Cobro en el lugar de estacionamiento
„„Reducción de impuestos por el pase de
transporte público
„„Reducción de impuestos por usar la bicicleta y
caminar
Mejorar la calidad del servicio de transporte
público
„„Sistema de bus rápido
„„Carriles para buses
„„Prioridad de buses
Tren ligero y servicios de trenes inter-urbanos
„„
Mejorar la infraestructura de buses
„„Vehículos de alta calidad
„„Estaciones de buses cómodas
„„Información de rutas y horarios fácil de encontrar,
información de buses en paradas, información
sobre hora de llegada de los trenes en estaciones
Mejorar infraestructura para bicicletas
„„Vías para bicicletas y estacionamiento
„„Señalización de vías para bicicletas y mapas
Mejorar infraestructura para peatones
Aceras seguros y cruces peatonales
„„
Zona peatonal
„„
Mejorar opciones de movilidad
„„Servicios de carro compartido
„„Servicios de bicicletas públicas
„„Servicios mejorados de taxis y bicitaxis
Planificar para transporte no motorizado
„„Diseño de vías para tráfico de bicicletas y
peatones
„„Conectividad de calles
„„Mapas y ayudas de ubicación
Sensibilización ciudadana
„„Promover el transporte público /explicar la
necesidad para medidas de GDT
„„Eventos como días sin carros
19
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Recuadro 5: Hospital en Rotterdam ¾¾EUR 1,50 el día cuando llegue durante horas
pico (de lunes a viernes entre 6:30 and 13:00)
autoriza a sus empleados a recibir
¾¾EUR 4,00 el día cuando llegue durante horas
ingresos a cambio de sus espacios de pico (de lunes a viernes entre 6:30 y 13:00)
estacionamiento y si vive en un radio de 5–6 km de distancia
El Erasmus Medical Center en Rotterdam emplea del hospital,
alrededor de 10.000 personas. Una reforma impor- ¾¾EUR 0,50 el día cuando llegue durante horas
tante del hospital en 2004 generó una escasez de que no sean pico,
estacionamientos para el personal, visitantes y ¾¾No hay gastos de los costos de desplaza-
pacientes. La reducción del número de espacios miento pagados a los empleados que se
desplacen solos en automóvil.
para estacionar motivó a la junta del hospital a
2. Presupuesto de Desplazamiento Individual en
implementar un número de medidas para reducir
donde a los empleados se les otorgó un cré-
los desplazamientos en automóvil por parte del
dito de EUR 10 por cada kilometro que dejaran
personal.
de desplazarse en automóvil y el permiso de
Antes de introducir medidas de Gestión de la desplazarse 12 veces al año en vehículo al
Demanda del Tráfico (GDT), el Centro Médico trabajo durante las horas pico, a un valor de
realizó una encuesta entre su personal, visitan- EUR 1,50 el día.
tes y pacientes. Los resultados mostraron que el Todas las medidas fueron comunicadas a los
80% de los visitantes y pacientes se desplazó empleados a través de artículos en el periódico
en automóvil hasta el hospital y el 45% de los interno, intranet, un folleto explicando el «acuerdo
empleados llegaron en automóvil, mientras que del automóvil» y el Presupuesto de Desplazamiento
el 60% trabajó en horarios de oficina. De los 700 Individual, y un punto de servicio en donde los
empleados que residen en un radio de 5–6 km de empleados podían hacer preguntas. Una evalua-
distancia del hospital, un gran porcentaje llegó en ción en 2006 mostró que el objetivo del hospital
automóvil. El hospital decidió tomar medidas con de reducir los desplazamientos en automóvil, se
respecto a la oferta de transporte y la demanda logró. El número de viajeros que se desplazaban
de sus empleados. En cuanto a la oferta, un nuevo en automóvil había disminuido de 45% en 2003 al
estacionamiento vehicular fue construido. Para la 20–25% en 2006. Esta disminución significó que
demanda de transporte, se les ofreció dos posi- 700 espacios para estacionamiento podían ser
bilidades a los empleados: utilizados por visitantes y pacientes. Esto signi-
1. «Acuerdo del automóvil» en donde se les auto- fica que suficiente espacio para estacionamiento
rizó a los empleados desplazarse al trabajo en fue creado sin la necesidad de construir nuevos
automóvil, pero tenían que pagar por ello. Se espacios para estacionamiento.
les cobraba: Fuente: Elke Bossaert, http://www.eltis.org/studies

20
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables

La relación entre políticas utilizadas de La escala del cambio de la demanda de esta-

estacionamiento y transporte público para cionamiento cuando su precio aumenta, es
incentivar el transporte público conocida como elasticidad de la demanda.
En general, ha sido comprobado que las medi- Conocimientos sobre la elasticidad precio del
das de política de estacionamiento son muy estacionamiento pueden ayudar a predecir
probables que sean relativamente más impor- cuantos problemas de estacionamiento pueden
tantes que muchas otras medidas de la gestión ser resueltos cuando un cambio es introducido
del tráfico para influenciar en cómo las personas o incrementado. Por supuesto, cobrar por el
escogen desplazarse. Más específicamente, en estacionamiento es solo una manera de ges-
los estudios limitados que se han llevado a cabo, tionar el estacionamiento (ver Capítulo 3 para
la decisión de utilizar el automóvil para el reco- una detalla lista de medidas), y su impacto
rrido al trabajo, está en gran medida influen- variará dependiendo de factores como si hay
ciado por la disponibilidad y costos del estacio- disponibilidad de estacionamiento gratuito
namiento (ver, p. ej., Feeney 1988, NEDO 1991, cerca del área donde se cobra o si la tarifa es
Shoup and Wilson 1982, COST 342 o Litman pagada por los conductores o por alguien más
2006). P. ej., el Censo Nacional Suizo de 1994 (empleados, p. ej.). Sin embargo, el Cuadro 6
mostró que, de los empleados que tienen un suministra algunas de las mejores valoraciones
espacio de estacionamiento reservado en el de responsabilidad al incremento del precio del
trabajo, el 81% utiliza su automóvil para llegar estacionamiento derivado de un experimento
ahí. La figura correspondiente para esto sin el en Seúl. Estas figuras refuerzan el punto el cual
espacio para estacionamiento es de 35%. El cobrar por el estacionamiento puede tener una
capítulo 7 de COST 342 suministra numerosos mayor influencia en cómo las personas deciden
ejemplos de maneras en que la movilidad basada desplazarse.
en el automóvil es afectada por la provisión de
espacios para estacionar.

Cuadro 6: Respuestas a los cambios en cobros de estacionamiento, Seúl, Corea del Sur
Proporción modal antes y después de Porcentaje
introducir el cobro de estacionamiento de cambio
Automóvil 0,660 to 0,562 -15
Automóvil-bus
Bus 0,340 to 0,438 +29
USD 33
por mes de Automóvil 0,576 to 0,502 -13
Automóvil-metro
incremento Metro 0,424 to 0,498 +18
en precio
Automóvil- Automóvil 0,567 to 0,495 -13
bus+metro Bus+metro 0,433 to 0,505 +17
Automóvil 0,660 to 0,460 -30
Automóvil-bus
Bus 0,340 to 0,540 +59
USD 66
por mes de Automóvil 0,576 to 0,428 -26
Automóvil-metro
incremento Metro 0,424 to 0,572 +35
en precio
Automóvil- Automóvil 0,567 to 0,423 -25
bus+metro Bus+metro 0,433 to 0,577 +33

21
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

El Cuadro 7 muestra elasticidades y elasticida-

des cruzadas para los cambios en los precios del
estacionamiento en varias ubicaciones del centro
de la ciudad medida en Sídney, Australia. P. ej.,
un 10% de incremento en el precio de los esta-
cionamientos preferidos ubicados en el centro,
lleva a una reducción del 5,41% en la demanda
en esos lugares, un 3,63% de incremento en los
viajes de park and ride, un 2,91% de incremento
en los desplazamientos en transporte público y
un 4,69% de reducción en los desplazamientos
totales al centro de la ciudad (Cuadro 7).

Cuadro 7: Elasticidades de estacionamiento en Sidney, Australia

Se prefiere CBD Se prefiere menos CBD Borde CBD
Viaje en automóvil, se prefiere CBD -0,541 0,205 0,035
Viaje en automóvil,
0,837 -0,015 0,043
se prefiere menos CBD
Viaje en automóvil, borde CBD 0,965 0,286 -0,476
Park & Ride 0,363 0,136 0,029
Andar en transporte público 0,291 0,104 0,023
No hacer el viaje al CBD 0,469 0,150 0,029
* = CBD es en centro de negocios (Central Business District en inglés)
Fuente 2: Hensher y King (2001, 192)

Políticas de apoyo al estacionamiento vehicular

serán esenciales para complementar otras ini-
ciativas del transporte para alcanzar objetivos
relacionados con la accesibilidad y el medio
ambiente. Si existe un exceso de oferta de
estacionamiento ubicado en el centro sobre
la demanda por dicho estacionamiento, las
mejoras en el transporte público por sí solas, no
podrán esperar que resulten en un cambio de
la distribución modal (Scottish Executiv, 2003).
Muchas de las más significantes iniciativas y
políticas hacia el transporte en el centro de la
ciudad dependen, para su éxito, en restringir
el tráfico vial, la política de estacionamiento es
una de las formas más potentes y además públi-
camente aceptables de restricción. Del contexto
Norte Americano, Pratt (2003) también cita la
investigación de Canadá por Morral and Bolger
(1996), como se presenta en el Cuadro 8.

22
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables

Cuadro 8: Relaciones entre la oferta de estacionamiento en el centro y uso de transporte público

en ciudades canadienses
Proporción Espacio de Espacios de Espacios de Hora pico AM – propor-
Ciudad de empleio oficinas en estacionamientos estacionamientos por ción de uso de transporte
de área CBD CBD (1.000 pies2) por cada 1.000 pies2 cada empleado de CBD público en CBD
Saskatoon 20,7% 3.600 3,5 0,79 14,6%
Edmonton 20,2% 15.133 2,1 0,51 32,0%
Calgary 23,4% 31.493 1,3 0,46 38,8%
Montreal 14,9% 87.996 1,0 0,38 48,7%
Winnipeg 26,1% 17.478 1,4 0,36 39,7%
Vancouver 16,3% n/a n/a 0,29 46,0%
Toronto 25,3% 61.570 1,5 0,29 64,1%
Ottawa 31,7% 21.024 1,1 0,28 48,8%
Nota: se listan en orden de proporciones decrecientes de espacios de largo plazo por empleado del CBD.

Fuente: Morrall y Bolger (1996), citado en Pratt (2003).

La ciudad de Shenzen en China recientemente

cambió sus políticas de estacionamiento por
exactamente una razón.

Recuadro 6: Políticas de un incremento en la tarifa de estacionamiento

estacionamiento en Shenzhen, China
Después de un reciente incremento en las tarifas
de estacionamiento en Shenzhen, una notable
disminución del 30% en la demanda por esta-
cionamiento se ha observado. Fuera del total de
350.000 espacios para estacionar que hay en la
ciudad, 50.000 espacios se han vuelto más cos-
tosos. Bajo la nueva reglamentación, las tarifas
de estacionamiento en el centro de la ciudad se
han incrementado en menos de CNY* 5 por hora
a CNY 15 por la primera hora y CNY 1,5 por cada
30 minutos adicionales entre semana ydurante
horas pico. Durante los fines de semana, la tarifa
de estacionamiento será de CNY 5 (= USD 0,62)
por la primera hora y de CNY 1 por cada hora adi-
cional. Ahora pocos automóviles son reportados
que utilizan los estacionamientos en el centro de
Shenzhen entre semana. Sin embargo, los esta-
cionamientos se encuentran bastante concurridos
durante el fin de semana, ya que estacionarse
ahí es más barato. De todos modos, no existe
mensual para los 250.000 estacionamientos en
áreas residenciales y en edificios públicos. Usua-
rios temporales, sin embargo, necesitan pagar un
extra de CNY 5–10 por día. El gobierno espera que
el flujo de tráfico disminuya en un 12% temporal-
mente y en un 4% a largo plazo debido al cambio
de tarifas de estacionamiento, las cuales aliviarán
la congestión del tráfico en el centro de la ciudad
e incentivará el uso del transporte público, dijo
un portavoz de la oficina de comunicación. Las
nuevas reglas podrían incrementar los gastos de
estacionamiento mensuales a los propietarios de
vehículos en un promedio de CNY 534-694, un
incremento del 30%. Las tarifas de estaciona-
miento podrían entonces representar casi que la
mitad del costo de poseer un automóvil. Luego,
en 2007 Shenzen revocó esta política y su área
central está ahora paralizada por el tráfico.
(Fuente: : Centre for Science and Environment, 2006, pp.
52–53; Zhuyue Sun, 2008).
* CNY = Renmimbi Yuan

La experiencia empírica y trabajo teórico encon- que utilicen este vínculo para reducir el uso
trado en la literatura apoya por lo tanto la del automóvil. Es debido a estas políticas y a
intuición: existe un claro vínculo entre si existe su implementación que pasamos al siguiente
un espacio disponible para estacionamiento y si capítulo.
las personas utilizan su automóvil. La dificul-
tad no está en demostrar este vínculo sino más
bien en ser capaces de implementar políticas

23
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
3.4 Medidas para llevar a cabo su
política de estacionamiento y lograr
sus objetivos
El propósito de esta parte del capítulo es el de
mostrar los cambios que pueden ser introdu-
cidos para lograr los objetivos de la política de
estacionamiento. Estos cambios serán descritos
con algún detalle en las siguientes secciones,
pero vale la pena recordar que muchos de los
problemas que fueron descritos en el Capítulo
1, pueden empezar a ser direccionados a través
de unas acciones clave y prácticas que son
relativamente sencillas, como se menciona a
continuación:
„„ Comenzar controles cuando la demanda es
alta; que puede ser una o dos vías solamente.
„„ Comenzar con precios bajos, pero recuerde
que usted puede incrementarlos desde ese
nivel hasta que los niveles de ocupación sean
optimizados (alrededor del 85% de los espa-
cios ocupados en horas pico; esto garantiza
que sea relativamente sencillo encontrar un
espacio).
„„ Mantener la duración máxima de 3–4 horas
en las áreas de almacenes/negocios de tal
forma que los viajeros no puedan estacionar
ahí y los espacios sean usados varias veces al
día por diferentes compradores y visitantes
de los negocios.
„„ Descriminalizar la fiscalización (de tal forma
que ya no es responsabilidad de la policía).
Esto se hace frecuentemente para llevar a
cabo una fiscalización más efectiva (para más
detalle ver en el Capítulo 6).
„„ El precio del estacionamiento fuera de vía
más barato que el estacionamiento en vía, y
dar a conocer esto a las personas, es incenti-
varlos a utilizar la medida.
„„ Hacerle entender a las personas de cómo los
ingresos generados por el estacionamientos
están siendo utilizados para incrementar la
aceptabilidad del cobro (ver también el Capí-
tulo 9 en cómo implementar estrategias de
estacionamiento).
„„ Utilizar medidas auto-fiscalizables cuando
sea posible para hacer la fiscalización tan eco-
nómica y efectiva como sea posible (para más
detalle ver en el Capítulo 7).
„„ Tener un máximo pero no un mínimo
de estándares de estacionamiento para la
24
cantidad de estacionamiento requerido para
ser construido en nuevas edificaciones (o
no permitir espacios de estacionamiento en
nuevos desarrollos, ejemplo: en áreas urbana
densas con buena accesibilidad al transporte
público).
Estos puntos ahora serán descritos con más
detalle y con referencias a estudios de caso:
Regulando y gestionando el
estacionamiento en vía
En donde la normatividad para regular los esta-
cionamientos en vía exista, es usual que la auto-
ridad local decida sobre las regulaciones del esta-
cionamiento. Existe una tendencia general para
que la regulación del estacionamiento en vía se
vuelva más estricta (restrictiva), en cuanto más
cerca uno vaya al centro de los pueblos o ciuda-
des –porque estas son áreas de gran demanda.
La gran mayoría de los espacios en vía en cual-
quier país permanecen no-regulados de ninguna
manera, porque la demanda es inferior a la
oferta. Pero a medida que la demanda aumenta,
algunas restricciones típicas que pueden ser
encontradas incluyen:
„„ No estacionar a ninguna hora alrededor de
las bocas de los cruces con el fin de asegurar
las líneas de vista para vehículos y un cruce
seguro y accesible para los peatones.
„„ Restricciones al estacionamiento en vías prin-
cipales en horas pico para facilitar el flujo del
tráfico.
„„ Restricciones al estacionamiento en un lado
de una vía angosta para permitir el flujo del
tráfico en doble sentido.
„„ Tiempo limitado del estacionamiento en vía
con el fin de facilitar las ganancias en los
espacios de estacionamiento; normalmente
para asegurar que los que estacionan por
cortos tiempos (p. ej., compradores) puedan
tener un espacio. Permanencias máximas
pueden ser establecidas entre 30 minutos, 1
hora o 2 horas, dependiendo de la demanda.
„„ Restringir el estacionamiento en ciertas áreas
para suministrar espacio en vía para qué
los vehículos comerciales puedan cargar y
descargar en las tiendas y oficinas a lo largo
de la vía. (para más detalle ver la sección
siguiente).
„„ Límites de tiempo alrededor de estaciones
(ejemplo: no estacionar entre las 13:00h y
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables

14:00h entre semana) para frenar el park and

ride informal si esta actividad no es deseada
por las autoridades de la ciudad.
„„ Utilizar el estacionamiento como una herra-
mienta para calmar el tráfico: automóviles
estacionados pueden ayudar a desacelerar el
tráfico – sin embargo, implementaciones cui-
dadosas en vista de la seguridad del tráfico
son necesarias.
„„ Estacionamiento para bicicletas: se necesita
estacionamiento para bicicletas en nuevas
zonas de desarrollo y permitir que el esta-
cionamiento para bicicleta sustituya o pueda
sustituir por el mínimo estacionamiento de Figura 9
automóviles en códigos de zonificación. Estacionamiento en vía
En donde los problemas del estacionamiento cobrado por medidores.
se vuelven más severos, una respuesta típica es Foto por Armin Wagner,
Nis, Serbia, 2007
la de introducir alguna forma de restricción al
estacionamiento para dar a los residentes acceso
exclusivo o preferencial a estacionamientos en
vía alrededor de sus viviendas, con un pequeño
número de estacionamientos (pagos) disponibles
para los compradores y otros visitantes. Estas
zonas residenciales, que cubren el estaciona-
miento en todo un vecindario, han comenzado
a ser introducidos en algunas ciudades del este
(sur) de Europa tales como Belgrado y Cracovia,
pero por el contrario, no son muy conocidas
fuera de Japón, Europa, Norte América y Aus-
tralasia. En China también, las áreas residencia-
les tienden a tener su propio estacionamiento en Figura 10
vía, pero estos son gestionados por la asociación Estacionamiento en vía
de residentes. cobrado por medidores
Un buen ejemplo de estacionamientos con- y sensible al tiempo.
Foto por Thirayoot Limanond,
trolados en vía puede ser encontrado en Graz, Singapur, 2008
Austria. Allí el estacionamiento en la ciudad
central está controlado de 09:00h hasta 20:00h
de lunes a viernes y los sábados por la mañana.
El máximo tiempo permitido de permanencia
es de 3 horas, a menos que el conductor sea 5m
un residente y haya comprado un permiso de 5m
estacionamiento para residente, en cuyo caso
pueden estacionar todo el día. En 2008 el cobro
por hora para los no-residentes era de EUR
1,20. En áreas más retiradas del centro de la Figura 11
ciudad, un sistema similar opera pero cobraba 5m En la ley de tráfico
menos (EUR 0,60/hora) y no hay tiempo 5m
Alemana no se permite
máximo de permanencia. Esto ha reducido el el estacionamiento en
efecto de excedente (spillover) de la zona cen- cruces (Strassenver-
kehrsordnung, §12).
tral controlada; antes que la zona exterior fuera
Fuente: Figura preparada
introducida, había una alta competencia por los por Dominik Schmid

25
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

espacios de estacionamiento gratuito todo el día el precio. La mayoría de estacionamientos son

justo por fuera de la zona central. La política ha
contribuido a mantener a Graz económicamente
fuerte y de mantener sus niveles altos de reparti-
ción modal como caminar, uso de la bicicleta y
transporte público (Fuente: http://www.eltis.org).
¿Qué tanto cuesta estacionar en diferentes
países alrededor del mundo?
«La causa básica de confusión
es que nuestra sociedad no se ha
hecho a la idea de si un espacio
para estacionamiento debería ser
suministrado a un precio de mercado
(comercial) o como un ‘servicio
social’.»
G. J. Roth, “Paying for Parking,” 1965
De los factores que afectan la demanda por
estacionamiento, de pronto el más ignorado es
ofrecidos a los usuarios gratis, aunque no sea
gratis su construcción o su operación. Muchos
países desarrollados han seguido el enfoque de
servicio social para estacionamiento, con una
práctica de ofrecer estacionamiento gratis y
amplio en las ciudades. Los estacionamientos
son rutinariamente ofrecidos gratuitamente para
los dueños de tiendas, empleados y constructores
de vivienda, lo que significa que los conductores
no tienen en cuenta de cuándo hacer tomar una
decisión de desplazamiento. Una sobreoferta
de estacionamiento incentiva a un uso excesivo
del automóvil, resultando en incrementos de la
polución del aire y de la congestión vehicular.
Un cambio de paradigma en la política de esta-
cionamiento está actualmente en curso. Los pla-
nificadores y los líderes de la ciudad están empe-
zando a ver el estacionamiento gratuito como un
obstáculo para mejorar la calidad de vida urbana
y la vivienda accesible. El nuevo enfoque de la
política de estacionamiento es como se señala en
el Cuadro 9.

Cuadro 9: Cambio de paradigma en política de estacionamiento

Paradigma antiguo Paradigma nuevo
El estacionamiento se considera como Bien púlbico Producto básico

Demanda asumida Fija/inelástica Flexible/elástica

La oferta debería Crecer siempre Ser gestionada para responder a la demanda

Regulaciones gubernamentales Establecer mínimos y no estándares Sin máximos o fijos

El precio maximiza La utilización La disponibilidad

La ganancia se motiva a través de Límites de tiempo Preciación

Los costos deberían Estar agrupados con otros bienes Ser transparentes a los usuarios

Cuadro 10: Tarifas de estacionamiento en vía

Ciudad Tarifa por hora (€) (2008) Multa (€) (2008)
Shiraz, Iran 0,07 to 0,13 6
Chennai, India 0,20 to 0,30 14
Delhi, India 0,20 (fuera de vía) No se conoce
Kampala, Uganda 0,17 0,80
Accra, Ghana 0,65 33
Curitiba, Brasil 0,40 26
Beijing (Centro), China 1,10 22
Beijing (otra área), China 0,22 22
(Fuente: contribuyentes reconocidos en el texto)

26
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables

Como ya hemos visto anteriormente, es sola- áreas de la ciudad, un sistema de zonas puede
mente en algunas partes de las grandes ciudades ser introducido. La tarifas son más altas entre
de países en vía de desarrollo que las tarifas de más cerca el estacionamiento este a destinos
estacionamiento se cobran. Con respecto a las atractivos.
tarifas de estacionamiento público, las cuales son
Carga de vehículos comerciales
fijadas por las autoridades locales, algunos ejem-
Es muy importante para el funcionamiento
plos se muestran a continuación en el Cuadro 10.
económico de un lugar, que los vehículos
En el estacionamiento en vía, el cobro debería
comerciales puedan parar en la vía para cargar
en lo posible, ser más alto que el estaciona-
y descargar las entregas a las tiendas y otros
miento fuera de vía ya que esto actuaría como
negocios que no tienen espacio para descargar y
un incentivo para que las personas estacionarán
cargar dentro del área de su edificación. Por el
fuera de vía en vez de conducir dando vueltas
contrario, también es importante para el flujo
buscando un estacionamiento en vía más barato
del tráfico, seguridad y medio ambiente que
(así como más conveniente). En cualquier caso,
dichos vehículos no siempre puedan estacio-
es también claro de otros análisis que el precio
narse donde y cuando ellos quieran; algunos
del estacionamiento por horas aumenta con el
compromisos son usualmente requeridos. Esto
tamaño de la ciudad, así como la ubicación al
es normalmente en forma de tiempo limitado
interior de la misma.
para cargar (ejemplo: máxima permanencia de
Las figuras a continuación comparan tarifas de
15 minutos) y la prohibición de carga en horas
estacionamiento en capitales europeas (en el
pico en vías principales (para permitir el flujo
Distrito Central de Negocios, 1 hora en estacio-
del tráfico) o en horas principales de compras
namiento en vía). Además, las tarifas unitarias
(en calles de tiendas peatonalizadas). Por lo
de autobuses son indicadas como comparación.
tanto, es típico ver permisos de carga en horas
Como regla general, las tarifas de estaciona-
no-pico o durante la noche. Dichas restriccio-
miento deberían ser más altas que una tarifa
nes deben estar bien señalizadas y las empresas Figura 12
unitaria de autobús, con el fin de incentivar el
informadas para que sepan de las restriccio- Tarifas de
uso del transporte público (Figura 12).
nes; pero una buena fiscalización es también estacionamiento en
Con el fin de diferenciar las tarifas de estacio-
necesaria. Un caso interesante es presentado a capitales europeas.
namiento de acuerdo a la demanda en varias
continuación. Para información más detallada Fuente 3: Proyecto Transpower,
http://www.transpower-rp6.org

10

9 Estacionamiento en vía / hora (CBD)

8,70

Tiquete sencillo de bus

8

7
Dólares estadounidenses

6,30

6
6,00

5
4,80

4,80

4
3,80

3,80

3,80

3,80

3,70
3,40

3
3,20

3,20
2,90

2,70

2,50
2,40

2
2,20
2,00
2,00
2,00

1,90

1,90
1,90

1,80

1,70
1,70
1,70

1,50

1,50
1,50
1,50

1,50

1
1,30

1,30

1,30

1,30
1,30

1,30

1,30
1,10

0,40
1,00

0,90

0,90
0,90
0,80
0,80

0,70

0,70
0,60

0,60

0,60

0,60

0
Londres

Amsterdam

Tallinn

Estocolmo

Copenhague

Berlín

Helsinki

Olso

París

Dublín

Bruselas

Luxemburgo

Bern

Praga

Roma

Viena

Riga

Budapest

Atenas

Ljubljana

Vilnius

Bratislava

Madrid

Sofía

Varsovia

Bucarest

Lisboa

Vaduz

Valletta

27
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
ver también SUTP Sourcebook Módulo 1g:
Transporte urbano de carga para ciudades en desa-
rrollo, disponible en línea en http://www.sutp.org.
(Figura 13).
Figura 13
Un camión bloquea Recuadro 7: Espacios de carga para
un carril de la calle vehículos de bienes en Buenos Aires,
durante las operaciones Argentina
de descarga.
Foto por Dominik Schmid,
En la capital del distrito de Buenos Aires, 750
Korat, Tailandia, 2010 estacionamientos de carga en vía han sido
introducidos para vehículos de bienes que
necesitan hacer entregas a las tiendas, ofici-
nas y restaurantes que no tienen área de carga
fuera de vía. Los espacios son señalizados de
azul y se les prohíbe a los residentes utilizarlos
a cualquier hora del día. La longitud máxima
permitida de los vehículos en estos «recuadros
azules» es de 8 metros, y el tiempo máximo
de permanencia es de 30 minutos. Esto ha
hecho que la carga sea muchos más fácil para
los vehículos comerciales y reduce el doble
estacionamiento y por lo tanto, mejora el flujo
del tráfico.
Para más detalles (en español) consultar
http://www.buenosaires.gov.ar/areas/planea-
miento_obras/transito/transporte/plan2008/
carga_descarga/caracteristicas_sistema.
php?menu_id=29768.
28
Gestionando el estacionamiento
fuera de vía
El estacionamiento fuera de vía formalmente
construido es ahora una característica de las
ciudades de ingresos medios como las conur-
baciones chinas del primer orden, nuevos
miembros de la Unión Europea y ciudades en
Latino América como Curitiba y Bogotá. Sin
embargo, en muchas ciudades del sur de Asia y
de África sigue siendo algo raro, ya que es cos-
toso construir y porque a menudo hay «brechas»
en los sitios de las zonas urbanas que pueden ser
utilizadas como estacionamiento temporal de
larga permanencia. También el costo del trabajo
significa que es rentable tener valet parking en
donde los vehículos pueden ser estacionados
más cerca uno del otro que en los estaciona-
mientos convencionales, haciendo más eficiente
el uso del costoso suelo.
Desde el punto de vista de reducir el impacto
visual del estacionamiento en vía, reducir la
congestión del tráfico de búsqueda y en algunos
casos relocalizar el área de la vía en superficie
de los automóviles estacionados en ella para los
peatones. Existen considerables atracciones en la
construcción de nuevos estacionamientos públi-
cos fuera de vía, pero los costos de la construc-
ción son significativos. Excluyendo el costo de la
tierra, los valores siguientes por espacio de esta-
cionamiento son propios de Europa Occidental:
„„ Espacio es superficie, asfaltado, con drenaje e
iluminación – EUR 3.000
„„ Espacio en una estructura de estaciona-
miento (estacionamiento de varios niveles)
– EUR 15.000–EUR 20.000.
„„ Espacio subterráneo – EUR 40.000.
Además, existe un pago por mantenimiento
y seguridad por cada espacio, el cual puede
fácilmente ser de EUR 150–450 por año. Cla-
ramente estos costos son reducidos en diferentes
ciudades del mundo en áreas de bajos ingresos,
pero aún son considerados. El Cuadro 11 es
tomada del Centro para la Ciencia y el Medio
Ambiente (2006, p. 41) y muestra los costos de
construir nuevos estacionamiento fuera de vía
en India, en Ripies (1 EUR=65 INR). El punto
clave para resaltar aquí es que estas altas tarifas
son necesarias para tener una ganancia de la
inversión que es difícil establecer un precio que
sea atractivo en relación con el estacionamiento
en vía. Esto significa que el estacionamiento
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables
Cuadro 11: Costos de construir nuevos estacionamientos fuera de vía en India
Baba Kharak Sing Marg –
estacionamiento multinivel
Estacionamiento
y comercial
Cantidad de ECS planeadas 941
Costo capital en Rupees [INR]
0,4 aprox
en millones por ECS
Costo total INR (incl. Trabajo, 529,00 aprox
impuestos, etc.) (INR 18.577,78
(Valor presente neto) por m2)
ingresos – INR
672,40 aprox
en millones (VPN)
TIR en % 12,68
Cobros de estacionamiento INR 10 por hora
fuera de vía deber ser subsidiado si va a ser
utilizado; pero la autoridad local puede decidir
que el subsidio este mejor dirigido al transporte
público o para el park and ride (Cuadro 11).
Además, desde el punto de vista de una política,
la provisión de nuevos estacionamientos fuera
de vía en áreas centrales de las ciudades puede
generar problemas de congestión porque la
nueva facilidad de estacionamiento puede incen-
tivar más personas a conducir. Esto significa que
tiene sentido considerar que se pueden sustituir
por estacionamientos fuera de la ciudad con una
buena conexión del transporte público en los
park and ride.
Qué tan fácil el estacionamiento fuera de vía
puede ser utilizado para lograr los objetivos de
la política, depende en gran medida en quién
sea el dueño y quién los controle. Obviamente,
la mayor preocupación de un operador pri-
vado de estacionamiento fuera de vía será la de
maximizar su ganancia, lo que significa que
ellos establecerían el precio que maximice su
ingreso, independientemente de los impactos
del transporte por su decisión de precios. Sin
embargo, una autoridad local con una estrategia
de estacionamiento desarrollada podría tener
una serie de otros objetivos. Ellos pueden desear
suministrar estacionamiento público fuera de
vía, simplemente para asegurarse que los visitan-
tes de sus ciudades o pueblos tengan en donde
estacionarse. También pueden desear controlar
el precio de dicho estacionamiento; de pronto
para hacerlo relativamente más costoso para
Edificio Hindustan Times –
estacionamiento multinivel
Estacionamiento Estacionamiento Estacionamiento
solamente y comercial solamente
780 1.209 1.020
0,4 aprox 0,4 aprox 0,4 aprox
384,90 aprox 752,30 aprox 531,00 aprox
416,80 aprox 935,20 aprox 557,40 aprox
12,67 12,68 12,69
INR 30,25 por
INR 10 por hora INR 39 por hora
hora
viajeros de larga permanencia (para reducir el
tráfico de las horas pico) pero más económico
para compradores que tienden a viajar en horas
no-pico. Pero el grado en que tienen el control
sobre el estacionamiento público fuera de vía
depende en gran medida de cuánto poseen de él.
Algunas recomendaciones acerca del estaciona-
miento fuera de vía son las siguientes:
„„ Considerar muy cuidadosamente si en rea-
lidad es necesario o si mejor puede ser pro-
porcionado por un estacionamiento fuera del
pueblo park and ride (ver abajo) y un buen
vínculo con el transporte público.
Si la decisión es tomada para proporcionar esta-
cionamiento público fuera de vía en o cerca del
centro de la ciudad, entonces:
„„ Asegurarse que esté cerca de donde las perso-
nas quieren ir; un punto obvio pero muchas
veces ignorado.
„„ Inclusive si un operador privado maneja el
estacionamiento, asegurarse de que la autori-
dad local pueda influenciar en la estructura
de precios.
„„ Establecer precios por hora para cortas (hasta
3–4 horas) permanencias y precios mucho
más altos por hora para permanencias largas,
para incentivar las ganancias por cada espa-
cio y para disuadir a los viajeros.
„„ Establecer precios más bajos que los precios
del estacionamiento en vía. Si un estaciona-
miento en vía cercano al nuevo estaciona-
miento fuera de vía es más barato o gratis sin
ningún límite de tiempo, casi nadie usaría
29
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
el nuevo estacionamiento fuera de vía. Esto
sucedió en Beijing y el estacionamiento en
vía estaba saturado mientras que el estaciona- estados miembros de la Unión Europea. Praga,
miento fuera de vía permanecía desocupado, p. ej., tiene un extenso estacionamiento y sis-
hasta que los precios del estacionamiento en
vía fueron aumentados en 2007. Hacer el
nuevo estacionamiento en vía tan agradable
como sea posible; a nadie le gusta utilizarlos, parkoviste).
pero haga la experiencia tan buena como
sea posible. Emplear personal de seguri-
dad y limpiar y pintar el estacionamiento
regularmente.
„„ Asegurarse que el tráfico desde y hacia las
entradas y salidas del estacionamiento no
genere congestión, especialmente para el
transporte público.
„„ Una vez abierto el estacionamiento, reduzca/
remueva el estacionamiento en vía para com-
pensar, especialmente en áreas donde las per-
sonas buscando un estacionamiento y manio-
brando en espacios estuvieran causando
congestión. Concédale el espacio en cambio, „„
al transporte público y a los peatones.
Figura 14
Instalaciones de Park Park and Ride
Los pueblos y ciudades a menudo adoptan los
and Ride en Kassel-
Wilhelmshöhe, un park and ride (estaciona y anda; en transporte
público) como parte de su estrategia para abor-
punto de transbordo
principal para dar la congestión del tráfico en las principales
tranpsorte público rutas de la ciudad y en el centro de la ciudad
regional y de (aunque existen ejemplos de sitios de park and
larga distancia. ride que sirven lugares de trabajos principales
Foto por Dominik Schmid,
fuera del centro de la ciudad). Park and ride es
Kassel, Alemania, 2010
30
una opción cada vez más importante en ciuda-
des de ingresos medios tales como los nuevos
tema de park and ride el cual le da al conductor
del automóvil un descuento en la tarifa estándar
del transporte público (ver http://www.dpp.cz/
Park and ride funciona a través de redirigir
los desplazamientos que irían del centro de
la ciudad hacia un estacionamiento en ruta y
haciendo que los conductores de ahí en adelante
tomen el transporte público. Para que el park
and ride sea exitoso, es vital que:
„„ La ruta del transporte público sea rápida,
frecuente y confiable. Si es más rápida que
el correspondiente desplazamiento en auto-
móvil (incluyendo el intercambio y el tiempo
de espera), su mercado no será limitado solo
para aquellos que no poseen estacionamiento
(gratis) disponible en el centro de la ciudad.
La frecuencia de un servicio de park and
ride urbano debería ser cada 10 minutos o,
si es posible, más. Para servicios en donde la
última parada es el park and ride, es preferi-
ble si la frecuencia del servicio es lo suficien-
temente alta de tal forma que un vehículo
siempre este esperando en la parada. En
donde no es la última parada, información
en tiempo real ayuda a mostrar la frecuencia
del servicio actual.
„„ El costo (percibido) de utilizar el sitio debería
ser más bajo que el costo del combustible
y del estacionamiento del desplazamiento
en automóvil hacia el centro de la ciudad.
Dependiendo del mercado objetivo del aprk
and ride, podría ser deseable de ponerle
precio al tiquete del park and ride para un
automóvil lleno de personas (ejemplo: una
persona paga lo mismo que una familia via-
jando junta), ya que este es el precio de com-
paración que las personas tendrán a la hora
de decidir si utilizan o no el park and ride.
„„ Con el tiempo, la cantidad de estaciona-
miento –tanto privado no-residencial como
público– en el centro de la ciudad o pueblo
debería ser reducido, y debería ser más cos-
toso que el park and ride.
„„ Debería haber un acceso fácil desde la red
principal de carreteras hacia el park and ride
y, preferiblemente, salidas segregadas desde
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables

el park and ride para los vehículos del trans- El constructor construyó 500 espacios para park
porte público (si operan en la carretera). and ride en el lugar (el cual también incluye
„„ La capacidad debería ser lo suficientemente usos para empleo y ocio así como para compras),
grande como para satisfacer la demanda, y la municipalidad extendió su Linea de Tranvia
pero no tan grande que las distancias para 4 alrededor de 1,2 km al centro, a un costo de
caminar desde la parte más lejana del esta- EUR 18 millones (inaugurado en 2007). Un
cionamiento sean excesivas. Esto podría pago de EUR 5 permite al conductor estacionar
implicar una estructura de estacionamiento todo el día en el sitio y también de utilizar todo
(varios pisos) si la demanda crece más allá de el sistema de transporte público de Graz por un
cierto punto. día. Por lo tanto, es fácil y rápido para ellos de
„„ La seguridad para los pasajeros y sus automó- desplazarse por tranvía para hacer compras o
viles en el sitio debería ser bastante alta –rejas trabajar en el centro de la ciudad, apoyando su
de seguridad de buena calidad y un personal economía. (Fuente: http://www.eltis.org)
presente incrementaría la confianza en el ser-
vicio por parte de los usuarios. 3.5 Costos de gestión de
„„ Las instalaciones también necesitan servir no estacionamiento
solo a personas que van a utilizar el servicio
de transporte público sino también personas Estacionamiento en vía
que desean estacionar para realizar diligen- Gestionar el estacionamiento en vía no es cos-
cias en la localidad. toso. Todo lo que se requiere son señales, pin-
Ciudades de ingresos medios que han comen- tura para las líneas y algunas veces máquinas
zado a utilizar el park and ride incluyen Estam- expendedoras de tiquetes y equipo para reforzar
bul, Santiago de Chile; el primero tiene el park a los oficiales para registrar las infracciones y
and ride vinculado con el servicio de ferry, y colocar multas. Sin embargo, en Estambul y
el segundo con su creciente red de metro, una Accra, las máquinas expendedoras de tiquetes
de esas estaciones pronto estará vinculada con fueron utilizadas en principio solo para reem-
un nuevos espacio con 457 espacios de estacio- plazar al personal que vendía tiquetes manual-
namientos subterráneos a un costo de USD 15 mente, demostrando que el costo de la inversión
millones (ver http://diario.elmercurio.cl/detalle/y mantenimiento y vaciado de las máquinas
index.asp?id=%7b871b23c3-4b81-44aa-9b11- expendedoras tiene que ser sopesado con el
11c37174639e%7d). costo de pagar miembros del personal que vende
Un ejemplo de cómo Estambul utiliza sus park tiquetes. Las multas también pueden ser reparti-
and ride para gestionar el uso del transporte das manualmente, dependiendo de la legislación
público se muestra en la estructura de precios y los registros necesarios que deben ser conser-
en diferentes partes de esta ciudad que es atra- vados. Si la gestión del estacionamiento en vía
vesada por el Bosporus, el canal que divide a es auto-fiscalizante entonces, un poco más de
Europa de Asia Menor. En Sisli, uno de los luga- inversión es a menudo necesaria en bolardos y/o
res de negocios clave de Estambul en la parte en rejas para evitar que los carros conduzcan en
Europea de la ciudad, el estacionamiento en vía ciertas áreas para estacionar. En todo caso, el
cuesta TL4 (EUR 2,30) por hora para estimular mensaje general, es que el estacionamiento en
las ganancias en estacionamientos y utilizado vía puede ser gestionado de manera económica y
por compradores y visitantes de los negocios. sin ninguna clase de tecnología sofisticada.
En el suburbio más residencial de Bostanci en Los costos de construcción y mantenimiento
la parte asiática, el estacionamiento todo el día del estacionamiento fuera de vía ya han sido
al lado de la terminal del ferry (con servicios mencionados: es una opción costosa, pero una
frecuentes hacia el lado europeo) cuesta TL3, que puede radicalmente mejorar la calidad del
actuando así un incentivo para park and ride. ambiente urbano si el estacionamiento que
Otro ejemplo de park and ride es en Graz, Aus- está en vía es removido y si el acceso/egreso al
tria. Aquí, un centro comercial al borde de la estacionamiento es planificado cuidadosamente
ciudad, Murpark, aplicó por un permiso para para evitar filas en vía para el estacionamiento
expandirse en asociación con la municipalidad. fuera de vía.

31
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
El costo de un park and ride depende princi-
palmente en sí la infraestructura dedicada al
transporte público (ejemplo: un nuevo tranvía
o línea de tren) tenga que ser construida para
servirlo.; y si es un transporte existente, comple-
tamente, nuevo o una adaptación de un servicio
existente. Si no existe, entonces un subsidio
adicional es a menudo requerido, por lo menos
inicialmente. A estos costos se le debe sumar el
costo de la construcción y mantenimiento del
estacionamiento (ver secciones anteriores para
Recuadro 8: Re-desarrollo de la
ciudad antigua en Sibiu, Rumania:
Nuevo sistema de estacionamiento
En 2004, los 25 ministros de la Cultura de la
Unión Europea designaron en 2007 a Sibiu en
Transilvania, Rumania, la Capital Europea de la
Cultura. Un logro impresionante, particularmente
cuando se hace una mirada más detallada en la
historia reciente de Sibiu. Solo hace diez años,
su casco histórico estaba lejos de hacer de Sibiu
una contendiente para ser la capital de la cultura.
Múltiples edificios tenían problemas de humedad
y eran insostenibles. Reparaciones inadecuadas
y trabajos de reconstrucción que no estaban en
armonía con el estilo arquitectónico de la ciudad
se hicieron sentir en el paisaje urbano. Las plazas
pintorescas en la ciudad antigua estaban cons-
tantemente llenas de vehículos estacionados y
varios conductores tomaban atajos a través de
las vías angostas del centro de la ciudad.
En nombre de BMZ, la GTZ ha estado apoyando a
la ciudad en sus esfuerzos para re-desarrollar su
ciudad antigua desde finales de los años 90. P. ej.,
el equipo del proyecto informa a los residentes en
cómo pueden ellos cuidar sus hogares del dete-
rioro. Sin embargo, hay más en la remodelación
que unas simples fachadas bonitas. El espacio
público en su totalidad, incluyendo calles, plazas,
tiendas y el sistema de transporte público fueron
todos parte del proyecto.
El último logro es el sistema de gestión del esta-
cionamiento de vehículos que fue introducido
recientemente. La GTZ trabajó en el concepto
32
figuras sobre esto), y cualquier costo de personal.
La mayoría de park and rides en Europa son de
propiedad pública y subsidiados. En donde la
inversión inicial es pública pero el servicio se
vuelve tan popular que es rentable, y en donde
el transporte público es operado por empresas
privadas, la autoridad pública podría dejar la
operación del park and ride como un contrato
y compartir la ganancia con el operador. Esto
sucede en York y Oxford en el Reino Unido,
p. ej., (Recuadro 8).
junto con el concejo de la ciudad desde 2003,
con la ciudad tomando propiedad del proyecto.
El centro de la ciudad fue dividido en varias zonas
de estacionamiento basado en el principio que
entre más cerca una zona este al centro de la
ciudad, más costosa es. El estacionamiento de
larga permanencia y el de residentes, es ahora
muy económico. En contraste, la permanencia
de corta estadía es más costosa y por lo tanto
menos atractiva. Estacionar su automóvil por 30
minutos en el centro histórico cuesta tanto como
si se dejara todo el día estacionado por fuera del
centro histórico.
El éxito del sistema solo pudo ser visto después
de dos años. El número de automóviles en el
centro histórico de la ciudad antigua ha caído
dramáticamente, mientras que ahora existe alre-
dedor de 1.000 nuevos espacios fuera del centro
de la ciudad. Con las tarifas de estacionamiento,
el gobierno de la ciudad ya ha cubierto la mitad
d los costos originales, y en unos pocos años el
sistema se habrá pagado por sí solo. En noviem-
bre de 2008, la iniciativa fue galardonada con el
premio de la Comisión Europea ELTIS para el
transporte local.
Por supuesto, los residentes de Sibius también
se beneficiaron del nuevo sistema de estaciona-
miento, ya que menos vehículos en el centro de la
ciudad también significa menos ruido del tráfico y
polución de los exhostos de los vehículos. Medi-
das adicionales para mejorar el sistema local de
transporte público deberían reducir aún más las
emisiones de los exhostos y aligerar la carga de
los residentes y del medio ambiente.
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables

3.6 Utilizando tecnología para la gestión un espacio para estacionar. Tales sistemas
del estacionamiento han sido tradicionalmente utilizados en guías
Existe una considerable tecnología disponible de estacionamiento fuera de vía, pero en Ale-
para la gestión del estacionamiento. Esto cubre, mania, experimentos están en marcha para
p. ej.: guiar a los automóviles a espacios de estacio-
Máquinas expendedoras de tiquetes. namiento en vía.
„„
„„ Pago del estacionamiento basado en teléfonos
celulares.
„„ Barreras para estacionamientos fuera de vía
para automóviles.
„„ Fiscalización – máquinas capaces de registrar
en detalle la violación de la regulación por
parte del vehículo, fotografiar el vehículo,
emitir un tiquete y enviar la información
acerca de la operación completa a una esta-
ción base. Estas son ahora usadas en algunas
ciudades chinas de primera línea y en algu-
nas partes de Serbia, por ejemplo.
„„ Fiscalización por cámaras (particular-
mente en los autobuses o en arterias viales
importantes).
„„ Tecnología de información para mantener un
registro, hacer un seguimiento del no-pago y
así sucesivamente. Figura 15
„„ Sistemas de orientación del estacionamiento Máquina de
en tiempo real para que las personas gasten tiquetes en Oslo.
la mínima cantidad de tiempo buscando por Foto por Andrea Broaddus,
Oslo, Noruega, 2007

Figura 16
Sistema de guías de
estacionamiento de
tiempo real, mostrando
la cantidad de espacios
de estacionamiento
libres para
diferentes lugares.
Foto por Stefan Belka,
Dresden, Alemania, 2009

33
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Tales sistemas pueden ser útiles en ciudades en

donde el trabajo es costoso y la gestión del esta-
cionamiento ha alcanzado un nivel de desarrollo.
En particular, cualquier cosa que haga el pago
más conveniente y «amigable con el cliente», y
cualquier cosa que haga la fiscalización más
mecanizada y por lo tanto menos expuesta al
fraude, puede ayudar a hacer la gestión del
estacionamiento más aceptable públicamente.
Sin embargo, es una falacia creer que una estra-
tegia exitosa de la gestión del estacionamiento
dependa en la capacidad de una ciudad en pagar
por soluciones de alta tecnología: este no es el
caso. Soluciones de baja tecnología son más
fáciles y más económicas de implementar, a
menudo más flexibles, tienden a emplear más
personas (lo cual puede ser considerado en ciu-
dades con altos niveles de desempleo) y son casi
tan efectivas si son bien fiscalizadas.

Figura 17
Utilización eficiente
de espacio urbano
– estacionamiento
medido para vehículos
de dos ruedas en
Tokio, Japón.
Foto por Andrea Broaddus,
Tokio, Japón, 2001

34
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables
Recuadro 9: Estrategias sobre la gestión
del estacionamiento propuestas para
Nueva Delhi, India
Un estudio para evaluar la política de estacionamiento
de Nueva Delhi y para desarrollar estrategias para
hacer frente al rápido crecimiento del uso del automóvil
en los mercados de la ciudad fue realizado en 2007.
Nueva Delhi es una ciudad densamente poblada de
15 millones de personas, con 4 millones de vehículos
personales registrados. En 2006, a la ciudad ingresa-
ron 360.000 nuevos vehículos, o lo que es lo mismo,
aproximadamente 1.000 por día. Esto es casi el doble
de la tasa del año 2000, con el continuo crecimiento
exponencial que se espera. Con el espacio para
estacionamiento ya escaso, con las instalaciones de
estacionamiento en los nueve principales mercados
de la ciudad ya saturados, Delhi está en la búsqueda
de nuevas estrategias de nuevos estacionamientos.
A continuación se mencionan las recomendaciones
del estudio sobre el estacionamiento:
Promover la utilización eficiente del espacio
existente
„„ Utilizar áreas actualmente desaprovechadas (esqui-
nas, bordes, tierra no desarrollada, etc.), especial-
mente apropiadas para pequeños automóviles,
vehículos de dos ruedas, y bicicletas.
„„
Donde exista el ancho adecuado de una calle,
cambiar de estacionamiento en la vía en paralelo
a angulado.
„„
Maximizar el número de espacios de estaciona-
mientos empleando un carril a la esquina durante
horas no pico.
„„
Utilizar “valet parking”, especialmente durante
horas pico. Esto puede incrementar la capacidad
de estacionamiento en un 20–40% comparado
con los usuarios que estacionan sus vehículos.
„„
Identificar los sitios en donde los estacionamien-
tos en vía deberían estar restringidos durante las
horas pico o todo el día.
Revisar la configuración de todas las propuestas
de estructuras de estacionamiento multiniveles
„„ Desarrollar esto como un estacionamiento remoto
con sistemas de park and ride e integrarlo con el
transporte público.
„„
Deberían estar localizados cerca de los puntos de
intercambio de los nodos de transporte público,
o en la periferia de los centros comerciales, con
autobuses gratuitos y servicio público gratuito.
„„
Estas instalaciones también pueden ser desarro-
lladas como un plan de estacionamiento y una
gestión de eventos especiales.
„„
Taxis y vehículos de tres ruedas pueden jugar un
rol importante en el sistema de alimentadores para
el sistema de park and ride.
Mejorar la información del usuario para una
apropiada gestión de los espacios existentes
„„ Desarrollar un sistema de información pública para
informar a las personas acerca de la disponibilidad
de estacionamiento, regulaciones y precios.
„„
Todos los organismos civiles deben desarrollar un
inventario de estacionamientos para sus respec-
tivas jurisdicciones.
„„
Mapeo GIS de los estacionamientos.
„„
Todos los organismos civiles deberían revisar los
contratos actuales y las directrices para el desarro-
llo de estacionamientos para disminuir los tiempos
de recuperación, medición electrónica para tarifas
diversas de estacionamiento y otras planificacio-
nes físicas.
Promover el estacionamiento compartido
para una máxima utilización de los espacios
existentes
„„ En la medida de las posibilidades, los espacios
de estacionamiento deberían estar gestionados
como áreas comunes.
„„
Desincentivar los espacios asignados individual-
mente para maximizar el uso de las instalaciones
disponibles.
Evaluar los estándares de estacionamiento
„„ La Autoridad de Desarrollo de Deli ha realizado
una revisión hacia arriba de las normas de esta-
cionamiento para el Plan Maestro 2021. Es impor-
tante asegurar la fiscalización y contener el «efecto
derrame».
„„
Considerar la necesidad de estándares de esta-
cionamiento flexibles según las necesidades en
el futuro.
Necesidad de coordinación de la gestión
„„Crear una interfaz para hacer frente a los precios
de estacionamiento, gestión y regulaciones de
estacionamiento y la fiscalización en todas las
jurisdicciones de una manera compuesta.
Fortalecer la fiscalización
„„ Por último, la autoridad de la gestión del tráfico
debería ser capaz de fiscalizar efectivamente una
política de estacionamiento restrictiva, recolec-
tar las tarifas de estacionamiento y multar a los
infractores.
Fuente: Chock-a-Block: “Parking Measures to Leverage Change”,
draft report from the Centre for Science and Environment, 2007,
cited in GTZ (2009, 97).
35
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
4. Temas institucionales y
fiscalización
4.1 Temas institucionales
La experiencia internacional muestra que una
organización privada trabajando bajo el techo
de la administración pública parece ser la mejor
forma de organización para la gestión del esta-
cionamiento. En este contexto, la autoridad
pública conserva el control sobre la política y
estrategia (ejemplo: la oferta total del estacio-
namiento en vía y fuera de vía) y sobre impor-
tantes temas de política tales como el nivel de
multas y si las multas deben o no variar de
acuerdo con la severidad de la infracción. Ejem-
plos para tales organizaciones pueden ser encon-
trados en Norte América y Canadá, ejemplo:
Toronto http://www.greenp.com.
Las tareas de la organización privada deben
incluir:
„„ Inventarios y previsiones tanto para la oferta
como para la demanda.
„„ Provisión de la oferta de estacionamiento
en vía (diseño, marcas viales, señalización
vertical).
„„ Operación de las instalaciones públicas del
estacionamiento fuera de vía/ control en ins-
talaciones públicas del estacionamiento fuera
de vía.
„„ Definición de los términos de uso para el
estacionamiento en vía.
„„ Operación de estacionamientos en vía
controlada.
La fiscalización del estacionamiento debería
„„
ser manejada por una organización inde-
pendiente que también debería organizarse
como una empresa privada bajo el techo de
la administración pública, por lo menos si
las leyes nacionales así lo permite. Si no, esta
entidad tiene que ser parte de la administra-
ción local.
Las tareas de esta organización son:
„„ control de las áreas de estacionamiento en las
zonas con regulación específica (restricción
de tiempo, tarifas de estacionamiento),
„„ emisión de los tiquetes de multa, y
„„ control del pago de las multas.
El ingreso que se crea gracias a las multas será
utilizado para financiar la entidad fiscalizadora.
La cantidad que excede las necesidades de esta
36
entidad deberán ser utilizadas por la entidad
de estacionamiento para mejorar el estado del
estacionamiento.
En muchos países, en la práctica, la fiscaliza-
ción es llevada a cabo por la policía y el nivel de
multas es establecido por el gobierno regional o
central, dando menor flexibilidad y autonomía
al gobierno local en controlar este importante
factor de fiscalización. P. ej., en Shiraz en Irán,
el dinero por el cobro del estacionamiento va
a una corporación municipal, la Organización
de Transporte de Shiraz (STO por sus siglas en
inglés), que en última instancia, planea utilizar
los ingresos para construir estacionamientos
fuera de vía como remplazo de los estaciona-
mientos en vía. Sin embargo, el STO depende
de la policía para la fiscalización y el dinero
de las multas es compartido entre la Policía de
Tránsito y el Ministerio del Interior, siendo este
último el que establece el nivel de multa; mien-
tras que el STO y la municipalidad establecen
la tasa de cobro para los estacionamiento en
vía. Claramente, si el STO dispone la tarifa por
hora pero si el Ministerio del Interior no incre-
menta la multa, entonces los conductores esta-
rán menos dispuestos a pagar el cobro por hora
y más dispuestos a correr el riesgo de obtener
una multa, ya que el nivel de los dos converge.
Esta es una razón por la cual se recomienda
que siempre que sea posible la fiscalización sea
despenalizada; esto es, quitarle de las manos
de la policía y dársela a fiscalizadores de la
municipalidad. Este movimiento también es
recomendado porque la fiscalización municipal
tiende a ser más efectiva (inclusive «entusiasta»)
que la de sus contrapartes en la policía. Este
es el caso en Kampala, p. ej., en donde la fis-
calización es responsabilidad de un contratista
privado que puede distribuir las multas y los
ingresos del estacionamiento con la municipa-
lidad bajo la base de un pre-acuerdo. En Curi-
tiba, Brasil, la organización municipal público-
privada URBS que gestiona el transporte
público, también emplea agentes de estaciona-
miento quienes son responsables de fiscalizar el
estacionamiento en vía.
Temas organizacionales
La discusión anterior ha mostrado que la
manera en que la operación del estacionamiento
es organizada puede tener un mayor impacto en
su efectividad. En general, si todos los aspectos
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables
Recuadro 10:
Descriminalizar la fiscalización
Bajo el Acta del Tráfico en Vía, las autoridades
locales en el Reino Unido son competentes de
contraer la responsabilidad para la fiscalización
del estacionamiento en vía por parte de la policía
en sus áreas. Estas Áreas Especiales de Estacio-
namiento (SPAs por sus siglas en inglés) deben
ser autofinanciadas, con costos operacionales
pagados a través de las multas. Por lo tanto,
las CPZs están normalmente limitadas a esas
áreas en donde se puede anticipar que operaran
bajo ganancia –principalmente áreas en donde
la demanda es significativamente superior a la
oferta. La introducción de áreas de control por
árae –a CPZ– usualmente involucra algunos usua-
rios no-esenciales tales como viajeros que son
desplazados para crear espacio adicional para
usuarios esenciales como los residentes, los
compradores y los compradores de negocios de
corto tiempo. Algunos problemas pueden surgir si
los usuarios desplazados continúan estacionán-
dose, pero solo por fuera del área de control, esto
puede resultar en una presión para estacionarse
cerca de los límites de la zona.
Un CPZ normalmente incluirá:
„„
Estacionamientos solamente para residentes.
Para estacionarse en estos sitios, los residentes
de la política de estacionamiento y operaciones
pueden ser controladas por la municipalidad y
operada por la municipalidad o empresas priva-
das actuando bajo un contrato con la municipa-
lidad, experiencias han mostrado que esto hace
la operación más efectiva. Curitiba, Kampala y
Beijing son buenos ejemplos de esto. En cambio,
Deli representa una situación en donde la polí-
tica de estacionamiento y operaciones están alta-
mente fragmentadas, y por lo menos seis dife-
rentes organizaciones del sector público tienen
alguna responsabilidad en el estacionamiento.
El gobierno de Delhi, p. ej., establece políticas
de estacionamiento; pero departamentos muni-
cipales y nacionales son responsables por su
implementación en la red vial. Sin embargo, en
muchos casos ellos tienen sus propias priorida-
des por lo tanto la política no es implementada.
4.2 Fiscalización
La política de estacionamiento no trabaja sin
fiscalización, y la fiscalización a menudo parece
deben comprar un permiso anual, el cual cuesta
entre EUR 15 y EUR 400 por año, dependiendo
del municipio o ciudad.
„„
Estacionamiento público de «pague y muestre»
(pay and display). Quienes estacionan deben
estimar la duración que permanecerán en el
lugar y comprar un tiquete por dicha perma-
nencia tan pronto estacionen y ubicarlo en el
automóvil. Las tarifas por hora varían desde
EUR 0,50 hasta EUR 7,00.
„„
Espacio para cargar pero no para estacionar
„„
Espacios en donde no se permite ni descargar
ni estacionar.
Si quien estaciona infringe cualquiera de estas
regulaciones, la autoridad local (o el contratista)
puede imponer una multa. Esto varía en gran
medida de un lugar a otro –en Edinburgo, Reino
Unido, actualmente es EUR 90, y se reduce hasta
EUR 45 si la multa se paga en las dos siguientes
semanas. La multa es la misma sin importar cuál
sea la contravención (ejemplo: permanecer por
35 minutos cuando solo ha pagado por 30 minu-
tos obtiene la misma multa que por estacionar
su vehículo de manera indebida en el carril del
autobús y bloqueando todos los autobuses). Nor-
malmente, cuando la policía es la autoridad local
que fiscaliza, la posibilidad de que un vehículo
estacionado indebidamente obtenga una multa
se incrementa en cuatro o seis veces.
un problema insuperable en países en desarrollo.
No obstante, culturas de fiscalización pueden
cambiar. P. ej., en Bogotá hace cinco años atrás
las personas estacionaban, con virtual impuni-
dad, en el lugar que quisieran. El alcalde Peña-
losa llegó al poder y dispuso de recursos para la
fiscalización, en particular el estacionamiento en
áreas peatonales y aceras. (ver Recuadro 11). Él
llevó a cabo esto porque quería hacer de Bogotá
un lugar más atractivo. Él frenó completamente
la práctica de estacionarse en las aceras en un
año por medio de la instalación de barreras que
impedían que los automóviles cruzaran a través
de ellas (una medida física de auto-fiscalizables)
y realizó esto a pesar de la fuerte oposición de
los propietarios de las tiendas. Esto muestra
el papel importante que un liderazgo político
fuerte puede tener, aunque hay otros casos en
donde esto ha sido menos importante. Desde
que los automóviles fueron prohibidos en las
aceras, la situación económica de Bogotá ha
mejorado significativamente y los ciudadanos
37
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Figura 18
Estacionamiento
restringido – ¿pero
no fiscalizado?
Foto por Carlosfelipe Pardo,
México DF, México, 2007
38
son mucho más felices con su ciudad. Esto se
debe a una serie de medidas que incluyen mejo-
ras en el transporte público y un paisaje urbano
más amplio y mejoras de espacios verdes, pero el
fin del estacionamiento en las aceras también ha
jugado un papel importante.
En Serbia, en la ciudad de Nis, hasta 2006,
prácticamente no había fiscalización del esta-
cionamiento y las personas estacionaban en el
Recuadro 11: Revolución del en realidad una sobreoferta de casi tres veces el
actual espacio para estacionamiento (ejemplo: 166
estacionamiento en Bogotá, Colombia automóviles estacionados en un área que tenía
La principal meta del alcalde Enrique Peñalosa una capacidad para estacionar 479 vehículos).
durante su mandato era la degenerar equidad en el Respaldados por estos resultados, el proyecto
uso del espacio público. Él observó que los auto- para remover los espacios para estacionamiento
móviles estaban arrebatándole casi todo el espacio y construir aceras amplias, siguió adelante.
a los peatones y a otros usuarios del espacio
Fuente: Carlosfelipe Pardo, http://www.reinventingparking.
público, así que insistió en recuperar para la gente org/2010/10/parking-revolution-in-bogota-golden-era.html
tanto espacio público como fuera posi-
ble. Un método aún mucho más agresivo
y cuestionado de recuperar el espacio
público fue el de reclamar el espacio del
estacionamiento en vía. Aunque varios
ciudadanos se quejaban de la invasión
por parte de los automóviles estaciona-
dos en las aceras y en el espacio público,
fue increíblemente difícil de implementar
dicha política. Se enfrentó a la oposi-
ción, especialmente de los propietarios
de los almacenes ubicados a lo largo
de importantes avenidas de la ciudad.
Sin embargo, una encuesta en una de
las principales avenidas de la ciudad
mostró que el 80% de los vehículos
estacionados por fuera de los almacenes
eran de hecho de propiedad de los dueños de Figura 19
los almacenes y de los empleados. Solo el 20% Automóviles estacionados
de los espacios eran utilizados por sus clientes. bloquean las vías peatonales.
Además, se encontró que en algunas áreas había Foto por Carlosfelipe Pardo, Bogotá, Colombia, 2008
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables

lugar que quisieran y utilizaban el automóvil
para desplazamientos verdaderamente cortos.
El medio ambiente de la ciudad así como la
economía estaban sufriendo. Dos zonas de
estacionamientos pago fueron introducidas, con
25 fiscalizadores (empleados por una compañía
privada contratada por la municipalidad). Los
visitantes deben pagar por hora mientras que
los residentes reciben tarifas preferenciales de
larga permanencia. Esta situación rápidamente
ha mejorado y ganado aceptación porque quedó
claro que la ciudad ahora es un mejor lugar para
vivir, trabajar y hacer compras, de lo que era sin
los controles al estacionamiento. Para más infor-
mación, ver http://www.eltis.org.

Recuadro 12: ISPARK, Estambul, Turquía
Con 2,4 millones de automóviles, 90% de los cuales deben
estacionar en vía, y un crecimiento económico del 10% anual,
Estambul posee crecientes problemas de estacionamiento. En
2005 la Municipalidad del Gran Estambul creó una organización
especial de estacionamiento, Ispark, para introducir controles
al estacionamiento en vía y una política de estacionamiento
más estructurada en varias de sus áreas más activas. ISPARK
ahora controla 51 estacionamientos fuera de vía con un total
de 17.000 espacios y 10.000 estacionamientos en vía en 226
sitios diferentes.
Antecedentes y objetivos
Estambul es una ciudad de 15 millones de habitantes viviendo
en altas densidades en áreas relativamente pequeñas. La
demanda por estacionamiento es intensa a medida que los
propietarios de automóviles crecen de su nivel actual que es
de alrededor de 150 por cada 1.000 habitantes. También hay
muy pocos estacionamientos fuera de vía y una tradición de
un control informal de estacionamientos en vía en áreas de
alta demanda. Ispark fue creado para:
„„
Mejorar la gestión de esta difícil situación de estacionamiento;
„„
Proveer un mejor servicio al estacionamiento público;
„„
Utilizar el estacionamiento para estimular el uso del trans-
porte público;
„„
Poner a disposición estacionamientos adicionales fuera
de vía; y
„„
Empezar a cambiar la percepción pública sobre el control
al estacionamiento.
ISPARK es una empresa de libre competencia regulada por
la Municipalidad del Gran Estambul para gestionar sus esta-
cionamientos en nombre de la municipalidad. A pesar de la
falta de una dirección por parte del gobierno local y central, y
teniendo que operar sin ninguna estrategia oficial de estacio-
namiento para toda la ciudad, ISPARK opera bajo sus propios
objetivos y políticas para la operación de sus estacionamientos.
Otra dificultad es que ISPARK tiene que operar sin ninguna
capacidad de fiscalización legal –no es legalmente permitido
multar a las personas que infringen sus normas, pero esto no
es ampliamente advertido y, porque ha mejorado la situación
del estacionamiento, sus normas son ampliamente aceptadas.
Implementación
Alrededor de 1.500 miembros han sido empleados para ges-
tionar los estacionamientos de automóviles y las áreas en vía,
controladas por Ispark, algunos de los cuales ya habían traba-
jado previamente en gestión «informal» del estacionamiento –un
ejemplo clave de cómo las estructuras institucionales pueden
ser cambiadas con el fin de hacer más efectiva la gestión del
estacionamiento. Existe una marca reconocida de IPSARK
para los uniformes del personal, literatura y señalización, y una
estructura clara de precios tanto para los estacionamientos
en vía como para los estacionamientos fuera de vía. Existe un
objetivo en general para desplazar los estacionamientos en vía
a estacionamientos fuera de vía con el fin de crear más espacio
para el transporte público y para los peatones. Las estructuras
de precios tienen como objetivo hacer del estacionamiento fuera
de vía espacios más atractivos que los estacionamientos en vía.
Los miembros del personal están entrenados en seguridad vial,
seguridad personal y servicio al cliente para asegurar que la
imagen de la operación sea tan aceptada públicamente como
sea posible Aun cuando la venta de tiquetes y la fiscalización
sean actualmente manuales, ISPARK está desarrollando un
sistema de pago del estacionamiento automatizado vía teléfono
celular. También está construyendo nuevos estacionamientos
fuera de vía aunque esto sea limitado por los altos precios del
suelo y por la falta de tierra disponible, así como por los costos
de construir estacionamientos subterráneos que varían entre
USD 7.500 y USD 12.000 por espacio de estacionamiento.
Fuente: http://www.eltis.org

Por lo tanto el punto clave para recordar acerca

de la fiscalización es que puede y debe ser mejo-
rada. Alguna voluntad política es necesaria
pero a menudo, el caso en el que la fiscalización
cambie una situación caótica a una que sea más
ordenada, las personas van a ver los beneficios y
la aceptarán.

39
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
5. Implementación
5.1 Ganando aceptabilidad para nuevas
políticas de estacionamiento
El estacionamiento es siempre un tema contro-
versial, pero esto no significa que cambios en la
práctica de la gestión del estacionamiento no
vayan a ser aceptados por el público. Ejemplos
de África, Latino América, Asia y ciudades de
Oriente Medio todas muestran que el cambio
es posible y aceptado. Esto dicho, pequeños y/o
cambios incrementales (paso a paso) es muy pro-
bable que sean más aceptados que un cambio
grande y repentino. Pero en cualquier caso, el
público debe ser tenido en cuenta a lo largo
de los cambios y aunque sea o no dependerá
en gran medida en la comunicación que se ha
llevado a cabo. Una comunicación efectiva invo-
lucra una amplia participación de aquellos con
un interés en el estacionamiento en el proceso
de cambio; un proceso monitoreado, para que
las personas sepan cuáles serán los efectos de los
cambios en el estacionamiento, a medida que
son introducidos; la gestión de las quejas, como
parte de la comunicación; y el uso de nuevas
formas de comunicación (ejemplo: reuniones
especiales entre políticos y actores clave). P. ej.,
en la ciudad de Nis, Serbia, mencionada en el
capítulo previo, las nuevas tarifas de estaciona-
miento y fiscalización fueron comercializadas
a través de una serie de anuncios de televisión
y vía folletos entregados a los conductores y a
otros en las áreas donde los cobros iban a ser lle-
vados a cabo. Esta fue una gran ayuda a mejorar
la aceptabilidad del público.
La aceptación por parte del público de la polí-
tica de estacionamiento dependerá en general
en si un número de factores están en su lugar,
como se menciona a continuación (COST 342
pp. 68–70):
„„ Que sepan y entiendan las medidas.
Que perciban que habrá un beneficio, en
„„
términos de la solución de un problema; y
las tarifas de estacionamiento y otras regula-
ciones estén relacionadas a la escala de este
problema.
„„ Que hayan alternativas al estacionamiento
(en el área controlada), tales como park and
ride o mejor servicio del transporte público.
40
Recuadro 13: El segundo Estudio de
la Demanda de Estacionamiento en
Hong Kong, China
Siguiendo el Primer Estudio de la Demanda
de Estacionamiento (PDS-1) llevado a cabo
en 1995, el Departamento de Transporte de
la administración de Hong Kong solicitó una
actualización en el año 2000 (llamado PDS-2)
para considerar recientes desarrollos. El Estu-
dio tenía como objetivo identificar problemas
existentes y problemas futuros en estaciona-
miento y carga/descarga así como recomendar
medidas correctivas para dirigir dichos pro-
blemas. Los principales objetivos del Estudio
fueron:
„„
Validar y enriquecer el inventario existente
de las instalaciones de estacionamiento y
de carga/descarga para todo el territorio y
convertirlo en un formato espacial;
„„
Revisar y mejorar el Modelo de la Demanda
de Estacionamiento (PDM);
„„
Evaluar las situaciones actuales y futuras
de la demanda y oferta de estacionamiento;
„„
Revisar el estacionamiento HKPSG y la
provisión de carga/descarga a la luz de
cambios desde el PDS-1;
„„
Identificar la escala de los problemas del
estacionamiento actual; y
„„
Revisar las recomendaciones del PDS-1,
recomendar nuevas medidas correctivas
y formular nuevas iniciativas.
Una meta explícita era que las recomenda-
ciones del estudio fueran compatibles con la
estrategia del transporte global «Hong Kong
Avanzando: Una Estrategia del Transporte para
el Futuro» publicado en 1999.
Los diferentes pasos para llevar a cabo la
encuesta se muestran en la siguiente figura.
Una tarea clave del PSD-2 consistió en la reco-
lección de información para cuantificar las
instalaciones existentes de estacionamiento y
de caracterizar la demanda de estacionamiento
para modelar y analizar. Las siguientes técnicas
fueron empleadas:
„„
Encuesta de inventario
Esta encuesta comprende los estacionamien-
tos operados por el sector público y otros. El
número de espacios disponibles para estacio-
nar fueron identificados.
„„
Encuesta sobre las Características del
Estacionamiento
Esta encuesta se orientó tanto en la relación
➠
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables

➠ de uso de los estacionamientos en vía como los estaciona-

mientos fuera de vía y las instalaciones de carga/descarga
para diferentes tipos de vehículos. El objetivo fue el de esta-
blecer la relación entre el total de viajes desde y hacia un
tipo en particular de desarrollo y la máxima demanda por
estacionamiento. Esto fue realizado a través de encuestas
por observación y cuestionarios para ser diligenciados por
los operadores de los estacionamientos.
„„
Encuestas de Preferencias Reveladas
Esto fue llevado a cabo para determinar los factores que
influyen en la decisión de un conductor para conducir y su
comportamiento para estacionar.
„„
Encuestas adicionales sobre la demanda de estacio-
namiento durante la noche, estacionamientos ilegales
que operan durante la noche así como instalaciones de
estacionamiento recién construidas y temas relacionados
tales como el uso de la tierra y la composición del tipo
de estacionamiento.
Los resultados de las diferentes encuestas fueron incorpo-
rados en un Sistema Geográfico de Información (GIS por
sus siglas en inglés), utilizado para el análisis espacial y
el resultado de la presentación, así como en un existente
Modelo de la Demanda de Estacionamiento utilizado para
prever los picos de estacionamiento que se acumulan por
distrito y las demandas futuras. Por íltimo, el estudio llevó
a una revaloración de los estándares de estacionamiento
existentes y medidas correctivas.

Talleres iniciales
Etapa

Finalizar metodología Inicial

y programa Informe inicial

Recolección de datos
Recolección
de Datos
Encuesta de inventario Encuesta de
Encuesta de características
de estacionamiento preferencias declaradas

Revisión de datos Informe de encuestas WP1

Desarrollo de Modelo Desarrollo de base de

de Demanda de datos de Sistema de Desarrollo de
Estacionamiento (MDE) Información Geográfica (SIG) MDE & SIG

Calibración de modelo Refinación de base de datos

Desarrollo de MDE WP
e Informe de Validación
Revisión WP3 y
Desarrollo de Mejoría de Inventario
Refinación de Modelo
Interfaz con MDE de estacionamiento

Evaluación de Demanda
Futura de Estacionamientos Evaluación
y Estudios
Evaluación de Evaluación de
Situación Existente Situación Futura

Recomendación para Revisión de Estándares Evaluación y Análisis

mejorías/medidas de Planificación de
Hong Kong y Guías (HKPSG)

Medidas Remediales Estrategia de Estacionamiento

Propuestas WP5 Informe Revisión
KHPSG WP4

Informe Final Dictar Entrenamiento a Transferir MDE y Datos

e Informe Técnico Personal del Departa-
Final
mento de Transporte

Fuente: Ove Arup & Partners Hong Kong Limited, 2002: The Second Parking
Figura 20 Demand Study, Final Report.
El proceso del Segundo Estudio de Demanda Disponible en línea en http://www.td.gov.hk/en/publica-
tions_and_press_releases/publications/free_publications/
de Estacionamientos en Hong Kong, China. the_second_parking_demand_study_final_report_/index_t.html (acceso
01.11.10)

41
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

„„ Que el ingreso será asignado justa y transpa- otro lugar para liberar el espacio en vía para
rentemente (las personas saben a dónde ha quienes se estacionan por poco tiempo que con-
ido). tribuirán al bienestar económico de las tiendas.
„„ las regulaciones del estacionamiento
Que También es muy importante ser claros acerca de
serán fiscalizadas consciente y justamente y ¿cómo operará el sistema; cuánto costará esta-
que las multas no serán excesivas (que per- cionarse, de cuánto será la multa, quién llevará
manecer estacionado por una larga perma- a cabo la fiscalización, será posible apelar en
nencia en estacionamiento con parquímetro contra de una multa, y en qué será utilizado el
sea una ofensa más pequeña que estacionarse dinero?
ilegalmente en un carril del autobús).
Estos son varios elementos para tener en cuenta
Consulta/participación/información acerca
cuando se cambien las políticas de estacio- de cambios
namiento. Sin embargo, si no son tenidos en Es muy importante mantener informadas a
cuenta entonces los planificadores de estacio- las personas con respecto a los cambios que se
namientos corren el riesgo de estar en una aproximan en el estacionamiento. La gestión del
situación en donde las medidas tengan que ser estacionamiento en Nis, Serbia, fue aceptado
removidas y las regulaciones revocadas cuando parcialmente porque las campañas de infor-
un cambio es hecho sin suficiente comunicación, mación al público fueron muy efectivas. Sin
y por lo tanto sin la aceptación de los usuarios. embargo, es importante no dejarse influenciar
demasiado por unas pocas pero fuertes obje-
ciones: antes que algo sea implementado, pocas
5.2 Proceso de implementación personas siempre objetarán a cambiar y a pagar
La gestión del estacionamiento no es un ele-
por algo que previamente era gratis. La mayoría
mento complejo técnicamente para implemen-
de las personas no dirán mayor cosa pero si se
tar. Puede ser introducido en pequeños pasos;
les pregunta creerán que la situación después de
es posible introducir controles en una vía, o
la gestión del estacionamiento haya sido intro-
incluso en una parte de una vía, probarlos y
ducida, habrá mejorado.
luego trabajar con ellos. No obstante, hay algu-
Más allá de eso, los temas del estacionamiento
nas partes del proceso que son importantes y no
que afrontan las ciudades en vía de desarrollo
pueden ser descuidadas, como las siguientes:
pueden presentar retos locales únicos. P. ej., la
Recolección de información ciudad de Yogyakarta en Indonesia ha encon-
Información importante que necesita ser reco- trado que es necesario desarrollar una estra-
lectada incluye: ¿quién estaciona ahí ahora? tegia negociada para hacerle frente a la red de
¿Con qué propósito? ¿Por cuánto tiempo? ¿Hay operadores de estacionamientos informales que
otros grupos de personas (ejemplo: residentes, están atrincherados en el distrito de negocios
compradores) que no pueden estacionar? ¿Qué central de la ciudad, como se describe en el
problemas causa esto? ¿Son seguros o hay temas Recuadro 14.
relacionados con el estacionamiento que conti-
núan? Recolectar información similar después
de la implementación de la gestión del esta-
cionamiento también ayudará a mostrar que
ha mitigado los problemas que se pretendían
resolver.
Elección de las medidas
Las medidas que se necesitan para gestionar el
estacionamiento deben ser claramente relacio-
nadas con los problemas y objetivos alcanzables.
P. ej., si hay un estacionamiento para los viaje-
ros de larga permanencia fuera de una tienda,
entonces la medida debería estar relacionada
con mover estos viajeros a que estacionen en

42
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables

Recuadro 14: Negociando con un estimado de IDR 15.000 por día, los cual es
un buen sueldo y les permite colaborar con sus
operadores de estacionamientos en familias. La ciudad buscó legalizar las activida-
Yogyakarta, Indonesia des de estos hombres así como el servicio de
La ciudad de Yogyakarta en Indonesia tiene un estacionamiento, relocalizándolos en los estacio-
distrito de negocios central muy concurrido y namientos fuera de vía y en los lotes subutilizados.
caótico (CBD). El servicio de transporte no está Estimando que los cuidadores de autos podrían
ampliamente regulado. Hay alrededor de 1.600 incrementar sus ingresos de IDR 450.000 a 2,5
autobuses y 800 taxis operando independiente- millones (USD 37,50 a USD 208,50) mensualmente,
mente, con poca consideración por el confort o los funcionarios de la ciudad pensaron que tenían
seguridad del pasajero. Las condiciones para el una buena oferta.
desplazamiento peatonal, el uso de la bicicleta, Sin embargo, los cuidadores de autos realizaron
y montar en becaks (bicitaxis) está cada vez más una manifestación en 2005 rechazando la idea.
atestado de gente y cada vez es más lento. Los Investigando por qué los cuidadores de autos se
que pueden, prefieren adquirir su propio vehículo, rehusaron a mover sus operaciones, se descubrió
lo que lleva a una rápida motorización. De los un complejo sistema de dependencias y pagos.
260.000 vehículos privados en Yogyakarta, el 80% Los principales partidos fueron identificadas en
son motocicletas, sin embargo, la muy utilizada la red de estacionamientos como cuidadores de
red de carreteras aun sigue transportando 15.000 autos y sus jefes, propietarios de tierras, y líderes.
unidades de pasajero-automóvil (passenger car Resulta que la ciudad subestimó ampliamente
units) por día, con 40.000 smp por día en el CBD. las ganancias obtenidas por las mafias de los
Problemas respiratorios están dramáticamente estacionamientos ilegales. Los cuidadores de
en aumento, y el número de accidentes de trá- autos podían reutilizar tiquetes de estaciona-
fico son los más altos después de Java Central. miento válidos e incrementar sus ganancias a
Los operadores de los becaks cada vez tienen IDR 500.000 (USD 41,70) mensualmente. Los jefes
menos pasajeros ya que las personas temen ser supervisando 8 cuidadores de estacionamientos
confundidas en el tráfico vehicular motorizado. podían obtener un beneficio de alrededor de IDR
A medida que hay menos peatones valientes en 1 millón (USD 83,40). Los jefes a su vez tenían que
las calles, los vendedores empiezan a observar pagar a los propietarios de la tierra con poderes
menos compradores. Como resultado, el área políticos, quienes podían recibir hasta IDR 1 millón
central de Malioboro ha perdido billones de rupias (USD 83,40) mensual. Y finalmente, los líderes de
(IDR) debido a las pérdidas de los negocios. Las las áreas escondidos entre las filas de la policía
calles que transportaban 70.000 peatones por y del ejercito, recibían pagos de los propietarios
hora están ahora en 25.000 peatones por hora, de las tierras de alrededor de IDR 500.000 (USD
aún en temporada alta de vacaciones. Las con- 41,70) por propiedad. Colectivamente, el poder
diciones del tráfico que obligan al peatón hacia el político e informal de esta estructura de ganan-
tráfico motorizado, junto con condiciones caóticas cias mostró ampliamente la forma de frustrar los
de estacionamiento, especialmente en áreas de objetivos y esfuerzos del gobierno para reformar
rápido desarrollo, son culpadas. los servicios de estacionamiento. Por lo tanto el
Un estudio sobre la situación, revela que un sis- estudio concluyó que el gobierno debe en primera
tema rentable de servicios de estacionamiento instancia abordar la cuestión de la delincuencia
informales en la calle, fueron ampliamente res- organizada. Los cuidadores de autos son vistos
ponsables del bloqueo a los peatones en las como el grupo más vulnerable a quienes se les
aceras. Cerca de 270 hombres trabajando como debería proteger y ayudar proveyéndoles servicios
cuidadores de autos en las áreas de dos centros de estacionamiento legales.
de negocios de la ciudad, están llevando a cabo Fuente: “Problems in Reforming Transportation and Parking: A
estacionamientos ilegales en la vía. Ellos ganan Case Study in Yogyakarta,” Cholis Aunorrohman, 2005

43
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Multas y dinero recogido de la gestión del
estacionamiento
Si la gestión del estacionamiento es vista úni-
camente como un ejercicio para recoger dinero,
puede perder la aceptabilidad del público. Para
evitar esto, tres acciones son necesarias:
„„ Mostrar claramente cuánto dinero es reco-
gido y en dónde es gastado. Asegurarse que
por lo menos una porción sea gastada en
el mejoramiento del ambiente y acceso en
las áreas en donde la gestión del estaciona-
miento ha sido introducida.
„„ Asegurarse que el nivel de cobro mantenga la
demanda en el nivel correcto; cerca del 85%
de ocupación. Las personas pueden estacio-
nar fácilmente, pero las vías no están desocu-
padas de automóviles estacionados.
„„ es posible, variar la multa de acuerdo con
Si
la severidad de la infracción. P. ej., exceso de
permanencia en un lugar con parquímetro
Figuras 21 a, b
Encuentre la
diferencia: «Krechatik
Avenue» en Kyiv
y «Avenue des
Champs-Élysées» en
Paris, Francia.
44
por media hora no es muy grave, pero
estacionarse en un carril para el autobús es
prohibido todo el día y restringir el paso de
varios buses es muy grave. La multa debería
ser mayor en el segundo caso comparado con
el primero.
En conclusión, por tanto, la implementación de
medidas de estacionamiento no es un proceso
fácil pero no es técnicamente complicado y los
ejemplos en este libro muestran que puede ser
realizado inclusive en áreas en donde previa-
mente ha habido poca o ninguna gestión del
estacionamiento. En el ejemplo serbio y turco,
es también importante tener en cuenta que a
menudo un liderazgo político fuerte (como la
que tiene el alcalde Peñaolsa en Bogotá) no fue
necesaria: la aprobación política estuvo ahí, pero
las medidas fueron introducidas por la adminis-
tración y los técnicos: ¡la gestión del estaciona-
miento es aplicable!
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables
Recuadro 15:
Lista de chequeo de implementación
La gestión del estacionamiento es usual-
mente implementada por gobiernos locales
o por empresas individuales en respuesta a
problemas específicos de estacionamiento y
del tráfico. Ingenieros de transporte y planifi-
cadores, dentro de los organismos públicos
o consultores, son usualmente responsa-
bles del desarrollo de planes de gestión del
estacionamiento.
Estos pasos para desarrollar un plan de gestión
del estacionamiento son:
1. Definir los problemas generales que deben
abordarse (congestión de estacionamiento,
costos de instalaciones de estacionamiento
excesivos, ambiente para peatones muy
pobre, etc.) y el área geográfica a ser
considerada.
2. Realizar estudios de estacionamiento que
incluyan:
¾¾ Un inventario de la oferta de estaciona-
miento (público/privado, en vía o fuera de
vía, largo/corto plazo, gratis/pago, etc.);
¾¾ Un estudio del uso del estacionamiento
(qué porción de cada tipo de estaciona-
miento es utilizado, ejemplo periodos
pico);
¾¾ Proyecciones de cómo la ofer ta y
demanda de estacionamiento son pro-
bables que cambien en el futuro;
¾¾ Utilizar esta información para identificar
cuándo y dónde la oferta de estaciona-
miento es inadecuada o excesiva.
3. Identificar medidas potenciales.
4. Trabajar con todos los actores clave rela-
cionados para priorizar opciones.
5. Desarrollar un plan de estacionamiento
integrado que identifique los cambios en
políticas y prácticas, tareas, responsabili-
dades, presupuestos, horarios, etc.
6. Estacionamiento, desarrollo
económico y planificación de
usos del suelo
6.1 Introducción
Hay una inherente tensión en la política de esta-
cionamiento entre tres objetivos clave para las
autoridades locales: desarrollo económico local
(preservar la vitalidad económica); aumento del
ingreso del cobro del estacionamiento; y la ges-
tión de la demanda de los desplazamientos. Los
dos últimos objetivos implican una necesidad
de reducir el número de espacios para estacionar
y/o cobrar por su uso; el primero es a menudo
visto para insinuar que se deberían suministrar
tantos estacionamientos como sean posibles con
el fin de asegurar que ninguna inversión gene-
rada por automóviles o hacia adentro sea disua-
dida del área en cuestión.
COST 342 (pp. 47 y 48) reporta algunas expe-
riencias interesantes acerca de intentos por utili-
zar políticas de estacionamiento para estimular
el desarrollo económico local. Debido a presio-
nes políticas por parte del comercio en particu-
lar, muchas ciudades han tratado de relajarse
con sus restricciones al estacionamiento para
estimular mayor comercio. Estos incluyen:
En Oslo, Noruega, el estacionamiento de fin de
semana era gratis. En vez de atraer muchos com-
pradores adicionales, menos personas estaciona-
ban por periodos largos (y algunos de ellos eran
dueños de las tiendas). La ocupación aumentó
casi un 100%, la duración del estacionamiento
en un 30% y por lo tanto hubo menos ganancia
y se volvió más difícil para las personas estacio-
nar. La mayoría de negocios fueron negativos
acerca de este experimento y fue abandonado en
2000.
En Herford, Alemania, la primera hora de esta-
cionamiento era gratis. Esto incremento la ocu-
pación, también atrajo algunos más visitantes
a la ciudad, pero también llevó al deterioro del
ambiente del tráfico.
En Appeldoorn, Holanda, las tarifas de esta-
cionamiento fueron incrementadas al mismo
tiempo que un tiquete económico de autobús
fue introducido. Este último trajo un incre-
mento de personas viniendo a la ciudad, mien-
tras que la ocupación de los estacionamientos
permaneció como estaba antes. No obstante, la
45
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
visión de muchos negocios fue que las personas
estaban escogiendo en dónde comprar principal-
mente por razones de calidad de las tiendas en
vez de las oportunidades de estacionamiento.
En Madrid, las tarifas costosas de estaciona-
miento no han afectado la mejoría de la econo-
mía de los negocios. Por otro lado, un estudio
holandés (citado en COST 342, p. 48) en polí-
tica de estacionamiento regional argumentó que:
„„ Por un lado, ciudades y pueblos con caracte-
rísticas/calidades únicas pueden implementar
políticas de estacionamiento restrictivas con
poco efecto en su sector comercial.
„„ Por otro lado, en donde hay un número de
ciudades y pueblos similares que compiten,
con poco para escoger entre ellas, entonces
la política de estacionamiento puede ser un
factor decisivo para que las personas escojan
a donde ir y comprar.
„„ Por lo tanto, una política de estacionamiento
regional puede ayudar en eso y puede ayudar
a mantener la posición relativa de centros exis-
tentes dentro de la región y también (en teoría)
ayudar a prevenir el desarrollo de nuevos y
competitivos centros (pero esto depende del
sistema de planificación a nivel regional).
A pesar de la importancia del tema del estacio-
namiento y de desarrollo económico, muy pocos
estudios se han de hecho llevado a cabo para
entender mejor los vínculos entre disponibili-
dad de estacionamiento, vitalidad económica e
inversión interna. Still y Simmonds (2000) pro-
veen una revisión comprensiva del trabajo que
se ha llevado hasta la fecha. Ellos argumentan
que la falta de evaluación empírica de los efectos
en la vitalidad económica de una política de
estacionamiento se debe a la falta de una imple-
mentación de una política consistente, junto con
las dificultades de desenredar los efectos de las
políticas de estacionamiento de aquellas de otras
influencias – condiciones económicas general-
mente particulares. También apuntan que esas
compañías que han sido negativamente afecta-
das por políticas de estacionamiento no estarán
presentes en un «posterior» estudio, de pronto
predispone los resultados hacia aquellas compa-
ñías que se han visto beneficiadas. Finalmente,
ellos señalan que estudios sobre las influencias
en decisiones de ubicación de los negocios y
otras firmas ha tendido que asumir que el esta-
cionamiento será ofrecido gratuitamente; ya que
46
estándares máximos de estacionamiento están
siendo adoptados de manera creciente a través
de todo el país, esta suposición puede ser puesta
en duda y puede esperarse que más estudios
considerarán este tema.
El estudio más comprensivo de los efectos de la
política de estacionamiento en negocios (retai-
ling) en el Reino Unido fue llevado a cabo por
Potter (1996) y Kamali y Potter (1997). Ellos
compararon diversas ciudades de acuerdo al
nivel de restricciones aplicadas al estaciona-
miento, y a su nivel de vitalidad económica (en
el sector comercial, medido por la vacancia y las
tarifas de alquiler). Ellos concluyeron (p. 420)
que «no hay evidencia que una actitud relajada
hacia el estacionamiento mejore el desempeño
económico». Un tipo similar de estudio, compa-
rando centros comerciales en Londres concluyó
que:
«aunque existe alguna relación entre
indicadores de prosperidad económica y
disposición de estacionamientos, dichas
relaciones son extremadamente débiles.
Otras variables mucho más importantes que
la disposición de estacionamiento, son proba-
blemente responsables de las diferencias en
la variabilidad económica entre los centros de
Londres (Sanderson, 1997).»
Still y Simmonds (op cit) señalaron que las
conclusiones de estos estudios no significa que
puede no haber relación entre la disposición de
estacionamiento y los niveles de vitalidad de
comercio. En términos de inversión interna de
uso por los empleados, existe evidencia anecdó-
tica que la disponibilidad de estacionamiento
tiene un impacto en la decisión de ubicación,
pero esto no ha sido respaldado por estudios
empíricos más rigurosos. Faber Maunsell (2002)
señaló a partir de entrevistas con el desarrollo
de la industria que la disponibilidad de estacio-
namiento es poco probable que tenga un papel
en el proceso de inversión interna hasta que la
decisión esté en el nivel de elección entre lugares
que compiten a nivel local; por lo tanto se puede
p. ej., influenciar la decisión de una firma de
ubicarse bien sea en Viena o cerca de Wiener
Neustadt.
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables

6.2 Estacionamiento y planificación del
suelo
Un área en la que se puede imaginar que estos
vínculos pueden ser más explícitos es el uso del
suelo y en particular, la cantidad de estaciona-
miento permitido en nuevos desarrollos. No
obstante, y una vez más de acuerdo al COST
342, aunque existe una orientación en la mayo-
ría de países en este tema, su fuerza varía de
país a país. Además, dichas orientaciones solo
actuarán para restringir el uso del automóvil
en donde se estipule un máximo número de
espacios para estacionar que deberían estar per-
mitidos en diferentes tipos de desarrollos. Hay
unos más retirados de los estándares mínimos,
hacia el máximos, pero el grado al que se ha
producido en diferentes países no es claro – el
proyecto LEDA implica que en la mayoría de
países de la UE, aún hay considerables énfasis
en proporcionar un número mínimo de espacios
para estacionamiento en nuevos desarrollos, o
no regular esta cuestión para nada. Pero como
COST342 (p. 52) dice:
„„ Estándares de estacionamiento deberían ser
establecidos como máximos.
„„ áreas más atractivas, desarrolladas den-
En
samente, los estándares de estacionamiento
deberían ser más bajas, en combinación con
el park and ride.
„„ Es importante permitir el uso combinado
de espacios para estacionamiento para
evitar demasiados estacionamientos siendo
proporcionados.
Algunos ejemplos de estándares de estaciona-
miento para nuevos desarrollos en diferentes
países europeos se muestran a continuación
(basado en Healey y Baker, 1994). La columna
de la derecha indica cuántos metros cuadrados
de área de piso son necesarios por espacio de
estacionamiento. P. ej., en Madrid, un edificio
de 3.000 m² se le permitirá (¿o sería necesario?)
construir 30 espacios para estacionamiento. No
es claro si estos son mínimos o máximos. En
ciertos casos, un rango es señalado. En Antwerp,
más estacionamiento es permitido en áreas
con pésima accesibilidad al transporte público.
Esto podría, por supuesto, llevar a un efecto
no deseado que los constructores prefieran más
estacionamiento, así que tratarán de ubicar las
áreas con pésima accesibilidad al transporte
público con poco espacio para estacionamiento
para que las personas se desplacen hacia allí en
transporte público. Las oportunidades de éxito
de esta política pueden aumentar permitiéndole
a los constructores desarrollar en mayores densi-
dades en las áreas de alta accesibilidad al trans-
porte público.
Cuadro 12: Estándares de estacionamiento para
nuevas construcciones
m2 de espacio construido por
Ciudad/pueblo
lugar de estacionamiento
París 250–166
Lyon 100–43
Madrid 100
Barcelona 100
Hamburgo 40–65
Frankfurt 30–50
Antwerp (alta accesibilidad
300–600
de transporte público)
Antwerp (baja accesibilidad
60–120
de transporte público)
Bruselas Sin estándar
Existe poca información acerca de estándares
de estacionamiento para nuevos desarrollos en
ciudades de países en vía de desarrollo. El caso
ya citado de Curitiba –bien conocido por su
sistema de buses de transito rápido (Bus Rapid
Transit) (BRT)– actualmente tiene requisitos de
estacionamiento mínimos bastante generosos,
introducidos en 1990 para mantener los auto-
móviles estacionados fuera de las vías alrededor
de nuevos desarrollos. El problema con estos
estándares es por supuesto que incentivan el
desplazamiento en automóvil siempre y cuando
haya límites efectivos para estacionamiento en
vía en los alrededores de nuevas edificaciones.

47
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Recuadro 16: La política de
estacionamiento ABC holandesa,
aplicada en La Haya, Holanda
La Política de Ubicación ABC Holandesa está
basada en conceptos clave:
1. El principio de proximidad trata de asumir los
orígenes y destinos de los viajes tan cercanos
como sea posible
2. Los perfiles de accesibilidad tratan de obtener
el negocio correcto (también nuevos desarro-
llos urbanos) en el lugar correcto en términos
de necesidades de transporte. Los objetivos
principales de las políticas de tráfico y trans-
porte de La Haya son:
¾¾Minimizar el aumento del uso del vehículo
privado;
¾¾Mejorar la accesibilidad al centro de la
ciudad; y
¾¾Mejorar la calidad del medio ambiente de
la ciudad.
Aunque la idea es de limitar la necesidad de utilizar
el automóvil privado, el rol del automóvil privado
no es negado. Por lo tanto el plan también tiene
como objetivo regular el escaso espacio para
estacionamientos de vehículos. La política de
ubicación ABC en relación con las medidas de
estacionamiento tiene un objetivo general para
mejorar el acceso al centro de la ciudad y limitar
el tráfico vehicular. Una característica clave de la
política de estacionamiento es el reconocimiento
que la demanda de estacionamiento de un edifico
de oficinas está relacionada con el número de
empleados. Si la demanda es desconocida, se
estima que cada empleado en promedio ocupa
25 m². La demanda de estacionamiento para
visitantes esta igualmente relacionada con esto.
Las medidas de estacionamiento son parte de la
política de ubicación ABC. Las principales carac-
terísticas de la política de estacionamiento son:
„„
Los lugares más accesibles por el transporte
público reciben las normas más estrictas para
48
los espacios de estacionamiento. Estas son
las ubicaciones «A».
„„
Las ubicaciones «C» están muchos más difíci-
les de acceder por medio de transporte público
y por lo tanto las normas para estacionamientos
son menos restrictivas.
„„
Las ubicaciones «B» están situadas en medio
y tienen tanto servicio de transporte público
como acceso en automóvil.
Los tres niveles de la politica son:
Ubicacion A – El centro de la ciudad/alrededores
de dos estaciones principales: 1
espacio/10 empleados;
Ubicación B – La zona alrededor del centro de la
ciudad: 1 espacio/5 empleados;
Ubicación C – Otros: 1 espacio/2 empleados.
La política de ubicación de estacionamiento ABC
puede ser introducida en ciudades más grandes
que tengan problemas de accesibilidad y hayan
introducido estacionamientos pagos. Este último
es crucial, porque la medida implementa normas
para un máximo permitido de espacios de esta-
cionamiento por firmas. Si el estacionamiento en
el área es gratis, la política de ubicación puede ser
rechazada por las firmas ya que los espacios de
estacionamiento del área pueden ser utilizados.
Como La Haya es una ciudad con una relativa alta
demanda de espacios para oficinas, esto resulta
en el incremento de una zona para estaciona-
mientos pagos y problemas de accesibilidad. La
política de ubicación ABC ha sido exitosamente
introducida aquí. Las normas de estacionamiento
aplicadas a las firmas/oficinas que están conec-
tadas con el transporte público tienen la ventaja
de que ellas recibirán apoyo más fácilmente por
parte de las firmas (porque tienen los medios de
transporte alternativos) y empujan a las firmas a
pensar acerca de la gestión de la movilidad.
Fuente: Tom Rye, http://www.eltis.org/studies
 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables

Park and ride tiene un papel para mantener

„„
7. Conclusiones la accesibilidad de las áreas centrales de gran-
des pueblos y ciudades, pero funcionarían
7.1 Recomendaciones mejor en donde exista una escasez de estacio-
A medida que la propiedad de automóviles crece,
namiento en áreas centrales.
así mismo la demanda por estacionamiento cre-
Todos los cambios al estacionamiento deben
„„
cerá y la mayoría de pueblos y ciudades tendrán
ser comunicados con anticipación.
que enfrentar muchos de los problemas que se
Todos los enfoques positivos hacia el trabajo
„„
han venido señalando en este material. Es posi-
con el público pueden aumentar la conformi-
ble desarrollar una política de estacionamiento
dad con las regulaciones del estacionamiento.
que gestione los impactos negativos del uso del
Evaluaciones periódicas del proyecto son
„„
automóvil urbano mientras se apoyan los nego-
esenciales para tener una idea para imple-
cios y la economía. Es un acto de un cuidadoso
mentaciones futuras.
equilibrio, por lo que es importante aprender
de la experiencia de otros lugares. Basado en
varios estudios y prácticas citadas en los prime-
ros capítulos, este material señala las siguientes
recomendaciones:
„„ Qué el papel del estacionamiento como un
medio para restringir el uso del automóvil
puede ser reconocido en documentos de polí-
tica del transporte, acciones y necesidades de
ser incluido de una manera comprensiva.
„„ Qué existe una necesidad para estándares
nacionales de máximos de estacionamientos
(expresado como orientación) para nuevos
desarrollos.
„„ Esta orientación nacional debería ser tradu-
cida a estándares máximos regionales
„„ La legislación necesita establecer un marco
de referencia para cobros y multas de estacio-
namiento y establecer responsabilidad con
el propietario del automóvil por cualquier
multa.
„„ La legislación debería proporcionar a las
autoridades locales con los poderes para fis-
calizar regulaciones del estacionamiento si
así lo desean, mantener el ingreso generado,
hacer un seguimiento a aquellos que no
paguen las multas, y contratar la operación
de fiscalización del estacionamiento.
„„ A medida que la demanda por estaciona-
miento aumenta, habrá un incremento en
la necesidad de introducir estacionamiento
pagos. Por lo tanto, gestionar la demanda por
un periodo largo:
„„ Las tarifas del estacionamiento deberían ser
más altas en estacionamiento en vía que los
estacionamientos fuera de vía para incentivar
a las personas a utilizar estos últimos.

49
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Demand, Transportation Planning and Tech-

Literatura y sitios web nology, Vol.13, April, pp. 229–244.
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lizados para planear este material escrito.Aqui gement –Training Course. Written by
usted puede encontrar más información, resulta- Andrea Broaddus, Todd Litman and Gopi-
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de caso. www.sutp.org.
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(1998) Town Centre Accessibility. Healey and
GOAL GOAL – Saludable sin automoviles
Baker, London.
ni ruido– Reporte Final
http://www.goal-graz.at Hensher D.A. and King J., (2001), “Parking
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Demand and Responsiveness to Supply,
ICARO Incrementar la Ocupación del
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 Módulo 2c: Gestión de Estacionamientos – Una Contribución hacia Ciudades más amables

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„„
Department of Environment, Transport
and the Regions (UK Government),
London.

Abreviaciones códigos ISO

CNY Yuan chino
EUR Euro
IDR Rupia Indonesa
INR Rupee Indio
UGX Shilling de Uganda
USD Dólar de los Estados Unidos

51
Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH

– Cooperación técnica alemana –

P. O. Box 5180
65726 ESCHBORN / Alemania
T +49-6196-79-1357
F +49-6196-79-801357
E transport@giz.de
I http://www.giz.de
División 44
Medio Ambiente e Infraestructura

Opciones de transporte público masivo

Módulo 3a
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Proyecto sectorial
Servicio de Asesoría en
Política de Transporte
VISIÓN GENERAL DEL TEXTO DE REFERENCIA
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte Urbano
Sostenible aborda las áreas claves de un marco general
para una política de transporte sostenible en una
ciudad en desarrollo. El Texto de Referencia consta de
más de 20 módulos.
¿Para quién es?
El Texto de Referencia se ha diseñado para
formuladores de políticas en ciudades en desarrollo y
sus asesores. Este grupo objetivo se refleja en el conte-
nido, que proporciona herramientas apropiadas de
políticas para su aplicación en una serie de ciudades en
desarrollo.
¿Cómo se debe utilizar?
Estos módulos deben ser proporcionados a los oficiales
involucrados en transporte urbano según se necesiten.
El Texto de Referencia puede ser fácilmente adaptado
para ajustarse a un evento de entrenamiento formal y
corto, o puede servir como una guía para desarrollar
un programa de entrenamiento en transporte urbano.
GTZ está elaborando los paquetes de entrenamiento
de módulos selectos, disponibles desde 2004.
¿Cuáles son algunas de sus características claves?
Las características claves del Texto de Referencia incluyen: 3c. Regulación y planificación de buses (Richard Meakin)
Una orientación práctica, centrándose en mejores prác- 3d. Preservar y expandir el papel del transporte no moto-
ticas en planificación y regulación y, cuando es posible,
experiencias exitosas en ciudades en desarrollo;
Los colaboradores (autores) son expertos internacio-
nales en sus campos;
Una diagramación atractiva, en color y fácil de leer;
Lenguaje no-técnico (hasta donde es posible), con
los términos técnicos explicados;
Actualizaciones vía Internet.
¿Cómo conseguir una copia?
Por favor visite http://www.sutp.org o http://www.gtz.de/
transport para obtener detalles. El Texto de Referencia
no se vende con ánimo de lucro. Cualquier cobro es
utilizado para cubrir los costos de impresión y distri-
bución. También se puede ordenar a transport@gtz.de.
Comentarios o sugerencias
Damos la bienvenida a cualquiera de sus comentarios o 4f. Conducción racional
sugerencias, en cualquier aspecto del Texto de Referencia,
por correo a transport@gtz.de, o por correo postal a:
Manfred Breithaupt
GTZ, Division 44
P. O. Box 5180
65726 Eschborn / Germany
Más módulos y recursos
Se desarrollarán más módulos en las siguientes áreas:
Financiación de Transporte Urbano y Benchmarking.
También habrá recursos adicionales, y existe un CD-
ROM de fotos de Transporte Urbano.
Módulos y colaboradores
Visión General del Texto de Referencia
y Temas Transversales sobre Transporte Urbano
Orientación institucional y de políticas
1a. El papel del transporte en una política de desarrollo
urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de transporte urbano (Richard Meakin)
1c. Participación del sector privado en la provisión de
infraestructura de transporte urbano
(Christopher Zegras, MIT)
1d. Instrumentos económicos (Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte
urbano sostenible (Carlos F. Pardo, GTZ)
Planificación del uso de suelo y gestión de la demanda
2a. Planificación del uso del suelo y transporte urbano
(Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Gestión de la movilidad (Todd Litman, VTPI)
Transporte público, caminar y bicicleta
3a. Opciones de transporte público masivo (Lloyd Wright,
University College London; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Sistemas de bus rápido
(Lloyd Wright, University College London)
rizado (Walter Hook, ITDP)
3e. Desarrollo sin automóviles
(Lloyd Wright, University College London)
Vehículos y combustibles
4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
(Michael Walsh; Reinhard Kolke, Umweltbundes-
amt–UBA)
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de seguridad
(Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
(Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj Auto)
4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
4e. Sistemas de transporte inteligentes (Phil Sayeg, TRA;
Phil Charles, University of Queensland)
(VTL; Manfred Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
Impactos en el medio ambiente y la salud
5a. Gestión de calidad del aire
(Dietrich Schwela, World Health Organisation)
5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock, GRSP)
5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
Recursos
6. Recursos para formuladores de políticas públicas (GTZ)
Módulo 3a
Opciones de transporte
público masivo
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones
expresados en este documento están basados en
la información compilada por GTZ y sus consul-
tores, socios y contribuyentes con base en fuentes
confiables. No obstante, GTZ no garantiza la
precisión o integridad de la información en este
libro y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.
Sobre los colaboradores
El Institute for Transportation and Develo-
pment Policy (ITDP) fue establecido en 1985
para promover opciones de transporte que sean
sostenibles medio- ambiental, económica y
socialmente. El ITDP es una organización in-
ternacional no gubernamental que se concentra
particularmente en la promoción del transporte
público, transporte no-motorizado, gestión de
demanda de viajes, y planificación mejorada de
uso del suelo. ITDP trabaja exclusivamente en
países en desarrollo y economías en transición,
donde las consecuencias de una movilidad bá-
sica insuficiente son más elocuentes, y donde los
efectos adversos, tanto sociales como ambien-
tales, de la rápida motorización están causando
problemas económicos y ambientales mayores.
Para cumplir con esta misión, ITDP tiene tres
actividades centrales:
(I) Catalizar proyectos de demostración con
municipalidades progresistas;
(II) Comunicar opciones exitosas e informa-
ción técnica; y
(III) Fomentar una mejor formulación de polí-
ticas a niveles locales, nacionales, y multi-
laterales.
Autor Lloyd Wright
(Institute for Transportation
and Development Policy) y
Karl Fjellstrom (GTZ)
Con colaboración adicional de Armin Wagner
y valiosos comentarios de revisión sobre el
sistema Skytrain de Bangkok de Phil Sayeg,
de Policy Appraisal Services Pty Ltd.
Editor Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
P.O. Box 5180
D - 65726 Eschborn, Alemania
http://www.gtz.de
Division 44, Medio Ambiente e Infraestructura
Proyecto sectorial:
"Servicio de Asesoría en Política de Transporte"
Por encargo de
Bundesministerium für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Friedrich-Ebert-Allee 40
D - 53113 Bonn, Alemania
http://www.bmz.de
Gerente Manfred Breithaupt
Equipo Editorial Manfred Breithaupt, Stefan Opitz,
Karl Fjellstrom, Jan Schwaab
Deseamos agradecer la ayuda brindada por el señor Karl
Fjellstrom en la revisión y crítica de todos los artículos
escritos, en la identificación de los colaboradores y la
coordinación con ellos, y por sus aportes relacionados con
todos los aspectos de la confección del Texto de Referencia,
además de su supervisión editorial y organizacional durante
todo el proceso de desarrollo del Texto de Referencia, desde
su concepción inicial hasta el producto final.
Foto de portada Karl Fjellstrom
Victory Monument de Bangkok
Diciembre de 2001
Diagramación Klaus Neumann, SDS, GC
Traducción Esta traducción ha sido inicialmente realizada
por Newtenberg Publicaciones Digitales,
http://www.newtenberg.com (Santiago, Chile) y
revisada en 2006 por Carlos F. Pardo. GTZ no
se hace responsable por esta traducción o por
cualquier error, omisión o pérdida derivados de
su uso.
Eschborn, 2006
i
 1. Introducción ..................... 1 4. Comparación de parámetros
2. Conceptos de
Transporte Masivo Rápido ....... 2 Costos capitales de MRT basado
2.1 Terminología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
2.2 Definiendo las características
de MRT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Uso del espacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Velocidad y capacidad de pasajeros . . . 4
Integración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Nivel de servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
2.3 La importancia estratégica
de los sistemas MRT . . . . . . . . . . . . . 4
3. Aplicaciones actuales
en ciudades en desarrollo . . . . . . . 6
3.1 Sistemas de bus rápido (BRT). . . . . 6
Experiencia latinoamericana . . . . . . . . . 6
Experiencia asiática . . . . . . . . . . . . . . . 8
Experiencia norteamericana . . . . . . . . . 9
Experiencia europea . . . . . . . . . . . . . . 11
Programas de Australia y de Nueva
Zelanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
3.2 Transporte público
de tren liviano (LRT) . . . . . . . . . . . . 11
Aplicaciones actuales . . . . . . . . . . . . . 12
LRT y líneas de Metro en Shanghai . . . 12
3.3 Metros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
El Skytrain de Bangkok (BTS) . . . . . . . 14
3.4 Tren para ir al trabajo . . . . . . . . . . 16
Aplicaciones actuales . . . . . . . . . . . . . 16
Experiencia positiva
con la concesión de servicios
de trenes para ir al trabajo . . . . . . . . 17
ii
claves. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
4.1 Costo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
en trenes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .... 19
Costos capitales del Transporte
Masivo Rápido en Buses . . . . . . . . . . . 20
Costos operacionales . . . . . . . . . . . . . 20
Material rodante . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Finanzas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . 22
4.2 Planificación y tiempo de
construcción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Desarrollo y planificación
del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Construcción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
4.3 Capacidad de pasajeros . . . . . . . . . 26
4.4 Flexibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
4.5 Velocidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
4.6 Capacidad institucional para
una implementación exitosa . . . . . 28
El ámbito del desafío . . . . . . . . . . . . . 29
Rol del sector privado . . . . . . . . . . . . . 29
Marco de políticas de apoyo . . . . . . . . 30
4.7 Influencia de largo plazo sobre
el desarrollo de la ciudad . . . . . . . 30
MRT y la forma de la ciudad . . . . . . . . 30
MRT y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
4.8 Alivio de la pobreza . . . . . . . . . . . . 31
4.9 Impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . 32
5. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
Materiales de recursos . . . . . . . . . 35

1. Introducción
Las elecciones acerca de opciones de transporte
público son elecciones acerca del futuro de una
ciudad. ¿Habrá congestión? ¿Habrá altos niveles
de contaminación del aire y acústica? ¿Tendrá el
transporte un precio módico? ¿Estarán los servi-
cios disponibles para todos? El tipo de sistema de
transporte público va a generar un gran impacto
en las respuestas a estas preguntas (ver Figura 1).
Este módulo apunta a dar pautas acerca de
cómo elegir sistemas de Transporte Masivo
Rápido (MRT) [su sigla en inglés: Mass Rapid
Transit] a los formuladores de políticas públicas
en Ciudades en Desarrollo – y sus subalternos.
El módulo comienza describiendo brevemente
algunos conceptos básicos y definiendo las
características del MRT en Ciudades en Desa-
rrollo. Luego, son descritas las formas actuales
de cada una de las principales opciones de MRT,
considerando sus usos en aquéllas ciudades.
Debido a que los Metros y el transporte público
de tren liviano son todavía relativamente poco
comunes en Ciudades en Desarrollo de bajo
ingreso, la mayor parte de esta discusión se
concentra en desarrollos recientes de sistemas de
Transporte Rápido en Buses a nivel mundial.
La sección principal del módulo luego compara
cada una de estas opciones MRT a la luz de
parámetros claves para ciudades en desarrollo.
Naturalmente, una consideración mayor es el
Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo
costo (incluyendo costo de construcción, mate-
rial móvil, y operación); otros, incluyen plani-
ficación y tiempo de construcción, flexibilidad
en la implementación, capacidad de pasajeros,
velocidad, y asuntos institucionales. También se
evalúan efectos de mayor plazo sobre la pobreza,
la forma de la ciudad, y el medio ambiente. En
términos de mantener una forma de ciudad
amigable con el transporte público y asegurar
que los pobres de la ciudad tengan acceso a los
empleos, contactos y servicios, un factor crucial
al comparar los sistemas es el potencial del
sistema del Transporte Público Masivo Rápido
para asegurar avances en el largo plazo – o, al
menos, estabilización – en el número de perso-
nas que viajen a través del transporte público, en
vez del privado.
“Las elecciones acerca de las opciones
del transporte público son elecciones
acerca del futuro de una ciudad.”
El módulo finaliza con un análisis sobre qué
revela la comparación de las diferentes opciones.
Se observa que, aunque no hay una solución
única de MRT que se ajuste a todas las ciudades,
la mejor opción será, generalmente, una forma
de Bus Rápido (BRT), excepto para las ciudades
en desarrollo relativamente ricas y densas que
estén planeando desarrollar un sistema MRT en
corredores principales.
Fig. 1
¿Cuál futuro? Las
elecciones acerca del
Transporte Masivo
Rápido tienen relación
con el tipo de ciudad en
la cual queremos vivir.
Lloyd Wright, 2002
1
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

usamos “Metro” para referirnos a sistemas de

2. Conceptos de Transporte trenes pesados de ciudad separados de nivel. Son
Masivo Rápido la forma de MRT más cara por kilómetro cua-
drado, pero tienen la mayor capacidad teórica.
2.1 Terminología
La diferencia entre muchas concepciones de Sistemas de trenes para ir al trabajo
MRT es fluida, y comúnmente se usan muchos El tren para ir al trabajo o el tren suburbano es
y diferentes enfoques para separar los diferentes la porción de las operaciones de tren de pasaje-
modos y características de varios sistemas MRT. ros que transportan a los pasajeros dentro de las
Aparte de características básicas de definición, áreas urbanas, o entre áreas urbanas y sus su-
como lo son costo, capacidad, y tecnología, burbios, pero difiere de los Metros y de LRT en
otras características usadas para delinear siste- que los vagones de pasajeros, generalmente, son
mas MRT podrían incluir la distancia entre las más pesados, los largos de viaje promedio son
paradas, la extensión del ancho de vía, regíme- generalmente más extensos, y las operaciones
nes operacionales y sistemas de guía. Para los son llevadas a cabo en vías que son partes del
propósitos de este módulo, hemos distinguido sistema ferroviario en el área.
entre cuatro formas generales de Transporte
Transporte público de tren ligero
Masivo Rápido: Transporte Rápido en Buses,
Metros, Trenes para viajar hacia el trabajo, y Un sistema de transporte público de tren ligero
Transporte Público de Tren Liviano. (LRT) [del inglés: Light Rail Transit] es un
sistema de tren eléctrico metropolitano, carac-
Transporte masivo rápido terizado por su habilidad para operar vagones
Transporte masivo rápido, también llamado únicos o trenes cortos, a lo largo de derechos de
transporte público, es un servicio de transporte vía exclusivos, a nivel del suelo, o de estructu-
de pasajeros, usualmente de ámbito local, que ras aéreas, o en subterráneos, u, ocasionalmente,
está disponible para cualquier persona que en las calles, y para tomar y descargar pasajeros
pague una tarifa prescrita. Generalmente, opera a nivel de vía, o del suelo de los automóviles
sobre carriles fijos específicas, o con uso sepa- (TCRP, 1998). Los sistemas LRT incluyen
rado y exclusivo de pistas comunes potenciales, tranvías, aunque una diferencia principal es que
según horarios establecidos, a lo largo de rutas los tranvías, a menudo, operan sin un derecho
designadas o líneas con paradas específicas, aun- exclusivo de vía, en tráfico mixto.
que el Bus Rápido y los tranvías, a veces, operan
Sistemas de Bus Rápido
en tráfico mixto. Está diseñado para movilizar
grandes números de personas, al mismo tiempo. Muchas ciudades han desarrollado variaciones
Los ejemplos incluyen transporte público de sobre el tema de mejores servicios de buses, y la
concepción reside en un conjunto de mejores
tren pesado, transporte público de tren ligero y
prácticas, más que en una definición estricta. El
Bus Rápido (BRT).
BRT es una forma de transporte público orien-
Transporte público de tren pesado tado al consumidor que combina estaciones,
Un sistema de transporte público de tren pesado es vehículos, planificación, y elementos inteligentes
“un sistema de transporte público que usa trenes de sistemas de transporte en un sistema integral
de alto rendimiento, con vagones de trenes poten- con una identidad única.
ciados eléctricamente, que operan en derechos de El BRT, típicamente involucra corredores de
vía exclusivos, normalmente sin pasos a nivel, con vías de autobuses en carriles segregadas, ya sea
estaciones de plataformas altas” (TCRP, 1998). a nivel o desnivel – y tecnología de autobús
modernizada. Sin embargo, aparte de las vías de
Metro autobuses segregadas, los sistemas BRT común-
Metro es el término internacional más común mente también incluyen:
para transporte público de tren pesado subterrá- Abordaje y descenso rápido;
neo, aunque también es comúnmente aplicado a Una eficiente recolección de tarifas;
sistemas de tren pesado elevado. En este módulo, Refugios y estaciones cómodos;

2
 Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo

Tecnologías limpias de autobús; puede usar por otro tipo de tráfico, bajo ciertas Fig. 2
Integración modal; circunstancias, como puede ser para efectuar La cantidad de
Sofisticada identidad de marketing; algún viraje, o por taxis, bicicletas, o vehículos espacio requerido para
Excelencia en el servicio al consumidor. de alta ocupación. transportar el mismo
número de pasajeros:
El BRT es más que simplemente la operación Las pistas de autobuses, ampliamente usadas en automóvil, bicicleta y
sobre carriles de autobuses exclusivas o vías de Europa hasta en ciudades pequeñas, están siendo autobús.
autobús. Según un reciente estudio de vías de aplicadas en Ciudades en Desarrollo, como Afiche desplegado
autobús a nivel (Shen et al., 1998), sólo la mitad Bangkok, donde los buses que van en contra del en la Oficina de
de las ciudades que tienen vías de autobús las sentido del tráfico puede moverse rápidamente Planificación de la
han desarrollado como parte de un paquete en los períodos punta de la congestión. Ciudad de Muenster,
Agosto de 2001
sistemático y global de medidas, como parte
de la red de transporte masivo de la ciudad que Vía de autobús
nosotros identificaríamos como un sistema BRT. Una vía de autobús es un camino especial dise-
ñado para el uso exclusivo de parte de los auto-
Mientras que los sistemas de BRT siempre
buses. Puede ser construida a nivel, sobre nivel
incluyen alguna forma de exclusivo derecho de
o bajo nivel, y puede estar localizada en vías
paso para los buses, las aplicaciones que noso-
separadas o dentro de corredores de carreteras.
tros consideramos, en su mayoría son: vías de Alguna forma de sistemas de vía de autobús es
autobús al nivel de la calle. Las vías de autobús una característica de muchos sistemas de BRT.
elevadas o los túneles pueden necesitarse para
atravesar algunos centros de ciudad, pero en
muchas ciudades en desarrollo los fondos no
2.2 Definiendo las características de
van a estar disponibles para separaciones de MRT
nivel de envergadura. Uso del espacio
Similares consideraciones de eficiencia de espa-
Carril de autobús (o carril de autobús de cio (ver Figura 2) se aplican a todos los modos
prioridad) MRT, aunque en la práctica surge como un
Un carril de autobús es una vía o calle reservada asunto de políticas sólo respecto de los buses y
primordialmente para los buses, ya sea durante algunas versiones de LRT, ya que los sistemas
todo el día o durante períodos especificados. Se de trenes están ya totalmente segregados de

3
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
otro tráfico. BRT y LRT, a menudo, involucran
redistribución del espacio de vías ya existentes
a favor de modos más eficientes, mientras que
los Metros están, por lo general, totalmente
separados de nivel y no tienen impactos sobre la
capacidad de vías, a menos que ellos sean ele-
vados, en cuyo caso puede haber una pequeña
reducción en la capacidad de vías.
Velocidad y capacidad de pasajeros
Todas las formas de MRT operan con veloci-
dades y capacidades de pasajeros relativamente
altas, y el requerimiento básico de MRT en la
ciudad en desarrollo es que éste transporte gran-
des cantidades de pasajeros rápidamente. Donde
se apliquen Metros en Ciudades en Desarrollo,
casi siempre, ellos son, de manera absoluta, el
modo más rápido de MRT con una velocidad
promedio de 40–50 km/h, mientras que LRT y
los sistemas de BRT operan típicamente a velo-
cidades promedio de entre 20 y 30 km/h.
Fig. 3 Integración
Corredores en Bogotá
Todos los sistemas MRT requieren intercambios
donde el sistema
TransMilenio opera: con otros elementos del sistema de transporte
muchas ciudades en público, y también integración con otros modos
desarrollo, aunque estén de transporte, como lo son los automóviles,
más y más saturadas personas a pie y en bicicleta. Shanghai, por
de tráfico, retienen una ejemplo, proporciona excelentes intercambios
orientación de corredor, Metro/bicicleta y Metro/peatón y buenos inter-
la cual es conducente cambios Metro/autobús en algunas estaciones
al Transporte
Masivo Rápido. principales. El Metro de la Ciudad de México
Enrique Peñalosa, 2001 está físicamente integrado con el aeropuerto
4
internacional y las estaciones principales de
autobús. El sistema BRT de Curitiba incluye
excelente integración con calles peatonizadas
y paradas de taxis. El BRT de Sao Paulo se
integra bien con el sistema de Metro. La escasa
integración es una característica de algunos
sistemas MRT basados en trenes que están
rindiendo por debajo de su nivel, como es el
caso de Kuala Lumpur y Manila.
Nivel de servicio
Los sistemas MRT usualmente ofrecen un nivel
de servicio superior en comparación con modos
basados en caminos no segregados como es el
caso de autobuses comunes, taxis, y el trans-
porte público paralelo, o paratransporte público.
El servicio superior es evidente, por ejemplo con:
Terminales e intercambios;
Limpieza;
Una sofisticada imagen de marketing;
Información para los pasajeros;
Controles climatizados;
Integración modal;
Integración con captadores principales de
viaje.
Históricamente los sistemas basados en trenes
han funcionado mejor en cuanto a indicadores
de “nivel de servicio”, aunque los éxitos recientes
en BRT están desafiando esas concepciones
tradicionales.
2.3 La importancia estratégica de los
sistemas MRT
Las ciudades en desarrollo están experimen-
tando un rápido deterioro del tráfico y de las
condiciones ambientales relacionadas. Como
un primer paso, se necesita del compromiso
político para dar prioridad a modos eficientes de
transporte (transporte público, caminar, andar
en bicicleta).
La experiencia en la ciudades desarrolladas
muestra que los sistemas MRT tienden a tener
poco impacto en los patrones de uso del suelo.
Esto lleva a muchos expertos a recomendar
que se usen sistemas MRT “adaptativos”, no
para intentar influenciar los patrones de uso
del suelo, sino para adaptarse a los patrones de
uso del suelo ya existentes (Cervero, 1998). Sin
embargo, en muchas ciudades en desarrollo, la
influencia del MRT sobre los patrones de uso
 Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo

del suelo es probablemente más fuerte, debido a
que tales ciudades normalmente están sufriendo
una rápida expansión espacial. Las tendencias
actuales, por ejemplo: ir hacia conjuntos cerra-
dos y urbanizaciones de viviendas rodeadas de
verde en muchas ciudades del sureste de Asia, a
menudo favorecen formas urbanas dependientes
del automóvil, pero un sistema MRT de calidad
puede ayudar a contrarrestar estas tendencias,
manteniendo el crecimiento a lo largo de corre-
dores principales y en los centros de ciudad (ver
Figura 3).
Aunque teóricamente se nos dice que las ciu-
dades debieran seguir un enfoque “equilibrado”
usando sistemas MRT “complementarios” y
apropiados a las circunstancias locales, en
la práctica – especialmente en Ciudades en
Desarrollo – una vez que se ha desarrollado un
sistema MRT, los recursos tienden a destinarse a
aquel sistema, mientras que los otros modos de
transporte público son olvidados. Las ciudades
en desarrollo, por lo general, carecen de la
capacidad institucional para desarrollar simul-
táneamente sistemas múltiples. Esto es obvio
en casi todas las ciudades en desarrollo que han
desarrollado recientemente sistemas basados en
trenes, incluyendo, por ejemplo: Kuala Lumpur,
Bangkok, El Cairo, Buenos Aires y Manila. En
todas estas ciudades, se ha dejado de lado el
transporte público de autobuses.

Tabla 1: Rendimiento y costos de varios sistemas MRT

KUALA BOGOTÁ
CARACAS BANGKOK MÉXICO TUNIS RECIFE ECOVIA PORTO ALEGRE
EJEMPLO LUMPUR (TransMilenio,
(línea 4) (BTS) (Línea B) (SMLT) (Linha sul) QUITO Busways
(Putra) Fase 1)

Metro de Metro de Conversión de

Categoría Metro de tren Tren liegero Tren ligero Vía de autobús Vía de autobús Vía de autobús
tren tren tren sub-urbano
Eléctrico riel Eléctrico Eléctrico neu- Eléctrico sin Eléctrico riel Eléctrico riel de Eléctrico CA Buses diesel
Tecnología Buses diesel
de acero riel de acero mático de goma conductor de acero acero duotrolebús articulados
Largo (km) 12,3 23,1 23,7 29,0 29,7 14,3 11,2 (+ext 5,0) 41,0 25,0
20% elevado A nivel A nivel A nivel
100% 100% 95% a nivel
Segregación vertical 100% túnel 55% a nivel a nivel Prioriedad par- Principalmente Sin prioriedad
elevado elevado 5% elevado
25% túnel cial por señal segregado de señal
Espacio entre paradas (km) 1,5 1,0 1,1 1,3 0,9 1,2 0,4 0,7 0,4
Costo capital,
1.110 1.700 970 1.450 435 166 110,3 213 (sólo inf ) 25
(US$ M) de los cuales:
Infraestructura/TA/ no
833 670 560 268 149 20,0 322 25
equipamiento (US$ M) disponible
No incluido No incluido
no
Vehículos (US$ M) 277 1.030 410 167 18 80 (113 vehs.) (operación (operación
disponible
privada) privada)
Costo capital/
90,25 73,59 40,92 50,0 13,3 11,6 10,3 5,2 1,0
ruta km (US$ M)
40 (planificada
Inicial (último) vehículos no
20 (30) 20 (30) 13 (26) 30 8 operación de 160 no disponible
o trenes/hora/sentido disponible
convoy)
Capacidad de pasajero
21.600 25.000 19.500 10.000 12.000 9.600 9.000 20.000
máximo inicial
Máxima capacidad de
32.400 50.000 39.300 30.000 12.000 36.000 15.000 35.000 20.000
transporte de pasajeros
Velocidad de operación 20+ (parando)
50 45 45 50 13/20 39 20 20
promedio (km/h) 30+ (expreso)
Proporción de ingresos/ no 115% en
100 20 >100 no disponible 100 100 100
costo operacional disponible 1998
Público Infraestructura Infraestructura
Privado Privado
Propiedad Público Público Público Público (BOT bajo pública, vehícu- pública, vehícu-
(BOT) (BOT)
consideración) los privados los privados
1995 2000 En su mayoría
Año de completación 2004 1999 2000 1998 1998 2002
(ext 2000) (precios 1998) 1990s
Fuentes: Janes Urban Transport System; BB&J Consult. 2000; J. Rebelo and G. Menckhoff
Banco Mundial, Ciudades en Movimiento, Urban Transport Strategy Review (Octubre de 2001)

5

TransMilenio de Bogotá:
resultados iniciales
Los resultados de los primeros
años de operación de Trans-
Milenio han cumplido con
las altas expectativas de los
desarrolladores del sistema:
El sistema está transportan-
do 900.000 pasajeros al día
(junio 2005);
La mayoría de los usuarios
de TransMilenio se han
ahorrado más de 300 horas
al año para sí mismos;
11% de los pasajeros de
TransMilenio son personas
que manejaban su propio
automóvil anteriormente;
La velocidad promedio es
mayor a los 25 km/h;
Con el 72% del número total
de buses, el sistema mueve
cerca de 60.000 pasajeros
en las horas punta;
La contaminación del aire
y acústica se han reducido
en un 30% en los lugares
donde corre TransMilenio;
627 buses en operación;
Tarifa de boleto de
US$ 0,40;
55 km en operación;
67 estaciones en operación
y 6 en construcción;
421 km de rutas de alimen-
tadores.
Fig. 4
En Curitiba, tubos
de abordaje ayudan
a subirse a los buses
de 5 puertas que son
fabricados localmente.
Las puertas se
abren hacia fuera, y
rampas bajan para
permitir el abordaje
al mismo nivel.
Manfred Breithaupt, 1999
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
3. Aplicaciones actuales en
ciudades en desarrollo
Analizamos las aplicaciones mundiales de los
diferentes sistemas MRT, concentrándonos en
Ciudades en Desarrollo.
Los Metros de países en desarrollo, basados
en sistemas de trenes, transportan aproxima-
damente 11 billones de personas cada año; el
tren de superficie, cerca de 5 billones; y el tren
liviano, cerca de 2,5 billones. Mientras que la
proporción de viaje de transporte público por
tren sobrepasa el 50% en Seúl y Moscú, los
sistemas de trenes predominan en muy pocas
ciudades (Banco Mundial, 2001).
Algunos sistemas de MRT típicos en Ciudades
en Desarrollo son descritos en la Tabla 1. Varios
de los sistemas en la Tabla 1 son analizados en
más detalle abajo y en el Módulo 3b: Transporte
Masivo Rápido en Buses.
3.1 Sistemas de bus rápido (BRT)
Varios sistemas de BRT operan en las ciudades.
En el Módulo 3b se presenta una lista extensa,
pero aquí se presentan los proyectos más signi-
ficativos:
En Asia: Ankara, Estambul, Jakarta, Nagoya, y grandes espacios verdes, para convertirse en
Taipei.
En Europa: Besançon, Bradford, Clermont-
Ferrand, Dijon, Eindhoven, Essen, Ipswich,
Limoges, Leeds, Lyon, Montpellier, Nancy,
Rennes, Rouen, Runcorn, Strasbourg, West
Sussex.
En Latinoamérica: Belo Horizonte, Bogotá,
Campinas, Curitiba, Goiania, León, Porto
Alegre, Port of Spain, Quito, Recife, Sao Paulo.
En Norte América: Alameda y Contra
Country, Boston, Chicago, Honolulu, Las
6
Vegas, Los Angeles, Miami, Orlando, Ottawa,
Philadelphia, Pittsburgh, Seattle, Vancouver.
En Oceanía: Adelaide, Brisbane, Sydney.
En Africa: Abidjan, Saint-Denis.
Sistemas BRT están siendo planificados o cons-
truidos en las siguientes ciudades:
En Asia: Bangalore, Beijing, Chengdu, Delhi,
Dhaka, Hangzhou, Shejiazhuang.
En América Latina: Barranquilla, Bogotá
(expansión), Bucaramanga, Cali, Cartagena,
Cuenca, Ciudad de Guatemala, Guayaquil,
Lima, Medellín, Ciudad de México, Ciudad
de Panamá, Pereira, Puebla, Quito (expan-
sión), San José, San Juan, San Salvador.
En Norte América: Albany, Charlotte, Chi-
cago, Cleveland, Eugene, Hartford, Louis-
ville, Montgomery County, Reno, Salt Lake
City, San Francisco, Toronto.
En Oceanía: Auckland, Perth.
En Africa: Accra, Cape Town, Dakar, Dar-
Es-Salaam.
Experiencia latinoamericana
Curitiba, Brasil
Fue en Curitiba, a principios de los 1970s, que
el Sistemas de bus rápido se desarrolló por pri-
mera vez. La ciudad ha implementado muchas
otras medidas, como las zonas sin automóviles
una de las más exitosas historias urbanas en el
mundo.
Curitiba es uno de los mejores ejemplos de trans-
porte integrado y planificación urbana. Tiene
una población de 1,5 millones de habitantes y
cerca de 655.000 vehículos a motor. El trans-
porte público es manejado por una compañía
pública, URBS, y es operado por 10 compañías
privadas bajo contratos de concesión. El sistema
de transporte público opera 1.677 buses, mucho
de los cuales son buses bi-articulados de 270
pasajeros, que transportan en promedio 976.000
pasajeros al día. Los 57 km de vías de autobuses
a lo largo de cinco rutas principales son “alimen-
tados” por 340 km de rutas alimentadoras que
concentran la demanda de pasajeros en termi-
nales de intercambio estratégicamente ubicadas.
Estos terminales están enlazados a su vez
por 185 km de rutas interdistritales circulares.
Actuando en apoyo de esta red, hay 250 km de
rutas de “Buses Rápidos” que sólo se detienen en
estaciones especiales en forma de tubos, gene-

Fig. 5
Sao Paulo tiene la red de carriles de autobús
más extensa del mundo, con 28 km de vías de
autobús – medianas y 137 km de carriles de
autobús.
US Federal Transit Administration, 2001
ralmente dispuestas cada tres kilómetros. Por la
misma tarifa plana, el pasajero puede cambiar
de un bus a otro en cualquiera de los terminales, industrial y financiero más importante de
extendiendo el acceso al transporte público a un Brasil, tiene 9,9 millones de habitantes y 4,8
90% de la ciudad ( Meirelles, 2000).
Curitiba ha sido fuente de inspiración para
mejorías en otras partes. Hasta en Los Ángeles,
probablemente la ciudad que más depende de
autos en el mundo, se está desarrollando BRT
después de una reciente visita de una delegación
de funcionarios públicos de la ciudad de Curitiba.
Bogotá, Colombia
Con más de 6 millones de habitantes, Bogotá
ha demostrado que el BRT es apropiado incluso
para las más grandes de las ciudades. El nuevo
sistema TransMilenio de Bogotá comenzó
sus operaciones en enero del 2001. Las dos
líneas existentes ya antes de diciembre del 2001
efectuaban cerca de 600.000 viajes de pasajeros
al día, excediendo tremendamente las proyec-
ciones iniciales (ver la nota al margen). Cuando
el sistema total se haya completado en 2015,
Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo
Los buses son la columna
vertebral
Incluso donde extensos
sistemas de trenes se han
construido
Hasta las ciudades que poseen
varias líneas de trenes de
superficie y de subterráneo
típicamente atienden a muchos
más pasajeros con sistemas
de autobuses que con los
sistemas de trenes. El Metro
de la Ciudad de México, por
ejemplo, tiene más de 150 km
de largo y 11 líneas, pero sirve
a menos del 15% de todos
los viajes motorizados. De la
Fig. 6 misma manera, el Metro de
Buenos Aires tiene 5 líneas,
La vía-mediana de autobuses en línea de Quito, pero sirve sólo un 6% de los
Ecuador, cubre los costos operacionales con una viajes en el área metropolitana.
tarifa de tan sólo US$ 0,20. Una situación similar se ve en
Lloyd Wright, 2001 Singapur, Sao Paulo, Bangkok
y otras ciudades en desarrollo
TransMilenio servirá a 5 millones de pasajeros que poseen caros sistemas de
al día con 388 km de vías de autobuses. transporte público masivo ba-
sados en trenes. En todos estos
El sistema TransMilenio de Bogotá fue breve- casos, los buses continúan
mente descrito en el Módulo 1a de este Texto de efectuando la gran mayoría de
Referencia, y se analiza en mayor detalle en el los viajes de transporte público,
con el tren dando cuenta de
Módulo 3b: Sistemas de bus rápdido. menos del 15% de los viajes.
En casi todas las ciudades
Sao Paulo, Brasil en desarrollo, la mayoría del
Sao Paulo opera probablemente el sistema más transporte público está basado
en autobuses. Las excepciones
grande sistema de BRT del mundo, en término incluyen las “ciudades de
de kilómetros cubiertos. Sao Paulo, el centro motocicletas”, como Ho Chi
Minh y Denpasar, donde los
autobuses sirven menos del 5%
de los viajes, junto con Moscú,
millones de vehículos. El transporte público en donde predominan los trenes.
autobús es manejado por una compañía pública, Otra notable excepción parcial
SPTRANS, y es operado por 53 compañías es Hong Kong, incluso cuando
privadas. El sistema de transporte público opera allí los autobuses aún sirven la
mayoría de los viajes de pasa-
12.000 buses, los cuales transportan un prome- jeros de transporte público. Se
dio de 4,8 millones de pasajeros al día. La ciudad estima que los trenes manejarán
tiene 35 terminales de transferencia de buses, 28 cerca de un 40 a 50% de los
abordajes totales de pasajeros
de transporte público en Hong
Kong antes del 2016, elevándo-
se desde un 33% en 1997 (Env.
Protection Dept., Govt. Of Hong
Kong SAR. 2002).
Shanghai, que cuenta con dos
nuevas líneas de subterráneo,
línea LRT Pearl elevada, y
línea de tren suburbano,
combinadas con condiciones
de tráfico malas y deterioradas
para los autobuses, puede
Fig. 7 estar siguiendo una tendencia
Porto Alegre, Brasil similar, al menos en el área
Lloyd Wright, 2001 central de la ciudad.
7
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Fig. 8
Nathan Road, Hong
Kong. Operadores
franquiciados de buses
se concentran a lo
largo de los corredores
principales de tráfico
donde se encuentran los
centros comerciales más
importantes.
Karl Fjellstrom, Junio de 2001
km de vías de autobús medianas, y 137 km de
pistas de autobús. Se planean nuevos corredores
de autobús para combinar las líneas de buses in-
terciudad, tren suburbano y sistemas de Metros,
y las rutas de autobuses locales (Meirelles 2000).
El sistema une áreas periféricas metropolitanas
al exitoso sistema de subterráneo de Sao Paulo.
De esta manera, en forma similar a Hong Kong
y Singapur donde los servicios de autobús están
bien combinados con los sistemas de Metro, Sao
Paulo es un ejemplo de sistemas de autobús y
Metro que son mutuamente beneficiosos.
Quito, Ecuador
El sistema de trolebuses de Quito, y la reciente
adición de Eco-Vía son espectaculares ejemplos
de la rentabilidad y la aplicabilidad de BRT,
incluso bajo severas condiciones económicas.
Ecuador ha tenido varios años tumultuosos
de infortunio político y económico. En 1998,
las lluvias del efecto climático conocido como
El Niño destruyeron gran parte de la infraes-
tructura de la nación. Luego, en 1999, cuando
comenzaba la emergente crisis global de merca-
dos, el sector bancario de Ecuador virtualmente tres buses. Al final de los corredores principales,
colapsó. Dos administraciones gubernamentales los mismos buses continúan por rutas de comu-
durante la última parte de los 1990s sobrevivie- nidades separadas. Así, en vez de desplazarse a
ron sólo un poco tiempo en sus funciones. Sin
embargo, en medio de este escenario un tanto
caótico, Quito ha desarrollado y expandido un
sistema de transporte público impresionante
que tiene 25 km de vías de autobuses exclusivas.
El sistema cubre todos los costos operacionales
con una tarifa de sólo US$ 0,20.
La flota existente de buses operados en forma
privada en Quito ha cobrado víctimas am-
bientales y de salud. Hasta no hace mucho, la
edad promedio de un autobús de la flota del
sector privado era de 17 años, incluso con uni-
dades que tenían cerca de 35 años. El trolebús
8
eléctrico también entrega ganancias ambientales
adicionales a través de la sustitución de los buses
propulsados con diesel por unidades potencia-
das con electricidad hidrogenerada. La impresio-
nante popularidad de los trolebuses de Quito ha
sobrepasado las expectativas y, en cierto modo,
ha creado un problema inesperado. Con más
de 200.000 personas que viajan al trabajo y que
usan actualmente el sistema en forma diaria, su
capacidad máxima se ha alcanzado, y esto ha
llevado a llamados para una mayor expansión.
La municipalidad planea entregar 73 km adicio-
nales de vías de autobuses en el futuro próximo.
Por razones de costos, la nueva línea Eco-Vía de
Quito utiliza buses diesel EURO 2, en vez de
continuar con la tecnología de trolebús eléctrico.
De la misma forma, la expansión planificada
estará utilizando tecnología de diesel limpio
para sus buses.
Porto Alegre, Brasil
Porto Alegre, en Brasil, ha demostrado que BRT
puede ser desarrollado con un costo relativa-
mente bajo. En este caso, según nuestras fuentes,
el sistema fue construido por menos de US$ 1
millón por km. La ciudad tiene 17 terminales
de transferencia de buses, 27 km de vías me-
dianas de buses, y 1 km de pistas de buses, a lo
largo de 5 rutas radiales (Meirelles, 2000).
Porto Alegre emplea una técnica única de
“Convoy” en la organización de su estructura de
rutas. Grupos de buses operan en los corredores
principales y se detienen simultáneamente en
las bahías de estación que tienen espacio para
buses alimentadores en los terminales de trans-
ferencia, los pasajeros pueden completar todo su
viaje sin transferencias.
Experiencia asiática
Kunming, China
Por medio de una asociación con la ciudad de
Zurich, en Suiza, Kunming se ha convertido en
la primera ciudad china en adoptar el concepto
de BRT.
Hong Kong, China
El sistema de autobús de Hong Kong hace gala
de muchas características de BRT, incluyendo
 Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo

medidas de prioridad de autobuses, una mo- Fig. 10

derna recolección de tarifas, cobertura global, Las personas que
buses limpios, e información a los pasajeros. El viajan al trabajo en
sistema está bien combinado con el Metro de Taipei reflexionan
Hong Kong y con una red extensa de buses sobre los beneficios del
alimentadores, que comprenden más de 140 viaje en autobús.
Jason Chang, 2002
rutas de buses de enlaces alimentadores, que se
conectan con estaciones de trenes incluyendo la
MTR, KCR y Airport Express.
Japón
Japón actualmente está presentando un programa
de Gestión de Demanda de Transporte de 16
ciudades, en el cual 8 de las ciudades están desa-
rrollando iniciativas de mejoras de autobuses.

Experiencia norteamericana
Ottawa, Canadá
Ottawa tiene uno de los sistemas más exitosos
de BRT en Norte América con 26 km de vías de
autobuses exclusivas, y un largo total de sistema
de más de 60 km. Operan hasta 200 buses
por hora articulados en el sistema y manejan
capacidades punta de aproximadamente 10.000
pasajeros por hora por sentido. El sistema
actualmente está manejando 200.000 pasajeros
cada día para un total anual de más de 85 mi-
llones de viajes de pasajeros. El sistema está bien Resultados iniciales de
Fig. 9 combinado con otra infraestructura de trans- Taipei
Nagoya, Japón, demarca los carriles de porte, incluyendo estaciones de trenes, sitios Resultados iniciales de Taipei,
autobuses con una superficie de vía coloreada. para estacionar y tomar un bus, y ciclovías. El en China, también han sido
Cortesía de John Cracknell, TTC y la US Transportation Research Board.
sistema también proporciona buenos ejemplos muy positivos, incluyendo:
Taipei, Taiwán (China) de características, como priorización de señales Mejorado orden del tráfico;
de tráfico y saltarse los atochamientos para los Mejorada eficiencia de
Taipei ha desarrollado una red de pistas de operación de las calles;
autobuses de 57 km, a partir de marzo de 1998 buses (Leech, C., comunicación personal, OC Reducida interferencia del
(a un costo promedio de US$ 500.000 por Transpo, Ottawa, 2002). tráfico por parte de las
kilómetro), en el contexto de una estructura de Este visionario sistema de Ottawa fue desarro- paradas de autobús;
Ahorros en los tiempos de
políticas más amplias que enfatiza: llado en un momento en el cual muchas otras viaje;
Una red de pistas dedicadas de autobuses. ciudades estaban considerando soluciones de Disminución de la frecuencia
Ambientes de transferencias de alta calidad. transporte público masivo más caro, basado y gravedad de accidentes;
Buses verdes. en trenes, y en combinación con políticas de Mejorada operación de
Aplicaciones de Sistemas de Transporte Inte- buses, en términos de
desarrollo de uso del suelo amigables con el eficiencia y confiabilidad;
ligente (ITS) [del inglés: Intelligent Transport transporte público. En los 1980s, para enfren- Aumento en los viajes del
System], incluyendo innovadores sistemas de tarse con las pronosticadas alzas en la población transporte público (Jason
información para pasajeros. metropolitana, en el empleo y en los viajes Chang, 2002).
Desarrollo orientado hacia el transporte público. en transporte colectivo, la agencia operadora Taipei (China), junto con
Bogotá y otros sistemas líderes,
Taipei ha seguido una variedad de soluciones de transporte público OC Transpo se esforzó son analizados en más detalle
innovadoras para encontrar espacios para carri- por aumentar la eficiencia y uso del sistema de en el Módulo 3b: Sistemas de
les de autobuses. autobuses existentes en la región. bus rápido.

9
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Tabla 2: Positivos resultados iniciales del

programa norteamericano de Transporte
Masivo Rápido en Buses (BRT)
Incremento
Reducción de
Ciudad en número de viajes
tiempo de viaje
de pasajeros
Pittsburgh 50% 80–100%
Los Angeles 25% 27–41%
Miami No disponible 70%
Honolulú 25-45% No disponible
Chicago 25% 70%
US Federal Transit Administration

Los resultados de los programas de Sistemas de

bus rápido de EE.UU. son alentadores, como lo
Fig. 11 OC Transpo consideró que la región estaría muestra la Tabla 2. Virtualmente, en todos los
Con un programa mejor servida por una estrategia de desarrollo casos, los tiempos de viajes han sido reducidos
inicial de 17 de transporte público rápido “desde fuera hacia y los niveles de capacidad de pasajeros han visto
ciudades, el Sistemas adentro”. El segmento del centro era el más caro espectaculares ganancias, aunque desde una
de bus rápido está de construir y, por lo tanto, fue pospuesto a base baja.
expandiéndose
rápidamente en los favor de una construcción menos costosa en el
EE.UU. corredor que llevaba hacia el centro. Las pro-
Cortesía de la US Federal Transit porciones beneficios/costos del corto plazo eran
Administration
mayores para los relativamente baratos segmen-
tos exteriores que para los costosos enlaces CBD
(Central Busines District) [español: Distrito de
Negocios Central]. También, los pronósticos
del uso futuro del transporte público indicaban
que la construcción de un costoso túnel y otras
instalaciones separadas de nivel en el área cen-
tral podrían, con seguridad, ser pospuestas 20 ó
25 años (Shen et al., 1998). Fig. 12
EE.UU. El moderno bus Civis en una vía de autobús en
Rouen.
El BRT es una historia exitosa de la transferen- Cortesía de John Marino (Irisbus), y la US Transportation Research Board
cia de tecnología desde el mundo en desarrollo
al desarrollado. Inventado en Curitiba, Brasil,
el BRT está siendo rápidamente replicado en
Norte América, Europa, y Australia. En los
EE.UU., el programa inicial de 17 ciudades está
rápidamente expandiéndose, y beneficiándose
en gran medida de un programa de compartir
información a nivel nacional.
El sistema City Express es muy exitoso en Ho-
nolulú, y ahora ha sido expandido para conectar
el sistema con un servicio unificado de interciu-
Fig. 13
dad llamado CountyExpress. Pittsburgh inició
Ipswich, England. La cinta central no
su programa de vías de autobús en 1977, y ahora pavimentada reduce costos considerablemente,
tiene 3 líneas sobre 26 km de vías de autobuses y, además, reduce el ruido.
exclusivas. Cortesía de la US Transportation Research Board

10

Experiencia europea
Francia
Francia también tiene una agenda ambiciosa
de BRT, con ciudades como Grenoble, Lyon,
Nancy y Clermont Ferrand en París optando
por servicios mejorados de autobús.
Gran Bretaña
Las vías de autobuses se están haciendo cada vez
más comunes en ciudades inglesas como: Leeds,
Londres, Reading e Ispwich.
Programas de Australia y de Nueva Zelanda
Varias ciudades en Australia y Nueva Zelanda
han lanzado programas de BRT. Sistemas
operativos funcionan en Adelaida y Brisbane
(ver la nota al margen sobre la Brisbane Busway).
También, se están planificando sistemas en
Perth, Sydney y Auckland.
3.2 Transporte público de tren liviano
(LRT)
Los sistemas de Transporte Público de Tren
Liviano (LRT) [del inglés: Light Rail Transit]
son un concepto relativamente nuevo y promi-
sorio para su aplicación en ciertos emplazamien-
tos urbanos, aunque son más pertinentes para
ciudades ricas que para ciudades en desarrollo.
Comparables a los sistemas BRT en términos de
capacidad, el LRT no produce emisiones locales.
Como con el BRT, las líneas de LRT están
normalmente segregadas de los otros medios de
tráfico por barreras o rieles levemente elevados,
o por una separación total de nivel.
Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo
Fig. 14a, b
La vía de autobuses
de Brisbane presenta
excelente diseño de
estaciones, 50 nuevos
“buses verdes” a gas
natural, buen apoyo
e información a los
pasajeros, y excelente
integración modal y
marketing. Tiene una
extensa separación
de nivel, elevado y
subterráneo, en el área
central de la ciudad.
Karl Fjellstrom, Abril de 2001
La Brisbane Busway
Impresionantes resultados iniciales
La Southeast Busway de Brisbane, que se in-
auguró en abril del 2001, llevó en sus primeros
6 meses de operación a un alza en los viajes de
12% a lo largo de la misma ruta, comparado al
año previo. La Busway rápidamente ganó mayor
popularidad. Después de un año de operación,
el servicio estaba registrando 27.000 pasajeros
extras a la semana, con un alza de apoyo de
clientes en los servicios de buses centrales de
45%. Un estudio del 2002 mostró que los va-
lores de las propiedades a lo largo de las vías
de autobuses habían subido sustancialmente,
aunque los valores de las propiedades también
se habían elevado en otras partes de la ciudad
en el mismo período.
Una solución a largo plazo para
una región metropolitana que crece
rápidamente
La Southeast Busway, que va a ser seguida por
la Inner Northern Busway (se espera su termi-
nación a fines de 2002) apunta a satisfacer las
necesidades de movilidad de largo plazo de la
ciudad. Es vista como una solución de largo
plazo para el área metropolitana que crece rá-
pidamente, más que una medida de transición
hacia un sistema basado en trenes.
Como en Bogotá, la implementación del sis-
tema BRT se hace por etapas, por ejemplo:
con extensiones principales, tales como la
Inner Northern Busway, y continuas mejoras
regulares en estaciones e instalaciones de
intercambio específicas, etc. Para más infor-
mación, por favor vea: http://www.transport.
qld.gov.au/busways.
11
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 15 Aplicaciones actuales

El “Plan de la Ciudad LRT va desde tranvías convencionales a nivel
de Shanghai” muestra de la calle en Europa Oriental y Egipto, hasta
las dos líneas del Metro sistemas elevados y segregados, como en
en verde y rojo, y la
línea LRT en morado. Singapur y Kuala Lumpur. Con la excepción
Mapa turístico de Shanghai, Tourism de los extensos sistemas de tranvías de Europa
Administrative Commission, 2001
Central Oriental, y la ex Unión Soviética, los
sistemas LRT existen, o han sido planificados,
Descripciones y mapas sólo en ciudades en desarrollo relativamente
de sistemas de ricas, como Hong Kong, Shanghai, Tunis y
trenes a nivel Kuala Lumpur, o para urbanizaciones de altos
mundial
ingresos, como es el caso del Tren de la Costa
Para un listado global y de Buenos Aires.
razonablemente actualizado de
los sistemas actuales de trenes Recientes ejemplos de sistemas de LRT en
y proyectos a nivel mundial, ciudades en desarrollo incluyen el sistema de
incluyendo, por ejemplo, monorriel elevado Putra recientemente inau-
proyectos de trenes y planes
de expansión en Bangkok, gurado (julio de 2002) en Kuala Lumpur, y la
Guangzhou, Shanghai, Taipei, línea Pearl de Shanghai.
Santiago, Sao Paulo, Manila,
Kuala Lumpur y Hong Kong (va- LRT y líneas de Metro en Shanghai
rios proyectos diferentes), ver
La línea LRT elevada (en un 80% de su exten-
http://www.railwaytechnology.
sión) “Pearl” (ver Figura 15), en Shanghai pro-
com/projects/index.html.
porciona servicio a los edificios de departamen-
Mapas de sistemas de trenes a
nivel mundial están disponibles tos de alta densidad, y de gran altura al norte
en http://www.reed. del centro de la ciudad. Se está construyendo
edu/-reyn/trans- una segunda línea para formar un círculo con la
port.html. ya existente línea LRT.
El sistema proporciona excelentes ejemplos de
integración modal bien planificada. El punto
norte de la Línea Roja del Metro conecta con
la estación de trenes de larga distancia. Se
proporciona estacionamiento de bicicletas cerca
de todas las estaciones MRT. El intercambio
principal de Shanghai está emplazado cerca de
una terminal principal de autobuses. La Figura
16 (ver también Figura 20) muestra la influen-
cia positiva que puede tener el MRT sobre el
uso del suelo en la ciudad, con una hilera de
urbanizaciones de alta densidad concentrándose
en el área del Shanghai Stadium; un principal
intercambio de transporte público.
En cuanto a la desventaja, es incierto que el
sistema pueda expandirse a tal ritmo que vaya
a la par con la rápida expansión de la ciudad.
Nuevas urbanizaciones en las áreas exteriores
Fig. 16 combinadas en un programa frenético de
El sistema MRT de Shanghai ha tenido un construcción de caminos tienden a promover la
impacto positivo sobre el uso del suelo con
episodios de densificación a lo largo de las rutas dependencia del automóvil. Las condiciones y
del Metro. velocidades de tráfico en el centro de la ciudad
Karl Fjellstrom, Enero de 2002 ya son malas para los buses, y empeorarán.

12
 Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo

La declinación de los tranvías en Ciudades

en Desarrollo
Los tranvías, históricamente característicos de
muchas ciudades en desarrollo, retienen cierto
protagonismo en algunas ciudades, como en
Hong Kong, pero están en declinación. En el
Cairo el porcentaje de todos los viajes motoriza-
dos por tranvías ha caído desde el 15% en 1971
a 2% en 1998 (Metge, 2000). Durante largos
años, muchas ciudades en desarrollo tuvieron
sistemas de tranvías a lo largo de corredores
principales, pero se desmantelaron para dejar
espacio para el incremento que había en el
tráfico de automóviles particulares. Las líneas
de tranvías, en la actualidad, en su gran mayo-
ría, cubiertas con pavimento, aún son visibles en
las calles de muchas ciudades en desarrollo de
Asia y Latinomérica. El Cairo (ver Figura 17) es
una de las pocas ciudades en desarrollo con un
sistema de tranvías funcionando, aunque éste ha comerciales y de entretenimiento en la periferia Fig. 17
sido gradualmente disminuido a sólo una línea. (Oberhausen, Alemania). El sistema de tranvía
En Norte América, muchas ciudades han com- de El Cairo se ha
Renovado interés en las ciudades más ricas visto disminuido y
En muchas ciudades más ricas, las tendencias binado exitosamente proyectos de transporte olvidado, aunque ofrece
a la declinación del tranvía han sido revertidas público con una política de reactivación econó- velocidades promedio
(ver Figura 18). Un informe europeo sobre mica del centro de la ciudad. Los sistemas LRT de tan sólo 11 km/h,
mejores prácticas observa que la declinación en bien diseñados y planificados son atractivos para todavía tiene una
los pasajeros, incluso para las ciudades norte- atmósfera comunitaria
el uso del tranvía en Munich, por ejemplo, ha
americanas de baja densidad dominadas por el agradable y una tarifa
sido revertida y se ha aumentado el número de menos de US$ 0,07
de pasajeros en los últimos 10 años, a través uso del automóvil. En los últimos 20 años, 14
para el trayecto entre la
de un programa de prioridad de tranvía en ciudades de EE.UU. y Canadá han introducido elegante Heliópolis y el
las intersecciones y una integración con otros sistemas LRT. centro de El Cairo.
servicios de trenes (Atkins, 2001). Muchas otras Construir “malls de transporte público” con Karl Fjellstrom, Marzo de 2002

ciudades europeas han introducido y expandido acceso a LRT, zonas con árboles y peatonizadas
los tranvías, tanto en el centro de las ciudades (ver Figura 18) puede fomentar la inversión
(Amsterdam, Viena, Frankfurt), así como servi- privada en blocks de oficinas, tiendas y departa-
cios de esta modalidad que sirven instalaciones mentos en el centro de la ciudad.

Fig. 18a, b
Líneas de LRT de
tranvía en el centro
de la ciudad de
Sapporo, Japón
(arriba) y Frankfurt,
Alemania (derecha).
En ambas ciudades
los tranvías actúan
como alimentadores
para los extensos
sistemas de Metro.
Karl Fjellstrom, 2002

13
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Se están desarrollando o se están expandiendo

Fig. 19 3.3 Metros
La ciudad de México
Los Metros en Ciudades en Desarrollo hicieron
tiene un extenso
cerca de 11 billones de viajes en el año 2000,
sistema de Metros con
11 líneas. La tarifa es más del doble de los viajes del tren para ir al
plana: 2 pesos , aunque trabajo, y superando en más de 4 veces los viajes
el servicio a menudo en sistemas LRT.
está abarrotado y Tanto los sistemas de Metro como de tren para
deteriorado. Aquí se
ir al trabajo requieren de exclusivos derechos de
muestra una entrada, a
la derecha de una pista vía (ROW) [del inglés “right of way”] y medidas
de autobús. de seguridad, debido a las velocidades relativa-
Karl Fjellstrom, Febrero de 2002 mente altas. Para proporcionar exclusivos ROW
muchos sistemas de trenes pesados se constru-
yen en forma subterránea o elevada, causando
muy altos costos. Los sistemas de Metro pueden
cubrir sus costos operacionales en áreas urbanas
con alta densidad de población, como es el caso
de Hong Kong o Sao Paulo, pero normalmente
éstos requieren de subsidios. Un Metro exitoso
también necesita integración con los modos y
políticas existentes de transporte, y densifica-
ción planificada cerca de estaciones de Metro.
sistemas de Metro en varias ciudades en desarro-
llo, como en Bangkok, Santiago de Chile, Kuala
Lumpur, Sao Paulo, Buenos Aires, Ciudad de
México (ver Figura 19), El Cairo (ver Figura 20),
Manila, Shanghai, y Hong Kong (ver http://www.
railway-technology.com/projects para una lista).
Algunos sistemas más antiguos, generalmente
exitosos, incluyen Ciudad de México, Buenos
Aires, Sao Paulo, aunque en todos los casos la
capacidad de viaje del Metro está muy por de-
bajo de la capacidad del sistema de autobús. En
este módulo describimos los casos de Bangkok
y Kuala Lumpur con más detalles, ya que estos
casos ilustran las fortalezas y debilidades de las
aplicaciones de Metros en Ciudades en Desa-
rrollo. Mientras a continuación se describe el
sistema Skytrain de Bangkok, los sistemas LRT
y de tren pesado de Kuala Lumpur son descritos
en la próxima sección del módulo, comparando
los costos de las varias opciones MRT.
El Skytrain de Bangkok (BTS)
Tres planes separados de transporte público ma-
sivo se iniciaron en Bangkok en la década de 1990:
El Sistema de Transporte Público de Bangkok
(BTS más conocido como Skytrain), fue ini-
ciado por la Administración Metropolitana
de Bangkok.
El fallido proyecto de tren elevado Hopewell
iniciado por el entonces Ministerio de Trans-
porte y Comunicaciones.
La Blue Line, iniciada por la autoridad de
Transporte Público Masivo Rápido (una lí-
nea de tren subterráneo de 20 km todavía en
proceso de planeficación conectando hacia los
sistemas suburbanos y BTS).

Fig. 20a, b
El Metro de 2 líneas
y 63 km de El Cairo
transporta 700 millones
de pasajeros al año. Sus
estaciones, marcadas
por una “M” distintiva,
han promocionado la
urbanización a lo largo
de su ruta (derecha)
y también sirven a
las áreas pobres (más
derecha).
Karl Fjellstrom, Febrero de 2002

14
 Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo

El Skytrain, que se inauguró a fines de 1999, es

un sistema de tren pesado elevado que circula
sobre parte de las áreas comerciales más activas
de Bangkok. Tiene una capacidad máxima
de 45.000 pasajeros por hora por sentido. Los
trenes corren con frecuencias de 5 a 7 minutos
desde las 6 a.m. hasta la medianoche, aunque
a medida que aumenta la demanda y para las
ocasiones especiales, como la víspera de Año
Nuevo, las frecuencias se pueden acortar hasta
cada 2 minutos (Sayeg, 2001) y se puede exten-
der el tiempo de funcionamiento. El BTS tiene
dos líneas, con una extensión total de 23,1 km
y 23 estaciones. Las líneas se intersectan en la
estación del centro de la ciudad.
Los documentos de licitación pública para un
sistema BTS clave se emitieron en marzo de
1993 a 5 consorcios. El acuerdo fue modificado
alrededor de un 10% de los pasajeros que son ex Fig. 21
más tarde para cubrir no sólo la construcción,
conductores de automóviles. Interesantemente, Victory Monument,
sino también el mantenimiento y operación de
un tercio de los viajes BTS son nuevos viajes. Bangkok. Trenes BTS
la red completa. (Para más análisis de la partici- corren sobre rieles
pación del sector privado en el BTS, ver Módulo La cantidad de pasajeros debiera, sin embargo, duales, llevados sobre
1c: Participación del sector privado en la provisión continuar al alza, especialmente a medida que un viaducto de 9 metros
de infraestructura de transporte urbano.) tiene lugar la densificación alrededor de las esta- de ancho, apoyado en
ciones (fomentada por aumentos en los valores un canal de caja única
Tarifas, capacidad de viajes y costos del suelo cerca de las estaciones), se hace más con vigas, cada una a
operacionales 12 metros sobre el nivel
difícil el tráfico vial al área central, se mejora la del suelo.
Las tarifas van desde los 15 a los 40 Baht, o integración con los otros modos, y se completan Karl Fjellstrom, Enero de 2002
cerca de US$ 0,37 a US$ 1,00. Esto es relati- sistemas de transporte público masivo comple-
vamente costoso, incluso comparado con las Fig. 22
mentario. Cada vagón cuenta con
tarifas de autobuses con aire acondicionado
para los viajes largos, las cuales son menos de A pesar del desilusionante número inicial de aire acondicionado,
pasajeros, un estudio financiado por la Interna- y el BTS ofrece un
US$ 0,50, o alrededor de US$ 0,11 para los
viaje cómodo y veloz
viajes más cortos. Las tarifas económicas de tional Finance Corporation (uno de los inversio-
cruzando el área central
autobús son incluso más baratas, desde alrede- nistas del sistema) indica que: En el presente, el de la ciudad.
dor de US$ 0,05 para los viajes cortos, hasta los BTS está cubriendo costos operacionales y de man- Karl Fjellstrom, Diciembre de 2001

US$ 0,20 para los viajes largos.

El número de pasajeros para el primer año fue
sólo una cuarta parte del número de pasajeros
pronosticado. Aunque esto está mejorando,
elevándose de alrededor de 160.000 a 200.000
viajes al día en sus primeros años de operación
(promedio 280.000 pasajeros en día hábil en
octubre de 2002). Esto todavía es un tercio
de lo pronosticado. Similares desilusionantes
números de pasajeros se han registrado para
los recientes sistemas de tren urbano de Kuala
Lumpur, (analizado más tarde en este módulo)
y en Manila (Metrostar). Sin embargo, el
cambio de los conductores de automóvil hacia el
sistema BTS parece ser relativamente alto, con

15

Innovaciones de servicios
en el Skytrain de Bangkok
Las recientes innovaciones del
Skytrain incluyen frecuentes
eventos promocionales. Todos
son publicitados, tanto en los
medio masivos como en las
estaciones BTS.
En octubre de 2001, se
implementó un servicio gratuito
de bus de transferencia para
los pasajeros del Skytrain que
tuvieran su boleto a mano en
cinco rutas diferentes. BTS
no puede cobrar por estos
servicios. Si ellos pudiesen, y
BTS fuera capaz de determinar
la ruta, esto pondría presión
sobre la BMTA para cambiar.
De este modo, una concesión
multimodal para las exten-
siones BTS (en construcción)
puede ser una buena idea.
El corredor noreste de Singapur
es un ejemplo de una conce-
sión multimodal, con SBS – un
operador de autobús – que
ahora está operando trenes,
también.
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
tenimiento a través de los reunido por tarifas… Ya Futuros arreglos
que el costo marginal de transportar pasajeros en Desde el comienzo de las operaciones comer-
el BTS está bastante por debajo del costo promedio, ciales, todas las ganancias operacionales de los
su recuperación de costos se elevará marcadamente siguientes 30 años tenían que ser entregadas a
a medida que crezca el número de pasajeros (IFC,
BTSC. Sin embargo, la situación actual es que
2001). BTS también ha desarrollado lugares el BTS ha sido transferido de vuelta a la BMA,
comerciales en las estaciones y tiene una cantidad aunque BTSC aún lleva a cabo el manteni-
considerable de ganancias de esta actividad. miento del sistema.
Integración modal La (inevitable) necesidad de expansión
La integración del BTS con otros modos de Casi todas las ciudades en desarrollo que están
transportes es poca; un factor contribuyente considerando aplicaciones MRT, o extensio-
es la desilusionante cantidad de pasajeros. La nes, están expandiéndose a paso rápido. En
Bangkok Mass Transit Authority, el monopólico consecuencia, es inevitable que los sistemas de
proveedor de servicios de autobuses de Bangkok, Metro, los cuales son muy caros, y, por ende,
ha sido lenta en reaccionar. El BTS, entretanto, generalmente limitados a una o dos líneas
ha tomado medidas para proporcionar sus cortas, pronto sean víctimas de presión para su
propios servicios alimentadores (ver nota al expansión, en orden a servir nuevas áreas de la
margen), pero ellos están seriamente limitados. ciudad. Esto también ha ocurrido en Bangkok.
Algunas oportunidades claras para la integra- La expansión del sistema BTS fue aprobada en
ción modal se perdieron, con la línea norte 1999, y su construcción ha comenzado, pero está
finalizando solamente a unos 2 km de distancia procediendo en forma lenta debido a problemas
del recientemente construido terminal de au- de costos y complejidad. Las tres extensiones
tobuses norte, y no hay servicio alimentador o aprobadas agregan 33,4 km extras (ver más en
paso peatonal que conecte estos dos. http://www.bts.co.th/en/btstrain_04.asp).
Tampoco hay instalaciones para las bicicletas,
o ésas están ubicadas en un medio ambiente 3.4 Tren para ir al trabajo
poco favorable para los ciclistas, y, por lo tanto,
Aplicaciones actuales
no son usadas (como es el caso de la estación
Ekkamai). Ocho estaciones están directamente Los servicios de trenes para ir al trabajo o subur-
conectadas a complejos comerciales adyacentes. banos son mayoritariamente dados por compa-
ñías generales de trenes, y ellos comparten rieles
Material móvil con el transporte de cargas y de larga distancia.
27 trenes de 3 vagones con una capacidad para Mientras que, en teoría, la capacidad sería
1.100 pasajeros, con 65,1 metros de largo, están limitada por el número de asientos disponibles,
actualmente en operación. La calidad, limpieza en la práctica, estos servicios, a menudo, operan
y confiabilidad del sistema son absolutamente con trenes abarrotados de pasajeros en Ciudades
sobresalientes. Los trenes de tres vagones en Desarrollo (ver Figura 23).
pueden, en el futuro, doblar su extensión en las
horas punta.
16

Los trenes suburbanos en Ciudades en Desarro-
llo están, casi siempre, orientados radialmente
hacia el centro de la ciudad.
Aunque incluso en ciudades relativamente bien
servidas, como Bombay, Río de Janeiro, Moscú,
Buenos Aires y Johannesburg, ellos transportan
menos del 10% de los viajes, pueden ser impor-
tantes en apoyar una forma de ciudad amigable
con el transporte público y mantener un sólido
centro de ciudad (ver Figura 24).
Como se demuestra en Bombay, donde cada
día 6 millones de personas son transportadas
por trenes suburbanos, este modo puede incluso
servir como una columna vertebral de MRT
para una ciudad en desarrollo. Al igual que los
Metros, los trenes suburbanos necesitan un or-
ganismo institucional independiente que asigne
los fondos y distribuya las ganancias, además de
la integración de tarifas y de horarios con otros
servicios de transporte.
Las medidas que puedan aumentar la capacidad
y la seguridad, incluyen la eliminación de cruces
de calles a nivel (o la introducción de equipo
de seguridad), la adquisición de trenes de dos
plataformas y la mejoría de las instalaciones
para abordar/descender, aunque en todos los
casos las implicaciones de costos pueden ser
demasiado grandes para muchas ciudades en
desarrollo. Al igual que con otros sistemas MRT,
la alta cantidad de pasajeros en las líneas para
ir al trabajo requiere de servicios alimentadores
(por ejemplo, de buses) y buenas instalaciones
de intercambio.
Fig. 24
Líneas radiales de tren para ir al trabajo han
influenciado la forma urbana de Buenos Aires.
Nora Turco, 2001
Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo
Fig. 23
Un tren para desplazarse al trabajo sobrecar- Tren para ir al trabajo
gado en Jakarta, Indonesia. Servicios de trenes
en Bombay
para desplazarse al trabajo/suburbanos están en
declinación en muchas ciudades en desarrollo.
Kompas, 17 de Junio de 2001
El rehabilitamiento y mejoramiento de trenes
suburbanos muestran buenas proporciones de
costos/beneficios y pueden contribuir al alivio
de la pobreza, ya que la gente más pobre, gene-
ralmente, vive más lejos del centro de la ciudad.
Los más serios obstáculos para los desarrollos
de trenes son frecuentemente institucionales. Fig. 25
Cuando son operados por organizaciones de Seis millones de
trenes nacionales, los trenes suburbanos tienden pasajeros al día son
a tener baja prioridad – en particular, en com- transportados en tren
paración con los grupos de presión a favor de suburbano en Bombay,
India.
las carreteras – y están pobremente coordinados Churchgate Station, Bombay
con otros servicios de transporte público urbano. Manfred Breithaupt, Feb. 2002
En muchos casos, la debilidad de las empresas
de trenes nacionales que son de propiedad
pública, deja su capacidad seriamente subdesa-
rrollada (como en Manila, Jakarta y Surabaya).
Experiencia positiva con la concesión de
servicios de trenes para ir al trabajo
En el Módulo 1c: Participación del sector privado
en la provisión de infraestructura de transporte Fig. 26
urbano se vio que hay positivas experiencias La diferenciación de
posibles donde estas debilidades son enfrentadas. mercado en Bombay
Un programa de concesiones para el sector pri- se extiende a carros
exclusivos para mujeres,
vado en Buenos Aires revitalizó el sistema, du- similares al Metro de El
plicando el número de clientes sobre un período Cairo.
de cinco años, mientras que, al mismo tiempo, Manfred Breithaupt, Feb. 2002
17
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

se redujo la carga de presupuesto del sistema en

cerca de US$ 1 billón al año; aunque el sistema
todavía requiere de un subsidio operacional en
curso y las condiciones operacionales han em-
peorado considerablemente en el año 2002.
En Brasil, la transferencia de responsabilidad
por los trenes suburbanos desde la altamente
centralizada CBTU (Companhia Brasileira
de Trens Urbanos) al control local (del estado),
junto con un programa de rehabilitación finan-
ciado por el gobierno, ha mejorado el servicio en
la mayoría de las ciudades principales. Ayudado
por un programa de concesiones, se está redu-
ciendo en gran parte la carga fiscal.
4. Comparación de parámetros
claves
Aunque idealmente las ciudades que desarrollen
un sistema MRT van a basarse en diferentes
combinaciones de MRTs basados en carreteras
y en trenes, la experiencia demuestra que la
mayoría de las ciudades en desarrollo proba-
blemente se centrarán en una opción para un
sistema MRT. Una vez que una forma de MRT
se haya implementado, es probable que las otras
opciones sean dejadas de lado. Es, por lo tanto,
importante que esta elección sea bien informada.
4.1 Costo
Para cualquier municipalidad, el costo de infra-
estructura de un sistema de transporte público
es un factor superior en la toma de decisiones. El
BRT es relativamente económico en su desarro-
llo. Sin los costos de excavación ni los costosos
vagones de tren, el BRT puede ser más de 100
veces menos caro que un sistema de Metro.

“Los nuevos sistemas de Metro en los

EE.UU. muestran que los costos han
estado bien por encima, y la cantidad
de pasajeros bien por debajo, de
los pronósticos hechos cuando los
proyectos fueron aprobados. Esto,
también, ha sido la experiencia
de muchos sistemas del transporte
público de trenes en los países en
desarrollo.”
Gregory Ingram, Banco Mundial, Patrones de Desarrollo
Metropolitano: ¿Qué hemos aprendido?, Estudios Urbanos,
Vol. 35, No. 7, 1998

La diferencia de costos se extiende a otros

elementos de la infraestructura, como son las
estaciones. Una estación de vía de autobús
en Quito, Ecuador, cuesta sólo cerca de
US$ 35.000, mientras que una estación de tren
en Porto Alegre, que sirve un número similar de
personas, cuesta US$ 150 millones.
Por lo tanto, para la misma cantidad de inver-
sión, un sistema de BRT puede servir más de
100 veces el área de un sistema basado en tren.

18
 Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo

Mayor información sobre

comparaciones, y niveles
de servicio de transporte
público
Mas información sobre nivel de
servicio de transporte público,
relativo a comparaciones entre
modos, aunque desde una
perspectiva norteamericana
más que de la de un país en
desarrollo, pueden obtenerse
del Transit Capacity and Quality
Fig. 27 Fig. 28 of Service Manual (http://kit-
Estación de BRT en Quito, Ecuador: Estación de tren en Porto Alegre: telson.transit.com), preparado
US$ 35.000 US$ 150 millones para el Transit Cooperative
Research Program (TCRP), 1999.
Una ciudad con suficiente financiamiento para además de las condiciones geológicas específicas,
un kilómetro de Metro podría construir 100 y los precios de los materiales de construcción
km de BRT. y la mano de obra. Pero, también, se extienden
a los procedimientos de planificación y las
Costos capitales de MRT basado en trenes instituciones. Allport (2000) muestra también
Los costos capitales usualmente cubren la pla- que la eficiencia de los procedimientos de plani-
nificación y costos de construcción, además de ficación contribuye en gran medida a los costos
equipamiento técnico y material móvil. Los costos
capitales de sistemas de LRT de EE.UU. están en Tabla 4: Factores que influencian los
promedio en los US$ 21,6 millones por kilómetro. costos capitales de Metro
Los costos capitales dependen de la extensión Influencia Factor
de la separación de nivel y del derecho de vía, Prepon- - Calidad de administración /
derante organización
Tabla 3: Costos capitales de varios - Sistema nuevo, o expansión
progresiva de un sistema existente
sistemas de tren
Grande - Condiciones del suelo
Costo/ (construcción subterránea, y
Tren Tipo km Notas fundaciones para viaductos
(US$ M) elevados
West Rail Hong Metro - Limitaciones urbanas y topografía
220 38% túnel (desvíos para los servicios
Kong pesado
Elevado, públicos, proximidad a los
Kuala Lumpur - edificios, capacidad para desviar
LRT 50 sin
Putra el tráfico, limitaciones ambientales,
conductor
protección para terremotos)
En gran - Requerimientos de diseños y de
Kuala Lumpur Metro
50 parte seguridad
- Star pesado
elevado - Costos de financiamiento
Manila – Metro - Profundidad del nivel de agua
50 Elevado
extensión Línea 3 ligero (pueden hacer los costos
Bangkok Skytrain Metro 74 Elevado prohibitivos para subterráneos)
Caracas - Moderada - Costos del suelo
Metro 90 - Competencia en la oferta de
Venezuela
equipamiento y el mercado de la
Ciudad de México Metro 41
construcción
Madrid Metro 23
Pequeña - Costos de mano de obra
Tunis LRT 13 - Impuestos y tarifas
Tren - Características del sistema (trenes
Recife - Brasil para ir al 12 largos, CA, accesos especiales,
trabajo etc.)
UTSR 2001: Allport 2000; GTZ 2001 Adaptado de Allport 2000

19
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 29 Fig. 30
BRT: US$ 55 – 207 milliones por kilómetro Metro: US$ 1 – 10 milliones por kilómetro
capitales. El estudio encontró que sistemas US$ 180 millones por kilómetro, los sistemas
similares de Metro en los países en desarrollo de BRT están en un orden de magnitud más
eran muchos más caros, por ejemplo, que un barato: US$ 1 – 10 millones por kilómetro.
sistema implementado en Madrid (ver Tabla 3). Podemos ver estas diferencias de costos de
La Tabla 4 proporciona una evaluación somera manera gráfica, en términos de la extensión
de factores que influyen en los costos capitales de MRT realizable por aproximadamente el
de MRT basados en trenes. Similares factores e mismo costo.
influencias pueden ser supuestas para su aplica-
ción en sistemas BRT. La Tabla 6 resume los costos del sistema BRT
TransMilenio de Bogotá, analizado con mayor
La Tabla 4 muestra, quizás contraintuitiva- detalle en el Módulo 3b: Transporte masivo
mente, que no es la fase de construcción (con rápido en buses.
costos de mano de obra y equipamiento) o
detalles en características del sistema, sino más Costos operacionales
bien las decisiones estratégicas de gestión y orga- Cuando se comparan los valores de costos
nización las que tienen las mayores influencias operacionales entre modalidades de transporte
en los costos capitales de MRT. Adicionalmente, público masivo (por ejemplo: BRT con tren)
la integración en el tejido de la ciudad y la uno tiene que estar seguro de que se esté
decisión fundamental del alineamiento vertical,
tendrán mucho que ver con los costos capitales. Tabla 6: Componentes de costos
La Tabla 5 subraya los impactos de las decisio- de infraestructura del sistema BRT
nes de alineamiento sobre los costos capitales TransMilenio de Bogotá
para los sistemas MRT de trenes. Costo total Costo por km
Componente
(US$ millones) (US$ millones)
Costos capitales del Transporte Masivo
Rápido en Buses Líneas
94,7 2,5
troncales
Mientras que los costos para los MRT basados
Estaciones 29,2 0,8
en trenes pueden ir desde los US$ 20 hasta los
Terminal 14,9 0,4
Tabla 5: Impactos del alineamiento sobre Pasos
peatonales 16,1 0,4
los costos: MRT basado en trenes sobre nivel
Costos incluyendo todo Almacenes de
Alineamiento Pro- 15,2 0,4
(millones de US$) por km autobuses
vertical porción
de ruta
Centro de
4,3 0,1
A nivel 15 - 30 1 control
Elevado 30 - 75 2 - 2,5 Otro 25,7 0,7
Subterráneo 60 - 180 4–6 Total 198,8 5,3
Allport 2000 Lloyd Wright, 2002

20
 Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo

haciendo una comparación “igual por igual” Fig. 31a, b

de variables. Los sistemas BRT típicamente Dos sistemas al mismo costo:
amortizan los costos de adquisición de vehículos (1) Tren
dentro del cálculo de costos operacionales,
mientras que los sistemas de tren, a veces, men-
cionan el material móvil como costo capital.
Además, debido a la alta estructura de costos
del tren, ciertos elementos de mantenimiento
y de repuestos también son capitalizados. Para
hacer una comparación correcta, se necesita
hacer ajustes para asegurarse de que los costos
capitales y operacionales sean apropiadamente
categorizados.
Los sistemas de tren sí tienen una aparente
ventaja de costos operacionales, desde el punto (2) Transporte Masivo Rápido en Buses
de vista de los costos de la mano de obra, espe-
cialmente en cuanto al costo de un conductor.
Cada uno de los buses suburbanos requiere de
un conductor, mientras que varios vagones de
tren, conectados en conjunto, sólo necesitan de
un único conductor. Sin embargo, en las na-
ciones en desarrollo, los diferenciales de menor
sueldo significan que esta ventaja se ve en gran
parte devorada por los otros componentes. Porto
Alegre, en Brasil, ofrece una oportunidad única
para comparar los trenes urbanos y los costos de
físicas, tales como la prioridad de autobuses,
operación de BRT sobre una base uniforme. La
ciudad tiene ambos tipos de sistemas operando habrá pocas dudas de que un BRT será rentable
en circunstancias similares. El sistema de tren en Ciudades en Desarrollo.
Trensurb requiere de un subsidio operacional Adicionalmente, la forma de muchas ciudades
de 69% para cada viaje de pasajero (Thomson, en desarrollo todavía es adecuada para el
2001). En contraste, el sistema BRT de la ciu- transporte colectivo, ya que las urbanizaciones
dad tiene una estructura de tarifas comparable, normalmente están canalizadas a lo largo de
pero opera sin subsidios y, de hecho, retorna arterias principales, en vez de estar dispersas en
una ganancia a las firmas del sector privado que todas las áreas de la ciudad. Incluso ciudades
operan los buses. saturadas de automóviles, como Bangkok,
pueden ser consideradas más exactamente como
Rentabilidad de los sistemas de autobús en “ciudades con transporte público saturadas de
ciudades en desarrollo automóviles”, en vez de “ciudades dependientes
El transporte público en autobús en los países del automóvil”. Estas circunstancias (contrarias
en desarrollo ya está caracterizado por un alto a las ciudades dependientes de automóviles
nivel de recuperación de costos, y, normalmente, donde las actividades están altamente dispersas)
tales servicios operan con ganancias. El hecho tienden a favorecer un gran número de pasajeros.
de que tales servicios puedan ser rentables
bajo condiciones operacionales inferiores y en Costos operacionales de los sistemas de
deterioro (principalmente, por congestión), y trenes
una estructura de planificación y regulación Los costos operacionales incluyen los salarios,
deficiente y que no ofrece apoyo, indica que combustible y mantenimiento, tanto de los
donde haya una gama de mejoras operacionales vehículos como de la infraestructura. Los costos
y de disposiciones que fomenten la competencia operacionales dependen parcialmente de la
y la innovación de servicios, junto con medidas cantidad de vagones que se necesitan para dar

21

Costos extras de las
nuevas tecnologías
El dar infraestructura de lle-
nado de combustible también
puede ser una consideración.
Según la International Energy
Agency, la infraestructura
de llenado y otros costos del
sistema de apoyo para los
buses a celdas de combustible
están aproximadamente en los
US$ 5 millones.
Un costo adicional principal
para las nuevas tecnologías,
como las celdas de combus-
tibles, el cual no se incluye
en la Tabla 8, es el costo de
investigación y desarrollo
para la respectiva agencia de
transporte público.
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
un servicio. A mayores velocidades de operación,
menor es el tiempo de circulación, y, en conse- Tabla 7: Relación de tarifas,
cuencia, el número de vagones necesitados para selectos MRTs de trenes
una línea única. Relación
Tren
de tarifas
“Los costos de construcción de los Regional Metro Porto Alegre 0,25
Metros en los países en desarrollo Kuala Lumpur Putra LRT 0,50
son tan altos que desplazan muchas Buenos Aires Metro 0,77
Kuala Lumpur Star Metro 0,90
otras inversiones… La mayoría
Sao Paulo Metro 1,06
de los sistemas tienen déficits
Singapore Metro 1,50
operacionales que limitan seriamente
Santiago Metro 1,60
los presupuestos locales, como sucede Manila Light Metro 1,80
en Pusán y Ciudad de México.” Hong Kong Metro 2,20
Gregory Ingram (op cit)
TCRP 1999, Allport 2000, GTZ (editado)
Una reciente encuesta norteamericana (GAO, son subsidiadas por una agencia o por excedentes
2001) confirma que los costos operacionales de de otras ramas del presupuesto de la ciudad.
los sistemas LRT son mucho mayores que los
de BRT. El informe compara seis ciudades de La relación de tarifas de los sistemas BRT
EE.UU. que tienen tanto sistemas LRT como La relación de tarifas de los sistemas BRT en
BRT. Se refiere a tres categorías de costos opera- Porto Alegre, Curitiba, Bogotá y Quito excede a
cionales: 1, tal como lo hace la mayoría de los sistemas de
Costos por vehículo hora; autobús a través del mundo en desarrollo.
Costos por vehículo ingreso km; Adicionalmente, como se demuestra en el mó-
Costos por viaje de pasajero. dulo 3c: Regulación y planificacion de buses (ver
Los costos operacionales por vehículo hora de Figura 6), los ingresos del BRT TransMilenio
5 sistemas LRT están entre 1,6 y 7,8 veces más de Bogotá no sólo cubren los costos operaciona-
altos que aquellos de sistemas BRT. Los costos les para los operadores de líneas troncales, sino
operacionales de LRT por vehículo hora iban que también cubren una gama de otros costos,
desde US$ 89 a US$ 434. Se hicieron descubri- incluyendo los costos de los servicios alimenta-
mientos similares acerca de los costos operacio- dores, el cuerpo regulatorio y planificador del
nales por vehículo ingreso kilómetro. sistema (3% de los ingresos por tarifa), la com-
El Banco Mundial (2001) da algunas cifras para pañía de recolección de tarifas, el administrador
los países en desarrollo (ver también Tabla 1). Los de fondos, y un fondo de contingencia.
costos operacionales por pasajeros están entre
US$ 0,61 en Hong Kong a US$ 0,19 en Santiago, Material rodante
mientras que los ingresos por pasajeros van desde La Tabla 8 da una aproximación de la diferen-
US$ 0,11 en Calcuta a US$ 0,96 en Hong Kong. cia de costos entre autobuses con diferentes
sistemas de propulsión, comparados con un
La relación de tarifas vagón de tren estándar. El costo de adquisición
La relación de tarifas da una indicación de no incluye costos adicionales sustanciales y en
la viabilidad económica de un sistema MRT curso como mantenimiento especializado, e
describe la relación entre las tarifas recolectadas investigación y necesidades de desarrollo que
y los costos operacionales. La Tabla 7 indica que acompañan a las tecnologías más avanzadas.
cinco operaciones de tren son capaces de cubrir
costos operacionales y usar el excedente para la Finanzas públicas
depreciación de la infraestructura. Estos son ex- En términos de desembolsos del sector público,
cepcionales: la mayoría de las operaciones de tren BRT es la forma más favorable de sistema MRT.
22
 Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo

Los sistemas BRT requieren de una relativamente Tiempo de construcción Ventajas en cuanto al
pequeña inversión inicial. Bogotá, por ejemplo, tiempo de construcción
Fig. 32
fue capaz de construir todo el sistema, de alrede- del BRT
BRT: <18 meses
dor de 40 km, sin tener que pedir créditos. Lloyd Wright, 2001 (Bogotá) El sistema Skytrain de Bangkok
demoró cuatro años y medio
Los ahorros, en el intertanto, pueden ser usados en ser establecido, desde el
en otras áreas, como en salud y educación, momento de firmar el contrato
instalaciones de espacios públicos, y condiciones de construcción hasta su
para los peatones y ciclistas. primera operación.
El sistema BRT TransMilenio
Los sistemas de tren – tanto los LRT como de Bogotá – con 56 esta-
los Metros – requieren de inversiones iniciales ciones, comparadas a las 25
mucho mayores y de subsidios continuos. Aun- estaciones del Skytrain y con
que se esperaba que esta situación cambiaría con un gran número de mejorías
asociadas, como instalaciones
el advenimiento de concesionarios del sector para los peatones y los
privado, la evidencia es que los varios nuevos ciclistas, parques públicos etc.
proyectos de Construir – Operar – Transferir – demoró menos de 3 años
están con problemas financieros y en ninguna desde su concepción hasta
Fig. 33 la implementación total. La
parte del mundo están logrando rentabilidad o
construcción física como tal del
ganancia (ver más en el Módulo 1c Participación Metros: >3 años
K. Fjellstrom, Febrero de 2002 (Sao Paulo)
sistema total, incluyendo las
del sector privado en la provisión de infraestruc- mejoras asociadas al espacio
tura de transporte urbano). Único entre los público, tomó sólo alrededor
sistemas MRT de tren, el Metro de Hong Kong de 8 meses.
financia todos sus costos (capitales, reemplazo
de activos y operacionales) a partir de sus
ingresos por tarifas, principalmente, y se puede
considerar rentable. Todos los otros sistemas
MRT de trenes requieren de apoyo de parte del
sector público; generalmente muy sustanciales
(Allport, 2000).
Los problemas encontrados por los nuevos
sistemas MRT de trenes en Ciudades en Desa-
rrollo están de muchos modos ilustrados por la
experiencia de los sistemas MRT Star y Putra de 4.2 Planificación y tiempo de
Kuala Lumpur, Malasia (ver el recuadro). construcción
Desarrollo y planificación del proyecto
El proceso de planificación y desarrollo del
proyecto es, por lo general, más rápido para un
Tabla 8: Costos de varias tecnologías de BRT que para sistemas MRT basados en trenes.
autobús, comparados a un vagón El proceso de planificación de BRT para un
de tren estándar sistema BRT “de clase mundial”, descrito en el
Módulo 3c: Transporte público rápido en buses,
Costo por demora cerca de un año y cuesta alrededor de
Tecnología de propulsión
vehículo (US$ )
US$ 400.000 a US$ 2 millones.
Diesel nuevo, construido en 30.000 – 75.000
país en desarrollo
Debido a los relativamente bajos costos, el
financiamiento es también, generalmente, más
Diesel nuevo (EURO 2) 100.000 – 300.000
fácil y más rápido para un BRT que para siste-
Bus GNC, GPL 150.000 – 350.000 mas basados en trenes. Jakarta, Indonesia, por
Bus eléctrico híbrido 200.000 – 400.000 ejemplo, decidió a fines del 2001 implementar
Bus a celda de combustible 1,0 – 1,5 millones un sistema BRT, y el gobierno fue capaz de dis-
Vagón de tren de metro 1,7 – 2,4 millones tribuir fondos rápidamente desde el presupuesto
International Energy Agency, 2002 de desarrollo de la ciudad.

23

La toma de poder por
parte del gobierno de dos
operadores de LRT
1:51 pm, viernes: (AFP) –
El gobierno completó hoy día la
toma de poder de dos compa-
ñías de tren agobiadas por las
deudas, en su mayor ejercicio
de reestructuración jamás
habido, dijeron corredores.
El gobierno emitió cuatro
partidas de bonos por un total
de RM 5.467 billones compa-
rables a 5,7,10 y 15 años en
un programa de conversión de
deuda para pagar las deudas
de las dos compañías, dijeron
corredores de bolsa.
Los bonos seriados serán
emitidos a los acreedores del
Projek Usahasama Transit
Ringan Automatik (Putra) y
Sistem Transit Aliran Ringan
(Star) en reemplazo de la
deuda, agregaron.
El trato, hecho a través de un
vehículo de propósitos espe-
ciales Syarikat Prasana Negara,
vería al gobierno adquiriendo
un 80% de las propiedades de
ambos operadores, dijo el New
Straits Times.
Las redes de trenes han de
ser concesionadas de nuevo
a las firmas privadas para su
operación.
Putra, que es propiedad del
conglomerado Renong que
está lleno de deudas, es el
mayor deudor de los dos, con
deudas totales que se elevan a
RM 4,27 billones, dijo el diario.
*Nota: El 1 de septiembre de
2002 Syarikat Prasarana Negara
Berhad (SPNB), una subsidiaria
de total propiedad del Ministerio
de Finanzas, completó la venta
y adquisición de las propiedades
y operaciones de negocios del
Sistem Transit Aliran Ringan Sdn
Bhd (STAR) y Projek Usahasama
Transit Automatik Sdn Bhd
(PUTRA) del Renong Group. SPNB
dijo que continuaría operando
STAR y Putra.
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
“Los alcaldes que son elegidos por sólo
tres o cuatro años pueden supervisar
un proyecto de BRT desde su inicio
hasta el final.”
Construcción
La más simple infraestructura física del BRT signi-
fica que tales sistemas también pueden construirse
en períodos relativamente cortos, generalmente
menos de 18 meses. Los sistemas subterráneos
y de trenes elevados pueden demorar considera-
blemente más, con frecuencia sobre los tres años.
Esta diferencia de tiempo tiene una dimensión
política. Los alcaldes que son elegidos por
sólo tres o cuatro años pueden supervisar un
proyecto de BRT desde su inicio hasta el final.
Los sistemas BRT exitosamente implementados
han influido positivamente en la reelección y las
carreras políticas de alcaldes en ciudades como
Curitiba y Bogotá.
MRT basado en trenes en Kuala
Lumpur
Malasia ha desarrollado varios nuevos sistemas
MRT de tren, frecuentemente señalados como
paradigmas de progreso técnico y sofisticación.
¿Pero son sostenibles? Los sistemas incluyen el
Metro liviano Star (operando desde diciembre
de 1996) LRT Putra (desde diciembre de 1998)
el KLIA Airport Express (desde abril de 2002), y
el LRT Monorriel (a partir de julio de 2002). Los
varios sistemas de tren se interceptan en el centro
de la ciudad.
Fig. 34
La estupenda estación Dang Wangi del
Putra generalmente se ve desierta. El acceso
peatonal es difícil, sin un cruce en la entrada
exterior de la estación.
En sus primeros tres años de operación, el núme-
ro de viajes del Putra aumentó en 10 veces, de
24
Fig. 35
El Monorriel del centro de la ciudad de Kuala
Lumpur ha experimentado muchos atrasos en
su construcción a partir de 1997. Aunque este
servirá a prósperas áreas comerciales e interla-
zará con los otros sistemas de tren, después de la
experiencia con Star y Putra, el gobierno debe
estar cuestionándose la viabilidad financiera de
su estrategia MRT orientada hacia los trenes.
15.000 a 150.000 pasajeros al día. Este aumento
en el número de viajes, sin embargo, sólo se lo-
gró después de reducciones sustanciales en las
tarifas, las que probablemente tuvieron un efecto
total negativo sobre los ingresos (Sayeg, 2001). A
pesar de esta ganancia del número de pasajeros,
sin embargo, Putra ha sido un fracaso financiero,
y junto con Star, la empresa se nacionalizó a fines
de 2001. Sólo después de 3 años de operación,
Putra había acumulado deudas de más de US$
1,4 billones (ver nota al margen).*
Los servicios de monorriel y de
aeropuerto KLIA
El monorriel de Kuala Lumpur, que enlaza las lí-
neas LRT, tenía que ser inaugurado a mediados
del 2002. Sin embargo, un percance durante una
carrera de prueba en julio (se salió una rueda que
golpeó a un periodista) ha llevado a que la inau-
guración sea atrasada hasta principios de 2003.
Áreas comerciales importantes y atractivos de
viajes – muchos en construcción – se alínean a
lo largo de la ruta.
Dos conexiones de tren hacia el aeropuerto in-
ternacional, que está a 70 km de la ciudad, se
están construyendo. Uno de estos, la línea KLIA
Airport Express, de 57 km y con un costo de US$
260 millones, se inauguró en abril de 2002, pero
con una cantidad de de 3.000 pasajeros al día (y
una considerable tarifa de US$ 10), los niveles de
rendimiento han estado bastante por debajo de
los pronósticos.

Fig. 36a, b, c
Esta carpa provisoria (arriba) sirve como para-
da de autobús en el mall de compras más grande
de Kuala Lumpur (superior izquierda). Los bu-
ses no son frecuentes y están sobrecargados, y los
pasajeros se ven forzados a pasar por medio de
los taxis (arriba). El megamall está, de hecho,
a alrededor de 1,5 km de una estación de LRT,
aunque no se da ningún tipo de servicios de
autobuses alimentadores hacia el mall, y nadie
camina desde la estación LRT hasta el megama-
ll, ya que el pasillo para los peatones está lleno
de baches, es muy angosto, y está desprotegido
del sol y de la lluvia (superior derecha).
Fotos Karl Fjellstrom, Diciembre de 2001
Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo
Fig. 37
La gente que camina o
toma un autobús hacia
el megamall (ver Figura
36) debe cruzar una
calle muy activa sin
ayuda de señales o de
marcaciones de calle.
No es sorpresa que casi
todo el mundo llega y
se va desde el megamall
en automóvil o taxi. Se
forman largas filas de
¿El tren a expensas de los servicios taxis todo el día.
Foto: Karl Fjellstrom
de buses?
A pesar de que Kuala Lumpur ha tenido un gran
nivel de progreso recientemente, incluyendo
muchas iniciativas para mejorar las condiciones
dadas a los peatones en el centro de la ciudad,
junto con instalaciones de gran envergadura para
trenes, los servicios de buses siguen en deuda,
pues son poco confiables, no están integrados,
no generan ganancias, y están descuidados.
(The Star, 21 de diciembre de 2001).
La falta de atención hacia los buses se refleja
en las deterioradas condiciones en que se en-
cuentra el principal terminal rodoviario de Kuala
Lumpur. Este lugar luce desolado en compara-
ción con las relucientes nuevas línea expresas
y de trenes de la moderna Kuala Lumpur. La
basura está desparramada por todas partes y el
agua ha formado pozas. La basura y el agua, en
combinación con el humo de escape encerrado
(no hay extractores de aire y la circulación es
poca), el mal olor, las escaleras resbalosas, y
la escasa iluminación hacen que los pasajeros
sólo experimenten desagrados. (Esta situación
debiera ser rectificada con la construcción en
curso de un nuevo terminal principal en el centro
de la ciudad, que se integra directamente con
la línea MRT Star. Se lograron mejores condi-
ciones con la inauguración de KL Central, la
nueva estación central de trenes, en 2002, que
enlaza los sistemas de Metro y de LRT con las
líneas de tren que llevan a las personas de sus
hogares a sus trabajos, y viceversa.)
No solamente Kuala Lumpur se preocupa de
la negativa influencia que tienen los proyectos
a gran escala sobre los sistemas de buses y
el transporte no-motorizado. En Ciudades en
Desarrollo que van desde Jakarta a Buenos
Aires, de Bangkok a Guangzhou, de Ho Chi
Minh City hasta Surabaya, los formuladores de
política públicas han optado por los proyectos
carísimos a gran escala, como lo son las vías
expresas, las circunvalaciones, los LRTs y los
Metros, y no han considerado soluciones de
menores costos.
25

Nuevos sistemas de
trenes urbanos que
rinden por debajo de su
capacidad en la región
Asia-Pacífico.
Los MRTs Star, Putra , y KLIA
Airport Express de Kuala
Lumpur, Metrostar de Manila
(17 km, diciembre 1999), el
enlace de tren Sydney Airport público basados en trenes eléctricos” (Newman
(10 km, junio 2000 y ahora en y Kenworthy 1999, p. 90). La Tabla 9 se extrae
proceso de recepción), el Air-
port Express Rail de Hong Kong
(34 km, mediados de 1997),
el Sky Train de Bangkok, y el BRT.
enlace de aeropuerto Brisbane
Airtrain: todos estos nuevos
sistemas de tren de MRT han
mostrado una desilusionante
número de viajes, general-
mente sólo a un cuarto de los
niveles proyectados. De estos
sistemas, el que ha estado más
tiempo en operación, Star, se
ha estabilizado en alrededor de
20 a 25% del número de pa-
sajeros proyectados. El Airtrain
de Brisbane fue inaugurado
en mayo de 2001 y opera sin
subsidio gubernamental. Sin
embargo, el Airtrain tiene
un futuro incierto, con un
número de 6.000 pasajeros a
la semana, comparado a los
52.000/semana que original-
mente se habían proyectado.
Un factor importante aquí es
la tarifa: los exitosos sistemas
MRT de Singapur y de Hong
Kong tienen tarifas compara-
bles a los servicios de autobús
con aire acondicionado, y, en
relación con el ingreso, son
alrededor de un cuarto del
precio de las tarifas de Ban-
gkok, Manila y Kuala Lumpur
(Sayeg, 2001).
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
4.3 Capacidad de pasajeros
Tabla 10: Capacidad de pasajeros real y
Abundan las ideas falsas acerca del potencial de
teórica de selectos sistemas de MRT
BRT, especialmente en densas ciudades en desa-
rrollo. Una falsa idea común es que, “cualquier Capacidad
ciudad que desee seriamente moverse hacia de viajeros
Línea Tipo
(pasajero/
la sustentabilidad, cambiando el equilibrio hora/sentido)
automóvil particular/transporte público… debe
moverse en sentido de sistemas de transporte Hong Kong Metro 81.000
Sao Paulo East Line Metro 60.000
Santiago La Moneda Metro 36.000
del libro de Newman y Kenworthy para presen- London Victoria Line Metro 25.000
tar – y luego rebatir – varios “mitos” típicos de Buenos Aires Línea D Metro 20.000
Buenos Aires Línea E Metro 5.000
México Línea B Metro 39.300
Tabla 9: Algunos “mitos” del Transporte Bangkok BTS Metro 50.000*
Público Rápido en Buses Kuala Lumpur Putra LRT 30.000*
“Mito” En realidad… Bogotá TransMilenio BRT 33.000
Sólo los sistemas de Puede ser cierto en al- Recife Caxanga, Brasil BRT 29.800
trenes son lo suficien- gunos casos, aunque un
Belo Horizonte, Brasil BRT 21.100
temente rápidos para estudio reciente (GAO,
competir con el auto 2001) demuestra que Goiania, Brasil BRT 11.500
particular (página 90). en 5 de 6 ciudades de Sao Paulo 9 de Julio BRT 34.911
EE.UU. que tenían BRT
Porto Alegre Farrapos BRT 25.600
y LRT, el BRT era más
rápido. Porto Alegre Assis BRT 28.000
Los buses son El éxito hasta la fecha Quito Trolebús BRT 15.000
eficientes en la recu- del BRT ha tenido lu- Curitiba Eixo Sul BRT 15.100
peración de costos en gar en varios lugares,
Ottawa Transitway BRT 10.000
el transporte público no necesariamente en
sólo cuando hay un ciudades asiáticas en * Máximo teórico., no es el número de viajeros reales. Número de viajeros
de Putra es aproximadamente 150.000 por día; BTS menos de 300.000
gran número de usua- desarrollo, incluyendo pasajeros al día.
rios cautivos, como Latinoamérica y Canadá. Lloyd Wright, GTZ; de varias fuentes, 2001
sucede en nuevas Curitiba tiene el mayor
ciudades asiáticas en porcentaje de dueños de Otro error es que el sistema BRT no puede servir
desarrollo (p. 117). automóviles en Brasil, a un gran número de pasajeros. Los resultados
después de Brasilia. de Colombia y de Brasil demuestran que el BRT
Los sistemas de Muchas ciudades en puede manejar flujos de pasajeros en el rango de
trenes ofrecen una desarrollo han derro-
20.000 a 35.000 pasajeros por hora por sentido.
“forma más funda- chado trágicamente los
mental para recuperar escasos fondos para
La Tabla 10 muestra los números de pasajeros
los costos del trans- el desarrollo en me- registrados para los diferentes sistemas en ciuda-
porte público” (p. 117) gaproyectos caros de des seleccionadas. Algunos de los más grandes
y son “baratos en infraestructura. El BRT factores que determinan la capacidad no son los
comparación a… es una opción más ba-
cualquier opción de rata.
modos de transporte, sino más bien las técnicas
carreteras” (p. 155). usadas para embarcar y desembarcar.
Los buses no pueden Los flujos de pasajeros La capacidad y el número de pasajeros son pun-
dar abasto con una en muchos sistemas tos cardinales cuando se trata de evaluar la via-
gran demanda de pa- BRT regularmente al-
sajeros (p. 196). canzan más de 25.000
bilidad financiera de un BRT. Las capacidades
pax/h/sen. de hasta 30.000 pasajeros por hora por sentido
LRT es una progre- BRT es implementado (pphps) están actualmente siendo manejadas
sión natural “hacia como una estrategia de por los autobuses, mientras que capacidades que
arriba” después de largo plazo en muchas sobrepasan los 35.000 pphps sólo pueden ser
BRT (p. 200). ciudades. proporcionadas por los Metros.
26

La máxima cantidad de pasajeros registrada en
la mayoría de los LRT se limitan aproximada-
mente a 12.000 pphps, aunque la línea Alejan-
dría-Rami (Egipto) sirve a 18.000 pphps.
Capacidades de hasta 30.000 pasajeros por hora
por sentido (pphps) actualmente son servidas
por los autobuses, aunque las capacidades que
excedan los 35.000 pphps actualmente sólo
pueden ser abastecidas por Metros.
La necesidad de muy grandes flujos de capaci-
dad en parte depende de la estructuración de un
sistema. Las ciudades como Londres y Nueva
York son bastante densas y disfrutan de un alto
uso de sus sistemas de Metro.
Sin embargo, las capacidades máximas sólo
están en el área de 20.000 a 30.000 pphps. Esto
ocurre por que estos sistemas se caracterizan por
múltiples líneas que distribuyen los flujos de pa-
sajeros en la ciudad. En las ciudades como Hong
Kong y Sao Paulo, las mayores capacidades son
logradas ofreciendo un número limitado de
líneas y, luego, alimentando grandes números
de pasajeros en un corredor único. A veces, esta
situación ocurre debido a restricciones geográ-
ficas (Hong Kong), pero a menudo se debe a
una falta de financiamiento para un sistema de
Metro que sea tan amplio como la ciudad. De
esta manera, en un sentido, las cifras de gran
capacidad se hacen inevitables. Sin embargo,
tales situaciones se pueden evitar ofreciendo
sistemas más distribuidos.
Si una ciudad está utilizando BRT o de trenes,
los diseñadores de sistemas pueden querer
mantener las cifras de capacidad dentro de
límites manejables. Si un sistema está operando
por encima de los 50.000 pphps, y ocurre un
problema técnico u operacional, todo el sistema
puede verse muy rápidamente colapsado con
atrasos de pasajeros. Es más, muchas líneas de
alta capacidad pueden hacerse incómodas e
inseguras para los pasajeros si se produce un
“abarrotamiento” de ellos en las líneas
4.4 Flexibilidad
A diferencia de las opciones basadas en trenes
que son por naturaleza más fijas, el BRT per-
mite una gran flexibilidad para crecimiento
futuro. Se puede lograr de forma bastante
fácil haciendo nuevas rutas y otros cambios al
Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo
Fig. 38a, b: Crecimiento y cambio con la ciudad Flexibilidad en la
operación
La habilidad de los sistemas
basados en autobuses para
operar tanto dentro como fuera
de vías de autobús o carriles de
autobús le da al BRT la flexi-
bilidad para responder a los
problemas operacionales. Por
ejemplo, los autobuses pueden
pasar a los vehículos averiados,
mientras que los trenes livianos
se retrasan detrás de un tren
atascado u otro vehículo en
los rieles. En consecuencia, el
TransMilenio 2001 impacto de una avería en un
TransMilenio, SA, Bogotá, Colombia vehículo de BRT es limitado,
mientras que un tren liviano
con problemas puede afectar
grandes porciones del sistema
(GAO, 2001).
6Fig. 39
Un objetivo de mediano
plazo de Bogotá es
expandir el sistema
TransMilenio 2015 BRT TransMilenio de
manera que un 85%
sistema, para ajustarse a cambios demográficos de los 7 millones de
habitantes de la ciudad
con nuevas decisiones de planificación. Los vivan dentro de 500
planes de Bogotá para una expansión gradual de metros de una línea
BRT (el diagrama Figura 39 y la Figura 40) son TransMilenio. Tal
un buen ejemplo de una tecnología que se ajuste programa de expansión
a las dinámicas de los centros urbanos. sería absolutamente
irreal para un sistema
Los sistemas BRT dan mayor flexibilidad MRT basado en tren.
que LRT en su implementación y operación. Enrique Peñalosa, 2001
27
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Mejoras como la priorización de señales e ������������

��
intercambios, las que aumentan la capacidad ��

y velocidad del autobús, se pueden agregar en ��

forma gradual.
Debido a que los autobuses se enfrentan y dejan ��
��
las vías de buses en puntos intermedios, muchas ��
��
��
diferentes rutas pueden servir un área de capta- ��
��
ción de pasajeros, con menores transferencias de ��
��
pasajeros de las que se requerirían en un sistema ��
��
��
��

guiado y fijo. Esto es una importante caracte- ��

��

rística del exitoso sistema de Curitiba donde los

buses expresos combinan con algunas caracterís- �
������ ������ ����������� ���������� ��������� ��������
ticas de alimentadores en un extremo de la ruta, ���������������

por lo mismo minimizando las necesidades de �������������������������

transferencia de los pasajeros. El BRT también

puede ajustar su capacidad y calidad de servicio
con las demandas cambiantes de pasajeros y
eventos especiales, y los buses son más capaces
de segregar el mercado, dando una gama de
servicios (aire acondicionado, expresos, etc.)
Fig. 40
En cinco de seis ciudades que tienen los dos
sistemas BRT y LRT, las velocidades de
BRT fueron mayores. La única excepción
fue en los Angeles, donde el sistema BRT
no tiene carriles de autobuses dedicados.
GAO, 2001
(de National Transit Database y seis agencias de transporte público)

“Expandir y ajustar un sistema de segregados pueden fácilmente ajustarse al

trenes es mucho más costoso y complejo.” transporte público en tren urbano, en términos
En términos de flexibilidad para expandir y
adaptarse a una ciudad en cambio, el BRT
ofrece claras ventajas sobre un sistema basado
en trenes (ver Figura 39). Expandir y ajustar
un sistema de trenes es mucho más costoso
y complejo. Las ciudades en desarrollo que
siguen enfoques de MRT basados en trenes se
han encontrado rápidamente con la necesidad
de expandir sus limitados sistemas iniciales.
Bangkok es un ejemplo típico; similares situa-
ciones se aplican a El Cairo, Shanghai, Buenos
Aires y virtualmente todas las ciudades en
desarrollo que han desarrollado sistemas MRT
basados en trenes.
4.5 Velocidad
Los Metros, los LRTs y los BRTs separados
de nivel pueden operar a grandes velocidades.
Sistemas de LRT que funcionan a nivel de calles
como Alejandría-Madina (Egipto) no funcionan
tan bien debido a las interferencias del tráfico de
calles y problemas de mantenimiento.
Un reciente estudio comparativo entre sistemas
BRT y LRT en la misma ciudad encontró que
los sistemas de autobuses en carriles de buses
de velocidad (ver Figura 40). Por lo mismo, los
sistemas de autobuses de bajo costo pueden
ajustarse a los tiempos de viajes de costosos
sistemas de trenes.
4.6 Capacidad institucional para una
implementación exitosa
Institucionalmente, los sistemas basados en
trenes son exigentes: sin altos estándares de
operaciones, mantenimiento y administración [los
Metros] rápidamente se deteriorarán […]. La cul-
tura, estándares de manejo y actitudes frecuente-
mente encontradas en las compañías de autobuses
y corporaciones de trenes en los países en desarrollo
no son adecuadas para un Metro. En consecuencia,
es generalmente necesario implementar una nueva
institución con nuevas personas y también con
ideas frescas (Allport, 2000).
Un sistema BRT también plantea mayores desa-
fíos institucionales. La necesidad de una “nueva
institución” mencionada más arriba, probable-
mente también se aplica a BRTs en ciudades
en desarrollo, como lo sugiere la experiencia de
Bogotá. Bogotá creó una nueva institución para
planificar y regular el TransMilenio.

28
 Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo

El ámbito del desafío

Varios prerrequisitos básicos de proyectos exito- TransMilenio y el sector privado
sos de MRT basados en trenes incluyen (Allport, TransMilenio S.A., una compañía del sector
2000): público, da planificación, GESTIÓN y control.
Corredores con sobresalientes volúmenes de La infraestructura es
desarrollada y costeada
viajes (más de 700.000 viajes por día);
por el gobierno local:
Más de 5 millones de habitantes o una urba-
• Líneas troncales
nización espacial lineal; • Estaciones
Al menos US$ 1.800 por cápita de ingreso • Instalaciones de mante-
anual a nivel de ciudad; nimiento
Una administración de la ciudad con expe- • Infraestructura comple-
riencia positiva de regulación de tráfico; mentaria.
Integración de otros modos / tarifas; La recolección de tarifas
es manejada por el sector
Tarifas competitivas; privado:
Una fuerte estructura institucional;
• Tarjetas inteligentes
Un crecimiento sostenido de la población • Manejo financiero y
combinado con prosperidad económica; desembolsos.
Crecimiento del centro de la ciudad. Las operaciones de au-
Incluso donde existen tales condiciones, la ca- tobuses se dan a través
de 7 compañías conce-
pacidad institucional puede ser insuficiente para sionadas de autobuses
una implementación de Metro en Ciudades en del sector privado (más
Desarrollo. Incluso donde se cumplen las nece- 7 compañías adicionales
sidades de tamaño del corredor, ingreso de los que proveen servicios ali-
ciudadanos, posibilidades de crecimiento, creci- mentadores):
miento del centro de la ciudad, alineamiento de • Operación del sistema
• Adquisición de buses
bajo costo, políticas de tarifas, administración
• Manejo de personal
de la ciudad y del Metro, Allport (2000) com- • Mantenimiento.
para las opciones y llega a la conclusión de que:
Los Metros son un orden diferente de desafío, costo refiere a que se necesitará que el gobierno casi
y riesgo… es más probable que sean para servir siempre otorgue subsidios.
los corredores más grandes de las mayores y más
En el caso de Kuala Lumpur, este subsidio
afluentes ciudades en desarrollo.
continuo dió como resultado, finalmente, la
Los desafíos institucionales – y los costos y nacionalización de los sistemas MRT de trenes
riesgos asociados – son mucho mayores para el en el año 2001.
MRT basado en trenes que para el BRT.
Las razones para el fracaso del involucramiento
Rol del sector privado del sector privado incluyeron:
El involucramiento del sector privado en la Sobre-estimación de la demanda.
construcción de MRT y su operación puede Políticas sectoriales débiles (no hubo limita-
ser altamente beneficioso para todos, siempre ción al uso del automóvil particular; hubo
y cuando el gobierno sea capaz de establecer integración deficiente con los autobuses; no
un marco de disposiciones apropiadas. El caso hubo políticas integradas de uso del suelo y
de Bogotá ilustra de manera excelente cómo transporte; y una vía pagada a lo largo de una
involucrar de forma exitosa al sector privado alineación similar).
para construir y operar un sistema BRT (ver la Arreglos institucionales inadecuados, con
caja de texto). A menudo, se cita a Buenos Aires fragmentación al nivel de la implementación
como un episodio exitoso de la concesión de y una excesiva centralización al nivel de la for-
servicios de trenes suburbanos al sector privado, mulación de políticas contribuyó a una falta
aunque en el caso de sistemas basados en trenes de transparencia y a una pobre estructura de
la situación es más complicada, en lo que se políticas para hacer inversiones en MRT.

29

Beneficios de largo plazo
del BRT
Quizás el mayor beneficio
a largo plazo de un sistema
de BRT, basado en tren o en
autobús, es el efecto que tiene
al concentrar el desarrollo de
una ciudad a lo largo de líneas y
nódulos accesibles al transporte
público, limitando el crecimiento
sin control de la ciudad.
Los sistemas de transporte
público fuertes y las urbani-
zaciones orientadas hacia el
transporte público, son ingre-
dientes esenciales de cualquier
estrategia que planee reducir
el nivel de “auto-dependencia”
de una ciudad.
El MRT de El Cairo reduce
las presiones hacia el
crecimiento de la ciudad
sin control
Esto es evidente, por ejemplo,
en El Cairo, Egipto, donde una
red impresionante de Metro
de tren pesado de 60 km a lo
largo de corredores mayores
ahora transporta el 20% de
todos los viajes de pasajeros
motorizados en la región mayor
de El Cairo.
Sin la red de Metro, los
corredores norte-sur y el
centro de la ciudad estarían
colapsados por la congestión,
y la urbanización habría sido
forzada hacia las áreas periféri-
cas mucho antes.
(Metge, 2000).
Fig. 41
Las 5 líneas de
BRT de Curitiba
están alineadas con
departamentos de alta
densidad, oficinas
y urbanizaciones
comerciales.
Karl Fjellstrom, Febrero de 2001
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Por el contrario, los sistemas basados en buses
en todo el mundo en desarrollo, a menudo, son
operados sin subsidios del sector privado, incluso
en un altamente inconducente marco de políticas,
y condiciones de operación deficientes y deterio-
radas. Donde la involucración del sector privado
esté bien regulada, un servicio MRT de calidad
se puede dar por una tarifa relativamente baja,
produciendo ganancias a los operadores del sector porte público. Un sistema de transporte público
privado y operando sin subsidios.
Marco de políticas de apoyo
Los proyectos exitosos de MRT requieren de
medidas adicionales en la política de transporte
de la ciudad. Idealmente, las mejoras infraes-
tructurales e institucionales se complementarán
una a la otra. Los altos costos de inversión en
un MRT basado en tren – y también, pero a
un menor grado, en BRT – no se justificarán, si
las deficiencias de la planificación urbana y de
transporte descompensan los beneficios y dañan
las condiciones operacionales.
Los marcos de políticas de apoyo incluyen ges-
tión de demanda de transporte, una adecuada
planificación de uso del suelo, instrumentos
económicos, integración modal con el trans-
porte no-motorizado, sensibilización ciudadana
y apoyo, financiamiento viable etc. (ver Módulo
3b: Sistemas de bus rápido). Esta metodología
integrada y global para la planificación de trans-
porte es evidente en los casos exitosos de MRT
de Bogotá, Curitiba, Singapur y Hong Kong.
La experiencia de varias ciudades en desarrollo
demuestra que este marco de políticas de apoyo
para MRT será más fácil de lograr donde un
organismo institucional provea planificación y
regulación de MRT.
30
4.7 Influencia de largo plazo sobre el
desarrollo de la ciudad
MRT y la forma de la ciudad
Casi todos los sistemas MRT hacen posible
continuar el crecimiento del centro de la ciudad,
algo muy importante para los patrones de uso
del suelo y el desarrollo amigable con el trans-
masivo es un aspecto indispensable de un
sistema de transporte sostenible para una gran
ciudad, y en los países en desarrollo puede tener
un papel vital en configurar el desarrollo futuro
de la ciudad, llevando a una forma de ciudad
amigable con el transporte público.
Sin embargo, puede ser irreal esperar reduc-
ciones mayores en la congestión de calles en
Ciudades en Desarrollo. Los proyectos de
infraestructura de MRT tienen sólo impactos
menores en la propiedad de los automóviles
y su uso. La propiedad de automóviles está,
generalmente, más influenciada por la oferta de
espacios de estacionamiento y los precios de los
automóviles más que por la oferta de MRT. Esto
se aplica, particularmente, en ciudades en desa-
rrollo saturadas de tráfico, como Bangkok. En
Bangkok, el 10% de todos los pasajeros de BTS
eran conductores de automóviles, aunque parece
haber una demanda tan contenida o suprimida
que las reducciones en la congestión son rápida-
mente absorbidas por los nuevos viajes.
Los elegantes edificios de oficinas que se alinean
en los corredores del sistema de autobús en
Curitiba son prueba de los impactos positivos en
el desarrollo que ha tenido el BRT (ver Figura
41). Los negocios se sitúan cerca de las líneas de
autobús y las estaciones debido a las sinergias
con el transporte de los clientes. Y de la misma
manera, la urbanización ayuda a proveer una
masa importante de clientes para hacer que el
transporte público sea económicamente viable.
MRT y desarrollo
Las estaciones de BRT ayudan a catalizar nue-
vas oportunidades económicas y de empleos, al
actuar como nódulos de desarrollo.
Así ha sido la experiencia de Bogotá, con valores
de suelo que aumentan en la vecindad de esta-
ciones TransMilenio, y con una fuerte demanda
de parte de los propietarios de los terrenos y los
comerciantes para la construcción de estaciones
 Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo

en sus áreas locales. Bogotá implementó un Fig. 42

innovador plan de captura de plusvalías en el Una típica área de
cual los beneficios inesperados para los pro- bajos ingresos de El
pietarios de terrenos en la forma de valores de Cairo. Transporte
propiedades que aumentan, fueron parcialmente colectivo paralelo
provee un servicio
desviados para ayudar a financiar la construc-
alimentador hacia el
ción de las estaciones. terminal de Metro.
Los sistemas MRT basados en trenes pueden Karl Fjellstrom, Marzo de 2002

tener efectos similares, aunque en el caso del

autobús y del tren el gobierno tiene un papel
crítico en promover las urbanizaciones alrededor
de las estaciones y sus rutas.
Sin embargo, en el nivel amplio de la ciudad, los
Bogotá, Sao Paulo y Quito muestran que los sis-
efectos de la estructura de ella serán más débiles
temas BRT en Ciudades en Desarrollo pueden
de lo esperado cuando el uso sin restricción del
dar un excelente servicio que sea popular con
automóvil y las leyes de construcción débiles
los usuarios de altos y bajos ingresos, y que sea
fomenten el crecimiento sin control de la ciudad
rentable con una tarifa baja. En comparación,
y menores densidades de ellas. El éxito de Hong
los sistemas de trenes dan una cobertura geográ-
Kong, por ejemplo, deriva de un sistema MRT
fica más limitada – especialmente para la gente
bien diseñado y altamente productivo, y de un
más pobre que depende de transporte público
efectivo cumplimiento de normas que apoya
basado en las calles (ver Figura 42).
el surgimiento de varias áreas residenciales o
comerciales de alta densidad alrededor de las El BRT puede ser fundamental en aliviar – o
estaciones. En París, el concepto de 5 ciudades- exacerbar – la pobreza. Es la gente más pobre
orillas fue fomentado por la implementación la que más depende del transporte público para
de un sistema de tren pesado (RER) que une acceder a sus trabajos y servicios. En algunas
aquellas ciudades-orillas con el centro de París. ciudades, los pobres llegan a pagar hasta un
En el centro de la ciudad, el RER está integrado
con la red de tren subterráneo. Sin embargo,
incluso en París, donde el centro de la ciudad es
servido por un excelente sistema de transporte
público, el uso del automóvil ha estado en alza
y las densidades han estado cayendo, debido a la
falta de una política de fuerte restricción sobre
el uso del automóvil.

4.8 Alivio de la pobreza

En la Urban Transport Strategy Review del
Banco Mundial, Allport (2000) apunta a un
“dilema” en la política de MRT para las ciudades
en desarrollo:
En el centro de la política de MRT para las
ciudades en desarrollo está el conflicto aparente
entre hacer frente al alivio de la pobreza, para la Fig. 43
cual un servicio accesible es crucial, y atraer a los Miami, Buenos Aires, París… Los sistemas MRT basados en trenes de Sao
usuarios de automóviles, para los cuales la calidad Paulo probablemente se ven tan inaccesibles para los pobres que viven en
del servicio es fundamental. las periferias de esa ciudad como las ciudades publicitadas en los letreros.
El BRT, con su alcance geográfico potencialmente mayor, ofrece más
La experiencia con BRT, y con los servicios de
esperanzas para las comunidades de bajos ingresos en las periferias de todas
buses de calidad en general, demuestra que este las ciudades en desarrollo.
puede ser un dilema falso. Los casos de Curitiba, Karl Fjellstrom, Febrero de 2002

31

MRTs: ¿Servicio pobre
para los deficiente de la
ciudad?
Nosotros no debiéramos
suponer que las bajas tarifas
son el factor más importante
para los usuarios de bajos
ingresos del transporte público
de las ciudades en desarrollo.
Unas encuestas en ciudades
indonesias de Denpasar y
Surabaya, por ejemplo, han
revelado que factores como
la confiabilidad, seguridad
personal, frecuencia, velocidad
y comodidad (especialmente
no ir apretujados con las otras
personas), generalmente, son
considerados más importantes
que las tarifas bajas.
En segundo lugar, uno puede
estar equivocado al suponer
que un sistema MRT de alta
calidad necesariamente va a
tener un precio más allá del
alcance de los usuarios pobres.
Los sistemas BRT de alta cali-
dad en Ciudades en Desarrollo
pueden operar con una tarifa
baja. Uno de los éxitos del
BRT de Bogotá es su efecto
social integrador, ya que en los
autobuses viajan y se topan los
hombros de los ricos y de los
pobres. De muchas maneras,
es un experimento social, y no
sólo un sistema MRT.
Tabla 11: Uso de energía por pasajero-kilómetro, varios modos y
condiciones operacionales
Sistema
Bicicleta (20 km/h)
Sistema de Metro con alta ocupación
(Tokyo, Hong Kong)
Autobuses (Jartúm, Sudán)
Autobuses (Ocupación 45%)
Paratransporte público (Mini Bus, Jartúm)
Sistemas de Metros menos ocupados,
como Alemania
Metro (ocupación 21%)
Paratransporte público
(ocupación 67%/minibús/Aleppo (Siria))
Sistemas basados en trenes EE.UU.
(22,5 pasajeros por unidad/EE.UU.)
Buses (8,9 pasajeros/EE.UU.)
Armin Wagner, 2002, de varias fuentes
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
30% de su ingreso sólo en transporte. Los
pobres también viven típicamente en áreas de
menores rentas en la periferia de la ciudad (ver
Figura 43), y en algunos casos pasan de dos
hasta cuatro horas viajando hacia sus trabajos
todos los días. Más importante aún, los fondos
públicos que no son gastados en la construcción
de calles y de trenes pueden gastarse en mejorar
la salud, educación, espacio público y calidad de
vida de los pobres de la ciudad.
Concentrarse en los modos de transporte de
la gente pobre implica la provisión de formas
accesibles de transporte público, aunque el
transporte público no debiera ser visto como
sólo para los pobres, como lo demuestran ciuda-
des ricas de Europa y de Asia.
Grandes ciudades en el mundo en desarrollo son
centros de crecimiento económico y también
imanes para la gente pobre del campo, quienes
generalmente se asientan en la periferia y a
lo largo de las arterias de tráfico. Ellos son
tremendamente afectados por el ruido y la
contaminación.
Las posibilidades de transporte público mejo-
radas darán acceso más rápido a los lugares de
trabajo y harán posible que más gente trabaje.
Los MRTs de El Cairo, México, Bogotá y otros
lugares se usan en forma intensa por parte de
los usuarios pobres que se benefician del acceso
Uso de energía por pasajero-
kilómetro (watt-hora)
22
79
99
101
184
184 – 447
240
317
577
875
32
rápido hacia el centro de la ciudad, y, por lo
mismo, de posibilidades adicionales de empleo.
4.9 Impacto ambiental
En la Tabla 11 se presenta el uso de la energía
por parte de los diferentes modos de transportes,
que está íntimamente relacionado a las emisio-
nes. El tren es el tipo de MRT más amigable
con el ambiente en términos de uso de energía
por pasajero-kilómetro, aunque sólo donde el
nivel de ocupación sea muy alto. Las emisiones
varían grandemente dependiendo de la fuente
de potencia usada para generar tracción eléctrica
(para el tren), y de la tecnología de autobús y de
combustible de un sistema BRT. Además, no
todos los sistemas de trenes de las naciones en
desarrollo están electrificados, y, por lo mismo,
hay muchas veces impactos de emisiones locales.
Desde una perspectiva ambiental, sin embargo,
el punto principal a resaltar es que virtualmente
todos los sistemas MRT ofrecen ventajas am-
bientales al grado que ellos reemplacen los viajes
de los vehículos a motor particulares. Quizás lo
más importante en el largo plazo, en términos
de reducción de emisiones, sea el impacto de
un sistema MRT sobre la distribución modal,
o el porcentaje de gente que viaja en modos de
transporte público y privado. En este aspecto,
la experiencia demuestra que en Ciudades en
Desarrollo, son los sistemas BRT como los de
Bogotá y Curitiba los que han hecho posible
que el transporte público mantenga o incluso
aumente su participación modal en compara-
ción al transporte privado. En otras ciudades, el
transporte público ha tendido a declinar, con
sus correspondientes efectos ambientales nega-
tivos no sólo en términos de emisiones de con-
taminantes locales, sino también en términos
de gases con efectos de invernaderos, ruido, e in-
tromisión visual. La Tabla 12 describe la decli-
nación progresiva del transporte público en una
variedad de ciudades. Hay algunas excepciones
en las ciudades donde se han experimentado
mayores participaciones de pasajeros-kilómetros
en el transporte público (por ejemplo, Zurich,
Viena, Washington y Nueva York: WBCSD,
2001) y aumento de las participaciones modales
del transporte público (por ejemplo Singapur),
pero, en general, la tendencia es hacia partici-
paciones modales declinantes del transporte
 Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo

público de alrededor de 1 hasta 2% al año en el mejor efecto ambiental, son aquellos que
las ciudades grandes. puedan detener o revertir la declinante propor-
A mucho mayor plazo, entonces, los sistemas ción modal del transporte público. En el caso de
MRT de los cuales se puede esperar que tengan las ciudades de menor ingreso, un impacto así
sobre las proporción modal total en la ciudad es
Tabla 12: Tendencias en el uso de probablemente posible sólo con MRT basado
transporte público en una muestra en autobús, en vez de tren. Debido al mayor
internacional de ciudades, 1970 hasta costo, los nuevos sistemas de trenes pueden
mediados de 1990s desarrollarse únicamente en áreas muy limita-
das de una ciudad en desarrollo, y no tienen la
Porcentaje de todos los viaje
motorizados del transporte capacidad del BRT para alcanzar y cubrir áreas
público más grandes, o la flexibilidad para adaptarse a
1970 1980 1990 ‘93-‘96 una ciudad en cambio y en expansión.
Tokyo 65 51 48 ? En términos de calidad de aire, el factor crucial
Hong Kong ? a tomar en cuenta en Ciudades en Desarrollo
Seúl 81 74 63 ? no es tanto el rendimiento de emisiones de
Singapur 42 ? ? 51 los diferentes modos de MRT, sino más bien
Manila ? 70 67 70
su potencial en sacar a la gente de sus autos y
motocicletas y ponerlos en el transporte público.
Bangkok 53 ? 39 ?
El BRT tiene un mayor efecto ambiental posi-
Kuala Lumpur 37 33 32 24
tivo cuando pueda hacer esto de mejor manera
Jakarta 61 58 52 53
que un sistema de tren (que tiene una cobertura
Surabaya ? 36 35 33 mucho más limitada).
Barter 1999; GTZ SUTP

33
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

5. Conclusión
Después de comparar las opciones MRT, en
general, podemos sacar como conclusión que
hay unas pocas razones para que las ciudades
en desarrollo favorezcan los sistemas basados en
trenes donde las capacidades de pasajeros serían
de menos de 25.000 por hora por sentido. A
menos que circunstancias específicas se conside-
ren – como cuando la imagen visual del sistema
es bastante importante y la ciudad es lo suficien-
temente rica para manejar los mayores costos de
inversión y operacionales – este tipo de trans-
porte público basado en trenes para las ciudades
en desarrollo se compara de forma desfavorable
con los sistemas BRT, en la mayoría de los
términos, y especialmente en parámetros claves
como: el costo, flexibilidad, marco de tiempo y
las demandas institucionales.
“Piense en un tren, use un autobús”
Sin embargo, no hay una única solución “co-
rrecta” para el transporte público. El mejor
sistema para una ciudad dependerá de las
condiciones locales y de las preferencias e invo-
lucrará una combinación de tecnologías. El BRT
puede que no sea la solución en cada situación.
Cuando los flujos de pasajeros son extremada-
mente altos y el espacio para las vías de autobu-
ses es limitado, otras opciones pueden ser mejo-
res, tales como un transporte público basado en
trenes; aunque hemos visto que el BRT puede
acomodar volúmenes de pasajeros para ajustar la
demanda incluso en ciudades muy grandes. En
realidad, no es siempre sólo una elección entre
autobús y tren, ya que ciudades como Sao Paulo,
en Brasil, han demostrado que el Metro y los
sistemas BRT pueden trabajar en conjunto para
formar un paquete integrado de transporte.
Debe recordarse, sin embargo, que las inversiones
de la ciudad en sistemas de BRT se apropian de
muchos dineros. Los fondos usados para construir
y subsidiar la operación de un Metro limitado
podrían usarse para escuelas,hospitales y parques.
El BRT ha demostrado que el transporte pú-
blico de gran calidad, que cumple con las nece-
sidades de un público más amplio, no es caro
ni extremadamente difícil de lograr. Muchas
organizaciones están dispuestas a ayudar a las
municipalidades en las ciudades en desarrollo
a hacer una realidad del transporte público
Karl Fjellstrom, Enero de 2002, (Hengshan Rd. Station, Shanghai) eficiente. Con liderazgo político todo es posible.

34

Materiales de recursos
Roger Allport, Urban Mass Transit in Devel-
oping Countries, Halcrow Fox, with Traffic
and Transport Consultants, 2000, http://
wbln0018.worldbank.org/transport/utsr.nsf
W.S. Atkins, Study of European Best Practice
in the Delivery of Integrated Transport, Sum-
mary Report, Nov. 2001, http://www.cfit.gov.
uk/research/ebp/exec/index.htm
Jason Chang, Taipei Bus Transit System and
Dedicated Bus Lane, International Workshop
on High Capacity Bus Systems, New Delhi,
India, 20 Jan. 2002.
Robert Cervero, The Transit Metropolis: A
Global Enquiry, Island Press, 1998.
United States General Accounting Office
(GAO), Bus Rapid Transit Shows Promise, Re-
port to Congressional Requesters, Sept. 2001,
http://www.altfuels.com/PDFs/GAOBRTstudy.
pdf.
Gregory Ingram, World Bank, Patterns of
Metropolitan Development: What Have We
Learned?, Urban Studies, Vol. 35, No. 7, 1998
International Finance Corporation (IFC),
Bangkok Mass Transit (Skytrain) Externalities
Study, prepared by Policy Appraisal Services
et al., July 2001 (unpublished)
Alexandre Meirelles, A Review of Bus Priority
Systems in Brazil: from Bus Lanes to Busway
Transit, Smart Urban Transport Conference,
Brisbane, 17–20 Oct. 2000.
Hubert Metge, The Case of Cairo, Egypt,
World Bank Urban Transport Strategy Re-
view, Nov. 2000, http://wbln0018.worldbank.
org/transport/utsr.nsf
Peter Newman & Jeff Kenworthy, Sustain-
ability and Cities: Overcoming Automobile
Dependence, Island Press, Washington, 1999.
Philip Sayeg, Smart Urban Transport Magazine,
2001, http://www.smarturbantransport.com
David Shen et al., At-Grade Busway Planning
Guide, Florida International University, Dec.
1998, http://www.cutr.eng.usf.edu/research/
nuti/busway/Busway.htm
Transit Cooperative Research Program
(TCRP), Transit Capacity and Quality of
Service Manual, Kittelson & Associates, 1999,
http://www.trb.org (many excellent reports
available for download)
Módulo 3a: Opciones de transporte público masivo
Thomson, I., UN Economic Commission
for Latin America and the Caribbean (UN-
ECLAC), The Impact of Social, Economic and
Environmental Factors on Public Transport in
Latin American Cities, International Seminar on
Urban Transport, Nov. 2001, Bogotá, Colombia
World Bank, Cities on the Move: An Urban
Transport Strategy Review, 2001, http://www.
worldbank.org/transport
Urban Transport Strategy Review,
Referencia sobre elección de MRT
La Urban Transport Strategy Review del Banco
Mundial incluye un informe que, al igual que este
módulo, ofrece orientación sobre el enfoque de
opciones de Transporte Público Rápido Masivo
en Ciudades en Desarrollo. Urban Mass Transit in
Developing Countries (Roger Allport, Halcrow, con
Traffic and Transport Consultants, 2000), incluye
un excelente análisis de los efectos, desafíos
y riesgos de los proyectos basados en trenes,
aunque en general falla en no mencionar la ex-
periencia de las aplicaciones “sobresalientes”de
Transporte Rápido en Buses, como Bogotá,
ya que fue publicado sólo algunos meses
después de que comenzó a operar el sistema
TransMilenio. Las secciones más importantes
de este informe incluyen:
Opciones MRT
Rol de MRT
Resultados de investigaciones
Escala del desafío
Actitud hacia un MRT
Pronosticar los efectos de MRT
Planificar para el mañana
El enfoque del sector privado
Accesibilidad y el sector privado
Integración con el transporte público
Viabilidad económica
Alivio de la pobreza
Uso del terreno y estructura de la ciudad
El medioambiente
Planificación de MRT
Implementación y operaciones
Esta informe puede bajarse en forma gratis de
la Internet en el sitio web de la Urban Transport
Strategy Review, http://wbln0018.worldbank.
org/transport/utsr.nsf
Muchos más recursos en línea sobre temas de
MRT se pueden obtener a través de Sustainable
Urban Travel: Comprehensive bibliography lists
of relevant contacts, addresses, and worldwide
Websites, de la Universidad de Nottingham,
http://www.nottingham.ac.uk/sbe/planbiblios/
bibs/sustrav/
35
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Dag-Hammarskjøld-Weg 1-5
P. O. Box 5180
65726 ESCHBORN / GERMANY
Phone +49-6196-79-1357
Telefax +49-6196-79-7194
Internet http://www.gtz.de
 División 44
Medio Ambiente e Infraestructura
Proyecto de sector "Transport Policy Advice"

Módulo 3b
Transporte Masivo Rápido en Autobuses
TMRB
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo

Deutsche Gesellschaft für

Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
Panorama general del texto de referencia
Transporte Sostenible: Texto de Refe-
rencia para formuladores de políticas
públicas en Ciudades en Desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte Ur-
bano Sostenible aborda las áreas claves para un
marco de políticas en materia de transporte
sostenible para una ciudad en desarrollo. El
Texto de Referencia consiste de 20 módulos.
¿A quién está dirigido?
El Texto de Referencia se orienta a los formula-
dores de políticas públicas en ciudades en desa-
rrollo y a sus asesores. Este grupo objetivo se ve
reflejado en el contenido, que provee herramien-
tas para la elaboración de políticas cuya aplica-
ción es apropiada para una serie de ciudades en
desarrollo.
¿Cómo se supone que va a ser usado?
El Texto de Referencia puede ser usado de varias
maneras. Deberá mantenerse en un solo lugar y
los diferentes módulos podrán ser repartidos
entre las autoridades involucradas en el trans-
porte urbano. El Texto de Referencia puede
adaptarse fácilmente para responder a las necesi-
dades de un curso de capacitación formal de
corta duración, o puede servir como guía para el
desarrollo de un currículum u otro programa de
capacitación en el área de transporte urbano,
áreas en las que está trabajando GTZ.
¿Cuáles son algunas de sus
características claves?
Las características claves del Texto de Referencia
incluyen:
Una orientación pragmática que se centra en
las mejores prácticas de planificación y regla-
mentación y, en la medida de lo posible, expe-
riencias exitosas en ciudades en desarrollo.
Los colaboradores son expertos líderes en sus
áreas.
Su presentación es atractiva, fácil de leer e
interesante.
Emplea un lenguaje no técnico (en lo posible)
y se explican los términos técnicos.
Se actualiza a través de Internet.
¿Cómo puedo obtener una copia?
Puede visitar la página http://www.sutp-asia.org
o la http://www.gtz.de/transport y obtener
detalles acerca de cómo solicitar su copia. El
Texto de Referencia no se vende con fines de
lucro. Cualquier costo vinculado a él sólo refleja
el costo de impresión y distribución.
Comentarios o retroalimentación
Con gusto recibiremos cualquier comentario o
sugerencias de su parte sobre cualquier aspecto
del Texto de Referencia a través del correo elec-
trónico transport@gtz.de o por correo a la
siguiente dirección:
Manfred Breithaupt
GTZ, División 44
Postfach 5180
D - 65726 Eschborn / Alemania
Módulos y colaboradores
Perspectiva General del Texto de Referencia, y
Materias Transversales del Transporte Urbano
(GTZ)
Orientación institucional y de políticas
1a. El Papel del Transporte en la Política de
Desarrollo Urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de Transporte Urbano
(Richard Meakin)
1c. Participación del Sector Privado en la
Provisión de Infraestructura de Transporte
Urbano (Christopher Zegras, MIT)
1d. Instrumentos Económicos
(Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Acciones para mejorar el Conocimiento
Público sobre Transporte Urbano Sostenible
(Karl Fjellstrom, GTZ)
Planificación de uso del terreno y manejo
de demanda
2a. Planificación de Uso del Terreno y Transporte
Urbano (Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Manejo de la Movilidad
(Todd Litman, VTPI)
Transporte público, caminar y bicicletas
3a. Opciones de Transporte Público Masivo
(Lloyd Wright, UCL; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Transporte Masivo Rápido en Autobuses
(Lloyd Wright, University College London)
3c. Normas y Planificación de Buses
(Richard Meakin)
3d. Preservar y Expandir el Papel del Transporte
No-Motorizado (Walter Hook, ITDP)
Vehículos y combustibles
4a. Combustibles y Tecnologías Vehiculares más
Limpios (Michael Walsh; Reinhard Kolke,
Umweltbundesamt – UBA)
4b. Inspección, Mantenimiento y Acondicionamiento
para la Vía Pública (Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de Dos y Tres Ruedas (Jitendra
Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj Auto)
4d. Vehículos a Gas Natural (MVV InnoTec)
Impactos a la salud y al ambiente
5a. Manejo de Calidad del Aire (Dietrich
Schwela, World Health Organisation)
5b. Seguridad Vial Urbana (Jacqueline Lacroix,
DVR; David Silcock, GRSP)
5c. Ruido y su Mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
Recursos
6. Recursos para Formuladores de Políticas
Públicas (GTZ)
Módulos y recursos adicionales
Se anticipan más módulos en las áreas de Capa-
citación de Conductores; Financiación del Trans-
porte Urbano; Benchmarking; y Días sin Auto. Se
están desarrollando recursos adicionales y se
encuentra disponible un CD-ROM sobre Fotos
del Transporte Urbano.
Module 3b
Transporte Masivo
Rápido en Autobuses
TMRB
Las conclusiones, interpretación y resultados
expresados en este documento se basan en infor-
mación recolectada por GTZ y sus consultores,
socios y colaboradores de fuentes confiables.
Sin embargo, GTZ no garantiza la precisión o
suficiencia de la información de este documento,
y no asume ninguna responsabilidad por erro-
res, omisiones o pérdidas que puedan resultar de
la utilización de este material.
Agradecimientos
El Instituto para Políticas de Transporte y
Desarrollo (ITDP, sigla en inglés) es una orga-
nización internacional no-gubernamental dedi-
cada a la promoción de opciones de transporte
sostenibles en lo ambiental, económico y social.
El Programa de Transporte Masivo Rápido en
Buses de ITDP provee asistencia a autoridades
locales, organizaciones no-gubernamentales y
otros participantes para implantación completa
de sistemas TMRB. ITDP colabora en la con-
secución de recursos técnicos y de información
que permiten a las autoridades locales el desarro-
llo de sistemas TMRB.
El Sr. Lloyd Wright estuvo a cargo de las acti-
vidades de ITDP en América Latina y del Pro-
grama de Transporte Masivo Rápido en Bus de
esta organización. El ha trabajado con el Insti-
tuto Internacional de Conservación de Energía,
la Agencia de EEUU de Protección Ambiental,
la Agencia de EEUU para el Desarrollo In-
ternacional, y las Naciones Unidas en temas
de transporte y medio ambiente. También fue
becario de la Asociación Ambiental EEUU-Asia
en Bangkok, Tailandia. El Sr. Lloyd Wright
adelanta actualmente un PhD en Planeamiento
de Transporte Urbano en el University College
London. Cuenta con MsC en Evaluación Am-
biental del London Scholl of Economics, MBA
de Georgetown University y BSc en Ingeniería
de la Universidad de Washington.
El texto ha sido traducido al español por Darío
Hidalgo, PhD y MsC en Ingeniería Civil – Pla-
neamiento de Transporte de The Ohio State
University, EEUU, Especialista en Evaluación
de Proyectos e Ingeniero Civil de la Universidad
de los Andes en Bogotá, Colombia. El Sr. Hi-
dalgo ha trabajado como Subgerente General de
TRANSMILENIO S.A., la empresa pública a
cargo del sistema de transporte masivo en buses
de Bogotá; fue Director del Proyecto Metro
de la Alcaldía Mayor de Bogotá, y Asesor en
temas de transporte y participación privada en
infraestructura del Departamento Nacional de
Planeación. Actualmente es consultor privado,
con trabajos para GTZ, ITDP y el Banco Mun-
dial, entre otros.
Autor:
Lloyd Wright
(University College London)
Editor:
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
P.O. Box 5180
D - 65726 Eschborn, Alemania
http://www.gtz.de
Division 44, Medio Ambiente e Infraestructura
Proyecto de sector "Transport Policy Advice"
Encargado de
Bundesministerium für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Friedrich-Ebert-Allee 40
D - 53113 Bonn, Alemania
http://www.bmz.de
Gerente:
Manfred Breithaupt
Equipo Editorial:
Manfred Breithaupt, Karl Fjellstrom, Stefan Opitz,
Jan Schwaab
Deseamos agradecer la ayuda brindada por el señor
Karl Fjellstrom en la revisión y crítica de todos los
artículos escritos, en la identificación de los colabo-
radores y la coordinación con ellos, y por sus aportes
relacionados con todos los aspectos de la confección
del Texto de Referencia, además de su supervisión
editorial y organizacional durante todo el proceso de
desarrollo del Texto de Referencia, desde su concep-
ción inicial hasta el producto final.
Foto de portada:
Lloyd Wright
Quito, Ecuador, 2002
Maquetación:
Klaus Neumann SDS, GC
Impresión:
TZ Verlagsgesellschaft mbH
Bruchwiesenweg 19, D - 64380 Roßdorf, Alemania
Eschborn, 2002
i
 Estética 32
1. Introducción 1
Diseño Interior del Bus 32
Proceso de adquisición de equipos 32
2. Planeación de un TMRB 3
2.6 Etapa de Planeamiento VI:
Integración Modal 33
2.1 Fase I de Planeación: Análisis
Inicial 4 Plan de Integración Modal 34

Análisis de entorno y de la situación Administración de la demanda

del transporte 4 de viajes 36

Análisis de participantes 5 Integración con la planeación del

uso del suelo 36
Estudio origen-destino 5
Estudio básico de opciones en 2.7 Etapa de Planeamiento VII:
transporte masivo 5 Planes para Implantación 36
Plan Financiero 37
2.2 Fase II de Planeación:
Estructura de un Sistema TMRB 6 Plan de Vinculación de Personal 40

Declaración de principios (visión) 6 Plan de contratación para el

Sistema 40
Plan de trabajo y cronograma 6
Planes de construcción e
Impactos esperados 8 implantación 40
Aspectos de regulación y legales 9 Planes de mantenimiento del
Estructura administrativa y de sistema 41
negocios 9 Plan de monitoreo y evaluación 41
Estructura de tarifas 9
Análisis de costos 11 3. Recursos TMRB 42
2.3 Fase III de Planeación: Información sobre TMRB 42
Comunicaciones, Servicio al Proyectos de ciudades 43
Usuario y Mercadeo 13
Procesos de participación pública 13
Comunicaciones y acercamiento
con operadores existentes 14
Plan de educación pública 14
Plan de servicio al usuario 15
Plan de seguridad 17
Plan de Mercadeo 17

2.4 Fase IV de Planeación:

Ingeniería y Diseño 17
Localización de corredores 18
Opciones de rutas 19
Ingeniería de vías 20
Diseño de estaciones y terminales 23
Diseño de garajes 25
Diseño y plan de paisajismo 26

2.5 Fase V de Planeación:

Tecnología y Equipo 26
Sistemas de recolección y
verificación de pagos (billetaje) 27
Centro de control 29
Sistemas inteligentes de transporte 30
Tecnología de buses 30

ii
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)

Buses: un metro de superficie que utiliza carriles Sistemas TMRB alrededor

1. Introducción
de uso exclusivo para buses, entre otros compo- del mundo, y comparación
En la actualidad, el transporte en buses en el nentes. Los encargados de desarrollar sistemas con sistemas de transporte
TMRB en América Latina se dieron cuenta que masivo rápido sobre rieles
mundo tiene bajos niveles de aceptación por
el principal objetivo es mover personas de manera (TMRR)
parte de los usuarios. Los servicios de buses son,
rápida, eficiente y a bajo costo, no necesariamente Para una selección de
en general, poco confiables, inconvenientes y TMRB alrededor del mun-
peligrosos. Como respuesta, los planificadores hacer circular automóviles. do, y una comparación de
de transporte y las autoridades públicas sienten El concepto de TMRB se ha expandido gradual- TMRB con otros sistemas
de transporte masivo en
mayor predilección por soluciones de transporte mente a otras ciudades, que buscan soluciones elementos como costo,
masivo extremadamente costosas, como los Me- efectivas de transporte público a bajo costo. Con velocidad, capacidad de
tros y otras opciones sobre rieles. Sin embargo, cada nuevo experimento con sistemas TMRB, transporte de pasajeros,
reducción de la pobreza,
es posible encontrar un punto intermedio entre el concepto evoluciona. En general, TMRB es impacto ambiental y otros,
el servicio deficiente y las deudas gigantescas: el un sistema de transporte público de alta calidad, por favor consulte el Módulo
Transporte Masivo Rápido en Buses (TMRB) 3a. Opciones de Transporte
orientado al usuario, que ofrece movilidad ur- Público Masivo.
es capaz de ofrecer servicios de alta calidad, bana rápida, confortable, efectiva y de bajo costo.
similares a los de un metro, a una fracción de su TMRB también es conocido con otros nombres,
costo (Figura 1). incluyendo Sistemas de Buses de Alta Capacidad,
El Transporte Masivo Rápido en Buses tiene Sistemas de Buses de Alta Calidad, Metro-Bus, y
su origen en América Latina, donde los planifi- Sistema de Buses Expresos. Los sistemas TMRB
cadores y autoridades han ideado soluciones de incorporan la mayoría de los componentes de alta
bajo costo a los grandes problemas de transporte calidad de los sistemas metro subterráneos sin los
urbano. El rápido crecimiento de las ciudades elevados costos, afortunadamente. Por ello los
de América Latina al comienzo de los años 70s sistemas TMRB también reciben el nombre de
generó fuertes presiones sobre los proveedores de “metros de superficie”.
servicios de transporte urbano. Al tiempo, los Las principales características de los sistemas
planificadores enfrentaron altos crecimientos de TMRB incluyen:
la población, fundamentalmente dependiente del Carriles exclusivos para buses
transporte público, con exiguos recursos finan-
Rápido ascenso y descenso de pasajeros
cieros para desarrollar infraestructura vehicular.
Este reto, hizo necesario que desarrollaran un Estaciones y terminales limpios, seguros y
nuevo paradigma de transporte. La respuesta, confortables
ingeniosa, fue el Transporte Masivo Rápido en Recaudo eficiente antes de abordar

Fig. 1
El TMRB proporciona
transporte público sofisti-
cado con la calidad de un
metro a un costo que la
mayoría de las ciudades,
incluso aquellas en desa-
rrollo, pueden sufragar.
Foto cortesía de Sistemas de
Transporte Público Avanzados (APTS)

1
Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo

Señalización clara y visible, así como disposi-
tivos de información en tiempo real
Prioridad al transporte público en intersecciones
Integración modal en estaciones y terminales
Buses con tecnologías limpias
Mercadeo con identidad sofisticada
Excelencia en el servicio al usuario
En América Latina, los sistemas TMRB se han
construido a costos relativamente bajos: US$1
millón a US$5,3 millones por kilómetro. Esto es
mucho menos que los US$65 a US$207 millones
por kilómetro de los sistemas de metro subterrá-
neo. Además, una vez construidos, la mayoría
de sistemas TMRB pagan su operación con las
tarifas, usualmente menores a US$0,50 por viaje
en América Latina. Este tipo de sistemas también
son capaces de mover mayor número de pasajeros
por unidad de tiempo que los sistemas de tren
ligero, y tienen capacidad similar que los sistemas
segregados sobre rieles. Al usar carriles expresos y
carriles de sobrepaso, Sao Paulo, Brasil, y Bogotá,
Colombia, han logrado flujos por encima de
35.000 pasajeros por hora por dirección.
Las tendencias actuales muestran que hay gran-
des dudas sobre el futuro del transporte público.
El automóvil privado está ganando la batalla de
la participación modal. Al aumentar el ingreso
en las naciones en desarrollo, hay mas usuarios
de vehículos privados. Al mismo tiempo, la
demanda de transporte público esta bajando en
casi todo el mundo. El Reporte Movilidad 2001
del Concejo Mundial de Negocios para el De-
sarrollo Sostenible (http://www.sustainablemo-
bility.org) indica que los sistemas de transporte
público en las ciudades más grandes del mundo
están perdiendo entre 0,3% y 1,2% viajeros
cada año (Tabla 1).
Tabla 1: Cambios a través del tiempo del promedio diario de viajes en transporte público
para ciudades seleccionadas (incluye bus, tren y transporte cuasi-público)
Concejo Mundial de Negocios para Desarrollo Sostenible, 2001
TMRB es la respuesta de la industria del trans-
porte público a esta disminución; en un intento
de ofrecer servicio realmente competitivo al auto
privado. Con la introducción del sistema Trans-
Milenio de TMRB en Bogotá, Colombia, la
demanda de transporte público se incremento de
67% a 68% cuando el sistema sólo ha puesto al
servicio dos de 22 líneas planeadas. Este incre-
mento ocurrió durante el primer año de opera-
ción del sistema, de Enero a Diciembre de 2001.
En el TMRB de Curitiba se observó un incre-
mento similar cuando inició operaciones; la
demanda aumento un 2,35% anual por dos
décadas, cifra suficiente para mantener la partici-
pación del transporte público en la demanda de
transporte, cuando en todas las otras ciudades
brasileñas se observaron reducciones significativas.
“La voluntad política es de lejos
el ingrediente más importante”
Las razones para la reducción de la demanda
del transporte público son fáciles de encontrar
(Figura 2). Servicios de mala calidad, tanto en el
mundo desarrollado como en desarrollo, facili-
tan que los viajeros busquen al vehículo privado
como opción de transporte cotidiano. El auto
y la moto privados son muy atractivos, tanto en
desempeño como de imagen. Los usuarios de
transporte público dan las siguientes razones
para cambiarse a vehículos privados:
1. Mala localización de estaciones y frecuencia
de servicios inconveniente.
2. Temor al crimen en estaciones y dentro de los
buses.
3. Peligro en el estilo de manejo del conductor y
las condiciones mecánicas de los vehículos.

Año Base Año Final

Viajes/día Porcentaje Porcentaje
Población Población Viajes/día
Ciudad Año Transporte de todos Año de todos
(millones) (millones) Transporte
Público los viajes los viajes
México 1984 17,0 0,9 80 1994 22,0 1,2 72
Moscú 1990 8,6 2,8 87 1997 8,6 2,8 83
Santiago 1977 4,1 1,0 70 1991 5,5 0,9 56
Sao Paulo 1977 10,3 1,0 46 1997 16,8 0,6 33
Seúl 1970 5,5 67 1992 11,0 1,5 61
Shangai 1986 13,0 0,4 24 1995 15,6 0,3 15
Varsovia 1987 1,6 1,3 80 1998 1,6 1,2 53

2
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)
4. Servicio mucho más lento que los vehículos
privados, especialmente cuando los buses rea-
lizan paradas frecuentes.
5. Incomodidad por sobrecarga de pasajeros en
los vehículos.
6. Costo de pasaje relativamente elevado para
algunos hogares de naciones en desarrollo.
7. Mala organización de servicios y pésima in-
formación al usuario, que hacen difícil el uso
de los sistemas; y
8. Bajo status de los servicios de transporte
público.
TMRB enfrenta cada una de estas deficiencias; es
una opción de transporte público rápida, de alta
calidad, segura y confiable. La Figura 3 presenta
imágenes de Bogotá, Colombia antes y después
del desarrollo de su Sistema TransMilenio.
Fig. 2
El transporte público significa dificultad y peligro
en muchos países en desarrollo.
Lloyd Wright
2. Planeación de un TMRB
Las mediciones realizadas de los beneficios
económicos, ambientales y sociales de los TMRB,
constituyen argumentos poderosos para que más
ciudades en desarrollo consideren este tipo de
sistemas como prioritarios para el avance de sus
sistemas de transporte. Sin embargo, al ser un
concepto novedoso, aún existen muchas barreras
para su diseminación. Estas barreras incluyen:
Falta de voluntad política
Escasez de información
Baja capacidad institucional
Ausencia de capacidad técnica
Falta de recursos para su financiación
Limitaciones geográficas/físicas
La voluntad política es de lejos el ingrediente más
importante para lograr que un TMRB funcione.
Superar la resistencia de los grupos de interés y la
inercia general contra el cambio es comúnmente Fig. 3
un obstáculo imposible de superar para los admi- El Sistema TMRB
nistradores públicos, en especial para los alcaldes. TransMilenio juega un
Sin embargo, para aquellos que se comprometen papel fundamental en el
con el TMRB, las ganancias políticas pueden ser mejoramiento de la cali-
apreciables. Por ejemplo, los líderes políticos que dad de vida de Bogotá
Lloyd Wright
3
Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo
generaron el desarrollo de los sistemas TMRB
de Curitiba y Bogotá, Jaime Lerner y Enrique
Peñalosa, respectivamente, no sólo dejaron un
gran legado en sus ciudades con implicaciones en
el largo plazo; también gozan de enorme popula-
ridad y éxito.
No obstante, incluso con la firme decisión
política de implantar un sistema TMRB, hay
obstáculos que superar. Este módulo sobre linea-
mientos de planeación contiene información que
puede ayudar en la construcción de capacidad
institucional y técnica, así como en la exploración
de opciones de financiamiento. Este módulo
presenta un vistazo general de la estructura y
contenidos de un plan para TMRB. Dado que
estos elementos de planeación son extractados
de planes de TMRB existentes, es necesario
reconocer que las prácticas de planeación varían
en forma importante de acuerdo con el lugar y
las circunstancias. Por lo tanto, los planes para
TMRB en una ciudad específica pueden necesitar
otros elementos que están fuera del alcance de
este Libro de Recursos.
“Un proceso de planeamiento
de TMRB adecuadamente
enfocado puede completarse
razonablemente en 12 a 18 meses”
El hecho de usar documentos de planeación de
TMRB de otras ciudades no necesariamente
genera reducciones importantes de los costos de
planeamiento. Este resumen de elementos de
planeación de TMRB puede ayudar a reducir
algunos costos de consultoría iniciales y, por
tanto, puede permitir que las autoridades locales
enfoquen sus recursos y esfuerzos en áreas espe-
cíficas donde se requiera atención especial. Tam-
bién se espera que este resumen ayude a reducir
la cantidad de tiempo requerida para pasar de la
fase conceptual a la implantación. Un proceso
de planeación de TMRB bien enfocado puede
completarse razonablemente en 12 a 18 meses.
Las fases de planeamiento se presentan en un
orden cronológico general. Sin embargo, debe
tenerse en cuenta que existe interacción signi-
ficativa entre las diferentes fases, y que algunas
actividades deben desarrollarse de manera simul-
tánea. Por ejemplo, las decisiones sobre tecnología
tienen impacto en el análisis financiero y las
decisiones sobre las rutas impactan el diseño de
carriles exclusivos para buses.
4
2.1 Fase I de Planeación:
Análisis Inicial
Antes del desarrollo formal de un plan para
TMRB, se debe contar con cierta información
básica que asegure una base sólida para la toma
de decisiones. En muchos casos, estudios y
procesos previos de planeación cuentan con una
porción de la información base requerida. El
siguiente es un listado del tipo de información
inicial básica para el desarrollo de un plan para
TMRB:
1. Análisis de entorno y de la situación del
transporte
Población y densidad de población
Partición modal existente
Costos y tarifas de transporte
Condiciones ambientales
2. Análisis de participantes
Operadores de transporte existentes, asocia-
ciones de operadores y conductores (formales
e informales)
Usuarios (incluyendo pasajeros de transporte
público, propietarios de vehículos privados,
usuarios de transporte no motorizado, via-
jeros estudiantiles, comunidades de bajos
ingresos, personas con discapacidad física,
personas mayores)
Agencias locales de tránsito y transporte
Agencias locales de medio ambiente
Agencias locales de desarrollo urbano
Policía de tránsito y transporte público
Agencias nacionales o regionales relevantes
Organizaciones no gubernamentales
Organizaciones comunitarias
3. Estudio de origen y destino
4. Estudio básico de opciones de
transporte público:
Situación actual
Tren ligero
Tren urbano
Transporte Masivo Rápido en Buses
Metro subterráneo o elevado
Análisis de entorno y de la situación del
transporte
El análisis de entorno y de la situación del trans-
porte ayuda a caracterizar las condiciones exis-
tentes y generar una línea base para compararla
con la propuesta de nuevo sistema. El análisis de
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)

entorno y de la situación del transporte también ciudad. Un estudio O/D ideal debe identificar
resalta los temas críticos, como la reducción no sólo la naturaleza geográfica de los viajes, sino
de contaminantes del aire en ciertas zonas. también establecer el horario y, en algunos casos,
Adicionalmente, este análisis también ayuda a distinguir el propósito de los viajes (desplaza-
identificar zonas específicas de la ciudad, como mientos al trabajo, estudio, compras, etc.). A
las áreas de crecimiento rápido que se pueden partir del estudio O/D se pueden identificar los
beneficiar de esquemas de desarrollo orientados al corredores principales de transporte público, y
transporte público. las zonas donde puede ser necesario contar con
servicios de alimentación. La Figura 4 muestra
Análisis de participantes una representación gráfica de los datos recogidos
En el período inicial también es conveniente durante el estudio O/D en Bogotá, Colombia.
iniciar la identificación de grupos y organizacio-
Por supuesto, los patrones existentes de viaje no
nes clave, que deben participar en la planeación
son los únicos elementos en el proceso de deci-
y desarrollo de mejoras en los servicios de
sión. La localización de servicios de transporte
transporte público. Diferentes organismos pú-
público también puede verse desde el lado de la
blicos, departamentos y administradores tienen
oferta. En algunos casos, las administraciones
sus propias opiniones e intereses respecto al
locales desean ubicar corredores de buses como
desarrollo del sistema de transporte. Así mismo,
elemento de desarrollo ordenado alrededor del
algunas organizaciones no gubernamentales y
transporte público.
comunitarias pueden ser importantes en etapas
subsiguientes cuando sea necesario realizar pro- Estudio básico de opciones en transporte
cesos de participación ciudadana, por lo cual es masivo
oportuno identificarlas desde el período inicial. La etapa final en el proceso inicial es, en muchos
casos, más no en todos, un estudio general de
Estudio origen-destino opciones tecnológicas de transporte masivo
Un buen estudio de origen y destino de viajes (O/ (TMRB, tren ligero, tren urbano, metro, etc.).
D) es la base fundamental para toda actividad de El modulo previo (Módulo 3a: Opciones de
planeación de transporte. Este tipo de estudio se Transporte Público Masivo) contiene una discusión
realiza para contar con los patrones de viaje en la sobre ventajas y desventajas de estas opciones. Sin

Fig. 4
Ilustración de los
resultados de un estudio
de origen-destino en
Bogotá, Colombia

5
Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo
embargo, la administración local puede aplazar la
decisión de opciones tecnológicas hasta más tarde
en el proceso. La selección de tecnología de trans-
porte público se basa en muchas consideraciones
donde el desempeño y el costo son, generalmente,
las más importantes. Estos elementos se derivan,
idealmente, de un análisis objetivo de la situación
actual y proyectada.
No obstante, en muchos casos la selección de
tecnología se realiza antes que siquiera exista un
análisis de la situación actual (línea base) y gene-
ralmente esa selección depende más de preferen-
cias personales de los encargados de la toma de
decisiones, que de estudios de las necesidades de
los usuarios y del desarrollo urbano. El análisis
de la situación y los estudios O/D son puntos
de arranque que deben facilitar muchas de las
decisiones macro y micro sobre el nuevo sistema
de transporte público. Un equipo de planeación
puede completar otras fases en el proceso (fases
de planeación II, III y los elementos de ruta de la
fase IV) antes de comprometerse con una tecno-
logía particular.
2.2 Fase II de Planeación:
Estructura de un Sistema TMRB
En la segunda fase del proceso de planeación
se determina la visión y la estructura organi-
zacional del sistema propuesto. En esta fase se
examina la factibilidad financiera del sistema
mediante un análisis de costos e ingresos. A
continuación se enumeran posibles contenidos
de esta fase de planeación:
1. Declaración de principios (visión)
2. Plan de trabajo y cronograma
3. Impactos esperados
Económicos – Impactos de mejoras en la
movilidad, eficiencia económica y empleo
En el medio ambiente – Calidad del aire
(contaminantes locales, regionales y globa-
les), contaminación del agua y el suelo, ruido
Sociales – Acceso a servicios sociales, consi-
deraciones de equidad
En la estructura urbana – Cambios en la
forma, densidad y tamaño de la ciudad, im-
pactos en el tipo de uso del suelo
4. Aspectos de regulación y legales
5. Estructura administrativa y de negocios
Diseño del componente público del sistema
y de los mecanismos de control de calidad
6
Diseño de los operadores y concesionarios
privados
6. Estructura de tarifas
Operación sin subsidios o soportada con
recursos del gobierno
Opciones de distribución de ingresos
Tarifas planas vs. basadas en distancia
7. Análisis de costos
Planeación (estudios y diseños)
Infraestructura
Operaciones
Declaración de principios (visión)
La declaración de principios, o de la visión, es
un anuncio de carácter político que genera una
perspectiva amplia de los objetivos del sistema
propuesto. Esta declaración determina la direc-
ción y mandato fundamental para el equipo de
planeación y puede ser usada para estimular inte-
rés y aceptación del concepto para la comunidad.
Esta declaración de principios no debe ser muy
detallada, sólo describir la forma, expectativas y
calidad general del proyecto que se propone.
Plan de trabajo y cronograma
Una vez se tiene la visión del sistema, es ne-
cesario preparar un plan de trabajo detallado
con cronogramas y mecanismos para lograr los
objetivos. Al mostrar los pasos de cada fase del
proceso, los administradores públicos locales y
el publico tendrán una mejor idea del alcance
del proyecto y de las actividades necesarias para
hacerlo realidad. Sin excepción, las ciudades
subestiman el tiempo requerido para completar
un plan para un TMRB. Como se ha indicado
previamente, un plan para TMRB puede ser
ejecutado en 12 a 18 meses. Por supuesto, la
duración real del proceso de planeación depende
en gran medida de la complejidad del proyecto y
de las condiciones locales.
“Al compartir el plan de trabajo y el
cronograma con los representantes
elegidos popularmente, la prensa
y el público se facilita que todos
tengan expectativas realistas
del progreso del proyecto”
Tener a mano el plan de trabajo y el cronograma
asegura que los elementos importantes, como el
plan de comunicaciones y educación de usuarios,
no se dejan inadvertidamente por fuera. Al
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)

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����� ����� ����� ����� ����� ����� Fig. 5
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Un ejemplo ilustrativo de
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cronograma para un pro-
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7
Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo

Tabla 2: TMRB y Reducción de Emisiones

Mecanismo de
reducción de Descripción Técnica de medición
emisiones
Cambio de modo Encuestas antes y después
Al ofrecer un servicio de transporte público de
de transporte y de distribución por modos
alta calidad, el TMRB ayuda a mantener y motivar
mantenimiento de de transporte; estimación y
nuevos usuarios, muchos de los cuales usarían
la participación del uso de factores de emisión
transporte individual que genera altas emisiones
transporte público para varios modos
Comparaciones de eco-
Capacidad de los Un bus articulado reemplaza 4 a 5 buses de menor
nomía de combustible por
buses tamaño
pasajero transportado
Alrededor de los TMRB pueden ocurrir cambios Comparaciones de uso del
Cambios en uso del
estructurales; estos cambios pueden reducir el nú- suelo antes y después; mo-
suelo
mero, longitud, y los modos de viaje delación del uso del suelo
Los buses que operan en vías exclusivas en vez de
Vías exclusivas para operar en carriles mixtos, reducen la congestión Comparaciones de econo-
buses y permiten ahorro de combustible no sólo para el mía de combustible
transporte público sino para el tráfico general
Los conductores de servicios tradicionales de baja
Distancia de para- capacidad paran frecuentemente en distancias
Análisis de eficiencia de uso
das (espaciamiento cortas. Las estaciones del TMRB implican que los
de combustible
de estaciones) buses tienen paradas cada 500 m o más, y por ello
logran mayores eficiencias de uso de combustible
El rápido ascenso y descenso de pasajeros aso-
ciado con TMRB significa que hay menos tiempo Análisis de eficiencia de uso
Tiempos de parada
perdido en paradas, logrando mayor eficiencia en de combustible
uso de combustible
Una estructura de rutas más racional significa dis- Distancia de viaje y análisis
Eficiencia de rutas tancias de viaje más cortas y un uso más eficiente de economía de combus-
de los recursos tible
Tecnología de pro-
pulsión de buses / Sistemas de propulsión de menores emisiones Economía de combustible y
selección de com- pueden ayudar a reducir emisiones análisis de emisiones
bustible
Mejor manteni- Mejor mantenimiento de buses puede también Análisis de economía de
miento de buses ayudar al desempeño más económico combustible

compartir el plan de trabajo y el cronograma de Impacto Ambiental (EIAs) es ampliamente

con los miembros de corporaciones públicas,
administradores públicos, la prensa y la comuni-
dad facilita que todos los interesados mantengan
expectativas realistas del progreso del proyecto.
No importa lo bien que se prepare un plan,
normalmente aparecen eventos inesperados que
hacen necesaria la realización de modificaciones.
Por ello, el plan y el cronograma deben ser
revisados y ajustados en forma continua durante
el proceso de planeación. La Figura 5 presenta
un ejemplo de cronograma para un TMRB.
conocido, pero la realización de dichas evalua-
ciones está aún en su infancia en algunos países.
Los proyectos de transporte público normal-
mente traen impactos positivos en el ambiente
a través de la reducción del uso de vehículos
privados y mejoras en la eficiencia del transporte
público y las subsiguientes reducciones de
emisiones provenientes de estas fuentes móviles.
Sin embargo, el proceso de construcción de la
infraestructura puede traer efectos negativos que
deben ser mitigados en el mayor grado posible.

Impactos esperados El TMRB reduce emisiones contaminantes

Los análisis de impacto son requisitos normales relacionadas con el transporte de varias maneras.
por ley en términos de medición de los efectos La Tabla 2 discute algunos de estos mecanismos
esperados en la economía, el ambiente y la al tiempo con técnicas de medición de la reduc-
sociedad. El aspecto formal de las Evaluaciones ción de emisiones.

8
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)
En muchísimos casos toda la discusión sobre
reducción de emisiones se concentra en la tecno-
logía de propulsión de los vehículos y la selección solución sencilla que funcione siempre. No
del combustible. Si bien opciones como el gas
natural, combustibles de alcohol, sistemas híbri-
dos-eléctricos, y sistemas de celda de combustible, ción privada para hacer factibles los proyectos
pueden jugar un papel importante en la estrategia
general de reducción de emisiones contaminantes,
una perspectiva que sólo mire las emisiones de los
tubos de escape puede eclipsar la gran reducción
de emisiones que se pueden obtener por mayores
eficiencias. Al respecto, la Agencia Internacional
de Energía (IEA, 2002) indica:
“Sin considerar si un bus es “ limpio” o “sucio”, si
está razonablemente lleno reemplaza entre 10 y
40 vehículos motorizados (vehículos de dos ruedas
y automóviles; en algunas ciudades en desarrollo el (TRANSMILENIO S.A.) tiene la responsabili-
desplazamiento principal es de motocicletas). Los
consiguientes ahorros de combustible, reducciones
de CO2, y disminución de otros contaminantes
pueden ser apreciables – nuestro análisis de escena- de sólo 70 personas, aproximadamente, que
rios sugiere que pueden ser mucho más grandes que
los beneficios potenciales de una mejora en com-
bustible o tecnología del bus en si mismo. Entonces,
poner buses en funcionamiento en la vía y hacer
que las personas utilicen esos buses (principalmente
por ofrecer un servicio que las personas buscan)
es la mejor estrategia para proveer un sistema de
transporte eficiente y sostenible.”
Los impactos económicos incluyen efectos sobre de los riesgos financieros, pero mantiene control
el empleo, tanto durante la construcción como
la operación, así como mejoras en eficiencia
general resultado de un sistema de transporte
coherente. Los impactos sociales son también
generalmente positivos, en la medida que
grupos de menores ingresos obtienen mayores
oportunidades de acceso a servicios y empleos.
Aspectos de regulación y legales
En muchas ciudades en desarrollo, los permisos
de prestación de servicios de transporte público
se otorgan a operadores individuales sobre rutas
específicas. Un sistema integrado para toda la
ciudad TMRB requiere reformas en los meca-
nismos de licenciamiento de servicios y en la
regulación del transporte público.
Estructura administrativa y de negocios
Esta fase también genera la oportunidad de
evaluar si el sistema va a ser operado por una
organización pública o una privada, o a través
de una mezcla de elementos públicos y privados.
La estructura organizacional y administrativa
tiene profundas implicaciones en la eficiencia,
operación y costos del sistema. No hay una
obstante, la mayor parte de las administraciones
locales hacen uso de mecanismos de participa-
desde el punto de vista financiero. De otro lado,
los sistemas exitosos mantienen supervisión y
control de calidad en administradores públicos
(para más información ver el Módulo 3c: Regu-
lación y Planeación de Buses). El sistema Trans-
Milenio de Bogotá es un ejemplo de sistema
mixto (público y privado) que busca los mejores
elementos de cada sector.
La Figura 6 muestra la estructura general del sis-
tema TransMilenio, donde la compañía pública
dad de la administración general y el control de
calidad del servicio. Sin embargo, TRANSMI-
LENIO S.A. en si misma es una organización
supervisa un sistema para una ciudad de siete
millones de habitantes. Las concesiones privadas
son usadas para otros elementos del sistema, in-
cluyendo la recolección de tarifas y la operación
de buses. El gerente de TRANSMILENIO S.A.
reporta directamente al despacho del Alcalde.
TRANSMILENIO S.A., y por su intermedio el
gobierno de la ciudad, contrata los operadores
privados y les asigna una proporción importante
del servicio. En el caso del sistema TransMile-
nio, los operadores privados tienen la responsa-
bilidad de adquirir los buses, mientras el sector
público enfoca sus recursos a la provisión de
infraestructura.
“Los sistemas en ciudades como
Bogotá y Curitiba dependen de
un cálculo estricto de los costos
de operación para distribuir
apropiadamente los ingresos”
Estructura de tarifas
Los niveles de tarifa, por supuesto, determinan el
volumen de pasajeros y también quiénes tienen
la capacidad de pagar la tarifa de uso del sistema.
La estructuración de la tarifa también tiene gran
influencia en el desempeño de los operadores del
sistema. Una ventaja de los sistemas de TMRB,
en comparación con otros sistemas de transporte
masivo, es que, en general, no requieren subsidios
9
 Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo

operativos. Al evitar los subsidios públicos se sim-
plifica la administración del sistema y se reduce
la necesidad continua de justificar los gastos del
sistema a corporaciones públicas y a los votantes.
En muchos casos en países en desarrollo, los
sistemas de transporte operan más como
servicios de taxi privado que como sistemas
coordinados. Los incentivos existentes significan
que el ingreso de los operadores y conductores
depende directamente del número de pasajeros
que utilizan cada bus. El resultado es un sistema
en el cual los conductores compiten ferozmente
por los pasajeros contra otros conductores. Para
hacerlo, los conductores se detienen en forma
indiscriminada, conducen en forma riesgosa a
gran velocidad, y trabajan horarios excesivos, con
alto riesgo de accidentes. Antes de la implan-
tación de TransMilenio, muchos conductores
trabajaban hasta 16 horas al día. Ahora pueden
ganar salarios mayores durante un turno de 6
horas por día (Figura 7). La diferencia radica
en la distribución de los ingresos. En vez de
ganancias basadas exclusivamente en el número
de pasajeros en cada vehículo, los conductores
y operadores ahora ganan de acuerdo con una
fórmula basada, principalmente, en el número
de kilómetros recorridos. Ese número de kiló-
metros recorridos depende de la programación
de servicios del sistema. Como consecuencia, los
operadores no tienen porque exceder los límites
de velocidad o manejar en forma peligrosa. En
cambio, ellos tienen un incentivo para ofrecer un
buen servicio al usuario y beneficiar a todos los
agentes. Terminar con la “batalla por los usuarios”
a favor del pago por kilómetros recorridos es una
aproximación “ganadora” para los conductores y
operadores, “ganadora” para los administradores
públicos locales, y “ganadora” para la seguridad y
satisfacción del usuario.
Desde la perspectiva del usuario, las tarifas
pueden ser planas o una función de la distancia
recorrida. En la mayoría de ciudades en América
Latina, las tarifas son planas. Hay muchas ra-
zones para esta preferencia. Primero, una tarifa
plana hace más simple el sistema de recolección
de pasajes, y puede reducir sustancialmente los
costos de capital y de operación de los sistemas
de recaudo. Por ejemplo, los esquemas de tarifa
plana, implican tecnologías simples sin tiquete;
por ejemplo, torniquetes operados con monedas.
Con sistemas basados en la distancia recorrida,
deben usarse tecnologías más costosas de banda
magnética o tarjetas sin contacto. Segundo, un
sistema de tarifa plana puede ser un mecanismo
para asegurar mayor equidad al interior de los
servicios de transporte. En América Latina, y
otras partes del mundo en desarrollo, los grupos
más pobres de la población viven en zonas
apartadas del centro de las ciudades y enfrentan
viajes al trabajo largos y costosos. Esta situación
significa que los grupos de bajos ingresos incu-
rren en los mayores gastos al buscar empleo y
acceder a servicios sociales. Un sistema de tarifa

TRANSMILENIO S.A.
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Planeación, gestión y control del sistema de transporte masivo en buses

Infraestructura desarrollada por el

gobierno local
• Líneas troncales
• Estaciones y terminales
• Patios y talleres de
mantenimiento
• Infraestructura complementaria
Fig. 6
Estructura organizacional
del Sistema TransMilenio
de Bogotá
Concesiones a compañías privadas
de operación de buses
• Operación del sistema
• Compra de buses
Recolección de tarifas administrada • Administración de personal
por el sector privado (conductores, mecánicos)
• Distribución de medios de pago • Mantenimiento y operación
de buses
• Depósito de ingresos por pasaje
• Manejo financiero y pago a
integrantes del sistema

10
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)

plana genera un subsidio cruzado diseñado para Fig. 7

asistir a estos grupos de bajos ingresos. Estas fotografías de
“antes y después” de
A pesar de lo anterior, también existen argumen- TransMilenio, muestran
tos a favor de estructuras de tarifa basadas en la la impresionante mejora
distancia. Lo más importante es que las tarifas en la calidad de vida de
por distancia reflejan los costos de operación trabajo para los operado-
real y, como consecuencia, proporcionan una res del transporte público
medida más precisa de los gastos de operación en Bogotá.
Lloyd Wright
del sistema.

Análisis de costos
Esta etapa del proceso de planeación también
permite examinar la factibilidad financiera del
sistema a través de un análisis inicial de costos.
Esta sección examina tanto los costos de capital
como los operacionales. Así mismo, deben ser
incorporados los costos asociados con el proceso
de planeación. A pesar que estos costos son sólo
discutidos hasta esta sección, debe realizarse
una aproximación y compromiso con ellos antes
que comience el proceso de planeación.
El costo del proceso de planeación del TMRB
puede variar desde US$ 500.000 a más de US$
3 millones, dependiendo de la capacidad interna público de alta calidad y de bajo costo. Los
del equipo de planeación en la administración sistemas en América Latina, se han construido a
local así como el grado de participación de un costo de US$ 1 millón a US$ 5 millones por
consultores externos. En el momento, organi- kilómetro, lo que significa una fracción de las
zaciones como ITDP y GTZ realizan esfuerzos opciones ferroviarias. El costo de capital de la
para ayudar a reducir estos costos de planeación. infraestructura es, por lo general, responsabili-
Al compartir las experiencias de planeación dad del sector público, de la misma manera que
de ciudades como Bogotá, Colombia, estas se encarga de la construcción de vías para vehí-
organizaciones esperan que las ciudades puedan culos particulares. La Tabla 3 identifica el costo
reducir en forma significativa los costos iniciales total por kilómetro y las principales categorías
de planeación de un sistema de TMRB. de costo de la infraestructura de los primeros
corredores del sistema TransMilenio.
Como se indica en el Módulo 3a: Mass Transit
Options, el TMRB es una solución de transporte El cálculo de los costos de operación del sistema
tiene gran importancia, no sólo para la deter-
Tabla 3: minación de los niveles de tarifa, sino también
Distribución de los costos de construcción para la definición de incentivos y utilidades de
de TMRB para TransMilenio de Bogotá los operadores privados. Los sistemas de ciudades
como Curitiba y Bogotá dependen de un cálculo
Costo Total Costo por Km
Componente estricto de los costos operativos para distribuir
(US$ millones) (US$ millones) *
Líneas Troncales 94,7 2,5 adecuadamente los ingresos entre los operadores,
Estaciones 29,2 0,8 recaudadores y administradores del sistema.
Terminales 14,9 0,4 Hay dos tipos de tarifas para el proceso de
Puentes Peatonales 16,1 0,4 cálculo. La Tarifa Técnica refleja el costo real
Patios y Talleres 15,2 0,4 por pasajero que implica operar el sistema, más
Centro de control 4,3 0,1 un margen de utilidad. La Tarifa al Usuario,
Otros que es el valor que pagan los pasajeros, es el
25,7 0,7
(predios, preiversión) resultado de redondear hacia arriba la Tarifa
Total 198,8 5,3 Técnica con el fin de utilizar valores de moneda
* Las Líneas iniciales de TransMilenio miden 37 Km en total circulante. La diferencia entre la Tarifa Técnica

11
 Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo

ración, terrorismo y vandalismo, y problemas

que pudieran surgir por hiperinflación.
La Tarifa Técnica es la base para distribuir los
fondos a los agentes privados contratados para
los diferentes componentes de operación del
sistema, de acuerdo con la siguiente fórmula:
Pasajes vendidos X Tarifa Técnica =
Remuneración de los agentes del sistema
Para TransMilenio (Figura 8), la mayor parte de
los ingresos se distribuyen a los concesionarios
privados que operan el servicio troncal (64,5%)
o de alimentación (hasta 20%). El agente recau-
dador, que es una compañía privada responsable
���������������������������� de administrar el sistema de recaudo, recoger el
Fig. 8 ���������������������������������������������
dinero de los usuarios y depositarlo en un fondo
Distribución de los ������������������������������������������
��������������������������������������������������� fiduciario, recibe hasta el 11% de los ingresos
ingresos del sistema
TransMilenio ����������������������������������������� por tarifa técnica. TRANSMILENIO S.A., la
empresa pública que administra y controla el
y la Tarifa al Usuario (del orden de 0,5% en el sistema, recibe 4%. Finalmente, un Adminis-
caso de TransMilenio en Bogotá), se deposita trador Fiduciario, responsable de administrar
en un Fondo de Contingencias. Este fondo esta la tesorería y distribuir los ingresos entre los
diseñado para manejar eventos inesperados, distintos agentes, recibe hasta 0,5%.
tales como caída de la demanda a niveles excep-
cionalmente bajos, horarios extendidos de ope- Existe un mecanismo contractual para ajustar la
Tarifa Técnica de manera mensual de acuerdo
con la variación de los costos de los insumos
Tabla 4: Componentes de costo operacional para un TMRB y la productividad del sistema medida a través
TRANSMILENIO S.A., Bogotá, Colombia, Junio 2002
del índice de pasajeros por kilómetro. La pro-
Consumo porción de la tarifa técnica que corresponde a
Ítem Unidad de medida
por vehículo los operadores troncales se distribuye entre los
Repago de capital concesionarios (4 en la fase inicial del sistema)
Depreciación del vehículo % del valor del vehículo/año 10,0% de acuerdo con los kilómetros programados y
Costo de capital
Tasa de interés efectiva anual
15,0%
servidos por cada uno de ellos. La parte de la
sobre capital invertido tarifa técnica que corresponde a los operadores
Costos fijos de operación de alimentación (7 contratos en la fase inicial
Salarios de conductores Empleado/vehículo 1,62 del sistema) se reparte de acuerdo con el número
Salarios de mecánicos Empleado/vehículo 0,38 de pasajeros transportados por los alimentadores
Salarios de supervisores y desde y hacia el sistema trocal y la tarifa ofer-
Empleado/vehículo 0,32
personal administrativo tada en concurso público por cada operador.
Otros gastos % de costos variables +
4,0% Los diseñadores del sistema deben ser conscientes
administrativos mantenimiento + personal
de la magnitud de los componentes de los costos
Seguros de vehículos % del valor del vehículo/año 1,8%
de operación para determinar las tarifas en
Costos variables de operación
forma apropiada. De otra forma, los operadores
Galones de diesel / 100 Km 18,6
Combustible privados carecen de incentivo para participar. Los
M3 de gas natural /100 Km 74,0
costos de operación se pueden dividir en com-
Llantas
• Nuevas
Unidades / 100.000 Km
10,0
ponentes fijos y variables. La parte fija incluye
Unidades / 100.000 Km el costo de capital y la depreciación del material
• Reencauchadas 27,6
Lubricantes rodante (buses). Adicionalmente, hay costos
• Motor Cuartos de galón / 10.000 Km 78,9 fijos asociados directamente con la operación del
• Transmisión Cuartos de galón / 10.000 Km 4,5 sistema, como el salario de los conductores, me-
• Diferencial Cuartos de galón / 10.000 Km 5,8 cánicos y personal de administración. Los costos
• Engrase Kilogramos / 10.000 Km 3,0 variables incluyen el consumo de combustible,
Mantenimiento % del valor del vehículo / año 6,0% llantas, lubricantes y elementos de manteni-

12
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)
miento. La Tabla 4 resume los componentes
operativos y valores indicativos para el sistema
TransMilenio de Bogotá (los valores pueden
cambiar de acuerdo con condiciones locales).
Los valores de la Tabla 4 se usan para calcular
un costo general de operación por kilómetro
para los operadores del sistema. Este valor es la
base de la remuneración de los concesionarios
de operación.
Cuando se comparan los costos de operación
entre modos de transporte público (e.g., TMRB
con tren ligero), se debe tener la seguridad que
se están comparando elementos similares. Los
sistemas TMRB normalmente incorporan la
adquisición de vehículos dentro del cálculo
de costos de operación, mientras los sistemas
ferroviarios incluyen el material rodante dentro
de los costos de capital. Más aún, dada la
estructura de costos de los sistemas ferroviarios,
algunos tipos de mantenimiento y partes para
reemplazo, son a veces capitalizados. Para hacer
una comparación correcta, se requieren ajustes
para asegurar que los costos de capital y de
operación están clasificados en forma adecuada.
“La principal diferencia entre TMRB
y servicios convencionales de buses
es talvez la concentración en el
servicio al usuario de los TMRB”
Los sistemas ferroviarios tienen una ventaja
aparente en mano de obra operacional,
específicamente en el costo del conductor. Cada
bus requiere un conductor mientras varios
coches de tren sólo requieren una persona. Sin
embargo, en países en desarrollo los menores
salarios significan que esta ventaja es superada
ampliamente por otros componentes de costo.
2.3 Fase III de Planeación:
Comunicaciones, Servicio al
Usuario y Mercadeo
Tal vez la diferencia más importante entre
TMRB y servicios de buses convencionales es el
enfoque de los TMRB en la excelencia en el ser-
vicio al usuario. Los sistemas se diseñan para las
necesidades de los pasajeros; otros detalles como
la tecnología y la estructura son consecuencia
de la simple orientación al usuario. Como se ha
indicado en secciones previas, los sistemas de
buses convencionales están perdiendo partici-
pación modal porque las quejas de los pasajeros
sobre conveniencia, seguridad y confort no
son atendidas. Esta etapa de planeamiento
discute métodos para involucrar al público en el
proceso de diseño y definir variables clave para
ofrecer un servicio de excelencia al pasajero. La
siguiente es una lista de eventuales contenidos
de esta etapa de planeación:
1. Procesos de participación pública
2. Comunicaciones y acercamiento con
operadores existentes
3. Plan de educación pública
Elementos básicos del sistema
Cómo usar el sistema
Implantación del sistema
4. Plan de servicio al usuario
Profesionalización y capacitación en trato al
usuario por conductores y recaudadores
Señalización
Mapas del sistema
Plan de limpieza para buses, estaciones y
terminales
Uniformes de trabajadores del sistema
5. Plan de seguridad
Buses
Estaciones y terminales
6. Plan de mercadeo
Identificación de la base de usuarios
Nombre del sistema
Logotipo
Posicionamiento de la marca
Estrategia de publicidad
Campañas de publicidad en medios
Procesos de participación pública
La mayor y más frecuente barrera para la im-
plantación de un sistema TMRB no es de natu-
raleza técnica ni financiera. La falta de comuni-
cación y de participación de actores clave es, en
muchos casos, lo que imposibilita el avance del
proyecto. Dicha comunicación no sólo es im-
portante para conseguir aprobación pública del
proyecto sino también para obtener ideas para
diseño. Sugerencias del público en corredores
troncales y servicios de alimentación pueden
resultar invaluables, al fin y al cabo, serán los
13
 Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo
usuarios del sistema TMRB. La incorporación
de ideas del público en los elementos de diseño y
elementos de servicio al usuario también ayuda
a obtener mayor aceptación y mejor utilización
por el público.
Los planificadores e ingenieros profesionales
obviamente juegan un rol importante en el
diseño del sistema, pero en muchos casos esos
“profesionales” no son usuarios frecuentes de
transporte público, y por tanto no tienen la
misma percepción sobre las necesidades del
servicio que los pasajeros habituales. Algunas
ciudades ordenan que los administradores usen
el transporte público todos los días, para que
tengan un mejor entendimiento de la realidad
del servicio.
La realización de procesos de participación
pública es un reto para las agencias y depar-
tamentos poco acostumbrados a facilitar la
participación ciudadana. Algunas organiza-
ciones no gubernamentales tienen, en algunos
casos, mayor capacidad para administrar este
tipo de procesos. Otra posibilidad son firmas
de consultoría. El manejo del proceso de par-
ticipación por terceros puede ser también útil
para conseguir puntos de vista independientes y
objetivos de los elementos de diseño. En algunos
casos, los miembros de la comunidad se sienten
más cómodos al expresar sus opiniones a orga-
nizaciones independientes que exclusivamente a
administradores públicos.
Fig. 9 Comunicaciones y acercamiento con
Centros de información operadores existentes
en Brisbane y Ottawa Como afirmó Maquiavelo en el siglo XVI: el
K. Fjellstrom6 L. Wright8 cambio nunca es fácil y tendrá resistencia sin
14
importar los beneficios buscados. El TMRB
puede aumentar las ganancias y las condiciones
de trabajo para los operadores y conductores
existentes. Pero, en muchos países, este sector
no está acostumbrado a la intervención y su-
pervisión del gobierno, y los operadores tienen
poca credibilidad en las agencias públicas. En
ciudades como Belo Horizonte, Brasil, y Quito,
Ecuador, las propuestas de formalización del
sector transporte han generado protestas, violen-
cia y desorden público.
“Tomar la iniciativa de hacer las
cosas de una nueva manera… es
muy difícil y peligroso, y se tiene poca
probabilidad de éxito. La razón es
que aquellos que se benefician del
viejo orden se opondrán al innovador,
mientras aquellos que pueden llegar
a beneficiarse del nuevo orden son,
como máximo, tibios partidarios”
Nicolo Machiavelli
En condiciones ideales, los operadores existentes
pueden llegar a ver el TMRB como una opor-
tunidad de negocios favorable y no como una
amenaza para su futuro. Sin embargo, la forma
como este sector clave entiende el concepto,
depende principalmente de las circunstancias
locales y de la manera como se les presente el
TMRB. La administración local debería pensar
una estrategia de aproximación que permita una
relación abierta y basada en la confianza con los
operadores existentes.
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)

Plan de educación pública

El TMRB incorpora una variedad de innova-
ciones en el servicio a los usuarios que mejorará
en forma importante la experiencia de viaje para
los pasajeros. Para preparar al público para el
TMRB, se requiere una campaña de educación
de usuarios. Este plan es, en parte, diseñado para
asegurar apoyo y aprobación públicos para el
TMRB, pero también para preparar a las perso-
nas para que conozcan el sistema antes de usarlo.
Por ello, el proceso de educación de usuarios
comienza mucho antes el sistema inicie sus
operaciones. La Figura 9 muestra ejemplos
de kioscos de información usados de forma
efectiva para acercarse a pasajeros potenciales.
El sistema TransitWay de Ottawa mantiene
una oficina permanente de atención al usuario,
localizada en un centro comercial muy visitado
en el centro de la ciudad. Guías informativos
como los usados en Honolulu y Bogotá (Figura
10) ofrecen atención personalizada, y son muy
efectivos para generar confianza en los usuarios.
En cada caso, los encargados del desarrollo de
los sistemas fueron mucho más allá de pensar
que “si se construye la gente llegará”.

Plan de servicio al usuario

A diferencia de muchos servicios de bus existen-
tes en ciudades en desarrollo, los TMRB ponen
a los usuarios en el centro de los principios de
diseño. La calidad del servicio al usuario está Fig. 10
directamente relacionada con la satisfacción de Guías cívicos en Bogotá y Honolulu
Fotografías cortesía de Fundación Ciudad Humana (Bogotá) y el Departamento de Servicios de Transporte de Honolulu
los pasajeros, quienes son los que determinan el
nivel de demanda y la sostenibilidad financiera
de largo plazo.
Con demasiada frecuencia, los usuarios de
transporte público están obligados a recibir bu-
ses sucios, y recorridos incómodos como precio
a sus necesidades de viaje, sin contar con inexis-
tencia de información sobre rutas y frecuencia
de servicio. Los servicios de transporte público
y los operadores informales no ofrecen atención
adecuada al usuario; suponen que los pasajeros
son mayoritariamente cautivos. Esta actitud, sin
embargo, lleva a una espiral negativa, en la que
los malos servicios ahuyentan a los pasajeros
hacia alternativas motorizadas de dos y cuatro
ruedas. Por su parte, la caída de demanda resul-
tante genera disminución de los ingresos, que a
su vez resulta en menor calidad de servicio y por Fig. 11
tanto en un número de pasajeros cada vez más Mapa del Sistema TransMilenio
pequeño. Foto cortesía de TRANSMILENIO S.A., Alcaldía de Bogotá, Colombia

15
 Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo
El servicio al usuario es fundamental en cada
etapa de la operación. ¿Están bien presentados,
son amables y profesionales los conductores?
¿Están limpios, bien mantenidos y son seguros
los buses y las estaciones? ¿Es el viaje de hora
pico placentero o una experiencia traumática? A
los usuarios probablemente no les preocupa que
la tecnología de propulsión de los motores de los
buses; a los usuarios les interesan la comodidad,
conveniencia y seguridad del viaje que realizan.
Muchos de los sistemas informales en el mundo
en desarrollo no tienen itinerarios fijos, lo
cual hace que los usuarios tengan grandes
dificultades para entender y utilizar los servicios.
Muchos de esos sistemas son totalmente incom-
prensibles para usuarios potenciales, aquellos
con necesidades de transporte ocasionales, y los
visitantes temporales de la ciudad. Los sistemas
TMRB en ciudades como Quito y Bogotá emu-
lan a los mejores sistemas de trenes subterráneos
del mundo, al contar con mapas claros en las
estaciones y en los buses (Figura 11). Una buena
prueba si el sistema es amigable o no, es ver si
una persona que no habla la lengua local puede
entender el sistema después de dos minutos de
mirar un mapa y un panel de información. Es
posible alcanzar ese nivel de simplicidad para
dar la información a los usuarios, pero, desafor-
tunadamente, la mayoría de sistemas de buses ni
siquiera hacen el intento. Esquemas con claves
de colores se utilizan en algunos sistemas para
Fig. 12
Teléfonos de llamada de
emergencia en Ottawa,
Canadá
Lloyd Wright
Fig. 13
La creación de identidad
de marca en el público
16
ayudar a los usuarios a diferenciar los diversos
servicios y múltiples rutas.
Adicionalmente, se pueden incorporar paneles
de información en tiempo real que informen
a los pasajeros cuando llega el próximo bus y a
que ruta corresponde. Estos paneles son muy
efectivos en reducir la “ansiedad de la espera”,
que resulta de no tener certeza del momento
de llegada del próximo vehículo. Este tipo de
elementos permiten que los usuarios realicen
otras actividades, haciendo mejor uso de su
tiempo, en vez de esperar nerviosamente y con
la mente en la luna.
La presencia de guías en las estaciones también
ayuda a los usuarios a sobrellevar las incerti-
dumbres del viaje. Los guías con uniformes bien
diseñados, mejoran la percepción del público de
la calidad y profesionalismo del sistema. Las prác-
ticas de limpieza y mantenimiento permanente
para que los buses y estaciones estén limpios y en
buen estado, refuerzan la confianza de los usua-
rios en el sistema. La limpieza también es un fac-
tor determinante para disuadir daños de vándalos,
crimen y graffiti. En forma individual, cada uno
de estos elementos pueden parecer insignificante,
pero su efecto combinado mejora los niveles de
satisfacción de los usuarios y la penetración del
sistema en el mercado de transporte.
Estos elementos de diseño y servicio incrementan
considerablemente la efectividad del sistema y la
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)
satisfacción de los usuarios, tienen costos relati-
vamente bajos de implantación y son, en general,
de baja tecnología. Otra lección de los TMRB
es que las soluciones simples, ingeniosas, de baja
tecnología, son, casi siempre, de mucho mayor
impacto que las alternativas complejas y costosas.
Plan de seguridad
Como cualquier lugar público con gran
cantidad de personas, los buses pueden atraer
elementos indeseables. El espacio reducido y las
condiciones de alta ocupación generan el am-
biente ideal para carteristas y para otros asaltos
a las personas y a la propiedad. El miedo a ser
objeto de asaltos o crimen es uno de los mayores
factores que motivan el cambio hacia modos
privados, especialmente para las mujeres, las
personas mayores y otros grupos vulnerables.
Sin embargo, es posible superar el crimen y la
inseguridad con el uso estratégico de policías y
tecnologías de información. Al ubicar personal
de seguridad uniformado en estaciones y en los
buses se puede reducir enormemente la acti-
vidad criminal y aumentar la confianza de los
pasajeros. Las cámaras de seguridad y teléfonos
de emergencia (Figura 12) permiten respuestas
más rápidas de las autoridades a amenazas
potenciales y disuaden el crimen.
Plan de Mercadeo
El Transporte Masivo Rápido en Buses no
es tan solo otro servicio de bus. No obstante,
comunicar esto efectivamente al público no es
fácil. La imagen negativa de los servicios de bus
tradicionales es una barrera formidable para el
posicionamiento del concepto de TMRB. Una
campaña adecuada de mercadeo puede ayudar
a dar una imagen correcta al público sobre el
TMRB.
Un plan de mercadeo efectivo comienza por
la identificación y segmentación de usuarios
potenciales. El uso de grupos de enfoque es una
técnica estándar de investigación de mercados
para obtener información relevante sobre las
impresiones de los usuarios. Al entender las
necesidades y limitaciones de cada segmento de
mercado, se pueden plantear y emplear estrate-
gias específicas para cada grupo.
El nombre y el logotipo del sistema son la clave
para crear la sensación de contar con un nuevo
tipo de servicio de transporte público. La crea-
ción de una identidad de marca ayuda a generar
la imagen correcta en la mente del público. Las
ciudades que han implantado exitosamente
TMRB han desarrollado identidades de marca
para posicionar sus proyectos y despertar la
imaginación colectiva (Figura 13).
Las agencias de transporte público deben usar
múltiples medios para hacer llegar su mensaje.
La campaña promocional puede ser comunicada
en vallas, avisos, afiches impresos, radio, tele-
visión, y eventos especiales. En muchos casos,
las organizaciones que administran los medios
masivos de comunicación pueden donar el costo
de la pauta publicitaria a través de la figura de
anuncios de interés o servicio público.
2.4 Fase IV de Planeación: Ingeniería
y Diseño
La localización y el diseño de los corredores
de TMRB deben ser consecuencia del trabajo
previo sobre origen y destino de viajes (estudios
O/D), así como de las contribuciones de actores
clave, en especial los usuarios. El diseño defini-
tivo de las vías exclusivas, estaciones y termina-
les debe ser adecuado para el volumen esperado
de pasajeros y permitir expansiones futuras. La
lista de parámetros es larga: localización de
corredores, opciones de servicio, ingeniería vial,
y diseño de estaciones y terminales. Por ello, hay
muchas decisiones cualitativas por realizar, las
cuales tienen efectos en la forma y efectividad
del sistema en su conjunto en el largo plazo. La
siguiente es una lista tentativa de los contenidos
de esta fase de planeación:
1. Localización de corredores
Elementos del estudio O/D
Centros de gran concentración de destinos
(sitios de trabajo, instituciones educativas,
centros comerciales, etc.)
Plan para todo el sistema y construcción
por fases
2. Opciones de rutas
Opción tronco-alimentada
Opción en convoy
Servicios expresos
3. Ingeniería de vías
Rehabilitación de calzadas y modificación
de geometría vial
Diseño de carriles exclusivos para buses
17
 Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo
4. Diseño de estaciones y terminales
Localización de estaciones y terminales
Diseño arquitectónico
5. Diseño de garajes
Localización de estacionamientos
Áreas de mantenimiento
Oficinas de administración
Áreas de lavado y suministro de
combustibles
6. Diseño y plan de paisajismo
Localización de corredores
La selección de los corredores no sólo tiene im-
pacto en que una proporción importante de la
población use el sistema TMRB; también tiene
profundos impactos en el desarrollo futuro de
la ciudad. El punto de partida para decisiones
de corredores es el estudio de origen y destino,
el cual ayuda a identificar los patrones de
viaje cotidianos (principalmente al trabajo) en
términos espaciales y temporales. Claramente,
la consideración esencial es minimizar las dis-
tancias y tiempos de viaje para un número muy
grande de habitantes de la ciudad. Este objetivo
es usualmente resultado de ubicar el corredor en
cercanías de grandes generadores y puntos de
atracción de viajes, como zonas de concentra-
ción laboral, grandes instituciones educativas, y
centros y zonas comerciales.
Fig. 14
Visión de Bogotá para Otro criterio determinante es la facilidad de
un sistema de TMRB acceso para grupos especiales, en particular
para toda la ciudad que población de bajos ingresos. Algunos sistemas
incluye 388 Km de vías prefieren desarrollar líneas iniciales en áreas de
exclusivas para buses
18
ingresos bajos para demostrar que el TMRB es
un imán de desarrollo ordenado.
Los TMRB pueden tener impactos de largo
plazo en el uso del suelo y la forma de la ciudad.
Las vías exclusivas para buses pueden jugar
un papel catalizador del desarrollo económico
sostenible. Por ejemplo, las estaciones TMRB
de Curitiba, Brasil, son nodos de desarrollo,
que actúan para atraer actividad comercial
y residencial. De hecho, los corredores de
transporte masivo y los nodos de desarrollo son
mutuamente benéficos. La ubicación estratégica
de estaciones de TMRB mejora el acceso de
personas a áreas comerciales, de generación de
empleo y de oferta de servicios, al tiempo que
centros de alta densidad aseguran suficientes
pasajeros para tener operaciones de buses
eficientes. Curitiba también ha coordinado el
desarrollo de nuevas áreas residenciales alrede-
dor de los corredores de buses. El resultado final
es que la administración local puede ofrecer
infraestructura de servicios públicos domicilia-
rios, como recolección de basura, agua potable,
alcantarillado y electricidad, con ahorros de
costos significativos para las áreas de desarrollo
concentradas y coordinadas. Dado que los
usos de suelo mixtos y la planeación para alta
densidad no siempre garantizan un ambiente
urbano sostenible, como se observa en muchas
ciudades asiáticas, los esfuerzos de planeación
integrada entre el uso del suelo y el transporte
pueden beneficiar a administradores públicos, a
desarrolladores comerciales y a residentes.
“Los planes de corredores evolucionan
con el tiempo, pero vale la pena
formular un plan de corredores
para toda la ciudad que estimule el
apoyo político y de la comunidad”
Los sistemas de TMRB comúnmente se
desarrollan como proyectos por fases. A las
administraciones locales se les recomienda
obtener experiencia con las primeras etapas
demostrativas antes de comprometerse con
una red total. Realizar el sistema por fases es
también consistente con la realidad financiera;
es improbable obtener apoyo para el sistema
para toda la ciudad, desde el primer momento.
Sin embargo, así la construcción no incluya la
ciudad entera, la planeación de los corredores
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)
iniciales debe incorporar la visión del sistema
expandido, que va mucho más allá del primer
ciclo de implantación. Muy temprano en el
desarrollo del proceso del sistema TransMilenio
de Bogotá, el Alcalde Enrique Peñalosa anunció
la visión de un sistema que un día “pondría
al 85% de los siete millones de habitantes de
Bogotá a menos de 500 metros de cada troncal
(corredor del TMRB)” (Figura 14). Este tipo de
visión pone un precedente político importante
para la forma definitiva del sistema. Los planes
de cada corredor con seguridad evolucionarán
con la experiencia obtenida, tal como la forma
de la ciudad cambia; pero es conveniente crear
un plan de corredores para toda la ciudad que
estimule el apoyo político y del público.
Opciones de rutas
La relación entre corredores troncales y líneas de
alimentación para comunidades más pequeñas
tiene impactos sobre los itinerarios del sistema.
Los factores para determinar en la estructura de
rutas, además de los deseos de viajes de los usua-
rios, son las capacidades de atención en estacio-
nes, la capacidad vial, las especificaciones de los
buses, la frecuencia del servicio y los costos de
prestación del servicio. En el momento, existen
dos configuraciones básicas para dar servicio
a un corredor troncal y áreas de alimentación
(Figura 15):
1. Tronco-alimentado
2. Convoy
En el sistema tronco-alimentado, buses de gran
tamaño dan servicio al corredor principal. Al
final de estos corredores se construyen esta-
ciones de integración terminales para realizar
transferencias directas a buses alimentadores
más pequeños que continúan su servicio a los
barrios. La principal ventaja de esta configura-
ción es que permite un mejor balance entre el
tamaño del bus y la capacidad requerida en cada
tramo de recorrido. La principal desventaja es
que los usuarios deben realizar transferencias, y
su tiempo de viaje se alarga contra la opción de
usar un solo bus. La mayor parte de las ciudades
utilizan variaciones de la configuración tronco-
alimentada; estas ciudades incluyen Bogotá,
Curitiba, Goiania y Quito.
En forma alternativa, la configuración en convoy
no necesita que los usuarios realicen transferen-
cias en estaciones terminales. En cambio, un
convoy de buses con distintos destinos finales
comparte el corredor troncal. En cierto punto,
cada uno de los buses deja el corredor principal y
continúa por itinerarios individuales, que pueden
o no contar con vías segregadas. La ventaja de
la configuración en Convoy es que proporciona
concentración de servicio en los tramos de alta
demanda del corredor troncal, al tiempo que
permite que los buses transiten por las vías de
los barrios sin necesidad de transferencia de los
pasajeros. La principal desventaja de esta con-
figuración es que puede conducir a sobreoferta
de capacidad en los tramos de alimentación,
especialmente si se utilizan buses grandes. Porto
Alegre, Brasil utiliza configuración de Convoy y
ha sido exitosa, en términos generales.
No hay respuesta correcta o incorrecta para la
definición de opciones de itinerario; ésta depende
muchísimo de las condiciones locales, como los
cambios en densidad de población a lo largo de
la ciudad. Si los corredores troncales terminan
en áreas de menor densidad, la configuración
tronco-alimentada dará los mejores resultados.
Si la densidad de población, y los consiguientes
cambios espaciales en la demanda de viajes entre
la línea principal y las áreas de alimentación son
menos variables, entonces la configuración de
Convoy puede ser más apropiada.
También son posibles otras variaciones de ruta.
Algunas ciudades como Bogotá y Sao Paulo
ofrecen “servicios expresos” en sus corredores
troncales. Estos servicios permiten que ciertos
buses sólo se detengan en estaciones designa-
das, sin parar en estaciones intermedias, para
dar servicios más rápidos para zonas de alta
demanda. La principal ventaja de los servicios
expresos es la gran reducción en los tiempos
Fig. 15
Dos opciones para estruc-
turar rutas de TMRB
Técnica de Convoy
Técnica Tronco-Alimentada
19
 Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo

sistema. Por ello, ahorros en esta categoría

afectarán significativamente los requerimientos
financieros para la construcción. El diseño de
la vía tiene gran interacción con los parámetros
geográficos de las vías y los patrones de uso
existentes. La existencia de derechos de vía es
importante, dados los requerimientos espaciales
de los carriles exclusivos y de las estaciones.
Los materiales de construcción y las técnicas
constructivas pueden afectar la geometría y
aspecto inicial y los costos de mantenimiento
de largo plazo. En general, se prefiere concreto
sobre el asfalto por su mayor durabilidad,
especialmente cuando los carriles son usados
por buses pesados. Adicionalmente, dado que
en algunos sistemas los carriles exclusivos de
Fig. 16
buses no requieren cambios de carril, algunos
No pavimentar el centro
de la calzada exclusiva diseñadores han elegido no pavimentar la parte
del TMRB puede gene- central de la calzada (Figura 16). Los ahorros
rar ahorros sustanciales constructivos resultantes pueden ser sustanciales.
de costo y reducción de Aun más, la existencia de grava o pasto debajo
ruido. del motor de los buses pueden ayudar a absorber
Fotos cortesía de la agencia de el ruido de la máquina. Con esta técnica se
transporte público de Lane District
(Eugene, EEUU) y el Programa reportan reducciones de ruido de hasta 40%.
Cooperativo de Investigación en
Transporte Público de los EEUU También pueden usarse emulsiones coloreadas
(Leeds, Reino Unido)
de concreto o asfalto, con varias ventajas (Figura
de viaje para los pasajeros, especialmente los 17). Primero, una vía de buses adecuadamente
de larga distancia. La principal desventaja es coloreada mejora la imagen e incrementa el
que esto añade otro nivel de complejidad en sentido de pertenencia del público hacia el
el diseño y la operación del sistema. Más aún, sistema. Segundo, las calzadas coloreadas crean
debe existir suficiente derecho de vía para un una ventaja sicológica sobre los conductores de
carril adicional en cada sentido o, por lo menos, vehículos que potencialmente pueden bloquear
Fig. 17
un carril de sobrepaso en las estaciones. la vía exclusiva cuando la calzada cruza vías
Calzadas coloreadas au-
mentan el perfil de los de tráfico mixto. Los conductores pueden
carriles exclusivos, como Ingeniería de vías reconocer más fácilmente que están cometiendo
se ve en Rouen, Francia y Cómo se observa en las cifras de costo de in- una infracción de tráfico al bloquear un carril
Nagoya, Japón. versión del sistema TransMilenio de Bogotá, la exclusivo altamente visible, que en el caso de
Fotos cortesía del Programa
Cooperativo de Investigación en
construcción de vías y el trabajo de ingeniería una calzada que no se distingue de los carriles
Transporte Público de los EEUU representa cerca del 50% del costo total del de tráfico mixto.

20
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)

Vías exclusivas, carriles de buses

y separación vertical
La separación física del espacio de circulación de los
buses del resto del tráfico es la mayor diferencia entre
los conceptos de “vía exclusiva” y “carril de buses”.
Los carriles de buses comúnmente sólo se separan del
resto del tráfico por demarcación horizontal al tiempo
que las vías exclusivas tienen una separación física por
bordillos de cemento o bolardos. Los carriles de buses
fracasan por falta de control policial para evitar que el
tráfico general los invada, limitando las posibilidades
de los buses de circular libremente sin obstáculos. Sin
embargo, tanto las vías exclusivas como los carriles
de buses pueden permitir el acceso de cierto tipo de
vehículos. De hecho, las ambulancias y los vehículos
de policía pueden también beneficiarse en forma im-
portante de la existencia de estos carriles.
Además, hay una distinción adicional entre vías ex-
clusivas “a nivel” y “a distinto nivel”. Las vías exclusivas
a nivel deben cruzar intersecciones con semáforo, lo
que puede reducir mucho la capacidad potencial del
sistema. Las vías exclusivas a distinto nivel evitan esos
conflictos al ser construidas de manera que quedan
completamente separadas de todo conflicto con el
resto del tráfico. Pasos elevados o subterráneos y
túneles, son algunas de las opciones para crear se-
paración vertical del flujo. De hecho, el uso de túneles
en ciudades como Seattle y Boston ha hecho que los
términos “metro de superficie” y TMRB dejen de ser
sinónimos (Figura 18). La “Línea de Plata” de Boston es
esencialmente un sistema subterráneo que usa buses
en vez de tecnología ferroviaria. Claramente, este diseño
pierde las ventajas de costo que el TMRB de superficie
tiene sobre sistemas ferroviarios y muestra que la di-
ferencia entre buses y rieles es cada vez menos clara.
En ciudades como Quito, Ecuador, el sistema TMRB
“Trole” usa pasos subterráneos en las intersecciones Fig. 18
más congestionadas. Dados los ahorros en tiempo y Los sistemas TMRB pueden también ser subterrá-
reducción de congestión en estas intersecciones, el neos como se observa en ciudades como Seattle y
periodo de repago de este tipo de sistemas se reduce Boston
sustancialmente. Fotos cortesía del Programa Cooperativo de Investigación en Transporte
Público de los EEUU

Algunos diseñadores asumen erróneamente que
sólo las grandes vías arterias pueden usarse para
vías exclusivas. De hecho, hay un rango muy
amplio de opciones. Las arterias principales
típicamente generan economías de escala en
términos de flujos de pasajeros, dado que los
mayores centros generadores de viajes están a lo
largo de su recorrido. Pero, hay muchos casos en
los cuales las condiciones de tráfico existentes
no permiten que las calzadas sean convertidas
en vías exclusivas para buses. De otra parte, las
arterias pueden ofrecer condiciones inseguras
para que los peatones lleguen a las estaciones del
TMRB. En esos casos, puede pensarse en vías
secundarias que recorran en forma paralela a o
cercana a la arteria principal. Estas vías secunda-
rias muchas veces tienen la ventaja que cuentan
con flujos de tráfico menores y más calmados, lo
cual puede facilitar su conversión a vía exclusiva.
En algunos casos, la vía secundaria puede ser
completamente convertida para uso exclusivo del
TMRB, prohibiendo el uso por vehículos priva-
dos. La factibilidad de esta alternativa depende de
los usos permitidos en el área.
La localización de la vía exclusiva o los carriles
de buses es otra decisión de diseño que tiene más
opciones de lo que aparentemente se piensa. La

21
 Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo

opción más común es localizar los carriles en el

separador central o en los carriles centrales (Fi-
gura 19). Esta configuración reduce los conflictos
de giro a la derecha (en países con circulación del
lado derecho de las vías), y también permite más
opciones de integración entre servicios con líneas
que cruzan perpendicularmente.
Al tiempo con la configuración en carriles cen-
trales, se puede adoptar opciones de circulación
de los buses en el “sentido del flujo” y en “contra
flujo”. En el sentido del flujo significa que los
buses circulan en la misma dirección que el
tráfico general en los carriles mixtos. Contra
flujo significa que los buses viajan en dirección
opuesta al tráfico mixto (Figura 20). Contra
flujo se usa algunas veces cuando las puertas de
los buses existentes requieren que el bus circule
en determinado lado. Obviamente, es preferible
Fig. 19
adoptar el bus al mejor diseño de vía exclusiva,
Carriles exclusivos loca-
lizados en el separador pero esto no siempre es posible. Un tema crítico
central es que la configuración en contra flujo puede
Foto cortesía de TRANSMILENIO S.A., poner en peligro a los peatones, quienes no
Alcaldía de Bogotá, Colombia
están acostumbrados a mirar en la dirección de
contra flujo antes de cruzar la calzada.
Fig. 20 Más allá de la configuración de calzadas cen-
Carriles exclusivos de trales, existen varias alternativas que en muchos
contra flujo en Quito, casos no reciben atención. En Miami, los dos
Ecuador carriles exclusivos operan completamente en
Lloyd Wright un lado de la vía, y el tráfico mixto tiene varios
carriles (en ambas direcciones) en el otro lado
(Figura 21). Esta configuración funciona bien
cuando un lado de la vía carece de giros, como
camino para bicicletas

en el caso que la avenida va al lado de un cuerpo

de agua o un parque. En Orlando, EEUU, se
usa un concepto similar con una vía de muchos
menos carriles (Figura 22).

Fig. 21
carril de bus via hacia sur via hacia norte
Los dos carriles exclusivos
están en un solo lado de la
vía en Miami, EEUU
US Federal Transit Administration

Fig. 22
Carriles exclusivos en Orlando, EEUU
US Federal Transit Administration

22
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)

comerciales, estadios, grandes edificios de vi-

“Además de la configuración en carri-
les centrales, existen varias opciones
que no reciben suficiente atención”
En algunos casos es posible dar todo el derecho
de vía al sistema TMRB. En Pittsburg, EEUU,
las vías exclusivas de buses del Este (antes un
corredor ferroviario) y del Oeste, operan en
derecho de vía especial, que no tiene interseccio-
nes con tráfico mixto, como ocurre también en
el caso de la vía exclusiva de buses de Brisbane
(Figura 23).
Una configuración excepcionalmente rara de
TMRB es la de carriles laterales. Si bien esta
ubicación es común en carriles para buses, las
vías exclusivas no utilizan este diseño, principal-
mente porque genera muchos conflictos con el
tráfico mixto que realiza giros a la derecha para
entrada a predios y a calles transversales. Esta
configuración también dificulta las transferen-
cias entre líneas perpendiculares. Para lograrlo
se requeriría un juego complejo de pasos peato-
nales a desnivel, elevados y subterráneos, para
mantener el sistema cerrado.
vienda u oficinas, e instituciones educativas. La
distancia óptima entre estaciones es el resultado
de un balance entre la demanda de sitios clave
y la penalización en tiempo que significa una
parada adicional. Una distancia estándar entre
estaciones está alrededor de 500 m, pero puede
variar entre 300 y 1.000 metros dependiendo de
las condiciones locales.
La facilidad de acceso a las estaciones tiene
impactos en el tamaño de la demanda. El de-
sarrollo de corredores peatonales y de bicicletas
alrededor de las estaciones puede ayudar a
Fig. 23
Una vía exclusiva para
buses en Brisbane,
Australia, al transitar por
debajo de un gran com-
plejo hospitalario
Karl Fjellstrom

“Es posible usar varias

configuraciones en el mismo sistema”

Como otras decisiones de diseño asociadas

con TMRB, no hay una solución única para
la configuración vial. Esta depende mucho de
las circunstancias particulares. Así mismo, es
posible tener muchas configuraciones en un solo
sistema. Curitiba, Brasil, usa carriles exclusivos
centrales, carriles en un solo lado, y vías donde
sólo funciona el TMRB (Figura 24). En todos
los casos la única limitación es la ubicación de
las puertas en el mismo lado, para dar la flexibi-
lidad a los buses de operar en varios corredores.
Sin embargo, hasta esta limitación ha sido
superada en algunos casos; Porto Alegre tiene
buses con puertas en los dos lados, generando la
máxima flexibilidad en cuanto a configuración.

Diseño de estaciones y terminales Fig. 24

El diseño y la localización de las estaciones del Curitiba utiliza varios
TMRB afecta la capacidad de flujo del sistema tipos de configuraciones de
carriles exclusivos, depen-
y elementos clave de servicio al usuario como diendo de la naturaleza
seguridad y conveniencia. La localización de es- y dimensiones del derecho
taciones depende principalmente de la demanda; de vía disponible
se busca ubicar las entradas cerca de centros Kart Fjellstrom, Fevr. 2002

23
 Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo
Fig. 25 asegurar que los usuarios puedan llegar y salir
Rampas retráctiles en de en forma conveniente y segura del sistema.
Quito, Ecuador Señales en la zona de influencia pueden también
Lloyd Wright
atraer pasajeros. La iluminación pública, anchos
adecuados de andenes, y superficies niveladas de
buena calidad, también facilitan la utilización
del sistema por el público.
Las áreas de entrada, de venta de pasajes, los
torniquetes y la estructura de la estación, deben
diseñarse para manejar los picos de demanda de
pasajeros. Las razones principales para esta de-
terminación incluyen el número de plataformas
de parada, las frecuencias en el periodo pico, y
los tiempos de parada esperados de los buses. El
espacio disponible para espera de los pasajeros
debe ser suficiente para acomodar las personas
Fig. 26 sin generar incomodidad. Suficiente espacio
Puertas deslizantes au- de espera también ayuda a reducir la presencia
tomáticas protegen a los de carteristas, y otros criminales. Sin embargo,
pasajeros a la llegada de el espacio esta limitado por el derecho de vía
los buses
disponible para acomodar el área de la estación.
Cortesía de TRANSMILENIO S.A.,
Alcaldía de Bogotá Los anchos usuales están entre 3 y 5 metros. Se
24
puede generar espacio para pasajeros en sitios
angostos aumentando la longitud de la estación.
El diseño de estaciones también interactúa con
las decisiones de tecnología de buses. La deci-
sión sobre el número y ancho de puertas en cada
bus deben reflejar los requerimientos de flujo de
pasajeros y la disponibilidad de opciones de los
fabricantes de buses.
La instalación de equipos para empatar la
puerta del bus con la plataforma de la estación
tiene impacto en el tiempo de parada de los
buses. Sistemas de TMRB como el de Bogotá,
redujeron los tiempos totales de parada a 20
segundos usando varios elementos para abordaje
y descenso rápido de los pasajeros. Ciudades
como Curitiba y Quito utilizan rampas retrác-
tiles en las puertas de los buses para acelerar el
paso de pasajeros desde y hacia las estaciones
(Figura 25). El sistema TransMilenio de Bogotá
optó por no tener estas rampas para ahorrar
los segundos que consume la rampa en abrirse
y cerrarse. En cambio, TransMilenio depende
de la habilidad del conductor para realizar un
alineamiento cercano entre el bus y la plata-
forma, y así facilitar el rápido acceso y salida de
los pasajeros. Para mejorar la velocidad y calidad
del alineamiento se pueden usar instrumentos
avanzados de guiado óptico o mecánico. La
clave para hacer una rápida entrada y salida de
pasajeros es minimizar la distancia entre el piso
del bus y la plataforma, lo cual también ayuda
al acceso y salida de personas con discapacidad.
Bogotá también usa puertas deslizantes entre
el bus y el área de la estación (Figura 26). Las
puertas automáticas dan un nivel de seguridad
adicional a los pasajeros mientras esperan,
además de protegerlos del viento, la lluvia y el
frío. Así mismo, las puertas deslizantes ayudan
a prevenir que evasores del pasaje entren al
sistema. La desventaja de estas puertas es que
son susceptibles de fallas mecánicas y de energía
eléctrica, y añaden costos de mantenimiento al
sistema.
La protección del clima es importante en el
diseño de estaciones. La imagen de la estación
como un refugio del mundo exterior puede
ayudar a atraer usuarios. En muchas ciudades
en desarrollo, las altas temperaturas y la hume-
dad son objeto de preocupación. Técnicas de
protección pasiva de los rayos solares pueden
proteger la estación del calor y a la vez estimular
la circulación del aire. Se puede considerar la
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)

incorporación de ventiladores o aire acondi-

cionado, pero esto significa un costo adicional
importante. Una buena opción es la adopción
de diseños abiertos (Figura 27), especialmente
en sitios calurosos, a pesar que estos incremen-
tan las necesidades de protección contra la
evasión del pago de pasajes.
Las consideraciones arquitectónicas son también
importantes desde los puntos de vista estéticos,
culturales y de servicio al usuario. Muchos
sistemas optan por una apariencia altamente
moderna, lo que también ayuda a posicionar el
sistema como una nueva categoría de transporte
público. Sin embargo, si el sistema atraviesa
por sectores de gran valor histórico, los diseños
deberían tener congruencia con el entorno
arquitectónico.
Los terminales incorporan muchas de las mis-
mas consideraciones de diseño de las estaciones.
Dado el elevado número de pasajeros y opciones
de transferencia, los terminales requieren
mucho más espacio. Así mismo, se deben
considerar los casos en que el sistema permita
transbordos libres o se requiera pago adicional.
Los transbordos libres implican paso directo
desde los alimentadores a los buses troncales, sin
pago. Si se requiere un pago de pasaje adicional,
debe dotarse de espacio suficiente para la venta y
verificación de los medios de pago.
Fig. 27
Diseño de estación abierta
Ilustración cortesía del Municipio de
Pereira, Colombia
ten que su tarea más importante es mantener a
los pasajeros circulando en el sistema, y que los
servicios adicionales pueden convertirse en un
obstáculo para el logro del objetivo fundamen-
tal del sistema de transporte.
El uso de avisos publicitarios en las estaciones,
con moderación, puede ser una fuente de ingre-
sos, pero también puede acarrear complicacio-
nes. Mucha publicidad distrae la atención sobre
las señales informativas, generando eventual-
Fig. 28
Kiosco electrónico en una
estación de TMRB en
Taipe
Foto cortesía de Jason Chang

Los diseñadores de los sistemas también enfren-

tan decisiones sobre el tipo de servicios conexos
que se pueden ofrecer en las estaciones. Quito, Fig. 29
Ecuador, por ejemplo, ofrece pantallas de video Panel de información
de entretenimiento. Otros sistemas ofrecen de monitoreo de calidad
paneles informativos e incluso, acceso a Internet. del aire en una estación
Los terminales pueden también incluir baños y de metro en Montreal,
otros servicios a los usuarios, tales como kioscos Canadá
Lloyd Wright
de información (Figura 28). Algunos sistemas
usan las estaciones y terminales de TMRB
como sitios para promocionar o implantar
otros programas de interés público, como sitios
de reciclaje y de monitoreo de calidad del aire
(Figura 29).
Es posible incluir establecimientos comerciales
dentro de los terminales, pero ellos pueden crear
otras complicaciones, incluyendo generación de
basura e inseguridad. Comidas y bebidas deben
mantenerse fuera del sistema, su presencia
aumenta los costos de mantenimiento y genera
envejecimiento prematuro de la infraestructura.
Algunos sistemas eligen intencionalmente no
dar servicios adicionales. Sus diseñadores sien-

25
 Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo
Fig. 30
Garaje y área de mante-
nimiento en Bogotá
Foto cortesía de TRANSMILENIO S.A.,
Alcaldía de Bogotá
mente confusión en los usuarios, espacialmente
cuando los mapas y otros paneles informativos
clave se vuelven difíciles de encontrar entre los
avisos comerciales.
Diseño de garajes
Los patios y garajes se usan para varias propósi-
tos, incluyendo estacionamiento de buses mien-
tras no están en uso, suministro de combustible,
mantenimiento de equipos, descanso y capaci-
tación de conductores y mecánicos, y adminis-
tración del sistema (Figura 30). La localización
ideal del garaje es en el entorno inmediato del
sistema, para facilitar la rápida introducción de
buses adicionales para atender los requerimientos
de demanda. Sin embargo, dado que los garajes
consumen espacio considerable, su localización
depende muchas veces de las posibilidades finan-
cieras de adquisición del área requerida.
El tipo de instalaciones para suministro de com-
bustibles dependen de los tipos de combustible
utilizados en el corto y mediano plazo. Bogotá,
Colombia, ofrece instalaciones para diesel y gas
natural (CNG), dado que los operadores son los
que seleccionan el tipo de combustible, siempre
y cuando cumplan con los estándares de emi-
siones. Las áreas de soporte deben contar con
posibilidades para inspección y mantenimiento
de los vehículos desde la parte inferior.
Diseño y plan de paisajismo
Los TMRB deben mejorar el valor estético
de los espacios públicos de la ciudad, en vez
26
de dañarlos. No deben ahorrarse esfuerzos
para mantener las zonas verdes existentes. Si el
separador central se usa para la ubicación de
estaciones, el resto del paisaje puede dejarse
casi intacto. Solo el área de la estación puede
requerir cambios en el espacio público. El resto,
puede ser mejorado con plantación técnica de
árboles y plantas. El uso de plantas también es
una opción para la separación entre el sistema
TMRB y los carriles de tráfico mixto. Los ár-
boles y las plantas también ofrecen protección y
sombra en los corredores de acceso de peatones
y ciclistas a las estaciones del TMRB.
2.5 Fase V de Planeación:
Tecnología y Equipo
No es una coincidencia que las decisiones de
tecnología y equipo se listen en este punto en el
proceso de planeación del TMRB, después de
las decisiones sobre rutas, servicio al usuario, y
estructura de tarifas. La tecnología y el equipo
debe ser la respuesta a las necesidades de los
usuarios y no al contrario. Muchas veces, los
administradores públicos deciden desde el
comienzo del proceso cual es el fabricante
principal de los buses, y por tanto obligan que
el diseño del sistema se adapte a las condiciones
del fabricante de buses por encima de las nece-
sidades de los usuarios. Ciertamente, existe un
grado de interdependencia entre los productos
disponibles en el mercado y cómo se diseña el
sistema, pero en forma ideal, el sistema debe ser
diseñado para las necesidades de los pasajeros,
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)
no para acomodar una relación especial con
determinado proveedor. Más aún, al crear un
proceso transparente y definir especificaciones
que varios proveedores pueden cumplir, la
administración local puede promover un am-
biente competitivo, que, al final, reduce costos y
mejora la calidad de los equipos.
A continuación se presenta una lista tentativa de
temas en tecnología y equipos que típicamente
son tenidas en cuenta en un plan para TMRB:
1. Sistemas de recolección y verificación
de pagos (billetaje)
Sistemas pre-pago o de pago a bordo
Sistemas sin tiquetes, banda magnética, o
tarjetas inteligentes sin contacto
2. Centro de control
Sistemas con GPS
Comunicaciones entre el centro de control
y los conductores
3. Sistemas inteligentes de transporte
Paneles electrónicos de información en
tiempo real
Cámaras de seguridad
Sistemas de prioridad para intersecciones
semaforizadas
4. Tecnología de buses
Especificaciones y proceso de definición
Selección de tecnología y combustible de
propulsión
Opciones biarticulado, articulado,
convencional
Sistemas de guiado
Fig. 32
Quito usa un sistema simple operado con monedas
Lloyd Wright
5. Diseño interior de buses
Disposición interior de asientos y barandas
Espacio para personas con discapacidad y
bicicletas
6. Procesos de compra de equipos
Sistemas de recolección y verificación de
pagos (billetaje)
El método de recolección y verificación de pagos
tiene impactos significativos en los tiempos de
flujo de pasajeros y la impresión general de los
usuarios sobre el sistema. Más importante aún,
los pasajes pagados antes de entrar en los buses
reducen las grandes demoras que acompañan
el pago a bordo. Una vez los flujos de pasajeros
llegan a determinado nivel, las demoras de los
sistemas de pago a bordo pueden significar un
grave problema (Figura 31). En Goiania, Brasil,
la agencia local de transporte público estima que
el punto de quiebre llega cuando la capacidad del
sistema es de 2.500 pasajeros/hora/sentido.
El prepago también trae otro beneficio. El trans-
porte y manejo de dinero en efectivo aumenta
probabilidades de ataque y robo. Aún más, el
tener un sistema de recolección y verificación de
pagos abierto y transparente, hay menos opor-
tunidad que individuos en el sistema retengan
para sí dineros producto del recaudo de pasajes.
Hay varias tecnologías y mecanismos para
facilitar el prepago de los pasajes, incluyendo:
Sistemas basados en monedas o tokens
Tecnología de banda magnética Fig. 31
La recolección a bordo
Tecnología de tarjetas inteligentes con y sin crea demoras y problemas
contacto en Goiania, Brasil
Sistemas de presentación de prueba de pago Lloyd Wright
27
 Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo

Como en otros aspectos, no existe una solución

Fig. 34
El centro de control del
TMRB de Los Ángeles,
EEUU, ayuda a evitar la
acumulación de buses
Cortesía del Departamento de
Transporte de Los Ángeles
para todas las situaciones. La selección del
sistema de recaudo implica hacer balances entre
los costos, simplicidad y carga administrativa.
En Quito, Ecuador, un sistema simple, basado
en monedas (Figura 32) satisface las necesidades
de la ciudad. El sistema evita la necesidad de
imprimir tiquetes de papel, y elimina las largas
colas de personas que buscan adquirir tiquetes.
En Quito, existe una ventanilla de atención pero
sólo para dar cambio a aquellos que lo solicitan.
Al salir del sistema, los pasajeros pasan por
puertas de una sola dirección sin necesidad de
realizar nueva verificación de su pasaje. Muchas
veces, tecnologías simples también producen
ahorros en términos de mantenimiento y ope-
ración, en tanto estas tecnologías tienden a ser
robustas.
La tecnología de banda magnética también
goza de una historia de aplicación en este
campo relativamente larga y exitosa. Estos
sistemas requieren la precompra de boletos
magnéticos, los cuales se verifican en la entrada
del sistema. Los costos de capital pueden ser
importantes, tanto en la compra de máquinas
expendedoras como de los lectores de la banda
magnética en los accesos. Sin embargo la ventaja
de la banda magnética es que es de costo rela-
tivamente bajo, con relación al valor del pasaje,
US$ 0,02 – US$ 0,05 por boleto. Los boletos
pueden ser programados para múltiples viajes y
el cobro de tarifas basadas en distancia. Algunos
operadores en sistemas que usan banda magné-
Fig. 33
Bogotá usa tecnología de tarjetas inteligentes para
recaudo y verificación de pagos
Lloyd Wright
tica pueden también permitir descuentos para
individuos que adquieran múltiples viajes.
La tecnología de tarjetas inteligentes consti-
tuye el último avance en el campo de sistemas
de recaudo. Las tarjetas inteligentes contienen
un chip electrónico que puede guardar mucha
información relacionada con la carga monetaria
y el viaje, y permitir la generación de informa-
ción de uso del sistema. Las tarjetas inteligentes
también recogen gran cantidad de información
de los movimientos de los usuarios que ayudan
a la planeación del sistema y la distribución
de ingresos entre los operadores. Los sistemas
TMRB de Bogotá y Goiania emplean exitosa-
mente tarjetas inteligentes sin contacto (Figura
33). Las tarjetas permiten una gama mayor de
mecanismos de pago, como pasajes basados en
distancia, tarifas de descuento, y pasajes para
múltiples viajes. Tales tarjetas también permiten
recoger estadísticas útiles para la administración
del sistema.
Las principales desventajas de la tecnología de
tarjetas inteligentes son costo y complejidad.
Los sistemas requieren personal de venta y/o
máquinas expendedoras. El sistema también
requiere equipos de verificación a la salida, si
se usan tarifas basadas en la distancia. En cada
caso, existe el riesgo de filas largas, especial-
mente en los periodos pico. Además de los
costos de equipos de carga y validación, cada
tarjeta es relativamente cara. Los costos actuales
están entre US$ 1,00 y US$ 2,00 por tarjeta. A
diferencia de los tiquetes de banda magnética,
las tarjetas inteligentes tienen una larga vida y
pueden ser reutilizadas. Al tiempo que la tecno-
logía de tarjetas inteligentes se hace más común,
el costo indudablemente bajará. Esta tecnología
espera extenderse a aplicaciones más allá del

28
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)

Información Seguimiento Fig. 35

Centro de control sobre la operación de la localización Sistema de seguimiento
del sistema de los buses con GPS en Bogotá
Foto Cortesía de TRANSMILENIO S.A.,
Alcaldía de Bogotá

pago de pasajes de transporte público. En

algunas ciudades se busca su uso para compras
en locales comerciales y para el pago de cuentas
de servicios públicos, entre otros. Tal tipo de
usos adicionales ya se encuentra en operación
en Hong Kong (donde la tarjeta “Octopus” se Centro de control
acepta hasta en restaurantes de comida rápida
Como en el caso de las tecnologías de recolec-
McDonald´s), y en planeación en muchas otras
ción de pasajes, el costo de las tecnologías de
ciudades.
control centralizado ha disminuido a lo largo
Finalmente, algunos sistemas en Europa y del tiempo. Por ello, incluso las ciudades en
Norte América utilizan técnicas de prueba de desarrollo pueden considerar la inclusión de un
compra, también conocidas como sistemas de centro de control en su sistema de TMRB.
“honor”. Tales sistemas incorporan pago antes de Los centros de control permiten un alto nivel
abordar, pero los usuarios entran directamente de dirección y control del sistema que genera
a los vehículos sin ninguna verificación de pago. muchas ventajas. Primero, un centro de control
En su lugar, el cumplimiento de la obligación de puede ayudar a identificar y corregir la acumula-
pago se mantiene a través de la buena voluntad ción de buses. Cuando esto ocurre varios buses
de los pasajeros y se controla a través de verifica- se juntan mientras otros se separan generando
ción al azar por personal del sistema. Aquellos “huecos” de servicio. Los pasajeros pueden llegar
que no muestren la prueba de compra son a observar que 3 o 4 buses de una línea llegan a
multados. La mayor ventaja de los sistemas de la estación al tiempo, y luego una larga demora
prueba de compra es que no se requiere la cons- para la llegar el siguiente bus (Figura 34).
trucción de estaciones cerradas. No es necesario Segundo, un centro de control puede ayudar
construir barreras físicas entre la estación y el a identificar y a dar respuesta a problemas que
entorno. Esta ventaja de diseño también puede surjan en la operación del sistema. Por ejemplo,
ayudar a reducir los costos de construcción y si un bus tiene problemas mecánicos, el centro
permiten mejores diseños donde el espacio físico de control puede remitir mecánicos o una grúa
es limitado. La principal desventaja es la elevada para atenderlo en forma inmediata. En forma
dependencia en el cumplimiento por parte de alternativa, si aparece un problema de seguridad,
los usuarios, lo que en algunos casos es difícil de el centro de control puede proveer la respuesta
obtener. Más aún, el uso de personal de verifica- adecuada, por ejemplo, enviando un equipo de
ción puede resultar costoso. seguridad al sitio de la emergencia.

“Incluso las ciudades en desarrollo “Los centros de control permiten

pueden ahora considerar las ventajas un elevado nivel de manejo
de un sistema de control central” y control del sistema”

29
 Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo
Fig. 36
El sistema de informa-
ción en tiempo real para
pasajeros del Metro de
Singapur fue reciente-
mente expandido.
Lloyd Wright
Existen muchas opciones para enlazar los buses
y las estaciones con la oficina de control central.
En muchos casos, un simple radio o teléfono
móvil puede ser suficiente. Adicionalmente
puede incorporarse tecnología de Posiciona-
miento Global Satelital (GPS) para aumentar en
forma efectiva el control (Figura 35). Esta tec-
nología permite información en tiempo real de
la localización del bus, a la cual puede agregarse
información sobre el estado del bus. A su vez,
esta información puede ser usada para varios
propósitos de regulación y control de la segu-
ridad del sistema. Así mismo, la información
puede usarse para determinar la distribución
de los ingresos del sistema entre los operadores
privados del sistema, al generar informes de la
distancia recorrida por los vehículos a lo largo
del día.
Sistemas inteligentes de transporte
Los sistemas sofisticados de recolección de
pasajes y los sistemas de control con GPS son
parte de un gran paquete de iniciativas deno-
minado “Sistemas de Transporte Inteligentes”
(ITS). Dentro de este paquete hay también
un conjunto de otras opciones que pueden
proveer valor agregado, comodidad y seguridad
a la experiencia de viaje en transporte público.
Como se ha indicado, el costo de la tecnología
decrece rápidamente, permitiendo su utilización
en muchas ciudades en desarrollo.
Los paneles de información en tiempo real
pueden añadir gran valor a los sistemas en que
la separación entre buses es de pocos minutos.
La “ansiedad de la espera” ocurre cuando los
usuarios no saben cuando llega un bus, o si el
bus efectivamente llega. Si los usuarios saben
el tiempo de llegada esperado de un bus, ellos
pueden relajarse mentalmente y hasta realizar
otra actividad, dándole el mejor uso posible
al tiempo de espera. Algunos sistemas como
el metro de Singapur, ubican la información
de tiempo real en paneles en el exterior de las
entradas de las estaciones (Figura 36).
30
Las cámaras de seguridad son una alternativa de
bajo costo para supervisión policial del sistema.
Los administradores de las estaciones pueden
mantener visión en todas las áreas de la estación.
Los sistemas de seguridad de cubrimiento global
del sistema permiten supervisión central de
las actividades en todas las estaciones y todos
los buses. La sola presencia de cámaras puede
reducir el crimen. Las cámaras también son un
signo visible a los usuarios de la seguridad del
sistema y pueden ayudar a reducir la ansiedad,
particularmente en grupos vulnerables.
“La selección de la tecnología
de los buses es importante, pero
no necesariamente más que los
otros elementos del sistema”
La actuación semafórica da preferencia al
sistema de buses en las intersecciones donde
el sistema debe cruzar con tráfico mixto. El
sistema de Bus “Rapid” de Los Ángeles utiliza
exitosamente actuación semafórica. Cuando un
bus se aproxima a la intersección semaforizada,
una tarjeta electrónica en el bus se comunica
con un detector en el pavimento. El mensaje es
entonces enviado al controlador de los semáfo-
ros de la intersección para dar luz verde al bus
que se aproxima. En el caso de los Ángeles, la
actuación sólo funciona cada dos ciclos, para
evitar interrupción permanente en las vías trans-
versales. La actuación de semáforos funciona
mejor cuando el intervalo entre buses está entre
4 y 5 minutos. En sistemas como TransMilenio,
de Bogotá, el alto flujo de buses implica que la
separación es menor a 30 segundos, y la actua-
ción no es entonces útil.
En general, los sistemas de transporte inteligente
(ITS) pueden mejorar la eficiencia del sistema en
forma sustancial. Con la disminución gradual
del costo de tales sistemas, incluso las ciudades
de países en desarrollo deben realizar una
completa revisión de opciones y aplicaciones
potenciales.
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)

Tecnología de buses Fig. 37

Pocas decisiones en el desarrollo de un sistema Los buses de plataforma
TMRB traen tanta polémica como la selección baja proporcionan una
de la tecnología de propulsión de los buses opción de abordaje rápida
Cortesía del Programa Cooperativo de
y del proveedor. Sin embargo, siempre debe Investigación en Transporte Público y
recordarse que TMRB es muchísimo más que la Autoridad de Transporte Público de
Joilkapoar (Suecia)
un simple bus. La selección de tecnología del
bus es importante, pero no necesariamente más
que otros elementos. Aún más, la selección del
bus será en parte definida a partir de los análisis
previos sobre necesidades de capacidad y de
diseño de la vía exclusiva.
La especificación de la tecnología del bus afecta
los costos operacionales y el desempeño ambien- su disponibilidad, mantenimiento requerido,
tal. Debe tomarse una decisión sobre el nivel confiabilidad, tiempos de abastecimiento, y
de detalle sobre la tecnología requerido para el desempeño. Así mismo, los operadores deben
sistema. Ciudades como Bogotá especifican las estar en capacidad de seleccionar el proveedor
características de desempeño de los buses, pero de acuerdo con sus propias circunstancias.
dejan al sector privado la selección final de la
Algunos aspectos del proceso de diseño de
tecnología de propulsión y el proveedor. Por
buses, sin embargo, deben estar claramente
ejemplo, TRANSMILENIO S.A. especifica que
los buses deben cumplir como mínimo el están- establecidos a través del proceso de definición
dar ambiental Euro II. TRANSMILENIO S.A. de especificaciones. Por ejemplo, los diseñadores
también especifica las dimensiones del buses, el del sistema deben definir el tamaño de los buses
tamaño y requerimientos de operación de las y el ancho y número de puertas. Las dimensio-
puertas, el arreglo interior de las sillas, el color nes del bus y especificaciones de puertas deben
y otras variables. Sin embargo, la definición de responder a los requerimientos de la demanda
cómo responder ante estos requerimientos es de pasajeros. Las opciones estándar incluyen:
decisión del operador privado, quien tiene la Vans (10 pasajeros)
responsabilidad de adquirir los buses. Por ello,
Minibuses (30 pasajeros)
en el sistema TransMilenio son aceptables tanto
buses diesel como GNV, y se observan varios Buses convencionales (70 pasajeros)
proveedores de equipos. Buses articulados (160 pasajeros)
En la actualidad se adelanta investigación y Buses bi-articulados (270 pasajeros)
desarrollo de varias tecnologías de buses más Tabla 5: Ventajas y Desventajas de Buses
limpios. Los sistemas de propulsión y las opcio- de Plataforma Baja
nes de combustible alternativos (discutidos en el
módulo 4a: Combustibles y tecnologías vehícula- Ventajas Desventajas
res más limpios) ahora incluyen: No se requiere construir Pueden costar US$
estaciones con piso alto 50.000 a US$ 100.000
Diesel limpio y rampas más por bus
Gas natural comprimido (CNG) Pueden ser usados en
Generan dificultades
Gas líquido de petróleo (LPG) comunidades de baja
de control del pago de
densidad, donde la
Híbrido-eléctrico construcción de estacio-
pasajes en sistemas
cerrados
Eléctrico nes no es práctica
Celda de hidrógeno Crean una imagen más Difíciles de remolcar
moderna con el pasajero cuando tienen daños
Generalmente es preferible que los reguladores Menor capacidad de
sólo especifiquen determinados niveles de cali- Abordaje más rápido que flujo que sistemas con
dad, tales como estándares de emisión, más que sistemas con escaleras paso a nivel de la esta-
forzar determinada tecnología en el operador ción al bus
de buses. El operador debe considerar varios Mayores costos de
factores, como el costo de los combustibles, mantenimiento

31
Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo

Las capacidades señaladas para cada tipo de bus Tabla 6: Ventajas y Desventajas de los
son cifras de referencia aproximadas, dado que Sistemas de Guiado Mecánico
la capacidad real depende de la disposición de
sillas y del número de pasajeros que es posible Ventajas Desventajas
acomodar de pie. El tamaño del vehículo debe Incrementan
Permiten mayor
estar de acuerdo con la demanda de forma que velocidad y mejor
sustancialmente el costo
se proporcione una frecuencia adecuada de ser- de construcción de la vía
seguridad
vicio. Los sistemas de alto volumen requerirán exclusiva de buses
probablemente vehículos grandes (articulados Generan inflexibilidad
Permiten carriles sobre el tipo de buses que
o biarticulados) para servicio de alta frecuencia.
más angostos pueden ser usados en el
Los sistemas más pequeños también deben sistema
buscar alta frecuencia, obviamente con vehí- Crean una imagen No generan ventaja de
culos de menor tamaño. Tampoco es cuestión más permanente al velocidad para corta
de definir un sólo tipo de vehículo, dado que sistema de TMRB separación de estaciones
los servicios troncales y alimentadores pueden
requerir tamaños distintos. Bogotá, por ejemplo, La Tabla 6 presenta ventajas y desventajas de los
usa vehículos articulados en corredores troncales sistemas de guiado mecánico.
y convencionales en rutas de alimentación.
Estética
Los diseñadores del sistema también deben
La parte estética de los buses debe ser un com-
establecer la vida útil de los vehículos. La especi-
ficación de la edad ayuda a mantener la calidad ponente explícito del proceso de diseño y de
del servicio en el largo plazo y que los operado- definición de especificaciones. El aspecto del
res compitan en igualdad de condiciones. bus, colores y elementos de diseño visual, tienen
En los últimos años se ha dado amplia conside- gran impacto en la percepción de los usuarios
ración a los buses de plataforma baja, particu- sobre el sistema. Algunos productores de buses
larmente en Europa y Norteamérica (Figura 37). están replicando elementos de diseño de los tre-
Ese tipo de buses permiten abordaje relativa- nes ligeros (Figura 39). Con los simples hechos
mente rápido, sin necesidad de construir estacio- de cubrir las llantas y de redondear la carrocería,
nes con plataforma alta y rampas de acceso. Sin los fabricantes han mejorado sustancialmente la
embargo, los buses de plataforma baja también apariencia de sus productos.
implican la necesidad de incurrir en otros costos.
Al estar más cerca del suelo, los buses incurren Diseño Interior del Bus
en mayores cargas y por tanto tienen un costo Desde la perspectiva del usuario, el diseño del
mayor de mantenimiento. Los buses de plata- interior del bus es mucho más importante que
forma baja cuestan entre US$ 50.000 y US$ los elementos de propulsión. El diseño interior
100.000 más que los modelos convencionales. afecta directamente la comodidad, capacidad
La Tabla 5 proporciona un análisis comparativo y seguridad de los pasajeros. La cantidad de
para los buses de plataforma baja. sillas y de espacio para pasajeros de pie debe ser
Otro elemento de diseño ampliamente discutido función de la demanda, especialmente la de la
es el guiado mecánico (Figura 38). Sistemas hora pico. El ancho de los corredores es también
como el de Essen, Alemania, y Adelaida, Aus- parte de esta ecuación. Sillas enfrentadas, más
tralia, emplean guiado automático para mejorar que dirigidas al frente, aumentan el espacio para
la velocidad y la confiabilidad. Estos sistemas pasajeros de pie. Debe también considerarse la
usan carriles con bordillo que guían al vehículo ubicación de elementos de soporte, como vari-
mediante ruedas horizontales. Tales sistemas llas y correas.
tienen ventajas en aumento de velocidad y
reducción del tamaño de calzada requerido. Adicionalmente, deben considerarse ubicacio-
Sin embargo los carriles pueden ser dos veces nes particulares que permitan el acceso y la
más caros que un carril exclusivo normal. De seguridad de personas con discapacidad física y
otra parte, con el requerimiento de estaciones a adultos mayores. Las rampas de conexión entre
menos de 700 metros de distancia, en los siste- el bus y la estación son especialmente impor-
mas de alto volumen de países en desarrollo, la tantes, pero también lo es el espacio designado
ventaja de velocidad de estos sistemas se pierde. para ubicar sillas de ruedas en el interior del bus.

32
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)

También es importante el sistema de asegura-

miento de las sillas de ruedas.
La bicicleta se prohíbe, sin necesidad, en mu-
chos sistemas de buses. Con el mismo nivel del
piso del bus y las estaciones, entrar bicicletas es
muy fácil, especialmente en horas de baja de-
manda. El espacio que se designe para bicicletas
sirve a los pasajeros de pie durante las horas pico.
El diseño interior de los buses de Rouen, Fran-
cia, permite la entrada fácil de bicicletas.

Proceso de adquisición de equipos

La estructuración adecuada del proceso de
adquisición de vehículos puede crear un am-
biente competitivo que aumentara la eficiencia y
reducirá los costos. Un plan de adquisición bien
diseñado promueve un proceso abierto y trans-
parente, que ayuda a eliminar la corrupción y
el gasto innecesario. Los desarrolladores de los Fig. 38
sistemas de TMRB deben generar mecanismos 1. Plan de Integración Modal El O-bahn de Adelaida
para varios fabricantes puedan competir para Acceso de peatones usa guiado mecánico
Cortesía de la Administración Federal
proveer cada componente. Para lograr este Integración de bicicletas de Transporte Público
ambiente de competencia, las especificaciones Paradas de taxi
de compra deben ser rigurosas en cuanto a los Parqueo de automóviles
requerimientos del sistema, pero deben dejar
Servicios de tren
campo a los proveedores para innovar. Antes
de poner en consideración la contratación, debe Servicios complementarios
crearse un conjunto de criterios que determinen 2. Planes de Administración de la
la selección objetiva de los proponentes (Ej. Fig. 39
Demanda
costo, experiencia, calidad). “Piense en trenes, use
Planes de viaje ecológicos buses” parece ser la frase
Mezcla de viajes adecuada para los nuevos
2.6 Etapa de Planeamiento VI: Reducción de velocidad del tráfico diseños de buses que han
Integración Modal tomado elementos de los
trenes modernos
Como todos los sistemas de trasporte público, Cortesía de Irisbus (Civis model)
los TMRB no pueden ser planeados y operados
en forma aislada. En cambio, tales sistemas son
tan sólo un elemento de la estrategia de desa-
rrollo urbano y de opciones de movilidad. Para
ser efectivos, los TMRB deben estar totalmente
integrados con otros modos. Otras opciones
de transporte, como caminar, usar bicicleta,
tomar taxi, y utilizar otros modos de transporte
público, no deben ser consideradas competencia,
sino complemento del TMRB; los sistemas
integrados eliminan los cuellos de botella y
satisfacen mejor las múltiples necesidades de
viaje de los usuarios. Los TMRB se implemen-
tan muchas veces a la par con Estrategias de
Administración de la Demanda (TDM, sigla en
inglés), que buscan crear condiciones adecuadas
para motivar el uso eficiente del espacio urbano.
La siguiente es una lista de elementos de esta
etapa de planeamiento:

33
 Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo
Peajes por congestión y uso
Restricciones y costo de parqueo
Herramientas de incentivo a reducción de
estacionamiento
Impuestos al consumo de combustibles
3. Integración con Uso del Suelo
Por favor remitirse al Módulo 2a: Planeación
del Uso del Suelo y Transporte Urbano y Módulo
2b: Manejo de la Movilidad, para una discusión
sobre opciones de política para desarrollo ur-
bano orientado al transporte público.
Plan de Integración Modal
La mayoría de las veces, los diseñadores de los
sistemas de transporte piensan en los otros
modos como competidores, no cómo modos
complementarios. Al maximizar la interfase del
sistema de TMRB con otros modos, lo que se
hace es aumentar la demanda base de usuarios.
Fig. 40
Vías peatonales de cali-
dad, como los senderos
cubiertos de Bangkok,
Tailandia (izquierda),
y Ciudad de Panamá,
Panamá (derecha), faci-
litan el recorrido de los
caminantes al sistema
TMRB.
Lloyd Wright
34
El sistema de TMRB no termina en la puerta de
salida de las estaciones, sino que comprende un
área de influencia. Las personas deben ser ca-
paces de llegar a una estación de manera segura
y confortable si se desea que se conviertan en
pasajeros del sistema, y se mantengan como
tales.
Un plan de acceso peatonal bien diseñado dará
un flujo natural de pasajeros en el área alrededor
de las estaciones. Las rutas de acceso peatonal
deben ser planeadas por lo menos para un radio
de 500 metros alrededor del acceso de las esta-
ciones. Los planificadores deben hacerse unas
cuantas preguntas básicas sobre la calidad del
acceso peatonal. ¿Son los accesos peatonales a
las estaciones bien mantenidos? ¿Son lo suficien-
temente anchos para manejar confortablemente
la demanda esperada? ¿Son seguros y bien
iluminados? ¿Hay señalización adecuada para
guiar fácilmente a los usuarios a las estaciones?
¿Hay conexiones peatonales lógicas entre los
puntos de atracción y producción de viajes,
como centros comerciales, lugares de trabajo e
instituciones educativas, y las estaciones? Algu-
nas ciudades ya cuentan con elementos de bajo
costo para proteger del clima a los caminantes
y ciclistas, que de otra forma tendrían poco
incentivo en acceder a pie o en bicicleta (Figura
40). En ciudades de extremo calor, las vías
peatonales cubiertas pueden reducir la tempera-
tura entre 5 y 8 °C, y de esta forma hacer viable
el acceso a pie a las estaciones del TMRB.
El desarrollo de zonas peatonales dedicadas
alrededor de las estaciones puede generar siner-
gias mutuas entre la movilidad no motorizada
y el TMRB. El sistema TMRB ayuda a reducir
la necesidad de implantar infraestructura
costosa para vehículos privados en el centro de
las ciudades. Las zonas peatonales dedicadas
proveen concentración de pasajeros que llegan
directamente al TMRB. Curitiba, Brasil, es
un ejemplo excepcional sobre la integración de
zonas peatonales al sistema TMRB (Figura 41).
El soporte de la integración de bicicletas con
el TMRB es también un mecanismo poderoso
para aumentar la base de usuarios. Muchas
personas pueden considerar el TMRB una
opción viable si esta se encuentra dentro de
un delimitado presupuesto de tiempo de viaje
desde su hogar. Por ejemplo, algunos individuos
pueden considerar que 20 minutos es el máximo
tiempo para llegar a una estación. Las bicicletas
pueden cubrir una distancia dada entre 5 y
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)

10 veces más larga en el mismo periodo de Fig. 41

tiempo que la caminata. Por eso, las bicicletas La zona peatonal de
proporcionan el chance de aumentar el área de Curitiba, Brasil, se co-
influencia entre 25 y 100 veces (dado que el área necta directamente con el
esta relacionada con el cuadrado de la distancia). Sistema TMRB
Lloyd Wright
Sin embargo, la falta de vías y estacionamientos
adecuados para bicicletas significa que muchos
sistemas desperdician esta oportunidad.
No es una simple coincidencia que ciudades
que tienen sistemas TMRB de alta calidad,
también tengan redes de vías para bicicletas
excepcionales. Bogotá tiene la red de ciclo-rutas
más larga de América Latina, con 270 Km. de
vías exclusivas (Figura 42). Así mismo, Curitiba
ha hecho un gran esfuerzo para promocionar Fig. 42
el uso de bicicletas. Para mezclar sistemas de Bogotá, Colombia cuenta
TMRB con redes para bicicletas se requiere con TransMilenio y una
planeamiento integrado, que conecte las estacio- red de ciclo rutas de clase
mundial
nes y terminales con las vías para ciclistas. Así Lloyd Wright
mismo, es esencial contar con estacionamiento
protegido y seguro de bicicletas en las estaciones
(Figura 43). Parqueos cerrados, con vigilancia y
entrega de recibos de parqueo pueden ser parte
de una estrategia efectiva. Cámaras de seguri-
dad también pueden dar confianza a los ciclistas.
Instalaciones cubiertas pueden ser necesarias
en zonas con alto nivel de lluvias o durante la Fig. 43
estación húmeda en regiones ecuatoriales. Estacionamiento de bi-
Otra oportunidad no aprovechada en algunos cicletas en Copenhague,
Dinamarca
casos es la integración con la industria de Cortesía del Dr. Lee Schipper
taxis. En ciudades de países en desarrollo, las
asociaciones de taxistas son políticamente
poderosas y muchas veces se dejan sin control. Fig. 44
En esas ciudades, los taxis también son parte Integración entre un si-
del problema de congestión. Casi siempre, la tio de taxis y el sistema
de TMRB de Quito,
congestión causada por los taxis se debe a que Ecuador
están circulando en busca de pasajeros. Los Lloyd Wright
taxis de Shangai, por ejemplo, gastan el 80% de
su tiempo sin pasajeros.
La localización adecuada de paradas de taxi en
cercanías de las estaciones, puede ser una estra-
tegia ganadora para los diseñadores del sistema
de TMRB, los taxistas, los administradores
públicos y la gente (Figura 44). Los diseñadores
ganan al añadir otro servicio de alimentación a
su estructura de servicio, los taxistas y dueños
de vehículos al reducir sus costos de operación.
Las estaciones de TMRB proveen un volumen
concentrado de pasajeros, sin necesidad de
andar dando vueltas consumiendo cantidades
enormes de combustible. Los administradores
públicos de la ciudad ganan al reducir la con-
gestión. Y finalmente, la gente gana al tener un

35
Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo
sistema de transporte público más conveniente y
flexible, que también reduce la contaminación y
genera mayor eficiencia general.
Los propietarios de vehículos particulares tam-
bién pueden ser integrados de forma efectiva al
dotar al sistema de parqueos integrados. Estos
parqueos funcionan mejor en zonas residenciales
al final de las líneas de TMRB. Los usuarios de
estos estacionamientos completan su jornada de
viaje de forma muy rápida en los carriles exclusi-
vos. Una de las mejores estrategias de mercadeo
es ver la vía trancada por la congestión al lado
de un bus moviéndose a gran velocidad y con
muchos pasajeros. Los dueños de vehículo
particular tienen menor probabilidad de usar
el transporte público si tienen que manejar una
gran distancia y sólo usar el TMRB por pocas
cuadras finales.
Finalmente, los sistemas de TMRB también
pueden ser un complemento ideal para otros
modos de transporte público y de larga distan-
cia. Ciudades que ya cuenten con metro y tren
regional pueden integrarlos efectivamente a su
TMRB. Por ejemplo, Sao Paulo, usa corredores
exclusivos para conectar sus líneas de metro
con comunidades alejadas. Algunas ciudades
ya cuentan con sistemas ferroviarios, pero no
tienen los recursos para completarlos o expan-
dirlos. En tales casos, pueden optar por TMRB
como una alternativa económica, para llevar el
transporte público masivo a toda la ciudad.
La clave para una adecuada integración es la
conexión física entre los sistemas, el mercadeo
y promoción conjuntos, y la unificación de las
estructuras tarifarías. En Sao Paulo, la conexión
se realiza a través de rampas que llevan a los
pasajeros directo del Metro al TMRB. Seña-
lización adecuada también puede contribuir a
reducir los cuellos de botella de la integración.
Más aún, los dos sistemas pueden ser merca-
deados bajo el mismo nombre y logotipo, de
forma que tengan una clara unidad a ojos de los
pasajeros. Por último, una estructura tarifaría
unificada permite el paso de un modo al otro
sin pago de una tarifa adicional.
Los sistemas TMRB también deben integrarse
con sistemas de transporte de larga distancia en
buses y trenes. Nuevamente, la integración física
de la interfase es la clave para que esto sea una
verdadera opción. Los pasajeros de estos modos
comúnmente llevan equipaje o mercancías, por
lo que deben existir posibilidades de contar con
mecanismos efectivos de transferencia.
36
Administración de la demanda de viajes
Parte de la estrategia para transformar una
ciudad y su estructura de movilidad es la provi-
sión de trasporte público de alta calidad, como
el TMRB. Al mismo tiempo, el uso de meca-
nismos para desincentivar el uso de automóviles
privados puede dar múltiples dividendos. El uso
adecuado de tales mecanismos puede mejorar
la demanda de pasajeros en el nuevo sistema
de transporte, soportar la reestructuración
sostenible de la ciudad, generar otras ganancias
económicas y ambientales, y crear un mayor
sentido de equidad al mejorar la movilidad y la
accesibilidad generales.
Experimentos recientes con Administración
de la Demanda de Viajes (TDM en inglés), o
técnicas de administración de la movilidad,
muestran como se puede dirigir a la gente hacia
alternativas de transporte sostenibles. Mecanis-
mos como los planes de viaje ecológicos, mezcla
de viajes, reducción de velocidad en zonas
residenciales, tarifas por congestión y uso de
vías urbanas, restricciones de estacionamiento, y
mecanismos de pago por reducción de parqueo,
han logrado importantes éxitos al mover a
viajeros cotidianos hacia opciones de transporte
público y movilidad no motorizada. El desarro-
llo de un sistema TMRB es el momento ideal
para aplicar técnicas de Administración de la
Demanda de Viajes.
Integración con la planeación del uso del
suelo
Los sistemas de TMRB de Latino América son
también excelentes ejemplos de integración de la
política de uso del suelo y el transporte público.
Los sistemas de TMRB pueden apoyar el cre-
cimiento económico sostenido. Las estaciones
del TMRB de Curitiba son nodos de desarrollo,
que atraen la concentración de usos comerciales
y residenciales. La localización estratégica de
las estaciones y corredores, puede apoyar tanto
el desarrollo del sistema de trasporte como el
plan de desarrollo urbano. El desarrollo urbano
orientado al transporte público mejora el acceso
de personas a oportunidades de compras, em-
pleo y servicios, al tiempo que los centros de alta
densidad aseguran suficiente volumen de de-
manda para hacer sostenible el sistema TMRB.
Curitiba también ha coordinado el desarrollo de
vivienda alrededor de los corredores de buses. El
resultado final es que la ciudad puede entregar
infraestructura básica de servicios domiciliarios,
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)
como agua potable, alcantarillado y electricidad,
a una fracción del costo, en las áreas de desarro-
llo coordinado.
2.7 Etapa de Planeamiento VII:
Planes para Implantación
La producción del plan para el sistema de
TMRB no es el objetivo final de este proceso.
Sin implantación, el proceso de planeamiento
es un ejercicio sin ningún sentido. Sin embargo,
sucede muchas veces que los esfuerzos y gastos
en planeamiento terminan en documentos y
planos sin aplicaciones reales, que sólo sirven
para llenar las bibliotecas o cubrir las paredes
de las oficinas públicas. En cambio, el proceso
de planeamiento del TMRB puede darle a los
administradores públicos la confianza que se
han tomado todas las precauciones para asegu-
rar una implantación exitosa.
Por ello, el paso final del proceso de planea-
miento del sistema TMRB es el punto crítico
para asegurar que los planes se conviertan en
realidad de acuerdo con lo previsto y de forma
eficiente. La siguiente es una lista de contenidos
tentativos de esta etapa de planeamiento.
1. Plan Financiero
Opciones de financiamiento local
Financiamiento desde el nivel nacional
Financiamiento comercial
Participación privada
2. Plan de vinculación de personal
Definición de los cargos (puestos) de tra-
bajo
Estrategia de contratación de recursos hu-
manos
3. Plan de contratación para el sistema
Concesiones
Procesos de contratación
Multas y bonificaciones para los operadores
4. Planes de construcción e implantación
Cronograma de actividades
5. Planes de mantenimiento del sistema
Identificación de actividades de manteni-
miento
Programa de mantenimiento
Costos y financiación del mantenimiento
6. Plan de monitoreo y evaluación
Metas e indicadores
Frecuencia de monitoreo y evaluación
Sistemas de retroalimentación para mejora-
miento continuo
Plan Financiero
Introducción
Sorprendentemente, la financiación no es
en general una barrera para la implantación
de un sistema de TMRB. La razón: el costo
relativamente bajo de inversión y operación.
Algunas naciones en desarrollo han encontrado
que los préstamos y la financiación externa no
son necesarios. Los recursos locales y el apoyo
del gobierno nacional pueden ser suficientes
para cubrir todos los costos de construcción. Y
dado que la mayor parte de los sistemas TMRB
operan sin subsidios operativos, no se requiere
financiación pública adicional para mantener el
sistema en funcionamiento.
Sin embargo, si llegara a requerirse financiación,
tanto organismos comerciales, como bilaterales
y multilaterales apoyan cada vez más los pro-
yectos TMRB. A diferencia de otras Opciones
de Transporte Público Masivo, TMRB presenta
bajos costos de capital y niveles de retorno
operacional que se consideran financiables desde
el punto de vista comercial. Instituciones inter-
Tabla 7:
Posibles fuentes de financiación para TMRB
Área de Actividad Fuente de Financiación
Planeamiento del Sistema Recursos Nacionales y Locales
Agencias de Cooperación Técnica Bilateral
(ej. GTZ, USAID)
Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD)
Facilidad Ambiental Global (GEF)
Fundaciones Privadas
(ej. WBCSD, Shell Foundation, Hewlett Foundation
Infraestructura Recursos Nacionales y Locales
Banco Mundial
Bancos de Desarrollo Regional (ej. IDB, ADB, CAF)
Bancos Comerciales
Equipos (ej. Buses) Operadores privados de buses
Fabricantes de buses
Bancos de exportación
Corporación Financiera Internacional (IFC)
Bancos Comerciales
37
 Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo

nacionales también tienden a apoyar TMRB Desarrollo comercial alrededor de estaciones

por razones similares. El Banco Mundial, en Publicidad
su reciente Revisión de Políticas de Transporte Registro de marca y venta de productos de
Urbano (http://www.worldbank.org/transport) consumo asociados al sistema
realizó comentarios altamente favorables de
los TMRB. Agencias bilaterales y bancos de El punto de arranque lógico para cualquier plan
desarrollo regional también han realizado afir- de financiación es la revisión del presupuesto
maciones favorables sobre la efectividad y bajo disponible para transporte público y desarrollo
costo de los TMRB. de infraestructura vial. Muchas veces el valor
equivalente de una intersección a desnivel para
El financiamiento de los TMRB se divide en
tráfico general, es suficiente para cubrir el inicio
tres grupos de actividades: planeación, infraes-
tructura y equipos (tales como los buses). Cada de un sistema TMRB. Desde el punto de vista
una de estas actividades envuelve tipos distintos de la equidad y el impacto ambiental, hay sufi-
de organizaciones para su financiación. La Tabla ciente justificación para compensar a los usua-
7 resume fuentes potenciales de financiamiento rios de transporte público a partir de recursos
para estas áreas de actividad. generados por cargos al uso de vehículos priva-
dos. En ese sentido, tarifas al estacionamiento,
Opciones de financiamiento local impuestos a la propiedad y la circulación de
Antes de buscar oportunidades de financiación automóviles, y cobros por congestión tienen un
internacional, las administraciones locales alto potencial para dar un flujo permanente de
deben investigar las opciones locales de recursos. recursos para el desarrollo y mantenimiento de
El costo relativamente bajo de los TMRB puede infraestructura para TMRB. Muchas ciudades
significar que la financiación externa no es en desarrollo no cuentan actualmente con
necesaria. Obviamente, las ciudades y el go- controles al estacionamiento de vehículos pri-
bierno nacional deben buscar reducir el impacto vados. En ciudades como Cuenca, Ecuador, la
sobre los niveles de deuda. Los recursos posibles implantación de tarifas de parqueo a través de
locales y nacionales incluyen: contratistas privados ha sido efectiva para obte-
Rentas generales locales y nacionales ner recursos locales (Figura 45). Los esquemas
Controles de estacionamiento de cobro por congestión han sido exitosamente
Cobro de congestión implantados en Noruega, Singapur y la Ciudad
Recursos del flujo de ingresos de años futuros de Londres. Muchas ciudades de América
(impuestos de dedicación específica) Latina utilizan elementos de cobro por uso de
infraestructura a través de vías con peaje. Esos
ingresos pueden ser orientados a infraestructura
de transporte público.
Bogotá hizo uso de recursos de destinación
específica provenientes de impuestos a la gaso-
lina. Existe una sobretasa a la gasolina de 25%
que se puede usar directamente en proyectos
de transporte público como TransMilenio. En
forma similar, el Estado de Carolina del Norte,
en Estados Unidos, cuenta con un esquema
novedoso para asegurar la financiación de pro-
yectos de transporte público. Medio por ciento
Fig. 45 del impuesto estatal a las ventas está dirigido
Mediante la a proyectos de transporte público locales. Esta
privatización del control fuente de recursos genera cerca de US$ 50
de estacionamiento, millones cada año. El Estado usa estos recursos
la ciudad de Cuenca, para proveer una contrapartida de 50% a los
Ecuador, ha creado una
nueva e importante fuente proyectos de transporte público. La ciudad de
de ingresos Charlotte ha hecho uso de este mecanismo de
Cortesía del Municipio de Cuenca financiación para desarrollar su sistema TMRB.

38
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)

Los sistemas TMRB también tienen muchas

alternativas de comercialización al ser nodos
estratégicos para el desarrollo de vivienda, servi-
cios y comercio. El espacio al interior y alrededor
de las estaciones y terminales tiene valor especial
por el alto volumen de personas que circulan en
el sistema. Los valores de la propiedad inmobilia-
ria usualmente se disparan con tan sólo anunciar
el desarrollo del sistema. Los desarrolladores de
sistemas TMRB pueden aprovechar esta oportu-
nidad al controlar y vender el espacio comercial.
Los sistemas de transporte masivo de Manila y
Bangkok han usado la venta de espacio comercial
para ayudar a financiar los costos de la infraes-
tructura (Figura 46).
Así mismo, la venta de espacio publicitario en
estaciones y al interior de los buses puede ser
considerado. Sin embargo, tal comercialización Fig. 46
debe realizarse con cuidado. Las señales comer- La comercialización de espacio en estaciones, como el caso de Bagkok,
ciales deben ser discretas so pena de degradar Tailandia, puede ayudar a financiar costos de infraestructura
la calidad estética del sistema. Cuando hay Lloyd Wright

demasiados anuncios publicitarios en las esta-
ciones y en los buses, los usuarios tienen menor
posibilidad de distinguir las señales sobre el uso
del sistema. La reducción general de la calidad
estética del sistema puede impactar la imagen
hacia los usuarios, lo cual puede reducir la
satisfacción de los usuarios y el uso del TMRB.
El deterioro visual puede también conducir
al incremento de graffiti, vandalismo y otras
actividades criminales.
Algunos sistemas de TMRB han logrado
tal nivel de aceptación en la comunidad que
pueden llegar a generar oportunidades de
comercialización de la marca. La venta de
camisetas, modelos de estaciones y de buses, y
otros artículos de recuerdo relacionados con la
imagen del sistema puede llegar a producir una
fuente permanente de recursos. El mercadeo del
sistema se relaciona con la calidad de la impre-
sión inicial generada (nombre, logotipo, colores,
etc.) así como del nivel de reconocimiento y
orgullo social logrados a través de la prestación
de un servicio de alta calidad.
En algunos casos, el financiamiento interna-
cional puede ser una adición apropiada al plan
financiero basado en recursos locales y naciona-
les. Sin embargo, aún con el interés de las agen-
cias y fundaciones internacionales, los recursos
nacionales y locales serán la base. Aún más, la
mayoría de las organizaciones internacionales
desean ver una asignación sustancial de recursos
locales para estar seguras que existe voluntad
política y apropiación local.
La Facilidad Ambiental Global (GEF)
Los recursos internacionales pueden provenir
de subvenciones o créditos. La entrega de sub-
venciones generalmente se realiza en pequeñas
cantidades y en forma dirigida a actividades
preparatorias como la planeación o el desarrollo
de demostraciones. Un ejemplo de tal tipo de
subvenciones es la Facilidad Ambiental Glo-
bal (GEF), creada en 1991 para apoyar a los
gobiernos y las organizaciones internacionales
para superar amenazas ambientales globales.
En este sentido, los recursos GEF son usados
para enfrentar temas como la contaminación de
aguas internacionales, conservación de biodi-
versidad, cambio climático global, agotamiento
de la capa de ozono, y contaminantes orgánicos
persistentes. Los proyectos de transporte son
elegibles a través de el programa de cambio
climático global y el Programa Operacional
GEF número 11, en la medida que los proyectos
TMRB promueven:
Llos cambios modales hacia formas de transporte
más eficientes y menos contaminantes, mediante
medidas de administración y restricción de tráfico
automotor y aumento del uso de combustibles más
limpios (Artículo 11(10)(a) de PO 11).

39
Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo
Para calificar a un proyecto GEF, un municipio
debe apoyarse en la oficina focal del GEF
del nivel nacional, la cual está normalmente
ubicada ya sea en Ministerio del Ambiente o en
el Ministerio Relaciones Exteriores. Adicional-
mente, el proyecto necesita que una de las agen-
cias de implantación se haga cargo de encabezar
y soportar el proyecto a lo largo del proceso de
aplicación. Agencias de implantación elegibles
incluyen el Banco Mundial, el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
el Programa de las Naciones Unidas para el
Ambiente (PNUA) y los bancos de desarrollo
regional. A la fecha el GEF, con apoyo del
Banco Mundial, ha aprobado tres proyectos con
elementos relacionados con TMRB en Santiago
(Chile), Lima (Perú) y Ciudad de México.
El tamaño de la asistencia del GEF depende del
tipo de aplicaciones y la naturaleza del proyecto.
Los mecanismos de apoyo del GEF incluyen:
Programa de asistencias pequeñas (fondos
menores de US$ 50.000)
Programa de pequeñas y medianas empresas
Facilidad de preparación y desarrollo de pro-
yectos (PDF)
• PDF Bloque A (hasta US$ 25.000 para pre-
paración de proyecto)
• PDF Bloque B (hasta US$ 350.000 para
preparación de proyecto)
• PDF Bloque C (hasta US$ 1 millón para
preparación de proyecto)
Proyectos de Tamaño Mediano (hasta
US$ 1 millón por proyecto)
Proyectos de Gran Tamaño (grandes auxilios,
en algunos casos mayores a US$ 10 millones)
Los proyectos de transporte GEF en Chile, Perú
y México son de gran tamaño. Los recursos
GEF tienen poca probabilidad de ser aprobados
para desarrollo de infraestructura, pero son
muy útiles para ayudar en el proceso de planea-
miento. Adicionalmente, la financiación GEF
puede también ser un mecanismo efectivo para
atraer financiación complementaria de bancos
de desarrollo.
Otros programas internacionales pueden tam-
bién apoyar actividades para TMRB. El Banco
Mundial también maneja el Fondo Prototipo
del Carbón, una asociación de esfuerzos públi-
cos y privados para mitigar el cambio climático.
Los proyectos BRT que permitan la reducción
40
de emisiones de gases con efecto de invernadero
son elegibles para recibir recursos (http://www.
prototypecarbonfund.org).
Adicionalmente, organismos bilaterales como
la Agencia de Cooperación Técnica Alemana
(GTZ) y la Agencia de Desarrollo Internacional
de los EEUU (USAID) pueden ser aprove-
chadas para obtener apoyo y recursos técnicos.
Fundaciones privadas como la Fundación Shell
y la antigua Fundación W. Alton Jones, también
han apoyado actividades para TMRB.
La financiación del sector privado puede ser
apalancada, especialmente para la adquisición
de equipo, como los buses. La estructuración
financiera del TMRB puede hacerse de tal
manera que los costos de los buses se amorticen
totalmente con la tarifa. No hay razón para
gastar los limitados recursos públicos en tecno-
logías de buses; en cambio, los fondos públicos
pueden dedicarse a proveer infraestructura de
alta calidad. Bogotá y otros sistemas han sido
capaces generar esquemas en los cuales el sector
privado financia totalmente los buses.
Plan de Vinculación de Personal
La simplicidad de los sistemas TMRB y la
creciente utilización de tecnologías de infor-
mación permiten que sistemas de gran tamaño
sean administrados por agencias relativamente
pequeñas. El sistema TransMilenio de Bogotá,
es manejado por una organización de tan sólo
70 personas. Un grupo de sólo 70 empleados es
capaz de supervisar un sistema para una ciudad
de 7 millones de habitantes. Para lograr esa eco-
nomía administrativa, se requiere, sin embargo,
mucha planificación y estructuración. Los tipos
de posiciones a ser provistas y los requerimientos
para ellas deben ser desarrollados de forma
estratégica.
Plan de contratación para el Sistema
La selección de equipo y de los operadores del
sistema requiere procesos de contratación com-
petitivos y abiertos. Lo mismo es cierto para la
contratación de actividades, desde la consultoría
hasta la selección de firmas de construcción. Un
proceso transparente de contratación, apoyado
en especificaciones claras y precisas, así como
criterios de selección bien definidos es fun-
damental. Un proceso sin competencia y con
negocios sin escrúpulos dañará profundamente
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)
el proyecto, por la generación de sobre costos y
la pérdida de credibilidad pública.
Planes de construcción e implantación
Un proyecto de TMRB incorpora el manejo de
un diverso número de actividades para entregar
un producto final coordinado. El tiempo reque-
rido y el orden de cada componente (estructuras
administrativas, costeo, planes de mercadeo
y de servicio al usuario, diseño de rutas, inge-
niería de los carriles exclusivos, etc.) deben ser
programados y completados de forma adecuada.
Los planes detallados de construcción e implan-
tación con su respectivo cronograma pueden
ser una herramienta de administración muy
útil para supervisar y controlar el desarrollo del
proyecto.
“El desarrollo de un plan de
mantenimiento y la dedicación de
una fuente continua de recursos es
fundamental para el desempeño
de largo plazo del sistema”
Planes de mantenimiento del sistema
Al superar los problemas de arranque, la ma-
yoría de los sistemas operan adecuadamente
y proyectan una imagen altamente positiva
durante los años iniciales. Cuando los sistemas
se envejecen, sin embargo, se generan dudas
sobre sus posibilidades de continuar entregando
la calidad y el desempeño iniciales. Los sistemas
de buses usualmente dejan de recibir inversión y
cuidado en el largo plazo. Por ello, el desarrollo
de un plan de mantenimiento con recursos
asegurados para el desarrollo y mantenimiento
del sistema es fundamental para el desempeño
de largo plazo.
El mantenimiento de algunos elementos del
sistema, como los buses, usualmente es res-
ponsabilidad de los operadores privados. En tal
sentido, el mantenimiento y los estándares de
calidad deben ser definidos de forma explícita
en los documentos originales de contratación.
Otros atributos del sistema, como la calidad de
las estaciones, terminales y carriles exclusivos
es responsabilidad de las entidades administra-
doras. El desarrollo de contratos con agentes
privados puede ser la mejor manera de manejar
y mantener estos elementos. Deben tomarse
decisiones sobre la asignación de recursos para
el mantenimiento a partir de los ingresos opera-
cionales y otras fuentes. El momento de realizar
dichas asignaciones varía de acuerdo con la
vida del sistema, en tanto diferentes elementos
se deterioran a tasas distintas. Finalmente, se
requieren decisiones sobre cuales elementos se
reponen con ingresos operacionales y cuales con
asignaciones de capital.
Plan de monitoreo y evaluación
En muchos casos, el éxito o falla del sistema será
evidente a partir de la reacción de la opinión
pública, comentarios de prensa, niveles de utili-
zación e ingresos del sistema. Sin embargo, para
obtener indicadores objetivos y cuantificables
del desempeño global del sistema, un plan de
monitoreo y evaluación periódica es un reque-
rimiento fundamental. La retroalimentación
de tal plan ayuda a identificar las fortalezas y
debilidades, y a tomar acciones correctivas.
La identificación de un grupo de objetivos e
indicadores del sistema es el primer paso para
desarrollar el plan de monitoreo y evaluación.
Los indicadores clave deben incorporar ele-
mentos como número de usuarios, ingresos
totales, costos operacionales reales, kilómetros
recorridos, velocidades, tiempos de espera de
los usuarios, factores de carga, y estadísticas de
accidentes y crímenes, entre otros. Muchos de
estos factores pueden tener correlación con la
hora del día y el día de la semana. Sin embargo,
no todas las metas son cuantificables. En estos
casos pueden usarse entrevistas de satisfacción
que capturen la impresión sobre la calidad del
servicio desde el punto de vista de los usuarios.
La frecuencia de reporte de los indicadores
también debe ser definida de antemano.
41
Transporte sostenible: Texto de Referencia para Formuladores de Políticas Públicas en Ciudades en Desarrollo
3. Recursos TMRB
El crecimiento del interés por TMRB en
los últimos años también ha llevado a un
aumento la disponibilidad de recursos para
ayudar a las ciudades interesadas.
Información sobre TMRB
1. Asociación Americana de Transporte
Público (APTA)
APTA es una agremiación que representa a las
agencias de transporte público y operadores
en los EEUU. El sitio web de APTA incluye
información general sobre los conceptos de
TMRB
http://www.apta.com/info/briefings/brief2.pdf
2. Central de Transporte Masivo Rápido
en Bus (Bus Rapid Transit Central)
Este sitio concentra artículos sobre TMRB
y enlaces a información técnica de varios
sistemas. Adicionalmente, el sitio cuenta
con un foro de discusión que permita a los
profesionales del área de transporte público
contar con oportunidades de responder sus
inquietudes.
http://www.busrapidtransit.net
3. Programa de Transporte Sostenible
de la Agencia de Cooperación
Técnica Alemana GTZ (SUTP)
GTZ ha generado fuentes de información
sobre gran cantidad de tópicos de transporte
sostenible. El sitio web de SUTP también
proporciona discusiones detalladas sobre la
aplicación de TMRB en la ciudad de Sura-
baya, Indonesia.
http://www.sutp.org
4. Instituto para Políticas de Transporte
y Desarrollo (ITDP)
ITDP publica un boletín de noticias e-Sustai-
nable Transportation, que incluye frecuentes
artículos sobre proyectos de TMRB alrededor
del mundo.
http://www.itdp.org
42
5. Agencia Internacional de Energía (IEA)
La IEA ha comparado el desempeño ambiental
de diferentes combustibles y opciones de propul-
sión en el libro de Lew Fulton Sistemas de Buses
del Futuro: Para Lograr Transporte Sostenible
Alrededor del Mundo, 2002 (en inglés), que
también compara los impactos de emisiones
contaminantes frente a estrategias de cambio
modal.
http://www.iea.org
6. Instituto Nacional de TMRB (National
BRT Institute)
El Instituto Nacional de TMRB es un punto de
concentración y diseminación de información
sobre TMRB
http://www.nbrti.org
7. Mesa de Trabajo de Transporte
de Australia (Transport Roudtable
Australia)
Este sitio proporciona información útil y artícu-
los sobre elementos de TMRB y enlaces especí-
ficos a sistemas en ciudades australianas como
Brisbane y Adelaida. En Octubre, 2000, la mesa
de trabajo patrocinó una conferencia relacionada
con TMRB en Brisbane.
http://www.transportationroundtable.com.au
8. Administración Federal de Transporte
de EEUU (US-FTA)
El sitio presenta un vistazo general del pro-
grama TMRB del Gobierno Federal, así como
información sobre actividades en desarrollo en
cada una de las ciudades participantes, También
cuenta con un número de enlaces a documentos
técnicos.
http://www.fta.dot.gov/brt
9. Banco Mundial
El Banco Mundial completó en el 2001 la
Revisión de Estrategias de Transporte Urbano.
Este documento, Ciudades en Movimiento,
presenta la nueva estrategia del Banco Mundial
de apoyo a opciones de transporte urbano
sostenible. También entrega información sobre
muchos sistemas de transporte público, TMRB
incluidos.
http://www.worldbank.com/transport
 Módulo 3b: Transporte Masivo Rápido en Autobuses (TMRB)

Proyectos de ciudades

Adelaida, Australia Santa Clara, EEUU

http://www.adelaidemetro.com.au/guides/ http://www.vta.org/projects/line22brt.html
obtain.htm Sydney, Australia
Auckland, Nueva Zelanda http://www.rta.nsw.gov.au/initiatives/e6_
http://www.nscc.govt.nz/brt c.htm
Bogotá, Colombia
http://www.transmilenio.gov.co
Boston, EEUU
http://www.allaboutsilverline.com
Brisbane, Australia
http://www.transport.qld.gov.au/busways
Cleveland, EEUU
http://www.euclidtransit.org
Curitiba, Brasil
http://www.curitiba.pr.gov.br/pmc/ingles/
soluciones/transporte/index.html
Eugene, EEUU
http://www.ltd.org/brt.html
Hartford, EEUU
http://www.ctbusway.com/nph
Leeds, Reino Unido
http://www.firstleeds.co.uk/superbus/html
Los Ángeles, EEUU
http://www.mta.net/metro_transit/rapid_bus/
metro_rapid.htm
Miami, EEUU
http://www.co.miami-dade.fl.us/transit/
future/info.htm
Orlando, EEUU
http://www.golynx.com/services/lymmo/
index.htm
Phoenix, EEUU
http://www.ci.phoenix.az.us/brt
Pittsburg, EEUU
http://www.portauthority.com
Quito, Ecuador
http://www.quito.gov.ec/trole/trole_1.htm
San Francisco, EEUU
http://www.projectexpress.org
San Pablo, EEUU
http://www.actransit.org/onthehorizon/
sanpablo.wu

43
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Dag-Hammarskjold-Weg 1-5
Postfach 51 80
D - 65726 Eschborn
Teléfono +49-6196-79-1357
Fax +49-6196-79-7194
Internet: http://www.gtz.de

Comisionado por
División 44
Medio Ambiente e Infraestructura

Regulación y planificación de buses

Módulo 3c
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Proyecto sectorial
Servicio de Asesoría en
Política de Transporte
VISIÓN GENERAL DEL TEXTO DE REFERENCIA
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte Urbano
Sostenible aborda las áreas claves de un marco general
para una política de transporte sostenible en una
ciudad en desarrollo. El Texto de Referencia consta de
más de 20 módulos.
¿Para quién es?
El Texto de Referencia se ha diseñado para
formuladores de políticas en ciudades en desarrollo y
sus asesores. Este grupo objetivo se refleja en el conte-
nido, que proporciona herramientas apropiadas de
políticas para su aplicación en una serie de ciudades en
desarrollo.
¿Cómo se debe utilizar?
Estos módulos deben ser proporcionados a los oficiales
involucrados en transporte urbano según se necesiten.
El Texto de Referencia puede ser fácilmente adaptado
para ajustarse a un evento de entrenamiento formal y
corto, o puede servir como una guía para desarrollar
un programa de entrenamiento en transporte urbano.
GTZ está elaborando los paquetes de entrenamiento
de módulos selectos, disponibles desde 2004.
¿Cuáles son algunas de sus características claves?
Las características claves del Texto de Referencia incluyen: 3c. Regulación y planificación de buses (Richard Meakin)
Una orientación práctica, centrándose en mejores prác- 3d. Preservar y expandir el papel del transporte no moto-
ticas en planificación y regulación y, cuando es posible,
experiencias exitosas en ciudades en desarrollo;
Los colaboradores (autores) son expertos internacio-
nales en sus campos;
Una diagramación atractiva, en color y fácil de leer;
Lenguaje no-técnico (hasta donde es posible), con
los términos técnicos explicados;
Actualizaciones vía Internet.
¿Cómo conseguir una copia?
Por favor visite http://www.sutp.org o http://www.gtz.de/
transport para obtener detalles. El Texto de Referencia
no se vende con ánimo de lucro. Cualquier cobro es
utilizado para cubrir los costos de impresión y distri-
bución. También se puede ordenar a transport@gtz.de.
Comentarios o sugerencias
Damos la bienvenida a cualquiera de sus comentarios o 4f. Conducción racional
sugerencias, en cualquier aspecto del Texto de Referencia,
por correo a transport@gtz.de, o por correo postal a:
Manfred Breithaupt
GTZ, Division 44
P. O. Box 5180
65726 Eschborn / Germany
Más módulos y recursos
Se desarrollarán más módulos en las siguientes áreas:
Financiación de Transporte Urbano y Benchmarking.
También habrá recursos adicionales, y existe un CD-
ROM de fotos de Transporte Urbano.
Módulos y colaboradores
Visión General del Texto de Referencia
y Temas Transversales sobre Transporte Urbano
Orientación institucional y de políticas
1a. El papel del transporte en una política de desarrollo
urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de transporte urbano (Richard Meakin)
1c. Participación del sector privado en la provisión de
infraestructura de transporte urbano
(Christopher Zegras, MIT)
1d. Instrumentos económicos (Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte
urbano sostenible (Carlos F. Pardo, GTZ)
Planificación del uso de suelo y gestión de la demanda
2a. Planificación del uso del suelo y transporte urbano
(Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Gestión de la movilidad (Todd Litman, VTPI)
Transporte público, caminar y bicicleta
3a. Opciones de transporte público masivo (Lloyd Wright,
University College London; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Sistemas de bus rápido
(Lloyd Wright, University College London)
rizado (Walter Hook, ITDP)
3e. Desarrollo sin automóviles
(Lloyd Wright, University College London)
Vehículos y combustibles
4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
(Michael Walsh; Reinhard Kolke, Umweltbundes-
amt–UBA)
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de seguridad
(Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
(Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj Auto)
4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
4e. Sistemas de transporte inteligentes (Phil Sayeg, TRA;
Phil Charles, University of Queensland)
(VTL; Manfred Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
Impactos en el medio ambiente y la salud
5a. Gestión de calidad del aire
(Dietrich Schwela, World Health Organisation)
5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock, GRSP)
5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
Recursos
6. Recursos para formuladores de políticas públicas (GTZ)
Módulo 3c
Regulación y
planificación de buses
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones
expresados en este documento están basados en
la información compilada por GTZ y sus consul-
tores, socios y contribuyentes con base en fuentes
confiables. No obstante, GTZ no garantiza la
precisión o integridad de la información en este
libro y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.
Sobre el autor
Richard Meakin cuenta con títulos de leyes,
planificación de transporte y ciencias polí-
ticas. Él ha dedicado sus 35 años de carrera
profesional en transporte público, inicialmente
como gerente de una compañía de buses en
el Reino Unido, y luego, como planificador y
regulador gubernamental de transporte público
en Hong Kong, y en los últimos diez años como
consultor internacional con base en Bangkok.
La mayor parte de su experiencia la obtuvo en
Hong Kong, donde tuvo un rol preponderante
en desarrollar el sistema de transporte público
para cumplir con las necesidades derivadas del
rápido crecimiento económico y poblacional de
la ciudad, manteniendo la cuota de viajes del
transporte público por sobre un 80%.
Richard Meakin ha tomado bajo su cargo tareas
de consultorías en grandes ciudades en más de
veinte países en Asia, África, el Medio Oriente
y el Caribe. Muchas de ellas fueron estudios
relativos a la organización, planificación y regu-
lación del transporte público. Sus clientes inclu-
yen agencias de ayuda internacional, gobiernos y
el sector privado.
Autor Richard Meakin
Editor Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
P.O. Box 5180
D - 65726 Eschborn, Alemania
http://www.gtz.de
Division 44, Medio Ambiente e Infraestructura
Proyecto sectorial:
"Servicio de Asesoría en Política de Transporte"
Por encargo de
Bundesministerium für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Friedrich-Ebert-Allee 40
D - 53113 Bonn, Alemania
http://www.bmz.de
Gerente Manfred Breithaupt
Equipo Editorial Manfred Breithaupt, Stefan Opitz,
Karl Fjellstrom, Jan Schwaab
Deseamos agradecer la ayuda brindada por el señor Karl
Fjellstrom en la revisión y crítica de todos los artículos
escritos, en la identificación de los colaboradores y la
coordinación con ellos, y por sus aportes relacionados con
todos los aspectos de la confección del Texto de Referencia,
además de su supervisión editorial y organizacional durante
todo el proceso de desarrollo del Texto de Referencia, desde
su concepción inicial hasta el producto final.
Foto de portada Karl Fjellstrom
Una gran estación de buses en Nanjing, China
Enero de 2002
Diagramación Klaus Neumann, SDS, GC
Traducción Esta traducción ha sido inicialmente realizada
por Newtenberg Publicaciones Digitales,
http://www.newtenberg.com (Santiago, Chile) y
revisada en 2006 por Carlos F. Pardo. GTZ no
se hace responsable por esta traducción o por
cualquier error, omisión o pérdida derivados de
su uso.
Eschborn, 2006
i
 1. Introducción .....................
1.1 El alcance de este módulo . . . . . . . 1
1.2 Criterios para definir
el nivel de desarrollo . . . . . . . . . . . . 2
Marco de políticas y de regulación . . . . 2
Paratransporte público . . . . . . . . . . . . . 2
Subsidio formal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
1.3 El enfoque de este módulo . . . . . . . 3
2. Elementos de organización . . . . . . 4
3. Política de transporte público . . . 5
3.1 Alcance y contenido . . . . . . . . . . . . . 5
3.2 Estrategias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
4. El proceso de planificación . . . . . . 7
4.1 Estructura de la industria . . . . . . . . 7
El horizonte de planeación . . . . . . . . . . 7
4.2 Insumos de planificación . . . . . . . . . 9
4.2.1 Indicadores de ejecución
y estándares de servicio . . . . . . . . 9
4.2.2 Indicadores de calidad
de servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
4.3 El marco general de planificación 13
4.4 Adquiriendo capacidad
de planificación . . . . . . . . . . . . . . . . 14
4.5 Productos de la planificación . . . . 14
5. Regulación de los servicios
de buses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
5.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
5.1.1 Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
5.1.2 Beneficios de la competencia . . . 19
5.2 Tipología de regulación . . . . . . . . . 19
5.2.1 Sin competencia. . . . . . . . . . . . . . 19
5.2.2 Competencia controlada . . . . . . . 20
Ciudades desarrolladas . . . . . . . . . 20
Ciudades en desarrollo . . . . . . . . . . 21
5.2.3 Mercado abierto (desregulación) . 21
5.2.4 Vacío regulador . . . . . . . . . . . . . . 21
5.3 El papel de la autoridad . . . . . . . . 22
ii
1 5.4. Factores que definen los
regimenes regulatorios en
ciudades en desarrollo y
desarrolladas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
5.5. Implementación
de una competencia controlada . . 25
5.5.1 Estrategia de regulación . . . . . . . 25
Formas de contratos . . . . . . . . . . . 25
Contratos de servicio . . . . . . . . . . . 26
Contratos de calidad . . . . . . . . . . . 26
Contratos de incentivos . . . . . . . . . 27
Contratos de ruta o área . . . . . . . . 27
La política de UE sobre competencia
controlada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
5.5.2 Los medios de aprovisionamiento 33
Ciudades desarrolladas – logrando
el mejor valor de la inversión . . . . . 33
Ciudades en desarrollo
– conseguir el mejor operador . . . . . 34
5.6 Componentes del marco
regulatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
5.6.1 Estatutos, leyes y decretos . . . . . 36
5.6.2 Regulaciones . . . . . . . . . . . . . . . . 36
5.6.3 Guías técnicas y estándares . . . . 36
5.6.3.1 Ordenanzas . . . . . . . . . . . . . 37
5.6.4 Manual de procedimientos
de regulación . . . . . . . . . . . . . . . . 37
5.6.5 Mantener leyes y regulaciones . . 37
5.7 Regulación de tarifas . . . . . . . . . . . 37
5.7.1 Política de tarifas . . . . . . . . . . . . 37
5.7.2 Mecanismos de establecimiento
de tarifas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
6. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Referencias citadas en el texto . . . . . . 43
Otras referencias . . . . . . . . . . . . . . . . 43
 Módulo 3c: Regulación y planificación de buses

1. Introducción
1.1 El alcance de este módulo
Este capítulo presenta directrices para la pla-
nificación y regulación de sistemas de buses
en grandes ciudades del mundo en desarrollo,
cuyos sistemas de transporte público urbano
están “menos desarrollados”.
El término “bus” incluye todos los servicios de
pasajeros basados en vías, frecuencia y rutas fijas,
incluyendo todos los tamaños de buses desde
microbuses de 9 asientos (Bali, Indonesia) hasta Fig. 1
los más grandes y rígidos de 12 metros y de dos Los temas de regulación
pisos (Hong Kong, Dhaka, Mumbai) y los buses de buses abarcan desde
bi-articulados de Curitiba, Brasil. La industria el paratransporte de El
Cairo, los ‘camellos’ de
de transporte de buses abarca un amplio rango La Habana, microbuses
de regímenes operacionales, desde propietarios de Surabaya, buses
individuales dentro de organizaciones sueltas articulados en Bangkok
(ciudades en Indonesia, Pakistán, Bangladesh, hasta los buses
Filipinas) hasta grandes empresas corporativas doblemente articulados,
de buses de propiedad privada (Singapur, Hong de 270 pasajeros de
Curitiba.
Kong) y empresas estatales (ciudades de China, Karl Fjellstrom, Manfred Breithaupt
Bangkok, Damri en 14 ciudades de Indonesia, (Cuba).

Corporación de Transporte Vial en Bangla-

desh – BRTC en Dhaka) (ver Figura 1).
Generalmente, el estado de desarrollo del sis-
tema de buses urbanos reflejará el nivel total de
desarrollo de la economía, pero existen muchas
excepciones. Existen casos donde el sistema de
buses está más avanzado que otras ciudades de
niveles de ingresos similares y que otras ciuda-
des en el mismo país (por ejemplo, Curitiba en
Brasil y Bogotá en Colombia). Existen otros
ejemplos donde el sistema de buses es relati-
vamente menos avanzado que lo que su nivel
general de desarrollo podría sugerir (tal como
sucede en Kuala Lumpur).
Existen muchas razones para estas variaciones
en los niveles del servicio de buses. Dentro de
estas razones está que en las ciudades donde
los buses son más eficientes (como en Singapur,
Hong Kong, Curitiba), los gobiernos se han
comprometido en políticas consistentes y de
largo plazo para desarrollar los servicios de
transporte público. Generalmente, estas polí-
ticas son aplicadas en conjunto con controles
de uso del suelo e incentivos de desarrollo
orientados al transporte público y medidas para
restringir el uso de vehículos particulares. La

1
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
continuidad de las políticas en esas ciudades ha
reflejado generalmente la continuidad y auto-
ridad de sus gobiernos de ciudad o nacionales.
También puede reflejar la influencia de adalides
individuales (Bogotá, Curitiba) y factores cultu-
rales e históricos.
1.2 Criterios para definir el nivel de
desarrollo
El nivel del desarrollo de un sistema de trans-
porte público urbano puede ser medido con va-
rios criterios. Los siguientes criterios diferencian
sistemas de transporte público en los niveles de
desarrollo “más altos” y “más bajos”:
Existe un marco normativo coherente;
El sistema de transporte público formal (regu-
lado) ha sido capaz de responder al crecimiento
de la demanda o, alternativamente, si una por-
ción substancial de la demanda es satisfecha
por modos de ”‘paratransporte público” infor-
males (ampliamente no regulados); y
Existe un sistema de subsidios formal.
Estos tres criterios se describen más abajo. Ellos
indican:
Si el gobierno ha adoptado un enfoque cohe-
rente para administrar el transporte urbano,
en lugar de responder a los eventos cuando
ellos surgen;
Si el gobierno tiene suficiente capacidad ad-
ministrativa y técnica para planificar y regu-
lar eficazmente los servicios; y
Si ha existido la voluntad política para tomar
decisiones difíciles, tales como: mantener
los pasajes de buses en niveles que permitan
a los operadores cubrir los costos, o tomar
medidas que limiten el uso de automóviles
particulares.
Marco de políticas y de regulación
La existencia de políticas explícitas que apoyen
el transporte público, estableciendo una jerar-
quía para los distintos modos de transporte, y
para el establecimiento de tarifas, es una de
las características de sistemas desarrollados.
La capacidad de implementar dichas políti-
cas es igualmente importante y sostener su
implementación progresiva. Los sistemas desa-
rrollados generalmente se han concentrado en
el tema de la operación del transporte público
considerando propiedad pública o privada, o
una mezcla de ambas.
2
Paratransporte público
El paratransporte público (o paratránsito) es
el sector de transporte público informal. Ge-
neralmente, está comprendido por vehículos
pequeños, con propiedad a pequeña escala o
individual, normalmente autorregulándose o
controlados por grupos ilícitos, con frecuencia,
con vehículos que se “alquilan” a conductores
diariamente. El paratransporte público, general-
mente, se desarrolla espontáneamente para llenar
vacíos en la capacidad o rango de calidad/precio
del transporte público formal. Algunos ejemplos
incluyen 5.000 vans de “viajes al trabajo” en
Bangkok, los miles de vehículos remise (auto
con chofer) en Buenos Aires y los buses públicos
ligeros en Hong Kong. Algunas veces, se desa-
rrolla en la ausencia de un sistema de transporte
público formal. La gran cantidad de vehículos
de paratransporte público que operan en la
ciudad generalmente delatan deficiencias en
el sistema formal de transporte. Su presencia
también indica la incapacidad del gobierno para
administrar efectivamente la regulación, general-
mente debido a un marco regulador inapropiado.
Un sistema de buses de ciudad “no desarrollado”
puede estar compuesto predominantemente por
modos de paratransporte (ciudades de Indonesia
y Pakistán). El sector del paratransporte gene-
ralmente se reducirá en tamaño, al menos en
relación con el sector del transporte en general,
toda vez que el desarrollo avance.
Subsidio formal
La existencia de un sistema de subsidios es un
indicador de desarrollo, porque requiere de
bases normativas (el subsidio reconoce la impor-
tancia social y económica del transporte público
urbano), de una capacidad administrativa y
analítica relativamente alta y de datos certeros
sobre viajes, costos e ingresos. Debido a que
los subsidios son pagados con fondos públicos,
los administradores y beneficiarios es probable
que sean políticamente responsables del uso de
dichos fondos. Muchas veces, es el aumento del
tamaño de los subsidios lo que pone al trans-
porte público al tope de la agenda política, más
que las deficiencias del servicio provisto.
Muchas ciudades en desarrollo tienen compa-
ñías de buses de propiedad pública que incurren
en déficits que son resueltos “por defecto” con
fondos públicos. Esto no es visto como un

subsidio formal dentro de la definición actual.
De hecho, este tipo de situación es común en
los sistemas menos desarrollados y refleja la
dificultad en resolver el dilema normativo entre
asegurar un servicio público y obtener un re-
torno por los recursos invertidos. Debe hacerse
notar, sin embargo, que muchas ciudades en
desarrollo tienen sistemas de buses que operan
sin subsidios. Adicionalmente, muchos sistemas
avanzados como los de Curitiba y Bogotá tam-
bién operan sin subsidios.
Al aplicar los tres criterios descritos más arriba,
las mayores ciudades del sur y sudeste de Asia,
incluyendo Colombo, Jakarta y las ciudades
secundarias de Indonesia, Dhaka, ciudades de
Pakistán, Tailandia, Filipinas (pero excluyendo
a Singapur), África y Sudamérica (con varias
notables excepciones) y algunas ciudades del
Medio Oriente, todas ellas pueden considerarse
sistemas en desarrollo. Todas las ciudades desa-
rrolladas de Europa, Norteamérica y Australia
quedan excluidas de esta definición.
Incluso algunas ciudades con un sistema de
transporte público ferroviario masivo, tales
como Bangkok, tienen sistemas de buses “no
desarrollados” de acuerdo con la definición de
más arriba. Hong Kong y Singapur cruzaron
el umbral a “desarrollados” en este sentido a
mediados de la década de los 1970s.
1.3 El enfoque de este módulo
El objetivo de este módulo es el de describir los
principios y procedimientos para asistir a las
autoridades en ciudades con sistemas de buses
Módulo 3c: Regulación y planificación de buses
‘menos desarrollados’. Es esencial que estas
autoridades
reconozcan la importancia y necesidad de
mantener un conjunto de políticas coherentes;
construyan los cimientos para una planifica-
ción y regulación sistemática del transporte
público;
una vez que estos cimientos están establecidos,
identifiquen los pasos con los cuales el sis-
tema continuará desarrollándose toda vez que
las normas se hacen progresistas, los recursos
humanos y financieros adicionales están dis-
ponibles y la experiencia es obtenida.
La gestión efectiva del transporte público se
construye sobre cuatro bases:
1. una política coherente, y estrategias de
implementación;
2. una estructura de la industria de trans-
porte público que sea compatible con la com-
petencia o el control regulatorio;
3. un marco regulatorio que proporcione una
base legal para imponer la mezcla adecuada
de obligaciones e incentivos;
4. instituciones reguladoras que tengan la su-
ficiente capacidad e independencia de llevar a
cabo planeación básica de la red, administrar
la regulación y guiar el desarrollo de la indus-
tria.
Este módulo describe los impactos de diferentes
estructuras de industria y su “regulabilidad” y
algunos principios y procedimientos de la regu-
lación del servicio de buses. En este contexto, la
regulación incluye los procesos de planificación
del servicio y el monitoreo del desempeño.
3
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

En muchos casos, la composición de la indus-

2. Elementos de organización
Existen cinco pasos esenciales y jerárquicos en la
organización del sistema de transporte público.
1. Preparar una declaración coherente de
políticas de transporte urbano y delinear
estrategias para implementarlas. Como ha
sido descrito en el Módulo 1a: El papel del
transporte en una política de desarrollo urbano,
el fundamento es una clara declaración de po-
líticas de transporte para la ciudad que define
principios, objetivos y prioridades para el uso
de vías y para modos de transporte públicos
y privados, incluyendo peatones y vehículos
no-motorizados. Una política para desarrollar
transporte público será mucho más eficiente
si está apoyada por otras normas, particular-
mente de uso del suelo – motivando las altas
densidades sobre corredores de transporte
público y el uso de medidas de gestión de la
movilidad para desalentar el uso de autos.
2. Instalar un proceso de planificación eficaz.
Es esencial que el gobierno de la ciudad
tenga la capacidad de monitorear el sistema
de transporte, analizar la información para
predecir tendencias, y diseñar medidas
eficaces para influenciar el desarrollo futuro
hacia objetivos normativos.
3. Especificar una estructura apropiada y
manejable y la composición de la industria
del transporte público. La composición de la
industria significa el número de vehículos, el
tamaño de los vehículos y flotas, la mezcla de
individuos y de formas corporativas distintas,
y si cualquier empresa tiene propiedad pública.
tria no puede ser fácilmente cambiada, debido
a la gran cantidad de intereses en el status quo.
Generalmente, una precondición para la regu-
lación eficaz, es que la propiedad fragmentada
debe estar consolidada en una organización
cohesiva de al menos una ruta.
4. Desarrollar un régimen regulador apro-
piado. El régimen regulador debe definir los
poderes, obligaciones y libertades, tanto de
las autoridades como de los operadores. La
mezcla de poderes de dirección e incentivos
debe ser eficiente en inducir a la industria de
transporte público a cumplir con las normas
y planes del gobierno (ver cuadro de texto
“Sobrecarga Reguladora”).
5. Establecer instituciones de planificación y
de regulación eficaces. Las instituciones de
planificación y de regulación deben crearse
y deben ser totalmente capaces de admi-
nistrar los procedimientos de planificación
y regulación. Existen muchos ejemplos de
instituciones que no son capaces de planificar
y regular, ya sea porque la composición de
la industria está muy fragmentada o porque
los instrumentos reguladores no son los apro-
piados para la estructura de la industria y los
objetivos normativos. En algunas ciudades, el
sistema regulador ha sido heredado de otras
épocas y ya no es eficaz en regular la estruc-
tura de la industria actual. En esos casos, se
desarrolla una “sobrecarga regulatoria” que
permite a los reguladores velar por el cum-
plimiento de las normas sólo parcialmente o
selectivamente. Esto generalmente provoca

Tabla 1: Sobrecarga regulatoria — una estrategia para restaurar el equilibrio

Objetivo Estrategia
Reducir el número Interacturar con un número limitado de organizaciones de rutas (asociaciones,
de clientes cooperativas o compañías de rutas), no 5.600 operadores vehiculares
individuales
Reducir la La regulación debiera concentrarse en planificación estratégica y política
profundidad y regulatoria – un papel de guía – y no en detalles operacionales.
ámbito del control Transferir más responsabilidad a la organización de la ruta en cuanto a la
regulador coordinación interna y los aspectos operacionales.
Dar facultades discrecionales a las organizaciones de ruta para ajustar sus
servicios para que cumplan con la demanda, dentro de directrices.
Reducir la Simplificar las categorías de vehículos y de rutas.
complejidad Eliminar las disposiciones superfluas.
regulatoria Elegir al mejor operador por medio de licitación; es probable que esto lleve a
menos intervención posterior del regulador.
Fuente: Consulta Dorsch, 1999

4

prácticas burocráticas y corruptas y un “vacío
regulatorio” que es llenado con organizacio-
nes ilícitas.
“Las deficiencias del sistema no
pueden ser superadas con series de
medidas fragmentadas. La respuesta
tampoco radica en la inversión en …
instalaciones. Más bien, se necesita
una reforma en la organización
del sector del transporte público y
su sistema de regulación, junto con
medidas que limiten el crecimiento e
impactos del trafico vial.”
Consultoría Dorsch, BUIP, 1999
Estos cinco pasos esenciales en la organización
del sistema de buses urbanos están considerados
en detalle en las secciones siguientes.
Sobrecarga reguladora
Factores que afectan la cantidad de trabajo
de la regulación
La tarea de la regulación – cuánto esfuerzo regu-
lador es necesario para inducir a los operadores
a cumplir con los objetivos del servicio – está
determinada por:
La composición de la industria: ¿Quién tiene
que ser regulado? ¿Cuántas unidades ope-
rativas? ¿Con propiedad pública o privada?
¿A qué incentivos responden? ¿Es la norma
reguladora consistente con sus intereses
o existen una resistencia y una necesidad
consecuente de un nivel de monitoreo y de
vigilancia más alto?
Alcance y profundidad de la regulación:
¿Cuántos parámetros de operación son re-
gulados (rutas, tarifas, horarios de operación,
número y tipo de vehículos, otros parámetros)?
¿Cuán específica es la regulación – están to-
dos los parámetros especificados en detalle
o existe un rango dentro del cual los opera-
dores son libres de responder al mercado
sin buscar aprobación?
Fuente: Consultoría Dorsch, 1999
Módulo 3c: Regulación y planificación de buses
3. Política de transporte público
3.1 Alcance y contenido
Redactar, adoptar y mantener una norma de
transporte público coherente y realista, que
cuente con las restricciones de recursos dis-
ponibles, es fundamental para la regulación y
planificación de buses.
Las normas de transporte público serán un com-
ponente más de una amplia política de transporte
urbano, que planteará extensas normas de
desarrollo urbano, incluyendo objetivos sociales,
económicos, medioambientales y de uso de suelo.
Las políticas de transporte público de diferen-
tes ciudades de un mismo país pueden estar
basadas en los mismos principios, que pueden
estar definidos en la legislación nacional. Puede
existir por ello, una norma nacional para trans-
porte público urbano, que define los objetivos,
estrategias, prioridades y programas para el
país. Alternativamente, las normas de trans-
porte público para una ciudad pueden diferir
marcadamente con las de otra ciudad (como por
ejemplo sucede con el uso de suelo integrado y
normas de transporte de Curitiba en Brasil, que
difieren de las de Sao Paulo).
Los tres principios de normas que han entregado
las bases para las normas de transporte público
exitosas en Singapur y Hong Kong por más de
treinta años, entregan un excelente punto de
partida y son altamente recomendables para
ciudades grandes y densamente pobladas:
Desarrollo de infraestructura de transporte;
Mejora del sistema de transporte público;
Administración de la demanda de uso vial.
En algunas ciudades, la predominancia econó-
mica y el tamaño desproporcionado de la ciudad
capital, pueden justificar medidas normativas
especiales, quizás para obligar el uso de grandes
buses, desarrollar transito ferroviario masivo y
restringir el uso de automóviles privados.
Una norma para transporte público debe diri-
girse, entre otros, a los siguientes asuntos:
El objetivo de un balance futuro entre modos
de transporte privados y públicos y el grado
al cual las inversiones y normas fiscales y de
administración vial debieran favorecer el uso
del transporte público por sobre el vehículo
privado;
5
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
La extensión a la cual las fuerzas del mercado
(en oposición a la dirección del gobierno)
debieran ser usadas como incentivo para de-
sarrollar el sistema de transporte público;
Si las tarifas deben ser controladas para ase-
gurar la accesibilidad de los grupos de bajos
ingresos o en desventaja, si las tarifas deben
ser reducidas con subsidios y, en ese caso,
cómo asegurar eficiencia y receptividad en la
demanda.
“Una norma de transporte público
coherente y realista, que cuente
con las restricciones de recursos
disponibles, es fundamental para la
regulación y planificación de buses.”
Las normas de transporte urbano debieran ser
ampliamente publicadas para consultar con los
interesados y la comunidad, incluyendo reunio-
nes públicas. A la luz de los comentarios recibi-
dos, las normas debieran ser revisadas cuando
sea necesario y republicadas cada dos o tres años.
El proceso de consulta, especialmente si resulta
con algún grado de consenso, puede aumentar
la autoridad de las agencias gubernamentales
en superar la oposición a las propuestas. En
muchos asuntos de transporte, los intereses de la del sistema de buses. El funcionamiento puede
minoría deben ser sopesados contra los benefi-
cios de la comunidad como un todo.
3.2 Estrategias
La declaración de normas debe ser apoyada
por estrategias. Las estrategias son las medidas
tomadas para implementar normas. Ellas deben
incluir objetivos y un marco de tiempo. En
una ciudad en desarrollo, las estrategias pueden
posiblemente incluir:
El establecimiento de prioridades para la asig-
nación de espacio vial para las demandas en
competencia de servicios de utilidad pública,
fachadas, peatones, vehículos no-motorizados,
vehículos de transporte público y paradas,
vehículos estacionados y vehículos en movi-
miento;
Mejorar la capacidad vial con medidas de ad-
ministración de tráfico y de asegurar el cum-
plimiento de la ley para mejorar el promedio
de velocidad de los buses con un objetivo de
6
15 – 18 km/h, logrando con esto que se justi-
fiquen las medidas prioritarias para buses;
Construir instituciones más efectivas para
implementar normas y planes;
Contener o reducir el rol de los modos de pa-
ratransporte público a un nivel-objetivo, con
la confinación de éstos a rutas secundarias
con una estrategia progresiva de creación de
competencia e imponiendo restricciones, así
como consolidando propiedades fragmenta-
das en compañías o cooperativas para facilitar
el control;
Revisar el trafico vial y la legislación de trans-
porte, así como el sistema de otorgamiento de
licencias para crear los poderes apropiados;
Asegurar que los servicios de transporte
público entreguen una cobertura completa,
segura y adecuada y que entreguen un com-
pleto rango de calidad, incluyendo servicios
premium (aire acondicionado, con asientos
para todos);
Asegurar la provisión de una infraestructura
adecuada de buses, incluyendo paradas, re-
fugios, salidas, terminales e instalaciones de
giros;
Entregar la prioridad a las rutas de peatones,
que accedan a las paradas de buses y terminales.
La combinación de los objetivos a ser adoptados
dependerá del status y funcionamiento actual
ser medido en referencia a una variedad de
criterios:
Funcionamiento logrado en otras ciudades
con condiciones similares;
Criterios objetivos de funcionamiento (una
lista completa sigue más abajo);
Retroalimentación de los usuarios y usuarios
potenciales, ya sean quejas y sugerencias no
solicitadas o con encuestas sistemáticas de
actitudes.

4. El proceso de planificación
Generalmente, en un sistema de transporte
regulado, la autoridad prepara los planes ope-
racionales que son entonces implementados por
operadores que responden a las directivas de la
autoridad y a los incentivos del mercado.
En un sistema no regulado, la autoridad puede
no llevar a cabo la planeación del servicio, pero
monitoreará la demanda de pasajeros y la oferta
de servicio y puede intervenir cuando el mer-
cado no proporciona servicios en rutas y horas
específicas, que se ven como esenciales.
Esta sección describe los tres elementos básicos
del proceso de planeación:
1. Aportes;
2. Proceso; y
3. Resultados.
4.1 Estructura de la industria
La planificación de las rutas de buses y el servicio
no necesitan ser sofisticadas o requerir grandes
recursos, pero debe ser progresiva, sistemática y
realista. Muchas agencias de transporte en países
en desarrollo no llevan a cabo siquiera un proceso
sencillo de planificación porque las destrezas pro-
fesionales básicas no están disponibles y puede
percibirse que hay restricciones severas al imponer
los cambios de servicios en los operadores.
Cuando una empresa de transporte urbano
está compuesta por operadores a gran escala,
especialmente si tienen franquicias de distrito
o “zonas de influencia” y el marco regulatorio
les da responsabilidad para proporcionar un
servicio adecuado dentro de esas zonas, la
responsabilidad para la planificación del servicio
puede darse a los operadores. No obstante, la
autoridad retendrá las funciones de planeación
estratégica, como predecir cambios en la de-
manda y ajustar las zonas de los operadores y
los términos contractuales para asegurar que se
cumpla la demanda futura.
Cuando la industria está fragmentada, y con-
siste en muchos operadores de pequeña escala,
especialmente si los operadores múltiples com-
parten cada ruta, entonces no es factible que
los operadores preparen planos. En este caso, la
autoridad debe preparar planes especificando las
rutas, frecuencias mínimas, horas de operación
Módulo 3c: Regulación y planificación de buses
y tarifas posibles. Se necesita un mecanismo
para crear incentivos para que los operadores
cooperen para abrir nuevas rutas y cambias
las rutas existentes, o debe haber un medio
para requerirles que implementen los cambios.
Como se discute más adelante, es muy difícil
implementar esto en la práctica.
En un sistema mezclado de operadores pe-
queños y grandes, el gobierno puede llevar a
cabo la planeación de rutas para el sector de
pequeña escala, mientras los grandes operadores,
incluyendo cualquier operador de propiedad
del estado, llevan a cabo su propia planeación y
entregan sus propuestas a la autoridad para que
ésta las apruebe. La autoridad supervisará los
planes entregados por los grandes operadores
para asegurar que los objetivos generales se
logran y para resolver cualquier conflicto.
Un operador de monopolio también presenta
problemas de planeación y regulación. Un
monopolio tienen incentivos débiles para la
eficiencia y la sensibilidad de demanda y es
vulnerable a la imposición de las obligaciones
sociales y las restricciones a las tarifas. La
amenaza de poderlos reemplazar es baja, y el
desempeño puede no ser fácilmente comparable
con otros operadores.
El horizonte de planeación
La planeación de servicios de buses es un
proceso cíclico e incremental. Las etapas en el
ciclo de planeación se muestran en la Figura 2.
El ciclo puede ser repetido cada año cuando
la capacidad institucional lo permita o donde
el sistema de transporte está experimentando
un cambio rápido. Cada dos años es suficiente
cuando el sistema es más estable y la capacidad
institucional es limitada. En una ciudad con
destrezas profesionales limitadas y una gran
cantidad de involucrados, una reorganización
importante de servicios de transporte puede no
ser factible, entonces los cambios incrementales
son oportunos.
El horizonte para la planeación debería ser:
n Dos a tres años para cambios tales como ser-
vicios extendidos para un área de desarrollo
nueva que requiere nueva infraestructura
como terminales and depots. Es importante
que se reconozca la necesidad de infraestruc-
tura para transporte público, y se haga una
7
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

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Fig. 2
El ciclo de la �����������������������������
planificación

8
 Módulo 3c: Regulación y planificación de buses

provisión en una etapa temprana del proceso Niveles de ingresos – una economía de cre-
de planificación el uso de suelos. El tiempo cimiento acelerado permitirá que una pro-
típico para adquirir tierras y construir nuevos porción cada vez más grande de la población
terminales puede ser de dos años o más. adquiera vehículos particulares si es que el
n Dos años para cambios de red que requieren sistema de transporte público no se desarrolla
la adquisición y financiación de cantidades para alcanzar las crecientes aspiraciones de
significativas de buses grandes, o donde se in- comodidad y buena ubicación. El mercado
volucre el proceso de licitación. El tiempo de del transporte debiera comenzar diversificán-
entrega de los buses nuevos puede ser más de dose en diversos niveles de servicio en una
un año. etapa temprana;
n Un horizonte de un año o seis meses es sufi- El ambiente legal e institucional.
ciente cuando la red es pequeña, con muchos Ya que la planificación es un proceso cíclico y con-
operadores de pequeña escala, operando vehí- tinuo, la información sobre el status y rendimiento
culos pequeños producidos en masa. del sistema de transporte existente debe ser cons-
El plan anual debería ser publicado en forma de tantemente monitoreada. La información incluirá
borrador. La consulta con usuarios y los involu- indicadores de rendimiento cuantitativos, así
crados debe ser parte del ciclo. como indicadores que miden la extensión a la cual
la demanda, en términos de calidad y cantidad
de servicios está siendo satisfecha. La información
4.2 Insumos de planificación
requerida se describe abajo.
El propósito general de la planificación es iden-
tificar qué tanto se están cumpliendo con las 4.2.1 Indicadores de ejecución y
necesidades de los usuarios y potenciales usua- estándares de servicio
rios del transporte público, y cerrar cualquier Los recursos empleados en el servicio de buses
brecha existente entre lo que se necesita y lo que debieran ser puestos al uso más productivo y
se provee. Así, existen dos elementos: eficiente. Para este propósito, existe la necesidad
Evaluar qué elementos son provistos; de evaluar el rendimiento operacional del
Decidir qué servicios son necesarios para su- servicio de buses y los estándares del servicio
plir la demanda, o para alcanzar los objetivos provisto a los usuarios. Si son cuidadosamente
normativos. elegidos, los indicadores de rendimiento pueden
Los insumos para el proceso de planificación son: destacar las deficiencias del servicio de buses e
Objetivos de las políticas; indicar dónde se necesitan las mejoras.
Status y rendimiento del sistema de trans- Utilizados como sistemas de monitoreo, los
porte existente, medido con una amplia varie- indicadores de rendimiento detectarán los
dad de parámetros, muchos de ellos derivados cambios en las tendencias de operación y entre-
de programas de monitoreo y retroalimenta- garán medios para evaluar mejoras y cambios.
ción de los usuarios e interesados; El monitoreo debería basarse en datos que
La infraestructura de operación (nuevas vías, puedan ser fácilmente obtenidos, sin depender
terminales, esquemas de administración de demasiado de la información presentada por
tráfico, cambios en las velocidades de tráfico, los operadores. Se necesitan encuestas in situ
medidas de prioridades de buses); para obtener parte de la información. Los si-
El mercado (pronósticos de demanda del guientes indicadores de rendimiento clave en la
transporte público total, redistribución de la operación son recomendados. Algunos de esos
población, nuevas áreas de urbanizaciones, parámetros fueron tomados del Banco Mundial,
comercio, comercio al detalle, áreas educa- Technical Paper No. 68: Bus Services – Raising
cionales o industriales, pronósticos de las Standards and Lowering Costs.
tasas de propiedad de vehículos, costos de la
gasolina y precios de patentes, controles de Volumen de pasajeros
estacionamiento y cobros, cambios en la ca- Un indicador básico de la productividad es el
pacidad o tarifas de los modos competitivos, número de pasajeros llevados en relación con
ya sean legales o ilegales); la capacidad del sistema. Esto se expresa con el

9

Baja productividad de
microbuses en Bali
El tiempo dedicado a esperar
en los terminales tiene un
impacto significativo en la
productividad de los vehículos.
En Denpasar, Bali, se descubrió
que muchos de los minibuses
recorrían sólo 60-80 km de
camino al día, alrededor de
cuatro viajes de ida y vuelta.
Un típico vehículo angkot en
Denpasar pasa sólo 5 horas,
un 21% del día, operando en
las calles y otras 5 horas en el
terminal esperando en una fila
de salida (BUIP, 1999).
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
número promedio de pasajeros por bus operando
al día. Este indicador puede usarse a nivel de la
red, del operador o del servicio. Una compañía
de buses razonablemente bien administrada
debiera lograr 1.000 – 1.200 pasajeros por bus
al día, para buses de un piso con una capacidad
llena de 80. Comparativamente, los minibuses
de Nairobi de 12 – 25 pasajeros de capacidad,
llevaron en promedio cerca de 200 pasajeros
al día, y los microbuses de 10 asientos Jakarta
llevaron cerca de 100 pasajeros al día. En Bali,
en 1999, el volumen promedio de pasajeros fue
de alrededor de 70 pasajeros al día por vehículo.
Otras medidas de la productividad son:
Pasajeros abordando por viaje por vehículo;
Número de viajes ida y vuelta hechos por
cada vehículo al día.
Utilización de flotas
La proporción de una flota de buses que puede
destinarse al servicio cada día indica la eficien-
cia de la adquisición, mantenimiento y disponi-
bilidad de personal de los buses. Una compañía
de buses bien manejada logrará una utilización
de la flota de un 80 – 85%.
En muchas ciudades en desarrollo, los buses
son propiedad de individuos o grupos pequeños,
muchos de los cuales son dueños y conductores,
al mismo tiempo. Debido a la falta de monito-
reo y presión política, el número de autorizacio-
nes de rutas es demasiado alto en relación con la
demanda de pasajeros, y los vehículos sin licen-
cia también pueden operar. Como consecuencia
de la sobreoferta, los vehículos deben hacer filas
en los terminales para lograr estar totalmente
lleno el vehículo (ver nota al margen).
Kilómetros de vehículos
Otro indicador de la productividad de la flota
de buses es el total de distancia recorrida por
buses en servicio, generalmente expresado en un
promedio de kilómetros por bus en operación
por día. Un servicio de buses razonablemente
administrado debiera lograr alrededor de
210 – 260 kilómetros-vehículo por bus al día.
El largo de las rutas y el número de viajes ida y
vuelta por vehículo al día debiera ser, también,
monitoreado. Generalmente, las rutas largas son
más vulnerables al trastorno por retrasos debido
a la congestión del tráfico. Ellas también presen-
tan restricciones en los horarios.
10
Averías en el servicio
La proporción de buses que fallan en servicio
es un indicador de la antigüedad del vehículo,
estándares de Mantenimiento y conducción.
Una flota razonablemente bien mantenida
debiera esperar tener fallas en una tasa de no
más de 8 – 10% de los buses en operación al
día. Un operador con una flora moderna y bien
mantenida puede lograr niveles muy altos de
confiabilidad mecánica. KMB, el operador de
buses más grande de Hong Kong, reportó en
2003 que la cantidad promedio de varadas en
servicio era una por cada 2.759 viajes.
Consumo de combustible
El consumo de combustible depende del
tamaño y carga de los vehículos, del tipo de
combustible y motor y de las gradientes y
condiciones de tráfico en la ruta. Los estándares
de mantenimiento y conducción tienen una
considerable influencia, también. El consumo
de combustible de un sistema bien manejado
debería ser de un máximo de 20 – 25 litros cada
100 kilómetros para minibuses.
Proporción de empleados
El número promedio de empleados para ope-
ración, administración y mantención por cada
bus es un indicador importante de la eficiencia
a nivel de la compañía. Menos de cuatro por
bus es considerado eficiente. Deben considerarse
concesiones para cualquier actividad externa, tal
como el mantenimiento o la limpieza.
Accidentes
La tasa de accidentes proporciona alguna indi-
cación del estándar de conducción y manteni-
miento, pero está enormemente influenciada por
las condiciones de tráfico, en particular, por el
volumen de peatones. Por ello, deben realizarse
comparaciones con otros tipos de vehículos ope-
rando en la misma área. En una compañía de
buses bien manejada bajo condiciones promedio,
los accidentes posiblemente están en el rango
de 1,5 – 3,0 por cada 100.000 kilómetros de
bus. En muchos países no existen mecanismos
de reportes, análisis y publicaciones confiables
sobre los accidentes, así que es difícil estimar la
tasa sin encuestas específicas. KMB en Hong
Kong reportó 2,7 millones de kilómetros por
cada accidente en 2003.

Kilómetros muertos
Los kilómetros muertos, o fuera de servicio, son
generados cuando un bus es operado sin ingreso
por concepto de pasajeros. Estos viajes son típi-
cos cuando el bus está viajando entre el terminal
y una bodega, hacia y desde el estacionamiento
nocturno. En sistemas que comprenden mi-
nibuses individuales, los vehículos pueden no
estacionarse en las bodegas, haciendo difícil la
distinción de viajes “fuera de servicio”.
Costos operacionales
Los costos del servicio de buses son principal-
mente dependientes de la mano de obra local
y de los costos de combustible, pero están
enormemente influenciados por la eficiencia de
la operación y administración y por las condi-
ciones del tráfico y los caminos. El costo total
de los servicios de buses (costos operacionales,
depreciación e intereses) en el tráfico mixto
y pistas sólo para buses debiera ser sólo de
alrededor de US$ 0,02 por pasajero kilómetro
para servicios operados por sus dueños. En Sri
Lanka, se estimó que los costos de operación de
buses de chasis de camión era alrededor de LKR
47 (US$ 0,46) por km, incluyendo la deprecia-
ción. KMB en Hong Kong, con una flota de
buses de doble altura de alta capacidad con aire
acondicionado y una edad promedio de 7,4 años
reportó costos de operación de HK$ 15,03 (US$
1,94) por km en 2003.
La selección del tipo de vehículo y capacidad
más apropiados es un aspecto importante de la
planificación del transporte público y este tipo
de análisis debiera aplicarse a nivel de la ruta
con la finalidad de optimizar costos.
Proporción de operación
Los ingresos debieran cubrir los costos y produ-
cir un pequeño excedente para futuras inversio-
nes y crecimiento. La proporción de operación
está definida como ingreso total dividido por los
costos operacionales incluyendo la depreciación,
y debiera estar alrededor de 1,05 – 1,08.
En ciudades con una gran proporción de
operadores individuales o pequeños, el sistema
normal es que el conductor arriende el vehículo
diariamente. El dueño recibe un ingreso fijo y
regular que entrega retorno a sus inversiones. El
conductor, luego, necesita maximizar el número
Módulo 3c: Regulación y planificación de buses
de pasajeros llevados con la finalidad de cubrir
el arriendo del vehículo, costos de combustible
y proveer un ingreso. Bajo este sistema los con-
ductores tienen el incentivo de manejar rápida-
mente y sobrecargar para maximizar el ingreso.
También, los conductores tienden a oponerse
a operar en horas y lugares de demanda baja.
Debido a que ni el conductor ni el dueño tienen
alguna responsabilidad por la regularidad com-
pleta del servicio, existen severos problemas en
mantener la seguridad y calidad del servicio. El
sistema de arriendos diarios se ha desarrollado
en un acuerdo de trabajo simple, ya que requiere
poco manejo y contabilidad. El dueño no puede
evaluar fácilmente su proporción verdadera
de operación, debido a que el ingreso total es
desconocido.
4.2.2 Indicadores de calidad de servicio
Introducción
Los niveles aceptables de servicio difieren
considerablemente entre un país y otro, y están
enormemente influenciados por los niveles de
ingreso, el valor puesto al tiempo, las condicio-
nes geográficas y climáticas, disponibilidad de
modos alternativos, estándares tradicionales,
actitudes del público y características étnicas.
No obstante, la investigación de mercados
sobre servicios de transporte desarrollada a lo
largo del mundo mostró repetidamente que los
usuarios de transporte público consideraron la
confiabilidad como lo más importante de un
servicio de transporte, seguido de frecuencia de
servicio y velocidad de viaje. Estos son claves
para que el "costo generalizado" sea mantenido
abajo. Mientras las políticas gubernamentales
tienden a enfocarse en dejar las tarifas bajas,
la disponibilidad y calidad del servicio parece
ser vista como algo más importante para los
usuarios.
Aunque no existe un set de estándares que
puedan ser universalmente aplicados a la calidad
del servicio de buses, se puede medir una varie-
dad de atributos.
Tiempo de espera
El tiempo que los pasajeros deben esperar por
los buses es un factor mayor en la calidad
global de servicio. En los países en desarrollo, el
tiempo promedio de espera debiera estar entre
11
Percepción sobre los
grandes servicios de
buses en Indonesia
Los resultados de entrevistas a
pasajeros de angkot (microbu-
ses pequeños con 12 asientos)
en Bandung, Indonesia,
indicaron relativamente bajos
niveles de satisfacción con
la comodidad del servicio.
Sin embargo, cuando fueron
consultados sobre si preferían
viajar en buses regulares, cerca
de un 70% respondió que no
tenían preferencia (33%) o que
preferían el vehículo minibús
(37%). Este resultado puede
reflejar el hecho de que los
usuarios del transporte público
no asocian buses más grandes
con mejor servicio. Los únicos
grandes buses de Bandung
son operados por el operador
estatal Damri. Los buses Damri
están mal tenidos, son poco
confiables y son sobrecargados
crónicamente, dando como
resultado bajos niveles de
comodidad y conveniencia.
Percepciones similares son
comunes en Surabaya, Indone-
sia, donde los grandes buses
son asociados con un servicio
pobre y con falta de seguridad
personal.
Experiencia de Dhaka
La Corporación de Transporte
Terrestre de Bangladesh en
Dhaka ha tenido que recurrir
a alquilar sus buses de uno y
dos pisos a los conductores
(muchos de los cuales no eran
empleados) por días o a plazos
más largos para reducir los
problemas de gestión por filtra-
ción de fondos y las relaciones
difíciles entre empleados.

Costo generalizado
El costo generalizado estima el
valor total del dinero y tiempo
gastado en un viaje, incluyendo
el tiempo de caminata, tiempo
de espera, tarifa (convertida a
minutos utilizado un valor de
tiempo), tiempo en vehículo,
tiempo de caminata a destino
final. Típicamente, el tiempo
de caminar y esperar son
percibidos como no atractivos
y se factoriza por alrededor
de 2 relativo al tiempo en-
vehículo. Las penalidades de
entrar al bus e intercambio
son utilizadas para representar
la inconveniencia de un viaje
indirecto. Las penalidades de
espera adicionales en nodos
de abordaje o un factor de
tiempo en-vehículo o servicios
congestionados pueden ser
utilizados para representar la
congestión.
Interchange and travel
choice
Un estudio reciente del Reino
Unido encontró que solo uno
de cada 5 pasajeros de bus
calificaron el intercambio como
conveniente. La penalidad por
intercambio fue valorada como
equivalente a 4,5 minutos para
viajeros en bus, 8 minutos para
viajeros en tren y 8,6 minutos
para viajeros en automóvil; una
conexión garantizada podía
reducir la penalidad de bus en
0,9 minutos.
Fuente: Development Department
Research Programme Research
Findings No.99: “Interchange and
Travel Choice” Institute of Transport
Studies, Leeds University.
http://www.scotland.gov.uk/cru/
resfinds/drf99-00.asp
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
los 5 – 10 minutos, con un máximo de 10 – 20
minutos. El tiempo más bajo de ese rango
debería aplicarse a viajes relativamente cortos
con una alta frecuencia de servicios y el límite
más alto debiera aplicarse a viajes largos y bajas
frecuencias de servicios.
La sustitución de los servicios de paratransporte
vagamente organizados por un servicio coor-
dinado, incluso sin vehículos adicionales, hará
que las salidas sean más regulares y reducirá los
tiempos promedio de espera, así como eliminará
los extremadamente largos tiempos de espera
que ocurren ocasionalmente en los servicios de
paratransporte.
El tiempo de espera no necesita ser medido direc-
tamente y puede evaluarse con el monitoreo de:
Las salidas de los vehículos por servicio a lo
largo del día para estimar los tiempos prome-
dio de espera;
Las cargas de los vehículos y la demanda de
pasajeros a lo largo de la ruta para identificar
las situaciones de sobrecarga que resultan en
largas esperas.
Distancia a caminar hasta las rutas de
buses
Las distancias que los pasajeros deben caminar
hacia y desde la parada de buses son indicadores
de la cobertura de la red provista por el servicio
de buses. En áreas urbanas razonablemente bien
servidas, los pasajeros debieran esperar poder
tomar el bus a 300 – 500 metros de sus hogares
o lugares de trabajo. Las distancias mayores a
500 metros pueden ser aceptadas en áreas de
baja densidad, pero la máxima distancia a cami-
nar no debiera exceder un kilómetro.
Tiempo del viaje
Los pasajeros no deberían esperar pasar más de
dos o tres horas cada día viajando hacia y desde
su trabajo (puerta a puerta) en las más grandes
áreas urbanas, y considerablemente menos
tiempo en una ciudad relativamente pequeña.
La velocidad promedio del bus no debiera bajar
de 10 km/h en las áreas urbanas más densas
con un tráfico mixto y en áreas de baja a media
densidad, debieran lograrse velocidades de viajes
de alrededor de 25 km/h. En Bangkok en 1995,
los tiempos promedio de viaje por modo fueron:
n Bus: 64 minutos;
n Automóvil privado: 55 minutos;
12
n Motocicleta: 34 minutos.
Fuente: The urban transport data and modelling study 1995
Intercambios
La necesidad de intercambio entre rutas y ser-
vicios o entre modos agrega tiempo de espera e
inconveniencias experimentadas por los pasaje-
ros. También agrega costos directos a los pasa-
jeros toda vez que los pasajes deben ser pagados
a cada modo o servicio tomado. En una gran
ciudad, muchos viajeros al trabajo deben esperar
intercambiar una vez, pero menos de un 10%
de los pasajeros debiera requerir de intercambiar
servicios más de una vez. Es importante revisar
e introducir cambios a la estructura de las rutas
con la finalidad de reducir el número de inter-
cambios.
La necesidad de intercambiar es percibida por
los pasajeros como una multa por encima del
tiempo real de cambio de servicio o ruta, incluso
en los mejores sistemas de transporte público.
Gastos de viajes
Mientras la confiabilidad sea consistentemente
evaluada como la más importante caracterís-
tica del servicio de transporte, el gasto de los
viajes es considerado crucial en la elección
de tipos de modos por los grupos de bajos
ingresos. Precios de pasajes muy altos llevan a
muchos a elegir caminar. La accesibilidad de
tarifa de bus depende del nivel de ingresos de
los usuarios. En los países en desarrollo, un
gasto razonable para una familia, para viajes
en bus, se recomienda que no exceda el 10%
del ingreso familiar.
La tarifa promedio para un pasaje de bus por
viaje aumentará por la proporción de viajes
donde se necesiten uno o más intercambios, y
donde se necesite el pago de dos o más tarifas.
Facilidades a través de descuentos ‘por pasaje’
o transfers gratuitos son sólo disponibles en
sistemas de transporte formales, sofisticados e
integrados. La tasa promedio de intercambios
(expresada en abordajes por viaje) dependerá del
número de rutas en la red y del grado al cual los
enlaces pueden concordar con los patrones de
viajes de los pasajeros. La re-estructuración de
rutas para concordar con la demanda, la mejora
de los servicios y de la competencia pueden
ayudar a estabilizar o incluso reducir los costos
de los pasajes.

4.3 El marco general de planificación
La medida clave de la eficiencia del sistema de
buses es el grado al cual el servicio cumple con
las necesidades de viaje de la comunidad. Una
red de rutas eficientemente planificada apuntala
el rendimiento económico del sector como un
todo y es vital para un sistema competitivo
de propuestas y franquicias. La planificación
sistemática de la red conduce a una rentabilidad
general de la red. Hacer coincidir los tipos de
vehículos a los niveles de demanda mientras se
mantienen frecuencias atractivas es esencial para
mejorar la competitividad.
En muchas ciudades en desarrollo, los patrones
de movimientos cambian rápidamente, toda
vez que se desarrollan nuevas ubicaciones de
empleos y viviendas. Equiparar los tipos de
vehículos con los niveles de demanda y man-
tener frecuencias atractivas son esenciales para
mejorar la competitividad. No obstante, en
muchos casos, la red de transporte no responde
a cambios debidos a la falta de una planificación
sistemática o las restricciones sobre el cambio
dentro de la industria.
Aunque el conocimiento del sistema y la expe-
riencia pueden entregar las bases para un pro-
ceso de planificación crudo, que es mejor que no
planificar nada, en un sistema más grande que
un pequeño pueblo, sólo un análisis detallado
puede producir redes de rutas óptimas y niveles
de servicio y capacidad vehicular que satisfaga la
demanda. Generalmente, mientras mayores son
los recursos y la tecnología comprometida con la
recolección de datos y análisis, más rentable será
la red resultante.
La información detallada del origen y destino
de los pasajeros es necesaria para la planificación
de la red. El gran volumen de datos y la com-
plejidad de los cálculos significa que los únicos
medios para analizar los datos de los viajes y
para evaluar estrategia de redes alternativas,
son el uso de muchos paquetes de softwares de
análisis de redes de rutas. El software identifica total de la red. Contabilizaciones de pasajeros
mejor las líneas deseadas y prevé el volumen de
pasajeros, lo que permite un tipo de servicio más registrando los movimientos de entrada y salida
apropiado y tipos de vehículos a ser identificados. de los pasajeros a lo largo de la ruta, entrega un
El subyacente rendimiento económico puede
estimarse utilizando este proceso analítico.
También es posible examinar estrategias de
Módulo 3c: Regulación y planificación de buses
pasajes alternativas, utilizando la misma base
de datos gracias a la utilización de apropiadas
elasticidades de tarifas.
Unas estimaciones precisas de la demanda
y de la viabilidad comercial de una ruta son
esenciales para el proceso de diseño de las rutas
a ser otorgadas a través de licitaciones. También
son necesarias para el desarrollo de criterios de
licitación: por ejemplo, qué criterio debe ser
utilizado para evaluar una licitación que espe-
cifica servicios de alta frecuencia con pequeños
vehículos contra una licitación que ofrece bajas
frecuencias con grandes vehículos.
Para obtener una medida verdadera de los
patrones de demanda, es necesario realizar
encuestas de hogar. Las encuestas centradas en
los usuarios de la red de transporte existente
excluye a aquellos que no usan el servicio. Más
que conducir una encuesta de las familias de
toda la ciudad, – con una escala de trabajo que
causa dificultades logísticas – es posible apuntar
a las nuevas áreas suburbanas y comerciales para
encuestas selectivas más detalladas.
Los datos de las entrevistas a los hogares puede
ser complementados con otros estudios.
Los conteos de cordón son útiles. El valor de un
simple conteo de cordón es limitado, ya que
es una ‘foto instantánea’, pero con múltiples
recuentos se genera información de series de
tiempos que son muy útiles para monitorear el
impacto de cambios recientes introducidos en
las redes. El valor de los datos aumenta si los
sitios de conteos de cordón son hechos en los
puntos de mayor carga a lo largo de los corre-
dores. Sin embargo, para capturar más rutas,
puede ser necesario seleccionar sitios que no son
los puntos de mayor carga. Los conteos de cor-
dón y otras encuestas relacionadas simplemente
monitorean el rendimiento y no son sustitutos
para los datos de origen y destino.
Las encuestas dentro de los vehículos pueden
indicar el nivel de intercambios y la eficiencia
subiendo y bajando del bus, con encuestadores
perfil general de carga.
Las encuestas de actitud de los pasajeros tienen
valor en la evaluación de rendimiento total de la
13
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
red. Las encuestas limitadas pueden ser usadas
para monitorear los cambios de la red local.
Los sistemas de pasajes electrónicos ofrecen un po-
tencial para monitorear el volumen de pasajeros
diariamente. Las encuestas en marcha de esta
naturaleza son invalorables y permiten rastrear
en detalle los patrones estacionales.
4.4 Adquiriendo capacidad de planificación
Pocas agencias gubernamentales u operadores
en las ciudades en desarrollo tienen la capacidad
de realizar una planificación sistemática de la
red. Típicamente, las iniciativas para cambios
en las rutas surgen de las quejas de los clientes,
a través de canales políticos o desde los mismos
operadores. Los vacíos pueden ser llenados
progresivamente con una extensión de la ruta,
o, menos comúnmente, con una nueva ruta. La
agencia de transporte de la ciudad se acercará
al operador, quizás al operador de buses estatal
o a una de las organizaciones que controlan los
servicios de paratransporte. Las bases sobre las
cuales el operador es seleccionado son general-
mente poco claras, y ciertos operadores pueden
ser tratados más favorablemente que otros.
Fig. 3
Un proceso de planificación de red continuo
Una sesión práctica
de entrenamiento con altos estándares profesionales se requiere en
las más grandes ciudades para que las necesida-
de modelado
computacional es des de los ciudadanos sean satisfechas con los
realizado durante el servicios de transporte apropiados.
Estudio de Transporte
Público de Bali, en El costo de contratar consultores extranjeros
Denpasar, año 2000. (Figura 3) para tomar el control de los estudios
Richard Meakin de planificación de redes es insignificante
14
comparado con el costo de una red de rutas
ineficiente par una ciudad. A su vez, es esencial
que se adquieran las habilidades locales para
efectuar una revisión detallada de la red. La
adquisición de esta experticia puede acelerarse si
los participantes locales aprenden al estar ex-
puestos de manera práctica en terreno mientras
el análisis es realizado con la guía de los consul-
tores extranjeros. Toda vez que el conocimiento
local aumenta, puede utilizarse para su máximo
efecto si es que es concentrado en un ‘centro de
excelencia’, tal como un “think tank”, o grupo
de ideas, una consultoría o un instituto univer-
sitario, y luego estarán disponibles para muchas
ciudades con base en servicios de consultoría.
Desafortunadamente, muchos estudios de redes
han sido realizados, pero los beneficios nunca
fueron creados, debido a las restricciones en la
implementación, que generalmente derivan de
un marco regulador inadecuado, una baja capa-
cidad institucional e intereses en el status quo.
4.5 Productos de la planificación
El producto del proceso de planificación será un
plan de desarrollo de servicio con un horizonte
de dos o tres años, el cual debe ser modernizado
cada año, o, a lo más, cada dos años. El plan
incluirá los siguientes componentes:
Una declaración de cómo se está satisfaciendo
la demanda;
Un resumen de todas las nuevas rutas y cam-
bios propuestos a los servicios existentes: la
red, capacidad, calidad del servicio, y tarifas,
por modo, por operador, por área y por ruta.
Los cambios propuestos dentro del horizonte
de un año, serán específicos, con fecha. Los
cambios a más de un año deben estar, a gran-
des rasgos, por trimestre o por semestre;
Una declaración del rendimiento económico
de sectores diferentes en la industria, con una
indicación del calendario y escala de cual-
quier pronóstico de aumentos en las tarifas.
Debe buscarse la consulta más amplia sobre el
plan de desarrollo del servicio. El público, los
grupos de interés locales, las organizaciones
políticas y los operadores de transporte público
deben todos participar en el proceso de planifi-
cación anual y deben ser alentados a presentar
propuestas para nuevas rutas o cambios en las
rutas existentes.

Reforma del transporte público en
Hanoi, Vietnam*
* Contribución del Dr. Walter Molt, Consejero del Gobierno de la
Ciudad de Hanoi
Antecedentes
El transporte público urbano de Hanoi era casi
inexistente pocos años atrás. La tasa de pasaje-
ros estaba bajo un 2% de los viajes motorizados
de pasajeros. Se habían realizado pocos estu-
dios por donantes bilaterales y multilaterales, y
se habían realizado propuestas, pero ninguna
de estas propuestas se había implementado.
Pocos años atrás, se le pidió al gobierno alemán
que facilitara a un experto integral a la División
de Planificación de Transporte Urbano de Hanoi.
Luego que el experto asumiera su misión en
el verano de 1999, tomó forma una visión para
revitalizar el transporte urbano de buses.
Aumentos importantes en los
pasajeros
Mientras inicialmente existían sólo 1.700 pasa-
jeros diarios en una de las mayores líneas de
buses, la cual fue elegida como una línea mode-
lo, este número aumentó a 32.000 pasajeros hoy
(septiembre de 2002). Mientras hace dos años,
30.000 pasajeros eran transportados al día en
todas las rutas de buses de la ciudad, esta cifra
aumentó a 189.000. Dos años atrás no existía
ninguna línea con servicios de buses regulares;
hoy en día existe un servicio regular de buses
cada diez minutos en un número considerable
de líneas y una de las líneas es cubierta con
intervalos de 5 minutos. Dos años atrás había
sólo 500 poseedores de tickets mensuales;
en septiembre de 2002 existían 39.000 tickets
Módulo 3c: Regulación y planificación de buses
mensuales emitidos, válidos siempre para una
línea. Un nuevo tipo de ticket mensual, válido
para la red completa, comenzó en octubre del
año 2002. 14.000 tickets fueron emitidos dentro
de las primeras tres semanas. Dos años atrás,
gran parte de los buses tenían más de 20 años;
cuando hoy en día en todas las líneas mayo-
res existen nuevos buses Daewoo y 50 buses
Renault de segunda mano, los cuales fueron una
donación de la ciudad de París. (Figura 4).
Las medidas de reforma clave
aplicadas
Se pueden identificar varias medidas que con-
tribuyeron con estos logros, cada una de las
cuales involucró cambios en los procedimientos
de administración:
1. Servicio regular y frecuente. (Figura 5). La
operación previa quedó atascada en el típico
ciclo de oferta-demanda. Desde los inicios
de los años 90, el número de motocicletas
en Hanoi ha aumentado desde cerca de cero
a más de un millón, para una población de
alrededor de 2,5 millones de habitantes. La
moto es generalmente utilizada en Vietnam
por hasta 3 personas; 1,34 es el promedio de
uso. Al mismo tiempo, el gobierno se orientó
hacia bajar los subsidios para el transporte
público. Los choferes de buses estaban obli-
gados a llevar un cierto número de pasajeros
al día y en llevar por ello una cierta cantidad
de dinero a la compañía. Ellos podían que-
darse con el sobrante.
Mientras el plan era realizado en términos de
la entrega de dinero a la compañía, existía
una fiera competencia por pasajeros en los
terminales entre los buses de las muchas, y
Fig. 4
La expansión de la flota
de buses grandes de
Hanoi ha sido uno de
los factores principales
que llevan a ganar más
pasajeros.
Walter Molt
15
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

el pase mensual. Mientras la cantidad de

������
������������������
pasajeros continuaba creciendo, y los buses
������������������������
estaban frecuentemente sobrepoblados, hubo
������ ���������������������������� disponibilidad de nuevos buses que la ciudad
����������������������� puso en servicio. Durante las horas puntas, se
������ introdujo un servicio cada 5 minutos; 19.000
pasajeros diarios fueron el resultado. Cuando
������ se decidió operar los buses con estos inter-
valos durante todo el día, incluso en las horas
������ más exitosas de la tarde-noche, el número
de pasajeros se encumbró a 32.000. En una
������
segunda línea, se hicieron esfuerzos sin éxi-
to para persuadir a la gerencia de también
introducir un servicio regular con grandes
�����
buses. Sólo cuando la gerencia de esta línea
fue trasladada a la compañía piloto, subió el
�
número de pasajeros a 14.000 al día, ahora,
��������������� por supuesto, en buses más grandes. Estos
dos líneas juntas ahora trasladan un 37% de
todos los pasajeros de buses de la ciudad.
Fig. 5
a veces superpuestas, líneas. El transporte Es normal dentro de estas vías que grupos
Los aumentos en el de pasajeros sean vistos esperando por el
era prácticamente realizado de terminal a ter-
número de clientes de la siguiente bus.
minal, con casi ningún pasajero abordando a
Línea 32, con diferentes lo largo de las rutas de los buses, los cuales 3. Mientras tanto, la ciudad fusionó sus com-
niveles de servicio. circulaban en tiempos impredecibles. No exis- pañías de buses en una sola compañía, la
tía ningún interés en emitir tickets mensuales cual adoptó la forma de operación de nuestra
o en decirle a los pasajeros dónde podían compañía piloto. Se han puesto en servicio
conseguirlos. El bus era considerado como 250 buses nuevos, todos los cuales eran de 12
un vehículo privado de los choferes. Como metros estándar, o a lo menos de 9 metros.
consecuencia de esta forma de operación, Los buses grandes son, por supuesto, un pre
el transporte público casi desapareció de las requisito para manejar grandes cantidades
calles de Hanoi. de pasajeros, y los buses debían proveer
2. Un joven y nuevo gerente de la compañía un espacio conveniente para los pasajeros
de buses más pequeña aceptó cambiar este parados. En los minibuses, utilizados previa-
modo de operación. Él tenía a su disposición mente en varias líneas, esto no es el caso,
sólo 15 buses Renault viejos, 12 de los cuales por cierto.
estaban en condiciones de funcionar. Él se 4. Sin ser advertido por quienes toman las de-
las arregló para que sus buses recorriesen cisiones políticas, el diseño de las líneas
Fig. 6 los 19 kilómetros de la línea en 55 minutos. (rutas) ha cambiado. Un gran número de
Uno de los buses Por ello, con 12 buses, más dos de reserva, pasajeros es llevado en largas líneas en
amarillos de Hanoi él pudo comenzar a operar un servicio cada los principales corredores. Líneas que son
en operación. 10 minutos. Contrató jóvenes para propagar operadas en pequeños caminos adyacentes,
Manfred Breithaupt, 2002 con intervalos en el servicio de 15 minutos,
y minibuses, son simplemente un fracaso.
Las líneas que cruzan la ciudad son mucho
más exitosas que aquellas que terminan en
el centro. La exitosa red luce como una red
de tranvías o un sistema de Metro!
5. Tickets amigables con el cliente. Un objeti-
vo mayor del cambio hacia pases mensuales
era el de reducir las pérdidas, toda vez que
el personal de los buses recolectaba el di-
nero de los pasajeros sin dar los tickets. El
segundo propósito era el de ganar pasajeros
regulares. Mientras tanto, con el nuevo tickets
válido para toda la red, andar en bus es muy
barato para los clientes. El personal obtiene
salarios más altos para compensarlos por no
poder quedarse con el dinero del pasaje.

16
 Módulo 3c: Regulación y planificación de buses

6. Información para pasajeros. Por primera

vez en toda la historia de Hanoi, se publicó
un mapa de buses y fue puesto en todas las
paradas a lo largo de la ciudad. Este es un
buen progreso, incluso aunque la información
esté lejos de ser perfecta, toda vez que no
se pueden encontrar las paradas de buses
en el mapa. Cambiar de buses es un arte en
sí mismo, toda vez que aún no existe el con-
cepto de intercambio para los pasajeros.
Reconocimiento de Asia – URBS
Recientemente, la Unión Europea aprobó el
proyecto Asia – URBS (un programa asociado
entre ciudades europeas y asiáticas con la pro-
visión de asistencia de fondos) con las ciudades
de Bruselas y París como socios. El objetivo es
mejorar la calidad medioambiental y seguridad
vial, y hacer más fácil la vida para los grupos
socialmente en desventaja, incluyendo a los in-
válidos, con la promoción del transporte público
y aumentando los pasajeros en un 500%.
El proyecto se concentrará en entrenamiento
administrativo, educación de los conductores,
en la creación de un taller modelo, una bodega Fig. 7
para la mantención de los buses y el rediseño y Los buses Damri
realineamiento de tres líneas-modelo de buses.
generalmente están mal
De hecho, el proceso de discusión y preparación
tenidos, aunque no más
del proyecto ha iniciado ya muchas reformas,
las cuales estuvieron largo tiempo en tabla.
que los de los operadores
privados en Surabaya,
Mientras algunas mejoras han sido rápidamente Indonesia.
comprendidas, todavía se requerirá de un largo GTZ SUPT, 2001.
tiempo para mejorar todos los aspectos de la
operación de buses. Un ejemplo, es la capacidad
limitada de espacio vial. Poner más buses en
servicio significará finalmente una degradación
del funcionamiento. Por ello, deben realizarse
ajustes en la infraestructura. Pueden lograrse
niveles de servicio similares a los de líneas de
trenes fijas, siempre que los buses tengan su
propia infraestructura de los corredores principa-
les. Hoy en día, la ciudad enfrenta en peligro de
una sobre inversión en buses y sub inversión en
infraestructura. Todavía debe comprenderse que
el aspecto esencial para una mejor operación es
una cuestión de administración, involucrando
capacitación de todos los niveles.
En Hanoi, el transporte público urbano se está
desarrollando rápidamente, y quien vuelve a
Hanoi después de unos años lo notará. Para
muchas personas que viajan a sus trabajos o
escuelas, el bus es ahora una alternativa real Fig. 8
frente a los peligrosos e incómodos viajes en Los operadores de buses
motocicleta. privados en Belgrado
En la ciudad de Ho Chi Minh el transporte de operan sin subsidios.
buses no ha experimentado el mismo desa- El operador estatal, al
rrollo en los últimos años, pese a que se han contrario, cubre sólo un
tomado medidas iniciales para aprender del 35% de sus costos con
ejemplo de Hanoi. los recibos de pasajes.
Karl Fjellstrom, Septiembre de 2002.

17
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Mandatos confusos y grandes subsi-
dios para los operadores estatales
Indonesia, Pakistán, Bangladesh, Sri
Lanka y Bahrein
Perum Damri (Figura 7), en Indonesia, es una
compañía estatal directamente supervisada por el
Ministerio de Comunicaciones. Damri opera ser-
vicios de buses urbanos a través de subsidiarias
en 14 de las mayores ciudades de Indonesia. La
principal tarea de Damri, de acuerdo a sus es-
tatutos, es la de proveer servicios de transporte
para personas y bienes, pero se espera que la
compañía también actúe como un ‘estabilizador’
y un ‘dinamizador’del sector de transportes de
pasajeros. Es reembolsada por las pérdidas en
‘rutas pioneras’. Un decreto del Ministerio de
Comunicaciones de 1987 le dio a Damri los dere-
chos exclusivos para las rutas urbanas troncales,
con los buses privados siendo relegados a rutas
alimentadoras y sub alimentadoras. Pese a que el
decreto no está actualmente en ejecución, Damri
todavía disfruta de accesos exclusivos a muchos
de los corredores troncales urbanos.
En Bangladesh, la corporación estatal de buses
BRTC está exenta de todas las regulaciones de ma-
triculación y está fuertemente subsidiada. Es libre
de operar en cualquier ruta en competencia con el
sector privado. El Directorio Central de Transporte
de Sri Lanka fue ‘transferido al pueblo’ en 1993,
18
luego de acumular tantas pérdidas que se trans-
formaron en un asunto político. La Corporación de
Transporte Vial de Punjab en Pakistán se esfumó
en 1998. En ese momento tenía 10.000 empleados
y era capaz de operar sólo 27 buses de su flota de
850. El directorado del Transporte de Pasajeros de
Bahrein cerró sus puertas en el año 2002 cuando
su tasa de recuperación de costos a través de
tarifas cayó a un 20%.
Operadores públicos y privados en
Belgrado
En Belgrado, Yugoslavia (Figura 6), el operador
estatal GSP tiene el monopolio de los servicios
de trenes y tranvías y cerca del mismo número
de buses (alrededor de 700) que los operadores
del sector privado. La tasa de participación del
transporte público es de un 55%, pero ha dismi-
nuido rápidamente en la última década. Las tarifas
están estrictamente reguladas y son muy bajas, 10
dinares, tarifa plana(alrededor de 0,16 Euro).
El operador estatal cubre sólo un 35% de sus
costos, y su subsidio en curso corresponde a
alrededor del 70% del presupuesto anual para
desarrollo del gobirno de la ciudad. Los operadores
del sector privado, por otro lado, operan con los
mismos niveles de tarifas y no reciben subsidio
del gobierno (GTZ, Seminario sobre Sistema de
Transporte Urbano Sostenible para Belgrado,
Septiembre del año 2002).

5. Regulación de los servicios de
buses
5.1 Introducción
5.1.1 Definiciones
Las siguientes definiciones se utilizan:
Medidas de regulación son directivas, res-
tricciones o prohibiciones específicas que son
impuestas por la legislación o las autoridades.
El marco regulatorio es el concepto más am-
plio del rango completo de incentivos, libertades
y medidas regulatorias donde el estado/autori-
dad pública juega un rol central.
El contexto regulatorio incluye no solamente
el marco de reglas y medidas implementadas
por la autoridad pública, pero el ambiente de
operación que contribuye a regular el com-
portamiento del sistema (es decir, mercados,
asociaciones de operadores, organizaciones
no-gubernamentales, etc.).
5.1.2 Beneficios de la competencia
En los años recientes ha sido ampliamente
reconocido que los incentivos proporcionados
por la competencia son más efectivos en promo-
ver la eficiencia y responsividad de demanda en
los servicios de transporte que las directivas o
la provisión directa de servicios por las agencias
estatales. Este principio general está sujeto a
algunas reservas:
Un estudio reciente (Halcrow Fox for Depart-
ment for Internacional Development, UK May
2000) concluyó que:
n La competencia puede ser una fuerza pode-
rosa para la mejoría pero solamente traerá los
beneficios grandes si son regulados apropia-
damente, mas no necesariamente de manera
pesada o fuerte.
n La regulación no está exenta de riesgos – es
costosa y si se aplica de manera no apropiada
puede frenar la innovación en la entrega de
servicios y competencia.
n No hay un régimen regulatorio óptimo. Nin-
guno es perfecto. La estrategia más apropiada
debería ser seleccionada y ajustada a las con-
diciones locales. Los factores en esta elección
incluyen:
• Características geográficas, demográficas y
socioeconómicas;
Módulo 3c: Regulación y planificación de buses
• Objetivos de política de transporte público y
objetivos de preciación;
• Capacidad institucional;
• La estructura de la industria;
• Los tipos y modos de transporte en el área.
5.2 Tipología de regulación
Existe una amplia variedad de estructuras del
mercado y regimenes regulatorios asociados
en el sector de buses, desde los monopolios
privados hasta los mercados abiertos. El estudio
de DfID desarrollo la clasificación de la co-
lumna izquierda de la Tabla 2. No obstante, se
reconoce que estos regimenes pueden existir en
la misma localización para diferentes modos, es
decir que puede haber un mercado no-oficial
o no-regulado para el paratransporte público
paralelo a la red formal.
Esta clasificación combina los tres conceptos de:
1. Estrategia reguladora;
2. Tipo de mercado;
3. Acceso al mercado y medidas de procuración.
Para el propósito de este módulo de revisar
opciones, se ha desarrollado una clasificación de
tres formas (mostrada en la columna derecha de
la Tabla 2), basada en el grado de competencia.
Tabla 2: Clasificación de mercados y
competencia
Grado de
Clasificación
competencia
• Monopolio Sin competencia
• Contratación de gestión
• Contratación de servicio
por costo bruto
• Contratación de servicio
por costo neto
Competencia
controlada
• Franquicias
• Concesiones
• Licenciación de cantidad
• Licenciación de calidad
Competencia
• Mercado abierto
abierta
5.2.1 Sin competencia
Lo siguiente se refiere a un mercado cerrado. La
responsabilidad para dar servicios de transporte
se da a una sola compañía operadora ya sea pri-
vada (p. ej. Singapore Bus Services en Singapur
1973 – 1984) o más comúnmente una agencia
del sector público que planea y opera directa-
19

El papel de las
motocicletas en países en
desarrollo
Las motocicletas pequeñas en
países en desarrollo ofrecen
un alto nivel de servicio (sin
tiempo de espera, velocidad
puerta-a-puerta alta) y bajo
costo que es muy difícil
lograr con cualquier forma
de transporte público. En
Bali, Indonesia en 1999 la
distribución modal para viajes
motorizados fue motocicleta
76%, automóvil 20% y bus
4%. En Hanoi, Vietnam en
2003, los buses llevaban
menos de 10% de todos los
viajes, mientras la distribución
de motocicletas era cerca de
80%. Los retos políticos claves
en estas ciudades es transferir
viajes de motocicletas al
transporte público y reducir la
velocidad con que los usuarios
de motocicletas cambian por el
automóvil privado.
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
mente los servicios (p. ej. London Transport
antes de 1985, Bangkok, muchas ciudades en
Alemania y EE.UU., Bucarest, Viena, muchas
ciudades Chinas antes de las primeras asocia-
ciones conjuntas de buses en la década de 1990,
la mayoría de las ciudades CIS). Muchas de las
características de los monopolios se comparten
con los oligopolios. El modelo de monopolio
fue muy común antes de la década de 1980.
El monopolio es una estructura de industria así
como un estado de no competencia. El estudio
DfID concluyó que:
Los monopolios públicos son, casi siempre,
menos efectivos que los regimenes competitivos.
Esto resulta de una combinación de interferen-
cia política, gestión con incentivos deficientes,
el poder del trabajo organizado y otras obliga-
ciones. No todos estos funcionan en todos los
monopolios públicos y varía su alcance pero,
casi sin excepción, están presentes en grado
suficiente para resultar en una deficiencia de
eficiencia significativa comparada con una
alternativa bien escogida de regimen compe-
titivo. No obstante, los monopolios públicos
tienen la ventaja de un control de autoridad
de los servicios y las tarifas. Esto puede hacer
que la integración y la atención a las necesida-
des sociales y otras de la comunidad sean más
fáciles de lograr. Pero incluso esto requiere una
coherencia de propósito y acción dentro del
sector público que casi siempre hace falta. En
los estudios de caso y la investigación de lite-
ratura no hemos encontrado ningún ejemplo
donde un monopolio público puro ofrezca una
alternativa superior al arreglo competitivo
mejor diseñado.
No obstante, un monopolio de provisión de
transporte no es un monopolio de provisión
de transporte de pasajeros urbanos. Habrá
competencia entre los buses y otros medios de
transporte público (trenes, ferry) y, si un mo-
nopolio no puede entregar servicios adecuados,
crea una oportunidad para que los operadores
de paratransporte público informal entren al
mercado. Una vez establecido, el paratransporte
público ofrece competencia muy efectiva contra
un sector público muy complaciente y es muy
difícil controlarlo o limitarlo.
Algo más importante es que habrá competencia
entre el transporte público y los medios no
20
motorizados (caminar y bicicleta) y los medios
de transporte motorizados privados, particular-
mente la motocicleta y el automóvil particular.
El estudio DfID concluyó que la competencia
interna entre proveedores de transporte público
era más efectiva al promover las mejorías del
servicio que la competencia con los medios
privados.
5.2.2 Competencia controlada
La competencia se puede controlar de dos
formas:
n Para el mercado: se le entrega a un operador
el derecho exclusivo de proporcionar servicios.
La competencia es generada por entregar el
derecho exclusivo.
n En el mercado: los operadores compiten por
los pasajeros, cumpliendo con ciertas reglas
de competencia.
Hay varios casos en que la competencia ocurre
tanto para el mercado como en el mercado,
como por ejemplo donde una cantidad limitada
de operadores reciben los derechos de operación
y compiten subsecuentemente por los pasajeros.
En cualquiera de los casos, se necesita que haya
una autoridad competente para controlar la
competencia: gestionar el proceso competitivo
para entregar el derecho exclusivo o no exclusivo
y en el segundo caso dar las reglas que gobier-
nan la competencia “en la vía”.
Ciudades desarrolladas
En la mayor parte de las ciudades desarrolladas,
la competencia controlada es para el mercado, es
decir la competencia es para el derecho de ope-
rar. Esto es debido a que el transporte urbano en
ciudades en desarrollo es casi siempre altamente
subsidiado y la competencia para el mercado es
determinada a favor del operador que requiere
la menor cantidad de subsidio para proporcionar
el nivel fijo de servicio especificado por laa uto-
ridad. Una vez el principio de que cada modo
recupera sus costos de las tarifas se ha abando-
nado a favor de la integración, la vía se abre para
la preciación de los servicios utilizando criterios
económicos más que relacionados con el costo.
La estrategia de competencia para el mercado
ha sido adoptada, con grados variados de
sofisticación, por muchas ciudades en países
desarrollados como ciudades de la Unión Euro-
pea incluyendo a Londres, Dublín, Copenhague,
 Módulo 3c: Regulación y planificación de buses

Estocomo, Helsinki; también ciudades en Aus- para asegurar la apertura del mercado. Hay, no
tralia, Nueva Zelanda y EE.UU. obstante, varios ejemplos de industrias de buses
La administración de un sistema completa- reguladas sin efectividad.
mente integrado y un régimen de competencia
5.2.4 Vacío regulador
controlada demanda una capacidad bastante
alta y una base legal comprensiva. Los altos Si el gobierno no tiene políticas, prioridades y
principios claros, la toma de decisiones tiende
estándares de transparencia, la integridad y la
a ser ad hoc, con una negociación con todos los
justicia son necesarias si los operadores deben
grupos interesados para cada asunto.
tener confianza en el proceso de premiación.
La ausencia de principios direccionales crea un
Ciudades en desarrollo ‘vacío regulador’ dentro del cual los operadores
En las ciudades del mundo en desarrollo, la ca- pueden suponer y adquirir derechos que se han
pacidad de planificación y regulación del trans- atrincherado y que ellos defienden. Incluso los
porte es fuerte pero las fuerzas de competencia operadores ilegales, quienes han llenado los
son bastante débiles. En las ciudades del mundo vacíos en el mercado creados por la inflexibili-
en desarrollo se aplica lo opuesto. De hecho, la dad del sistema para responder a los cambios en
implementación exitosa de una estrategia para la demanda, claman por sus derechos.
la competencia controlada es casi una caracterís-
tica definitoria de una ciudad desarrollada. “El vacío regulador produce frecuentes
Unas pocas ciudades en desarrollo han intro- confrontaciones, tanto entre la
ducido la competencia para el mercado. Se
han realizado algunos intentos, con resultados autoridad y la industria, y entre los
variados debido a problemas en el diseño o distintos grupos de operadores.”
ejecución del proceso de licitación, y la supervi-
sión subsiguiente de los contratos. Incluso así, la El vacío regulador también alienta a los ope-
competencia efectiva en el mercado también es radores de los diversos modos de transporte a
poco común en los países en desarrollo por la consolidarse en asociaciones de comercio, gene-
falta de sofisticación en el marco regulatorio y la ralmente lideradas por un ‘hombre fuerte’ influ-
baja capacidad de las instituciones. Hay muchas yente, cuyo principal objetivo es el de proteger
restricciones par aproducir competencia efectiva los intereses de los miembros contra iniciativas
en el mercado, ya que los operadores de buses desfavorables. Ellos también tienden a imponer
tienden a organizarse entre sí para frenar la en- controles y cobros ilícitos a los operadores.
trada de nuevos operadores, o incluso incursión Tales organizaciones pueden arrogarse el
de otros modos, en sus rutas y territorios. La res- representar legítimamente los intereses de los
puesta de la autoridad reguladora en tales casos operadores, y, en algunos casos, ellos lo hacen
es frecuentemente delegar a las organizaciones (por ejemplo, al controlar los accesos a los mo-
de ruta, usándolas como intermediarias. Los dos, rutas o distritos). Debido a la gran cantidad
intentos de retar el poder de las asociaciones de de miembros y a su tendencia a la militancia,
operadores monopolísticos son raras, y pueden estas organizaciones tienen generalmente un
provocar una resistencia determinada. considerable poder, y, a la larga, pueden tener
5.2.3 Mercado abierto (desregulación) más poder que el regulador. Este poder puede
ser realzado con la ‘captura reguladora’ (cuando
En un mercado abierto, cualquier operador
por ejemplo, parte de lo recaudado por cobros
calificado que cumpla criterios específicos de ilícitos y extorsión va a dar a los reguladores,
organización y seguridad puede operar cualquier quienes tendrán entonces interés en mantener
servicio a su discreción. El ejemplo mejor do- el sistema ilícito). Finalmente, los operadores
cumentado es en las ciudades del Reino Unido pueden tener poder de veto, ejercitable a través
fuera de Londres. de huelgas o protestas. El uso de este veto, o la
Hay pocos ejemplos de industrias de buses sin amenaza de su uso, tiende a producir indecisión
regulación en los países en desarrollo, es decir por parte de la autoridad o un rechazo a tomar
ciudades donde la autoridad toma medidas iniciativas.

21

Llamada a reforma
La Coroporación de Transporte
Terrestre de Punjab (de pro-
piedad estatal) en Pakistán
alcanzó un punto a inicios de
1997 donde solo 27 buses de
su flota de 845 podía operar,
pero tenía más de 10.000 per-
sonas que pagar por personal.
El personal fue reducido por el
Banco Mundial con un costo de
PKR 2 billones.
Fig. 9
Un ‘círculo vicioso’
que ilustra cómo
las instituciones
reguladoras ineficientes
pueden crear un
equilibrio de alto riesgo
/ bajo costo / baja
calidad en la industria
de transporte público.
Louis Berger Inc.,2002
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Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
El vacío regulador produce frecuentes confron-
taciones, tanto entre la autoridad y la industria,
y entre los distintos grupos de operadores. Ne-
gociar o evitar estos conflictos puede consumir
muchos de los recursos de personal regulador
disponibles, alejándolos del monitoreo y planifi-
cación sistemáticos. Esto también significa que
las decisiones menores (tales como el cambio
de una ruta que afecta a otras rutas) tiende a
llegar a los niveles más altos de la autoridad. La
negociación de asuntos entre la autoridad y los
operadores tiende a no considerar mucho los
intereses de los usuarios.
La regulación ad hoc es esencialmente reactiva.
Los asuntos se enfrentan sólo cuando son lo
suficientemente grandes o conflictivos para
llegar a la agenda. Existe una tendencia a acudir
a soluciones oportunas y de compromiso – para
tratar los síntomas – lo cual perpetúa la regu-
lación ad hoc. La regulación ad hoc produce
una tasa muy lenta de cambios. Generalmente,
el ‘equilibrio de poder’ entre el operador y el
gobierno está a favor del operador. El ciclo de
falta de normas reguladoras claras, regulación
inapropiada, control ilegal, que lleva a demanda
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“bajo el mismo techo” (usualmente un depar-
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22
insatisfecha, generación de instancias ilegales y
perpetuación de servicios pobres y bajas inver-
siones se ilustra en la Figura 9.
5.3 El papel de la autoridad
El papel que juega la autoridad supervisora o
reguladora variará entre los tres modelos (sin
competencia, competencia controlada y compe-
tencia abierta) pero un cuerpo efectivo se necesita
para que cualquiera de los modelos sea exitoso.
Bajo el modelo de “no competencia” se requiere
un cuerpo supervisor para asegurar que los ope-
radores cumplan ciertos estándares de cobertura
del servicio, desempeño y calidad. No obstante,
en un monopolio privado la autoridad puede
no tener un recurso efectivo si los estándares no
se cumples dado que el operador beneficiado
será difícil de reemplazar en el corto plazo y a
menudo culpará de sus problemas a las deficien-
cias en el ambiente de regulación y operación.
En ausencia de una comparación, la autoridad
tenderá a aceptar esto sin críticas. Esto puede
desmotivar las iniciativas de planeación de la
autoridad.
En el caso de un operador del sector público
el cuerpo de supervisión estará probablemente
tamento del gobierno municipal) y no será
completamente independiente. También puede
haber una junta de supervisión.
Un monopolio tiene incentivos débiles para
controlar los costos y la agencia supervisora
debe llevar a cabo la tarea de pedir al gobierno
que financie los crecientes déficit de operación.
El gobierno como tal puede contribuir a estos
déficit, por ejemplo al promover la existencia
de personal en exceso. Puede que el gobierno
no tenga interés de incrementar las tarifas al
nivel de recuperación de costo por razones
políticas. Esta es una pendiente resbalosa hacia
abajo en la cual muchas compañías guberna-
mentales de monopolio de buses han caído. La
caída puede llegar a niveles extremos antes de
que se reconozca el imperativo para reforma.
Bajo la competencia controlada “para el
mercado”, la autoridad será responsable de la
planeación y desarrollo de todo el servicio de
transporte, incluyendo todos los modos, tal vez
hasta el nivel de cronogramas de operación.

Las tareas de la autoridad incluirán:
n Planificación de la infraestructura de trans-
porte y sistemas técnicos (tales como sistemas
de información y tiquetes);
n Definir cada ruta en la red y especificar los
parámetros de servicio;
n Obtener los servicios a través de licitación y
contratos, y la gestión de esos contratos;
n Resolver cuestiones de coordinación entre
operadores;
n Monitorear el cumplimiento del operador de
cada contrato de ruta;
n Monitorear la red completa contra la de-
manda;
n Establecer las tarifas.
Para estas tareas, se debe establecer y mantener
una base de datos completa de transporte.
La autoridad también será el asesor principal del
gobierno sobre política de transporte público. Se
recomendarán estándares de servicio incluyendo
la capacidad y calidad, estándares ambientales,
tarifas, vehículos y condiciones laborales.
Bajo un mercado abierto, las responsabilidades
principales de la autoridad serán asegurar que
la competencia permanece efectiva, y mantener
y reforzar la mínima seguridad y estándares
ambientales para los operadores y servicios. El
papel de la autoridad no incluirá planificación
comprensiva de la red y sus servicios – esto
será realizado por los operadores en el mercado.
Un sistema de registrar rutas y buses en ruta
asegurará que la autoridad monitoree la red. La
autoridad puede tener la responsabilidad de
obtener los servicios que el mercado esté dis-
puesto a proporcionar. Esto será hecho a través
de licitaciones y contratos.
5.4. Factores que definen los regimenes
regulatorios en ciudades en
desarrollo y desarrolladas
Como se anotó arriba, hay una división clara
entre las ciudades en desarrollo y las desarrolla-
das y con respecto a las características básicas
de sus sistemas de transporte público. Estas
determinan sus marcos regulatorios.
Las características que definen el transporte
público en ciudades en desarrollo son:
n No hay subsidio, excepto en el caso en que
las compañías del sector público pueden ser
Módulo 3c: Regulación y planificación de buses
subsidiadas por pago de sus déficit ex post,
es decir si sus déficit son pagados por fondos
públicos. Los modos de sector privado típica-
mente cubren sus costos totales de las tarifas.
Hay varias razones:
i. La mayoría de las ciudades en desarrollo
confían en los sistemas de paratránsito de
bajo costo y baja calidad que logran recu-
peración de costos a pesar de las restriccio-
nes de pago de los usuarios. Los medios de
paratránsito llenan espacios en el rango de
calidad, cubrimiento de la red o capacidad
de modos formales;
ii. La administración de subsidios requiere
mecanismos administrativos sofistica-
dos para asegurar que están localizados
eficientemente y las agencias son responsa-
bles. Los gobiernos de las ciudades en de-
sarrollo en muchas ocasiones les hace falta
este nivel de capacidad;
iii. Los subsidios se aplican más fácilmente
a grandes compañías de transporte que
tienen gerencias responsables y que res-
ponden a las demandas, mientras que el
sector individual domina en gran parte de
las ciudades en desarrollo;
iv. Los gobiernos en desarrollo muchas veces
necesitan fondos suficientes para subsidiar
el transporte, porque hay prioridades más
importantes del uso de los fondos públicos.
n Hay relativamente poca integración de rutas,
modos o tarifas;
n El marco regulatorio no imponen obliga-
ciones de servicio en los operadores. Esto es
frecuente porque las autoridades regulatorias
carecen de la capacidad para planear redes y
asegurar las obligaciones del servicio. La re-
gulación tiende a ser permisiva – un vehículo
obtiene una licencia para operar en una ruta
y el incentivo principal para operar el vehí-
culo es el incentivo del operador para generar
ganancias. No hay sanciones por fallas en la
operación. Los cambios en rutas y capacidad
tienden a ser incrementales y usualmente en
respuesta a la presión del público o los opera-
dores.
n La competencia en el mercado es general-
mente no efectiva no obstante la presencia
de múltiples operadores porque hay medidas
reguladoras restrictivas por el gobierno y
prácticas restrictivas por las asociaciones de
23
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Etapas en el desarrollo del sistema
de transporte público en Singapur
El sistema de transporte público de Singapur
fue caracterizado como un sistema “en desa-
rrollo” en la década de 1970 con un operador
de buses en monopolio SBS el cual proporciona
malos servicios, suplementado en las horas
pico por buses de colegio y otros contratados
bajo un “esquema suplementario”, análogo al
paratránsito. La regulación era realizada por el
Ministro de Comunicaciones.
En 1987 la primera línea MRT fue inaugurada
y para facilitar la integración se estableció un
Consejo de Transporte Público por estatuto en
1987 con responsabilidad de autorizar las rutas
de buses y tarifas de los buses, taxis y MRT. En
1989 se estableció Transport Link Ltd (TL), con
capital de inversión contribuido igualmente por
SMRT, SBS y TIBS para gestionar la planifica-
ción integrada de rutas de buses y el sistema de
tiquetes comunes. Estos desarrollos dejaron a
Singapur en la categoría de sistema de transpor-
te de ciudad “desarrollada”. Excepcionalmente,
no obstante, el transporte público no estaba
directamente subsidiado, excepto con respecto
a los costos de infraestructura.
La integración continuó con el establecimiento
del SLTA en 1995, la racionalización de rutas
de buses que complementaran las extensiones
sucesivas a las redes de MRT y LRT (que es-
taban compuestas por 95 estaciones en 2003)
y el sistema de recolección de tarifa universal
“ez-link” de tarjeta inteligente (smart card) in-
troducido en 2002. Estos buscan permitir viajes
impecables a lo largo de la red.
De manera única para un sistema urbano alta-
mente desarrollado, el subsidio de transporte
en Singapur permanece confinado a costos de
capital e infraestructura (que incluyen túneles,
viaductos, estaciones, señalización y el primer
conjunto de trenes en líneas nuevas= aunque
la cantidad de subsidio es gigantesca dada la
construcción de 128 km de metro y tren ligero
en los últimos veinte años. Los costos de ope-
ración son cubiertos por tarifas.
El “duopolio” en provisión de servicios de bu-
ses (por SBS y TIBS) fue reafirmado por el
documento de política de transporte de 1996
sobre la base de estabilidad y el potencial para
apoyar rutas de buses sin ganancias por sub-
sidios cruzados internos. El gobierno afirma
que los dos operadores de buses compiten “en
términos de eficiencia, efectividad de costos y
niveles de servicio”, y dice que Singapur no irá
a competencia más intensiva en el mercado de
buses, ni competencia para el mercado (A World
Class Transport System, White Paper, Singapore
Land Transport Authority 1996).
24
operadores que restringen el acceso a rutas
y terminales. Donde no existe competencia
en el paratránsito, tiende a no crear los in-
centivos para la mejoría del servicio. Crear
competencia en el mercado para el mercado,
requiere una planeación efectiva y capacidad
de regulación, por lo menos para imponer
algunas obligaciones de servicio y desarrollar
cronogramas mínimos. Donde están presen-
tes los operadores del sector público, tienden
a tener ventajas comerciales y son frecuen-
temente regulaciones que los protegen de la
competencia;
n La baja capacidad institucional limita la
perspectiva de funciones regulatorias y crea
dificultades al imponer medidas regulatorias
en el sector informal; la regulación frecuen-
temente es limitada a imponer permisos y
tarifas de recolección.
Las características de los sistemas de transporte
en las ciudades desarrolladas son:
n El transporte es subsidiado; el costo del trans-
porte público es alto, lo cual se justifica con
su alta calidad. Puede haber procedimientos
que aseguren que se obtenga el mejor valor de
los fondos gastados en el subsidio;
n La calidad de servicio y la confiabilidad es
alta para lograr los objetivos de transferir via-
jes de los vehículos privados, proporcionando
equidad de movilidad para los miembros de
la sociedad en desventaja mientras se cum-
plen altos estándares ambientales, sin restric-
ción de tarifas;
n Hay un alto grado de integración entre los
modos, rutas y tarifas; una tarifa común y/o
sistema de tiquetes común puede adoptarse.
Ya sea que la autoridad recolecta y retiene las
ganancias o hay un arreglo para distribuir la
ganancia entre operadores;
n Hay una ausencia de modos de paratránsito
informales;
n Hay una autoridad efectiva de transporte
con una capacidad altamente sofisticada para
planear, proporcionar servicios y monitoreo,
dirigido por una junta de supervisión cuyos
poderes y deberes son definidas por estatutos;
n Puede haber un operador de monopolios del
sector público.
Las características del sistema altamente desa-
rrollado puede ser reconocido como el modelo
vislumbrado en la regulación de borrador de la
 Módulo 3c: Regulación y planificación de buses

Unión Europea sobre transporte descrita en el 5.5. Implementación de una competencia

siguiente capítulo. controlada
Dadas estas características, es posible clasificar Hay dos conjuntos de cuestiones del diseño de
las ciudades por la etapa de desarrollo de sus una estrategia para competencia controlada:
sistemas de transporte, y también identificar la n La estrategia de regulación;
etapa en la cual un sistema de transporte ha he- n Acceso al mercado: los medios de obtención.
cho la transición de una categoría a la siguiente.
El ejemplo de Singapur es descrito abajo. 5.5.1 Estrategia de regulación
El transporte público en la mayoría de ciudades
Europeas, Norteamericanas, de Australasia y
las anteriormente comunistas ha sido operado
por monopolios del sector público. Hay una
Franquicias de buses en Hong Kong tendencia fuerte hacia la competencia controlada
El sitio WEB del gobierno de Hong Kong entrega en la forma de contratación de la provisión de
una descripción del sistema de concesiones del
servicios de transporte a varios oferentes, con los
transporte público en Hong Kong.
Adaptado de http://www.info.gov.hk/info/franchis.htm, actualiza-
contratos que confieren un derecho exclusivo por
do en octubre del año 2002. un término de años determinado. La tendencia
Las franquicias de buses han sido otorgadas ha sido reforzada por la regulación en borrador
a través de propuestas desde 1991. Las com- de la Unión Europea descrita más adelante.
pañías de buses concesionadas enfrentan una
competencia aguda de los otros modos de Muy pocas ciudades en desarrollo han adoptado
transporte, incluyendo trenes y buses públi- los contratos de licitación competitiva, aunque
cos ligeros. La primera mitad del año 2002, las muchos países de Sudamérica han tenido
compañías de buses concesionadas realizaron iniciativas.
el 39.1% de los viajes de transporte público
cada día. Formas de contratos
Existen cinco compañías de buses y una com- Hay una variedad de estrategias de contratación
pañía de ferries operando bajo el sistema de
franquicias – KMB, NWFB, Compañía de Buses
disponibles, incluyendo:
de Nueva Lantao (1973) Limitada (NLB), Citybus n Contrato de gestión, donde la autoridad es
dueña de los activos; Fig. 10
(operando dos redes concesionadas), LW y la
Compañía Limitada de Ferries “Star” (SF). Dos n Contratos de servicio: ya sea de “costo bruto”
Las concesiones fueron
directores designados por el gobierno están en exitosamente utilizadas
o “costo neto”. para introducir
el consejo de cada una de esas compañías.
Contratos de servicio – costo bruto o costo neto competencia en los
Para hacer sus operaciones más transparentes,
servicios de buses de
se requiere que los operadores concesionados Bajo un contrato de “costo bruto”, toda la Hong Kong.
publiquen periódicamente folletos con informa- ganancia es para la autoridad, y así el riesgo Karl Fjellstrom, junio de 2001
ción financiera y operacional para el público.
Las compañías concesionadas también de-
ben presentar programas de planificación con
cinco años de anticipación al Comisionado de
Transporte para aprobación. Para las com-
pañías de buses, estos programas incluyen
programas de desarrollo de rutas para los dos
primeros años y estos programas no finalizarán
hasta que los DCs más relevantes hayan sido
consultados. Los operadores concesionados
son también alentados a publicar promesas
de rendimiento y cartas de servicios, mejorar
su información sobre los servicios en la ruta
y reforzar sus servicios al cliente. Todas las
compañías concesionadas de transporte de-
ben establecer grupos de conexión con los
pasajeros para interactuar directamente con el
público, con el propósito de evaluar y mejorar
los estándares del servicio.

25
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

de ganancia recae sobre ésta. El operador debe
considerar solo el costo de proporcionar el
servicio contratado, que puede ser estimado con
alguna precisión.
Si los contratos son “costo neto” es decir que
los operadores basan sus ofertas en la ganancia
esperada para la ruta, más la cantidad de sub-
sidio (si existe) requerido para cubrir los costos
totales. Las licitaciones incluirán una suma que
cubrirá el riesgo de que no se logre la ganancia
por demanda esperada en la práctica. En las
licitaciones de Londres, donde la demanda de
pasajeros estaba bien establecida, se notó (The
London Bus Tendering Regime- Principles and
Practice. Toner JP 7th Internacional Conference
on Competition and ownership in Land passen-
ger Transport. June 2001) que los costos para la
autoridad de licitación eran alrededor de 10%
por km de bus menos costosas en los contratos
“brutos” que en los contratos netos.
En una ciudad como Hanoi, Vietnam, que no
tiene una red extensa de rutas de bus, los datos
básicos como demanda potencial de pasajeros
en corredores particulares y la elasticidad de
demanda en relación con las tarifas tiene que
ser estimada a partir de los datos empíricos. La
precisión de tales predicciones depende de la
calidad de datos de entrada y puede esperarse que
los licitantes agreguen un costo de riesgo para los
contratos de “costo neto” alrededor de 20 – 30%.
Así, los contratos de costo bruto son más baratos
para la autoridad en un ambiente donde los da-
tos confiables de demanda no están disponibles.
Los contratos de costo bruto involucran un
riesgo a la autoridad que el operador no trans-
fiere, o dan responsabilidad de todas las ganan-
cias a la autoridad. No obstante, donde hay una
gran proporción de ganancia se recibe fuera del
bus directamente por la autoridad (p. ej. con
la venta de tiquetes con valor, pases, tiquetes
mensuales, tiquetes por máquinas en las paradas
y tiendas al detal) este riesgo se reduce.
El costo neto de contratos de rutas ofrece el
potencial para la competencia en el mercado,
aunque el precio de competencia será reducido
donde se adoptan las tarifas y tiquetes integrados.
Al decidir si se adoptan contratos de costo
neto o costo bruto, el costo de pérdidas de la
proporción de tarifas pagadas en efectivo en
un contrato de costo bruto debe ser sopesado
contra la ganancia adicional por riesgo que un
licitante puede agregar a un contrato de costo
neto. En Londres, una mezcla de contratos de
costo bruto y neto fue utilizada para paquetes
de ruta diferentes.
Contratos de calidad
Una crítica frecuente de contratos de costo
bruto es que el operador no tiene incentivos
para atraer los pasajeros adicionales por medio
de mejorías en el servicio porque sus ingresos
son independientes de la ganancia. Incluso en
los contratos de costo neto el incentivo para
atraer pasajeros adicionales es débil. Para sobre-
pasar este desincentivo, los contratos de calidad
han sido adoptados en pocos países (Noruega,
Australia, Nueva Zelanda).

Tabla 3: Una amplia variedad de posibles acuerdos competitivos para los servicios de
buses
Acuerdo Características
Monopolio público La autoridad posee y opera el sistema
Contrato de administración La autoridad posee el sistema, contrata la administración
Contrato de servicios:
– costo bruto Los ingresos van a la autoridad, los concesionarios compiten por los
costos de producción
– costo líquido Los ingresos van al operador, los concesionarios compiten por costos e
ingresos.
Concesiones La autoridad puede especificar algunos parámetros del servicio
Licencias de calidad Cualquier operador que cumple con los criterios de calidad puede
operar
Licencias de cantidad Límite en el número, suficiente para generar competencia
Mercado abierto Entrada libre, con pocas reglas básicas

26

Un contrato de calidad es una forma de con-
trato de incentivos que busca obtener el mejor
servicio posible para los usuarios en un nivel de
subsidio dado. Tales contratos usan medidas
de desempeño bien definidas y claramente
predecibles para lograr servicios, planificación
mejorada de largo plazo y mejores redes regiona-
les integradas.
Los contratos de calidad son flexibles y, a dife-
rencia de las licitaciones competitivas, no nece-
sitan duraciones fijas. Los contratos de calidad
tienden a fortalecer los incentivos del mercado
y reducen la negociación de costos de contrato
de manera relativamente infrecuente. Bajo el
contrato, se requiere que el operador recolecte
datos de los usuarios sobre sus percepciones
de la calidad de servicio que es utilizado para
medir las percepciones de desempeño de los
clientes. Los parámetros más importantes serán
tiempo de viaje, información sobre el servicio en
las paradas y en el vehículo, nivel de tarifa y la
estructura de descuento.
Adicionalmente, las autoridades de transporte
público pueden utilizar las licitaciones como
una amenaza para disciplinar a la firma si el
nivel de servicio especificado no se logra.
Un ensayo de calidad se desarrollo en el Con-
dado Hordaland, Noruega entre 2000 y 2003
(Experiences with Quality Contracts in Public
Transport in Norway. D.; Berge, S. Brathen, O.
Hauge y F. Ohr. 8th internacional Conference
on Competition and Ownership in Land Pas-
senger Transport, 2003). La evaluación demos-
tró que los usuarios respondían significativa-
mente a las mejorías en la calidad del servicio.
Contratos de incentivos de nivel de viajes
Un método alternativo para sobrepasar el desin-
centivo de atraer pasajeros adicionales bajo un
contrato de costo bruto es el uso de un contrato
de incentivos de nivel de viajes bajo el cual el
operador recibe el pago adicional por atraer
pasajeros extras. Los incentivos de nivel de
usuarios son sólo factibles cuando la demanda
se ha estabilizado y se pueden medir incremen-
tos significativos en los viajes.
Contratos de ruta o área
Un contrato puede gobernar la operación de una
sola ruta; o puede conferir un derecho exclusivo
Módulo 3c: Regulación y planificación de buses
para proporcionar todos los servicios en un área Cambio de operador
de la ciudad, sujeta a derechos limitados de Cuando Hong Kong reemplazó
acceso por otros operadores por conveniencia China Motor Bus con New
operativa. La autoridad puede agrupar contratos World First Bus en 1998, CMB
requirió la venta de parte de
de ruta singular para crear una franquicia de su flota, y transfirió el alquiler
área exclusiva de facto. Algunas de las ventajas de dos patios al operador que
claves de un contrato de área puede verse sólo si llegaba. Uno de los criterios de
el operador tiene un incentivo de incrementar el licitación fue que los oferentes
debían tener un plan robusto
nivel de viajes en los buses, es decir que el con-
para la transición.
trato tiene una base completamente comercial o
de costo neto.
Una gran ventaja de un solo contrato cubriendo
un área es que posibilita una transferencia de
responsabilidad para planear y diseñar la red de
rutas de la autoridad al operador, reduciendo
considerablemente la carga de trabajo de la auto-
ridad. Además, un operador de área (operando
especialmente bajo un contrato de costo neto, o
con base puramente comercial) tiene una alta
probabilidad de ser sensible a la demanda y así
más probable que se produzca un servicio bien
emparejado a la demanda, de tal forma que
los planes producidos por la autoridad bajo un
sistema de contratos de ruta múltiples.
Los grandes operadores de área pueden benefi-
ciarse de algunas economías de escala y mayor
eficiencia operativa, por ejemplo por buses inter-
operativos en varias rutas, incurriendo en menor
“millaje muerto” entre los patios y los terminales
y al implementar la integración de rutas y de
tarifas. Un operador de área puede también ser
responsable por cualquier deficiencia de servicio
en su área. Donde se requiere un pago, puede
esperarse una propuesta a licitación de valor más
alto para los contratos de parea que para múl-
tiples contratos de ruta, produciendo así mayor
ganancia para la autoridad. También, dado que
los múltiples contratos de ruta generarán mayor
competencia en el mercado, creando un riesgo
de ganancia para los operadores bajo contratos
de costo neto, esto se reflejará probablemente en
un “premium de riesgo” en licitaciones y costos
más altos de contratos para la autoridad.
En parte por la mayor inversión requerida para
un contrato de área, y en parte por el énfasis de
desarrollar un mercado de área y crear mayores
niveles de servicio, los contratos de área nor-
malmente tendrán duraciones más altas que los
contratos de rutas (p. ej. 7 – 10 años en com-
paración con 4 – 7 años). Esto reducirá tanto
27
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Reformas en licenciamiento y
regulación
Adaptado de GTZ SUTP, 2001
El sistema actual de licenciamiento en muchas
ciudades en desarrollo, donde ninguna persona
u organización es responsable de asegurar un
servicio de transporte público adecuado en una
ruta en particular, es un problema fundamental
del transporte público.
Los reguladores deben o desregular el servicio
de buses (lo cual probablemente no harán) o de
lo contrario planificarlo y regularlo eficazmente.
Para realizar esta planificación y regulación,
ellos necesitan personal y conocimientos para
monitorear el rendimiento del transporte pú-
blico. Si el servicio entregado al público no es
aceptable, ellos deben estar preparados para
realizar cambios. A vista de esto, es claro que
el procedimiento común donde diversos ope-
radores tienen licencias de rutas para la misma
ruta, y bajo la cual la licencia asigna buses
particulares a rutas particulares por la duración
de la licencia de la ruta, debe ser terminado.
Cada ruta debe tener un operador que es res-
ponsable de asegurar la implementación de un
servicio aceptable en esa ruta. Esto requiere de
un cambio fundamental en los procedimientos
de licenciamiento, en el cual el operador – esto
es, un individuo, compañía, consorcio o algún
tipo de cuerpo contable legalmente- debe ser
el poseedor de la licencia.
El operador de la ruta debe ser obligado a en-
tregar un servicio “satisfactorio” y esto puede
involucrar definir los parámetros de servicios
clave, que pueden incluir los siguientes:
Horario de salida del primer y último bus
Número mínimo de buses en servicio
Capacidad de los buses a ser utilizados
alidas a ser entregadas por la hora del día
Mínima capacidad en hora punta por
sentido
Total de viajes diarios
Máxima ocupación punta
Especificaciones del vehículo, incluyendo
posición del motor, asientos, aire acondi-
cionado, altura del piso, máxima capacidad
legal incluyendo a quienes van de pie, ancho
del pasillo, alto de la cabina y número de
puertas.
Todas estas medidas se relacionan con calidad
del servicio desde la perspectiva del pasajero.
Las condiciones precisas pueden ser altera-
das por mutuo acuerdo entre el operador y
la autoridad de licenciamiento, en la línea de
circunstancias cambiantes. Esto es muy impor-
tante. Toda vez que el objetivo es aumentar el
número de pasajeros en las rutas, es esencial
28
que, o se agreguen más buses, o se usen buses
más grandes cuando el número de pasajeros
aumenta. Mientras el operador debe ser libre
de agregar más buses toda vez que las condi-
ciones mínimas son alcanzadas, la autoridad
de licenciamiento también debería retener el
derecho a pedir servicios mejorados si es que
cree que el operador no está respondiendo
adecuadamente al aumento en la demanda.
Mientras las medidas recién descritas son con-
cernientes a las obligaciones del operador, es
importante que los acuerdos clarifiquen que
las tarifas, si es que están controladas por el
regulador, puedan subirse para que el ope-
rador pueda cubrir sus costos de operación
legítimos, incluyendo la depreciación y cobros
de intereses y también un retorno de ingresos
razonable.
“El procedimiento común por el
cual diversos operadores tienen
licencias de rutas para la misma
ruta, y bajo el cual la licencia
asigna buses particulares a rutas
particulares por la duración de
la licencia de la ruta, debe ser
terminado. Cada ruta debe tener
un operador que es responsable
de asegurar la implementación de
un servicio aceptable en esa ruta.”
El operador también debe ser obligado a repor-
tar su rendimiento a la autoridad regularmente.
El acuerdo entre el operador y el regulador
debe contener algunas disposiciones para que
el regulador tome acciones contra el operador
si es que el servicio no es provisto como es-
taba especificado. Idealmente, esto debe ser
incremental, así las primeras ofensas reciben
pequeñas multas, mientras que los abusos
persistentes y serios pueden resultar en la
pérdida de la ruta.
No se debiera requerir de ninguna licencia es-
pecial para el bus, y ningún pago fuera de la
matrícula normal del vehículo debiera exigirse.
Todo el esfuerzo debiera hacerse por parte del
gobierno para asegurar que el costo de los
servicios se mantenga en el mínimo. La tributa-
ción en la provisión de servicios de transporte
público normales debería mantenerse en un
mínimo absoluto.

Tabla 4 (I): Esquema de franquicias – un resumen de temas y opciones
Esquema de franquicia
Base para determinar la
cantidad de operadores
Base para el derecho de
operación
Principios de diseño de
áreas/grupos de rutas
Roles de planificación de
servicio y responsabilidades
entre el operador y la
autoridad
Especificación de servicio
por parte del gobierno
Duración del contrato
Derechos de exclusividad o
de no-exclusividad
Criterios para subsidios
Tratamiento de operadores
beneficiados
Política sobre provisión de
buses
Política sobre provisión de
patios
Módulo 3c: Regulación y planificación de buses
Práctica usual con franquicias de pequeña escala de buses
Principios de “regulabilidad”:
• licencias múltiples para cada ruta son difíciles de regular;
• el tipo “una licencia, una ruta” permite que la franquicia incluya
obligación de servicio;
• en una ciudad grande, las rutas deberían ser por franquicia en áreas
o paquetes para promover eficiencia;
• un tamaño de paquete menor quiere decir reemplazo más fácil de
operador y permite una duración menor de contrato.
Opciones:
• un espacio de salida o un “número de salida” diario;
• una ruta;
• un grupo de rutas o una red local;
• un área…
Si son separados, conferir obligación de servicio de responsabilidad,
o sobreponer para promover la competencia.
Las franquicias de rutas normalmente requieren la planificación de
las redes por la autoridad. La franquicia de área puede imponer la
responsabilidad para la planificación de redes en quien se encarga de
la franquicia.
El gobierno puede especificar:
• todos los parámetros de servicio (ruta, número tipo y calidad de
vehículos, tarifa máxima, periodo de operación, frecuencia);
• sin parámetros de servicio (si la ruta individual lo permite);
• parámetros de servicio máximos y mínimos;
• solo parámetros de servicio mínimos;
Quien está a cargo de la franquicia puede tener alguna libertad para
exceder los parámetros de servicio.
• 3 años para minibús;
• Hasta 10 años para buses grandes;
• Hasta 20 años si requiere inversión de infraestructura y desarrollo.
Las franquicias pueden conferir derecho exclusivo a la ruta,
terminales o lugares de parada.
Las franquicias de rutas exclusivas y de área normalmente incluyen
obligaciones de servicio.
La competencia puede ocurrir aún en secciones de ruta comunes.
Las franquicias de área exclusiva deben permitir alguna incursión por
razones operacionales.
El subsidio puede ser garantizado por objetivos económicos y
sociales más amplios, especialmente cuando reducir el uso de
los automóviles es un objetivo, pero hay argumentos fuertes para
establecer tarifas a nivel de recuperación de costo donde sea posible.
Un sistema subsidiado involucra una mayor complejidad
administrativa y responsabilidad.
Los subsidios deberían ser enviados a usuarios con necesidades, no
aplicados como algo predeterminado.
Los operadores individuales pueden oponer reformas, deberían ser
invitados para consolidarse en organizaciones de rutas y aplicar para
una franquicia.
Los buses normalmente proporcionados por el operador de la
franquicia excepto en el caso en que hay un contrato de gestión.
Los patios involucran un gran gasto, gran tiempo de construcción,
y problemas de disponibilidad de tierras; requiere una tenencia de
franquicia a largo plazo, por lo menos diez años. Si los patios son
proporcionados por el gobierno, la tenencia de la franquicia puede ser
más corta, y será más fácil reemplazar al operador.
29
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Tabla 4 (II): Esquema de franquicias – un resumen de temas y opciones

Esquema de franquicia
Política sobre provisión de
infraestructura de rutas
Criterios para licitar/ otorgar
contrato
Criterios y procedimientos
para extensión o renovación
Pagos a franquicia
Monitoreo de desempeño
por la autoridad.
Sanciones
Práctica usual con franquicias de pequeña escala de buses
Los paraderos pueden ser proporcionados por el gobierno, operador
de la franquicia u otra agencia.
Si los operadores comparten instalaciones en franquicias cortas, el
gobierno debería ser propietario de la infraestructura.
Los criterios de selección variarán con los objetivos del gobierno.
Opciones:
• Calidad de servicio;
• Nivel de tarifas;
• Cantidad de pago o subsidio;
• Nivel de inversión.
Si el contrato es subsidiado, licitar nuevamente al expirar.
Si no es subsidiado, renovación sujeta a cumplimiento y desempeño
satisfactorio.
Los pagos se suman en el cargo a los usuarios, entonces
normalmente no se necesita un pago.
Las ganancias del pago pueden ser utilizadas para subsidio cruzado
de rutas rentables a las no rentables.
Grado de monitoreo depende del grado de obligaciones de servicio.
Donde se enmudece la competencia, el monitoreo es más importante
y las penalidades forman una parte importante de lso incentivos de
operadores.
La franquicia debería incluir la obligación para entregar datos de
operación a la autoridad.
La autoridad debería desarrollar un programa de monitoreo.
Los procedimientos deben ser justos, con notificación en el tiempo
debido y oportunidad de hacer representaciones.
Las penalidades por ser acumulativo, con infracciones menores
incurriendo en puntos hacia multas y falta de exclusividad.
Sanciones finales por ofensas serias y repetidas pueden ser la
terminación temprana del contrato.
La acción de desempeño puede ser apropiada al inicio.

Provisiones adicionales para operaciones subsidiadas

Riesgo de ganancia
Mitigación de riesgo de
ganancia
Criterios para otorgar
contrato
Con operador (contrato de costo neto)
Con autoridad (contrato de costo bruto)
Ajuste del contrato por cambios en costos de input
Normalmente, el objetivo es obtener el mejor valor por los fondos
de subsidios de tal forma que gane la licitación que cumpla los
estándares de calidad y ofrezca el menor subsidio.

la frecuencia como el número de licitaciones
comparadas con múltiples contratos de ruta.
Aunque la competencia en el mercado puede ser
limitada a las zonas donde los contratos de área
se sobreponen, o donde la incursión en una zona
de área de contrato es permitida, estos pueden
estructurarse para promover la competencia.
También hay desventajas de los contratos de
área. La dependencia en un operador de área
puede ser alto. Los problemas prácticos de reem-
plazar un operador de área serán más grandes
que un operador de ruta debido al gran tamaño
de la inversión inicial y la fuerte posición del
operador beneficiado. Hay un riesgo de disrup-
ción de servicios en caso de que un operador de
área cambie.
La Tabla 4 resume las cuestiones y opciones en
el diseño de contratos de franquicia de buses.

30

La política de UE sobre competencia
controlada
La competencia controlada es el punto medio
entre el monopolio y el mercado abierto. La
licitación de derechos exclusivos a las rutas o
redes de rutas, por un período límite de tiempo
le da a los operadores la libertad de responder a
las condiciones del mercado, mientras permiten
que desarrollen un mercado por sus servicios,
motivando así la inversión. Los requerimientos
del servicio público, tales como capacidad de
compra, accesibilidad, integración de la red y
tarifas y tiquetes comunes, deben cumplirse.
Usualmente, una autoridad de tránsito en un
gobierno de ciudad planea los servicios que
serán operados, desarrolla el mercadeo y promo-
ción de servicios y asegura que los servicios estén
completamente integrados.
La Comisión Europea ha reconocido que esta
estrategia, de aplicar presiones competitivas de
manera controlada produce costos de operación
menores al mismo tiempo que genera incentivos
para la mejoría de la calidad del servicio. La
calidad de servicio se ve como particularmente
importante, dado que una alta proporción de
usuarios de buses en la UE tienen la opción de
usar vehículo privado.
La Tabla 5 es presentada por la Comisión Eu-
ropea para apoyar su regulación propuesta. Los
datos son derivados de un análisis de tendencias
de transporte público en 30 ciudades grandes
de UE durante la década de 1990. Compara los
efectos del nivel de servicio y recuperación de
costos de las tarifas, de las tres estrategias princi-
pales de regulación descritas arriba:
n Sin competencia;
n Desregulación, tanto en el Reino Unido
como fuera de Londres;
n Competencia controlada – licitación de dere-
chos exclusivos.
La competencia controlada a través de licitación
de derechos exclusivos ha llevado tanto a una
mayor cantidad de pasajeros como una mayor
recuperación de costos por medio de las tarifas.
A la luz de estas conclusiones, una regulación
en borrador de la UE ha sido escrita, la cual ha
estado en discusiones durante varios años para
introducir más contratos de servicios públicos
para servicios de transporte. Estos contratos
confieren un derecho exclusivo por un periodo
Módulo 3c: Regulación y planificación de buses
Tabla 5: El efecto de diferentes estrategias de regulación sobre el
desempeño de transporte público
Cambio anual Cambio anual en proporción
Estrategia de regulación en viajes de de costos de operación
pasajeros cubierto por tarifas
Ciudades sin competencia
-0,7% +0,3%
en transporte público
Ciudades utilizando
desregulación sin
-3,1% +0,3%
rol significativo de
autoridades
Ciudades utilizando
competencia controlada
+1,8% +1,7%
Fuente: La propuesta modificada para una Regulación del Parlamento Europeo y del Consejo de acción sobre Estados
Miembros en relación con requerimientos de servicios públicos y el premio de contratos de servicio público en
transporte de pasajeros por tren y vías acuáticas
de tiempo limitado y un área de servicio limi-
tada y deberían ser otorgados en competencia
abierta.
Los elementos clave de la regulación de UE son
los siguientes:
n Requiere que las autoridades aseguren servi-
cios adecuados, que respondan a la demanda
que son de la más alta calidad y con precios
razonables, proporcionando integración, con-
tinuidad, seguridad y disponibles para todos
los grupos en la sociedad;
n Especifica las condiciones bajo las cuales las
autoridades puedan compensar a los operado-
res de transporte por el costo de cumplir los
requerimientos de servicio público y bajo los
cuales se deben entregar derechos exclusivos
para la operación de transporte de público de
pasajeros;
n Implica el uso de contratos de servicio pú-
blico si el pago de compensación financiera
por el costo de cumplir con los requerimien-
tos de servicios públicos, o la entrega de dere-
chos exclusivos, está involucrado;
n Prescribe que los contratos deben ser otorga-
dos solamente por licitación competitiva de
procedimientos válidos, abiertos y no discri-
minatorios y no durarán más de ocho años en
los servicios de buses;
n Los contratos de servicios públicos pueden ser
otorgados directamente si tienen un prome-
dio estimado anual de menos de un millón de
euros, y si todos los requerimientos de servi-
cios públicos son incorporados, un promedio
estimado de valor anual promedio de menos
de tres millones de euros;
31
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 11 ��������������������� ���������������������

Pasos en el proceso �������������������
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de licitación ����������
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32
 Módulo 3c: Regulación y planificación de buses

n Las autoridades pueden decidir no dar un 2.Evaluación de la licitación. Riesgos de regulación

contrato de servicio público a ningún opera-
dor que ya tiene o podría, en consecuencia,
tener más de una cuarta parte del valor del
mercado relevante de transporte de pasajeros.
Bajo el principio subsidiario de UE (es decir,
las regulaciones deberían ser administradas al
nivel administrativo menos práctico) se dejará
a países individuales, dependiendo de los obje-
tivos nacionales, a determinar la forma como
los principios deberían ser implementados y los
roles y responsabilidades de las autoridades y
operadores. La regulación propuesta no prohi-
birá ninguna de las tres opciones estratégicas
generales descritas arriba, pero será influyente al
determinar la estrategia.
5.5.2 Los medios de aprovisionamiento
La competencia por el mercado usualmente
involucra la autoridad especificando los servicios
y la organización de apoyo y infraestructura
que debe proporcionarse, después invitando a
los potenciales operadores a hacer propuestas
con base en esas especificaciones. El oferente
que haga la propuesta que encuentre los mejores
criterios de selección gana la licitación.
Un esquema de procedimiento de licitación se
muestra en la Figura 11. El procedimiento es en
dos partes:
1. Pre-calificación: solo las licitaciones que en-
cuentren los requerimientos mínimos proce-
derán a la evaluación;
La etapa de pre-calificación es determinar que Los riesgos reguladores pueden
un licitador llegue a los requisitos mínimos para ser definidos como los riesgos
comerciales que corren los
operar un servicio de buses de manera segura, operadores que son afectados
eficiente y confiable. Los criterios incluirán la por el ejercicio de los poderes
experiencia corporativa en transporte de los reguladores, tales como la
oferentes, cantidad de personal calificado y restricción de tarifas a niveles
no económicos, o el manteni-
recursos financieros en relación con la escala y miento de niveles de servicio
complejidad de la operación. Si el oferente satis- que no son garantizados por la
face el estándar mínimo para cada parámetro, demanda. La Tabla 3 presenta
un resumen de los riesgos
estará pre-calificado y la licitación proseguirá
reguladores y otros riesgos,
con la etapa de evaluación. así como estrategias para
superarlos.
Ciudades desarrolladas – logrando el mejor
valor de la inversión
Se vio en el aparte 5.4 que una característica
de los sistemas de transporte público en las
ciudades desarrolladas es que son subsidiadas y
que normalmente hay un objetivo de políticas
de lograr el mejor valor por los fondos gastados
en subsidio. Esto quiere decir que el criterio
de selección puede ser uno simple y fácilmente
cuantificable: la licitación que ofrezca operar los
servicios requeridos por la menor cantidad de
subsidio. Esta es la base para la regulación en
borrador de UE.
Un criterio alternativo para lograr el mejor valor
de la inversión sería la licitación que ofrezca
el mayor servicio (medido por km de vehículo
o km de asiento, o por cubrimiento de red y
frecuencia) para una cantidad fija de subsidio.

Tabla 6: Riesgos de los operadores y estrategias para reducirlos

Riesgo
Licitación injusta, no imparcial
Impactos adversos de las
acciones reguladoras después del
otorgamiento de la licencia
Restricción en los aumentos de
las tarifas
Descenso en la demanda por
transporte público
Deficientes condiciones de
operación
Reacciones impredecibles de los
microbuses y otros operadores
Pagos ilícitos
Estrategia para reducir el riesgo
• Transparencia
• Estricta observancia de los procedimientos de la licitación
• Forma de apelación contra el resultado
• Minimizar el alcance de intervención del regulador
• Regulación dentro del marco normativo
• Obligaciones y libertades a definirse en la licencia
• Proceso de revisión de tarifas a definirse en la licencia
• Procedimiento basado en los costos, no politizado
• Norma gubernamental para promover el desarrollo del
transporte público
• Administración del trafico a favor del transporte público
• Mejor administración de terminales
• Consultas con los otros operadores
• Extensión posterior de licitaciones a otras rutas
• Eliminarlos, o formalizarlos de manera transparente
• Regulación formal para desplazar a la regulación informal

33
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Ciudades en desarrollo – conseguir el mejor licitaciones se ha mostrado problemático dadas

operador las variaciones en comprensión y calificación
En las ciudades en desarrollo, no hay gran pro- otorgadas que se han visto entre evaluadores.
babilidad de que haya un subsidio. Si los criterios Los criterios utilizados para una licitación de
financieros se van a utilizar, hay dos posibles servicios de buses en Bahrain en 2002 se listan
opciones con referencia a una red específica: abajo. Solo las licitaciones que satisfacen los
n La licitación que ofrece el mayor pago a la criterios de pre-calificación han indicado su
autoridad; capacidad de operar un servicio eficiente que
n La licitación ofreciendo la tarifa más baja. procede a evaluación. Los criterios evaluados
El pago de un incentivo a la autoridad se lleva fueron pesados hacia el nivel de tarifa (pesando
a un cargo sobre los usuarios de transporte
público que puede no ser consistente con maxi- Para disfrutar de una posibilidad real de éxito,
mizar el uso del transporte público o asegurar la debe introducirse un plan de licitaciones, no
movilidad social. aislado, sino en un ambiente de apoyo a los
cambios normativos e institucionales. Se su-
En muchos casos el objetivo político puede ser giere la siguiente secuencia, que se adelante
seleccionar el operador que más probablemente a la primera licitación:
opere un servicio confiable y eficiente. La auto- Norma Conseguir el consenso político en
ridad reguladora no tendrá normalmente una objetivos de normas, incluyendo
base de datos comprensiva o gran capacidad de los intereses de los operadores
y de otros posiblemente afecta-
planeación, entonces especificar los servicios a
dos.
ser proporcionados puede dejarse al operador. Autoridad Definir el régimen regulador.
El problema central al establecer criterios de Especificar la planificación
licitación es que los factores que indican la necesaria y los poderes y pro-
cedimientos reguladores. Investir
probabilidad de que un operador proporcione de poderes de licenciamiento
un servicio eficiente y confiable (organiza- inicialmente al nivel regulador
ción, experiencia corporativa, experiencia y de la ciudad o metropolitano.
calificaciones del personal clave), recursos Especificar la constitución de
la Autoridad a ser creada pos-
financieros) no son fácilmente cuantificables. El
teriormente.
uso de criterios cualitativos como estos para las Dar poderes a la Autoridad con
regulaciones para cumplir con
Tabla 7: Problemas relacionados con la sus funciones.
Recursos Asegurarse de que la oficina
licitación y estrategias para superarlos de tráfico y transporte y otros
Problema Estrategia depar tamentos del gobier-
no municipal tengan recursos
Existencia de flotas Deben combinarse suficientes (financiamiento y per-
fragmentadas y para licitar sonal calificado) para proveer
pequeñas (una situación apoyo a la Autoridad.
común en Ciudades en Plan Redactar el borrador de los prime-
Desarrollo) ros 3 años del plan de transporte
público, con una declaración de
Dominio de un operador El operador público
normas. Borrador de la planifi-
estatal subsidiado. debe ser excluido
cación, licitación, monitoreo y
Ejemplo, Damri en del concurso,
procedimientos a ser seguidos
Surabaya tiene el 60% a menos que
por la Autoridad
de la flota de grandes los costos sean
Programa Especificar las rutas licitables y
buses transparentes
el programa de licitaciones
Las licencias actuales Negociar, renunciar Implementar Finalizar el programa detallado
tienen largos tiempos de a ellas o cancelarlas de la licitación. Entregar asisten-
permanencia cia técnica a los operadores de
buses en técnicas de adminis-
Retiro de buses de Negociar con los
tración. Iniciar procedimientos
las rutas conjuntas operadores
de planificación, licitaciones y
existentes para operar
monitoreo.
rutas licitadas

34
 Módulo 3c: Regulación y planificación de buses

80%), con tres criterios cualitativos que tienen

un peso total de solo 20%. La intención fue que Tabla 8: Criterios utilizados para una licitación de servicios de
el nivel de tarifa sería el factor decisivo. buses en Bahrain en 2002
Cuando la tarifa está establecida y un pago Criterios Puntaje Puntaje de
Máximo propuesta
financiero a la autoridad no se requiere, las difi-
cultades al evaluar las licitaciones son mayores Técnico
dado que el criterio más fácilmente cuantificable, Calificación/ experiencia de la organización y
la cantidad de tarifa, se quita. El criterio princi- personal clave:
pla debería ser que el oferente ganador es el que • experiencia corporativa 5
• personal clave a ser involucrado en operación 5
más probablemente proporcionará un servicio Subtotal 10
seguro, confiable, eficiente y que responda a la
Plan de negocios para primer año de operación
demanda. Los factores que indican la probabili- • apropiado e innovador 3
dad de esto son la experiencia, las calificaciones • calidad y profesionalismo 3
y recursos financieros disponibles para operar el Subtotal: 6
servicio. Estos son esencialmente cualitativos y Propuestas iniciales de servicio
es recomendado que se apliquen como criterios • apropiado e innovador 2
• calidad y profesionalismo 2
de pre-calificación “pasa-pierde”.
Subtotal: 4
El acceso a recursos profesionales o financieros
Financiero
más de lo necesario para operar el servicio no
debería dar una ventaja al oferente. Factor Tarifa (K) 80
Puntaje Total: 100
De manera similar, una licitación que ofrece
más servicio (capacidad y frecuencia) que lo
especificado en la especificación de ruta (si la 5.6 Componentes del marco regulatorio
especificación de ruta se basa en un estimado El marco regulatorio dará a la autoridad los
confiable de demanda) no debería ganar una poderes suficientes para implementar políticas
ventaja en evaluación. La capacidad excesiva y planes estratégicos para el desarrollo de
incrementará los costos de operación y puede transporte público, y establecerá implícitamente
afectar la sostenibilidad del servicio, contrario a los límites de ese poder regulatorio. También
los intereses del usuario. Además, la autoridad definirá los derechos, obligaciones y libertades
encontrará difícil penalizar al operador si retira de los operadores.
capacidad en exceso subsecuentemente. Un marco regulatorio compone varios instru-
Es importante que la autoridad determine la mentos legales:
especificación de ruta con un nivel realista en n Legislación (un estatuto, ley o decreto que
relación con la demanda y la ganancia. Esto en- puede tener efecto supranacional, nacional,
fatiza la importancia de la capacidad profesional provincial, metropolitano o municipal;
de la autoridad, aunque esta capacidad es escasa n Regulaciones desarrolladas bajo la legislación
en países en desarrollo. En ausencia de los que formalizan las regulaciones técnicas y los
recursos profesionales es mejor dejar los criterios estándares de operación;
de licitación tan simples, básicos y cuantificables n Procedimientos administrativos que son suje-
como sea posible. tos a estándares legales de justicia y objetivi-
Un problema que encuentran muchos países en dad;
desarrollo es la falta de experticia profesional. n Licencias y franquicias;

Además, la experticia tiende a estar concentrada n Ordenanzas municipales.

en el sector de transporte formal (por ejemplo,
en la compañía de propiedad estatal) aunque el
sector informal frecuentemente domina. Esta es
una fuente de predisposición donde la compañía
de propiedad estatal, o su sucesor, es un oferente
en las licitaciones.
Es esencial que el sistema de licenciar vehículos
de transporte público y servicios tenga una base
legal sólida. Hay varias razones para esto:
n Los poderes y labores del regulador son defi-
nidas, así como las obligaciones y libertades
del operador;

35
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
n La escritura legal definirá los principios regu-
latorios y procedimientos con precisión;
n El proceso de elaboración legal involucra un
proceso público que usualmente incluye com-
pleta consideración y debate;
n Cualquiera de los actores (el regulador o el
operador) pueden invocar la ley, y tiene una
avenida para pedir acciones de arreglo si el
otro actor actúa de manera no apropiada;
n Definir los derechos de operación en la ley,
limita los riesgos de los operadores, incre-
menta la confianza y asiste a los operadores
en préstamos del sistema formal de bancos,
motivando así mayores niveles de inversión
en la industria.
5.6.1 Estatutos, leyes y decretos
Los estatutos pueden aplicarse a un país, un
estado, o una provincia. Desarrollarlos requiere
un largo procedimiento de escritura y consultas
hasta llegar al cuerpo legislativo. Los estatutos
deben contener solo los principios generales
de regulación; las provisiones más detalladas
que pueden ser más probablemente revisadas y
reformadas deberían ser contenidas en las regu-
laciones que se hacen con menor formalidad de
procedimientos.
En algunos países (como Sri Lanka, Pakistán
e Indonesia), la responsabilidad por regular el
transporte (distinto a las redes nacionales como
los trenes y servicios aéreos) es responsabilidad
de los gobiernos provinciales. Los servicios
que cruzan los límites provinciales pueden ser
regulados por una agencia nacional. La lista de
funciones a ser devuelta a las provincias puede
estar incluida en la constitución (Indonesia
y Sri Lanka). En tales casos cada provincia
desarrollará un estatuto y regulaciones de trans-
porte separados. Esto asegura que los gobiernos
provinciales tengan jurisdicción completa
sobre el transporte dentro de su provincia, pero
crea diferentes procedimientos regulatorios en
diferentes provincias, mientras que los servicios
inter-provinciales (que pueden llevar algunos
pasajeros intra-provinciales) pueden ser diferen-
tes nuevamente. Esta es la situación actual tanto
en Indonesia como en Sri Lanka.
Otro problema es que la necesidad de crear una
agencia separada de planificación y regulación
del transporte en cada provincia crea la de-
36
manda para profesionales altamente calificados
que pueden no estar disponibles.
Típicamente, los siguientes elementos deben ser
incluidos en estatutos y otra legislación:
n La constitución y los poderes de la autoridad
reguladora;
n Procedimientos para el otorgamiento de de-
rechos de operación (por permiso, licencia o
franquicia);
n Criterios para la elegibilidad de tener un per-
miso, licencia o franquicia;
n Condiciones que pueden ser aplicadas a dere-
chos de operación;
n Demandas contra las decisiones de la autori-
dad regulatoria;
n Estándares básicos de construcción, equipos
y mantenimiento de vehículos de servicio pú-
blico.
5.6.2 Regulaciones
Las cuestiones de naturaleza más técnica
pueden ser contenidas en regulaciones que
son elaboradas y revisadas por ministros sin el
procedimiento completo de un estatuto. Esto
facilita las revisiones frecuentes que habilitan la
actualización de las regulaciones con base en los
cambios tecnológicos o las prácticas de opera-
ción. Las regulaciones toman la forma de decre-
tos ministeriales en algunos países (Indonesia).
5.6.3 Guías técnicas y estándares
Las cuestiones puramente técnicas tales como
las especificaciones de vehículos, una fórmula
de escalación de tarífas y los procedimientos de
licitación pueden contenerse en una guía técnica
o un estándar. Estas son usualmente escritas
por el personal profesional del departamento
regulatorio y no son legislación. Loe estándares
pueden imponerse en el operador por las condi-
ciones de la licencia o acuerdo de franquicia.
5.6.3.1 Ordenanzas
Las ordenanzas municipales son escritas por
los operadores para gobernar la conducta de
los pasajeros. Tendrán un efecto legal si los
operadores son empoderados por un estatuto
de regulaciones para hacer las ordenanzas. Las
ordenanzas también permiten que algunas cues-
tiones menores se remuevan de la legislación.
Las ordenanzas son solamente factibles para un
operador sustancial.
 Módulo 3c: Regulación y planificación de buses

5.6.4 Manual de procedimientos de

regulación Tabla 9: Capacidades de ruta
Un manual de procedimientos de regulación Capacidad
Tipo de
puede tener 5 propósitos: Clasificación de ruta Tipo de vehículo (pasajeros/día/
servicios
vehículo)
n Cuando una autoridad tiene poca experien-
cia en regulación es prudente compilar, con Rápido
Bus de dos pisos 1.500 – 1.800
asistencia técnica, un conjunto comprensivo Rutas principales Bus grande 1.000 – 1.200
Lento
Bus mediano 500 – 600
de procedimientos que son consistentes con
objetivos de políticas, antes de que comiencen Bus grande 1.000 – 1.200
Rápido
Rutas de ramificación Bus mediano 500 – 600
los nuevos arreglos regulatorios; Lento
Bus pequeno 300 – 400
n Asegurar que la autoridad cumpla la gama
Bus mediano 500 – 600
completa de sus obligaciones así como ejercer Rutas de ramificación Bus pequeno 300 – 400
su poder; Lento
pequenas Carro público de 250 – 300
n Crear precedentes y asegurar continuidad de pasajeros
la práctica regulatoria a lo largo del tiempo, Bus grande 1.200 – 1.500
un cambio de personal; Rutas directas Rápido Bus mediano 500 – 600
n Para ser utilizado como una ayuda de entre-
Bus pequeno 300 – 400
namiento;
canales legales y sería muy poco probable que
n Proporcionar una referencia a los operadores
lancen un reto legal contra la autoridad. Es más
sobre cómo los poderes regulatorios pueden
probable que tomen acción directa y colectiva
ser ejercidos.
en forma de paros o protestas.
5.6.5 Mantener leyes y regulaciones Se aconseja que no se inserten provisiones en el
Tener las leyes y regulaciones actualizadas para acuerdo de franquicia que ya están contenidas
reflejar los cambios en política y práctica es en la legislación porque las inconsistencias y la
bastante difícil para el gobierno. Puede haber confusión probablemente se crearán. Donde hay
escasez de personal profesional en los campos inconsistencia entre la franquicia y la legislación,
de planificación y regulación de transporte y lo último prevalecerá.
escritura de leyes. A menudo, hay una larga El concepto de “competencia controlada” es
espera de legislación que falta por establecerse y relativamente reciente y la legislación en países
las cuestiones de transporte pueden ser de baja en desarrollo usualmente no impone que el
prioridad. Puede tomar varios años para que gobierno otorgue o renueve los derechos de
la legislación de transporte alcance el nivel de operación a través de un procedimiento compe-
formalización, y un cambio de gobierno puede titivo.
devolverlo al final de la lista nuevamente.
En muchos países en desarrollo la revisión y 5.7 Regulación de tarifas
actualización de leyes no se lleva a cabo de
5.7.1 Política de tarifas
manera rutinaria, y las provisiones legales se
vuelven obsoletas. Las condiciones impuestas El control de tarifas es el tema más sensible polí-
por un permiso de ruta o franquicia pueden no ticamente en el sector de transporte de pasajeros
tener base legal alguna. Esto contribuye a los y, cuando se diseña o aplica pobremente, puede
riesgos que asumen los operadores; los oficiales hacer el mayor daño a su desarrollo. No obs-
de cumplimiento de normas pueden hacer cum- tante, el derecho exclusivo de operar un servicio
plir esporádicamente la arcaica legislación como de transporte particular se agrega a la creación
medios para amenazar o extorsionar operadores. de un monopolio local, y así alguna forma de
Las provisiones obsoletas también disminuyen el control es necesaria para proteger a los pasajeros.
respeto general por la ley. Los reguladores pue- La política de transporte público debe afrontar la
den confiar a los operadores sin ser conscientes cuestión de si el costo completo de proporcionar
del contenido de la ley. De hecho, los operado- un servicio de buses debe ser recuperado de las
res informales e individuales son probables de tarifas de pasajeros o si cualquier subsidio gene-
ser poco conscientes de sus derechos o de los ral, o subsidio de grupos particulares de usuarios,

37
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
debería proporcionarse. La regulación de tarifas
es un componente integral de la regulación del
servicio, pero las tarifas son frecuentemente
establecidas con objetivos políticos o sociales
en lugar de asegurar la viabilidad comercial de
los operadores. En tal caso, las tarifas deben ser
establecidas uniformemente a través de la red
sin tener en cuenta la viabilidad de servicios
individuales. Esto implica un grado de subsidio
cruzado dentro de la red, donde los pasajeros
de corredores de alta demanda efectivamente lo
apoyan en áreas periféricas. Esto se puede ver
como equitativo socialmente, y apoya el objetivo
de desmotivar el uso de automóvil privado.
Cuando las tarifas están bajo el costo total de las
operaciones (incluyendo reemplazo de activos
La importancia del servicio y su
confiabilidad
Adaptado de BUIP, 1999b
Las tarifas no son la consideración más im-
portante, incluso en áreas de bajos ingresos.
En un pequeño estudio piloto llevado a cabo
al mismo tiempo que se realizaron encuestas
de entrevistas a los hogares para el proyecto
de Estudio de Transporte Público de Bali en
1999, 356 encuestados – usuarios de motoci-
cletas, autos y transporte público – contestaron
preguntas que apuntaban al establecimiento
de las características de los viajes que ellos
consideraban importantes. Los usuarios del
trasporte público consideraron la confiabili-
dad (70% lo consideró como muy importante),
disponibilidad de asientos (64%), seguridad
(60%), seguridad personal (50%) y tiempo de
caminar y de espera al principio del viaje como
los factores más importantes – más lejos, al
parecer, de los costos (20%) y el tiempo total
(también un 20%) del viaje.
Los gobiernos que se centran en
tarifas baratas puede que no hayan
entendido
Mientras el gobierno se esfuerza en mantener
los pasajes con un costo bajo, la disponibilidad
y calidad del servicio parecen ser considerados
por los usuarios como más importantes. Estos
descubrimientos son significativos a la luz de
las características de los servicios existentes:
salidas variables (es decir, baja confiabilidad);
vehículos dejando los terminales completamente
llenos (es decir, baja capacidad de asientos en
la ruta); y poca cobertura de la red (es decir,
caminatas más largas combinadas con salidas
variables y tiempos de espera).
38
y un retorno razonable de capital), el sistema
puede quedar sin inversión o dependiente de
subsidio externo. En el primer caso, un sistema
sin regulación usualmente se desarrollará para
llenar lo faltante, y cobrará tarifas relacionadas
con el mercado que niegan el propósito de los
controles originales. En el segundo caso, los
operadores perderán su incentivo de eficiencia
(dado que cualquier pérdida financiera que
resulta es cubierta por el subsidio), y la cantidad
de déficit se incrementa hasta que se vuelve
insostenible.
En un régimen de competencia controlada, el
control de tarifas es aplicado con frecuencia,
pero no siempre. Cuando los controles de tarifa
han sido establecidos, los criterios de otorga-
miento de la licitación incluirá la oferta más alta
(o el menor subsidio requerido) para el derecho
de operar el servicio especificado. Cuando no
hay controles de tarifa, el criterio de otorga-
miento puede ser el nivel más bajo de tarifas
propuestas por el servicio.
Una de las ventajas de una competencia
regulada es que los impactos en los niveles de
subsidio de tarifas controlan y la especificación
del servicio son inmediatamente aparentes en el
proceso de licitación, en lugar de ser subsumi-
dos dentro del apoyo general dado por el opera-
dor. Esto asiste en la localización de recursos por
parte de los planificadores de redes.
En un régimen completamente sin regulación,
no hay controles de tarifa. En la práctica, no
obstante, la autoridad puede todavía tratar de
manipular tarifas ya sea directamente o indi-
rectamente. Lo último solamente se logra con el
apoyo de una compañía formal de servicio, tal
vez un operador del sector público, que entonces
aplica presión hacia abajo en las tarifas en un
mercado competitivo.
Cuando las tarifas son muy bajas, los operadores
encontrarán una manera de subvertirlas para
sobrevivir. Así, por ejemplo, cuando se define
una tarifa máxima, los operadores pueden tener
rutas muy cortas hasta el punto que la tarifa es
suficiente para cubrir sus costos. Esto tiene la
consecuencia adversa de forzar a los pasajeros a
hacer intercambios extras, y este efecto puede
estar exacerbado por las estructuras de tarifa
que son planas o tienen un grado de inclinación.
 Módulo 3c: Regulación y planificación de buses

5.7.2 Mecanismos de establecimiento de para crear un ambiente competitivo, y si tiene Establecimiento de

tarifas
El uso de un procedimiento politizado para es-
tablecer tarifas frecuentemente resulta en tarifas
restringidas por debajo del nivel de recuperación
de costo. Este proceso expone a los operadores a
mayores riesgos, y el resultado es usualmente un
deterioro y reducción de los servicios, que no es
compatible con los intereses de las personas en
condiciones de pobreza.
Hay varios esquemas donde los criterios objeti-
vos se utilizan para disparar los incrementos en
tarifas, aunque ninguno está sin desventajas, y
todos requieren alguna recolección de datos y al-
guna capacidad analítica dentro de la autoridad:
1. Los costos actuales en que se ha incurrido se
proyectan hacia delante más una “tarifa de
gestión razonable”;
2. Una fórmula basada en los movimientos en
los índices de costos de ingreso para la opera-
ción de buses;
3. Una tasa de retorno fija sobre los activos in-
vertidos;
4. Una tasa de retorno fija en las ganancias.
Dado que la mayoría de las ciudades en desarro-
llo tienen una masa de operadores pequeños o
una mezcla de operadores medianos y pequeños,
y cada uno puede tener una estructura diferente
de costo y ganancia, la aplicación de un me-
canismo de ajuste puede resultar ya sa en una
escala diferente de tarifas, o en una tasa dife-
esa capacidad debe poder controlar las tarifas. tarifas en Pakistán
La legislación en Pakistán (s.
En muchas ciudades hay provisiones legales que 45 de la Ordenanza de Vehícu-
especifican los procedimientos administrativos los a motor de 1965) dispone
para la deliberación de las aplicaciones de in- que el Secretario Provincial de
cremento de tarifas, pero frecuentemente no se Transporte puede fijar el valor
máximo o mínimo de tarifas
especifican criterios para evaluar las aplicaciones de buses por notificación en
de tarifas y determinar las tarifas. La legislación La Gazeta. Él está obligado a
rara vez permite que un operador tenga derecho escuchar las objeciones, con-
de cambiar las tarifas que permiten una recupe- sultar a la Autoridad Provincial
de Transporte y a la Autoridad
ración total del costo. En estas circunstancias es Regional de Transporte y
inevitable que los controles de tarifa se ejerciten registrar en acta sus razones
con referencia a consideraciones políticas. Las por escrito. Los siguientes
tarifas de buses son una cuestión muy sensible procedimientos se especifican
para determinar tarifas:
en ciudades en desarrollo con una alta propor-
• Los operadores postulan a
ción de usuarios de bajos ingresos. Los políticos la Secretaría de Transporte
tienden a dejar al gobierno el rol de “proteger” para aumentar la escala
al público de los incrementos en tarifas, pero el máxima de tarifas;
gobierno frecuentemente no tiene datos de mer- • La Secretaría conduce un
análisis financiero tomando
cado o “benchmarks” de costos y negocia desde en cuenta costos e ingresos
una posición desinformada. Esto resulta en un estimados;
conflicto de tres lados entre el público, el go- • La postulación es publicada
bierno y los operadores que pueden fácilmente y se piden y escuchan las
objeciones;
convertirse en un foco de descontento público. • La Secretaría toma una
En tales situaciones puede ser prudente para decisión, registrando sus
el gobierno que renunciar a su obligación de razones.
establecer tarifas, y adoptar criterios objetivos. No hay criterios específicos
Las restricciones severas en las tarifas frecuente- para los aumentos en las
tarifas y los operadores no
mente resultan en niveles de servicio y seguridad tienen autorización para niveles
en declive que genera un impacto negativo sobre de tarifas que les permita
los pobres, incluyendo la limitación de su acceso recuperar costos.

rente de retorno para cada operador. El primero a oportunidades de empleo. La investigación

es preferido porque, con base en las tarifas
listadas arriba, solo (4) da al operador cualquier
incentivo para mejorar la eficiencia en costos.
Las pequeñas diferencias en las tarifas entre los
operadores son aceptables y promoverán la com-
petencia donde una elección de operadores está
disponible. Se necesitan provisiones en el marco
regulatorio para asegurar que la competencia
de tarifas no resulte en la reducción de costos
por parte de los operadores comprometiendo los
estándares de servicio básicos o la seguridad.
Cuando una autoridad no tiene capacidades
analíticas, es una opción política remover los
controles de las tarifas. No obstante, es necesario
mantener un ambiente competitivo para prevenir
que los operadores formen carteles para fijar las
tarifas donde el mercado pueda verlo. El dileman
es, que la autoridad requiere capacidad efectiva
de mercados consistentemente muestra que la
confiabilidad es la cualidad más importante de
un servicio de buses, y es más importante que el
nivel de tarifas para la mayoría de los usuarios.
El riesgo que el gobierno no va a tener la auto-
ridad política de elevar las tarifas para cubrir
los incrementos en costos de operación debe ser
cubierta por los operadores. Esto resulta en indeci-
sión a invertir y un deterioro rápido del servicio.
En Pakistán las tarifas de minibases en para-
tránsito llegaron a niveles muy bajos durante
muchos años. Los operadores respondieron a
tarifas bajas al adoptar una respuesta de “costo
mínimo, calidad mínima, capacidad mínima”.
Los vehículos eran camionetas de entrega de 1
tonelada importadas de Japón (usadas). Estaban
en mal estado y severamente sobrecargadas. La
red era esparcida.
Establecimiento de
tarifas en Bangladesh
La misma situación prevalece
en Dhaka, Bangladesh en
2002. Las tarifas oficinales
no han sido incrementadas
desde 1997, a pesar de los
incrementos en el precioo del
combustible y los componentes
importados. Los operadores
han elevado las tarifas unila-
teralmente a un nivel doble
de la tasa oficial, pero dado
que no ha habido una protesta
por parte de los usuarios, no
se ha llevado a cabo ninguna
acción de cumplimiento de la
ley. Ahora el gobierno enfrenta
un dilema difícil: ya sea hacer
las tarifas reales oficiales, y
arriesgar resistencia política,
o no hacer nada y erosionar la
credibilidad del regulador.

39
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Riesgo en la regulación y Fig. 12

establecimiento de tarifas
¿Son un derecho o un privilegio
los aumentos en las tarifas
para cubrir los costos operacio-
nales? La falta de un mecanis-
mo formal para monitorear los
costos operacionales y para
revisar las tarifas es evidente
desde la controversia gene-
rada en Jakarta, Indonesia,
a mediados del año 2001.
Los operadores recurrieron
a huelgas y aumentaron los
pasajes sin aprobación, para
presionar a que el gobierno
solucione este asunto. El
gobierno respondió reduciendo
y retrasando el aumento, pero
no tenía bases objetivas en las
cuales basar su decisión. La
incertidumbre sobre la capaci-
dad del gobierno para subir los
pasajes es un aspecto funda-
mental del “riesgo regulador”
y un elemento importante en
el ‘círculo vicioso’ de costo
mínimo, mínima organización y
mínima calidad (Figura 9).
Una política de restricción de tarifas ha sido Es recomendable que el hecho de que los ope-
mantenida en Indonesia, con una respuesta radores recuperen costos de tarifas debería estar
similar de los operadores, excepto en que, por claramente definido en el marco de regulación:
el mecanismo de fortalecimiento tan débil, los n Los operadores deberían estar legalmente
operadores cobraban tarifas más altas que las permitidos para cobrar tarifas que permitan
autorizadas, y los usuarios aceptaban las tarifas recuperación de costos total – ya sea por le-
Tarifas de paratránsito en cobradas. Así los reguladores no intervinieron. gislación o como condición de otra licencia o
Pakistán Las tarifas todavía eran bajas porque estaban franquicia;
Fue ampliamente dicho por los restringidas por las condiciones del mercado- n Las aplicaciones de incremento de tarifa de-
operadores de transporte en baja capacidad de compra y competencia de berían ser definidas por criterios objetivos, y
Lahore que mientras las ope- bajo costo por las motocicletas. Mientras no removidas del ámbito político; o
raciones de minibús pudieran
cubrir sus costos de la ganancia hubiera protesta pública, los reguladores no n Donde existe suficiente competencia, las tari-
con un equilibrio de calidad tomaban acción para hacer cumplir las tarifas fas deberían estar sin regulación.
de servicio y tarifas muy legales. El debate público de esta cuestión está
bajos, era imposible recuperar ilustrado en la Figura 12.
la financiación y costos de
operación de un bus estándar
construido localmente (costo
PKR 2.800.000 = 61.000) con
las tarifas actuales. La política
de tarifas mínimas establecida
por el gobierno no satisfacía
ni la necesidad pública de
transporte seguro, adecuado
y asequible, ni las necesidades
de los operadores de un retor-
no financiero suficiente para
cubrir los costos de operación
y mantenimiento así como la
provisión para reemplazo de
vehículos.

40
 Módulo 3c: Regulación y planificación de buses

un monitoreo sofisticado de desempeño y res-

6. Conclusiones ponsabilidad no es sostenible. Los indicadores
Unos factores importantes en la propensión de de desempeño – medir eficiencia, productividad,
los operadores de buses hacia la regulación son calidad de servicio – pueden proporcionar los
la estructura de la industria y un compro- “benchmarks” de desempeño de operadores, pero
miso gubernamental con objetivos de políticas estos no son tan efectivos como la competencia.
claros, en particular aquellas que resuelven Los incentivos para mejorar el desempeño deben
derivarse de la regulación.
dilemas entre el nivel de tarifas, la calidad del
servicio y el nivel de recuperación de costos. Los dos extremos de las estructuras industriales
La recuperación de costos de las tarifas es un (una industria fragmentada en propiedad de
umbral importante. Los sistemas de buses que pequeña escala o individual, y monopolio) son
logran recuperación de costos son más simples las más resistentes a la regulación.
de regular, dado que pueden usar el incentivo de La propiedad fragmentada es muy común en
la competencia entre operadores (competencia ciudades en desarrollo. Frecuentemente se deriva
“en el mercado”). La experiencia ha demostrado de un sistema de licencias basado en “un vehí-
que la competencia proporciona el incentivo culo, una licencia” bajo la cual cada vehículo es
más efectivo para la eficiencia y responsividad a un negocio separado y ningún operador tiene
la demanda. Los roles claves de una autoridad la responsabilidad de la operación eficiente de
son entonces mantener los estándares, planes y la ruta. Bajo estas condiciones los operadores
estrategias básicos, y asegurar que la competen- probablemente organicen la prevención de
cia permanezca efectiva. nuevas entradas al mercado. Esto puede resultar
Debajo del umbral de recuperación de costos de en la rigidez de la red entonces deja de responder
las tarifas total, se requieren estrategias más a los cambios en la demanda y las iniciativas de
sofisticadas de regulación y planificación la autoridad.
para crear incentivos en los operadores para Aplicar subsidios al sector fragmentado de
ser eficientes y responsivos a la demanda. Los pequeña escala no es factible por los problemas
arreglos también tienen que ser hechos para de responsabilidad y control, entonces los
financiar déficit de operación, asegurando el subsidios de buses son inusuales en ciudades en
valor por el dinero y la responsabilidad en el uso desarrollo. Es más común que el nivel de cali-
de fondos públicos. dad y servicio del sistema de buses llegue a un
La competencia “en el mercado” es difícil de punto de equilibrio donde las tarifas asequibles
lograr cuando la ganancia es insuficiente para para los usuarios son suficientes para habilitar
cubrir los costos; el mercado no dará tales servi- la recuperación de costos. En este punto, la
cios para que el gobierno subsidie las operaciones. calidad de servicio y la seguridad pueden ser
extremadamente bajas.
Los subsidios pueden ser aplicados por financia-
ción post facto de los déficit de un operador de Esta situación en muchas ciudades desarrolladas
propiedad estatal que genere pérdidas. Este ope- es diferente. Muchos sistemas de bus en Europa
rador puede operar paralelamente a operadores continental han sido subsidiados desde su
de paratránsito de pequeña escala que recuperan establecimiento, otros en Estados Unidos han
los costos completos, a menudo con las mismas requerido subsidio más recientemente dado que
tarifas. Esta situación es común en las ciudades la motorización ha erosionado la viabilidad. En
en desarrollo, pero usualmente el balance entre muchas ciudades ha sido una política de go-
una compañía estatal que genere pérdidas y bierno la provisión de una alternativa al automó-
los operadores privados emprendedores no vil privado para preservar la amenidad urbana,
pueden ser sostenidos. Los operadores privados el medio ambiente y la equidad de la movilidad
tienden a abstraer el tráfico de pasajeros más para todos los ciudadanos. En tales ciudades,
lucrativo del operador estatal, que sufre pérdidas los costos reales del transporte público de alta
incrementales, reducción en inversión y baja calidad se han incrementado progresivamente, y
motivación de gestión. Aplicar subsidios a los el reto clave ha sido asegurar el valor del dinero
déficit de un operador de propiedad estatal sin en la provisión de servicios.

41
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
La respuesta a ese reto ha sido el desarrollo de
estrategias, donde los operadores compiten por
el derecho de operar y se les otorga un período
de operación exclusiva. Los derechos de opera-
ción son periódicamente licitados nuevamente
para asegurar el mantenimiento de la presión
hacia abajo en los costos. La estrategia de com-
petencia “para el mercado” se propone como
un estándar para la UE. Para crear competencia,
debe haber una cantidad considerable de opera-
dores en el mercado. Esta estrategia es altamente
dependiente de la efectividad de la autoridad,
dado que la autoridad debe planear y especificar
cada ruta antes de hacer las licitaciones, y el
procedimiento de licitación debe ser transpa-
rente y rigurosamente correcto si los operadores
tendrán confianza en el proceso. La autoridad
puede ser también la agencia que recolecta la
tarifa. En muchas ciudades se ha creado una
autoridad de transporte exclusiva, con alguna
autonomía operacional y de presupuesto.
La estrategia de competencia “para el mercado”
es frecuentemente difícil de implementar en
ciudades en desarrollo debido a la baja capa-
cidad institucional y la baja disponibilidad de
capital. No obstante, hay beneficios sustanciales
que pueden lograrse aplicando un proceso de
42
planificación simplificado y técnica de licitación
entre los operadores existentes.
La planeación no necesita tener una sofisticación
técnica o involucrar encuestas extensas, pero debe
involucrar una recolección sistemática de datos
de desempeño, evaluación de deficiencias en el
sistema existente, y retroalimentación de usuarios.
Debe seguir un ciclo continuo, con el resultado
general siendo la revisión bianual y el plan.
Una estrategia simplificada de licitación puede
proporcionar un incentivo para que los operado-
res individuales en una ruta se asocien o generen
una cooperativa para tener una franquicia de
rutas y así asumir responsabilidad colectiva por
la operación del servicio. La consolidación de
operadores individuales es fundamental para
controlar efectivamente a través de una licencia.
Los criterios de licitación deben ser utilizados
también para proporcionar incentivos hacia
vehículos de mayor calidad o tarifas reguladas.
Se reconoce que, para cambiar el status quo,
ya sea reestructurar un operador de propiedad
estatal ineficiente y que genera pérdidas o para
consolidar y mejorar un servicio de paratránsito
de baja calidad, un grado considerable de
voluntad política y capacidad institucional
es necesario.
 Módulo 3c: Regulación y planificación de buses

Referencias
Referencias citadas en el texto
Bali Urban Infrastructure Project (BUIP),
Dorsch Consult (for The World Bank), “Bali
Public Transport Study”, Volume 1: Greater
Denpasar, 1999.
Bali Urban Infrastructure Project (BUIP),
Dorsch Consult (for The World Bank), “Bali
Public Transport Study”, Report TR03: Trans-
port Deficiencies and Proposals, 1999b.
Kenneth M. Gwilliam, Richard T. Meakin
and Ajay Kumar, Designing Competition in
Urban Bus Passenger Transport-Lessons from
Uzbekistan. Discussion Paper TWU-41,
Transport Division, TWU, The World Bank,
April 2000, http://www.worldbank.org/trans-
port/publicat/pub_tran.htm
GTZ SUTP, Public Transport Reform through
a Demonstration Route, Draft Final Report,
2001, available at http://www.sutp.org
GTZ SUTP, Technical Guidelines on Bus
Route Tendering, 2001a, available at http://
www.sutp.org
Louis Berger Inc, et al,. Urban Public Trans-
port Policies in Bandung, Final Report, March
2000

Otras referencias
Módulo 3b del Texto de Referencia: Sistemas
de bus rápido, mira la planificación de servi-
cios de buses desde la perspectiva del Trans-
porte Rápido en Buses
La sección de transporte del sitio web del
Banco Mundial incluye referencias útiles so-
bre la regulación y planificación en el mundo
en desarrollo. Ver, por ejemplo: http://www.
worldbank.org/transport/publicat/pub_tran.
htm, y http://www.worldbank.org/transport/
urbtrans/pubtrans.htm
El Institute of Transport Studies of the
University of Sydney, a través de la serie de
conferencias THREDBO – International
Conference on Competition and Ownership
in Land Passenger Transport – tiene una
excelente serie de papers acerca de regulacio-
nes y planificación de buses de 2 congresos
importantes (Johannesburg en 1999, Molde
en 2001), http://www.its.usyd.edu.au/confer-
ences/thredbo/thredbo.asp

43
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Dag-Hammarskjøld-Weg 1-5
P. O. Box 5180
65726 ESCHBORN / GERMANY
Phone +49-6196-79-1357
Telefax +49-6196-79-7194
Internet http://www.gtz.de
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de#cejeh_pWZe EN 4AIPEI
.VDIBT
DJVEBEFT
FO
EFTBSSPMMP
IBO
JNQMFNFO 
UBEP
OPSNBT
RVF
SFEVDFO
FM
BUSBDUJWP
EF
MB
PASAJEROS
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BMFOUBOEP
B
MBT
QFSTPOBT
B
WJBKBS
QPS

NFEJP
NPUPSJ[BEPT
JODMVTP
QBSB
WJBKFT
DPSUPT
4JO

POR HORA
FNCBSHP
VO
OÞNFSP
DBEB
WF[
NÈT
DSFDJFOUF
EF

HPCJFSOPT
FO
DJVEBEFT
EFTBSSPMMBEBT
Z
FO
EFTB
SSPMMP
IBO
DPNFO[BEP
SFDJFOUFNFOUF
B
QSPNPWFS
!VENIDA EN
BDUJWBNFOUF
FM
VTP
EF
MBT
CJDJDMFUBT
Z
DBNJOBS
+UNMING
,OS PEATONES LOS CICLISTAS Y LOS PASAJEROS DE
BICITAXIS NO GENERAN CONTAMINACIØN ATMOS

FÏRICA GASES DE INVERNADERO Y CAUSAN POCA PASAJEROS POR
CONTAMINACIØN ACÞSTICA
-B
SFEVDDJØO
EF
FTBT
FNJTJPOFT
Z
SVJEPT
FT
WJUBM

HORA
QBSB
EJTNJOVJS
FM
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SFEV
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MPT
JODJEFOUFT
EF
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Z
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FOGFSNFEB &O
NVDIBT
DJVEBEFT
FO
EFTBSSPMMP
MBT
EJTUBODJBT
<_]$
'
EFT
SFTQJSBUPSJBT
Z
DBSEJPWBTDVMBSFT
Z
SFEVDJFOEP
QSPNFEJP
EF
MPT
WJBKFT
TPO
FYUSFNBEBNFOUF
DPS $BQBDJEBE
WJBM

MPT
EFTØSEFOFT
EFM
TVF×P
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MPT
FTUÈOEBSFT
UBT
(FOFSBMNFOUF
TPCSF
VO

EF
MPT
WJBKFT
JNQPSUBOUF
FO
EPT

EF
FNJTJPOFT
Z
MPT
WFIÓDVMPT
MJNQJPT
QVFEFO
TPO
EF
NFOPT
EF

LJMØNFUSPT
&O
MBT
DJVEBEFT
DJVEBEFT
EJTNJOVJS
FOPSNFNFOUF
DJFSUBT
FNJTJPOFT
MB
BMFNBOBT
CJFO
QMBOJmDBEBT
NÈT
EF
VO

EF

- 4RABER %7%

SFEVDDJØO
EFM
EJØYJEP
EF
DBSCPOP
EF
MPT
ØYJEPT
MPT
WJBKFT
EF
NFOPT
EF

LJMØNFUSPT
QVFEFO
TFS

EF
OJUSØHFOP
Z
EFM
P[POP
EF
MB
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B
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DBNJOBOEP
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Z
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DBQF
IB
QSPCBEP
TFS
FYDFTJWBNFOUF
EJGÓDJM
&TUBT

DPOHFTUJØO
EF
USBmDP
FNJTJPOFT
DSFDFO
SÈQJEBNFOUF
FO
MBT
DJVEBEFT
EF

MPT
QBÓTFT
FO
EFTBSSPMMP
B
NFEJEB
RVF
DSFDF
FM
VTP
4VSBCBZB
QPS
FKFNQMP
DVFOUB
TØMP
DPO


EF
WFIÓDVMPT
NPUPSJ[BEPT
-B
QSJWBDJØO
EFM
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LJMØNFUSPT
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B
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DPNFO[BOEP
B
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QBSB
RVF
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QFSTPOB
TBMVEBCMF
WJBKF
B
TV
%JWJTJØO
EF
MPT

USBCBKP
FO
CJDJDMFUB NPEPT
QBSB
WJBKFT

,OS CICLISTAS Y PEATONES SON USUARIOS MÉS FOUSF

Z

LN
FO

ElCIENTES DEL ESCASO ESPACIO VIAL DE LOS VEHÓ
&O
#PHPUÈ
FO
FM
B×P

VO

EF
MPT
WJBKFT

4VSBCBZB
*OEPOFTJB

CULOS PARTICULARES MOTORIZADOS AYUDANDO A EF
MPT
BVUPNØWJMFT
QBSUJDVMBSFT
GVFSPO
EF
NFOPT
FO
DPNQBSBDJØO

COMBATIR LA CONGESTIØN EF

LJMØNFUSPT
1FTF
B
RVF
JODMVTP
FTF
QPSDFOUBKF
DPO
"MFNBOJB
.JFOUSBT
MPT
WFIÓDVMPT
EF
USBOTQPSUF
QÞCMJDP
FT
NFOPS
IPZ
FO
EÓB
HSBDJBT
B
MBT
JOTUBMBDJPOFT
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DPNQMFUBNFOUF
MMFOPT
TPO
MPT
VTVBSJPT
NÈT

FmDJFOUFT
EF
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QÞCMJDP
MPT
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EF
VO
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EFM
FTQBDJP
WJBM
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QPS
MPT
WFIÓDVMPT
QBSUJDVMBSFT
NPUPSJ[BEPT
Z

MPT
QFBUPOFT
VTBO
NFOPT
EF
VO
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*ODMVTP
 .0503*;"%0
MPT
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VUJMJ[BO
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NFOPT
#*$*5"9*

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FTQBDJP
WJBM
QPS
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RVF
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NPUPSJ[BEPT
Z
 1&"5»/
MPT
WFIÓDVMPT
NPUPSJ[BEPT
DPO
PDVQBDJØO
JOEJWJ
EVBM
WFS
'JHVSB

 

!NDAR EN BICICLETA Y CAMINAR SON LOS MEDIOS


MÉS ElCIENTES Y SOSTENIBLES AMBIENTALMENTE
463"#":" "-&."/*"
PARA REALIZAR VIAJES CORTOS


 JhWdifehj[
Ieij[d_Xb[0
J[nje
Z[
H[\[h[dY_W
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B
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EF
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EF
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B
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CJDJDMFUBT
Z
QFBUPOFT
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FT
NVZ
BMUP
NÈT
BMUP
RVF
FO
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6OJEPT
P
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-BT
BDFSBT
FTUSFDIBT
DPNQBSBEP
DPO
MBT
DJVEBEFT
EFM
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EF
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MBT
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Z
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Z
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FO
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MBT
DJVEBEFT
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TJO
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B
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EF
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NÈT
EF
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IBO
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VO

EF
MPT
WJBKFT
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TPO
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QBSB
MPT
WJBKFT
DPSUPT
EF
DJDMJTUBT
Z

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EF

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QPS
WFIÓDVMPT
NPUPSJ[BEPT
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QFBUPOFT
WFS
'JHVSB


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QFSTPOBT
RVF

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NPUPT
P
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DSV[BS
B
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DBMMF
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VO
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QPS
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LJMØNFUSPT
RVF
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B
USBWÏT
EF
MB

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FTUVEJPT
JOEJDBO
USFT
SB[POFT
QBSB
FTUP
DBMMF
&O
4VSBCBZB
VO
FTUVEJP
mOBODJBEP
QPS


&O
NVDIBT
DJVEBEFT
TF
IBO
QSPWJTUP
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FM
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.VOEJBM
FTUJNØ
RVF
FTUBT
NFEJEBT

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QBSB
QFBUPOFT
Z
DJDMJTUBT
4PCSF

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EJBSJPT
BEJDJPOBMFT

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EF
MBT
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FO
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QPS
FKFNQMP

EF
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EF
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RVF
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GVFSUFNFOUF
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DPO
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EF
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MB
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Z
FM

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TPO
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QBSB
MPT
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EF
CJDJ
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OP
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B
MBT
EF

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&VSPQB
EPOEF
MPT
WJBKFT
FO
CJDJDMFUB
FTUÈO
FO
TV

0!3!2 QVOUP
NÈT
BMUP
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DBMMFT
EFCFO
TFS
EJTF×BEBT

'%.4%.' !
4/03  QBSB
QSPWFFS
TPNCSB
Z
QBWJNFOUPT
RVF
OP
JSSB
EJFO
DBMPS
-PT
GBDUPSFT
DVMUVSBMFT
FTUÈO
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NFOUF
JOWPMVDSBEPT
QFSP
MB
DVMUVSB
EFM
DJDMJTNP

(/4%,
3(%2!4/.
OP
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FO
OJOHVOB
QBSUF
EF
MB
OPDIF
B
MB

45.*5.'!. NB×BOB
&O
)PMBOEB
MB
DVMUVSB
EFM
DJDMJTNP

0,!:!  UJFOF
SBÓDFT
IJTUØSJDBT
QFSP
MPT
BVNFOUPT
FTQFD
UBDVMBSFT
EFM
DJDMJTNP
FO
MBT
ÞMUJNBT
EPT
EÏDBEBT

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FM
SFTVMUBEP
EF
FTGVFS[PT
DPODFSUBEPT
EFM

!2%! !0!3!2 HPCJFSOP
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VTP
EF
MB
0mDJOB
EFM
"MDBMEF
EF

",!52!. 
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DPO
MB

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* BVNFOUP
FO
FM
VTP
EF
CJDJDMFUBT
EFTEF
VO
 
B

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EF
EFTWÓP
FO
FM
DFOUSP
EF
4VSBCBZB
-PT
DJDMJTUBT
WJBKBOEP
FOUSF
VO

EF
MPT
WJBKFT
EJBSJPT
FO
TØMP

B×PT
FTUPT
PSÓHFOFT
Z
EFTUJOPT
EFCFO
WJBKBS
EFTEF
 
B
 
WFDFT
NÈT
RVF
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-EJORAR LA ElCIENCIA DE LOS VIAJES NO MOTORI
EJTUBODJB
FO
MÓOFB
SFDUB
EFCJEP
NBZPSJUBSJBNFOUF
B
MPT
TJTUFNBT
EF

ZADOS ES VITAL ECONØMICAMENTE
VO
TFOUJEP
5BM
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EF
GBDUPSFT
EF
EFTWÓP
QVFEFO
JOEVDJS
B
VO
DBNCJP

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NBZPS
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o
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FM
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GBDUPS
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FT
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Z
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NÈT
DPOUBNJOBOUF DPO
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P
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 CŒZkbe
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P
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MB

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WJBKFT
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B
MBT

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B
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BM
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BDUVBMNFOUF
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QFSTPOBT
DBNJOBS
EFTEF
TVT
DBTBT
BM
USBCBKP

MP
NJTNP
RVF
WPMBS
FOUSF
4BP
1BVMP
Z
3JP
EF

+BOFJSP
%F
JHVBM
NBOFSB
OVFWPT
FTUVEJPT

EF
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NPEFSOB
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RVF
FM
DPTUP
EF

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FM
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FM
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MB

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MP
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RVF
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B

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FO
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FTUÈO
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+
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EF
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NVOEP
&TUPT
FTUVEJPT
JOEJDBO

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GVFSUFNFOUF
QBSB
DPOUJOVBS
TVCTJEJBOEP
FM
/BOKJOH
3PBE

RVF
MB
FmDJFODJB
EF
MPT
WJBKFT
DPSUPT
TF
IB
EFKBEP

QFUSØMFP
FM
DVBM
FT
USFNFOEBNFOUF
VTBEP
QPS
FO
4IBOHIBJ
GVF

EF
MBEP
OP
PCTUBOUF
TV
JNQPSUBODJB
FDPOØNJDB SFDJFOUFNFOUF

MPT
DPOEVDUPSFT
EF
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JOHSFTPT
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FM
B×P

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EF
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EF
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Z
FT
VOP

DFOUSPT
DPNFSDJBMFT
TF
IB
PCTFSWBEP
FO
DJVEBEFT
64

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QBSB
BQVOUBMBS
FTUPT
EF
MPT
EJTUSJUPT
DPO
MPT

DIJOBT
DPMPNCJBOBT
FVSPQFBT
CSBTJMF×BT
Z
BMHP
JOTPTUFOJCMFT
TVCTJEJPT
EF
DPNCVTUJCMFT
&TUPT
BSSJFOEPTBMRVJMFSFT

NÈT
BMUPT
FO
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RVF
BVNFOUB
FTQFDUBDVMBSNFOUF
MB
SFOUBCJMJEBE
TVCTJEJPT
B
MPT
DPNCVTUJCMFT
IBO
TJEP
DPOTJEFSB 7ALTER (OOK )4$0
EF
MBT
UJFOEBT
FO
FM
ÈSFB
Z
MMFWBS
B
VO
BVNFOUP
CMFNFOUF
SFEVDJEPT
QPS
FM
HPCJFSOP
BDUVBM
EFTEF

FO
FM
WBMPS
EFM
TVFMP
WFS
'JHVSB

 JOJDJPT
EFM
B×P

B
USBWÏT
EF
TVDFTJWBT
BM[BT

!NDAR EN BICICLETA Y CAMINAR PERMITEN EFECTUAR EF
QSFDJPT

-B
WPMBUJMJEBE
EFM
QSFDJPT
EFM
QFUSØ
EJERCICIOS AERØBICOS LOS CUALES SON IMPOR MFP
Z
MPT
SJFTHPT
EF
EJTNJOVDJØO
EF
MBT
SFTFSWBT

TANTES PAREA COMBATIR EL ALTO COLESTEROL LA HMPCBMFT
FO
MBT
QSØYJNBT
EPT
EÏDBEBT
IBDFO

OBESIDAD LA DIABETES Y LA DEPRESIØN DSVDJBM
MB
EJTNJOVDJØO
EF
MB
EFQFOEFODJB
EFM

-B
FWJEFODJB
DSFDJFOUF
EF
BDVFSEP
DPO
$FOUSP
QFUSØMFP
QBSB
FWJUBS
TFSJPT
HPMQFT
FDPOØNJDPT

/PSUFBNFSJDBOP
EF
$POUSPM
EF
&OGFSNFEBEFT
FYØHFOPT
FO
MB
FDPOPNÓB
OBDJPOBM
$%&

JOEJDB
RVF
MBT
FQJEFNJBT
HMPCBMFT
EF

0ROMOVER EL USO DE BICICLETAS Y DESPLAZA
PCFTJEBE
BMUP
DPMFTUFSPM
EJBCFUFT
Z
EFQSFTJØO

MIENTO PEATONAL SEGURAS SON CRUCIALES PARA
FTUÈO
EJSFDUBNFOUF
SFMBDJPOBEBT
OP
TØMP
DPO
MB

MEJORAR LA ACCESIBILIDAD DE LOS POBRES Y LA
EJFUB
TJOP
UBNCJÏO
DPO
MB
BHVEB
EJTNJOVDJØO
COHESIØN SOCIAL
EFM
QSPNFEJP
EF
FKFSDJDJPT
BFSØCJDPT
EJBSJPT

&O
NVDIBT
NFHBDJVEBEFT
EF
QBÓTFT
FO
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"OEBS
FO
CJDJDMFUB
Z
DBNJOBS
QVFEFO
BZVEBS
B

DPNCBUJS
FTPT
NBMFT SSPMMP
BMDBO[BS
MPT
DFOUSPT
EF
USBCBKP
EFTEF

MPT
BTFOUBNJFOUPT
EF
CBKPT
JOHSFTPT
FT
VO
WJBKF

&TUF
GFOØNFOP
UBNCJÏO
FT
FWJEFOUF
FO
$JVEBEFT
BSEVP
RVF
DPOTVNF
VO
DVBSUP
EFM
JOHSFTP
EF
MB

FO
%FTBSSPMMP
EPOEF
MBT
NBMBT
DPOEJDJPOFT
GBNJMJB
Z

IPSBT
DBEB
EÓB
1BSB
WJBKFT
NFOPSFT

QBSB
MPT
QFBUPOFT
EBO
DPNP
SFTVMUBEP
FM
VTP
EF
EF

LJMØNFUSPT
FM
QPCSF
EF
4VSBCBZB
FT
ZB

WFIÓDVMPT
NPUPSJ[BEPT
JODMVTP
QBSB
WJBKFT
DPSUPT
NÈT
EFQFOEJFOUF
EF
MPT
WFIÓDVMPT
NPUPSJ[BEPT

-PT
QSPCMFNBT
EF
TBMVE
BTPDJBEPT
DPO
MB
GBMUB
RVF
MPT
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RVJFOFT
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EF
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B
MBT
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FT
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NÈT
SJDBT
JOOFDFTBSJB
DBSHB
FO
FM
QPCSF
F
JNQMJDB
JOIJCJS

!UMENTAR LA PROPORCIØN MODAL DE LA BICICLETA Y TV
DBQBDJEBE
UBOUP
QBSB
QBSUJDJQBS
FO
MB
GVFS[B

DEL CAMINAR PUEDE REDUCIR LA DEPENDENCIA DE EF
USBCBKP
DPNP
QBSB
UFOFS
BDDFTP
B
FEVDBDJØO
Z

UN PAÓS DEL PETRØLEO IMPORTADO TBMVE
$BNJOBS
Z
BOEBS
FO
CJDJDMFUB
EF
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fWhW
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Z[
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f‘Xb_YWi
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Y_kZWZ[i
Z[
Z[iWhhebbe


0LAN -AESTRO HOLANDÏS DE
"ICICLETAS DESCRIPCIØN Y MEDIDAS TAMBIÏN DEBEN TENER UN ENORME IMPACTO
EVALUACIØN EN UN CONTEXTO
Bei
X[d[ÓY_ei
Z[
fbWd_ÓYWh
fWhW
[b

POSITIVO EN LOS MODOS MOTORIZADOS
HISTØRICO -INISTERIO DE Y_Yb_ice
4RANSPORTE  #ONTRIBUCIØN DE 2OELOF 7ITTINK ) CE Y BASADO EN EL CAPÓTULO h0LANIlCANDO %STE ENFOQUE ENCAJA MUY BIEN CON LOS ENFOQUES
PARA LA SEGURIDAD VIAL DEL CICLISMOv EN EL LIBRO h#REANDO 4RANSPORTE

0UCHER *   h%L MODERNOS DE SEGURIDAD VIAL QUE APUNTAN A MINI
3OSTENIBLEv EDITOR 2ODNEY 4OLLEY 7OODHEAD 0UBLISHING ,TD 2EINO
BOOM DE LAS BICICLETAS EN 5NIDO  PRØXIMO A APARECER MIZAR LOS RIESGOS DE ACCIDENTES SERIOS TAL COMO EL
!LEMANIA UN RENACIMIENTO
CREADO POR 0OLÓTICAS 0Þ "ENElCIOS RELACIONADOS CON LA SEGURIDAD CONCEPTO HOLANDÏS DE 4RÉlCO 3OSTENIBLE 3EGURO Y
BLICASv EN @4RANSPORTATION EL CONCEPTO SUIZO DE @POSIBILIDAD CERO DE MUERTE EN
1UARTERLY   Y 0UCHER )NFORMACIØN DE DIFERENTES PAÓSES MUESTRA QUE EL
CARRETERAS 5N ELEMENTO CLAVE EN ESTOS ENFOQUES
*   h%L ROL DE LAS NOR AUMENTO EN EL USO DE LAS BICICLETAS Y EL AUMENTO
MODERNOS ES LA PREVENCIØN DE RIESGOS TOMANDO
MAS PÞBLICAS EN PROMOVER EN LA SEGURIDAD PARA ELLAS PUEDEN IR DE LA MANO
LA SEGURIDAD COMODIDAD  EN CONSIDERACIØN LAS LIMITADAS CAPACIDADES DE LOS
%L $UTCH "ICYCLE -ASTERPLAN SACA COMO CON
POPULARIDAD DEL CICLISMOv SERES HUMANOS QUERIENDO DECIR QUE LOS CONmICTOS
EN @.ORMAS Y 0RÉCTICAS CLUSIØN QUE EN  EL NÞMERO DE MUERTES ENTRE
ENTRE LOS USUARIOS DE VÓAS CON GRANDES DIFERENCIAS
-UNDIALES DE 4RANSPORTE LOS CICLISTAS ERA UN  MÉS BAJO QUE EN 
DE MASA Y VELOCIDAD DEBEN HACERSE TÏCNICAMENTE
6OLUMEN     PESE AL AUMENTO TANTO EN EL USO DE AUTOS COMO DE
IMPOSIBLES %L AMBIENTE DE TRÉlCO DEBERÓA PERMI

(ARRISON * h0LANIlCAN BICICLETAS %L AUMENTO DE LOS KILØMETROS DE AUTO
DO PARA MÉS CICLISMO TIR A LOS USUARIOS DE LAS VÓAS n CON SUS ENORMES
MØVILES FUE DE ALREDEDOR DE UN  Y EL AUMENTO
LA EXPERIENCIA DE 9ORK
EN LOS KILØMETROS DE BICICLETAS FUE DE ALREDEDOR DIFERENCIAS DE CAPACIDADES Y EXPERIENCIAS n COM
VA CONTRA LA TENDENCIAv PORTARSE DE MANERA PREDECIBLE Y RESPETUOSA CON
EN @.ORMAS Y 0RACTICAS DE UN  EN EL MISMO PERÓODO %N !LEMANIA EL
NÞMERO TOTAL DE MUERTES DE CICLISTAS CAYØ EN UN LOS DEMÉS ,AS CONSECUENCIAS DE ESTA RED VIAL SON
-UNDIALES DE 4RANSPORTE
6OLUMEN      ENTRE  Y  MIENTRAS QUE LA PROPOR UNA CATEGORIZACIØN QUE ACOMODA EL mUJO ElCIENTE
CIØN DE LAS BICICLETAS EN EL TRANSPORTE AUMENTØ DE TODOS LOS DIFERENTES MODOS HASTA CIERTO PUNTO
SUSTANCIALMENTE DESDE ALREDEDOR DE UN  A UN Y PROTEGE NUESTRAS ÉREAS URBANAS DEL PREDOMINIO
 DE TODOS LOS VIAJES  %N LA CIUDAD DE 9ORK DEL TRAlCO MOTORIZADO ,A VASTA MAYORÓA DE LA RED
EN EL 2EINO 5NIDO  CICLISTAS RESULTARON MUER VIAL TOTAL TIENE UN LÓMITE DE VELOCIDAD BAJO Y ES
TOS O SERIAMENTE LESIONADOS ENTRE  Y  ADAPTADO PARA FACILITAR EL USO DE BICICLETAS Y LOS
COMPARADO CON  ENTRE n MIENTRAS VIAJES A PIE EN FORMA SEGURA
LOS NIVELES DEL CICLISMO SUBIERON DE  A  DE %STA POLÓTICA PROPORCIONA LAS CONDICIONES CORRECTAS
LOS VIAJES  PARA UN CICLISMO SEGURO .O SERÉ PRINCIPALMENTE
,A MEJOR EXPLICACIØN PARA ESTOS EFECTOS ES LA IN LA SEGREGACIØN DEL CICLISMO DE LOS OTROS MODOS
TEGRACIØN DEL CICLISMO n Y DE LAS CAMINATAS n EN EN LAS VÓAS LO QUE AUMENTARÉ LA SEGURIDAD DEL USO
NUESTROS SISTEMAS DE TRÉlCO Y TRANSPORTE 5NA DE BICICLETAS SINO LA INTEGRACIØN DEL CICLISMO EN
BUENA MEZCLA DE MODOS DE TRANSPORTE MOTORIZA EL DISE×O COMPLETO !L FACILITAR UNA MEZCLA SEGURA
DOS Y NO MOTORIZADOS LLEVA AL SISTEMA DE TRÉlCO DE MODALIDADES EL USO DE LAS BICICLETAS PUEDE
A UNA ESCALA MÉS HUMANA %STO REQUIRIØ DE UN TRANSFORMARSE EN UN CATALIZADOR PARA UNA MUY
CAMBIO EN LA PLANIlCACIØN Y DISE×O DE LAS VÓAS ,AS EXITOSA POLÓTICA DE SEGURIDAD VIAL

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,
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QBSB
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FO

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*UBMJB
2OELOF 7ITTINK ) CE

#"
-ILLONES DE DØLARES EN  A×OS

 


 

 #OSTOS
  
 "ENEFICIOS



#ONGESTIØN

3ALUD

3EGURIDAD VIAL
#OSTOS

#ONTAMINACIØN

#OSTOS AL USARIO

!HORRO DE TIEMPO
)NFRAESTRUCTURA

2OBO DE BICICLETAS


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2OELOF 7ITTINK ) CE

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fbWd_ÓYWh

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Y_Yb_ice
) CE CALCULØ EL VALOR ECONØMICO DE PLANIlCAR
INSTALACIONES PARA BICICLETAS EN CUATRO CIUDA
DES UNA DE LAS CUALES FUE "OGOTÉ
,OS COSTOS DE LA CONSTRUCCIØN DE PISTAS PARA
BICICLETAS SU MANTENIMIENTO ASÓ COMO LA PROMO
CIØN Y CAMPA×AS EDUCATIVAS FUERON CALCULADOS
EN 53  MILLONES SOBRE UN PERÓODO DE 
A×OS ,OS COSTOS DE CONSTRUCCIØN DE UN KILØME
TRO DE PISTA DE BICICLETA DE ALTA CALIDAD FUERON
DE ALREDEDOR DE 53 
%L AHORRO EN COSTOS DE LAS REDUCIDAS NECESIDA
DES DE INFRAESTRUCTURA BAJABAN LA CONGESTIØN
Y CONTAMINACIØN DEBIDO AL REEMPLAZO DE KI
LØMETROS DE AUTOMØVIL SOBRE  A×OS EN TOTAL
EN 53  MILLONES DE LOS CUALES MÉS DE UN
 SON EL RESULTADO DE ESPACIOS DE ESTACIO
NAMIENTO AHORRADOS
3E ESPERA MEJORAR LA SEGURIDAD VIAL EN UN 
BASÉNDOSE EN LA EXPERIENCIA ANTERIOR %STO TIENE
COMO RESULTADO AHORROS CON UN VALOR ECONØMICO
DE 53  MILLONES
,OS AHORROS EN LOS COSTOS DE USO POR LOS USUA
RIOS VIALES AL NO USAR LOS AUTOMØVILES O BUSES
LLEGAN A 53  MILLONES
%L RESULTADO GENERAL ES QUE LOS BENElCIOS TIE
NEN UN VALOR ECONØMICO DE 53  MILLONES
DURANTE  A×OS COMPARADOS CON 53 COSTOS
DE  MILLONES ,OS BENElCIOS SON  VECES
MÉS ALTOS QUE LOS COSTOS
<_]$
'&

0ARA MÉS INFORMACIØN VER HTTPWWWCYCLINGNL  6OB
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QBSB
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$JDMPSSVUBT
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'( DPOmBCMF
Z
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FT
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EPNJOJDBM
QFSNJUJS
RVF
MBT
QFSTPOBT
BMDBODFO
MBT
JOTUBMBDJP MIENTO PEATONAL SEGUROS ES VITAL PARA REDUCIR
6O
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%ÓB
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EF
USBOTQPSUF
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QFSP
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TF
LAS MÉS DE  MUERTES PREMATURAS POR
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BVUPT
FO
#PHPUÈ QSFTUB
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BUFODJØO
B
FTUPT
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EF
BDDFTP ACCIDENTES DE TRÉNSITO CADA A×O
)NSTITUTO DE 2ECREACIØN Y $EPORTE
#IUDAD DE "OGTÉ

JhWdifehj[
de#cejeh_pWZe
Z[
YWh]Wi PERSONA ES CAPAZ DE TRANSPORTAR HASTA UNA TO

&UENTE .IKLAS 3IEBER '4: NELADA MÏTRICA EN UN TERRENO PLANO SIN LA AYUDA
DE UN MOTOR -UCHOS BIENES VOLUMINOSOS SON
%N LAS ÉREAS URBANAS LOS VEHÓCULOS NO
MOTORIZA

TRANSPORTADOS POR BICITAXIS
VAN NO SØLO BIENES
DOS .-6S NO SØLO SON FUNDAMENTALES PARA LA
MOVILIZACIØN DE PERSONAS SINO QUE TAMBIÏN PARA DESDE Y HACIA LOS MERCADOS SINO TAMBIÏN MATE

EL TRANSPORTE DE CARGAS %N MUCHOS PUEBLOS AFRI
RIALES DE CONSTRUCCIØN Y PRODUCTOS DE INDUSTRIAS
CANOS LOS CARRETONES DE MANO SON USADOS PARA
TRANSPORTAR BIENES HACIA Y DESDE LOS MERCADOS
VAN EN LOS PUEBLOS DE "ANGLADESH ILUSTRAN
%STO PUEDE SER REALIZADO POR EL VENDEDOR O POR UN
EMPRESARIO DE PEQUE×A ESCALA COMO PARTE DE UN
DE PEQUE×A ESCALA ,A ABUNDANCIA DE BICICLE
TAS
LA IMPORTANCIA ECONØMICA DE ESTE MODO PARA LA
ECONOMÓA LOCAL
SERVICIO AL CLIENTE %N !SIA LOS BICITAXIS DISE×ADOS
MOTORIZADO DE BIENES ES GENERAL
PARA EL TRANSPORTE DE PASAJEROS SON GENERALMENTE
USADOS PARA TRANSPORTAR BIENES EN LOS PUEBLOS
COMO POR EJEMPLO EN LA FOTO DE ABAJO 
.IKLAS 3IEBER
%L TRANSPORTE NO
MENTE IMPORTANTE PARA SU TRANSPORTE INTERMODAL
,OS GRANJEROS GENERALMENTE LLEVAN SUS PRODUCTOS
EN BUSES HACIA EL MERCADO LOCAL Y LUEGO LOS CAR
GAN SOBRE .-6S 3E PRODUCEN CUELLOS DE BOTELLA
CUANDO NO HAY INSTALACIONES DE CARGA O SON
INSUlCIENTES Y LAS FAENAS DE DESCARGA EN LAS CA

LLES PRODUCEN ATASCOS DE TRÉlCO ALREDEDOR DE LOS
PARADEROS DE BUSES !DICIONALMENTE SE PROVEE
MUY POCO ESPACIO O NADA PARA LOS .-6S EN LAS
CERCANÓAS DE LOS MERCADOS
%STOS TIPOS DE SERVICIOS DE TRANSPORTE NO
MOTORIZA

DO SON OFRECIDOS EN MUCHOS CASOS POR PEQUE×OS
EMPRESARIOS LO CUAL SUBRAYA LA VIABILIDAD ECONØ

MICA DE LOS .-6S %LLOS NO SØLO SON ESENCIALES
PARA EL TRANSPORTE DE BIENES SINO QUE TAMBIÏN
5NA FORMA ESPECIAL DE PALANQUÓN SE USA EN SON IMPORTANTES PARA LA ECONOMÓA URBANA DEBIDO
"ANGLADESH LA BICICLETA
VAN QUE TIENE BÉSICA
A QUE DAN EMPLEO A MUCHOS CONDUCTORES Y EM

MENTE EL MISMO DISE×O QUE EL PALANQUÓN SØLO QUE PRESARIOS 0OR SUPUESTO QUE ESTE TIPO DE TRABAJOS
LA PARTE TRASERA EL ÉREA DE CARGA ESTÉ DISE×ADA SON REALIZADOS MAYORITARIAMENTE POR CIUDADANOS
PARA LLEVAR BIENES 5TILIZANDO ESTE VEHÓCULO UNA MÉS POBRES


 CŒZkbe
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VOB
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B
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MPT
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MB
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P
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EF
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de#cejeh_pWZe

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MPT
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64

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Z
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WJBKFT

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MPT

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RVF
MB
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B
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BVUPQJTUBT
EF
BDDFTP


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FO
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MJNJUBEP
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MPT
/.7T
TPO
QFSNJUJEPT
FO

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B
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FTBT
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GVFSPO
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&O
"TJB
FO
MPT
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B×PT
MBT
SFTUSJDDJPOFT
FO
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QBSB
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WJBKFT
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EF
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EF
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FT
HFOFSBM
UPSJ[BEPT
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NÈT
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EF
MBT
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VO
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TFSJP
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RVF
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NPEPT
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MPT

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EF
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MPT
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MBT
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MPT

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DVBM
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EF
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EF
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FM
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B×PT
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BDDFTP
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BVUPQJTUBT
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EF
BDDFTP
MJNJUBEP
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EFM
TVS
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MJNJUBEP
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Z
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Z
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EF
CJDJDMFUBT
FO
BMHVOBT

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EF
MPT
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MPT
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FM
VTP
EF
CJDJDMFUBT
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FO
CJDJDMFUB
MP
RVF
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QSPIJCJEP
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RVF
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QFSNJUJEP
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SFTUSJDDJPOFT
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CJDJDMFUB
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FM
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MBT
CJDJDMFUBT
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CJDJDMFUBT
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FM
VTP
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EF
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DBMMFT
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TFSWJDJP
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MPT
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JOTUBMBDJPOFT
DPO
MPT
QFBUPOFT
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MB
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TF
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QBSB
CJDJDMFUBT
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EF
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MBT
DJVEBEFT
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MBT
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BM
WJBKF
FO
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FO
MPT
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Z
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FO
MB
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MPT
WJBKFT
FO
CJDJDMFUB
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QBSB
SFTUSJOHJS
FM
VTP
EF
CJDJDMFUBT
DPO
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EF
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EF
VO

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UPUBM
EF
MPT
WJBKFT
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(VBOH[IPV
FM
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EF
RVF
TF
DPOTUSVZFSPO
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EF
EF
CJDJDMFUBT
FO
MPT
B×PT
T
DBZØ
EF
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OVFWBT
JOTUBMBDJPOFT
QBSB
CJDJDMFUBT
B
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EF
EF
MPT
WJBKFT
B
BMSFEFEPS
EF
VO

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FM
B×P


 JhWdifehj[
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GVFSPO
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DPNQMFUBNFOUF

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B
WJBKFT
FO
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Z
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8[_`_d]
[d
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_dl[hiW1

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EF
MPT
WJBKFT
FO
CVT µfhecel_[dZe
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fWhW
bWi

&O
*OEPOFTJB
DMBTFT
FOUFSBT
EF
WFIÓDVMPT
OP
TPO
Eb_cf_WZWi5
%XTRACTOS DE h,AS BICICLETAS PUEDEN SALVAR A "EJINGv DEL #HINA $AILY
QFSNJUJEBT
FO
MBT
BSUFSJBT
QSJODJQBMFT
/P
TØMP
 DE SEPTIEMBRE DE 
OP
FTUÈO
QFSNJUJEBT
MBT
CJDJDMFUBT
FO
MBT
BSUFSJBT
&OMENTO DE LOS VEHÓCULOS DE DOS
NBZPSFT
Z
BVUPQJTUBT
EF
BDDFTP
MJNJUBEP
FO
RUEDAS EN POS DEL MEDIO AMBIENTE
+BLBSUB
TJOP
RVF
MPT
#BKBK
MPT
#FNP
MPT
CFDBLT

h#ON LA lNALIDAD DE AYUDAR A REDUCIR LA CONTAMI
Z
PUSPT
NPEPT
NPUPSJ[BEPT
EF
NPWJNJFOUP
MFOUP
NACIØN "EIJING ADOPTARÉ MEDIDAS ADMINISTRATIVAS
UBNQPDP
TPO
QFSNJUJEPT
&O
NVDIBT
DJVEBEFT
PARA ALENTAR A LAS PERSONAS A USAR BICICLETASv
EF
MB
*OEJB
Z
FO
NVDIBT
DJVEBEFT
EF
*OEPOFTJB
DICE UN PLAN ESPECIAL DE PROTECCIØN AMBIENTAL
BQBSUF
EF
+BLBSUB
MBT
CJDJDMFUBT
FTUÈO
HFOFSBM EN EL 0LAN DE !CCIONES /LÓMPICAS EL CUAL FUE
NFOUF
QFSNJUJEBT
FO
UPEBT
MBT
BVUPQJTUBT
NFOPT
PUBLICADO ESTE MES POR EL COMITÏ ORGANIZADOR
DE LAS /LIMPÓADAS DEL 
FO
MBT
EF
BDDFTP
MJNJUBEP
%L PLAN NO REVELØ LOS DETALLES DE LAS FUTURAS
#JDJUBYJT MEDIDAS 3E CONSTRUIRÉN VÓAS ESPECIALES PARA
BICICLETAS EN LA 6ILLA /LÓMPICA PARA EL 
-PT
CJDJUBYJT
FO
TVT
WBSJBEBT
GPSNBT
IBO
FTUBEP

CON UNA PROVISIØN DE BICICLETAS SE×ALØ EL PLAN
QPS
FM
DPOUSBSJP
TVKFUPT
B
FTQFDJBMNFOUF
TFWFSBT
TAMBIÏN
SFTUSJDDJPOFT
FO
TV
BDDFTP
B
DJFSUBT
DBMMFT
P
DJFSUBT

h!PUNTANDO A AYUDAR A CUMPLIR CON LOS COM
[POBT
EF
WBSJBT
DJVEBEFT
.BOJMB
QSPIJCJØ
MPT
CJ PROMISOS DE "EIJING CON EL #OMITÏ /LÓMPICO
DJUBYJT
FO
TVT
QSJODJQBMFT
DBMMFT
JOJDJBMNFOUF
FO
)NTERNACIONAL EN CUANTO A PROTECCIØN MEDIOAM
MB
EÏDBEB
EF
MPT
T
Z
FMMPT
WPMWJFSPO
B
BQBSFDFS
BIENTAL LA DISPOSICIØN TAMBIÏN ESTÉ BASADA EN LA
EFTQVÏT
EF
MB
DSJTJT
FDPOØNJDB
EF
MB
EÏDBEB
EF
REALIDAD DE "EIJINGv DIJO 7ANG +AI DIRECTOR DEL
$EPARTAMENTO DE 0LANIlCACIØN %XHAUSTIVA EN LA
/lCINA -UNICIPAL DE "EIJING PARA LA 0ROTECCIØN
-EDIOAMBIENTAL QUE DELINEØ EL PLAN
7ANG DIJO QUE LAS RUTAS PARA BICICLETAS NO SØLO
SE CONSTRUIRÉN EN LA 6ILLA /LÓMPICA SINO TAMBIÏN
EN EL 0ARQUE /LÓMPICO %L TRAZADO DE LAS RUTAS
SERÉ DECIDIDO EN LOS PRØXIMOS DOS A×OS DIJO
,AS VÓAS PARA BICICLETAS CONTINUARÉN DISE×ÉNDO
SE EN LAS CALLES DE LA CIUDAD DIJO #HEN *INCHUAN
UN INVESTIGADOR DEL #ENTRO DE )NVESTIGACIØN PARA
EL $ESARROLLO DEL 4RANSPORTE EN 0EKÓN UN CENTRO
DE EXPERTOS PARA EL GOBIERNO MUNICIPAL
,I 7ENHUA DECANO DE LA ESCUELA DE ESTUDIOS
AMBIENTALES DE LA 5NIVERSIDAD 2ENMIN DE #HINA
ESTUVO DE ACUERDO CON LA DECISIØN DE "EIJING
PARA FOMENTAR LAS BICICLETAS Y DIJO QUE ESPERABA
QUE EL GOBIERNO PUDIERA HACER MÉS CØMODO EL
USO DE LAS BICICLETAS A TRAVÏS DE VARIAS MEDIDAS
TALES COMO CREAR LOTES DE ESTACIONAMIENTO PARA
BICICLETAS Y LUGARES DE ALQUILER
<_]$
') h%STOY SEGURO QUE LA MEDIDA ADOPTADA POR
-BT
CJDJDMFUBT
FTUÈO
QSPIJCJEBT
FO
NVDIBT
DBMMFT
EF
4IBOHIBJ
DPO
"EIJING TENDRÉ UN ROL DESTACADO EN EL DESARROLLO
QSPIJCJDJPOFT
EVSBOUF
UPEP
FM
EÓB
P
EVSBOUF
MPT
QFSÓPEPT
QVOUB
EF
MBT
DE LA INDUSTRIAv DIJO 3UI 3ONGJANG SECRETARIO
NB×BOBT
Z
FO
MBT
UBSEFT
"SSJCB
MPT
DJDMJTUBT
BM
OP
QFSNJUÓSTFMFT
FOUSBS
GENERAL DE LA !SOCIACIØN #HINA DE "ICICLETAS
B
VOB
DBMMF
TPO
GPS[BEPT
B
CBKBSTF
EF
MB
CJDJDMFUB
Z
GVTJPOBSTF
DPO
MPT
#HINA CONTINÞA SIENDO EL PAÓS LÓDER A NIVEL MUN
QFBUPOFT
RVF
TF
EFTQMB[BO
DPO
NFOPT
WFMPDJEBE
.ÈT
BSSJCB
VOB
DBMMF
DIAL EN LA PRODUCCIØN Y CONSUMO DE BICICLETAS
QSJODJQBM
FO
/BOKJOH
FT
SFTFSWBEB
EVSBOUF
MPT
QFSÓPEPT
QVOUB
B
MPT
TODA VEZ QUE LA PRODUCCIØN DE BICICLETAS EN
BVUPNØWJMFT
Z
CVTFT
.JFOUSBT
BOUFSJPSNFOUF
MBT
CJDJDMFUBT
UFOÓBO
BDDFTP
#HINA ALCANZØ LOS  MILLONES EL A×O PASADO
FYDMVTJWP
B
VO
DBSSJM
BNQMJP
FMMBT
EFCFO
BIPSB
DPNQBSUJS
FTUF
FTQBDJP
DPO
,AS BICICLETAS CHINAS SE EXPORTARON A MÉS DE
PUSPT
NPEPT  PAÓSES Y REGIONES TAMBIÏN
+ARL &JELLSTROM ENERO DE 


 CŒZkbe
)Z0
Fh[i[hlWh
o
[nfWdZ_h
[b
fWf[b
Z[b
jhWdifehj[
de#cejeh_pWZe

&OTO -ANFRED "REITHAUPT

MPT
T
QFSP
TØMP
FO
BMHVOBT
DBMMFT
MPDBMFT
,BSB
DIJ
QSPIJCJØ
MPT
CJDJUBYJT
FO

Z
#BOHLPL
FO


,VBMB
-VNQVS
UBNCJÏO
MPT
QSPIJCJØ
&O

+BLBSUB
Z
/VFWB
%FMIJ
FTPT
WFIÓDVMPT
GVFSPO
QSP
IJCJEPT
FO
MPT
B×PT
T
DPO
VO
DSJUFSJP
TFMFDUJWP

EF
BQMJDBDJØO
EF
MFZFT
'JHVSB


4VSBCBZB

%IBLB
Z
)P
$IJ
.JOI
$JUZ
SFTUSJOHJFSPO
TV

VTP
FO
DJFSUBT
DBMMFT
NBZPSFT
DPNFO[BOEP
FO
MPT
WFIÓDVMPT
EF
NPWJMJEBE
SFMBUJWBNFOUF
MFOUB
TF
MFT
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'*
B×PT
T
&TUBT
DBMMFT
IBO
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CJFO
EFMJNJUBEBT
QFSNJUF
PQFSBS #JDJUBYJT
EF
%FMIJ

/P
PCTUBOUF
TV
JNBHFO
EF
BUSBTP
Z
FYQMPUBDJØO
RVF
TPO
DPOmTDBEPT

FO
EFDSFUPT
NVOJDJQBMFT
FTQFDÓmDPT
&TUBT
DBMMFT
QPS
MB
QPMJDÓB
QPS

JODMVZFO
UPEBT
MBT
BVUPQJTUBT
EF
BDDFTP
MJNJUBEP
Z
FM
SPM
RVF
FMMPT
KVFHBO
FO
GBDJMJUBS
MB
NJHSBDJØO
PQFSBS
FO
ÈSFBT
EPOEF

QFSP
UBNCJÏO
NVDIBT
BSUFSJBT
QSJODJQBMFT
Z
DBNQP
o
DJVEBE
IB
IFDIP
RVF
FTUF
NPEP
TFB
FTUÈO
QSPIJCJEPT
TFDVOEBSJBT
RVF
TJSWFO
B
WJBKFT
UBOUP
EF
DPSUB
PCKFUP
EF
SFHVMBDJPOFT
HVCFSOBNFOUBMFT
IPTUJMFT
7ALTER (OOK )4$0

DPNP
EF
MBSHB
EJTUBODJB
FO
ÈSFBT
VSCBOBT
DPOHFT MBT
DVBMFT
OP
QVFEFO
TFS
KVTUJmDBEBT
EFTEF
VOB

UJPOBEBT
&O
4VSBCBZB
UBNQPDP
TPO
QFSNJUJEPT
QFSTQFDUJWB
EF
TFHVSJEBE
P
EF
BENJOJTUSBDJØO

FO
ÈSFBT
JOEVTUSJBMFT
OVFWBT
[POBT
FDPOØNJDBT
EFM
USÈmDP
Z
OVFWBT
ÈSFBT
EF
WJWJFOEBT
DFSSBEBT
DPO
SFKBT
*ODMVTP
FO
FM
NJTNP
OJWFM
MPDBM
VO
CBSSJP
QVFEF

QSJODJQBMNFOUF
QPS
SB[POFT
EF
JNBHFO
&TUBT
EFDJEJS
QPS
MB
SB[ØO
RVF
TFB
RVF
TJNQMFNFOUF
OP

SFTUSJDDJPOFT
FO
FM
VTP
EF
/.7
FO
MBT
BSUFSJBT
RVJFSB
VOB
DMBTF
QBSUJDVMBS
EF
WFIÓDVMP
PQF
VSCBOBT
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EF
SBOEP
FO
TV
DPNVOJEBE
&O
DBMMFT
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PCMJHBOEP
QBSB
WJBKFT
NVZ
MPDBMFT
MBT
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EF

B
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WJBKFT
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B
MBT
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EF
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MBT
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Z
FO
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MPT

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NÈT
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RVF
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EF
MBT
CJDJDMFUBT
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DPO
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DPO

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EF
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EF
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Z
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MPT
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BM
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MB
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EF
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MFT
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MB
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EFM
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EF
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QBSB
VOB
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EF
VO

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MB

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MPT
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FO
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OPSNBMFT
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B
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EF
DPSUB
EF
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EFM
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MPDBM

Z
MBSHB
EJTUBODJB
EPOEF
B
MPT
UBYJT
Z
PUSPT
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MB
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EF
RVF
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Z[
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Z[

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[d
?dZ_W
/TRA FORMA INNOVADORA DE AUMENTAR EL USO
DE TRANSPORTE NO MOTORIZADO ES TRABAJAR CON
LA INDUSTRIA DE VEHÓCULOS A TRACCIØN HUMANA
PARA MEJORAR LAS TECNOLOGÓAS DE LOS VEHÓCULOS
NO MOTORIZADOS
-IENTRAS LAS BICICLETAS ESTÉN SIENDO CONSTANTE
MENTE MODERNIZADAS POR UNA INDUSTRIA DINÉMICA
Y COMPETITIVA EN MUCHAS CIUDADES ASIÉTICAS
LOS BICITAXIS SIGUEN SIENDO FABRICADOS CON BASE
EN EL ANTIGUO DISE×O DESARROLLADO EN LA DÏCA
DA DE LOS S #OMO RESULTADO DE ESTO SON
EXTREMADAMENTE PESADOS LENTOS INCØMODOS
Y CON UN PESO DE ALREDEDOR DE  KG 3US DI
SE×OS PASADOS DE MODA HACEN DIFÓCIL LA VIDA
DE LOS OPERADORES DE BAJOS INGRESOS %STO HA
HECHO POSIBLE QUE LOS POLÓTICOS PROHÓBAN ESTOS
VEHÓCULOS CON FUNDAMENTOS SUPUESTAMENTE
<_]$
'+ HUMANITARIOS $ESAFORTUNADAMENTE PROHIBIR
-PT
QSJNFSPT
ESTOS VEHÓCULOS SOLAMENTE LES QUITA UN TRABAJO
CJDJUBYJTNPEFSOPT
FO
VALIOSO A PERSONAS DE BAJOS INGRESOS Y FUERZA
*OEJB
GVFSPO
WFOEJEPT
A LAS PERSONAS A CAMINAR GRANDES DISTANCIAS O
B
DPOEVDUPSFT
RVF
USAR VEHÓCULOS MÉS CAROS Y CONTAMINANTES
PQFSBCBO
BM
GSFOUF
5N PROYECTO INNOVADOR AUSPICIADO POR 53 !)$
EFM
4IFSBUPO
FO
"HSB
Y LLEVADO A CABO POR EL )NSTITUTO DE 0OLÓTICAS DE
*OEJB 4RANSPORTE Y $ESARROLLO TUVO ÏXITO EN MODERNIZAR
7ALTER (OOK )4$0
LOS BICITAXIS DE LA )NDIA .UNCA HUBO ESCASEZ DE
DISE×OS ALTERNATIVOS PERO HASTA ESTE PROYECTO
RECIENTE NINGUNO DE ELLOS HABÓA SIDO ADOPTADO
COMERCIALMENTE JAMÉS #OMO RESULTADO DE ESTE
PROYECTO HOY EN DÓA HAY MÉS DE  BICITAXIS
MÉS LIVIANOS  KG Y MÉS CØMODOS OPERANDO
EN LAS CALLES DE $ELHI !GRA Y EN MEDIA DOCENA
DE OTRAS CIUDADES INDIAS VER &IGURAS  Y  
%STOS VEHÓCULOS DE HECHO CUESTAN MENOS EN SU
FABRICACIØN QUE LOS BICITAXIS TRADICIONALES ,OS
OPERADORES DE ESTOS VEHÓCULOS VIERON AUMENTAR
SUS INGRESOS DESDE UN  A UN  5NAS
ENCUESTAS TAMBIÏN INDICAN QUE ALREDEDOR DE UN
 DE LOS PASAJEROS DE LOS NUEVOS VEHÓCULOS
HABRÓAN TOMADO OTRA FORMA DE TRANSPORTE DE
VEHÓCULOS MOTORIZADOS CONTAMINANTES DE NO
EXISTIR ESTA ALTERNATIVA
,A EXITOSA ADOPCIØN COMERCIAL DE MEJORES
BICITAXIS REQUIRIØ NO SØLO DEL DESARROLLO DE UN
DISE×O SUPERIOR VER &IGURA   SINO QUE TAMBIÏN
DE UN APOYO DE MERCADO Y EL INGRESO A ÏL DE
AL MENOS UNA ENTIDAD CORPORATIVA DESEOSA DE
COMPETIR PARA CAPTURAR EL MERCADO TRADICIONAL
<_]$
', DE BICITAXIS FORZANDO A LA INDUSTRIA TRADICIONAL
-B
nPUB
DPNQMFUB
EF
A RESPONDER
NÈT
EF

CJDJUBYJT
%STE PROYECTO AHORA ESTÉ SIENDO REPLICADO
FO
MB
DJVEBE
EF
CON APOYO DEL PROGRAMA '!4% DE '4: EN
#SJOEBCBO
*OEJB
IB
9OGYAKARTA )NDONESIA 0ARA MÉS INFORMACIØN
TJEP
NPEFSOJ[BEB VER EL SITIO WEB DE )4$0 HTTPWWWITDPORG
7ALTER (OOK )4$0


 CŒZkbe
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Fh[i[hlWh
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B
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EF
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P
EF
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MBT
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-BT
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EF
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EF

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EF
MBT
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Z
EF
CJDJDMFUBT
QPS

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WJBKFT
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Z
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EF
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Z
EF
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&O
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TPO
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FO
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MB
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FOUSF
QFBUPOFT
Z
CJDJDMFUBT
RVF
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EF
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SFE
WJBM
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Z
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MB
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VOB
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WF
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MP
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B
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EF
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EF
MBT
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EF
CJDJDMFUBT

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MBT
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FO
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EF
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MBT
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MPT
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B
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EF
MBT
CJDJDMFUBT
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EF
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FO
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MPT
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B
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MPT
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MBT
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B
RVF
MBT
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RVF
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EF

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BDFSBT
TF
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MPT
QFBUPOFT
MPT
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P
OP
B
MPT
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FO
MBT

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BNCVMBOUFT
Z
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OPSNBMFT
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RVF
UBNCJÏO
TF
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MBT
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FO
MBT

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EF
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Z
DPNP
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FO
MBT
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Z
MBT
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B
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EF
MPT
WFIÓ
B
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MBT
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FTUP
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FT
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DSFDJFOUF
$IJOB
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B
MPT
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USBUBOEP
EF
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TJ
PCMJHBS
B
MBT

1BSB
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MPT
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BM
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Z
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B
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FO
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EF
CJDJDMFUBT
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FTUP
WB

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B
MPT
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EF
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MB
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EF
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MJNCP
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FO
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MB
DJVEBE
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FO
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FO
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TPO

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FO
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Z
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SFE
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EF
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QMFUP
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TF
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EF
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Z
MBT
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Z
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B
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B
DBTP
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MBT
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EF
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QBSB
MPT
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MPT
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EF
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RVF
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MBT
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FO
DBTP
EF
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MBT
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EF
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EF
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EF
MPT
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FTUPT
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MPT
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FO
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MB
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EF
MPT

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EF
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MBT
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EF
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Z
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TJ
MPT
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FT
TJNJMBS
B
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Z[
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4RANSPORTE NO MOTORIZADO EF
MPT
QBÓTFT
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TJFNQSF
Z
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MPT
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7JBM
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EJOFSP
DPO
MB
FNJTJØO
EF

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JSSFHVMBEPT
4V
OÞNFSP
FT
TØMP
EF
MJDFODJBT
OP
FTUÈO
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EF

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DJSDVMBO
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FO
FO
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FTB
FYJTUFODJB
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FMMPT

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EF
MPT
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FKFN MPT
QSJODJQBMFT
TFOEFSPT
EF
CJDJDMFUBT
MPT
DVBMFT
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3Q
64
 

QPS
VOB
MJDFODJB

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EF
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EF
DPODJFODJB
GVFSPO
EJTF×BEPT
MP
TVmDJFOUFNFOUF
BODIPT
QBSB

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Z
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TPCSF

EF
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EF
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B×PT
B
MB
0mDJOB
EF
5SÈmDP

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TPTUFOJCMF
TV
VTP
FO
NVDIBT
QBSUFT
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CJDJUBYJT
TPO
EF
7JBM
Z
FMMPT
QBHBO
VOB
UBSJGB
ÞOJDB
EF


WJFOFO
EF
HSVQPT
RVF
QSPNVF QSPQJFEBE
QSJWBEB
Z
UJFOFO
BWJTPT
FO
MB
QBSUF
EF
3Q
64
 

B
MB
QPMJDÓB
QBSB
UFOFS
FM
QFSNJTP

WFO
NFKPSFT
DPOEJDJPOFT
QBSB
BUSÈT
QVCMJDJUBOEP
UFMÏGPOPT
DFMVMBSFT
Z
MJDPSFT

QPS
QPTFFS
FM
WFIÓDVMP
&O
:PHZBLBSUB
*OEPOF
MPT
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OP
FYJTUF
OJOHÞO
DPCSP
FTUJQVMBEP
QPS
TV

&M
.ØEVMP
F
#ØMO GENERAR
TJB
MB
TJUVBDJØO
FT
TJNJMBS
4F
QBHBO
BSBODFMFT

VTP
QFSP
TF
FTQFSB
VOB
QSPQJOB
EFDFOUF
QBSB
FM
QBSB
SFHJTUSBS
FM
WFIÓDVMP
Z
QBSB
PQFSBSMP
CONCIENCIA CIUDADANA SOBRE
TRANSPORTE URBANO SOSTENIBLE
DPOEVDUPS
QPS
VO
WJBKF
EFTEF
MB
DBTB
BM
USBCBKP
3FDJFOUFNFOUF
FM
1SJNFS
.JOJTUSP
EF
MB
*OEJB

BOBMJ[B
NVDIBT
EF
FTUBT
JOJDJB &O
NVDIBT
DJVEBEFT
EF
MB
*OEJB
EPOEF
MPT

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JODMVZFOEP
VO
SFDJFOUF
TVHJSJØ
BCPMJS
FM
BOUJHVP
TJTUFNB
EF
MJDFODJBT

CJDJUBYJT
FTUÈO
QFSNJUJEPT
MPT
PQFSBSJPT
OP
QSPHSBNB
EF
DJDMPSSVUBT
FO
4BP
Z
QFSNJUJS
RVF
UPEPT
BRVFMMPT
RVF
UFOHBO
VO

1BVMP NJOBMNFOUF
OFDFTJUBO
VOB
MJDFODJB
&O
%FMIJ

DBSOFU
EF
JEFOUJEBE
P
FTUÏO
EJTQVFTUPT
B
QBHBS

PCUFOFS
VOB
MJDFODJB
FT
HFOFSBMNFOUF
EJGÓDJM

FM
BSBODFM
PCUFOHBO
BVUPNÈUJDBNFOUF
FM
SFHJTUSP

Z
SFRVJFSF
NVDIBT
WFDFT
QBTBS
B
USBWÏT
EF
VO

TJO
UFOFS
RVF
QBHBS
4V
BSHVNFOUP
FT
RVF
MB

NBMFL
FM
EVF×P
EF
MB
nPUB

RVJFO
SFOUB
MPT

SB[ØO
QSJODJQBM
EF
MMFWBS
VO
SFHJTUSP
FT
QBSB
FM

WFIÓDVMPT
P
B
USBWÏT
EF
VO
mOBODJTUB
RVJFO

WFOEF
FM
WFIÓDVMP
B
DSÏEJUP
DPO
BMUBT
UBTBT
EF
DBTP
RVF
IVCJFSB
BMHÞO
QSPCMFNB
QPS
FM
DVBM

JOUFSÏT

"VORVF
QBSF[DB
SBSP
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DPEJmDBEBT
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#ARRETERAS COMPARTIDAS Y CARRILES DE QVFEF
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B
MPT
DJDMJTUBT
B
JEFOUJmDBS
SVUBT

BICICLETAS SE×ALADAS EN CALLES NORMALES NÈT
BNJHBCMFT
DPO
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TFHVOEP
MVHBS

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-ANUAL #2/7  BMUB
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MPT
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EF

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B
MB
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VO
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MB
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EF
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MB
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EF
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B
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MB
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-PT

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EF
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FO
MB
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MPT
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B
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EF
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FM
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SVFEBT
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4RÉlCO EN UN SENTIDO 4RÉlCO EN DOS SENTIDOS

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QBSB
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EF
CJDJDMFUBT

DPO
USÈmDPT
WBSJBEP
EF

MÉXIMO DE UN  DE VIAJEROS DE MOTOCICLETAS
FMMBT
-ANUAL #2/7 

VOLUMEN EN HORA PUNTA ANCHO EFECTIVO DE PISTA VOLUMEN EN HORA PUNTA ANCHO EFECTIVO DE PISTA
EN UNA DIRECCIØN DE BICICLETA M EN DOS DIRECCIONES DE BICICLETA M

  
  

     

    

MÓNIMO DE UN  DE VIAJEROS DE MOTOCICLETAS O VEHÓCULOS DE TRES RUEDAS

  
  

     
   

5NA PISTA DE BICICLETAS EN UN SENTIDO DE  M O MÉS ESTRECHA DEBERÓA TENER UNA DIVISIØN
PREFERENTEMENTE A LA IZQUIERDA  SOBRE LA CUAL SE PUEDA PASAR %STO ES ASÓ PARA QUE LOS CICLISTAS
PUEDAN HACER UNA ACCIØN EVASIVA CON MANIOBRAS DE PASO O DE ADELANTAMIENTO 5NA PISTA DE
BICICLETAS EN UN SENTIDO DE  M O MÉS ESTRECHA NO ES UNA BUENA INSTALACIØN PARA BICICLETAS SI
ES DISE×ADA COMO UN CARRIL COLINDANTE DEBIDO A QUE LOS CICLISTAS GUARDAN CIERTA DISTANCIA DE LA
DIVISIØN EL ANCHO EFECTIVO DEL TRAMO ES POR ELLO DISMINUIDO

5NA PISTA DE BICICLETAS EN DOS SENTIDOS NO DEBE SER UNA CONSTRUCCIØN CONTIGUA 3I ÏSTE FUERA EL
CASO LOS CICLISTAS QUE VIAJEN EN UNA DE LAS DOS DIRECCIONES TENDRÓAN QUE IR DEMASIADO CERCA DE LA
CALZADA PRINCIPAL PARA EL TRÉlCO MOTORIZADO

5NA PISTA DE BICICLETAS DE  M DE ANCHO O MÉS ESTRECHA TENDRÓA UNA PARTICIØN LA CUAL PUEDE
SER TRASPASADA EN AMBOS LADOS DE MANERA QUE LOS CICLISTAS TENGAN ESPACIO PARA ACCIONES
EVASIVAS

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EF

CJDJDMFUBT
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+ARL &JELLSTROM DERECHA 


 CŒZkbe
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NFUSPT

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TF
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FM
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0ISTAS .-6 SEPARADAS FÓSICAMENTE O

PARCIALMENTE SEPARADAS
&YJTUFO
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Z
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Z
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/.7 -ANUAL #2/7 

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QJTUB
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FT
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BMSFEFEPS
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NÈT
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GSBOKB

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1VFEFO
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EF
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DØNPEP

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JOTUBMBDJPOFT
VCJDBEBT
FO
MPT
TFQBSBEPSFT

WJBMFT
DBVTBO
QSPCMFNBT
FTQFDJBMFT
FO
MBT
JO
UFSTFDDJPOFT
-BT
EJNFOTJPOFT
QBSB
MB
JOTUBMBDJØO
TFSÈO

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BQSPYJNBEBNFOUF
MBT
NJTNBT
RVF
QBSB
PUSBT

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EF
CJDJDMFUBT
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EF
RVF
3PUPOEB
DPO
DBSSJM
EF
CJDJDMFUB
TFQBSBEP
Z

DJDMJTUBT
DPO
EFSFDIP
B
WÓB
QVFEFO
TVHFSJSTF
EJNFOTJPOFT
QBSB
JOTUBMBDJPOFT
-ANUAL #2/7 


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(-
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EF
6O
EJTF×P
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JOUFSTFDDJØO
FO
FO
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MBT
CJDJDMFUBT
TPO

#PHPUÈ
MBT
CJDJDMFUBT
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IBDJB
MB
JOUFSTFDDJØO

TPO
ATBDBEBT
EF
MB
QBSB
EFKBSMB
QSJNFSP

JOUFSTFDDJØO 0LAN -AESTRO DE 3ENDEROS DE "ICICLETAS )NSTITUTO DE

$ESARROLLO 5RBANO #IUDAD DE "OGOTÉ
0LAN -AESTRO DE 3ENDEROS DE
"ICICLETAS )NSTITUTO DE $ESARROLLO
5RBANO #IUDAD DE "OGOTÉ

! -ODELO ESTÉNDAR
<_]$
(. " -ODELO CON VIRAJE A LA DERECHA
$BSSJMFT
EF
EJWJTJØO
EF
# -ODELO CON VIRAJE A LA IZQUIERDA
CJDJDMFUBT
FYQBOEJEBT $ -ODELO CON VIRAJE A LA IZQUIERDA SIN FASE VERDE SEPARADA
-ANUAL #2/7 


 CŒZkbe
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JOUFSTFDDJPOFT
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MPT
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VO
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EF
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FOUSF
JOUFSTFDDJPOFT
CÈTJDBNFOUF

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MPT
DSVDFT
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BSUFSJBT
&YJTUFO
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CÈTJDBT
TPCSF
DØNP
JOUFHSBS

MPT
WFIÓDVMPT
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FO
MBT
JOUFSTFDDJP
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6OB
EF
FMMBT
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TBDBSMPT
EF
MBT
JOUFSTFDDJPOFT

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JOUFSTFDDJØO
Z
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RVF
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MB
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MB
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CJDJDMFUBT

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CJDJDMFUBT
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(/

-B
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 6OB
JOUFSTFDDJØO
EF

JOUFSTFDDJPOFT
FTUÈOEBS CJDJDMFUBT
EF
EJTUJOUP


-BT
'JHVSBT

Z

JMVTUSBO
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División 44
Medio Ambiente e Infraestructura

Desarrollo sin automóviles

Módulo 3e
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Proyecto sectorial
Servicio de Asesoría en
Política de Transporte
VISIÓN GENERAL DEL TEXTO DE REFERENCIA
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte Urbano
Sostenible aborda las áreas claves de un marco general
para una política de transporte sostenible en una
ciudad en desarrollo. El Texto de Referencia consta de
más de 20 módulos.
¿Para quién es?
El Texto de Referencia se ha diseñado para formulado-
res de políticas en ciudades en desarrollo y sus asesores.
Este grupo objetivo se refleja en el contenido, que
proporciona herramientas apropiadas de políticas para 1d. Instrumentos económicos (Manfred Breithaupt, GTZ)
su aplicación en una serie de ciudades en desarrollo.
¿Cómo se debe utilizar?
Estos módulos deben ser proporcionados a los oficiales
involucrados en transporte urbano según se necesiten.
El Texto de Referencia puede ser fácilmente adaptado
para ajustarse a un evento de entrenamiento formal y
corto, o puede servir como una guía para desarrollar
un programa de entrenamiento en transporte urbano.
GTZ está elaborando los paquetes de entrenamiento
de módulos selectos, disponibles desde 2004.
¿Cuáles son algunas de sus características claves?
Las características claves del Texto de Referencia incluyen:
Una orientación práctica, centrándose en mejores prác-
ticas en planificación y regulación y, cuando es posible, 3d. Preservar y expandir el papel del transporte no moto-
experiencias exitosas en ciudades en desarrollo;
Los colaboradores (autores) son expertos internacio- 3e. Desarrollo sin automóviles
nales en sus campos;
Una diagramación atractiva, en color y fácil de leer;
Lenguaje no-técnico (hasta donde es posible), con
los términos técnicos explicados;
Actualizaciones vía Internet.
¿Cómo conseguir una copia?
Por favor visite http://www.sutp.org o http://www.gtz.de/
transport para obtener detalles. El Texto de Referencia
no se vende con ánimo de lucro. Cualquier cobro es
utilizado para cubrir los costos de impresión y distri-
bución. También se puede ordenar a transport@gtz.de.
Comentarios o sugerencias
Damos la bienvenida a cualquiera de sus comentarios o 4f. Conducción racional
sugerencias, en cualquier aspecto del Texto de Referencia,
por correo a transport@gtz.de, o por correo postal a:
Manfred Breithaupt
GTZ, Division 44
P. O. Box 5180
65726 Eschborn / Germany
Más módulos y recursos
Se desarrollarán más módulos en las siguientes áreas:
Financiación de Transporte Urbano y Benchmarking.
También habrá recursos adicionales, y existe un CD-
ROM de fotos de Transporte Urbano.
2
Módulos y colaboradores
Visión General del Texto de Referencia
y Temas Transversales sobre Transporte Urbano
Orientación institucional y de políticas
1a. El papel del transporte en una política de desarrollo
urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de transporte urbano (Richard Meakin)
1c. Participación del sector privado en la provisión de
infraestructura de transporte urbano
(Christopher Zegras, MIT)
1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte
urbano sostenible (Carlos F. Pardo, GTZ)
Planificación del uso de suelo y gestión de la demanda
2a. Planificación del uso del suelo y transporte urbano
(Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Gestión de la movilidad (Todd Litman, VTPI)
Transporte público, caminar y bicicleta
3a. Opciones de transporte público masivo (Lloyd Wright,
University College London; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Sistemas de bus rápido
(Lloyd Wright, University College London)
3c. Regulación y planificación de buses (Richard Meakin)
rizado (Walter Hook, ITDP)
(Lloyd Wright, University College London)
Vehículos y combustibles
4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
(Michael Walsh; Reinhard Kolke, Umweltbundes-
amt–UBA)
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de seguridad
(Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
(Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj Auto)
4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
4e. Sistemas de transporte inteligentes (Phil Sayeg, TRA;
Phil Charles, University of Queensland)
(VTL; Manfred Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
Impactos en el medio ambiente y la salud
5a. Gestión de calidad del aire
(Dietrich Schwela, World Health Organisation)
5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock, GRSP)
5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
Recursos
6. Recursos para formuladores de políticas públicas (GTZ)
Módulo 3e

Desarrollo sin automóviles

Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones

expresados en este documento están basados en
la información compilada por GTZ y sus consul-
tores, socios y contribuyentes con base en fuentes
confiables. No obstante, GTZ no garantiza la
precisión o integridad de la información en este
libro, y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.

Autor Lloyd Wright (Becario Gakushin)

Osaka University / University College London

Sobre el autor Editor Deutsche Gesellschaft für

Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
Lloyd Wright está actualmente conduciendo P. O. Box 5180
65726 Eschborn, Germany
una investigación en planificación como Becario http://www.gtz.de
Gakushin en la Universidad de Osaka/Japón.
Sr. Wright anteriormente dirigió las actividades División 44, Medio Ambiente e Infraestructura
Proyecto sectorial
para América Latina, del Insitituto Interna- Servicio de Asesoría en Política de Transporte
cional de Transporte y Políticas de Desarrollo
Por encargo de
(ITDP). Adicionalmente, ha trabajado con Bundesministerium für wirtschaftliche
organismos internaciones en temas de trans- Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Friedrich-Ebert-Allee 40
porte y medio ambiente tales como: el Instituto 53113 Bonn, Germany
Internacional para la Conservación de la Ener- http://www.bmz.de
gia (IIEC), La Agencia de Protección Ambiental Gerente Manfred Breithaupt
de Estados Unidos (USEPA), La Agencia de
Desarrollo Internacional de Estados Unidos Edición Manfred Breithaupt

(USAID), las Naciones Unidas y la Agencia de Foto de portada Lloyd Wright

Cooperación Alemana (GTZ). También fue Calle sin automóviles en Oyumino
(Chiba City), Japón; Abril 2005
becario para la US-Asia Environmental Partner-
ship en Bangkok, Tailandia. Diagramación Klaus Neumann, SDS, G.C.

Sr. Wright actualmente está completando su Traducción Carlos F. Pardo

Bogotá, Abril 2006
doctorado en Planificación de Transporte Ur-
bano en the University College London. Tiene Asesores
de traducción Profesor David León
un MSc en Evaluación Ambiental del la Escuela Universidad Politécnica Nacional de Ecuador
de Economia de Londres, (London School of Quito, Ecuador
Economics), un MBA de Georgetown Univer- Carolina Juna
Abogada, Quito, Ecuador
sity y un BSc en Ingeniería de la Universidad de
Washington. Eschborn, Abril 2006

i
 Prefacio
“La imaginación es más importante que el
conocimiento. El conocimiento es limitado. La
imaginación envuelve al mundo.”
—Albert Einstein (1879–1955)
Imagine las calles llenas de conversaciones de
niños, vecinos y amigos. Imagine ciudades que
son sitios de juego como hogares, almacenes y
oficinas. Imagine su vecindario simultáneamente
como un parque, un jardín, un lugar de trabajo,
un centro educativo, y un destino turístico. Ima-
gine una comunidad vibrante y económicamente
activa. Imagine ser capaz de caminar o montar
en bicicleta casi por todas partes. Imagine sitios
donde el único ruido es la voz humana y el aire
es puro para los ojos y la nariz. Y más que todo,
imagine una ciudad sin automóviles.
Para gran parte del mundo, estas ideas no son
imaginables. Nuestras ciudades han sucumbido
a la vida motorizada. No obstante, la imagina-
ción de unos pocos individuos visionarios ha
llevado a una revaluación de lo que es posible.
Desarrollo sin Automóviles encierra un amplio
espectro de ideas que dan preferencia a los seres
humanos frente a los automóviles y enfatiza un
nuevo orden urbano basado en la calidad de vida.
Desarrollo sin Automóviles busca resumir un
sinnúmero de actividades y lecciones aprendi-
das hasta hoy de las ciudades que buscan una
alternativa al desarrollo motorizado. Aunque,
no hay evidencia que sugiera que el combustible
desaparezca pronto del planeta, hay preocu-
pación sobre el cambio climático global y el
agotamiento de combustibles fósiles, pese a esto,
el automóvil sigue inmerso en la vida moderna.
No obstante, algunas ciudades y comunidades
están demostrando que la vida sin él no es tan
inimaginable como antes se creía.
ii
La primera parte del libro Desarrollo sin Auto-
móviles muestra el estado actual de la calidad
urbana en las ciudades de países en desarrollo y
comenta las contínuas tendencias. La segunda
parte define muchos de los tipos más comunes
de ciudades sin automóviles y proporciona varios
ejemplos de ciudades de países tanto en vías de
desarrollo como desarrollados. La tercera parte
describe los pasos para planificar y desarrollar
un proyecto sin automóviles. La cuarta parte
continúa el proceso de desarrollo del proyecto al
presentar algunas opciones diferentes de diseño.
La quinta parte resume brevemente algunas
de las distintas estrategias para promover un
proyecto sin automóviles. La sexta parte describe
cómo evaluar los impactos de estos proyectos.
Finalmente, se proporciona una lista de materia-
les referentes al tema.
Se busca que Desarrollo sin Automóviles sea un
manual de ayuda o de investigación para los fun-
cionarios de gobiernos locales y líderes políticos.
De igual forma que sea útil para organizaciones
no gubernamentales, grupos comunitarios e
individuos interesados en el tema. Sin la parti-
cipación ciudadana en este proceso, muy pocos
proyectos sin automóviles serían realizables.
Desarrollo sin Automóviles es parte de un paquete
más amplio disponible para los formuladores de
políticas de países en vías de desarrollo. No obs-
tante, este libro es tal vez tan relevante para las
naciones desarrolladas como para el mundo en
desarrollo. Cuando se trata de espacio público y
ambientes sin automóviles, hay pocas partes en
el mundo que realmente son desarrolladas.
Además, las naciones con mayores recursos
tienen una responsabilidad especial en relación
con la seguridad global de combustible y las
consecuencias potenciales del cambio climático
global. Debido a la posición geográfica de mu-
chas naciones en desarrollo, estos países pro-
bablemente serán los perjudicados por eventos
climáticos extremos. Por ende, es muy probable
que el mundo en desarrollo sea la víctima del
cambio climático en lugar de serlo aquellos
responsables. Hasta que la reducción de emisio-
nes no se haya logrado en las naciones más ricas,
la estabilización de emisiones no se podrá lograr
en ninguna parte.
La división entre países en vías de desarrollo
y desarrollados, Norte y Sur, Este y Oeste,
OECD y no OECD, etc., solamente son apodos
sobresimplificados que no son representativos de
un mundo con un espectro de realidades. Estos
términos en particular proporcionan muy poco
conocimiento sobre mejores prácticas de diseño
urbano. Hasta la fecha, muchos de los mejores
ejemplos emanan de ciudades como Bogotá
(Colombia), Curitiba (Brasil) y Fez (Marruecos).
El Norte tiene tanto que aprender del Sur y
viceversa.
Desarrollo sin Automóviles es un trabajo en cons-
tante evolución. Este libro seguramente no es la
última palabra en posibilidades “sin automóvi-
les”, pero probablemente estimule la creatividad
de funcionarios públicos y profesionales para
que desarrollen nuevas aproximaciones al diseño
urbano. Si el carro es un símbolo del siglo
veinte, entonces se espera que el ser humano en
el espacio público sea el representante del siglo
veintiuno.
Lloyd Wright
Osaka University / University College London

iii
Agradecimientos
Desde la publicación del libro de Jane Jacobs
sobre la importancia del espacio público
(La Muerte y Vida de las Grandes Ciudades
Americanas /The Death and Life of Great
American Cities) pasando por los esfuerzos de
los residentes en Delft (Holanda) al crear el
primer woonerf (calle con tráfico calmado) hasta
los esfuerzos más recientes con días sin carro
y desarrollo de planificación de viviendas sin
automóviles, estos conceptos han beneficiado
por lo menos cuatro décadas de avances. La
contribución de Jan Gehl al éxito de Copenha-
gue durante las últimas décadas ha sentado un
precedente importante que continúa influyendo
en otras ciudades. De la misma forma, gracias
a los esfuerzos creativos del ex-alcalde Jaime
Lerner en Curitiba, Brasil se convirtió en una
historia de éxito urbano internacional en la
década de 1970. Durante la década de 1990, el
movimiento sin automóviles se benefició de los
esfuerzos de Eric Britton, quien ha fomentado
la discusión y el intercambio de información
a través de EcoPlan Internacional y The Com-
mons. Durante los últimos años de la década
de 1990, el ex-alcalde Enrique Peñalosa lideró
la transformación urbana de Bogotá, que ha
incluido el día sin carro más grande así como
la alameda (corredor peatonal) más grande del
mundo (17 kilómetros). Actualmente, Enrique
Peñalosa continúa como embajador mundial de
la promoción de formas urbanas más humanas.
El movimiento “sin automóviles” también le
debe mucho a un grupo de profesionales que
trabajan sin cesar para generar conciencia sobre
un futuro alternativo. El World Carfree Network
(Red Mundial “sin automóviles”) es una asocia-
ción de individuos y grupos que busca ayudar a
iv
la canalización de iniciativas “sin automóviles”.
El secretariado del World Carfree Network ha
jugado un papel importante en lograr generar
atención sobre este tema.
El libro de Joel Crawford Carfree Cities (Ciuda-
des sin Automóviles) representa una visión nueva
e importante para que las ciudades lo consideren,
y la publicación periódica de Carfree Times es
un recurso de información invaluable. Marcus
Heller también ha sido pieza clave al documen-
tar los esfuerzos “sin automóviles” en Alemania
y en otras partes del mundo. El nuevo interés
en planificación de viviendas sin automóviles
ha recibido una gran colaboración de algunos
individuos que han documentado los esfuerzos
existentes. James Kushner y Jan Scheurer han
sido particularmente prominentes en esta área.
Además, el trabajo creativo de David Engwicht
en Reclamación de Calles ha sido una base
de inspiraciones para muchas ciudades que
aspiran a estas metas. El Instituto de Políticas
de Transporte de Victoria (VTPI) dirigido por
Todd Litman proporciona una gran cantidad
de información y detalles sobre el desarrollo sin
automóviles y temas relacionados. Ben Hamil-
ton-Baillie en el Reino Unido y Hans Monder-
man en Holanda están redefiniendo el diseño
de las calles a través de su trabajo con el Espacio
Compartido. De la misma manera, hay indivi-
duos como John Whitelegg y John Adams que
han actuado como voces respetadas para llamar
la atención a aproximaciones más racionales de
políticas de transporte y diseño urbano. Y en
términos de hacer reales los proyectos, Walter
Hook, John Ernst, Karl Fjellstrom, Yaakov
Garb y todo el equipo del Instituto Interna-
cional de Transporte y Políticas de Desarrrollo
(ITDP) han sido una fuerza principal al facilitar
la implementación en ciudades en desarrollo.
Otras organizaciones no gubernamentales
líderes que trabajan en el tema del mejora-
miento del espacio público incluyen Ecocity
Builders, Living Streets, Project for Public Spaces
y Walk21 así como Paul White y su equipo de
Transportation Alternatives. Las intervenciones
creativas de organizaciones tales como Critical
Mass, Reclaim the Streets y Space Hijackers
están ayudando a reorganizar el pensamiento
convencional sobre el espacio público. En los
países en vías de desarrollo, varias organizacio-
nes han demostrado la efectividad de pensar
globalmente y actuar localmente: Biciacción
(Ecuador), Ciudad Viva (Chile), Fundación
Ciudad Humana (Colombia), Por el País Que
Queremos (Colombia), Sustran-LAC (Latino-
américa y el Caribe), AALOCOM (Tanzania),
Afribike (África del Sur), Bicycle Empowerment
Network (África de Sur), FABIO (Uganda),
Firefly Brigade (Filipinas), Networks for Green-
Transport (South Korea), Pelangi (Indonesia),
Sustran (Asia) y WBB Trust (Bangladesh).
Esta publicación ha sido particularmente
asistida a través de la colaboración de Carlos
F. Pardo de GTZ-SUTP y Oscar Diaz de
ITDP. Debo agradecer especialmente a quienes
facilitaron esta investigación, en especial David
Banister y Harry Dimitriou en University
Collage London así como Yasutsugu Nitta,
Katsuhiro Iida y Hiroto Inoi en la Universidad
de Osaka- Japón. También extiendo mi agrade-
cimiento a Klaus Neumann por su trabajo en
la diagramación y formato. Y finalmente, sin
el apoyo de Manfred Breithaupt de GTZ, este
libro no hubiera sido posible.

v
1. La sociedad del automóvil 1
1.1 Tendencias 2
1.2 Impactos 8
1.3 Condiciones peatonales en las
ciudades en desarrollo 16
1.4 Equidad 19
1.5 Saltos tecnológicos 23

2. Definición del desarrollo sin

automóviles 25
2.1 Historia del desarrollo sin
automóviles 25
2.2 Términos “sin automóviles” 30

3. Desarrollo del proyecto 58

3.1 Liderazgo del proyecto 59
3.2 Asuntos institucionales y legales 63
3.3 Actores clave 66
3.4 Procesos de participación 79
3.5 Financiar un proyecto sin
automóviles 81
3.6 Temas de implementación 85

4. Diseño 94
4.1 Calles sociales 95
4.2 Características de diseño 98
4.3 Infraestructura de integración 108
4.4 Interrelación entre la
arquitectura y el uso de suelo 113
4.5 Diseño para las conversiones de
calles 117
4.6 Diseñar para necesidades
especiales 119

5. Promoción 122
5.1 Marketing 122
5.2 Eventos promocionales 125

6. Evaluación 145
6.1 Marco de evaluación 145
6.2 Medición del impacto 149

7. Medios de información 153

7.1 Sitios web 153
7.2 Organizaciones financiadoras 158
7.3 Textos clave y artículos 160

Epílogo 164

Referencias 165

vi
 Lista de abreviaturas
BRT Bus Rapid Transit (Sistema de Bus
Rápido)
CDC Center for Disease Control (Centro
para el Control de Enfermedades)
CFD Car-free day (Día sin automóviles)
CO Carbon monoxide (monóxido de
carbono)
GEF Global Environmental Facility
(Centro Global Ambiental)
GTZ Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit
(Cooperación técnica alemana)
GDP (PIB) Gross domestic product
(Producto Interno Bruto)
ICT (TIC) Information and
communications Technologies
(Tecnologías de la información y la
comunicación)
IEA International Energy Agency
(Agencia Internacional de Energía)
ITDP Institute for Transportation &
Development Policy (Instituto
Internacional de Transporte y
Políticas de Desarrollo)
NMT (TNM)Non-Motorised Transport
(transporte no motorizado)
NOX Nitrogen oxides (Óxidos nitrosos)
OECD Organisation for Economic
Co-operation and Development
(Organización para la Cooperación
Económica y Desarrollo)
PM Particulate matter (Material
particulado)
PPS Project for Public Spaces (Proyecto
para Espacios Públicos)
SOX Sulphur oxides (Óxidos sulfúricos)
SUTP Sustainable Urban Transport
Project (Proyecto de Transporte
Urbano Sostenible)
TDM Transportation Demand
Management (Gestión de
Demanda en Transporte)
TOD Transit-Oriented Development
(Desarrollo Orientado al Tránsito)
TRB Transportation Research Board
(Junta de Investigación en
Transporte)
UNCFD United Nations Car Free Day
programme (Programa de las
Naciones Unidas para Días sin
Carro)
UNDP (PNUD) United Nations
Development Programme
(Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo)
UNEP (PNUMA) United Nations
Environment Programme
(Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente)
UNESCO United Nations Educational,
Scientific and Cultural Organisation
(Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura)
USAID United States Agency for
International Development
(Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional)
VOCs Volatile organic compounds
(Compuestos volátiles orgánicos)
VTPI Victoria Transport Policy Institute
(Instituto de Política de Transporte
en Victoria)
WBCSD World Business Council for
Sustainable Development (Consejo
Mundial de Desarrollo Sostenible)
WHO (OMS) World Health Organisation
(Organización Mundial de la Salud)
WRI World Resources Institute (Instituto
de Recursos Mundiales)
WTO (OMC) World Trade Organisation
(Organización Mundial del
Comercio)
vii
viii
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

1. La sociedad del automóvil

“No estoy seguro… sobre los automóviles… con toda su velocidad, pueden ser un paso hacia atrás
en la civilización – esto es, en la civilización espiritual. Puede ser que no agregarán a la belleza
del mundo, ni a la vida de las almas de los hombres. No estoy seguro. Pero los automóviles han
venido, y traen un cambio más grande a nuestra vida que el que muchos de nosotros sospechamos.
Están aquí, y consigo todas las cosas externas serán diferentes por lo que traen. Alterarán la guerra
y alterarán la paz. Creo que la mente de los hombres cambiará de manera sutíl a causa de los
automóviles; exactamente cómo, creo, sería difícil adivinar. Pero no puedes tener los inmensos
cambios externos que causarán sin algunos internos, y puede ser que… la alteración espiritual será
mala para nosotros. Tal vez, en diez o veinte años, si podemos ver el cambio interno en los hombres
para aquel entonces, yo no sería capaz de defender al motor de gasolina, pero tendría que estar de
acuerdo con que los automóviles ‘no debieron haber sido inventados’.”
—Eugene, en el libro de Booth Tarkington The Magnificent Ambersons, 1918
(El Cuarto Mandamiento, 2005, Alfaguara)

Fig. 1
La promesa de
la sociedad del
automóvil ha dejado
a muchos atrás.
Foto por Lloyd Wright

En algún momento durante el siglo pasado, No obstante, muchos se cuestionan si somos

nuestras calles y comunidades fueron perdidas.
En lugar de ser sitios de interacción humana, se
convirtieron en lugares para operar y guardar
máquinas metálicas. El cambio ocurrió de
manera gradual durante un período de décadas.
Fue un cambio que muchos hicieron de buena
gana. El automóvil proporcionaba una movili-
dad sin precedentes, y parecía que estaba acorde
con la visión de modernidad y progreso. Tam-
bién apoyó los intereses económicos de vender
vehículos y combustibles, que eran al parecer
partes fundamentales de la economía moderna.
El automóvil llegó a simbolizar el poder, la
virilidad, la libertad y el estatus.
una sociedad mejor al ser tan dependientes del
automóvil. Mientras el automóvil se ha conver-
tido en algo ubicuo en muchas partes del mundo,
las escenas y los sonidos de niños jugando en la
calle y la socialización de los vecinos ha dismi-
nuido. Aquellos que no pueden manejar, tales
como los más jóvenes, los ancianos, los pobres y
los discapacitados, son ahora individuos aislados
(Figura 1). La dependencia en los productos de
petróleo ha amenazado de manera dramática
la seguridad nacional, ha deformado la política
exterior e incluso la guerra. Las emisiones traen
consecuencias en la salud y amenazan nuestro
sistema climático. Los accidentes viales se han

1
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
convertido en una causa líder de muertes y
lesiones. Con todo esto, ¿podemos realmente
concluir que somos una sociedad más feliz al ser
completamente motorizados?
Este libro sugiere cómo las ciudades y comunida-
des pueden moverse hacia un camino de desarro-
llo alternativo que no es inherentemente depen-
diente del transporte motorizado. Desarrollo sin
automóviles es un término dado a un amplio
rango de opciones que ofrece la oportunidad
para el avance económico, ambiental y social
1.1 Tendencias
“Un hombre que, más allá de los 26 años, se
encuentra en un bus, puede contarse a sí mismo
como un fracaso.”
—Margaret Thatcher,
ex-primer ministra del Reino Unido
“Si usted cree que Estados Unidos se ha quedado
quieto, ¿quién construyó el centro comercial más
grande del mundo?”
—Richard Nixon, ex-presidente de Estados Unidos
1.1.1 Antecedentes
El planeta llegará en poco tiempo a un hito en
el cual habrá más de mil millones de vehículos
motorizados. Mientras que las ciudades en
desarrollo históricamente han ido detrás en
términos de motorización privada, la tendencia
ahora parece ser la de un crecimiento sin pre-
cedentes. Desafortunadamente, pocas de estas
ciudades están bien preparadas para los cambios
históricos que se están dando.
El desarrollo está intimamente relacionado con
el movimiento. Para realizar intercambios comer-
ciales, acceder a los servicios públicos, recrearse
y entretenerse, la sociedad se fía de la habilidad
para mover personas, bienes o información de
un lugar a otro. Es aquí donde los conceptos de
intercambio y movimiento se pueden ver como
elementos centrales al definir una ciudad.
“Las ciudades son una invención para
maximizar las oportunidades de intercambio
2
sin depender de los vehículos motorizados. Los
ejemplos que se presentan aquí son particular-
mente relevantes para las ciudades en desarrollo,
que no se han convertido aún en ciudades com-
pletamente motorizadas. Estas ciudades también
poseen alta densidad poblacional situada en
vecindarios de usos mixtos. Estas ciudades tienen
la oportunidad de hacer saltos tecnológicos
(leapfrogging) hacia la dependencia al automóvil
hacia un nuevo paradigma y diseño urbano cuyo
énfasis radica en la calidad de vida.
Fig. 2
Un aviso comercial en una parada de
bus en Johannesburgo (Sudáfrica).
Foto por Lloyd Wright
y minimizar los viajes. Estos intercambios pue-
den ser intercambios de bienes, relaciones in-
terpersonales, conocimiento, cultura, trabajo,
educación o apoyo emocional y espiritual. Las
ciudades son una concentración deliberada
de estas oportunidades de intercambio para
incrementar tanto la diversidad como la acce-
sibilidad de oportunidades de intercambio…
el rol del transporte es ayudar a maximizar el
intercambio.” (Engwicht, 1999, p. 19)
Así, la movilidad y la accesibilidad están inte-
rrelacionadas con el desarrollo. Sin embargo,
paradójicamente, las condiciones de transporte
tienden a empeorarse conforme se incrementa el
desarrollo económico:
“Mientras que el saneamiento básico, la salud,
la educación y el empleo tienden a mejorar
a través del desarrollo económico, los pro-
blemas de transporte tienden a empeorar.”
(Peñalosa, 2003)

En las ciudades del mundo en desarrollo, el
incremento del vehículo privado tiende a dismi-
nuir el intercambio y accesibilidad. En las ciu-
dades en desarrollo se duplican la motorización
masiva tal y como se ha implementado en las
naciones OECD, donde las calles y vidas de los
residentes están simplemente abrumadas.
Bangkok, que en Tailandés (krungtheep) se
traduce como la Ciudad de los Ángeles, cono-
cida hace algunos años como la Venecia del
Este por sus canales abundantes y hermosos
templos. Hoy, los canales han sido tapados con
pavimento, los puentes vehiculares dominan
las calles y el zumbido del tráfico no se detiene
(Figura 3). Mientras se ha hecho una gran
inversión en las carreteras elevadas, la condición
de los andenes se ha ignorado casi por completo.
Caminar por las calles de Bangkok es ahora un
atropello a nuestros sentidos. En Dhaka, los
bicitaxis (cycle rickshaws) han sido prohibidos de
las calles para dar vía al 5% de la población que
tiene automóviles. En Beijing, cinco carreteras
con circunvalación han sido construidas y los
funcionarios públicos o municipales esperan
construir otras cinco. En México, respirar el aire
es quivalente a fumar dos paquetes de cigarrillos
al día. En São Paulo, el término “hora pico”
se ha convertido en “día pico” con trancones
durante casi todo el día. Casi lo mismo se puede
afirmar sobre Buenos Aires, Santiago, Lagos,
Cairo, Mumbai, Shanghai, Jakarta y casi con
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
Fig. 3
A pesar de las inversiones
significativas en infra-
estructura basada en
automóviles, Bangkok
no ha experimentado
apreciables reduccio-
nes en la congestión.
Foto por Karl Fjellstrom
cualquier conglomeración urbana en el mundo
en desarrollo. El crecimiento vehicular continúa
sin disminuir.
No obstante, las ciudades en vías de desarrollo
todavía tienen decisiones por hacer. Dado que
la mayoría de los viajes existentes los realizan
personas que caminan, montan en bicicleta
o utilizan transporte público, estas ciudades
pueden trabajar para preservar sus fortalezas
internas. Para aquellas ciudades en desarrollo
con un fuerte liderazgo, un nuevo concepto de
transporte, que enfatice el desarrollo sin carros y
mejore la calidad de vida, todavía es posible.
1.1.2 Propiedad de vehículos
La Agencia Internacional de Energía (IEA) ha
recopilado un conjunto comprehensivo de análi-
sis en hojas de cálculo que proyectan las tenden-
cias de transporte entre el año 2000 y el 2050
(IEA/SMP, 2004). El caso en referencia muestra
el escenario de business-as-usual (tendencia del
negocio). La Figura 4 muestra las tendencias
esperadas en niveles de pertenencia de vehículos.
Hay dos características impactantes: la primera,
no obstante la saturación existente de propiedad
de vehículos en países como Estados Unidos,
se espera que el crecimiento en propiedad en
estos países continúe hasta el 2050. Segunda, la
tasa de crecimiento en los países en desarrollo
es significativa, resultando en la cantidad de
vehículos de países en desarrollo sobrepasando
3
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

����� estrategia urbana exitosa debería reducir el uso

de los vehículos y no su propiedad. De cualquier
���������������������

����� manera, la propiedad, las emisiones y la conges-

tión están de hecho correlacionadas por varias
������������

�����
������� razones. Primero, aproximadamente una tercera
�����
���� parte de las emisiones durante la vida de un ve-
����� hículo se generan por el proceso de fabricación
del vehículo. Segundo, una vez que se compra
���
un vehículo, la conveniencia de uso tiende a
� inducir viajes adicionales (Gilbert, 2000).
���� ���� ���� ���� ���� ����
1.1.3 Uso de vehículos
���
“El peatón sigue siendo el obstáculo más grande
Fig. 4 la cantidad de vehículos de OECD para el 2030. para el movimiento libre del tráfico.”
Propietarios de Actualmente hay aproximadamente 982 vehí- —Informe de planificación de Los Angeles
vehículos por región. (Engwicht, 1993)
culos de pasajeros alrededor del mundo, y en el
Fuente: IEA/SMP, 2004
2050 esta figura se ha proyectado a ser 2.600 Las tendencias de uso de vehículos han seguido
millones (IEA/SMP, 2004).1 las tendencias de propiedad. La Figura 5 mues-
El crecimiento en posesión de vehículos va en tra una proyección de niveles de uso de vehícu-
relación con el ingreso per capita. Dargay y los hasta el año 2050. Tal y como sucede con la
�����
������ Gately (1999) muestran que, en el rango de propiedad de los vehículos, se espera que el uso
����������������������������

de estos crezca tanto para países OECD como

���������������������

�����
������������������������

������
ingresos per capita entre US$ 2.000 y US$
5.000, la compra de vehículos incrementa sor- para aquellos no-OECD, y las tasas más altas
������������

�����
������ prendentemente a grandes saltos. Otros
�������factores están en países en desarrollo. El crecimiento
�����
que afectan la compra de vehículos����son el continuo de uso de vehículos en el mundo en
������ �������
�����
crecimiento urbano, los niveles de urbanización, desarrollo (que de por sí ya tiene un nivel alto
����
������
��� las regulaciones de importación, y la calidad de de viajes) ha generado la noción de la hiper-
servicios de transporte alternativo, razón por movilidad en donde la movilidad excesiva está
������
� imbricada en la fábrica social (Adams, 2000).
la cual varios países en vías de desarrollo están
� ���� ���� ���� ���� ���� ����
entrando aceleradamente en la zona de creci- Se ha esperado que las tecnologías de infor-
���� ���� ���� ���
miento vehicular.
���� ���� ���� mación y telecomunicaciones (ICT) reduzcan
Se puede
��� decir que la posesión de vehículos eventualmente la necesidad de los viajes físicos.
no es el problema central. Enfocarse en una El televiaje (telecommuting) y las compras en
Fig. 5 línea prometen la eliminación de muchos viajes
Uso de vehículos por existentes. No obstante, las predicciones de los
1
Vehículos de pasajeros incluyen automóviles,
región: kilómetro motocicletas, vehículos de tres ruedas, minibuses y efectos de mayor uso de Internet, del comercio
viajado por vehículo. buses. Este valor no incluye vehículos de carga, trenes,
Fuente: IEA/SMP, 2004 transporte en agua o transporte aéreo. electrónico y del teletrabajo varían conside-
rablemente. Debido a esto, es muy temprano
para concluir que la sustitución de viajes está
������
����������������������������

tomando lugar. (DETR, 2000). La evidencia

������������������������

������ hasta la fecha indica que los televiajeros de

������ hecho podrían terminar realizando más viajes,
dado que hay una tendencia a realizar más via-
������ �������
jes de recados domésticos en los lugares residen-
����
������ ciales en los cuales la distancia entre las tiendas
������
son mayores (Mokhtarian, 1998). La dispersión
de estos viajes para recados domésticos hacia las
�
horas no-pico puede actuar para imposibilitar
���� ���� ���� ���� ���� ���� la viabilidad de opciones de transporte público
��� que dependen de los volúmenes pico (Hjorthol,
2002). Adicionalmente, no hay evidencia clara

4

que las compras por Internet
reduzcan las distancias de fletes
dado que se puede fomentar una
mayor cantidad de envíos de
larga distancia de un solo objeto.
Desde la perspectiva de las ciuda-
des en desarrollo, el tema puede
ser poco discutible. La diferencia
digital existente muestra que si
la tecnología de información y
telecomunicaciones (ICT) ayuda
a reducir los viajes físicos, el
mundo en desarrollo probable-
mente no percibirá los beneficios
en poco tiempo.
El incremento en el uso de vehículos en los
países en vías de desarrollo es una preocupa-
ción particular debido a los tipos de vehículos
que se están desarrollando. En el mundo en
desarrollo, la propiedad ha tendido a llegar en
forma de vehículos usados y generadores de
alta contaminación. En países como Perú, el
hecho de quitar las restricciones a los vehículos
importados dio como resultado un 70% del
crecimiento anual en flota vehicular con vehí-
culos usados y más viejos (Zegras, 1998). En la
mitad de las recientes acciones militares en Iraq,
la coalición liderada por Estados Unidos quitó
la prohibición del importe de vehículos usados
(Sustainable Transport, 2004). Como resultado,
Iraq se inundó de miles de vehículos usados
después de las acciones de la coalición. Una
flota de vehículos más viejos junto a prácticas
de mantenimiento pobres y pruebas limitadas
de vehículos muestra que los impactos de la
motorización en los países en vías de desarrollo
son muchas veces peores que en una nación
desarrollada. Las calles históricas (más angostas)
en muchas ciudades en desarrollo muestran
que incluso los niveles bajos de tráfico pueden
traducirse en una gran congestión.
En Asia y en algunas partes de África, el pri-
mer cambio del transporte no motorizado es
frecuentemente hacia el uso de vehículos moto-
rizados de dos ruedas como las motonetas y las
motocicletas. Los vehículos motorizados de dos
ruedas ofrecen varias ventajas al usuario, inclu-
yendo “costos capitales y de operación más bajos
que los automóviles, en conjunto con niveles
más bajos de poder adquisitivo, superioridad
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
en tiempo y conveniencia puerta-a-puerta en Fig. 6
relación con los autos en congestión; superio- Con las motocicletas de
ridad a un sistema de transporte público casi bajo costo inundando
siempre deteriorado” (WBCSD, 2001, p. 4–6). los mercados de las
En ciudades como Hanoi y Ciudad de Ho Chi ciudades en vías de
desarrollo, la calidad
Minh en Vietnam, los vehículos motorizados de vida ha sufrido.
de dos ruedas están reemplazando las bicicletas Foto por Karl Fjellstrom (CD de
como el modo de transporte más común (Fi- Fotos GTZ en Transporte Urbano)
gura 6). En Hanoi, las motocicletas representan
aproximadamente un 75% del total de la flota
motorizada (Gwilliam, 2003). Desafortunada-
mente, estos vehículos crean una gran cantidad
de externalidades, particularmente cuando no
se controla la calidad del vehículo. Los motores
de dos tiempos todavía se permiten en muchas
naciones de Asia, sin importar el hecho de que
estos motores produzcan sustancialmente más
contaminantes que los modelos de cuatro tiem-
pos más mejorados (Shah and Iyer, 2003).
“En Nueva Delhi, por ejemplo, 45% de las
emisiones particuladas y dos tercios de las
emisiones de carbono en el sector de trans-
porte se estima son de vehículos de dos o
tres ruedas con motores de dos tiempos. Se
calcula que estos emiten más de 10 veces la
cantidad de partículas por kilómetro que un
automóvil moderno…” (Gwilliam, 2003, p. 205)
En los últimos años, las motocicletas de bajo
costo fabricadas en China están inundando las
calles de las ciudades de Asia y más allá. En
Laos, una motocicleta nueva cuesta actualmente
alrededor de US$ 500, mientras que un modelo
usado puede costar alrededor de la mitad de este
valor. En consecuencia, incluso en países con
ingresos familiares modestos, una motocicleta
5
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
está dentro del presupuesto. Por esta razón, la
distribución modal de motocicletas en Vien-
tiane, la ciudad capital, es ahora cerca del 60%.
En gran parte del mundo en desarrollo, la
distribución modal está dirigiéndose hacia el
uso de vehículos motorizados de cuatro ruedas.
La combinación de ingresos en alza, servicios
de transporte de mala calidad y restricciones
mínimas de importación indican que el mundo
en desarrollo está en la cúspide de una explosión bajos de propiedad, los dos están entrando a un
en propiedad de vehículos privados.
1.1.4 China e India
“La experiencia es algo maravilloso. Nos posi- de los Estados Unidos, la flota vehicular global
bilita reconocer un error cuando se comete por crecería aproximadamente en mil millones. Si
segunda vez.”
—“12 cosas útiles para aprender antes de cumplir 40” que agregarse 740 millones de vehículos a la
Pocas regiones del mundo ejemplifican tan bien flota global. Incluso en los niveles europeos de
las consecuencias globales de la motorización
masiva como es Asia, y particularmente las
naciones de China e India. Actuamente, la
propiedad de vehículos es menor que dos vehí-
culos por cada 1.000 habitantes en comparación
con los Estados Unidos que tiene 769 vehículos
Fig. 7 por cada 1.000 habitantes, mientras que el
A raíz que la adquisi- promedio de Europa Occidental es aproximada-
ción y uso de vehículos
mente 430 vehículos por cada 1.000 habitantes.
prolifera en China y
(Whitelegg & Haq, 2003). En el 2004, el
en el sur de Asia, el
ambiente local y global crecimiento anual de propiedad de vehículos
sufrirá indudablemente. en China alcanzó un 75% (Economist, 2005).
Foto por Karl Fjellstrom La tasa de motorización de China ha tenido
6
otro empujón gracias a la admisión del país
a la Organización Mundial del Comercio
(OMC/WTO). La protección de tarifas para
automóviles llega a ser de 80%, pero en el 2006,
los compromisos de China con la OMC requie-
ren que tales tarifas sean reducidas en un 25%
(Hook, 2002).
Mientras hay países como China e India que
están comenzando en niveles relativamente
rango de Producto Interno Bruto que indica
una elevada propiedad de vehículos (Figura 7).
Si China llegara a un nivel de propiedad igual al
India fuese incluida en este panorama, tendrían
propiedad, China todavía agregaría casi 550
millones de vehículos. El automóvil es alabado
oficialmente como un símbolo de progreso y
modernidad tanto en China como en India. A
la larga, la política puede desviar las inversiones
de las necesidades de desarrollo más importan-
tes. Las encuestas del gobierno chino indican
que las familias están más probablemente pre-
paradas a gastar dos años de sus ingresos para
comprar un automóvil (Gakenheimer, 1999).
También la tendencia en adquisición de auto-
móviles está generando una racha de gastos en
infraestructura de carreteras Al final de 2004,
China tenía 34.000 kilómetros de carreteras,
más del doble de la figura de 2000; hace solo
17 años, el país no tenía carreteras. China está
planeando duplicar la longitud de sus carreteras
para el 2020 (Economist, 2005). Este país está
de hecho buscando replicar 80 años de motori-
zación al estilo estadounidense en pocas décadas.
En ciudades como Shanghai y Guangzhou que
están promoviendo la fabricación de automóvi-
les, la proporción de viajes en bicicleta ha caído
dramáticamente. En Shanghai la proporción
de viajes ha bajado de 33% en 1995 a 27%
en el 2000; en Guangzhou, la proporción de
viajes ha bajado de 33% en 1995 a menos de
20% en 2002 (Hook, 2002). El impacto de la
calidad de aire ha sido profundo (Figura 8). No
obstante, los funcionarios públicos de Shanghai
han empezado a alarmarse frente al crecimiento
extremo de automóviles en la ciudad, y han
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

implementado un sistema para racionalizar el

registro de vehículos. Un sistema de subasta
mensual se ha desarrollado durante varios años.
Sin embargo, el número permitido de registros
se incrementa regularmente. Incluso si el precio
de subasta sube considerablemente, hasta están-
dares de países desarrollados, no parece haber
una disminución de la demanda:
“La abundancia de automóviles ha generado
una nueva revolución cultural, transformando
la vida y sociedad china de formas que tienen
un parecido impresionante con lo que ha su-
cedido en Estados Unidos hace 50 años… En
Shanghai los puentes y túneles que cruzan el
Río Huangpu están tan congestionados que
un viaje en taxi de un lado al otro puede ser
una actividad de una hora.” (Chandler, 2003)
motorizados de una calle comercial en Beijing Fig. 8
El incremento de la cultura del automóvil ha (Xidan) representa la práctica actual.” (World Calidad de Aire
hecho que Shanghai construya una pista de Bank, 2001, p. 134) en Shangai en un
Fórmula Uno de tecnología de punta en la día normal.
Aunque hay esfuerzos gubernamentales para
ciudad. La construcción de US$ 320 millones Foto por Manfred Breithaupt (CD de
priorizar la política industrial hacia la manufac- Fotos GTZ en Transporte Urbano)
esencialmente sirve para una sola carrera de
tura de automóviles, la industria de bicicletas
Fórmula Uno al año y no es utilizada durante el
todavía emplea una mayor cantidad de personas.
resto del año (Economist, 2005). No obstante,
Este sector genera más de US$ 1.000 millones al
es un monumento a las aspiraciones nacionales.
año en ganancias internacionales (Hook, 2002).
Muchas ciudades importantes en China tam- En el 2001, de los 97 millones de bicicletas fa-
bién están activamente desmotivando el uso de bricadas en el mundo, 51 millones (53%) fueron
bicicletas a través de medidas prioritarias para fabricados en China. Este nivel de producción
automóviles y a través del descuido de la infraes- representó un hito al ser “tal vez la primera vez
tructura para medios no motorizados. en la vida que una nación ha proporcionado
De hecho, unas pocas ciudades chinas han más de la mitad de la producción total” (World-
prohibido la circulación de bicicletas en grandes watch, 2003). Desafortunadamente, la gran
sectores del área urbana. La capital, Beijing, mayoría de esta producción, cerca de 70% no
también ha seguido esta tendencia: está destinada para uso local sino para exporta-
ción (Worldwatch, 2003). Así, no obstante los
“En Beijing, los vehículos no motorizados son
factores económicos, sociales y ambientales que
exprimidos cada vez más por el parqueo
apoyan el uso contínuo de bicicletas en China,
de vehículos motorizados en los carriles de
el gobierno está sólidamente detrás de un énfasis
vehículos no motorizados (segregados física-
mente) y la reubicación del espacio en carriles
en los vehículos privados motorizados.
anchos para transporte no motorizado al trá-
fico de vehículos motorizados. En la segunda
circunvalación, la mitad exterior del carril para
transporte no motorizado se ha reasignado a
los vehículos motorizados y la mitad interna
es utilizada por buses y taxis. El parqueo para
vehículos no motorizados en el trabajo se
mueve con mayor frecuencia a sitios distantes
e inconvenientes para dar más espacio al
parqueo de vehículos motorizados. Reciente-
mente, un cerramiento para los vehículos no

7
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

1.2 Impactos
“Las desventajas involucradas en sacar una baba negra y pegajosa del suelo donde se había escondido
fuera de cualquier perjuicio, convertirlo en alquitrán para cubrir la tierra con humo para llenar
el aire con él y vertiendo el resto en el mar, todo parecía ser más importante que las ventajas de
ser capaz de llegar más rápidamente de un sitio a otro – particularmente cuando el sitio donde
llegaras probablemente se había vuelto, como resultado, en algo muy similar al lugar que habías
dejado, es decir, cubierto de asfalto, lleno de humo y con escasez de peces.”
—Douglas Adams, El restaurante al fin del Universo (The Restaurant at the End of the Universe), 1980

Calidad de aire Congestión

Fig. 9
Impactos del conti-
nuo uso de vehículos.
Fuente: Adaptado de Comisión
Europea (2005) y Litman (2005a)
Emisiones vehiculares hacen El tiempo perdido en la con-
daño a la salud humana y el gestión afecta la productividad
ambiente natural general
Seguridad energética
Ruido y vibración
La dependencia en la movi-
El ruido afecta la productividad
lidad basada en el petróleo
y la salud
afecta la seguridad nacional
Accidentes Eficiencia económica
Cada año 1,2 millones de El capital financiero consumido
vidas se pierden debido a por los gastos en automóviles
accidentes vehiculares reduce el capital para otras
inversiones
Cambio climático global
Interrupción comunitaria
Los vehículos son responsa-
Las vías dañan las comunida-
bles por casi 25% de las
des e inhiben las interacciones
emisiones basadas en CO2
sociales
Hábitats naturales Intrusión visual
Las avenidas desequilibran el Automóviles, carreteras y áreas de
hábitat y áreas abiertas a la parqueo todas van en detrimen-
explotación to de la belleza de una ciudad
Desecho de desperdicios Pérdida de espacio vital
El desecho de vehículos y par- Las vías y espacios de
tes de vehículos contribuyen al parqueo consumen grandes
problema de relleno sanitario cantidades de espacio urbano

Los impactos de la sociedad del automóvil son
fácilmente evidentes. Desde el aire que respi-
ramos hasta la forma de nuestras ciudades y la
estructura de nuestra economía, los vehículos
motorizados han abarcado casi todos los aspec-
tos de la vida moderna. No obstante, puede ser
la misma ubicuidad del impacto del automóvil
que a veces se protege del escrutinio intenso.
La indispensabilidad dada al automóvil por el
hombre ha hecho que muchos tiendan a dejar
de lado sus consecuencias indeseables.
Los impactos negativos de la motorización están
bien documentados (Litman, 2005a; USEPA,
1999; USEPA, 1996; y Delucchi, 1996). La Fi-
gura 9 esquematiza los problemas más comunes
asociados con el incremento automotor. Aunque
el automóvil parece proporcionar libertad y
movilidad, los problemas de polución, ruido,
accidentes, interrupción comunitaria y conges-
tión han dejado dudas sobre su contribución a
la sociedad. Las opciones sin automóvil tienen
el potencial para enfrentarse simultáneamente a
cada uno de estos impactos. Esta característica
ha ayudado a volver la atención al desarrollo sin
automóviles.
1.2.1 Calidad de aire y ruido
Aún después de 100 años de avances tecnológi-
cos, las emisiones de gas del tubo de escape de
un vehículo siguen siendo una preocupación
seria para la salud. Estudios epidemiológicos
han demostrado que los contaminantes pro-
venientes del transporte están relacionados

8
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

con una gran cantidad de problemas de salud

como asma, la bronquitis, ataques cardíacos y
paros respiratorios (Dockery & Pope, 1994).
Un informe muestra que el número de muertes
producidas por la polución aérea está entre
200.000 y 570.000 al año (WRI, 1998). Ade-
más de la muerte prematura, también hay otros
costos económicos que resultan de enferme-
dades inducidas por sustancias contaminantes.
Las admisiones a hospitales, pérdida de días de
trabajo, incomodidad y estrés son algunos de
estos impactos.
Los vehículos contribuyen cerca del 30% de las
emisiones de Óxido Nitroso (NOX), 50% de
Hidrocarbonos (HC), 60% de plomo y 60%
de monóxido de carbono (CO). En los centros
urbanos los valores suben a 95% para el CO y
hasta 70% para NOX (OMS/WHO, 2000). Los algunas partes del mundo. En 1988, la economía Fig. 10
vehículos también emiten aires tóxicos, como el promedio de combustible para vehículos nuevos Los niños sufren del
benceno y formaldehído, que pueden ser cance- era de 25,9 millas por galón (110 km/litro). Para deterioro de la calidad
rosos incluso en bajas cantidades (McGranahan el 2002, este valor bajó a 24 millas por galón de aire en Yakarta.
Foto del concurso Swisscontact
& Murray, 2003). Otro grupo de productos de (10,2 km/litro) (USEPA, 2003). Una organiza- 2002 (CD de Fotos GTZ en

emisiones llamados compuestos volátiles orgá- ción ambiental de perfil alto señala que “Hace Transporte Urbano)

nicos (VOCs /CVOs) pueden combinarse en cerca de cien años, el modelo Ford T tenía una
la atmósfera con el NOX para formar ozono de eficiencia de 25 millas por galón (10,6 km/litro).
nivel del suelo (O3). El ozono de nivel del suelo Hoy, los automóviles de Ford tienen un prome-
comúnmente llamado “smog” fotoquímico es dio de 22,6 millas por galón (9,6 km/litro) y el
asociado a una cantidad considerable de proble- Explorer (modelo SUV) tiene solo 16 millas por
mas pulmonares y la neblina café que impregna galón (6,7 km/litro)” (Sierra Club, 2003).
las ciudades dependientes de los automóviles.
Cuadro 1: Escalafón mundial de
En los países en vías de desarrollo, las emisiones
polución del aire
que resultan del incremento del uso de com-
bustible han sido mitigadas hasta cierto punto Calidad de aire más insalubre2:
por tecnologías de motores y combustibles más 1. Ciudad de México DF (México)
limpios. Con tecnologías más limpias, la década 2. Kolkata (India)
de 1990 tuvo una estabilización de los niveles de 3. Delhi (India)
polución para los “polucionantes criterio” como 4. Mumbai (India)
el monóxido de carbono (CO), las partículas 5. Beijing (China)
(PM), los óxidos de nitrógeno (NOX), óxidos de 6. Teherán (Iran)
7. Shanghai (China)
azufre (SOX) y compuestos volátiles orgánicos
8. Sao Paulo (Brasil)
(VOCs/CVOs). No obstante, esta estabilización 9. Tianjin (China)
de emisiones totales puede ser sobrepasada 10. Río de Janeiro (Brasil)
dado que el incremento de vehículos incluso en
países OECD, puede sobrepasar los beneficios 2
El escalafón solamente tuvo en cuenta ciudades
con poblaciones mayores a 9 millones de
de tecnologías mejoradas de gases de escape y habitantes. El escalafón es un promedio de
combustibles más limpios (OECD & EMCT, concentraciones máximas de tres tipos de
contaminantes diferentes: 1. Total de partículas
1995). La tendencia hacia vehículos incluso más suspendidas (TSP); 2. Dióxido de nitrógeno (NO2);
grandes, tales como las SUVs (Sport Utility y 3. Dióxido de Azufre (SO2). El estudio también
proyectó el impacto sobre los niños.
Vehicles), significa que la eficiencia promedio Fuente: WRI, 1999
de combustible está de hecho disminuyendo en

9

Fig. 11
En el 2003, un huracán
sin precedentes en el
hemisferio sur, el pri-
mero en las costas en
el estado brasileño, ha
generado preocupacio-
nes sobre los cambiantes
patrones climáticos.
Foto cortesía del National Aeronautic
and Space Administration (NASA)
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
En el mundo en desarrollo, no se ve una estabi-
lización de emisiones en un futuro próximo (Fi-
gura 10). El dramático crecimiento en propiedad
y uso de automóviles en China e India ha sobre-
pasado cualquier mejoría modesta en tecnologías
de emisiones. En 1999 WRI desarrolló una lista
de las ciudades con el aire más contaminado.
Las diez ciudades del mundo con las más altas
concentraciones de emisiones residen todas en el
mundo en desarrollo (Cuadro 1).
La situación en los países en desarrollo está
particularmente afectada por la baja calidad de
combustible, mal mantenimiento e inspección
de vehículos, falta de estándares de emisiones,
falta de mecanismos de control de las normas de
tránsito (enforcement) y una flota de vehículos
muy vieja. Los combustibles con plomo se han
prohibido en varios lugares, pero todavía predo-
minan en África y algunas partes de Asia.
El ruido es una preocupación creciente para las
perspectivas de productividad tanto salubres
como de productividad. El ruido generado por
la operación de vehículos, bocinas y alarmas de
automóviles pueden traer consecuencias nega-
tivas para la salud. La Organización Mundial
de la Salud (WHO/OMS) ha documentado los
problemas más comunes asociados a los niveles
sostenidos y/o excesivos de ruido (OMS/WHO,
2005):
n “Dolor y fatiga de audición;
n Pérdida de audición incluido zumbidos
tinnitus;
n irritabilidad;
10
n interferencia en el comportamiento social
(agresividad, protesta y desesperación);
n Interferencia en la comunicación al hablar;
n Trastornos del sueño y todas sus consecuen-
cias a corto y largo plazo;
n Efectos cardiovasculares;
n Respuestas hormonales (hormonas de estrés
y sus posibles consecuencias sobre el me-
tabolismo humano (nutrición) y el sistema
inmune;
n Desempeño laboral y/o problemas escolares.”
La exposición constante al ruido ha sido aso-
ciada con un bajo nivel de aprendizaje y desem-
peño escolar en los niños (Evans and Maxwell,
1997). Incluso aunque parezca inocente, el
ruido de fondo ha sido culpado por su impacto
en la habilidad para concentrarse. De la misma
manera, los lapsos de concentración llevan
consigo implicaciones para la productividad de
los trabajadores y el desarrollo de los niños.
1.2.2 Cambio climático
Las tecnologías de control de emisiones han
desacelerado hasta cierto punto el crecimiento
de emisiones de vehículos relacionadas con los
problemas de salud. Aunque, no se puede afir-
mar lo mismo sobre las emisiones de gases efecto
invernadero. Los gases de efecto invernadero,
particularmente el dióxido de carbono (CO2),
han crecido a escalas sin precedentes. Estas
emisiones están vinculadas con la contención
de calor dentro de la atmósfera, generando
preocupaciones sobre el cambio climático global
(Figura 11). Mientras los debates siguen sobre la
forma de las políticas climáticas, los científicos
climáticos líderes en el mundo han establecido
un vínculo “discernible” entre la actividad hu-
mana y los impactos del clima (IPCC, 2001). El
vínculo directo entre el cambio climático y cual-
quier evento climático extremo no se conoce. Sin
embargo, los huracanes y tifones cada vez más
frecuentes, las temperaturas extremas y sequía
son consistentes con las proyecciones de modelos
de cambio climático. La devastación producida
por el huracán Katrina en Nueva Orleáns (2005)
y en las costas del golfo pueden desafortunada-
mente, no ser solo un acontecimiento.
Las concentraciones globales de CO2 ahora
están cerca de 368 partes por millón (ppm), un
incremento del 31% de los niveles preindustriales
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

de 280 ppm (IPCC, 2001). En términos del

dióxido de carbono, que cuenta con un 95% de Tabla 1: Velocidades de viaje promedio según
las emisiones de gases efecto invernadero del modo en 1990 (km/h)
sector del transporte, éste, es el sector de creci- Automóvil Bus
Ciudad
miento más alto (Greene and Schafer, 2003). (km/h) (km/h)

“En 1999… el sector del transporte fue la Bangkok 13,1 9,0

fuente de aproximadamente el 24% de las Yakarta 23,6 14,6
emisiones relacionadas con la energía global. Kuala Lumpur 29,4 16,3
Esto representa un incremento absoluto de Manila 25,5 15,5
1.017 millones de toneladas de dióxido de
Sydney 37,0 19,0
carbono y una ganancia de proporción de
Bruselas 37,9 19,1
2,4% desde 1990. Alrededor del mundo, las
Londres 30,2 19,0
emisiones del dióxido de carbono del sector
transporte están proyectadas a crecer a París 25,7 19,3
una tasa de 2,5% cada año hasta el 2020. Chicago 45,0 17,9
Las tasas de crecimiento de las emisiones Los Ángeles 45,0 19,9
de carbonoen el sector del transporte en el Nueva York 38,3 18,8
mundo en desarrollo y en las economías en Fuente: Newman and Kenworthy (1999)
transición están proyectadas a ser incluso
producto doméstico en la calle. Los impactos acu-
más altas – 4% por año y 3,3% al año, res-
mulativos financieros de los retrasos en tráfico son
pectivamente.” (OECD & IEA, 2001)
impresionantes. En Estados Unidos, los costos de
Según las tendencias descritas en la propiedad congestión de tráfico son cercanos a US$ 63.100
y uso de vehículos, no es sorprendente que las millones cada año, debido principalmente al
emisiones de gases invernadero en transporte valor del tiempo de los pasajeros y el combustible
sean proyectadas para seguir un patrón similar gastado (Texas Transportation Institute, 2005).
de crecimiento rápido (IEA/SMP, 2004). No La congestión tiende también a empeorar otros
obstante, según estas tendencias y las preocu- impactos de externalidades tal como la cantidad
paciones crecientes sobre el cambio climático, de contaminantes esparcidos en el aire.
el sector del transporte ha sido excluido de las
estrategias de mitigación desarrolladas hasta Las ciudades en desarrollo no están preparadas
ahora. La promesa de combustibles alternativos, para el fuerte incremento en uso de vehículos
tales como el hidrógeno (células de combusti- privados. Como resultado, los números prome-
ble), biocombustibles o el gas natural es poco dio de viaje pueden ser mucho menores que en
probable que se pueda hacer una contribución las ciudades más ricas (Tabla 1), incluso aunque
significativa en términos de costo-beneficio a las la propiedad de vehículos es todavía relativa-
reducciones de emisiones de gases invernadero mente baja en el mundo en desarrollo.
en corto o mediano plazo (Wright & Fulton, La pérdida de productividad de trabajadores y la
2005). Desafortunadamente, soluciones más ineficiencia por las entregas tardías o perdidas
efectivas, tales como las mejoras al transporte de bienes y servicios debido a la congestión pue-
público, opciones de transporte no motorizado y den ser un costo significativo para una sociedad.
las medidas de restricción de automóviles están El Banco Mundial estima que la congestión del
lejos de tomar el lugar central en los esfuerzos tráfico en Bangkok reduce el Producto Interno
de mitigación del clima. Bruto (PIB/GDP) de Tailandia en un 6%
(Willoughby, 2000).
1.2.3 Congestión y eficiencia económica
El movimiento sutil y adecuado de bienes y 1.2.4 Accidentes
personas es un indicador determinantes en la El crecimiento vehicular del mundo en desarro-
productividad y la eficiencia económica general. llo ha traído con él proporciones casi pandémi-
Las ciudades inundadas con congestión vehi- cas de muertes y lesiones por accidentes. Con
cular efectivamente dejan parte de su potencial los estándares de vehículos y conductores por

11
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

en países en vías de desarrollo. Los países de

Tabla 2: Incidencia de muertes según la causa bajos ingresos tienen 80 veces más muertes en
para categorías selectas (2001) tránsito por vehículo que los países de altos
Cantidad estimada ingresos (Banco Mundial, 1996).
Causa de muerte
de muertes en 2001
1.2.5 Obesidad
VIH/ SIDA 2.866.000
La dependencia de los vehículos motorizados
Enfermedades diarreicas 2.001.000
en conjunto con una dieta poco saludable ha
Tuberculosis 1.644.000
producido una pandemia de obesidad casi total
Accidentes viales 1.194.000 alrededor del mundo. Por lo que los viajes en
Malaria 1.124.000 carro reemplazan incluso los viajes cortos a pie,
Sarampión 745.000 una cultura sedentaria ha emergido en la cual
Cáncer de seno 479.000 no se hace ejercicio casi nunca.
Enfermedad de En algunos estados de Estados Unidos, más del
368.000
Alzheimer 25% de la población es considerada “obesa”3
Tétano 282.000 (CDC, 2005) (Figura 12). En estas areas, el
Guerra 230.000 10% de la población en algunos estados sufre
Meningitis 173.000 de enfermedades relacionadas con el peso, tales
Fuente: WHO (2002)
como diabetes tipo II (Mokdad et al., 2001).
Con un estudio de más de 12.000 hogares esta-
debajo de las normas de naciones desarrolladas, dounidenses, se estableció una correlación entre
los impactos de este crecimiento han sido rela- las densidades urbanas y los niveles de obesidad
tivamente severos. La Organización Mundial (Frank, 2003). Los miembros de familia en áreas
de la Salud (OMS/WHO) ha elaborado una suburbanas de menores densidades tenían una
lista donde los accidentes viales son la causa tendencia más alta de sufrir de obesidad que sus
primordial de la muerte alrededor del mundo, contrapartes en áreas más densas y caminables.
con un aproximado de 1,2 millones de personas Sorprendentemente, el mundo en desarrollo
muertas en accidentes de tránsito y otras 50 no está muy lejos en la carrera por la obesidad.
millones heridas en el 2001 (Tabla 2). En una encuesta con residentes de Beijing, el
Las estadísticas globales también muestran que
hay una proporción alarmante de muertes y le- 3
“Obeso” se define aquí como tener un sobrepeso de
siones por accidentes en automóvil que ocurren 13,6 kilo o más (CDC, 2005).

���� ����

����

Fig. 12
Tendencias de obesidad
en los Estados Unidos.
Porcentaje de la pobla-
ción cosiderada obesa. ��������� ����� ������� ������� ������� ����
Fuente: CDC, 2005

12

Centro de Control y Prevención de Enfermeda-
des de Beijing descubrió los siguientes resultados
preocupantes (Xinhua, 2005):
n 32% de los residentes de Beijing sufren de
enfermedades coronarias, hipertensión u obe-
sidad;
n 47% de la población raramente o nunca ha
hecho ejercicio;
n 18% de los estudiantes de secundaria pueden
ser calificados como “obesos”.
Los datos de México también confirman que la
batalla del bulto se está perdiendo en casi todas
las esquinas del mundo. Durante la última
década, ha habido un incremento en 158% en
los niveles de obesidad con un 28% de mujeres
mexicanas y un 19% de los hombres mexicanos
son definidos “obesos” (Maharaj, 2003).
1.2.6 Seguridad Energética
Bajo la actual economía energética, ser una
sociedad dependiente del automóvil implica
ser una sociedad dependiente del combustible
fósil. Desafortunadamente, como es un recurso
no renovable, las reservas de combustible fósil
se están acabando a velocidades cada vez más
altas. No obstante, dado el tamaño relativo del
sector de transporte y el consumo resultante
de petróleo, cualquier distanciamiento de los
combustibles fósiles llevará con él implicaciones
económicas y políticas significativas.
En 1956, un geofísico de Shell bajo el nombre
de M. King Hubbert generó proyecciones para
el eventual pico de producción de Estados
Unidos en la década de 1970. Las proyecciones
demostraron ser correctas. El uso subsecuente
de la “curva Hubbert” ha demostrado que la
producción mundial de petróleo está ahora en
su pico o muy cerca de él. El incremento en la
demanda de naciones como China e India en
conjunto con un eventual declive en producción
implicará muy probablemente una inestabilidad
de precios continua. Los impactos no son sola-
mente limitados a precios de productos básicos.
El acceso a recursos menguantes puede confi-
gurar la política extranjera e incluso provocar
violencia entre los países.
Para mediados de 2005, una combinación
de eventos que incluyen guerra, inestabilidad
política, problemas de producción inducidos por
el clima y una demanda creciente de naciones
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
recientemente desarrolladas se han unido para
empujar los precios del petróleo a nuevas alturas.
Mientras incrementan los gastos nacionales y
del hogar por el incremento en el petróleo, otros
tipos de gastos pueden ser bien traducidos a
menores gastos en desarrollo social en áreas
tales como educación, nutrición y salud.
Claramente, las importaciones de una nación
son las exportaciones de la otra. Los países que
producen petróleo cosecharán dinero inespe-
rado por los precios mundiales altos, por lo
menos mientras las reservas de producción les
permitan. Sin embargo, las ganancias incremen-
tales de petróleo no siempre han producido los
resultados esperados. Hay alguna evidencia que
sugiere que la riqueza de petróleo ha actuado
para nutrir la corrupción, el mal gobierno y la
inequidad generalizada de muchos países. En
estos casos, las ganancias por petróleo han
hecho muy poco por incrementar el bienestar
del ciudadano común. El Presidente de Trans-
parencia internacional, Peter Eigen, hace notar
que (Transparency International, 2005):
“La corrupción les roba a los países su poten-
cial. Como lo muestra el Índice de Percepción
de Corrupción de 2004, los países ricos en
petróleo como Angola, Azerbaijan, Chad,
Ecuador, Indonesia, Iran, Iraq, Kazakhstan,
Libya, Nigeria, Russia, Sudan, Venezuela y
Yemen todos tienen puntajes extremamente
bajos. En estos países, la contratación
pública del sector petrolero está plagada de
ganancias que caen dentro de los bolsillos de
ejecutivos extranjeros del petróleo, interme-
diarios y funcionarios públicos.”
El potencial económico también está empeo-
rando severamente por la tendencia al alto
subsidio de los costos de petróleo en los países
en vías de desarrollo, y especialmente en las
naciones que producen petróleo. Metschies
(2005) ha recolectado el precio de petróleo al
detal para varias naciones. Los precios alta-
mente subsidiados en países como Indonesia,
Nigeria y Venezuela representan una pérdida
de ingresos nacionales. Los gastos del gobierno
en subsidios al final disminuyen los gastos en
necesidades sociales de mayor importancia.
Aunque, el incremento rápido de los precios del
petróleo puede forzar a las naciones a recon-
siderar sus políticas. Esta transformación está
13
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 13 vehículos de China ha contribuído a la tensión

Mientras las reservas actual de los mercados de comodidades, de
de combustible fósil de- hierro y otras importaciones de recursos (Good-
clinan, la búsqueda de man, 2004):
nuevos lugares de pro-
ducción se intensifica. “Esto define a estos tiempos en la economía
Foto de CD “Useful Photo Images” global: el mundo necesita más barcos
cargueros porque el crecimiento de China
está tomando gran parte de la flota. Pero los
astilleros no pueden tener el hierro que nece-
sitan, porque no hay suficientes barcos para
llevar el mineral a las plantas de hierro.”
Dado que muchos países que producen petróleo
son estados no democráticos, la entrada de
ganancias por petróleo puede también permitir
que los regimenes poco populares extiendan su
poder. Así, la dependencia al automóvil puede
tender a socavar los esfuerzos de derechos
humanos mundiales, la construcción de demo-
cracia e incluso la guerra con el terrorismo.

1.2.7 Interrupción comunitaria

Se entiende como interrupción comunitaria a la
separación de una comunidad debido a una ba-
rrera física (como una carretera o vía). Cuando
una vía divide una comunidad, los vecinos están
separados de manera física y psicológica. El
plagada de una potencial conmoción política y simple acto de tratar de cruzar la calle puede
social, tal y como ha sucedido en Bangladesh, volverse un acto de resistencia y futilidad. El
Ecuador, Indonesia, Malaysia, Nigeria, y Yemen, ruido y los niveles de emisión también se incre-
donde un incremento modesto en el precio del mentan, convirtiendo las actividades al aire libre
petróleo ha producido protestas violentas de los en algo desagradable. La intrusión visual de una
operadores de transporte y el público en general gran estructura de concreto cruzando a través
Fig. 14, 15 y 16 (Figura 13). de una comunidad puede abrumar a los residen-
Las autopistas dejan China ha sido históricamente un exportador de tes. Los resultados son bastante predecibles: la
su marca en las productos de petróleo, pero para los primeros actividad social se frena, los niveles de estrés se
comunidades. años de la década de 1990 se convirtió en un incrementan y los valores de la propiedad bajan
Las fotos de izquierda a importador. El crecimiento de la industria de precipitadamente. Los proyectos grandes de vías
derecha:
1. una carretera cruza
una comunidad de ba-
jos ingresos en Caracas
(Foto cortesía de Enrique Peñalosa);
2. La carretera elevada
“Segundo Piso” cambia
la vida comunitaria
en Ciudad de México
(Foto cortesía de Enrique Peñalosa);
3. La carretera
“Costanera Norte”
en construcción en
el Río Mapocho de
Santiago de Chile 1 2 3
(Foto cortesía de Ciudad Viva)

14

urbanas en ciudades como Caracas (Venezuela)
y Ciudad de México (México) son ejemplos de
estos efectos (Figuras 14 y 15).
De la misma manera, estas carreteras son poco
eficaces para mitigar las condiciones de tráfico.
El concreto adicional tiende a inducir más
vehículos en las calles y fomenta el desarrollo
disperso (sprawl), lejos del centro de la ciudad.
En relación con esto, Enrique Peñalosa, ex
alcalde de Bogotá, tiene una frase famosa: “hay
dos maneras efectivas de destruir una ciudad:
una es con una bomba nuclear, la otra es con
carreteras elevadas” (Peñalosa, 2004).
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
La interrupción comunitaria no está limitada
solamente a las poblaciones humanas, pues el
ambiente natural también se ve afectado. La
ciudad de Santiago (Chile) ha tomado el reto de
expansion de carreteras a un extremo. Cuando
tenían opciones limitadas de geometría de
carreteras, la ciudad decidió ubicar la Autopista
Costanera Norte sobre el río (Figura 16). Al
reemplazar partes del río Mapocho con la au-
topista, los gobernantes hicieron una concesión
muy grave a favor de los conductores y contra
las comunidades locales y el ambiente natural
de la ciudad.
15
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

1.3 Condiciones peatonales en las ciudades en desarrollo

“El carro está tan profundamente inmerso en nuestra cultura como un ‘ser’ ideológico que reemplaza
a los seres humanos en las mentes de las personas. Es una especie de fetichismo poderoso. Cuando
estaba esperando en un cruce con un amigo en Sao Paulo, decidí probar cómo se había afectado su
percepción por este fenómeno. Había varios automóviles, buses y camiones a nuestro alrededor y le
pregunté: ‘ qué viene de ahí? Tienes tres oportunidades para adivinar’. El dijo ‘Pues, un carro!’ Yo dije,
‘no, adivina nuevamente’. El miró y dijo ‘un vehículo.’ Dije, ‘no, y esta es tu última oportunidad’.
Y respondió enfurecido ‘un automóvil’. Todavía me pregunto si se dará cuenta que lo que venía era
una persona dentro de una caja metálica, y que no hay ninguna razón para que esa persona que
está conduciendo el automóvil tenga prioridad sobre quienes estamos parados en la acera.”
—Eduardo Vasconcellos, 2001, p. 157

Fig. 17
Un peatón se ve solitario
al tratar de cruzar una
calle con mucho tráfico
en Panamá (Panamá).
Foto por Lloyd Wright

Mientras las tendencias indican el continuo cre-
cimiento para los vehículos privados, otro tipo
de tendencia está implícita para las opciones no
motorizadas como caminar, montar en bicicleta
y el transporte público. Estos medios son des-
cartados tan pronto la gente tiene la capacidad
económica para comprar un vehículo. El éxodo
no es sin razón. Para los residentes del mundo
en desarrollo no es una posición fácil. Los viajes
diarios pueden ser bastante largos, incómodos e
inseguros. Las aceras no están bien mantenidas
o ni siquiera existen.
“A pesar de la importancia económica para los
pobres, tanto como un medio de transporte
como una fuente de ingresos, y sus ventajas
ambientales, el potencial del transporte no
motorizado está frecuentemente inmovilizado
o incluso positivamente suprimido… Como
consecuencia, el transporte no motorizado
se vuelve menos seguro, menos conveniente
y menos atractivo, haciendo que la hipótesis
del declive del transporte no motorizado sea
una profecía de autocumplimiento.” (Banco
Mundial / World Bank, 2001, p. 131)
Si la infraestructura de peatones es de mala
calidad, entonces la motorización puede ser el
medio que escogen incluso para distancias muy
cortas. El peatón del país en vías de desarrollo
llega a una encrucijada de retos cada día, mu-
chos de los cuales contribuyen directamente
a las altas tasas de lesiones y muertes que se
ven en estos países. Estos retos incluyen los
siguientes:
n Ausencia completa de pavimentos peatonales;
n Mala calidad de pavimentos, frecuentemente
mugre o con barro;
n No existe una separación física de los altos
niveles de tráfico ni del tráfico de altas veloci-
dades;
n Altos niveles de ruido y contaminación del aire;
n Falta de infraestructura para cruzar las calles;
n Pavimentos obstruidos debido al parqueo
illegal (o legal), mal diseño, basura sin reco-
ger, etc.;

16
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

n Falta de protección de las condiciones climá- Fig. 18

ticas extremas; A pocos kilómetros del
n Falta de infraestructura de apoyo a peatones lugar donde ser realizó
como iluminación; la Cumbre Global de
n Aglomeración peatonal, debido a pavimentos Desarrollo Sostenible
en 2002 (WSSD)
angostos o debajo de la capacidad;
en Johannesburgo
n Altos niveles de robo, asalto y otros crímenes (Sudáfrica), los habi-
contra los peatones. tantes de Alejandría
Adaptado de Vasconcellos (2001, p. 113) y Hass-Klau et al., (1999, p. 105)
viven sin aceras.
La ausencia completa de pavimentos peatonales Foto por Lloyd Wright

en los países en desarrollo es relativamente

común. Hook (2003, p. 1–2) hace notar que
“Más del 60% de las carreteras en Jakarta, por
ejemplo, no tienen andenes, y aquellos que exis-
ten están obstruidos en gran medida por postes
de teléfono, árboles, materiales de construcción,
basura y huecos de alcantarillas abiertas y
drenajes.” De la misma manera, en las ciudades
africanas, los distritos pobres raramente tendrán
infraestructura peatonal, aunque casi toda la
población de estas áreas no tiene un vehículo
motorizado (véase Figura 18).
Cruzar una calle puede ser particularmente
difícil en las ciudades de países en desarrollo Las malas condiciones para peatones en las
debido a la falta de cruces formales. En algunas ciudades de países en desarrollo pueden resultar
instancias, se proporcionan puentes o túneles en distancias de viaje de peatones más largas
peatonales, pero los peatones prefieren no que aquellas realizadas por vehículos motoriza- Fig. 19
utilizar esta infraestructura debido a razones dos. Hook (2000) documenta la forma como las Los peatones en Dhaka
de seguridad y conveniencia (Figura 19). Los barreras de aceras y otros desvíos en Surabaya (Bangladesh) tienen
pocas opciones para
túneles y puentes peatonales en las ciudades de (Indonesia) resultan en viajes sustancialmente cruzar la calle.
países en desarrollo son frecuentemente llenos más largos para los peatones: Foto por Karl Fjellstrom
de mercaderes informales o peligrosos desde
el punto de vista de criminalidad y seguridad.
Los túneles obscuros generan un riesgo para
los peatones en términos de criminalidad. De
manera poco sorprendente, muchos residentes
de países en desarrollo escogen arriesgarse a
cruzar a través del laberinto caótico y peligroso
del tráfico. Vasconcellos (2001, p. 114) también
afirma que incluso cuando se proporcionan
cruces, raramente dan prioridad al peatón:
“Los lugares para cruzar también son inade-
cuados; pocas veces se ven cruces de cebra,
y las señales son raramente consideradas
necesidades para los peatones; en estos
casos, los peatones se ven como algo que
puede ‘apilarse’ hasta que haya una brecha
disponible en el flujo de tráfico: los ‘ciuda-
danos de segunda clase’ tienen que esperar
hasta que los de primera clase tomen sus
derechos para utilizar las carreteras.”

17
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
“…las barricadas de peatones y vías en un
sentido han sido utilizadas para facilitar los
viajes motorizados de larga distancia pero
que simultáneamente imponen grandes
desvíos para viajes en bicicleta o a pie. La
gente que quiere cruzar una calle de comer-
cio encuentra más fácil tomar un taxi por dos
kilómetros que cruzar la calle. En Surabaya,
el Banco Mundial estimó que estas medidas
generan adicionalmente un tráfico vehicular
diario de 7.000 kilómetros.”
Las malas condiciones peatonales no solamente
se deben a la negligencia. En algunas instan-
cias, las municipalidades perpetúan agresión
directa contra los usuarios no motorizados. En
Manila, el gobierno diseñó una “Campaña del
Trapo Mojado” para hacer que los peatones no
se bajen de la acera a la calle. Cualquier peatón
que se encontrara haciéndolo sería golpeado
por un trapo mojado que colgaba de una
camioneta municipal (Fjellstrom, 2005). La
18
medida finalmente fue abandonada después de
darse cuenta que violaba las leyes internacio-
nales de derechos humanos. En varias ciudades
Malayas, las penalidades por cruzar en cruces
sin señalización llega a exceder en una propor-
ción descomunal a las penalidades por viola-
ciones de vehículos. Por ejemplo, en la ciudad
de Kuantan el primer cruce ilegal tiene una
penalidad de RM 1.000 (US$ 250) o hasta
tres meses de prisión. Una segunda violación
tiene una penalidad de RM 2.000 (US$ 500)
y/o seis meses en prisión (Fjellstrom, 2005).
No obstante, dadas las opciones de cruce
existentes, muchos toman el riesgo. En Dhaka,
la policía humilla a los peatones que cruzan
ilegalmente forzándolos a hacer cuclillas
mientras agarran sus orejas (Fjellstrom, 2005).
Estas tácticas son justificadas en nombre de la
seguridad pública, pero tal vez son más una
manifestación de la posición inferior de los
peatones en la sociedad.
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

1.4 Equidad
“Al principio parece que el espacio peatonal es una cuestión frívola en un país en desarrollo; pero las
privaciones de las personas de bajos ingresos no se sienten realmente durante las horas de trabajo – es
durante las horas de descanso que se sienten las diferencias. Mientras las personas de altos ingresos
tienen carros, clubes, casas de campo, teatros, restaurantes y vacaciones, para los pobres, el espacio
público es la única alternativa distinta de la televisión. Los parques, las plazas, las calles peatonales
y las aceras son esenciales para la justicia social. Las aceras de alta calidad son el elemento más
básico para el respeto de la dignidad humana y la consideración de los miembros vulnerables de la
sociedad tales como los pobres, las personas de la tercera edad y los niños.”
—Enrique Peñalosa, exalcalde de Bogotá (Peñalosa, 2003)

Fig. 20
La infraestructura para
peatones en muchas
ciudades en desarrollo,
como Bangkok, está
lejos de lo adecuado.
Foto por Carlos F. Pardo

Es irónico que caminar, el medio de transporte
más fundamental, es frecuentemente el más
negado desde el punto de vista de planificación
en transporte e inversión municipal. En gran
parte del mundo en desarrollo, caminar es una
de las formas principales de movilidad, especial-
mente dentro de los sectores de bajos ingresos.
Mejorar las condiciones para los peatones ayuda
a priorizar un medio que sirve a la sociedad con
una base equitativa. La creación de ambientes
sin automóviles es uno de los mejores medios de
restaurar y dar condiciones más equitativas para
todos los miembros de la sociedad.
Las condiciones de hoy en las ciudades en desa-
rrollo presentan una lección clara en inequidad.
Mientras los ricos disfrutan de los beneficios
principales de la motorización privada en tér-
minos de velocidad y estatus, los pobres reciben
las opciones de movilidad de más baja calidad,
en términos de espacio, costos, conveniencia,
comodidad y riesgos. Aunque pocos de los muy
pobres pueden ser propietarios de transporte
motorizado, al mismo tiempo reciben los impac-
tos negativos de la motorización.
De los altos números de muertes relacionadas
con transporte en los países en vías de desa-
rrollo, un alto porcentaje de estas muertes no
son conductores sino peatones (Tabla 3). Son
los miembros más vulnerables de la sociedad
los que sufren las consecuencias (Figura 21).
Mientras los residentes de bajos ingresos son
los más expuestos a las tasas de muertes peato-
nales, “los sectores medio y alto viajan en carro
frecuentemente y parquean cerca de sus destinos,
minimizando la exposición a los peatones” (Vas-
concellos, 2001, p. 208). La vivienda de bajos

19
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Los grupos más vulnerables son frecuentemente

Tabla 3: Muertes peatonales como porcentaje aquellos con sistemas inmunes más débiles, que
de muertes totales de tráfico incluyen “a infantes, viejos y aquellos que sufren
Muertes peatonales de condiciones respiratorias crónicas como asma,
Región
(porcentaje del total) bronquitis o enfisemas. (OMS/ WHO, 2000).
Europa/ Estados En las ciudades de países en desarrollo la conta-
20%
Unidos minación del aire causa una cantidad estimada
Latinoamérica 60% de 50 millones de casos de tos crónica en niños
África 45% menores de 14 años (WRI, 1998).
Medio Oriente 51% La distibución de las riquezas en los países en
Asia 42% vías de desarrollo se traduce directamente en la
Fuente: Guitink & Flora (1995)
cantidad de movilidad que una persona tiene
disponible y la calidad de la experiencia de
transporte. “En sitios tan diversos como San-
tiago, Chile y Yakarta, Indonesia, los residentes
de mayores ingresos realizan 30% más viajes
que los residentes de bajos ingresos” (WBCSD,
2001, p. 4–3). Los residentes de bajos ingresos
Fig. 21 también frecuentemente gastan un porcentaje
La pandemia global más alto de sus ingresos en transporte que los
de accidentes vehicula- grupos de ingresos más altos. Esta situación se
res muchas veces tiene debe a la menor cantidad de ingreso desechable
como víctimas a los de estos grupos, la naturaleza cautiva de las op-
miembros más vulne- ciones de transporte, y las distancias más largas
rables de la sociedad. que deben viajar los grupos de bajos ingresos
Foto por Transportation Alternatives
para llegar a los centros de trabajo (central
ingresos está frecuentemente localizada cerca business districts):
de carreteras de alto tráfico y los trabajadores
“Un estudio de hogares de bajos recursos
informales frecuentemente ejercen su profesión
en Temeke, a 8 kilómetros del centro de Dar
en medio del tráfico denso (Figura 22). Estas
es Salaam, estimó que los hogares gastan
áreas típicamente reciben las concentraciones
entre 10 y 30% de sus ingresos en transporte,
más altas de contaminantes en el aire y los
con un promedio de 25%. Y la porción más
impactos resultantes en la salud humana.
alta la que más restricción de ingresos tenía,
muchos asalariados de bajos recursos en el
sector formal que afirmaban que solo podían
pagar transporte público en el periodo inme-
diatamente después de ser pagados. Des-
pués, caminaban.” (World Bank, 2001, p. 27)
La comodidad y la conveniencia en el transporte
también es un tema del estatus económico. En
Ciudad de México, aproximadamente 20% de
los viajeros gastan más de tres horas viajando
Fig. 22 cada día, y 10% gastan más de cinco horas
Los vendedores infor- viajando (Schwela & Zali, 1999). El resultado
males trabajando en final puede ser una elección entre la casa y la
la calle reciben una calle: “Muchas de las ‘personas de la calle’ de
cantidad excesivamente Asia del Sur y África de hecho sí tienen casas; lo
alta de contaminantes,
como se muestra aquí que sucede es que no pueden llegar a ellas – por
en Quito (Ecuador). el costo y/o tiempo involucrado – en días de
Foto por Lloyd Wright trabajo” (WBCSD, 2001, p. 4–2).

20
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

Fig. 23 y 24
Comparación de prio-
ridades de inversión:
el centro de control
de tráfico de Kuala
Lumpur y una acera
típica de esta ciudad.
Fotos por Lloyd Wright

Las prioridades municipales de presupuesto son
frecuentemente poco ajustables a las necesidades
de movilidad de la mayoría. Aunque los viajes
no motorizados y los viajes de transporte urbano
son las opciones predominantes para la mayoría
de los residentes de ciudades en desarrollo, las
inversiones municipales están centradas más que
todo en la provisión continua de infraestructura
para la minoría que conducen un automóvil.
Desde 1990 hasta 1998, la ciudad de Yakarta
(Indonesia) dirigió 88% de su presupuesto de
transporte a carreteras, aunque solamente el
12% de la población tiene acceso a un vehículo
privado (Cervero, 2002). En el 2005, la ciudad
de Kuala Lumpur completó un trabajo de 400
millones de Ringgit (US$ 100 millones) en
un centro de control de tráfico, empleando las
últimas tecnologías en cámaras y software. AL
mismo tiempo, la ciudad permite que muchas
aceras se utilicen esencialmente como facilida-
des de parqueo para automóviles y motocicletas
(Figuras 23 y 24). ¿Cómo es posible que los
gobernantes puedan desarrollar y gestionar un Fig. 25 y 26
sistema de control de tráfico de alta complejidad, La infraestructura
de transporte y
pero no sean capaces de manejar una acera? La servicios en naciones
respuesta tal vez esté en la voluntad política y las en desarrollo olvida
prioridades en recursos. muchas veces considerar
Las inequidades de transporte que se han a grupos especiales de
usuarios como mujeres,
experimentado en las ciudades de países en
niños, ancianos y
desarrollo son experimentadas más agudamente discapacitados.
por grupos que son menos capaces de afrontar Fotos por Lloyd Wright

21
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
las dificultades (Figuras 25 y 26). Las inequida-
des de género y edad crean retos de movilidad
para grandes partes de la población. Las mujeres
afrontan restricciones específicas de movimiento
debido a la naturaleza de sus actividades en va-
rias ciudades de países en desarrollo. Las activi-
dades tales como cuidado de niños, manejo del
hogar y el empleo del sector informal “requieren
que las mujeres hagan más viajes y más cortos
que los hombres, más viajes en horas valle y
fuera de las rutas normales, y llevar a cabo viajes
más complicados y con más paradas, todo lo
que lleva a hacer sus movimientos costosos para
realizarlos en transporte público, haciéndolo en
un costo mayor y de mala oferta” (World Bank,
2001). “Cuando 700.000 habitantes ilegales se
reasentaron en la periferia de Delhi, el empleo
femenino cayó en 27%” debido a las opciones
limitadas de transporte (Cervero, 2002). Las
mujeres también pueden ser más susceptibles a
la inseguridad relacionada con los viajes solos
o en transporte público, que pueden forzarlas a
depender más de alternativas costosas o llevar a
cabo solo los viajes más vitales.
22
La naturaleza insegura e incómoda del trans-
porte público también crea dificultades físicas
para estos grupos, así como para los discapaci-
tados físicos. El Banco Mundial (World Bank,
2001, p. 28) nota que “en muchos países, más
del 10% de la población tiene alguna forma de
discapacidad física imponiendo serias desven-
tajas tanto en términos de movilidad como de
seguridad.” A diferencia de las ciudades de paí-
ses en desarrollo, las ciudades de bajos ingresos
no hacen uso de las aceras con rampa, buses de
plataforma baja o señales para peatones.
En comparación con esto, mientras los plani-
ficadores de países en vías de desarrollo han
olvidado la conveniencia para los peatones, la
eficiencia de viajes para los grupos más ricos
que viajan en automóvil o avión puede ser
bastante buena. “En algunos países toma a los
ciudadanos el mismo tiempo caminar de su casa
hasta el paradero más cercano que volar de Sao
Paulo a Río de Janeiro (Hook, 2003, p. 2).” La
falta de inversión continua en esta área sugiere
que no es probable que las condiciones mejoren,
particularmente frente a la rápida motorización.
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

1.5 ‘Saltos tecnológicos’

“Los países motorizados recientemente pueden ver el desorden que ha hecho el Norte y que las gran-
des inversiones en un sistema de transporte son tan ineficientes, dado que no proporcionan salud,
equidad social y equidad regional. Es posible que un país nuevamente motorizado pueda dar un
salto tecnológico a los últimos 40 años europeos y 70 estadounidenses en términos de desarrollo en
transporte, para moverse directamente a una estrategia sostenible que realmente conserve recursos,
reduzca la contaminación y dé gran atención a los más pobres mientras gastan poco dinero.”
—John Whitelegg, 1997, p. 220

Para las ciudades de países en desarrollo, una
gran porción de decisiones que emulen la de-
pendencia occidental al auto o que desarrollen
una estrategia alternativa de transporte urbano
van a definir el curso de las siguientes décadas.
Las ciudades en estadios de desarrollo de infra-
estructura a gran escala tienen una oportunidad
única para escoger un camino eficiente. Dado
que las grandes inversiones en infraestructura
para carreteras son relativamente irreversibles
a mediano plazo las decisiones hechas por los
gobernantes de países en desarrollo hoy muy
probablemente van a determinar la forma y
dirección de su entorno urbano. Los saltos
tecnológicos se refieren a un proceso mediante
el cual los países en vías de desarrollo pueden
sobrepasar pasos de desarrollo intermedios y
progresar directamente a opciones tecnológicas
más avanzadas. En relación con el transporte
urbano, este proceso puede resultar una movida
directa a opciones de transporte más sostenibles
en lugar de comprometerse con una forma
basada en los automóviles.
El camino evolutivo hacia adelante para las
ciudades de países en desarrollo pueden estar
de acuerdo con un tipo de jerarquías de necesi-
dades para la movilidad urbana. En la base de
esta jerarquía hay viajes largos y difíciles hechos
principalmente a pie para acceder al agua,
suministros de comida y otros bienes esenciales.
Si los ingresos y los servicios lo permiten, los
residentes también pueden hacer viajes básicos
a través de proveedores de paratránsito. Estos
vehículos tipo mini-bus, aunque están mal
mantenidos y son conducidos de manera
peligrosa, conectan las comunidades
que no son servidas por otras opciones.
Mientras los ingresos suben, los
vehículos privados se convierten
en una opción, especialmente los
vehículos de dos ruedas de me-
nor costo como los scooters y
las motocicletas. Más adelante, los automóviles
importados usados son una forma de suplir
la demanda latente de cultura occidental del
automóvil. Eventualmente, la calidad de vida se
disminuye a causa de la congestión resultante, la
contaminación y la tensión social que conllevan
a que la ciudad tenga en cuenta alternativas más
sostenibles. Realmente, pocas ciudades de países
en desarrollo pueden decir que realizan su
planificación en transporte por medio de consi-
deraciones de calidad de vida. Así, el punto más
alto de la jerarquía puede mostrar un objetivo
más amplio en lugar de tener una forma urbana
completamente realizable. Esta perspectiva evo-
lutiva asume que las consideraciones de calidad
de vida solamente van a ser tratadas después
de que haya problemas severos que induzcan el
cambio. La Figura 27 esquematiza este proceso.
Fig. 27
Jerarquía de Transporte
Urbano a través de un
proceso revolucionario.
Fuente: Adaptado de Maslow (1970)
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Salto Tecnológico
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23
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

El proceso esquematizado en la Figura 27 asume que impida establecer medidas prioritarias para
que todos los países necesitan pasar por los
niveles OECD de motorización antes de buscar
soluciones alternativas. Este proceso asume que
todos los países van a tener que sufrir niveles
altos de congestión, contaminación y otras exter- opciones no motorizadas, las ciudades en desa-
nalidades negativas antes de preocuparse por la
calidad de vida. En este modelo, la motorización considerablemente alta y un patrón de diseño
es una parte necesaria de lograr el desarrollo eco- de usos mixtos. El reto para estas ciudades es
nómico. Vasconcellos (2001, p. 283) confirma
esta creencia con la siguiente observación:
“Cuando se enfrenta con datos incrementales
de accidentes en los países en vías de desa-
rrollo, algunos expertos mencionan la expe-
riencia en países en desarrollo, aduciendo
que las tasas de accidentalidad se ‘reducirán
gradualmente’ mientras se incrementa la
motorización. Este pensamiento cínico
quiere decir que los países en desarrollo
tienen que pasar por todo el problema hasta
que el ‘tiempo’ se ocupe de él. Es implícito
que la motorización es buena en sí misma y
que miles de personas van a tener que morir,
herirse o terminar discapacitados, hasta que
la situación llegue a un ‘nivel estadística-
mente normal’.”
Por el otro lado, los saltos tecnológicos sugieren
que puede ser posible que los países en vías de
desarrollo se muevan directamente hacia un
transporte público de mayor calidad y de infra-
estructura no motorizada dado que los niveles
de motorización son todavía relativamente bajos.
Incluso muchas ciudades de países en desarrollo
no tienen todavía una infraestructura urbana
el transporte urbano y los peatones. La Tabla 4
presenta un muestreo de datos de distribución
modal de varias ciudades en desarrollo.
Además del alto uso de transporte público y las
rrollo también poseen típicamente una densidad
mejorar y modernizar los sistemas de transporte
para preservar la proporción del mercado de los
medios sostenibles existentes.
Algunas ciudades en desarrollo, tales como
Bogotá y Curitiba, pueden estar moviéndose en
esta dirección hacia una mayor sostenibilidad.
No obstante, para gran parte del mundo en
desarrollo, la tendencia es la misma de China,
donde la motorización rápida es el objetivo
primordial.
Las decisiones de políticas de transporte que se
hacen hoy en día en las naciones en desarrollo
tendrán ramificaciones profundas en cualquier
intento de controlar las preocupaciones globales
tales como las emisiones de gases efecto inver-
nadero. Estas políticas también determinarán
en parte el nivel con el que otros objetivos
claves de desarrollo (tales como niveles de salud,
eficiencia económica y calidad de vida general)
se realicen en las ciudades en vías de desarrollo.
Si se orientan las políticas hacia la motorización,
será difícil volver a opciones más sostenibles en
el futuro. Como se ha descubierto en el mundo
en desarrollo, persuadir a los viajeros hacia el
transporte público y no motorizado y lejos de
los carros es bastante costoso.

Tabla 4: Distribución modal de transporte urbano en ciudades seleccionadas

Distribución modal (porcentaje de los viajes diarios)

Transporte Transporte Vehículos privados

Ciudad Otros
no motorizado público motorizados
Bamako, Mali (1984) 63 12 26 0
La Habana, Cuba (1998) 57 27 6 11
Hanoi, Vietnam (1995) 54 4 42 0
Ouagadougou, Burkina Faso (1994) 52 3 45 0
Cairo, Egipto (1998) 36 47 17 0
Sao Paulo, Brasil (1997) 35 33 31 1
Santiago, Chile (1991) 20 56 16 9
Bogotá, Colombia (2000) 15 71 12 2
Fuentes: Vasconcellos (2001), WBCSD (2001)

24
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

2. Definición del desarrollo sin automóviles

“¿Qué sucedería si no logramos detener la erosión de las ciudades por los automóviles?… En ese caso,
debemos… pensar fuertemente en un misterio que ha dado problemas a los hombres durante milenios:
¿Cuál es el propósito de la vida? Para nosotros, la respuesta será clara, establecida e indiscutible para
cualquier propósito práctico: El propósito de la vida es producir y consumir automóviles.”
—Jane Jacobs, 1961
El movimiento “sin automóviles” (car-free) es en muchas maneras un estadio naciente de desarrollo.
Mientras las preocupaciones sobre seguridad energética y la calidad de vida se vuelven mayores, el
interés en los conceptos “sin automóviles” crecerá muy probablemente. Esta sección sigue la historia
temprana de este movimiento y proporciona una mirada global de los experimentos hasta hoy en día
de vivir sin automóviles.

Fig. 28
Un rudimentario
dispositivo de
restricción vehicular
que fue empleado en
la antigua Pompeya.
Foto por Lloyd Wright

2.1 Historia del desarrollo sin
automóviles
Hasta finales del siglo diecinueve, ninguna ciu-
dad tenía automóviles. No obstante, los intentos
de limitar los tipos de medios de transporte en
las ciudades datan al imperio romano, donde las
restricciones a los carros halados por caballos y
el ruido resultante fueron impuestas en muchos
distritos centrales. “El tráfico con ruedas no era
permitido durante el día en las calles de Roma.
Esta regulación se extendió bajo el regimen
de Claudio para todos los pueblos italianos y
Marco Aurelio la extendió más allá para todas
las ciudades en el Imperio sin importar su
estatus municipal” (Hass-Klau et al., 1999). La
Figura 28 es un ejemplo de un mecanismo de
restricción que se empleaba en Pompeya (Italia).
Newman y Kenworthy (1999) sugieren que las
características de movilidad de una ciudad han
evolucionado con cada tecnología dominante.
Desde el momento en que las ciudades aparecie-
ron hace cerca de 10.000 años y hasta mitades
del siglo diecinueve, la “ciudad caminable” era
la mejor descripción de la naturaleza de las
estructuras urbanas. La forma de las ciudades
durante este período se caracterizó por altas
densidades poblacionales, uso mixto del suelo y
calles angostas que permitían el acceso princi-
palmente a los peatones. Alrededor de 1860, la
aparición de los primeros trenes permitidos para
la expansión de la ciudad a lo largo de líneas
de trenes dio paso a la “ciudad del transporte
público” (transit city). Finalmente, alrededor de
1930 la “ciudad del automóvil” surgió acompa-
ñada de la suburbanización de bajas densidades
y de los viajes de larga distancia entre hogar y
lugar de trabajo. Newman y Kenworthy (1999)
notan que “la realidad de muchas ciudades hoy
en día es que contienen algunos elementos de

25
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Tabla 5: Cronograma histórico de desarrollo sin automóviles moderno

Date Location Description
Publicación de “The Death and Life of Great American Cities” por Jane
1961 New York
Jacobs
1962 Copenhague Primera calle peatonal en el centro de la ciudad
Se desarrolla un proyecto de pacificación de tránsito (woonerf) conducido
1968 Delft
por la comunidad
1972 Delft Se lanza el primer proyecto oficial woonerf
Enero- Febr. Como respuesta a la crisis de petróleo en los primeros años de 1970, se or-
Suiza
1974 ganizan cuatro domingos sin carro
Primer conferencia sobre Ciudades sin Carros, organizada por
1991 New York
Transportation Alternatives
Se pasa referendo por 52% de los votantes para hacer de Amsterdam una
25 Marzo 1992 Ámsterdam
ciudad sin automóviles
Un movimiento conformado por grupos de ciclistas reclaman las calles de la
25 Sept. 1992 San Francisco ciudad; el movimiento, conocido como Critical Mass (Masa Crítica), se am-
plía a muchas otras ciudades
1992 Ottawa Se lanza el boletín Auto-Free Ottawa (Ottawa sin automóviles)
Se lanza la red de ciudades sin automóviles de la Comisión Europea y
Marzo 1994 Ámsterdam
Eurocities
Propuesta “Jueves: día sin carro” (“Thursday: Car Free Day”) y plan de traba-
Octubre 1994 Toledo
jo se presenta en el Congreso de Ciudades Accesibles
El primer evento “Reclaim the Street” se desarrolla; una idea de los ciuda-
14 Mayo 1995 Londres danos ocupando las calles que se sigue repitiendo en el Reino Unido y otros
lugares
Grupos de gobierno europeo publican la Declaración de Copenhague para
1996 Copenhague
reconocer la importancia de formar una red de Ciudades sin Automóviles
Junio 1996 Reykjavik La ciudad organiza su primer día sin automóviles
Junio 1996 Bath Primer día sin automóviles en el Reino Unido
La Asociación de Transporte Ambiental del Reino Unido (ETA) organiza el pri-
1997 Reino Unido
mero de los tres días sin automóvil en varias ciudades del Reino Unido
1997 La Rochelle Primer día sin automóviles en Francia
1997 Ámsterdam Se lanza la revista Carfree Times
1998 Germany Evento nacional de movilidad sin automóviles (“Mobil ohne Auto”)
Primer día nacional sin automóviles en Francia con 34 ciudades participantes
22 Sept. 1998 Francia
(“En ville, sans ma voiture”)
19 Sept. 1999 Países Bajos Domingo sin automóviles se lleva a cabo en los Países Bajos
Segundo día sin automóviles anual en Francia y el primer día sin automóviles
22 Sept. 1999 Francia e Italia
en Italia con más de 90 ciudades italianas participando
Bogotá lleva a cabo el día sin automóviles más grande del mundo a través de
Febrero 2000 Bogotá
la ciudad entera con 7,2 millones de habitantes (“sin mi carro en Bogotá”)
Varias ciudades italianas participan en un evento dominical de día sin auto-
2000 Italia
móviles nacional durante el primer Domingo de cuatro meses consecutivos
22 Sept. 2000 Europa Primer día sin carro pan-europeo
A través de un referendo, 63% de los votantes aprueban un día sin carro
29 Oct. 2000 Bogotá
anual
Se desarrollan eventos sin automóviles a través de Estados Unidos durante
19 Abril 2001 USA
el “Día Nacional de la Tierra”
Alrededor del Más de 1.000 ciudades en un total de 33 países participan en el Día
22 Sept. 2001
mundo Internacional sin Carros
Adaptado de UNCFD (2005a)

26
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

los tres tipos de ciudades, que se pueden distin-

guir por los distintos patrones de transporte y
densidad.”
El concepto moderno de desarrollo sin auto-
móviles debe su creación a las investigaciones
realizadas en las décadas de 1960 y 1970 que
enfatizaban los altos costos sociales y ambienta-
les del uso descontrolado de los automóviles. La
Tabla 5 esquematiza un cronograma histórico
de algunos de los eventos que contribuyeron al
desarrollo sin carros durante los anteriores 40
años. Un trabajo decisivo e inspiracional en esta
área fue lo escribo por Jane Jacobs al describir el
carácter de las ciudades de Nueva York. Jacobs
observó astutamente que la profesión de plani-
ficación urbana había olvidado de alguna forma
la esencia del espacio público efectivo (Jacobs,
1961, p. 16): frustrados de Delft (Países Bajos) se encargó de Fig. 29
“Ciudad tras ciudad, precisamente las áreas crear el woonerf, que de hecho lanzó las técnicas En los primeros años
equivocadas, a la luz de la teoría de la pla- de pacificación de tránsito. Más tarde, el mundo de la década de 1960,
nificación, están decayendo. Aunque nota- experimentó el primer shock significativo de Copenhague comenzó
blemente menos, pero de igual significancia, petróleo en el cual los precios aumentaron dra- un proceso de peatoni-
zación en gran parte
ciudad tras ciudad las áreas equivocadas, a máticamente en los primeros años de la década de su centro histórico.
la luz de la teoría de la planificación, están de 1970. En algunos países, como Suiza, fueron Foto por Lloyd Wright
rehusándose a decaer.” lanzados los eventos sin automóviles como
Jacobs fue una de las primeras en observar el respuesta. En Holanda, Alemania y otras partes
rol del espacio público y especialmente el del de Europa Occidental, consejos locales innova-
peatón al definir la dinámica actual de la ciudad dores y ciudadanos preocupados trabajaron para
(Jacobs, 1961): peatonalizar las calles comerciales centrales y
calmaron el tráfico en áreas residenciales. Sin
“Las calles y sus aceras, los lugares públicos
embargo, estas medidas fueron típicamente de
principales de una ciudad, son sus órganos
naturaleza local y no inhibieron la creciente po-
más vitales. Piensa en una ciudad y qué viene
sesión y uso de automóviles. En Norteamérica,
a tu mente? Sus calles. Si las calles de una
aunque hubo un periodo temporal de economía
ciudad se ven interesantes, la ciudad se ve
de combustibles mejorada para vehículos, muy
interesante; si se ven aburridas, la ciudad se
poco cambió (Figura 30). Durante los últimos
ve aburrida.” (p. 39)
“El ancho de las aceras es sacrificado invaria-
blemente por el ancho de los vehículos, en
parte porque las aceras son consideradas
convencionalmente como espacio puramente
para viajes peatonales y acceso a edificios,
entonces no son reconocidos ni respetados
Fig. 30
como los únicos órganos vitales e irrempla-
Dispersión, vehículo
zables de la seguridad de la ciudad, la vida todoterreno (SUV)
pública y de la crianza de niños.” (p. 97-98) y alto consumo de
Aproximadamente al mismo tiempo, la ciudad combustible son las ca-
racterísticas principales
de Copenhague comenzó su transformación con que definen el transpor-
la peatonalización de su centro histórico (Figura te en Estados Unidos.
29). Unos años después, un grupo de residentes Foto por Lloyd Wright

27

Fig. 31 y 32
Los alcaldes visiona-
rios en Bogotá (foto
superior) y en Curitiba
(foto inferior) han
creado ambientes ur-
banos de alta calidad
sin requerir grandes
inversiones económicas.
Foto superior cortesía de
Enrique Peñalosa
Foto inferior por Charles Wright
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
años de 1980, alguna resistencia de construc- pocos individuos y organizaciones líderes. El
ción de autopistas emergió en sitios específicos, movimiento sin automóviles ha surgido en gran
pero el crecimiento de propiedad y uso continuó. medida de esfuerzos comunitarios y eventos
No fue sino hasta la década de 1990 que activistas. En 1992, un grupo de ciclistas de San
re-emergió una atención significativa a reducir Francisco (EE.UU.) realizaron el primer evento
el alcance de los vehículos motorizados. En critical mass. Estas salidas en bicicleta, en las
esta instancia, las preocupaciones ambientales que grupos muy grandes de ciclistas descienden
y la calidad de vida comenzaron a jugar un por las calles de varias ciudades, se han vuelto
comunes alrededor del mundo. De la misma
rol central. El espectro de cambio climático,
impactos en la salud por el smog, y la con- manera, en la mitad de la década de 1990, el
gestión insoluble en las carreteras crearon las movimiento “Reclamen las Calles” (Reclaim the
condiciones para un interés renovado en las Streets) del Reino Unido indicó que existía un
opciones sin automóviles. Una vez más, mu- gran segmento de la población que realmente
chos de los esfuerzos más recientes vienen de valoraba el espacio público.
La década de 1990 también representa un
período en el que la tendencia general de
planificación en transporte comenzó a aceptar
la noción de “generación de tráfico” (induced
traffic). La evidencia empírica fue inequívoca
sobre un resultado ciertamente contra-intuitivo:
La construcción adicional de vías resulta en
más congestión de tráfico. La generación de
tráfico implica esencialmente que una ciudad no
puede construir más vías para salir del problema.
Aunque la construcción de carreteras puede con-
llevar a una reducción temporal en niveles de
tráfico, este espacio de carreteras eventualmente
atraerá tráfico adicional, especialmente cuando
hay una demanda latente para uso de vehículos
28

privados. De manera interesante, la investi-
gación sugiere que el proceso sirve también
de forma inversa. El cerramiento de puentes
y calles en el Reino Unido y Estados Unidos
indica que la reducción en capacidad de carre-
teras actualmente reduce los niveles de tráfico,
incluso contando con transferencias potenciales
de tráfico de otras áreas (Goodwin et al., 1998).
Esta desaparición del tráfico, conocida como
“degeneración de tráfico”, es uno de los indica-
dores más fuertes en la viabilidad de implemen-
tar intervenciones sin automóviles.
El nuevo milenio ha traído un incremento en
actividades sin automóviles. El movimiento ha
ganado credibilidad a nivel gubernamental e
internacional con los programas de Días sin Au-
tomóviles de la Unión Europea y las Naciones
Unidas. Más allá de esto, los esfuerzos de líderes
visionarios en Bogotá (Colombia) y Curitiba
(Brasil) han demostrado que una ciudad no
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
necesita ser millonaria para crear un ambiente
humano de alta calidad (Figuras 31 y 32).
Al mismo tiempo, el vehículo todoterreno
(Sport Utility Vehicle – SUV) se ha establecido
firmemente en Norteamérica y ha contribuido a
una disminución estable en economía de com-
bustible vehicular desde 1998. El crecimiento
del parque automotor en países como China
e India también deja una sombra preocupante
sobre la seguridad energética global y el medio
ambiente a nivel mundial.
La realidad actual es una ola masiva de motori-
zación la cual el movimiento “sin automóviles”
todavía debe frenar substancialmente. Clara-
mente, se ha aprendido mucho en los últimos
años sobre las alternativas a la dependencia al
automóvil. Que exista la voluntad política a
través de un gran rango de ciudades y gobiernos
nacionales es una pregunta que todavía está por
responderse.
29
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

2.2 Términos “sin automóviles”

“Cuento dentro de mis bendiciones que mi padre no tenía automóvil… esto quería decir que todos
estos objetos distantes podrían ser visitados lo suficiente para vestirlos de memorias, y no deseos
imposibles, mientras todavía permanecían ordinariamente tan inaccesibles como la luna. El poder
mortal de correr para todos los lugares que quería no se me había dado. Medía las distancias por
el estándar del hombre, el hombre caminando en sus dos pies, no por el estándar del motor de
combustión interna. No me habían permitido desflorar la idea de la distancia; en compensación
poseía ‘ infinitas riquezas’ en lo que hubiera sido para un motorista ‘una pequeña habitación’.”
—C.S. Lewis, “Surprised by Joy” (1956) (Cautivado por la alegría. Madrid: Encuentro)
El término “sin automóviles” puede mostrar un rango de distintas restricciones sobre el uso de
vehículos motorizados. Las restricciones vehiculares se pueden describir como un espectro de posi-
bilidades desde demostraciones limitadas hasta prohibiciones absolutas a largo plazo. La Figura 33
ilustra este rango de posibilidades.
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Fig. 33 ������������������ ������������� ���������������� ����������
Espectro de área ���������������������� ����������� ������������� �����������
sin automóviles. �������������������������� �����������

De un lado del espectro hay áreas que desmo- da definiciones de algunos de los términos más
tivan el uso de vehículos sin una prohibición comunes para describir áreas sin automóviles.
absoluta. Estas áreas en ocasiones son llamadas La Figura 34 indica una matriz con una mues-
áreas de “tráfico calmado” o áreas “de pocos tra de la diversidad de los esfuerzos existentes.
automóviles”. En este caso, las ciudades y las Las distinciones entre “ciudades sin automóvi-
comunidades permiten el acceso de vehículos les”, “planificación de vivienda sin automóviles”,
motorizados pero disminuyen el uso indiscri- “calle comercial sin automóviles”, “centro histó-
minado y las velocidades a través del diseño de rico sin automóviles” y “Días sin Automóviles”
las vías. Al otro lado del espectro hay ciudades y serán comentadas en este libro. Los términos
comunidades que prohíben completamente los “áreas sin automóviles” y “desarrollo sin automó-
vehículos motorizados4. Entre un área de paci- viles” serán utilizados como conceptos generales
ficación de tráfico y una ciudad completamente que abarcan el espectro más amplio de posibili-
sin automóviles hay un rango de posibilidades dades de desarrollo sin automóviles.
que varían por la naturaleza espacial y temporal
de la restricción vehicular. En lugar de tomar la 2.2.1 Ciudad sin automóviles
superficie completa de la ciudad, una restricción diré esto con un suspiro
de vehículos motorizados puede estar limitada (shall be telling this with a sigh)
a un distrito o precinto en particular. Las en algún lugar hace años y años
restricciones vehiculares pueden también variar (somewhere ages and ages hence)
según el tiempo del día, el día de la semana, y
dos caminos se dividieron en un bosque, y yo -
de acuerdo a la estación del año. El Cuadro 2
(two roads diverged in a wood, and I-)
4
Vehículos motorizados no incluye aquí algunos yo tome el que menos se había viajado
dispositivos de movilidad personal tales como sillas (i took the one less traveled by,)
de ruedas eléctricas para los discapacitados. No
obstante, los scooters, carritos de golf y Segways y esto ha hecho toda la diferencia.
se considerarían vehículos motorizados que
probablemente no serían permitidos en un ambiente (and that has made all the difference.)
estrictamente definido como sin automóviles. —Robert Frost (1874–1963)

30
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

Cuadro 2: Términos “sin automóviles” Planificación de vivienda sin automóviles – Área

Ciudad sin automóviles – Los vehículos moto-
rizados son permanentemente prohibidos desde
todas las partes de las ciudades, con solo unas
posibles excepciones tales como vehículos de
emergencia.
Calle comercial sin automóviles – Un centro
comercial peatonal que se centra en la actividad
comercial; las entregas motorizadas se pueden
permitir fuera de las horas pico.
Comercio de transporte público – Una calle
comercial sin automóviles que permite el acceso
de vehículos de transporte público.
Centro histórico sin automóviles – Área histórica
que prohibe los vehículos motorizados.
residencial restringiendo los vehículos motorizados
y, en algunos casos, restringiendo la propiedad
de vehículos motorizados.
Zona de hogar (Home zone) – Término utilizado
para describir un área residencial donde el dise-
ño de las calles desmotiva el uso de vehículos
motorizados.
Día sin automóviles – Día especial que propor-
ciona un experimento al vivir sin automóviles; los
vehículos pueden ser prohibidos completamente
en la ciudad o solo en zonas selectas.
Estilo de vida “sin automóvil” – Término uti-
lizado para describir personas que escogen
individualmente vivir sin el uso de vehículos mo-
torizados, incluso si viven en un área dependiente
de automóviles.

En el caso absoluto, una “ciudad sin auto- del mundo concentrada en una sola área con
móviles” implicaría en cualquier momento la aproximadamente 156.000 habitantes (Carfree
completa ausencia de cualquier viaje motorizado. Times, 2002).
Las ciudades que están completamente libres de Incluso dentro de ciudades que son casi comple-
cualquier transporte de vehículos motorizados tamente sin automóviles, hay veces que se deben
son bastante raras. Venecia y la Medina de Fez permitir excepciones, como el uso de vehículos
(Marruecos) son probablemente las más cer- de emergencia. También hay varios ejemplos de
canas a cualquier área urbana principal con el ciudades que permiten que haya vehículos eléctri-
verdadero significado de una ciudad sin auto- cos pequeños que asistan el movimiento de bienes
móviles. El área central de Fez probablemente y el tránsito de las personas de tercera edad o dis-
tiene la población sin automóviles más grande capacitados (p.ej., Zermatt, Suiza). No obstante,
���������������������������������������������� Fig. 34
Matriz de iniciativas
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No todas las áreas
sin automóviles están
representadas en
��������������������������������� este gráfico. La matriz
muestra únicamente las
comparaciones relativas
entre áreas de muestra.

31

Fig. 35
Venecia representa el
ejemplo más notable
de una ciudad sin
automóviles.
Foto por Joel Crawford
Fig. 36
Santa Barbara (EE.UU.)
promociona especial-
mente los días festivos
en los cuales la gente
puede olvidarse de sus
vehículos.
(Santa Barbara sin Automóviles, 2005).
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
en general, el término “ciudad sin automóviles”
representa la más profunda manifestación de los
conceptos presentados en este libro.
La parte histórica de Venecia (Italia) es tal vez
la ciudad más conocida sin automóviles (Figura
35). En el caso de Venecia esta aversión a los
automóviles se debe a su geografía única y la
necesidad de retener el carácter histórico. De
la misma manera, otras ciudades históricas y
hoteleras como Louvain la Neuve (Bélgica),
Capri (Italia) y Zermatt (Suiza) están esencial-
mente sin automóviles dentro de los límites de la
ciudad. Venecia, Capri y Zermatt son también
catalogados como sitios de mayor plusvalía,
demostrando así, que los lugares sin automóviles
32
pueden de hecho incrementar su valor econó-
mico. La popularidad de Venecia ha sido basada
en su carácter de ciudad vibrante y viva. Venecia
se ha convertido hasta cierto punto, en el se-
gundo hogar para mucha gente rica, en relación
a la población de tiempo completo, la cual se
ha reducido. Muchos de los hogares ahora son
ocupados solo durante los fines de semana o
durante ciertas estaciones del año.
También existen varias ciudades más pequeñas
en islas que son bastante “sin automóviles”
(Wikipedia, 2005a). Estas islas incluyen Capri,
Landau (Hong Kong), Gulangyu (China),
Buyukada (Turquía) y la Isla del Fuego (EE.
UU.). Una descripción de Bukuyada, una de las
islas princesa de Turquía, se proporciona en el
Cuadro 3. Las ciudades en islas han retenido su
carácter “sin automóviles” debido a los siguien-
tes factores:
n Dificultad de desarrollo de infraestructura
para automóviles dentro de la topografía
dada;
n Inaccesibilidad relativa a los lugares;
n Densidades y distancias cortas entre destinos
importantes;
n Costumbres y preferencias locales.
Muchas ciudades sin automóviles tienen otra ca-
racterística en común. Casi todas estas ciudades
son destinos turísticos notables. Una ciudad sin
automóviles es un ambiente altamente atractivo
para la gente que busca escapar de la atmósfera
estresante de sus ciudades natales. Una estra-
tegia sin automóviles para una ciudad podría
ser apropiada para áreas urbanas que están
buscando posicionarse como un destino turís-
tico. De hecho, aunque Santa Barbara (EE.UU.)
está lejos de ser una ciudad sin automóviles, los
negocios locales se promociona ofreciendo un
festival “sin automóviles” (Figura 36).
Hass-Klau et al., (1999, p. 113) anotan que mu-
chas otras ciudades están pensando seriamente
en la opción “sin automóviles”:
“Tradicionalmente la peatonalización fue vista
como la exclusión de los automóviles de las
calles comerciales principales, que tenían
altos niveles de peatones, la peatonalización
se convirtió cada vez más en parte de una
estrategia general de transporte no solo para
el centro de la ciudad sino para la ciudad
como un todo.”
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

Cuadro 3: Islas Princesas, Turquía La limpieza del aire y el silencio de Buyukada son
impactantes. Como la sociedad se ha vuelto tan
por Yaakov Garb, ITDP acostumbrada a un constante trasfondo de ruido
Las nueve Islas Princesas, en el Mar de Marmara, motorizado, su ausencia es sorprendente. Imagine
al sur de Istanbul. Tres de ellas no están habita- una estación central de tránsito vibrante que es
das, una es privada y en las otras viven pequeñas callada y sin humo, o una tarde musical en una
comunidades, con una población total de 17.000 terraza a pocos metros de una calle principal. Lo
personas que se expande a un cuarto de millón que más impresiona de Buyukada es la amplitud
durante los meses de verano. Buyukada, la isla espacial de las calles una vez quitado los vehí-
principal, tiene 8.000 residentes de todo el año, culos parqueados y en movimiento. Después de
unos días en que nada más
pasa que lo que puede co-
rrer una persona, ver pasar
ocasionalmente al vehículo
de policía es una experien-
cia impactante.
Bastante carga pequeña
se maneja en bicicletas y
carruajes de caballos. Los
elementos más grandes
se mueven, por medio de
permiso escrito, con vehí-
culos que son traídos por
el ferry con este propósito,
una sola vez, o por uno de
Fig. 37
los servicios de trasteo de
la isla, que se especializa Hora pico en la
en mover cargas grandes Isla Buyukada.
Foto por Yaakov Garb
como un piano, a través de
pero por lo menos diez veces más en el verano. El caballos y fuerza humana.
gobierno y los transbordadores (ferries) operados
por compañías privadas así como los catamaranes Tal vez una de las cosas más impresionantes de la
llegan con frecuencia. Está a 40 o 50 minutos del isla que ha decidido silenciosamente dejar que la
centro de Istanbul, resultando un viaje fácil. motorización le pase por en frente, es precisamente
lo común que es su enfoque. El hecho no es trom-
Cuando uno se baja del transbordador, comienza peteado por los turistas; no hay declaraciones en
a darse cuenta del secreto sutil de Buyukada: esta alto volumen. Dentro de la vista de la metrópolis
y las otras islas olvidaron motorizarse. El primer de Istanbul, pero aún serena, Buyukada demues-
carro apareció en Istanbul en 1911. Fue difícil tra que la comunidad puede vibrar y mejorar su
transportar carros a las islas, y los habitantes no atractivo al olvidar el transporte motorizado casi
estaban interesados en ellos. En algún lugar por
por completo.
el camino, esta tendencia se so-
lidificó en costumbre y en ley. El
sistema de carruajes halados por
caballos que había operado por
más de cien años siguió siendo
el medio de transporte principal
de Buyukada, y en algún punto
las bicicletas subieron también
en cantidad. Hoy en día la isla
permanece casi completamente
libre de vehículos motorizados.
En el invierno, un bus de 17 pues-
tos lleva a los niños al colegio. Y
hay algunos vehículos de servicio
que incluyen dos camionetas de
policía, siete vehículos de bom- Fig. 38
beros, un camión para vaciar los
pozos sépticos y unos camiones
Una de estas tecnologías
de servicio forestal.
en esta foto es obsoleta.
Foto por Yaakov Garb

33
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Para algunas ciudades, crear un área de gran
escala puede ser una decisión estratégica cons-
truida con base en un análisis comprensivo de las
ventajas económicas, sociales y de calidad de vida.
2.2.2 Áreas con pocos automóviles
(Car-lite areas)
“Un viaje de mil millas comienza con un solo
paso.”
—Lao-tzu (604 BC–531 AC)
Para la mayoría de las ciudades y comunidades,
el abandono de vehículos motorizados no suce-
derá de un día para otro. El liderazgo político
requerido para transformar una ciudad de la
forma como lo hicieron Bogotá o Curitiba no es
un rasgo común entre los políticos de hoy. No
obstante, las ciudades y las comunidades pueden
escoger un paso intermedio que al menos co-
mienza a desplazar la importancia del automóvil
en el diseño urbano. Las medidas que restringen
los movimientos y velocidades vehiculares son
un paso básico en este proceso.
Pacificación de tránsito (Traffic calming)
Históricamente, las medidas de pacificación de
tránsito han sido vistas como mecanismos para
mejorar la seguridad de peatones y disminuir
algunos de los impactos negativos de la moto-
rización. Al crear calles con características de
un jardín o un parque, los conductores se verán
obligados a reducir su altas velocidades. La
idea era utilizar características de diseño tales
como árboles, chicanas y rompe velocidades
para forzar a los conductores a tener un com-
portamiento aceptable. Desde los experimentos
iniciales tipo woonerf en los Países Bajos, el
concepto de pacificación de tránsito se difundió
ampliamente en Alemania, donde en 1976 el
estado de North-Rhine-Westphalia inició una
serie de proyectos para vecindarios. En poco
tiempo, el concepto se difundió a Bavaria y
después a toda Alemania.
Hoy en día, la pacificación de tránsito consiste
en una variedad de opciones de diseño, que in-
cluye rompe velocidades, intersecciones elevadas,
pavimentos con texturas y en color, chicanas,
neckdowns e islas peatonales. El Cuadro 4 da un
resumen de definiciones de los tipos más comu-
nes de medidas de pacificación de tránsito.
34
Cuadro 4:
Medidas de pacificación de tránsito
Rompe velocidades (speed humps) – área redon-
da elevada a través del carril con dimensiones
típicas de 3-4 metros y 50-100 mm de altura.
(speed table) – Rompe velocidades que se cons-
truyen frecuentemente con ladrillo o materiales
texturizados que son lo suficientemente largos
para la distancia entre rueda y rueda de un
automóvil estándar para que éste descanse
completamente en la superficie plana.
Aceras elevadas – éstas son rompe velocida-
des con marcas de cruce y señalización para
canalizar los cruces peatonales, dando a los
peatones un cruce a nivel. Adicionalmente, al
elevar el nivel del cruce, los peatones son más
visibles a los conductores que se aproximan.
Intersecciones elevadas – áreas planas y
elevadas que cubren el área completa de la
intersección, con rampas hacia todos los la-
dos y típicamente construidas en ladrillo u otro
material texturizado.
Intersecciones realineadas – cambios en la
alineación de las intersecciones que convier-
ten una intersección en T con aproximaciones
directas a calles con curvas.
Pavimentos texturizados o en color – se uti-
lizan materiales de pavimento para crear una
superficie en color o en desnivel para que los
vehículos crucen una intersección, o incluso
toda una cuadra de calle.
Círculo de tráfico – islas elevadas en el cen-
tro de intersecciones, alrededor de las cuales
circula el tráfico.
Chicanas – extensiones del bordillo que al-
ternan de un lado de la calle al otro, formando
curvas en forma de S.
Neckdowns – extensiones del bordillo en inter-
secciones que reducen la distancia requerida
para que un peatón cruce la calle.
Chokers – extensiones del bordillo a mitad de
la cuadra que vuelven la calle más angosta y
más ancha el área para peatones.
Islas peatonales – una isla elevada localizada
en el centro del área de separador; también se
conocen como refugios peatonales.
Células de tráfico – un cerramiento de calle
que permite un vínculo directo para un peatón
o ciclista pero obliga al automóvil a realizar un
viaje más largo.
Fuente: Adaptado de Institute of Transportation Engineers, 2005

La idea detrás de estas características de diseño
es darles prioridad tanto física como psicológica
a los peatones. Las medidas de pacificación de
tránsito tienen la ventaja de hacer cumplir las
normas por sí solas en gran medida. Los vehí-
culos solamente se pueden mover a velocidades
que son físicamente posibles basadas en la confi-
guración de la infraestructura.
No obstante, se debate en gran medida si la
pacificación de tránsito logra una ventaja signi-
ficativa para el peatón. Algunas medidas como
los círculos de tráfico, pueden hacer que los
cruces peatonales sean aún más difíciles. Mien-
tras que los rompe velocidades temporalmente
pueden reducir las velocidades de los vehículos,
los conductores pueden compensarlo al acelerar
rápidamente entre barreras, incrementando el
riesgo. Las medidas pueden también incremen-
tar ciertas externalidades tales como el ruido
de los vehículos que aceleran y desaceleran
rápidamente tanto como el ruido de los vehí-
culos que golpean las superficies elevadas de
los rompe velocidades. La aceleración y desace-
leración rápida también incrementa el uso de
combustible y las emisiones de aire asociadas.
Además, más que producir una reducción neta
de tráfico, estas medidas pueden simplemente
representar una transferencia de tráfico a otras El hecho de que este paso sea necesario dice
calles donde la congestión y las emisiones
pueden ser peor que antes.
Además, no es completamente claro si las me-
didas de pacificación de tránsito son efectivas
al llevar a las ciudades hacia restricciones y
prohibiciones más extensas. Si la inversión
de acomodar el vehículo se hace, incluso de
manera restringida, entonces puede ser difícil
psicológicamente y financieramente justificar
una prohibición total más adelante.
Los individuos promoverán frecuentemente
las medidas de pacificación de tránsito en su
propio vecindario pero no en otro lugar. Los
conductores querrán los beneficios de seguridad
para su propia familia pero podrán objetar a la
disminución de velocidad de su viaje a través de
otros vecindarios.
No obstante, otra interpretación es que la pa-
cificación del tránsito puede ser el primer paso
necesario para que los residentes sean conscien-
tes de que las calles son espacios públicos que
no pertenecen exclusivamente al automóvil.
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
Adicionalmente, las medidas tales como reducir Fig. 39
la longitud de cruces peatonales a través de Los residentes de este
neckdowns e islas peatonales si parecen reducir vecindario en Accra,
Ghana construyeron su
las lesiones y muertes en comparación con los
propio rompe velocida-
cruces estándares, sin protección.
des para hacer que los
En algunos casos, las comunidades han tomado vehículos no arriesguen
en sus manos la construcción de su propia la vida de los miem-
forma de pacificación del tránsito (Figura 39). bros de su familia.
Foto por Paul White
mucho sobre la falla de los gobiernos locales al
tratar firmemente el desbalance entre los vehícu-
los y las personas.
Límites de velocidad y cámaras para el
cumplimiento de normas
Limitar las velocidades de vehículos por ley es
fundamental para la seguridad vial. La veloci-
dad es tal vez el contribuyente más letal para los
accidentes y lesiones de vehículos motorizados.
Aproximadamente 85% de los peatones son ase-
sinados cuando son golpeados por un vehículo
a más de 60 km/h. En comparación, al 5% de
muertes cuando son golpeados por un vehículo
a 30 km/h (Limpert, 1994).
Así, restringir las velocidades de automóviles a
velocidades mucho más baja (30 km/h) o a la
velocidad de una bicicleta (20 km/h) o incluso
de un trote ligero (10 km/h) mejora la seguridad
de manera dramática. Tales velocidades también
fomentan las alternativas a vehículos particula-
res que pueden competir más equitativamente
con base en los tiempos de viaje.
35
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Aún cuando los límites de velocidad son un
componente básico de cualquier código legal de
tránsito, estos límites por sí solos no aseguran
que exista un ambiente seguro a nivel vial. Los
límites de velocidad por sí solos tampoco tratan
muchos de los impactos negativos que nacen
de la presencia de vehículos motorizados. Estas
limitaciones son particularmente realidad en
ciudades de países en desarrollo en las cuales
para que los límites de velocidad sean efectivos,
se requiere tanto del cumplimiento de las
normas y de una cultura de seguimiento de
normas de tránsito. Desafortunadamente, estas
dos características hacen falta en las ciudades
en vías de desarrollo. La falta de recursos de la
policía de tránsito en estas ciudades hace que los
mecanismos de control en el cumplimiento de
normas sean más difíciles.
Las cámaras de control de tráfico ofrecen un
mecanismo para crear las condiciones de mejor
cumplimiento de las leyes de tránsito. Estas
cámaras han sido utilizadas con éxito en el
Reino Unido para aminorar varias infracciones,
como velocidades excesivas y cruce de semáforos
en rojo. Dado que el uso de estas cámaras ha
aumentado, los costos de la tecnología están
bajando y las cámaras se han vuelto una op-
Fig. 40 ción cada vez más asequible para ciudades en
El concepto de “espacio desarrollo. Aunque ha habido bastante elogios,
compartido” ha
muchos grupos de conductores dicen que estas
reducido exitosamente
cámaras son inherentemente injustas, pues una
los accidentes de
tránsito en Holanda violación de normas de tránsito no ocurre a
y otros lugares. menos de que haya sido físicamente presenciada
Foto por Hans Monderman por un policía de tránsito. Algunos grupos
36
privados también expresan su preocupación
sobre cómo se debería usar la información de la
cámara. Aunque existen estas preocupaciones, la
cantidad de cámaras continúa incrementándose
y trae consigo mejoras increíbles de seguridad
vial. Sin embargo, las cámaras por si solas no
aseguran la seguridad por completo y obvia-
mente no mitigan muchos de los impactos de la
motorización masiva.
Espacio compartido (Shared space)
Uno de los conceptos más innovadores en los
últimos años ha sido la idea de “espacio compar-
tido” (shared space), que también se conoce con
algunos otros nombres incluyendo “post- pacifi-
cación de tránsito”, “pacificación de tránsito de
segunda generación”, “pacificación de tránsito
psicológica” e incluso “calles desnudas”. En
algunos aspectos el “espacio compartido” re-
presenta la antítesis a la pacificación de tránsito,
no obstante, los dos comparten el fin último
de velocidades menores y accidentes reducidos.
Con el espacio compartido, toda diferencia
física entre el espacio del automóvil y el espacio
peatonal es removida (Figura 40).
Los orígenes del espacio compartido se
atribuyen a Hans Monderman de los Países
Bajos, quien ha tomado sus diseños para las
intersecciones viales de ciudades holandesas
como Drachten y Oosterwolde. En poco tiempo,
estos conceptos han seguido su camino a una
variedad de lugares incluyendo Christianfield
en Dinamarca, Wiltshire y Suffolk en el Reino
Unido y West Palm Beach en EE.UU. En cada
caso, se han registrado mejorías en la seguridad.
De muchas maneras, la idea de espacio com-
partido parece contra-intuitiva: “construya
calles que parezcan peligrosas, y serán más
seguras” (McNichol, 2004). La idea es que
la falta de señales y demarcación incrementa
la incertidumbre para los conductores, que
serán entonces más cuidadosos dentro de un
ambiente vial indefinido. Debido a la intriga y
la incertidumbre, los conductores se involucran
más con su alrededor (Engwicht, 1999). Una
vía monótona con altas dosis de señalización
y marcaciones incrementa las velocidades y
disminuye el estado de alerta de los conductores,
lo cual es una combinación que puede suscitar
accidentes más fácilmente. Monderman lo dice
de esta manera (McNichol, 2004):
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

“Una calle ancha con una gran cantidad de sig-

nos está contando una historia. Está diciendo,
siga, no se preocupe, vaya tan rápido como
pueda, no debe prestar atención a sus alrede-
dores. Y este es un mensaje muy peligroso.”
En un área de espacio compartido, ni los peato-
nes ni los conductores tienen señalización explí-
cita que dicte quién tiene la prioridad. La gente
debe recurrir al contacto visual y otras formas
de comunicación sutil para andar por la vía. El
resultado final es que los conductores instintiva-
mente reducen la velocidad para involucrarse en
este sutil proceso comunicativo.
El grado hasta el cual el espacio compartido es
aplicable a ciudades más grandes y a ciudades
en desarrollo no se conoce aún. Aunque la falta
de señalización ha dado como resultado una
para restringir las velocidades y movimientos Fig. 41
mayor precaución por parte de los conductores
de los vehículos. Las zonas de hogar también Esta Zona de Hogar
en los Países Bajos, no es claro si el mismo éxito
pueden ser células de tráfico en las cuales las en Londres (Distrito
se podría lograr en las calles de Lagos, Jakarta, de Camden) restringe
vías están parcialmente cerradas al tráfico exte-
o São Paulo. Adicionalmente, mientras los el acceso de automó-
rior (Figura 41).
volúmenes de tráfico incrementan, la falta de viles en un área cerca
señalización puede alcanzar eventualmente un Las zonas de hogar también representan un de un colegio.
punto crítico en el cual prevalece el embotella- enfoque integrado que está caracterizado por Foto por Lloyd Wright

miento. Además, simplemente explicar el con- el nivel de involucramiento en el proceso de

cepto de espacio compartido a ingenieros viales
tradicionales y planificadores puede ser difícil.
No obstante, el concepto de espacio compartido
representa una aproximación innovadora que
probablemente recibirá una creciente atención.
Zonas de hogar – Home zones
En el Reino Unido, una aproximación análoga
al espacio compartido se conoce como “zonas
de hogar”. Una zona de hogar es una calle
residencial en la cual se utilizan técnicas de
pacificación de tránsito y/o espacio compartido
diseño. El barrio Northmoor en Manchester
ha sido un lugar donde las zonas de hogar
han un éxito inicial. El proyecto Northmoor
se ha beneficiado del apoyo tanto del consejo
local como de las organizaciones cívicas y la
comunidad. Una fiesta callejera fue la forma de
inaugurar el proceso de diseño liderado por los
residentes (Figura 42). Aunque el resultado final
no es completamente libre de automóviles, las
superficies texturizadas y la presencia de mue-
bles la convierten en un ambiente muy amigable
(Figura 43).

Fig. 42 y 43
La Zona de Hogar en
Northmoor Manchester
(Reino Unido) ha sido
exitosa en crear un
ambiente altamente
accesible para la gente.
Fotos por el Northmoor
Urban Arts Project

37
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Crecimiento inteligente – (Smart growth)
“Crecimiento Inteligente” es un concepto
desarrollado por planificadores, arquitectos y
científicos sociales progresistas de EE.UU. que
buscan fomentar el desarrollo de comunidades
más accesibles a los seres humanos. Crecimiento
Inteligente nace del movimiento de Nuevo
Urbanismo en la década de 1990, que ha buscado
controlar el crecimiento acelerado de la población
(sprawl) a través de desarrollo con uso mixto de
suelos y alta densidad (Calthorpe, 1993 y Katz,
1994). Los objetivos principales del crecimiento
inteligente son (Smart Growth Network, 2005):
n Crear una amplia lista de oportunidades y
elecciones de vivienda;
n Crear vecindarios caminables;
n Fomentar colaboración de comunidad y de
involucrados o actores clave;
n Fomentar comunidades distintivas y atracti-
vas con un fuerte sentido del espacio;
n Tomar decisiones predecibles de desarrollo,
justas y efectivas en términos de costo
n Usos mixtos de suelo;
n Preservar el espacio abierto, campos de culti-
vos, belleza natural y áreas ambientales críticas; para cerrar grandes porciones del centro de la
n Proporcionar una variedad de elecciones de
Fig. 44 transporte;
En ciudades como n Fortalecer y dirigir el desarrollo hacia las co-
Takayama (Japan), munidades existentes;
la prohibición de n Tomar ventaja de los diseños de construcción
estacionamiento en compactos.
las calles, aumenta la
estética de la calle. El crecimiento inteligente es bastante similar
Foto por Lloyd Wright a la zona de hogar del Reino Unido con un
38
énfasis en calmar el tráfico pero no necesaria-
mente eliminando los vehículos motorizados.
Dado que una prohibición total de vehículos
en los proyectos comunitarios es difícil en el
contexto estadounidense, los partidarios de éste
asumen que un desarrollo con pocos automóviles
es un curso de acción más realista.
Otros tipos de áreas con pocos automóviles
Un área con pocos automóviles puede también
ser definida por el tipo de vehículos permiti-
dos. Algunas áreas pueden limitar el uso de
automóviles únicamente para residentes locales.
En otros casos, los taxis también pueden ser
permitidos. Aunque estas áreas no son sin auto-
móviles, sí representan una reducción potencial
en el volumen de tráfico motorizado. Tales áreas
de acceso restringido también pueden actuar
como una región de barrera que ayudan a una
transición segura entre las zonas sin automóviles
y las áreas dependientes al automóvil. Esta
premisa también sirve para las áreas que están
implementando medidas de control del tránsito.
Paris (Francia) ha anunciado un plan ambicioso
ciudad a los vehículos motorizados para el año
2012. Solo se va a permitir el acceso a los resi-
dentes, buses, camionetas de envíos y vehículos
de emergencia para una zona de 5,6 kilómetros
cuadrados en la orilla derecha que incluye el
Louvre, la Ópera, el Marais, Les Halles y el Ile
de la Cité (Michaelson, 2005). Aunque este
plan no es estrictamente “sin automóviles”,
representará una mejora sustancial a la calidad
del ambiente urbano de París.
Las áreas que no prohíben los vehículos pero li-
mitan estrictamente el parqueo también pueden
ser consideradas con pocos automóviles (Figura
44). La prohibición de parqueo en la calle puede
ser el inicio de devolver la comunidad a sus
residentes. La falta de provisión de parqueaderos
es un incentivo efectivo para motivar a los
residentes y visitantes a buscar alternativas de
transporte. Una calle visualmente sin automóvi-
les puede ayudar a que los usuarios de vehículos
no motorizados tengan la prioridad. Claramente,
las calles donde no es permitido el parqueo pero
que todavía permiten el paso de automóviles
tienen muchas de las características indeseables
del uso del automóvil, incluyendo riesgos de
seguridad.

Como se ha notado, las áreas con pocos
automóviles pueden ser vistas como parte de
una aproximación evolutiva al desarrollo sin
automóviles. La realidad política para algunas
ciudades puede necesitar una aproximación
por fases para los diseños “sin automóviles” en
los cuales la pacificación de tránsito, el espacio
compartido o las zonas de hogar representan la
primera fase.
2.2.3 Días sin automóviles y eventos sin
automóviles
Las áreas sin automóviles también pueden ser
definidas por la temporalidad de las medidas.
Las áreas pueden ser “sin automóviles” durante
horas determinadas del día o durante días deter-
minados del año. Los “días sin automóvil” son
un experimento limitado a un día en el que se
prohíben a los vehículos el acceso a las calles. Un cepto de un día sin automóviles pan-europeo.
día sin automóviles puede darse en un área me-
tropolitana o en un vecindario. Los días sin auto-
móvil típicamente se desarrollan anualmente
para demostrar la viabilidad de las alternativas
durante un día normal de trabajo. No obstante,
algunas ciudades han implementado días sin
automóvil permanentes, que ocurren cada fin
de semana en una calle o en un vecindario
particular. También hay eventos por temporadas,
como cerramientos de calles durante los meses
de verano, que permiten que los residentes hagan Europea” de la Comisión Europea, una semana
el mejor uso de un área basada en los patrones
climáticos dada por las estaciones. Muchos
festivales necesitan un enfoque “sin automóviles” y actuando como un punto focal para nuevas
temporal debido a la naturaleza del evento y la
cantidad de gente que se lleve al área.
Días sin automóvil
(días sin carro—Car-free days)
Cada día más, los días sin automóvil son even-
tos útiles para dar conciencia a una ciudad y sus
residentes de las posibilidades de un ambiente
urbano diferente. La premisa principal detrás
de tales días es la idea de crear un cambio en
la rutina en el cual la sensibilización sobre las
alternativas de transporte es promovida.
“Al crear un cambio en el patrón normal de
comportamiento, los días sin automóvil pue-
den dar una oportunidad para que los ciuda-
danos y la municipalidad den un paso atrás
y reconsideren el camino de desarrollo del
sector del transporte y si toman en cuenta y
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
cumplen con las necesidades de la gente… en
una escala más amplia, los días sin automóvil
pueden servir para generar un diálogo sobre el
futuro de la ciudad y permitir a los ciudadanos
preguntarse cómo ven su ciudad en un plazo
de 20, 50 y 70 años.” (UNCFD, 2005b)
Como se describe en la Tabla 5, desde 1998
varias campañas internacionales han sido
iniciadas para promover actividades sin automó-
viles. Europa Occidental ha sido un líder en el
movimiento de días sin automóviles con Francia
lanzando su primer esfuerzo nacional en 1998
con 34 ciudades participantes. En el siguiente
año, más de 90 ciudades italianas se unieron a
las ciudades francesas en el evento. En el año
2000, la Dirección Ambiental de la Comisión
Europea se convirtió en miembro del consorcio
de apoyo y ahora financia y promueve el con-
El día sin carros se desarrolla el 22 de sep-
tiembre de cada año y varía dependiendo de
las circunstancias locales. En algunos casos, el
evento puede ser solamente una calle en un
sector de la ciudad. En otros casos, hay un
esfuerzo más expansivo. El día sin automóviles
europeo también se ha dado a conocer por el
nombre del programa “en la ciudad sin mi
automóvil!”. Desde el 2002, este día se desarro-
lla en conjunto con la “Semana de la Movilidad
de actividades relacionadas a generar sensibili-
zación en el público sobre transporte sostenible
iniciativas locales (Figura 45).
La fecha de 22 de septiembre es reconocida como
el Día Internacional sin Carro. Mientras se desa-
rrolla principalmente en Europa, otras ciudades
como Bangkok (Tailandia), Bogotá (Colombia),
Fig. 45
El programa de la
Unión Europea “Sin
mi carro en la ciudad”
ayuda a elevar el perfil
de eventos sin automóvi-
les alrededor del mundo.
39
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Yakarta (Indonesia), Taipei (Taiwán) y Toronto

Tabla 6: Ciudades participantes y de apoyo,
(Canadá) han participado. La Tabla 6 resume la
Día Internacional sin Automóvil 2004
lista de ciudades participando en la edición de
País
Cantidad de ciudades Cantidad de ciudades 2004 del Día Internacional sin Automóvil (Euro-
participantes que apoyan pean Mobility Week, 2005).
Albania 8 - Hay al menos dos fechas importantes en las
Argentina - 1 cuales algunas municipalidades eligen promover
Austria 197 - actividades sin automóviles. El “Día de la Tierra”
Bélgica 22 4 se realiza cada año el 22 de abril. El primer
Brasil 59 8 Día de la Tierra se realizó en EE.UU. en 1970.
Bulgaria 69 15
Una organización conocida como “Earth Day
Network” (Red del Día de la Tierra) utiliza el
Canadá 2 4
evento del Día de la Tierra como una oportu-
Colombia 3 -
nidad para promover la sensibilización sobre
Croacia 1 - cuestiones ecológicas, incluyendo los impactos
Chipre – 1 de vehículos motorizados. La Red del Día de la
República Checa 25 7 Tierra motiva a las ciudades para que marquen
Dinamarca 1 1 el día con un compromiso a apoyar los experi-
Estonia 1 1 mentos sin automóviles. En el 2001, la Red del
Día de la Tierra desarrolló esfuerzos para llevar
Finlandia 15 2
a cabo los primeros días sin carro en Estados
Francia 33 3
Unidos. En el 2002, los eventos sin automóviles
Alemania 27 21 fueron llevados a cabo en el Día de la Tierra,
Hungría 41 10 no solamente en ciudades de Estados Unidos
Islandia 7 - sin también en Amman (Jordan), Dushanbe
Irlanda 19 - (Taijkistan), Katmandú (Nepal), Lomé (Togo) y
Italia 17 3 Seúl (Corea del Sur).
Japón - 2 Adicionalmente, el “Día Mundial del Medio
Latvia 1 4 Ambiente” se lleva a cabo cada año el 5 de Junio.
Lituania 18 - Las actividades de este día son coordinadas a
través del Programa de Naciones Unidas para
Luxemburgo 12 -
el Medio Ambiente (PNUMA/UNEP). La
Malta 20 8
Asamblea General de las Naciones Unidas
Moldova 1 - estableció el Día Mundial del Medio Ambiente
Países Bajos - 20 en 1972, que coincide con el establecimiento del
Noruega 1 3 PNUMA/UNEP. Las iniciativas sin automóvi-
Polonia 109 - les son en ocasiones una de las áreas centrales
Portugal 56 7 que se motivan con el marco del Día Mundial
Rumania 36 28
del Medio Ambiente.
Serbia y Montenegro 6 - Shenzhen (China) es anfitrión del “Día de Ac-
Eslovaquia 1 1
ción Verde” en los primeros días de Junio, junto
con el Día Mundial del Medio Ambiente. Shen-
Eslovenia 18 3
zhen inauguró su evento en el 2004 y espera
España 211 1
continuarlo en el futuro. El evento en el 2005
Suecia 30 33 dio como resultado que cerca de un aproximado
Suiza 67 5 de 100.000 residentes renunciaron a los auto-
Taiwán 2 - móviles para movilizarse entre lunes y viernes
Reino Unido 10 42 (Xinhuanet, 2005). Shenzhen es una zona
Total 1.146 238 económica especial en China, lo cual quiere
Fuente: European Mobility Week (2005)
decir que la ciudad es un objetivo de desarrollo

40
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

económico significativo. Así, la experiencia de Fig. 46

Shenzhen representa un ejemplo clave en una El evento sin automóvi-
de las naciones con crecimiento vehicular más les semanal de Bogotá
rápida del mundo. cubre toda la ciudad
con una población de 7
Algunas ciudades han creado sus propias activi- millones de habitantes.
dades sin automóviles. La administración Peña- Foto por Lloyd Wright

losa en Bogotá (1998–2000) escogió el primer

jueves de febrero como su fecha clave. El evento
de Bogotá se ha vuelto en el día sin automóviles
más grande en una ciudad del mundo dado que
la prohibición de vehículos privados cubre toda
la ciudad, cuya población aproximada es de 7
millones de habitantes (Figura 46). El Día sin
automóviles de Bogotá ha sido codificado legal-
mente a través de una acción popular.
El día sin automóviles más grande en términos
de área total cubierta se lleva a cabo en Israel
durante el festivo de Yom Kippur (Día del
Perdón). Casi todos los 6,1 millones de resi-
dentes dejan a un lado los viajes motorizados
durante este festivo de 24 horas (de puesta de
sol a puesta de sol) (Figura 47).
En algunas instancias, los eventos de días sin Emergencias de Calidad de Aire
automóviles son desarrollados por un grupo se- Los Días sin Automóviles también pueden acti-
lecto de organizaciones en una ciudad. En julio varse cuando los niveles de polución llegan a un
y noviembre de 2002, la Ciudad de Guatemala punto crítico. Hay ciudades italianas que han
(Guatemala) realizó días sin automóviles en los adoptado esta técnica para luchar contra niveles Fig. 47
cuales los empleados y mandatarios municipales agudos de sustancias contaminantes. En febrero El día festivo de Yom
no utilizaron el automóvil (Sustainable Trans- de 2005, la ciudad de Vicenza (Italia) prohibió Kippur es efectivamente
un día sin circulación
port, 2002). La ciudad espera con esto expandir los vehículos motorizados durante un período
de automóviles que com-
la participación del día sin automóvil a un grupo de una semana para limpiar el aire de una per- prende toda una nación.
más amplio de ciudadanos y organizaciones. sistente formación de smog. Tanto Roma como Foto por Ron Wolf

En el 2002, el Departamento de Naciones

Unidas de Cuestiones Económicas y Sociales
(UNDESA) lanzó una iniciativa internacional
que promovía los días sin automóvil. El pro-
grama de Naciones Unidas de Días sin Automó-
vil (UNCFD) ha patrocinado talleres regionales
para ampliar la conciencia de días sin automóvil
como una herramienta para cambiar los pa-
trones de movilidad en las ciudades. El primer
taller fue llevado a cabo durante el tercer día
sin automóvil anual de Bogotá en Febrero de
2002. Alcaldes y otros mandatarios de la región
latinoamericana vieron de primera mano cómo
se puede implementar e institucionalizar un
día sin automóviles exitosamente. El segundo
evento de UNCFD consistió en un practicum
en Freemantle (Australia) e involucró oficiales
alrededor de la región Asiática.

41

Fig. 48
Durante los meses de
invierno, la geogra-
fía única de Santiago
causa que los conta-
minantes atrapados
en el valle crean pro-
blemas extremos en
la calidad del aire.
Foto cortesía del CD de fotos de
GTZ en Transporte Urbano
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Milán han impuesto prohibiciones similares en
el pasado, especialmente durante períodos de
inversiones climáticas cuando hay poco viento
para limpiar el aire. Roma central y Milán junto
con Bergamo, Como, Brescia y Sempione han
legalizado un evento de “Domingo Verde” en el
cual los vehículos motorizados son prohibidos
de 10:00AM a 16:00PM. Sin embargo, la res-
tricción tiene una peculiaridad italiana: además
de las exenciones a los vehículos de emergencia,
personal médico y diplomáticos, los ciudadanos
que van a partidos de fútbol pueden obtener
permisos de circulación para conducir.
Cabe anotar que otras ciudades como Hong
Kong, Los Angeles, Ciudad de México y San-
tiago de Chile tienen prohibiciones similares
de calidad de aire (Figura 48). No obstante, en
el caso de estas ciudades, a los seres humanos
vulnerables (como los jóvenes, viejos, y aquellos
con asma) se les recomienda quedarse dentro de
sus casas mientras que se permite la circulación
de automóviles.
Argumentos en pro y contra de días sin
automóviles
¿Puede un solo día cambiar una ciudad? Para
quienes apoyan los días sin automóvil, el evento
representa un cambio en el patrón diario que la
vida motorizada ofrece. El día proporciona una
visión de lo que puede ser posible eventualmente
a gran escala. Puede ser también la oportu-
nidad que tienen algunos para experimentar
42
el transporte público, montar en bicicleta o
simplemente caminar por la ciudad. Con la
experiencia de las ventajas de estos medios, hay
personas que pueden tomar un cambio perma-
nente en sus hábitos de desplazamiento.
Para los detractores de los días sin automóvil,
el evento es una distracción de la mejoría real
en la dirección a largo plazo de un patrón de
movilidad de la ciudad. Algunos funcionarios
estatales pueden de hecho utilizar la existencia
de un día sin automóvil como excusa para no
tomar acciones permanentes.
“Detengan esta fiesta de un día, el día llamado
sin automóviles, que ha logrado nada más
que eso. Ha sido dramáticamente contrapro-
ductivo y totalmente inefectivo en ciudades de
Estados Unidos y canadienses, al fomentar
los programas de fachada e impidiendo el
progreso hacia una infraestructura sostenible.
Nuestros políticos que acomodan el automó-
vil han estado ávidos a jugar este juego futil y
aplacar a los ingenuos y melancólicos a creer
que están logrando un progreso ambiental
cuando no hay progreso alguno. El día sin
automóvil ha sido una excusa política para la
hipocresía y una excusa tramposa para no
tomar acción.” (Gary, 2003)
En el 2000, Estocolmo (Suecia) optó por no
ser parte del Día sin Automóvil Europeo pues
los mandatarios dudaban de la efectividad a
largo plazo de estos eventos. El Vice-alcalde de
Estocolmo en ese momento tipificó este punto
de vista con “el medio ambiente no va a mejo-
rar con un día sin automóvil, sino [más bien]
con una mejora en el transporte público…”
(Brand, 2000).
La perspectiva real de los días sin automóvil
depende en parte de la naturaleza del día sin
automóvil de que se esté hablando. Si el día
comprende grandes secciones de una ciudad
y/o se establece como un evento más frecuente,
entonces las metas de un cambio permanente
pueden ser más fáciles de lograr. Si el día es más
limitado en sus metas e intenciones, entonces
claramente se podrá lograr poco progreso.
Festivales
Los festivales callejeros necesitan el cerramiento
de calles, especialmente cuando involucra entre-
tenimiento o exposiciones. De la misma forma,

la gran cantidad de personas que llegan a festi-
vales callejeros hacen que el uso de automóviles
sea peligroso e impráctico. Las escenas callejeras
que se llevan a cabo durante el Carnaval en Río
de Janeiro o el Mardi Gras en Nueva Orleans
simplemente no funcionarían si se permitiera
que los automóviles dominaran. Estos eventos
también están llenos de interacciones personales
espontáneas, llevadas a cabo dentro de un
espacio público no restringido. Los desfiles
también son otra forma de evento que requiere
la prohibición de tráfico en general, aunque los
vehículos que se utilizan en éstos probablemente
sean motorizados.
Algunos de los festivales y desfiles más famosos
incluyen:
n Carnaval, Latinoamérica especialmente en
Brasil y Trinidad & Tobago;
n Festival de Notting Hill, Londres;
n Festival de Regent Street, Londres (Figura 49);
n Oktoberfest, Alemania;
n Desfile de Macy’s, Nueva York;
n Desfile Rose Bowl, Pasadena;
n Año Nuevo, alrededor del mundo (Figura 50).
Los festivales y eventos callejeros son bastante
comunes cuando se celebra un éxito nacional o
local. Ganar un campeonato deportivo tal como
la Copa Mundo o una medalla olímpica es una
oportunidad para mostrar un momento colectivo
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
de felicidad. De la misma manera, recordar la
fecha de fundación de una ciudad o nación es
una fuente de orgullo compartida. La calle es
el ámbito democrático donde se comparten las
victorias y las derrotas son consoladas de la mejor
manera. Estos son momentos que probablemente
queden en la memoria personal durante toda la
vida. No hay duda que estos momentos unen
físicamente más a la gente que el hecho de estar
en medio de un mar de automóviles.
Los eventos deportivos como tales pueden
requerir espacio de calles. Correr y carreras de
bicicletas pueden requerir desde un carril hasta
una calzada entera. Las maratones más grandes
del mundo, tales como Nueva York y Londres,
pueden tener más de 300.000 participantes.
Estos eventos son frecuentemente llevados a
cabo temprano en las mañanas, en parte para
mitigar los impactos de tráfico y a veces para
evitar el calor y sol del medio día. Así, el valor
Fig. 49 y 50
de estos prestigiosos eventos es reconocido por
El Regent Street
los mandatarios cada vez más. Tales eventos Festival en Londres
traen un significativo nivel turístico y fama a (foto izquierda) y el
una ciudad, y de esta manera comprueban que Año Nuevo en Quito
el valor intrínsico de las calles es más que el (foto derecha) son
hecho de mover automóviles. ejemplos de eventos
especiales que
La “fiesta de calle” o “fiesta de la cuadra” es una requieren un ambiente
versión más local de un festival de ciudad. En sin automóviles.
este caso, los residentes locales pueden cerrar las Fotos por Lloyd Wright
43
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

disminuye las opciones de la fiesta a horas y

áreas que minimizarán los impactos en el trá-
fico. Así, las calles residenciales en los fines de
semana son la forma más común que se permite
para las fiestas de calle. A diferencia de muchas
otras municipalidades, el Consejo de la Ciudad
de Bristol ve las fiestas de calle como eventos
privados de vecindario, lo cual hace más fácil el
cerramiento de las calles públicas. Esta desig-
nación evita la necesidad de un seguro público
de responsabilidad que esencialmente haría los
eventos muy costosos.

Mercados
Los mercados también son una forma de evento
que frecuentemente resulta en cerramientos de
calles (Figura 52). Los mercados pueden ser
Fig. 51 entradas de las calles para crear una atmósfera programados ya sea de forma diaria, semanal o
Las fiestas callejeras social (Figura 51). El objetivo de tales fiestas mensual. La iniciación y gestión de los merca-
rompen el dominio es frecuentemente permitir que los residentes dos puede provenir de varias fuentes, incluyendo
psicológico de una de un sector (una calle) se conozcan entre sí,
calle motorizada, y las asociaciones de vendedores (como las asocia-
algo que no puede ser posible cuando las calles ciones de agricultores), compañías públicas o la
estos eventos también
y residencias están separadas por el tráfico. La municipalidad. El bajo costo de infraestructura
crean un sentido
de comunidad. ciudad inglesa de Bristol ha tomado un rol para vendedores en la calle (como una caseta
Foto por Five Roads Forum principal al promover el concepto de fiesta de o una mesa) quiere decir que un mercado
(Broughton Road, West
Ealing, Londres) calle. Más de 25 fiestas como estas se han de- proporciona una entrada fácil para futuros
sarrollado durante el verano de 2005 en Bristol emprendedores. Como tales, los mercados son
Fig. 52 (Brown, 2005). un excelente generador de empleo. Aunque a
Los mercados son un En muchos casos, los festivales callejeros y las veces se asocian con la “economía informal”, los
mecanismo efectivo para
fiestas de calle requieren aprobación de man- mercados pueden ser una gran fuente de ingre-
atraer a los moradores
hacia el espacio público. datarios locales, incluyendo los miembros de sos locales y de comercio. La importancia de los
Foto por Lloyd Wright Consejo y la policía de tránsito. Este proceso mercados es particularmente relevante en nacio-
nes en desarrollo, donde el capital es escaso y el
acceso a centros comerciales más formales no es
una posibilidad para gran parte de la población.
La naturaleza de pequeña escala de las casetas
de vendedores en calles está de acuerdo con la
velocidad y movimiento de los peatones. La
actividad comercial intensa de muchos merca-
dos también fortalece el argumento que las áreas
sin automóviles pueden ser altamente benéficas
para los intereses comerciales.
Los quioscos son otra forma de venta callejera
que puede beneficiarse de la peatonalización. El
alto flujo de peatones proporciona una concen-
tración de clientes al vendedor callejero. Desde
luego, el control del desarrollo de quioscos
debe considerarse tomando en cuenta los re-
querimientos de espacio y el flujo peatonal. Los
quioscos que dificultan el movimiento peatonal
reducen la utilidad del espacio (Figura 53).

44
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

Fig. 54
La Avenida Atlántica
de Río de Janeiro
tiene un día sin
automóviles a lo largo
de la famosa Playa
Copacabana, atrayendo
a grandes multitudes
cada semana.
Foto por Manfred Breithaupt (CD de
Fotos GTZ en Transporte Urbano)

a lo largo del Río Sena (Figura 55). Conocido

Fig. 53
Si los quioscos de los vendedores están muy
apegados, el mercado puede dificultar el
tránsito peatonal, y detraer el ambiente urbano.
Foto por Lloyd Wright
como la Playa de París (Paris Plage), el área Fig. 55
es decorada con palmeras y arena. Hasta tres La Paris Plage (Playa
millones de personas a la semana han visitado el de París) brinda arena
área, haciéndola popular para residentes locales y palmeras a aquellos
que permanecieron
y visitantes. El éxito de Paris Plage ha generado durante el verano
esfuerzos similares en otros lugares. En 2004, en la ciudad.
Londres experimentó con una playa improvisada Cortesía de Vincent Kauffmann,
Earthworm France, 2003
a lo largo de la rivera sur del Támesis, y la http://www.earthworm.online.fr

Días sin automóvil permanentes y de

temporadas
Los días sin automóvil pueden también conver-
tirse en eventos más regulares que un solo día en
abril o septiembre. Pocas ciudades han creado
eventos sin automóvil permanentes de manera
semanal. Ciudades como Bogotá (Colombia),
Montevideo (Uruguay) Porto Alegre (Brasil),
Quito (Ecuador), y Río de Janeiro (Brasil) todos
cierran determinadas secciones de la ciudad en
días del fin de semana. Bogotá cierra 120 kiló-
metros de sus calles durante los domingos. Cada
domingo la ciudad toma una atmósfera carna-
valesca con cerca de dos millones de personas
en las calles que están caminando o montando
en bicicleta, patines o participando en eventos
comunitarios. Quito cierra su centro histórico al
tráfico y se convierte en un punto focal para fa-
milias, turistas y aquellos que atienden servicios
religiosos. El cerramiento de Porto Alegre de su
área central en los fines de semana se centra en
mercados y el comercio. Los domingos, Río de
Janeiro cierra su Avenida Atlântica a lo largo de
la famosa playa de Copacabana (Figura 54).
Desde el 2002, París (Francia) ha creado un área
sin automóviles durante los meses de verano

45
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
ciudad está planificando desarrollar un área de
playa permanente para verano. De la misma
manera en el 2004, ciudades tan diversas como
Berlín (Alemania), Roma (Italia) y Soweto
(Sudáfrica) iniciaron sus propias formas de
playas urbanas.
El fin de semana y los eventos de temporadas
pueden ser de hecho una oportunidad para
muchas ciudades en opciones sin automóviles.
El domingo, por ejemplo, es frecuentemente el
día con menos tráfico de la semana, y así evita
las preocupaciones políticas con los votantes
motorizados. Al comenzar con un día sin carros
en un fin de semana, la ciudad también puede
ganar experiencia valiosa al dirigir y promover
un evento sin automóviles antes de comprome-
terse a la tarea más difícil de un evento de día
de trabajo.
Motivaciones para días sin automóvil
Los ejemplos previos revelan una gran diversidad
en términos de las razones por las que una ciu-
dad debe perseguir un día sin automóviles. En
algunos casos hay un vínculo directo con activi-
dades de mercado y comercio (p.ej., Porto Ale-
gre). En otros casos los objetivos ambientales son
la motivación principal (p.ej., Shenzhen). Tam-
bién hay ejemplos de días sin automóviles como
un resultado de eventos culturales o religiosos
(p.ej., Israel). Para otras ciudades, los eventos de
día sin automóvil son mecanismos para lograr
una mayor igualdad social (p.ej., Bogotá). En al-
gunas instancias, es motivado por la promoción
Fig. 56
Se ha reportado que
la Avenida Nanjing en
Shangai es el lugar con
mayor cantidad de flujo
peatonal del mundo.
Foto por ITDP
46
de turismo y cuestiones de calidad de vida (p.ej.,
Paris). Así, los eventos de días sin automóviles no
son el resultado de un solo objetivo político. Esta
observación permite que quienes desarrollan
eventos sin automóviles tengan un espectro
amplio de organizaciones y afiliaciones políticas
que apoyan la causa. Como consecuencia, este
quórum de intereses puede llevar a un caso más
probable de implementación.
2.2.4 Calles de compras sin automóviles y
calles de entretenimiento
Las calles de compras son tal vez el ejemplo más
común de áreas sin automóviles. La mayoría de
las ciudades en Asia, Europa y Latinoamérica
tienen por lo menos una calle comercial en la
cual se prohíbe el tráfico vehicular durante
algunos momentos del día. Kaufingerstrasse en
Munich (Alemania) y Nanjing Road en Shangai
(China) tienen los mayores volúmenes de peato-
nes en el mundo (Figura 56).
Las calles de compras sin automóviles usual-
mente permiten algunas excepciones a las
restricciones a los vehículos motorizados. A las
tiendas se les pueden dar horas especiales de
entrega para traer bienes y productos. Asimismo,
en algunos casos se les puede permitir a los vehí-
culos de transporte público e incluso a los taxis
compartir el espacio de la vía con los peatones.
La integración de un corredor peatonal con el
transporte público se conoce como transit mall.
Dicha integración le proporciona a los residentes
un alto nivel de conveniencia y accesibilidad.
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

Fig. 57
Hofbahnstrasse en
Zürich (Suiza) com-
bina mutuamente los
aspectos benéficos de
la peatonalización y
el transporte público.
Foto por Joel Crawford

Sin embargo, la presencia de vehículos de El desarrollo de áreas peatonalizadas en Co-

transporte público puede interrumpir la calidad penhague empezó en 1962 y su crecimiento
de la experiencia del peatón, tal como lo evi- continúa. La red central de calles peatonalizadas
dencian los abrumadores niveles de vehículos empezó con la Stroeget y ahora incluye otras Fig. 58
de transporte público y taxis en la calle Oxford calles claves como Vimmelskaflet, Vesterbro- El Covent Garden de
en Londres. También hay casos en los cuales la gade, Ostergade, Nyhavn y Koebmagergade. Londres es un suceso
adición de transporte público no disminuyen la Durante un típico día de verano, más de historico de regenera-
calidad del espacio público en forma apreciable, 260.000 peatones se toman esta área (Gemzoe, ción urbana con gran
éxito en parte debido
como es el caso de Zürich (Figura 57). En tales 2001). Si bien este número se reduce aproxima-
a su peatonalización.
casos, el volumen de vehículos de transporte damente a la mitad en los meses de invierno, el Foto por Lloyd Wright
público es suficientemente bajo como para
retener la atmósfera de alta calidad del ambiente
de la calle.
Los centros sin automóviles son bastante co-
munes en las ciudades más antiguas de Europa
Occidental. Durante las décadas de 1960 y 1970
muchas ciudades europeas, especialmente en
Alemania, emprendieron grandes esfuerzos de
peatonalización. La Kaufingerstrasse de Munich
es tal vez la calle de compras más transitada de
Europa con volúmenes registrados de más de
15.000 peatones por hora y 200.000 peatones
por día (Hass-Klau et al., 1999). Además, la
cercana Marienplatz es un ejemplo excelente de
un espacio de intercambio social bien planeado,
con una atmósfera animada y muebles en la ca-
lle (street furniture) como sillas sueltas y bancas.
Freiburg (Alemania) es otro ejemplo de la mejor
práctica, con corredores sin automóviles de
aproximadamente ocho kilómetros de longitud
total. A finales de la década de 1970, Alemania
había desarrollado aproximadamente 500 áreas
peatonizadas en 300 ciudades y pueblos (Hass-
Klau, 1993).

47
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Fig. 59 área sigue brindando todos los beneficios a los
Zona de entretenimien- comerciantes de la zona durante todo el año, en
to sin automóviles en comparación con otras áreas.
Seúl (Corea del Sur).
Foto por Lloyd Wright Covent Garden en Londres es un ejemplo bien
conocido de cómo la peatonalización puede
conducir a la regeneración de un área (Figura
58). Antes de la peatonalización, el área comer-
cial de Covent Garden sufría de criminalidad y
degradación urbana. Hoy en día, la zona es uno
Fig. 60 de los principales destinos turísticos de Londres.
Antigua (Guatemala) De forma similar, la calle Carnaby de Londres
es una de las varias es un ejemplo de alto perfil de cómo la peatona-
ciudades históricas lización puede regenerar un área y proporcionar
que ha combinado un impulso dramático a las tiendas. Otras zonas
la preservación con
la peatonización. sin automóviles importantes en Europa incluyen
Foto por Lloyd Wright el área Baixa en Lisboa (Portugal), Las Ramblas
48
en Barcelona (España), el área de St. Germain
en París (Francia) y las zonas centrales de Brujas
(Bélgica), Ghent (Bélgica), Nurenberg (Alema-
nia), Obidos (Portugal) y Siena (Italia).
Las zonas sin automóviles también son típicas
en muchas partes del mundo en desarrollo. Los
centros de las ciudades en África del Norte,
Asia y América Latina suelen convertirse natu-
ralmente en áreas sin automóviles debido a las
angostas calles y a la forma a escala humana
de los centros. Ciudades como Buenos Aires
(Argentina), Cartagena (Colombia), Curitiba
(Brasil), Antigua Delhi (India), Santiago (Chile),
São Paulo (Brasil), Santo Domingo (República
Dominicana) y Shangai (China) tienen áreas
permanentes sin automóviles.
Similar a la calle de compras sin automóviles es
la zona de entretenimiento sin automóviles. Los
distritos que tienen gran número de cafés, res-
taurantes, bares, juegos y sitios de baile suelen
ser zonas sin automóviles, especialmente du-
rante las horas de la noche (Figura 59). De he-
cho, un área sin automóviles puede estar orien-
tada hacia las compras durante el día, y luego
convertirse en una zona predominantemente
dedicada a las actividades de entretenimiento en
la noche. Al igual que las tiendas comerciales,
los establecimientos de entretenimiento pueden
estar densamente agrupados y atraer grandes
grupos de personas, y por eso hay poco espacio
para acomodar a los clientes que llegan en
vehículo privado. Más aún, dado que parte de
la atracción de las áreas de entretenimiento es la
interacción con otras personas, la presencia del
automóvil disminuye la oportunidad de encuen-
tros sociales.
2.2.5 Centros históricos sin automóviles
Los centros históricos de las ciudades antiguas
en Asia, Latinoamérica y Europa se peatonizan
con frecuencia de manera similar a la de las
calles de compras sin automóviles. De hecho,
los centros históricos suelen ser también áreas
comerciales principales. Las antiguas calles
centrales de estas ciudades hacen al automóvil
muy poco práctico, especialmente cuando se
alcanzan considerables volúmenes de tráfico.
La peatonalización de los centros históricos
ayuda a las ciudades a atraer turismo (Figura
60). Pocos turistas van a los sitios históricos con

el fin de experimentar tráfico intenso. Al mismo
tiempo, los turistas generalmente quieren sentir
el encanto que encierra este sitio, en vez de una
estéril interpretación artificial. Así, los centros
históricos que mantienen una vida de calle activa
dentro de un ambiente físico sin automóviles
están mejor ubicados para atraer el turismo.
La prohibición de usar vehículos motorizados
en los centros históricos puede ser útil para que
las ciudades alcancen el estatus de Patrimonio
Cultural e Histórico de la Humanidad bajo el
auspicio de la Organización Educativa, Cientí-
fica y Cultural de Naciones Unidas (UNESCO).
Los vehículos motorizados no solo dañan la
salud humana, sino que además los gases de
combustión y las vibraciones pueden dañar el
ambiente construido, especialmente en el caso
de los centros históricos antiguos. Más aún, el
ruido y la presencia de vehículos disminuyen la
atmósfera y la reverencia de los sitios históricos
importantes. Hay una similitud notable entre la
lista de ciudades con centros históricos sin auto-
móviles y la lista de los Patrimonios Culturales e
Históricos de la Humanidad de UNESCO. La
Tabla 7 muestra una lista de centros históricos
que no solo son centros sin automóviles, sino
también Patrimonio Cultural e Histórico de la
Humanidad.
Quito (Ecuador) de hecho realiza diferentes
clases de actividades sin automóviles dentro de
su centro histórico, que es Patrimonio Cultural
de la Humanidad. Muchas de las calles están
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
Tabla 7: Lugares que son Patrimonio Cultural e Histórico de la
Humanidad declarado por la UNESCO con áreas sin automóviles
Région Ciudades con centros históricos sin automóviles que
son Patrimonio Cultural de la Humanidad UNESCO
Europa Potsdam (Alemania); Salzburgo y Viena (Austria); Brujas
(Bélgica); Santiago de Compostela y Segovia (España);
Talín (Estonia); Lyon y Estrasburgo (Francia); Venecia, Siena
y Nápoles (Italia); Riga (Letonia); Vilna (Lituania); Ciudad
de Luxemburgo (Luxemburgo); Evora (Portugal); Praga
(República Checa);
Asia Nara y Nikko (Japón);
África del Cairo Islámico (Egipto); Medinas de Fez y Marrakech
norte (Marruecos);
Latinoamérica Antigua (Guatemala); Salvador y Sao Luis (Brasil);
Cartagena (Colombia); Quito (Ecuador);
Fuente: Wikipedia (2005a) y UNESCO (2005)
permanentemente peatonalizadas. Sin embargo,
los domingos todas las calles principales, con
excepción de algunas se cierran para los vehí-
culos motorizados. Además, dos veces al mes
la ciudad realiza un evento sin automóviles
llamado “Ciclopaseo”, en el cual todas las calles
del centro histórico se cierran. De esta forma,
dentro de los confines de su centro histórico,
Quito representa un ejemplo de la mayoría de Fig. 61, 62 y 63
los diferentes tipos de opciones sin automóviles El centro histórico
(Figuras 61, 62 y 63). de Quito tiene varios
ejemplos de áreas sin
2.2.6 Vivienda sin automóviles automóviles, incluyendo
La “vivienda sin automóviles” representa una los cierres permanentes
de calles, los cierres do-
nueva fuerza impulsada por el mercado que
minicales, y un evento
les permite a los consumidores elegir un área de bicicletas quincenal.
residencial sin los riesgos de la motorización. Fotos por Lloyd Wright
49
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Tabla 8: Lista parcial de proyectos sin automóviles existentes

Nombre Num. vi-
Ciudad, País Características
del proyecto viendas
Viena, Austria Autofreie 244 • Generación de energía solar
Mustersiedlung • Agricultura urbana
Floridsdorf • Planificación de residencias en desarrollo
• Centro comunitario con un propósito claro
• Integración con el transporte público y la red de bicicletas
• Integración de espacios de oficina con las residencias
Viena, Austria Penzing - Sargfabrik 112 • Automóviles compartidos en el lugar
• 0.1 espacios de estacionamiento por unidad para los visitantes al
margen
Copenhague, Christiania 1.000 • Integración entre lugar de trabajo y vivienda
Dinamarca residentes • Atrae 1 millón de visitantes por año
• Amplias zonas verdes y agua
• Conversión de una antigua base militar
Bremen, Alemania Grünenstrasse 23 • Integración con autobús y tranvía
• Estación de Automóviles Compartidos
Bremen, Alemania Beginnenhof 50 • Solo para hogares con mujeres cabeza de familia
• 0.3 espacios de estacionamiento por vivienda
Friburgo, Vauban 2.000 • Integración con el transporte público y la red de bicicletas
Alemania • Integración de espacios de oficina y tiendas de ventas al por menor
• Generación de energía solar
• 50% de los residentes tienen un vehículo, pero deben comprar un
espacio de estacionamiento en la periferia del área en desarrollo
Hamburgo, Barmbek- 210 • 0.15 espacios de estacionamiento por unidad (para discapacitados,
Alemania Saarlandstrasse automóviles compartidos y visitantes)
• 2 estacionamientos de bicicleta por residente o 5 por vivienda
Kassel, Alemania Christophstrasse 64 • Parada de autobús y tranvía cercana.
• 0.1 espacios de estacionamiento por unidad para los visitantes al
margen
Munich, Alemania Kolumbusplatz II 75 • Estación de metro cercana
• Organización de automóviles compartidos en el lugar
Munich, Alemania Riem 42 • Conversión de un antiguo aeropuerto en una ciudad sin automóviles
• 0.21 espacios de estacionamiento por unidad
Münster, Alemania Garternsiedlung 200 • Desarrollo en un antiguo sitio militar
Weißenburg • Proyecto social mixto que proporciona vivienda para familias de bajos
ingresos
• Amplias zonas verdes
Nuremberg, Langwasser 900 • Integración con el transporte público
Alemania • Amplia zona peatonal
• Espacios de estacionamiento al margen
Turingia, Alemania Stuttgarter Strasse 2.000 • Sin estacionamiento
/ Französisches residentes • Base militar convertida
Viertel • 40% de las viviendas tienen vehículo en comparación con el 80% del
área alrededor
Amsterdam, GWL-terrein 600 • Regeneración de antiguo acueducto
Holanda • Centro comunitario con un propósito
• Integración con el transporte público y la red de bicicletas
• Automóviles compartidos en el lugar
• 110 espacios de estacionamiento al margen
Edinburgo, Reino Slateford Green 251 • Solo 12 de 251 viviendas tienen automóvil
Unido • Larga lista de espera para obtener vivienda
• Regeneración de un sitio anteriormente abandonado
• Amplios jardines y zonas verdes
• Integración con transporte público y red de bicicletas
• Automóviles compartidos en el lugar
Londres, Reino BedZed 100 • 100% del suministro de energía para el desarrollo a partir de recursos
Unido (Hackbridge) renovables en el sitio
• Integración entre lugar de trabajo y vivienda
• Tratamiento de desagües en el sitio
• Puntos de carga para vehículos eléctricos
Londres, Reino Elephant & Castle 35 • Membresía sin costo para automóviles compartidos el primer año.
Unido • Integración con lugares de trabajo en la zona.
Fuentes: Autofrei Wohen (2005), Kushner (2004a), Scheurer (2002)

50
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

Este tipo de vivienda se ha vuelto popular en

Europa Occidental como un lugar de mercado
para familias e individuos que desean mejorar
su calidad de vida a través de un ambiente sin
automóviles. El éxito de estos desarrollos ha
demostrado que las familias están poniendo
un valor de mercado discernible en los barrios
que le permiten a los niños jugar sin miedo al
ruido, la polución y a los accidentes que genera
el acceso ilimitado a los automóviles.
La Tabla 8 muestra variedad de proyectos de
vivienda que se promueven como proyectos sin
automóviles. Austria y Alemania son general-
mente considerados líderes en el desarrollo de
este tipo de vivienda, con base en el número de
unidades construidas y de innovaciones emplea-
das en su desarrollo.
Restricciones a la posesión de automóviles
Las restricciones para la posesión y el uso de au-
tomóviles varían entre los proyectos enunciados estos deben comprometerse a comprar un Fig. 64
en la Tabla 7. Todos los proyectos desincentivan espacio de estacionamiento fuera de la zona que El conjunto de vivien-
los vehículos motorizados de alguna forma, pero cuesta € 14.000 (US$16.800) (Figura 65). El das sin automóviles
algunos proyectos usan severos acuerdos legales término “área óptimamente sin automóviles” se Floridsdorf en Viena
para asegurar su cumplimiento. El proyecto aplica algunas veces a los distritos que prohíben combina un ambiente
Floridsdorf de Viena restringe la posesión de estéticamente agradable
los vehículos motorizados dentro de sus fronte-
automóviles como requisito legal para el alquiler. con planificación de uso
ras pero no restringen la posesión de automóvi- mixto para dar un esti-
A pesar de esta condición, bastante estricta, el les (Autofrei Wohnen, 2005). En dichas áreas, lo de vida de alta
alquiler en Floridsdorf es muy apetecido (Figura hay poca aparición visual de vehículos durante calidad.
64). La funcionalidad de Floridsdorf está apo- el día. Si bien la vida cotidiana de los residentes Foto por James Kushner

yada por varios enlaces locales fuertes con redes puede no estar estrictamente libre de automó-
de transporte público y de bicicletas. Más aún, viles, no hay acceso vehicular al núcleo del área
el área tiene planificación de uso mixto, lo cual residencial.
pone la mayoría de tiendas y servicios esenciales
a una distancia cómoda para cubrir caminando. Las iniciativas de automóviles compartidos son
Cerca de Floridsdorf hay otro desarrollo sin au- otra opción para aquellas clases de comunida-
tomóviles conocido como “Ciudad Compacta”. des que retienen algunos aspectos del trans-
La Ciudad Compacta incluye un mecanismo porte motorizado personalizado. Estas inicia-
que ayuda a promover los usos mixtos. En la tivas son similares a una empresa de alquiler
Ciudad Compacta, las residencias y tiendas/ofi-
cinas se alquilan juntas para asegurar que las
actividades de vivienda y de trabajo se lleven a
cabo dentro de la comunidad (Kushner, 2004a).
Sin embargo, la mayor parte de las viviendas sin
automóviles no son tan estrictas como en Viena Fig. 65
en cuanto a la prohibición de la tenencia de La compra de un espacio
vehículos. En otros casos, como en el proyecto de estacionamiento a
Westpark de Ámsterdam, la posesión se permite un costo de € 14,000
pero el estacionamiento debe hacerse fuera de es requerida para los
residentes del proyecto
la zona. El proyecto Vauban de Freiburg no Freiburg Vauban.
excluye a los propietarios de automóviles, pero Foto por James Kushner

51
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Fig. 66 de automóviles en la cual las personas pueden
Un programa de auto- pagar por el uso ocasional de un vehículo. El
móviles compartidos en desarrollo de Slateford Green en Edimburgo
el proyecto Slateford incluye una iniciativa de automóviles com-
Green de Edimburgo partidos en la zona (Figura 66). De las 251
proporciona movilidad
motorizada ocasional viviendas en Slateford Green, solo 12 tienen su
para los moradores. propio automóvil. En contraste, en Friburgo,
Foto por James Kushner a pesar del pago requerido de € 14.000 por
espacio de estacionamiento, aproximadamente
50% de las viviendas tienen un automóvil
propio (Kushner, 2004a).
En el proyecto Beginnenhof de Bremen
solamente hay dos vehículos disponibles para
compartir entre los residentes, siendo rara vez
usados. Cuando todos los residentes dejaron de
usar automóviles, la administración procedió
a proporcionar pases de tránsito. Sin embargo,
se encontró después que la mayoría de los resi-
dentes en realidad habían optado por caminar
o montar en bicicleta en vez de usar transporte
público. Al final, la administración dejó de
emitir los pases de tránsito y en vez de eso
simplemente bajó el costo del alquiler en una
cantidad equivalente (Kushner, 2004b).
La mayoría de los proyectos de vivienda sin
automóviles sí hacen provisiones para el acceso
de vehículos de emergencia. Además, con
frecuencia hay también espacios de estaciona-
miento para visitantes en sus alrededores:
“…es una práctica común incluir un número
limitado de espacios de estacionamiento para
vehículos compartidos, proporcionados por
una organización comercial o de automóviles
compartidos interna. Usualmente se hace
alguna provisión para los automóviles de
los visitantes y si bien se apunta a mantener
52
acceso interno solo para peatones, nor-
malmente es posible que ingresen al barrio
vehículos de emergencia o con carga pesada.”
(Scheurer, 2002)
Sin embargo, el tema del estacionamiento repre-
senta una de las barreras más significativas para
implementar un esquema de vivienda sin auto-
móviles. En muchos municipios, los códigos de
desarrollo existentes requieren una tasa estable-
cida de espacios de estacionamiento por unidad
residencial. Si bien los ejemplos mencionados
en Europa Occidental han superado dichas
restricciones, en algunos casos, las excepciones
representaron inversiones legales considerables
hechas en nombre de los desarrolladores de los
proyectos. Más aún, el proceso de buscar dichas
exenciones añade un elemento de riesgo desde
el punto de vista del cronograma del proyecto.
El liderazgo de Viena en los desarrollos sin
automóviles se deriva en parte de disposiciones
de la ciudad que le dan, de hecho, preferencia a
los proyectos que sitúan las facilidades de esta-
cionamiento a distancia del sitio del proyecto.
La política de Viena requiere que las paradas de
transporte público estén por lo menos tan cerca-
nas como cualquier espacio de estacionamiento.
Perfiles de los residentes
El ascenso a la vida sin automóviles ha necesi-
tado un cambio psicológico en cómo los funcio-
narios estatales ven los esquemas alternativos de
vivienda. La transformación de grupos margi-
nales radicales a familias comunes y corrientes
que buscan una mejoría en su calidad de vida ha
ayudado a legitimar la idea de los proyectos de
vivienda sin automóviles.
“Se creía que la vida sin automóviles era la
elección de los grupos marginales y no tenía
lugar en la corriente dominante contempo-
ránea de la sociedad. Ahora súbitamente
han aparecido propuestas que intentan no
solo evitar los costos asociados al desa-
rrollo de espacios de estacionamiento, sino
también simultáneamente crear ambientes
residenciales que reflejen los beneficios de la
no posesión de automóviles al estar relativa-
mente refugiados de los impactos del ruido,
la polución, la seguridad y la apropiación de
tierras del tráfico de automóviles. O, en otras
palabras, al hacer excepcionalmente atractivo
consolidar un estilo de vida que se ve como

decididamente no conformista. La lucha que
muchos actores claves han tenido, y tienen
todavía que enfrentar cuando se acostumbran
a estas ideas no puede ser desestimada en
un sentido psicológico.” (Scheurer, 2002)
La integración de la vivienda sin automóviles
se demuestra en la significativa demanda co-
mercial de proyectos como Slateford Green en
Edimburgo (Figura 67). El precio original de
las unidades se ha duplicado desde su apertura
a más de £ 250,000, y aún a este precio las
unidades habitacionales están en su mayoría no
disponibles, con una larga lista de espera para
futuros compradores (Kushner, 2004a).
En otros proyectos, la posesión de las casas a
veces se limita a ciertos grupos para poder lograr
otros objetivos sociales. Por ejemplo, el proyecto
Bremen Beginnenhof limita la tenencia a ho-
gares encabezados por mujeres. En Viena, un
proyecto sin automóviles intenta integrar mejor
a las familias turcas inmigrantes en la sociedad
austriaca exigiendo que las unidades alternantes
estén ocupadas por una familia turca y luego
una austriaca nativa (Kushner, 2004a).
Los objetivos sociales también son algunas
veces factores en la ubicación del proyecto. Los
proyectos de vivienda sin automóviles suelen
implementarse en áreas de regeneración urbana.
El área del Westpark de Ámsterdam, como sitio
anteriormente de una planta de agua, estaba en
significativa decadencia antes del desarrollo sin
automóviles. El proyecto Vauban de Friburgo es
el sitio de una antigua base militar, y el proyecto
Stadthaus Schlump en Hamburgo, anterior-
mente sin automóviles, llevó a la preservación
de un edificio de hospital históricamente impor-
tante (Scheurer, 2002).
Otra cualidad común de la mayoría de comu-
nidades sin automóviles es la relativa apertura
de sus miembros y el grado de participación
pública en la operación de la comunidad. Como
lo anota la investigación de Scheurer (2002), los
miembros de las comunidades sin automóviles
suelen compartir valores comunes en términos
de objetivos ambientales y sociales, y proba-
blemente buscan un alto grado de interacción
social entre los miembros de la comunidad.
Sin embargo, los proyectos de vivienda sin auto-
móviles no solo atraen a familias conscientes del
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
ambiente y del aspecto social. Hay desarrollos Fig. 67
de lugares de vacaciones que están dirigidos Como se evidencia en
a la gente con dinero y que tienen diseños sin el proyecto de vivienda
automóviles. Venecia y Capri en Italia atraen por Slateford Green, los
lo general grandes números de compradores con arquitectos pueden
destinar mayor espacio
altos ingresos que buscan un segundo hogar o un a los jardines y a los
refugio de fin de semana. Los proyectos actuales niños cuando no están
de áreas verdes en Dubai y México están dirigi- restringidos por las ne-
dos principalmente a los clientes más acomoda- cesidades del automóvil.
Foto por James Kushner
dos que buscan un estilo de vida muy singular.
En Loreto (México) se está comercializando un
proyecto sin automóviles llamado “Las Villas
de Bahía Loreto” directamente a compradores
extranjeros que buscan una casa de retiro o un
segundo hogar en el sol. El proyecto es una
iniciativa conjunta de la Agencia Mexicana
de Turismo, FONATUR, y una organización
Canadiense sin ánimo de lucro llamada Fondo
de Desarrollo Sostenible (Trust for Sustainable
Development). El proyecto de Loreto requiere
la construcción de 6.000 casas con una inver-
sión total de US$ 1.000 millones (Las Villas
de Bahía Loreto, 2005). El diseño sigue los
conceptos de “Nuevo Urbanismo” que han sido
desarrollados por profesionales progresistas de la
planificación en los EE.UU.
Dubai (Emiratos Árabes Unidos) ha sido la
ubicación de muchos proyectos de infraestruc-
tura que con frecuencia parecen desafiar los
límites presupuestarios normales. De manera
53
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Fig. 68 similarmente ambiciosa se está desarrollando
Dubai está construyendo un proyecto de vivienda sin automóviles en islas
una ciudad sin auto- hechas por el hombre en la costa de Dubai. El
móviles basado en proyecto, conocido como “El Mundo”, tiene
una serie de islas
una serie de islas que unidas forman la figura de
artificiales con la forma
del mapa mundial. un mapa del mundo (Figura 68). El proyecto
prevé varios usos finales para las propiedades,
(The World, 2005)
incluyendo lugares de vacaciones, campos de
golf y hogares.
Los proyectos de México y de Dubai pueden
contribuir a una aceptación más amplia de la
vida sin automóviles al estar dirigidos a indivi-
duos que tienen los medios para vivir un estilo
de vida muy dependiente del automóvil pero
que deciden no hacerlo. Estos proyectos tam-
bién representan un alentador indicador a estos
proyectos de vivienda. Sin embargo, es probable
que ninguno de estos proyectos traiga beneficios
ambientales netos. Los residentes del proyecto
Loreto en su mayoría llegarán al sitio en aviones
desde países como los EE.UU. El proyecto
de Dubai tendrá servicio de botes de gasolina.
Más aún, la disrupción del fondo natural del
mar que trae la creación de islas hechas por
el hombre en Dubai también probablemente
disminuirá el desempeño ambiental global del
proyecto.
Características de diseño y costos de
construcción
Los compradores de viviendas sin automóviles
tienden también a ser receptivos a otras carac-
terísticas progresivas de diseño. Los proyectos
de vivienda sin automóviles frecuentemente
utilizan tecnología de energía renovable, como la
54
biomasa o la energía solar, para sus necesidades
de electricidad. En los proyectos son comunes
altos niveles de reciclaje, conservación del agua,
recolección de aguas lluvias y cultivo de alimen-
tos en jardines comunitarios. El proyecto BED-
Zed (Desarrollo de Cero Energía de Beddington,
por sus siglas en inglés) cerca de Londres pone la
sostenibilidad ambiental en el centro de su estra-
tegia de mercadeo. BEDZed busca ser “la pri-
mera comunidad de gran escala con neutralidad
hacia el carbón” (BEDZed, 2005). Gran parte
de la electricidad que se utiliza se produce en los
paneles fotovoltaicos que revisten los hogares
o de una unidad combinada de calor y energía
en la zona que se alimenta de entradas locales
de biomasa. BEDZed también hace amplio uso
de tecnologías de eficiencia de energía como el
“súper aislamiento” y ventanas con triple vidriado.
Se usan técnicas solares pasivas en el diseño
haciendo que las casas apunten hacia el sur.
Puesto que los proyectos de vivienda sin au-
tomóviles pueden reducir los costos evitando
cierta infraestructura específica (p.ej., calles y
facilidades de estacionamiento), se puede desti-
nar capital para invertir en otras características
como eficiencia de energía y medidas de conser-
vación de agua. A su vez, estas adiciones pueden
reducir los costos operacionales de las viviendas
a largo plazo.
Los ahorros en los costos de construcción tam-
bién se pueden aplicar de otras maneras. Dichos
ahorros podrían simplemente reflejarse en un
menor precio de compra de la vivienda. De
forma alternativa, en lugar de garaje, el desarro-
llador podría decidir proporcionar un espacio
habitable más grande por el mismo precio.
Los costos evitados de atender infraestructura
basada en automóviles le dan a los desarrollos
sin automóviles flexibilidad adicional en el
diseño de la vivienda. Más aún, estos ahorros
incluso podrían pasarse como reducciones en los
impuestos a la propiedad, puesto que las muni-
cipalidades ahorran costos en términos de pro-
porcionar servicios a las áreas sin automóviles.
Viviendas sin automóviles contra comunidades
cerradas (barrios cerrados)
A primera vista puede parecer que la vivienda
sin automóviles puede tener alguna semejanza
con las comunidades cerradas (barrios cerrados),

especialmente proyectos de tipo como lugares
de vacaciones en México y Dubai. Sin embargo,
las comunidades cerradas generalmente permi-
ten los vehículos motorizados pero restringen
el acceso a quienes no sean residentes locales ni
personas con negocios oficiales en la comunidad.
El resultado es un área relativamente libre de
tráfico que supuestamente proporciona mayor
seguridad ante el crimen y otras perturbaciones
de fuera. El área calmada de tráfico sí se consti- automóviles. Parques, reservas y vías fluviales
tuye en un ambiente potencialmente mejorado
para que los niños jueguen, siempre y cuando
el tráfico reducido no se traduzca en mayores
velocidades para los vehículos restantes. Las
comunidades cerradas tenderán a exacerbar las
diferencias sociales al segregar al público de
un sitio privado. Esta falta de socialización en
comunidad es una diferencia notable entre las
comunidades cerradas y el típico proyecto sin
automóviles.
2.2.7 Estilos de vida sin automóviles
“Debemos ser el cambio que queremos.”
—Mahatma Gandhi (1869–1948)
Las cualidades sin automóviles también se
pueden atribuir a los individuos. La idea de un
“estilo de vida sin automóviles” es apoyada por
un número creciente de familias e individuos en
gran mayoría de ciudades y países. Las motiva-
ciones personales para adoptar un estilo de vida Por supuesto, la superioridad del automóvil en la
sin automóviles varían, pero dichos individuos
con frecuencia citan como razones temas am-
bientales, seguridad y salud, así como creencias
políticas e incluso espirituales como factores.
Estos individuos están esencialmente creando
nuevos mercados para la vivienda sin automó-
viles y presionando a los funcionarios locales
para que ofrezcan zonas sin automóviles dentro
de los centros urbanos. El poder de Internet les
permite a estos individuos formar comunidades tante en el Loop Drive del parque hace mucho
virtuales en las cuales se proporciona apoyo y
se comparten experiencias. La sección 7 de este
documento incluye una lista de grupos de dis-
cusión en Internet interesados en estilos de vida por Alternativas de Transporte (Transportation
sin automóviles.
Estos individuos representan líderes de mercado namental, ha ayudado a imponer algunas restric-
que pueden lentamente disminuir la resistencia
a los conceptos y futuras manifestaciones sin
automóviles. La persona que monta en bicicleta
en Los Angeles o que camina a su trabajo en
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
Houston puede parecer un esfuerzo fútil frente
al dominio de los automóviles, pero esta persona
sirve como recordatorio cotidiano de lo que
podría ser posible.
2.2.8 Otros tipos de áreas sin automóviles
A pesar del dominio global de la cultura del
automóvil, en realidad hay muchas áreas de
espacio público y privado que son áreas sin
también son por naturaleza áreas sin automóvi-
les. Estos “espacios abiertos sin automóviles” son
a veces muy importantes para crear corredores
verdes en una ciudad, y por eso permiten una
red peatonal y de bicicletas más efectiva. Un
“cinturón verde” es un espacio de espacio abierto
reservado alrededor de un área urbana. Este
espacio abierto está diseñado para actuar como
una barrera contra la expansión descontrolada
de la ciudad. La conversión de orillas de ríos en
espacios públicos atractivos es una opción cada
vez más adoptada por las ciudades. Puertos en
ciudades tan diversas como Brisbane (Australia),
Buenos Aires (Argentina), Guayaquil (Ecuador),
Londres (Reino Unido), Osaka (Japón), San
Antonio (EE.UU.), Tokio (Japón) y Singapur
se han convertido en atracciones importantes
(Figuras 69–72).
vida cotidiana ha significado que aún las áreas
verdes no estén enteramente fuera del límite de
la motorización. El Parque Central de Nueva
York tiene una imagen de estatus además de
servir como pulmones, patio de juegos y escena-
rio de entretenimiento de la ciudad. El parque
también tiene varios carriles vehiculares que
ayudan a que los conductores negocien sus viajes
por la ciudad. La congestión de tráfico resul-
para disminuir la posibilidad de su uso por parte
de trotadores, familias y visitantes en un prome-
dio de doce horas al día. Una campaña liderada
Alternatives), una organización local no guber-
ciones al uso de vehículos. Sin embargo, muchos
sienten que una prohibición absoluta sería más
apropiada para el parque más famoso del mundo
(Transportation Alternatives, 2005).
55
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 69, 70, 71 y 72

Transformaciones de
puertos a través de pro-
yectos de re-desarrollo
sin automóviles:
1. Dotonburi en Osaka;
2. Puerto Madero en
Buenos Aires; 3. Boat
Quay en Singapur; y
4. South Bank
de Londres.
Fotos por Lloyd Wright

1 2

3 4

Muchas edificaciones son libres de automóviles
debido a la naturaleza de su estructura, pero
puede haber excepciones, como los vehículos
eléctricos usados en los aeropuertos y en las
grandes plantas industriales. También es notorio
que las poblaciones sin automóviles más grandes
en el mundo normalmente están en las prisiones
e instalaciones correccionales (Kushner, 2004a).
En este sentido, realmente los EE.UU. poseen
la población sin automóviles más grande del
mundo con 2,1 millones de personas confinadas
a un estado sin automóviles (Reuters, 2005).
Los campus universitarios algunas veces son
ambientes casi completamente sin automóviles, y
la entrada de vehículos suele estar limitada a los
vehículos de entregas. Las universidades pueden
ser una oportunidad única para que quienes apo-
yan las áreas sin automóviles lancen iniciativas.
De forma similar, algunas firmas privadas están
fomentando actividades sin automóviles en
su personal. Toyota Motor Company llegó al
punto de la frustración por el atasco de tráfico
de tres kilómetros que ocurría cada mañana
frente a sus instalaciones de fabricación de
Ciudad Toyota (Japón). La congestión tardaba
una hora en acabarse cada mañana y contribuía
a demoras en el inicio de la jornada, estrés de los
trabajadores y pérdida de productividad. Desde

56
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

febrero de 2003, Toyota ha ofrecido un servicio

gratuito de bus a las estaciones de tren cercanas.
Para julio de 2003, más de 2.000 empleados se
habían unido al programa de conmutación sin
automóviles al cambiarse al transporte público
(Japan Today, 2003).
Irónicamente, los centros comerciales también
son áreas sin automóviles, por lo menos dentro
de los confines de su espacio interior. Sin
embargo, este espacio típicamente es espacio
privado y generalmente no está disponible para
las funciones públicas distintas del intercambio
comercial. Más aún, el centro comercial ha con-
tribuido en gran medida a la dependencia de los
automóviles. Estos centros comúnmente están
rodeados por grandes áreas de estacionamiento
gratuito, lo cual es una desventaja estética para
el área que está alrededor y también un aliciente
para más viajes en automóvil. Los centros buscar terrenos ubicados en áreas más centrales. Fig. 73
comerciales “Big box” (Gandes Cajas) están Es notable que el creador del moderno centro Irónicamente, la Calle
localizados con frecuencia en áreas periféricas comercial, Victor Gruen, después de un tiempo Central en Disney
desacreditó el impacto que dichos centros tuvie- World fue modelada
de las ciudades, donde los precios de la tierra con base en un pueblo
son menores. Por esta razón, típicamente solo se ron en el uso de la tierra y la vitalidad urbana
sin automóviles
tiene acceso a los centros comerciales mediante (Gruen, 1964 en Crawford, 2000). de Estados Unidos
vehículos privados, que deben viajar más lejos Muchos parques de diversiones y algunas que no existe.
debido a la ubicación periférica. Más aún, los áreas de descanso también pueden ser áreas Foto por Enrique Peñalosa

centros comerciales fuera de la ciudad también
socavan la viabilidad de compras en la ciudad,
más accesibles. Los precios menores ofrecidos
por los centros fuera de la ciudad pueden forzar
cierres de las tiendas localizadas en zonas cén-
tricas que tienen costos de arriendo mucho más
altos. Sin embargo, se están haciendo algunos
esfuerzos para persuadir a los grandes minoris-
tas como Ikea, Tesco, Wal-Mart y Carrefour, de
sin automóviles. Sin embargo, los parques de
diversiones, al igual que los centros comerciales,
comúnmente están ubicados en áreas periféricas
y dependen de que las personas lleguen en vehí-
culo privado. Es notable, y tal vez irónico, que la
calle principal (“Main Street”) de Disneylandia,
un área sin automóviles, sea presentada como
una representación nostálgica de un centro de
pueblo de los EE.UU. (Figura 73).

57
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

3. Desarrollo del proyecto

“Ahora nos encontramos, amigos míos, con el hecho de que el mañana es hoy. Estamos confrontados
con la firme urgencia del ahora. En este acertijo que se desarrolla y que son la vida y la historia, hay
algo que es llegar demasiado tarde. El posponer es todavía el ladrón del tiempo. La vida suele dejarnos
plantados vacíos, desnudos y abatidos con una oportunidad perdida. La marea en los asuntos de los
hombres no se queda en la inundación; hace reflujo. Podemos pedirle desesperadamente al tiempo
que haga una pausa en su andar, pero el tiempo es inflexible ante cualquier súplica y se apresura.
Sobre los huesos blanquecinos y los residuos revueltos de numerosas civilizaciones están escritas las
patéticas palabras “Demasiado tarde”. Hay un invisible libro de la vida que registra con fidelidad
nuestra vigilancia o nuestro descuido… Debemos pasar de la indecisión a la acción.”
—Martin Luther King, abril 4 de 1967, “Un tiempo para romper el silencio”

Esta sección y las siguientes presentan un

esquema de cómo mover un concepto sin auto-
móviles hacia una implementación real. Estas
secciones discuten cinco pasos principales del
proyecto (Figura 74):
1. Inicio y desarrollo del proyecto
2. Diseño
Fig. 74 3. Promoción sin automóviles
Ilustración del proceso de desarrollo 4. Implementación
de una ciudad sin automóviles. 5. Evaluación del proyecto.
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El protocolo de Lyon sobre “El diseño e imple-
mentación de grandes distritos sin automóviles
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en ciudades existentes” también tiene una lista
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de chequeo útil de etapas de desarrollo de pro-
������������� yectos relevantes (Carfree.com, 2005). El Cua-
������������
dro 5 resume algunos de los puntos principales
��������������� del protocolo de 1997.
Dado que los proyectos sin automóviles van
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��������� desde una sola calle un solo día hasta esfuerzos
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permanentes a nivel de un distrito, cualquier ge-
neralización del proceso de implementación tiene
el riesgo de la sobresimplificación. Sin embargo,
����������������� las siguientes secciones intentan proporcionar
una base desde la cual puedan comenzar los
��������� funcionarios de las ciudades y los ciudadanos que
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deseen considerar un proyecto sin automóviles.

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58
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

3.1 Liderazgo del proyecto

Cuadro 5: El Protocolo de Lyon “Nunca dude de que un pequeño grupo de ciu-
Diseño e implementación de ciudades dadanos atentos y comprometidos puede cam-
sin automóviles biar el mundo. De hecho es lo único que lo ha
El Protocolo de Lyon para el diseño e imple- logrado.”
mentación de ciudades sin automóviles se —Margaret Mead (1901–1978)
desarrolló y se presentó inicialmente durante
la conferencia “Hacia ciudades sin automóviles” 3.1.1 Catalizador del proyecto
en Lyon (Francia) en Octubre de 1997. Cualquier nueva iniciativa debe empezar con
Resumen del protocolo: una idea. La idea puede surgir de un simple
1. Identificar partes interesadas deseo de mejorar. El estado actual del ambiente
Al comienzo del proceso identifique cada gru- urbano, los niveles de salud y las oportunidades
po de interés afectado por los cambios que se para que los niños jueguen pueden ser factores
consideran, tanto afuera como dentro de las motivadores. A medida que una idea se cons-
áreas afectadas. truye, empieza a tomar forma una visión. Par-
2. Recoger los datos necesarios tiendo de esta base, un individuo o un grupo de
Recoja información detallada sobre las condi- individuos preocupados comenzarán a formular
ciones existentes en el distrito sin automóviles
maneras de lograr esa visión.
propuesto y en el área metropolitana como
totalidad, incluyendo patrones de transporte, ac- El catalizador de estas ideas puede ser el alcalde,
tividad económica e información demográfica. el gobernador u otro funcionario público de alto
3. Desarrollar un concepto preliminar rango. Sin embargo, la mayoría de las veces el
Desarrolle un concepto preliminar, incluyendo punto de partida para un nuevo concepto ur-
los límites del área sin automóviles, cambios bano se encuentra entre los ciudadanos comunes
en el transporte, y medidas para facilitar la
transición.
y los grupos de ciudadanos. La genealogía de la
mayoría de las iniciativas sin automóviles hoy
4. Medios de comunicación.
en día se puede rastrear a una persona o grupo
Reclute a los medios para que ayuden a ha-
cer pública la propuesta y que desarrollen clave que simplemente no aceptó el status quo.
interés en aquellos que serían afectados por Estas personas creían firmemente que las calles Fig. 75
los cambios. de nuestras ciudades pertenecían a la gente y no Miles de visitantes
5. Liderazgo político a los automóviles. internacionales han
Involucre a las autoridades gubernamentales experimentado el
La inspiración para estas personas catalizadoras
desde el inicio del trabajo. encanto y exuberancia
puede provenir de una variedad de fuentes. Una de Bogotá.
6. División en fases
visita a otra ciudad o a otra comunidad puede Foto por Lloyd Wright
La transición hacia un distrito sin automóvi-
les requiere la implementación gradual de un
conjunto de medidas coherentes que trabajen
juntas.
7. Eventos de planificación comunitaria de
diseño
Cuando el proceso esté bien avanzado, haga
una charette de una semana de duración para
dar a todas las partes interesadas la oportunidad
de participar directamente en la planificación
de los cambios.
8. Implementación
Usando los resultados de la charette de diseño,
el equipo del proyecto deberá tener el consenso
necesario para proceder hacia la implementa-
ción completa.
Se puede descargar una versión completa del
protocolo de Lyon desde este sitio web: http://
www.carfree.com/lyon_protocol.htm.

59
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
proporcionar entendimiento sobre las alterna-
tivas. Ciudades como Ámsterdam, Barcelona,
Bogotá, Copenhague, Curitiba, Fez, Friburgo,
Seúl y Venecia permiten vislumbrar lo que se
puede hacer con el espacio público (Figura 75).
Caminar en cualquiera de estas ciudades puede
producir una reacción: ¿por qué mi ciudad no
puede ser así? Miles de visitantes internacionales
han experimentado ahora la transformación
urbana de Bogotá. En parte debido a esas visitas,
ciudades como Ciudad del Cabo (Sudáfrica),
Dakar (Senegal), Dar es Salaam (Tanzania),
Ciudad de Guatemala (Guatemala), Yakarta
(Indonesia), Lima (Perú) y Santiago (Chile) se
han embarcado en tipos similares de iniciativas
de transporte sostenible.
En lugar de una visita directa, una fotografía o
un video pueden estimular reacciones similares.
De la misma manera, la inspiración puede deri-
varse de la lectura de un libro o artículo escrito
Fig. 76 por destacados proponentes de espacios urbanos
Para las ciudades inte- más humanos. El momento definitorio del cam-
resadas en experimentos
bio puede provenir también de la tragedia. En
sin automóviles, hay
una gran cantidad de muchos casos, es solamente en el epílogo de un
ONG calificadas para accidente terrible que empezamos a sentir que
facilitar los procesos. el status quo no es aceptable. Puede ser quizás
60
que las ciudades empiecen a buscar una mejor
forma solo como reacción a los accidentes, a la
congestión y a la pérdida de la calidad de vida.
Sin embargo, sin importar cual sea la fuente
de inspiración, la principal intención es buscar
un cambio profundo en la forma en la cual
funciona la ciudad, particularmente respecto del
aplastante impacto del uso no controlado de los
vehículos privados.
Para que una voz se convierta en muchas, los
individuos interesados pueden formar grupos
de la sociedad civil que idearán una estrategia
específica. De forma similar, a las organizaciones
no gubernamentales ya existentes les suele gustar
ayudar a desarrollar campañas de apoyo para los
proyectos (Figura 76). El “Ciclopaseo” bisemanal
en Quito de hecho debe su existencia a una de
esas ONG llamada Biciacción. Un pequeño
equipo de entusiastas dedicados dentro de Biciac-
ción tuvo éxito en convencer a la municipalidad
para experimentar con un día sin automóviles.
El personal de Biciacción de hecho proporcionó
gran parte del apoyo organizativo y logístico para
superar las dudas de la municipalidad. Desde sus
comienzos sencillos, el Ciclopaseo dominical de
Quito se ha convertido en una parte muy popu-
lar del paisaje de la ciudad (Figura 77).
3.1.2 Liderazgo político
En algún punto, la visión sin automóviles tendrá
que entrar en la corriente política para moverse
hacia la implementación final. Con voluntad
política, cualquier cosa es posible. Sin ella, el
reto es bastante mayor.
Por ello, la búsqueda de un lider político con esta
idea es de suprema importancia. Naturalmente,
entre mayor rango tenga la figura política que
lidera la causa, más probable es que su influencia
conduzca a la acción (Figuras 78 a 81). De esta
manera, los alcaldes y gobernadores son los líde-
res políticos más importantes que hay que ganar.
En algunas ciudades en desarrollo, el apoyo de
los funcionarios del ministerio nacional puede
ser necesario para que se apruebe el proyecto. El
papel de los funcionarios nacionales puede reque-
rirse particularmente en las ciudades capitales.
En muchos casos, un alcalde o gobernador
simplemente no tendrá la experiencia, base, o
conocimiento necesario en temas de transporte o
planificación urbana para lidiar con el concepto
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

de áreas sin automóviles. En estos casos es pro-

bable que el oficial no tenga confianza suficiente
en una propuesta que parece tener un alcance
tan amplio. Los funcionarios políticos probable-
mente rechazarán el arriesgarse con instancias
claves, como dueños de carro, a no ser que el
tema sea una parte central de su plataforma.
Más aún, los alcaldes y gobernadores son indi-
viduos ocupados que hacen malabarismos con
numerosos temas e intereses. La cantidad de
tiempo que estos funcionarios le pueden dedicar
a una consideración estudiada del concepto sin
automóviles es limitada. Por esta razón, puede
ser más efectivo tener como blancos a los prin-
cipales consejeros del alcalde o del gobernador.
Estos individuos podrían prestarle una mayor
atención a la idea, y luego estarían en posición
de hacerle una recomendación confiable al
funcionario político principal. instituciones municipales. Los directores y el Fig. 77
personal dentro de los departamentos de planifi- A través del lideraz-
Sin embargo, aún en ausencia de apoyo de los cación, obras públicas, ambiente, salud, deporte go de Biciacción, una
más altos niveles, puede que una estrategia para y recreación y transporte seguramente jugarán ONG local, Quito tie-
comenzar a influir en los funcionarios de niveles un papel en cualquier proyecto eventual. Sin el ne ahora un evento sin
más bajos merezca el esfuerzo. Por fortuna hay automóviles continuo.
apoyo de estos funcionarios y este personal, la Foto por Lloyd Wright
muchos otros puntos para comenzar dentro del inercia institucional puede demorar y debilitar
ambiente político e institucional de la ciudad. la implementación. Más aún, estos funciona- Fig. 78, 79, 80 y 81
Los Vice-alcaldes, vicegobernadores y concejales rios suelen tener una relación directa con las Alcaldes que se arriesga-
tienen también cargos relevantes desde los cua- ron a transformar las
autoridades electas. Durante sus reuniones ciudades para
les se puede lanzar un proyecto sin automóviles. diarias o semanales con los oficiales electos, una mejorarlas.
Entre esos funcionarios puede ser más probable discusión sobre los conceptos sin automóviles De izquierda a derecha:
encontrar un especialista con experiencia en puede ayudar a revertir cualquier duda. Un Enrique Peñalosa de
arquitectura, asuntos ambientales, planificación concepto que esté apoyado tanto por los grupos Bogotá, Myung-bak Lee
urbana u otro campo relacionado. En estos de ciudadanos como por los directores de los de Seúl, Kleist Sykes de
casos, es probable que la curva de aprendizaje departamentos tendrá mejor probabilidad de Dar es Salaam y Jaime
para unirse a la causa sin automóviles sea menor. Lerner de Curitiba.
aprobación por parte de un alcalde que un Fotos cortesía de Por el País que
Otro punto útil pueden ser los funcionarios no proyecto detrás del cual está solamente un Queremos, Alcaldía de Seúl, oficina
del alcalde de Dar es Salaam
electos que tienen cargos clave dentro de las grupo externo. y el Instituto Jaime Lerner

61
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
La mejor estrategia realmente es acercarse a
todos los funcionarios relevantes, tanto los
electos como los no electos, que puedan tener
alguna influencia en una iniciativa sin automó-
viles. Aun si el funcionario probablemente no
se convierta en una persona que apoye abierta-
mente un proyecto sin automóviles, eliminar la
amenaza de la oposición abierta es igualmente
importante. De esta manera, una sesión inicial
con la oposición potencial puede ser vital para
reducir cualquier repercusión fuertemente
negativa. Debe ponerse mucho cuidado a la
forma en la cual se presenta el tema a cualquier
audiencia. De hecho, los puntos claves que
deben enfatizarse probablemente cambiarán
de un funcionario a otro, dado sus puntos de
vista diferentes y su entendimiento inicial de las
alternativas sin automóviles.
Sólo el ambiente político de una pequeña
ciudad puede ser desconcertante incluso para
una persona que lleva bastante tiempo dentro
de él. Negociar los corredores del poder es una
tarea llena de complicaciones que usualmente
están más allá del alcance y del entendimiento
de una pequeña organización no gubernamental
(ONG). Por ello, buscar la guía y asistencia de
ONG más grandes o de miembros de grupos de
presión puede ser un paso útil.
Una complicación común y bastante desafor-
tunada es la existencia de partidos políticos
opuestos en posiciones claves que supervisan el
proyecto. Por ejemplo, si el control del gobierno
local es mantenido por un partido político
mientras que el gobierno regional o nacional
lo mantiene otro partido, puede no haber
cooperación para que el proyecto se convierta
en una realidad. Si bien el gobierno local tendrá
responsabilidad directa por la implementación,
podría requerirse el apoyo del gobierno nacional
por razones presupuestarias o legales.
Otro factor clave para considerar es el tiempo de
permanencia de la administración política. Si el
alcalde o gobernador tiene poco tiempo antes
de una elección, este funcionario probablemente
estará reacio a embarcarse en alguna iniciativa
audaz. El riesgo de alienar a cualquier grupo
de votación potencial puede anular cualquier
estímulo político que el anuncio de un proyecto
pueda suponer. Más aún, cuando un titular
toma una posición fuertemente favorable en
62
torno a una iniciativa sin automóviles, esta
posición puede implicar una reacción igual
y opuesta de parte de los candidatos de la
oposición. No es deseable tener un candidato
a una oficina que como parte de su plan tome
una posición estridentemente negativa sobre el
desarrollo sin automóviles. Si el candidato de la
oposición tiene éxito en ser elegido, puede haber
pocas oportunidades de revertir su posición
durante su período.
Por estas razones, la mejor oportunidad para
lograr compromisos en la implementación
es conseguir a un funcionario político en las
primeras etapas de su período. Sobre estas
líneas, puede ser efectivo introducir el concepto
de sin automóviles incluso antes de que los
funcionarios tomen posesión de su cargo. Darle
información al personal dentro de los princi-
pales partidos políticos puede ser una inversión
valiosa de tiempo y esfuerzo. Puede ser igual-
mente útil identificar líderes futuros potenciales
y establecer una relación de mentores con ellos.
Alternativamente, los individuos de un grupo
de ciudadanos sin automóviles pueden tomar la
iniciativa de acceder a cargos públicos y even-
tualmente buscar la implementación de la idea
al ser electos como autoridades.
¿Qué sucede cuando no hay apoyo político
visible hacia el futuro? Aun cuando el estable-
cimiento político universalmente muestra una
falta de interés al desarrollo sin automóviles, hay
todavía herramientas a disposición de los grupos
de ciudadanos para buscar una iniciativa. Estas
opciones incluyen eventos promocionales que
proporcionan alcance y educación al público
en general, así como también eventos de acción
directa que combinan la educación con la
reclamación de calles. En algunas instancias, los
vecindarios pueden encargarse del asunto por
cuenta propia (y hacerlo de forma legal) imple-
mentando simples medidas psicológicas para
empezar a reclamar sus calles.

3.2 Asuntos institucionales y legales
“Es difícil hacer que un hombre entienda algo
cuando su salario depende de no entenderlo.”
—Upton Sinclair (1878–1968)
3.2.1 Administración institucional
Asumiendo que hay liderazgo político favorable
para una iniciativa sin automóviles, el alcalde u
otro líder político debe establecer un comité de
dirección de proyecto y un equipo de proyecto
para supervisar su desarrollo. El comité de
dirección supervisará la dirección general de la
iniciativa mientras que el equipo de proyecto
administrará las actividades cotidianas de plani-
ficación e implementación.
Comité de dirección
Idealmente, el presidente de este comité será el
alcalde u otro funcionario político de alto rango.
El hecho de que el líder político esté continua-
mente involucrado en la iniciativa garantiza que
el proyecto sin automóviles sea una prioridad.
Iniciativas exitosas en ciudades como Bogotá y
Curitiba se beneficiaron de líderes que estuvie-
ron íntimamente involucrados en el proceso a
través de reuniones semanales e incluso diarias.
La participación directa del alcalde ayuda a
mantener el momentum hacia la implementa-
ción. De otra forma, el personal y los recursos
pueden fácilmente destinarse a otros propósitos.
Los otros miembros del comité de dirección del
proyecto deben incluir todos los departamentos
y agencias que tengan un papel en la iniciativa
tales como: departamento de planificación,
transporte, obras públicas, salud, ambiente,
deporte y recreación y policía de tránsito. Adi-
cionalmente, los grupos de la sociedad civil y del
sector privado también deberían estar represen-
tados en el comité de dirección para asegurar
que se incluye una gama completa de visiones
en el proceso. Estos otros miembros pueden ser
ONG ambientales, organizaciones comunita-
rias, fundaciones locales, cámara de comercio,
asociaciones de comercio y posiblemente colegas
o compañeros de proyectos internacionales. La
Figura 82 ofrece un ejemplo de estructura de
cómo podría organizarse dicho comité.
Desde el comienzo todos los miembros del
comité deben estar de acuerdo con una decla-
ración de visión global y una lista de objetivos
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
Fig. 82: Estructura gerencial de un proyecto sin automóviles
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específicos. La formalización de una declaración
de visión y un conjunto de objetivos asegurará
que todos los participantes empiecen desde
un punto de vista compartido. Por ejemplo, la
declaración y los objetivos citarán claramente
el desarrollo de una zona sin automóviles como
meta principal. Cuando esta meta esté clara-
mente establecida, habrá menos probabilidades
de que algunos involucrados cuestionen el
mérito del proyecto a medida que éste avanza.
El comité debería también decidir formalmente
sobre reglas de discusión y toma de decisiones.
Es posible que el comité en su mayoría tenga un
papel de consejería hacia el alcalde, quien tendrá
la autoridad final para la toma de decisiones.
Sin embargo, entre más incluyente sea la toma
de decisiones, mayor propiedad asumirá cada
miembro del comité sobre el proyecto. Ideal-
mente, se llegará a tomar decisiones dentro de un
marco y un espíritu de consenso y cooperación.
Equipo del proyecto
Los miembros del equipo del proyecto deben
ser personal dedicado a tiempo completo al
esfuerzo. Un proyecto sin automóviles, bien
sea un evento dominical sin automóviles o una
peatonización permanente, no es una iniciativa
trivial. No es probable tener éxito si solamente
se asignan una o dos personas al desarrollo y
organización del evento mientras se hacen cargo
también de otras tareas de tiempo completo.
63
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
La planificación de un evento sin automóviles
variará dependiendo del alcance del proyecto y
de la complejidad de las condiciones locales. Un
evento dominical semanal sin automóviles pro-
bablemente necesitará de entre 4 a 9 meses para
su planificación Una conversión permanente de
una calle podría tomar entre 12 y 18 meses de
esfuerzo de planificación.
El tamaño del equipo está directamente rela-
cionado con la complejidad y naturaleza del
proyecto. Algunos de los tipos más comunes de
habilidades y cargos que se requieren incluyen:
n Especialista en administración de proyectos;
n Planificador urbano;
n Arquitecto urbano;
n Especialista en diseño;
n Especialista en tecnologías de la información;
n Ingeniero civil;
n Especialista legal y de contratación;
n Profesional de mercadeo y promoción.
Por lo menos dos o tres personas deben dedi-
carse a tiempo completo al proyecto para asegu-
rar que haya suficiente apoyo. Sin embargo solo
se requerirá apoyo ocasional de algunos cargos,
como el de especialista legal y de contratos.
También surge la pregunta si es necesario
contratar consultores externos para el proyecto
Fig. 83 o utilizar profesionales internos. La respuesta
Personal interno junto depende en gran medida de las habilidades
a consultores internacio- y la experiencia del personal interno. Para
nales ha ayudado a Dar maximizar la posibilidad de compartir las
es Salaam a convertirse lecciones aprendida en otros proyectos puede
rápidamente en un
líder de transporte ser aconsejable incluir consultores especialistas
sostenible. (Figura 83). Las personas que han participado
Foto cortesía de Enrique Peñalosa en peatonalización o proyectos dominicales sin
64
automóviles en otros lugares pueden ayudar
a que las municipalidades no tengan que
reinventar la rueda sin necesidad. Sin embargo,
una dependencia excesiva de los consultores
externos puede ser poco saludable en términos
de una capacidad interna de construcción y en
términos de la inclusión del conocimiento local.
Si el proyecto es exitoso, habrá ahora personal
interno preparado para estar en posición de
reproducir el concepto en otros lugares de la
ciudad o en otras municipalidades cercanas.
3.2.2 Responsabilidad institucional
Las iniciativas sin automóviles tienen el hábito
algo desafortunado de caer entre las grietas
institucionales de los gobiernos municipales. El
espacio peatonal suele administrarse de forma
bastante diferente a la de las calles vehiculares.
Si bien los departamentos de transporte supervi-
san muchos aspectos del manejo de las calles, los
caminos peatonales son con frecuencia respon-
sabilidad de otra entidad (como las oficinas del
concejo, los departamentos de planificación o
de obras públicas). Sin embargo, una calle sin
automóviles o un distrito sin automóviles repre-
sentan una escala diferente de infraestructura
peatonal. En esta magnitud de peatonalización
puede haber poca certeza o incluso fuertes
desacuerdos institucionales sobre cuál entidad es
la que tiene posesión del proyecto.
El alcalde u otro líder político necesitarán
clarificar las responsabilidades institucionales
al comienzo del proyecto. La inclusión de
todas las agencias relevantes dentro del comité
de dirección ayudará a mitigar los conflictos
institucionales. Sin embargo, solamente a través
de una delineación clara de la responsabilidad se
logrará certeza en la implementación.
3.2.3 Asuntos legales
La conversión de una calle en un área sin auto-
móviles temporal o permanente puede requerir
algunos cambios en el código legal existente. A
los residentes se les puede prohibir legalmente
algunas actividades (p.ej., caminar, esquiar,
tomar la siesta) con base en la designación
legal actual de la calle. En muchos casos, las
disposiciones legales requieren que haya un
número mínimo de espacios de estaciona-
miento de vehículos para cualquier desarrollo
habitacional. Este requisito rechaza la premisa
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

de una propuesta sin automóviles. De forma

más ambiciosa, una mejor solución podría ser la
eliminación de estos tipos de disposiciones en
un comienzo. Kushner (2004c) ha delineado
muchos de los temas que están envueltos en ne-
gociar las complejidades legales de un proyecto
sin automóviles.
También pueden necesitarse cambios en las
normas de zonificación por las mismas razones.
La conversión del espacio callejero o peatonal en
uno para el uso de cafés al aire libre, quioscos e
instalaciones para que los niños jueguen puede
estar prohibida. Por ejemplo, hasta nuestros días,
los cafés al aire libre son ilegales según la ley
nacional en Japón, debido a las preocupaciones
de seguridad que surgieron cuando los auto-
móviles aparecieron por primera vez (Kitahara,
2005) (Figura 84).
Codificar la práctica de un día regular sin auto-
móviles también proporciona protección contra
la anulación de la medida por parte de adminis- también pasó con un 51% de aprobación. La Fig. 84
traciones políticas futuras. En 1976 se estableció prohibición diaria para vehículos estaba dis- Aquí se observa…
el evento dominical sin automóviles en Bogotá puesta para empezar en el 2015, que es el año en Comer en la calle
a través de un decreto legal. El evento anual sin que se espera que se complete la totalidad de la está (técnicamente)
automóviles en un día laboral en Bogotá fue red del sistema de transporte masivo de la ciu- prohibido en Japón.
Foto por Lloyd Wright
establecido en realidad a través de un referendo dad, conocido como Transmilenio. Sin embargo,
público. El 29 de octubre de 2000, 63% de los el resultado para la prohibición diaria de seis
votantes en Bogotá aprobaron un referendo para horas fue declarado nulo por un panel judicial
hacer que el primer jueves de cada febrero sea debido a un detalle técnico. Sin embargo, el día
un día sin automóviles. Un referendo adicional permanente sin automóviles en febrero todavía
que pedía una prohibición diaria de seis horas se mantiene y no puede ser anulado sin otro
a los vehículos privados durante las horas pico referendo público.

65
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
3.3 Actores clave
“Y debería uno darse cuenta de que tomar la
iniciativa para introducir una nueva forma… es
muy difícil y peligroso, y tiene pocas probabilidades
de éxito. La razón es que todos aquellos quienes
se benefician del antiguo orden se opondrán al
innovador, mientras que aquellos que pueden
beneficiarse del nuevo orden lo apoyarán tibia-
mente, en el mejor de los casos.”
—Nicolás Maquiavelo (1469–1527)
Para el habitante de suburbio promedio en un
país altamente motorizado, la idea de una vida
sin automóviles parece estar más allá del reino
de la posibilidad. Para estas personas, llevar una
vida moderna y normal sería impensable sin
acceso motorizado al trabajo, colegio, mercado y
a los servicios públicos.
Sin embargo, un distrito sin automóviles o in-
cluso una ciudad sin automóviles es más factible
de lo que esta reacción inicial implica. Soluciones
simples para el transporte, envío de carga y servi-
cios públicos están al alcance de la mayoría de las
comunidades y especialmente a las ciudades del
mundo en desarrollo, en el cual hay un fuerte
sector no motorizado. La vida sin automóviles
no debe ser mostrada como un noble sacrificio.
En vez de ello, las comunidades sin automóviles
pueden darle a un individuo o familia todos los
beneficios de nuestro mundo moderno pero sin
las consecuencias negativas de la motorización.
Una ciudad sin automóviles debería ampliar, y
no disminuir la calidad de vida.
Esta sección examina cada uno de los principa-
les actores clave en una iniciativa sin automó-
viles y discute sus preocupaciones y probables
reacciones ante una propuesta sin automóviles.
3.3.1 Análisis de actores clave
Una iniciativa sin automóviles, incluso un
evento dominical limitado, afectará la vida
de las personas y cambiará la forma en la que
muchos ven la ciudad. Dado este impacto po-
tencial, se recomienda que el equipo del pro-
yecto desarrolle un análisis completo de actores
claves, en el cual identifique a todos los grupos,
organizaciones y agencias relevantes.
La Tabla 9 muestra los numerosos actores clave
que se verían potencialmente afectados por un
evento sin automóviles. Esta tabla también nota
los tipos de respuestas que frecuentemente da
66
cada organización a las iniciativas sin automóvi-
les. Las respuestas reales de estos tipos de actores
clave dependerán claramente del contexto local.
Un análisis de actores clave como el que se
ofrece brevemente en la Tabla 8 puede ser muy
útil para predecir las reacciones de cada grupo,
especialmente de aquellos grupos que puedan
oponerse al proyecto. Al entender la probable
reacción se pueden diseñar estrategias para
despejar los miedos y abordar las objeciones
principales. La reacción dada de cualquier actor
clave particular dependerá en gran medida de
cómo se presente inicialmente el proyecto sin
automóviles. Como muchos otros aspectos de la
vida, la primera impresión es la que tiende a ser
la más memorable.
Se puede pensar que el análisis de actores clave
es una lista de verificación de beneficiarios
y detractores posibles del proyecto. Debería
señalarse y enlistar a los beneficiarios para que
apoyen el esfuerzo. Para los detractores se deben
diseñar diferentes estrategias que puedan abor-
darse constructivamente. La estrategia correcta
de mercadeo puede ayudar a disipar la más
fuerte de las objeciones.
3.3.2 Objeciones de los actores clave ante
el desarrollo sin automóviles
Entender las bases sobre las cuales se apoyan
los actores claves para objetar el desarrollo de
ciudades sin automóviles es el comienzo de
un proceso de transformación de las actitudes
públicas. Reconocer dichas objeciones permitirá
a los desarrolladores concebir estrategias que
aborden estas preocupaciones.
El Cuadro 6 presenta una lista de razones reales
que se han usado para oponerse a proyectos
sin automóviles. El propósito de esta lista
no es darles crédito a los detractores de los
proyectos sin automóviles o desmotivar a los
actuales entusiastas. Prácticamente para cada
asunto mencionado en el Cuadro 6 es posible
refutar la afirmación o plantear una solución.
Por ejemplo, hay evidencia considerable que
muestra los beneficios económicos y la creación
de empleo de las iniciativas sin automóviles. Las
preocupaciones por la lluvia y los extremos de
temperatura pueden abordarse parcialmente a
través del diseño y de la planificación teniendo
en cuenta las estaciones.

Tabla 9: Actores clave de la posición sin automóviles y su posición esperada ante el proyecto
Actor clave
Departamentos municipales
Departamento de planificación
Departamento de transporte
Departamento de obras públicas
Departamento de salud
Departamento de ambiente
Departamento de deporte y
recreación
Departamento de asuntos
económicos / comerciales
Policía de tránsito
Sector privado
Cámara de comercio
Estaciones de gasolina, lavado de
autos y talleres de reparación
Concesionarios de automóviles
Industria de seguros
Tiendas de ventas al detalle
Terratenientes
Hoteles, restaurantes y negocios
orientados al turista
Empresas de telecomunicaciones,
acueducto y alcantarillado
Grandes complejos de industria y
negocios
Servicios públicos
Colegios y universidades
Hospitales
Sociedad civil
ONG ambientales
ONG para el desarrollo de los
niños
Organizaciones basadas en la
comunidad
ONG internacionales y fundaciones Gran apoyo a las ciudades que creen ejemplos de mejor práctica con potencial para
reproducción en otros lugares
Grupos de usuarios
Propietarios de automóviles
Usuarios del transporte público
Peatones y ciclistas
Niños
Discapacitados
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
Posición posible
Con frecuencia apoya los conceptos no motorizados pero la reacción cambiará según la
predisposición individual.
Respuesta variable, una parte del personal apoyará el proyecto mientras que otra lo verá
como una amenaza a los estilos de vida basados en automóviles.
Los ingenieros civiles pueden no estar acostumbrados a este tipo de proyecto; algunos
preferirán proyectos con gran infraestructura de vías.
Probablemente apoyarán las medidas que reduzcan las víctimas de accidentes y que
promuevan el ejercicio físico.
Probablemente apoyarán las medidas que reduzcan la contaminación del aire y el ruido.
Probablemente apoyarán las medias que promuevan el ejercicio físico.
Expresará preocupación por los impactos económicos, pero probablemente puedan
persuadirse si se les da suficiente evidencia
Algunas veces no apoyan los proyectos sin automóviles y puede que no los hagan cumplir
apropiadamente; pueden ver las áreas sin automóviles como una pérdida de poder.
Una reacción mixta: preocupación por los impactos económicos, pero también apoyo por el
mejoramiento del entorno urbano
Fuertemente opuestas a cualquier iniciativa que reduzca o cause inconvenientes a su
clientela
Opuestos a cualquier iniciativa que pueda contribuir a reducir la posesión de vehículos
Gran apoyo a medidas que reduzcan los accidentes y mejoren la salud en general
Se expresará preocupación por impactos sobre las ventas
Será positiva si hay una fuerte indicación de que aumentará el valor de la tierra.
Generalmente positiva si se les puede convencer de un incremento en el tráfico a pie y uso
de la vía.
Estarán bastante preocupados por el acceso y el servicio a su infraestructura; buscarán
excepciones para sus vehículos
Se expresarán preocupaciones por el acceso de los empleados y el envío de los bienes
Generalmente positiva ante cualquier incremento en la seguridad de los estudiantes pero
inicialmente tendrán reservas sobre el acceso; el personal de investigación puede ayudar a
planear el proyecto y a documentar sus impactos.
Apoyarán la reducción de los accidentes pero tendrán reservas sobre el acceso para los
vehículos de emergencia
Gran apoyo a las medidas que reduzcan la polución y el ruido
Gran apoyo a las medidas que promuevan mejores oportunidades para que los niños
jueguen
Gran apoyo a las medidas que mejoren la seguridad y la calidad estética de la calle
Preocupación sobre el acceso y el uso del vehículo personal
En general apoyan, y especialmente si dicho proyecto sin automóviles está acompañado por
carriles prioritarios para buses
Gran apoyo de una nueva infraestructura de prioridad
Gran apoyo ante un espacio de juegos sin automóviles
Apoyan si las medidas sin automóviles están acompañadas por mejor acceso para los
discapacitados (rampas, franjas levantadas, etc.)
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Cuadro 6: Lista de objeciones dadas en
contra de proyectos sin automóviles
Preocupaciones económicas
1. No será posible enviar bienes a las tiendas o
negocios de forma oportuna.
2. La economía moderna depende de las ventas de
vehículos, construcción de caminos y la industria
del petróleo para el trabajo y el ingreso.
3. El tiempo es económicamente muy valioso como
para perderlo en transporte no motorizado.
4. Ya hice una inversión personal en un automóvil
costoso; dejar de lado mi vehículo significará
una pérdida de riqueza personal.
5. La infraestructura actual está construida alre-
dedor del automóvil; es muy costoso cambiar
el diseño de nuestras ciudades.
6. Los turistas dejarán de visitar una ciudad si no
pueden desplazarse por automóvil.
Conveniencia
7. Será muy difícil transportar víveres y otros bie-
nes del hogar.
8. Los niños no podrán ir fácilmente a la escuela.
9. Para las madres será muy inconveniente no
tener un vehículo para llevar a los niños o para
otros oficios del hogar.
10. Las condiciones climáticas hacen que el trans-
porte no motorizado no sea práctico (muy
caliente, muy frío, mucha lluvia).
11. Donde yo vivo no hay alternativas viables para
el automóvil.
12. Las personas están muy ocupadas en su vida
cotidiana como para optar por medios de
transporte más lentos.
Salud y bienestar
13. Se perderán vidas por la falta de acceso para
los vehículos de emergencia.
14. Muchos no tiene el estado físico para caminar
o montar en bicicleta intensamente.
Desarrollo sin automóviles es un concepto
nuevo que sin duda estará rodeado por la mala
comprensión. Convertir a los detractores en
entusiastas será probablemente una actividad
primordial de los promotores del proyecto
hasta que el concepto esté más ampliamente
reconocido. Para cualquier persona que apoye
el proyecto sin automóviles, es vital mirar
con detenimiento el Cuadro 6 para formular
respuestas a estas típicas objeciones. Uno nunca
tendrá el apoyo del 100% de la población. Hay
muy pocos temas, si es que hay alguno, que
puedan algún día tener tanto apoyo. Sin em-
bargo, estar preparado con respuestas dirigidas a
un blanco puede ayudar potencialmente a lograr
68
15. Muchas personas no saben montar en bici-
cleta.
16. Los discapacitados perderán completamente
el acceso sin transporte motorizado.
17. Caminar y montar en bicicleta simplemente
es muy peligroso.
18. Se perderán vidas porque el transporte público
es un blanco del terrorismo.
19. Duermo mejor con el ruido de fondo de los
vehículos.
Estatus y libertad
20. Mi automóvil es una representación de mi
estatus en la sociedad.
21. El desarrollo sin automóviles es un ataque a
la libertad personal.
22. La vida sin automóviles es algo que otros de-
berían hacer para reducir la congestión del
tráfico, pero no es para mí.
23. A las personas no les gusta ningún tipo de
cambio y este es un cambio extremo en el
estilo de vida para muchas de ellas.
24. A la gente le gusta esa sensación de velocidad
que solo los vehículos motorizados pueden dar.
25. La importancia y estatus de una ciudad está
relacionada con el automóvil; una ciudad sin
automóviles es decididamente atrasada y anti-
moderna.
26. Caminar y montar en bicicleta es para los
pobres.
27. Caminar es solamente para los niños y quienes
son demasiado viejos para conducir.
Ambiental y social
28. Los automóviles le dan vida a la calle y pre-
vienen el crimen.
29. Perderé contacto con muchos amigos si no
puedo usar un vehículo para ir a visitarlos.
30. Los problemas de los automóviles (polución,
cambio climático, ruido, congestión, etc.) han
sido exagerados.
que un número suficiente de personas se adhiera
a la causa y hagan el proyecto realidad.
Adicionalmente, se puede aprender mucho sobre
la forma de abordar las visiones que se oponen
de manera estridente. El movimiento sin auto-
móviles probablemente se fortalecerá a partir
del entendimiento de las visiones de aquellos
que no están de acuerdo con aspectos de su
premisa. Abordar un amplio espectro de actores
y opiniones provoca la “disonancia cognoscitiva”
que Eric Britton considera como esencial para
estimular el cambio (Britton, 2005):
“Luego está el asunto de la ‘disonancia cog-
noscitiva’ como dispositivo de aprendizaje…
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

La idea es crear un desequilibrio decidido y
rico de visiones y posturas dentro de un foro
compartido, y luego dejarlas rasgarse. La
primera consecuencia es usualmente (si se
hace bien) remover las ‘zonas de confort’, lo
que ocurre cuando la gente tiende a adoptar
pensamientos o creencias para minimizar la
cantidad de disonancia (conflicto) entre cogni-
ciones (gente presente).”
La idea de Britton de remover las “zonas de
confort” es particularmente relevante en el
caso del desarrollo sin automóviles. La zona de
confort de auto-dependencia es evidente en la
mayoría de ciudades hoy en día. Reconocer los
atributos negativos de la auto-dependencia es un
paso difícil pero esencial al ganar consideración
para diseños urbanos alternativos.
3.3.3 Propietarios de tiendas y minoristas
Entre los primeros grupos que necesitarán
consuelo al iniciar un proyecto sin automóviles
están los propietarios de tiendas y los minoristas.
Posiblemente la idea de perder su clientela movi-
lizada en automóviles es claramente la principal
preocupación para las tiendas. Los minoristas
también manifiestan preocupación sobre la via-
bilidad de los servicios de entrega en un área sin
automóviles. Hay fuerte evidencia que sugiere
que el comercio al por menor puede florecer en
dichas áreas. Sin embargo, se requiere un es-
fuerzo concertado de alcance para comunicarse
y convencer a la comunidad de minoristas.
muy relacionados con la calidad del proyecto.
Un proyecto peatonal que haya sido mal pla-
nificado e implementados seguramente puede
resultar en pérdidas económicas. Sin embargo,
los resultados dados en la Tabla 10 sugieren que
los minoristas pueden ser unos de los principales
beneficiados en un proyecto sin automóviles.
Según Hass-Klau (1993; p. 30), los minoristas
típicamente suelen ser los mayores promotores
de la extensión de un área sin automóviles.
“Parece ser una ley de la naturaleza que los mi-
noristas estén en contra de la implementación
Fig. 85 y 86
de la peatonalización y la pacificación del trán-
sito; esto puede ser porque no tienen todavía
Las calles comerciales
más exitosas son peato-
redes de información de las cuales aprender nizadas frecuentemente
sobre las experiencias de otras ciudades. Sin como calles de comer-
embargo, virtualmente nunca hacen campaña cio, como se demuestra
a favor del abandono de un esquema una vez en estos ejemplos de
la Avenida Florida
que este ha entrado en operación. Es notable
en Buenos Aires (foto
que una vez que se ha puesto en marcha
arriba) y el distrito
un esquema, los comerciantes suelen ser
Shinjuku en Tokio
quienes expresen su deseo de extender sus (foto abajo).
límites o su período de operación.” Fotos por Lloyd Wright

Rotación y ventas en áreas sin automóviles

Si los minoristas sienten que su actividad comer-
cial está en juego, se puede esperar una reacción
bastante negativa. Las opiniones y preocupa-
ciones de la comunidad de minoristas deben
tomarse muy en serio. Debido a la influencia del
sector sobre los legisladores, la oposición puede
dañar seriamente cualquier probabilidad de
implementación del proyecto.
No obstante, el volumen en ventas de las áreas
peatonalizadas es generalmente muy positivo.
La Tabla 10 resume los resultados de estudios
que analizan los impactos sobre las ventas y los
valores de las propiedades. La experiencia hasta
la fecha sugiere que el elevado tránsito peatonal
que existe en un área libre de automóviles es un
beneficio para el comercio minorista (Figuras 85
y 86). Es obvio que los resultados reales están

69
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Tabla 10: Resumen de estudios de impacto económico

Años
Tamaño de
Estudio de Ubicación Resultados
la encuesta
estudio
Deutscher Industrie Varios 233 autorida- Negocios en Rotación
und Handelstag6 des locales 331 áreas % de empresas con incrementos de facturación en el área: 83%
(DIHT) (1979) en Alemania peatonales % de empresas con incrementos de facturación fuera del área: 24%
Hass-Klau (1988) Varios Hameln, 777 Encuesta de opinión
Göttingen, minoristas minoristas con visión positiva de la peatonalización:
Friburgo • Friburgo: 71%
(Alemania) • Göttingen: 74%
• Hameln: 85%
Transport and 1987 Londres Minoristas en Facturación
Environment (Reino Unido) Neal Street, 60% de quienes respondieron la encuesta reportaron mayor
Studies (TEST) Covent facturación
(1987) Garden
Wiggins (1993) 1992 Leicester Tiendas en Tasas de desocupación de tiendas
(Reino Unido) 29 secciones • Área sin automóviles: 3,1% desocupación
de calles • Área de bajo flujo vehicular (hasta 200 vehíc./h):
6,4% desocupación
• Área de flujo vehicular medio (200–500 vehíc./h):
10,4% desocupación
• Área de alto flujo vehicular (> 500 vehíc./h): 15,1% desocupación
Edward Erdman 1987– 14 pueblos Varias Incremento en los precios de la renta
Research (1989) 1988 del Reino secciones (en sitios principales de compra)
Unido de calles • Calle vehicular: 19,7%
• Calle peatonal: 42,5%
DoE and The 1996 Coventry Muestra de Aumento en los niveles de venta: 40%
Association of (Reino Unido) minoristas Aumento de tráfico peatonal: 25%
Town Centre en el centro
Management de la ciudad
(1997)
Local Government 1997 Lodi Encuesta Incremento de nuevos negocios: 60 nuevos negocios
Commission (2001) (EE.UU.) de área Disminución de tasas de desocupación: del 18% al 6%
de mejora Incremento en ventas: 30%
peatonal
Local Government 1998 West Palm Encuesta Aumento en los valores de la propiedad
Commission (2001) Beach de área • 1993: US$10 – US$40 por pie cuadrado
(EE.UU.) de mejora • 1998: US$50 – US$100 por pie cuadrado
peatonal
Fuente: Adaptado de Hass-Klau (1993), Local Government Commission (2001), Cabe Space (2004)
6
Asociación Alemana de Industria y Comercio

Jan Gehl cuenta un relato similar sobre la expe-
riencia de Copenhague con la peatonalización
(Walljasper, 2005):
“La zona peatonal se hizo popular desde el
primer día… y los dueños de negocios del
centro eventualmente reclamaron el crédito
por un plan al cual alguna vez se opusieron
con vehemencia.”
Se pueden emplear varias estrategias para con-
vencer al sector de minoristas. La infraestruc-
tura relativamente simple y el bajo costo de una
iniciativa sin automóviles significan que dichos
proyectos generalmente tienen un alto grado
de reversibilidad potencial. Si los resultados no
son satisfactorios, las medidas de restricciones a
los automóviles pueden terminarse fácilmente.
Esta reversibilidad en realidad es tanto una
oportunidad como una amenaza. Presentarle
a los negocios un período temporal de prueba
puede ayudar a aliviar las preocupaciones sobre
el proyecto. Jaime Lerner, el anterior alcalde de
Curitiba, usó esta aproximación para obtener
apoyo por parte de los dueños de tiendas para
una calle peatonal. Se les dijo a los dueños de

70
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

las tiendas que ellos podrían decidir si la calle El desarrollo de áreas de comida al aire libre
peatonal permanecería después de un período también puede presentar una oportunidad para
de prueba de unos pocos meses. En el caso de atraer nuevos clientes.
Curitiba, esta riesgosa propuesta fue exitosa ya Desde luego, algunos tipos de negocios se verán
que la comunidad de negocios acogió cálida- negativamente afectados por el desarrollo de las
mente la continuidad del proyecto después de áreas peatonales. Los negocios relacionados con
ver los resultados iniciales.
automóviles como las estaciones de gasolina y
Sin embargo, no todos los proyectos pueden talleres de reparación pueden verse afectados si
garantizar un retorno tan inmediato como el la infraestructura de la calle promueve el aban-
que se alcanzó en Curitiba. El verdadero valor dono del transporte motorizado. De forma más
económico de un proyecto peatonal puede severa, estos negocios evidentemente serían in-
no ser totalmente evidente hasta que haya un viables si estuvieran en una calle peatonalizada.
período de prueba que puede tomar entre uno y Los estacionamientos también probablemente
dos años (Hass-Klau, 1993). Puede ser necesario pasarían a dejar de funcionar en una zona sin
un período de transición durante el cual los automóviles, pero pueden prosperar si se ubican
residentes se acostumbren cada vez más a las al margen del área.
nuevas amenidades de la calle.
En resumen, la experiencia hasta el presente
Hass-Klau (1993) también señala que en mu- indica que las áreas peatonalizadas son un
chos casos los resultados de las encuestas de la beneficio general para los dueños de negocios y
Tabla 10 pueden estar realmente alterados. Los para la economía local en general. Sin embargo,
propietarios inconformes estarían mas dispues- este hallazgo no necesariamente lo creen las em-
tos a llenar los cuestionarios mientras que los presas afectadas al inicio de un proyecto. Por lo
dueños con más ventas pueden tener menos tanto, el mercadeo del concepto sin automóviles
interés en responder. Hass-Klau señala que ante el sector de ventas al por menor requiere
aunque los niveles de ventas y utilidades incre- mucha atención y esfuerzo.
mentan notablemente luego de la peatonización,
los niveles de utilidad suelen mejorar menos que Entregas
las ventas. Las posibles explicaciones para este Tal vez el argumento que se oye con más
fenómeno son: frecuencia contra el desarrollo de ciudades sin
n Los niveles de la renta pueden aumentar des- automóviles está relacionado con el tema de
pués de la peatonalización, lo cual representa las entregas de bienes. Si un vehículo privado
un costo añadido para algunos dueños de no es una opción, ¿cómo se llevará la comida
tiendas y un beneficio financiero para los due- y otras necesidades al hogar? ¿Cómo recibirían
ños de la propiedad; los negocios sus materias primas y cómo envia-
n En algunas ciudades, las tiendas deben con- rían su producto?
tribuir a los costos de la peatonalización; y, La respuesta inmediata es mirar a las ciudades
n Debido al incremento en el valor del área,
que ya son en su mayoría ciudades sin auto-
pueden subir los impuestos a la propiedad. móviles. De alguna manera, ciudades como
Otra preocupación típica es que un área peatonal Venecia, Zermatt y Medina de Fez funcionan
resultará en una redistribución de ventas al por bastante bien sin la presencia de automóviles.
menor. Si bien las tiendas en el área peatonal De hecho, si de algún modo se apretujaran
pueden beneficiarse, las tiendas en otras áreas automóviles en las calles de estas ciudades, es
pueden sufrir un descenso en las ventas debido a más probable que el cuello de botella que de ello
la preferencia de los clientes por la nueva zona. se desprende estorbaría y no ayudaría al envío
Además de las tiendas de venta al por menor, de los productos. En estas ciudades, así como
otros tipos de intereses comerciales se pueden también en las calles peatonales alrededor del
beneficiar de proyectos sin automóviles. Los mundo, los envíos se hacen a través de varias
hoteles y los restaurantes pueden obtener opciones, como:
ganancias no solo del mayor comercio de n Vehículos no motorizados como carretas de
peatones sino del mayor valor estético del área. mano y bicicletas de trabajo (Figuras 87 y 88);

71

Fig. 87
La entrega con
carretas manuales
puede satisfacer con
frecuencia la mayoría
de las necesidades de
entrega dentro de un
área sin automóviles,
como se muestra aquí
en Buenos Aires.
Foto por Lloyd Wright
Fig. 88
Para las compañías de
entrega como DHL, el
uso de vehículos no
motorizados es una
opción costo-efectiva.
Foto cortesía de ITDP
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
n Envíos fuera del horario con vehículos más
grandes;
n Uso de servicios de entrega en vez de recogida
personal.
Knustler (en Crawford, 2000, p. 13–14) nota
que aún en la circunstancia de una ciudad de
alta densidad, la entrega no motorizada dista de
ser un tema insuperable:
“Yo crecí en el lado este de Manhattan, en un
barrio de edificios de apartamentos de quince
72
a treinta pisos, tan denso como es posible
en el mundo urbano de occidente. Todos
los habitantes necesitaban víveres y la gran
mayoría era dependiente de los pequeños
abastecedores, carniceros y panaderos que
distribuían sus cosas por medio de bicicletas
con amplias bandejas para la carga. Para
este tremendo volumen de negocios, nunca
hubo una sensación de que la calle estuviera
llena de bicicletas de entrega. Por el contrario,
simplemente se mezclaban en el trasfondo
del paisaje normal de la calle.”
Claramente hay momentos en los cuales un ítem
excepcionalmente grande puede requerir alguna
asistencia adicional. Por ejemplo, el envío de
grandes aparatos para el hogar (p.ej., refrigera-
dor, lavadora y secadora) y otros grandes artí-
culos (p.ej., piano) no dejan de ofrecer algunos
retos. Sin embargo, debe notarse que dichos
envíos son relativamente raros. La vida útil
promedio de un refrigerador oscila entre 12 y 20
años, dependiendo de la calidad del producto y
de las preferencias locales. Cuando estos envíos
se necesitan, el apoyo de algún transporte
motorizado puede ser una opción. Las islas “sin
automóviles” como las Islas Princesa (Turquía)
y la Isla Landau (Hong Kong) poseen carritos
motorizados que pueden alquilarse cuando se
necesite mover artículos excepcionalmente gran-
des o voluminosos. Más aún, en muchas instan-
cias, grandes carretillas no motorizadas unidas
a sistemas de poleas pueden mover estos objetos.
Puede notarse que incluso el más grande de los
objetos hechos por el hombre, como las piedras
de las pirámides de Egipto, han sido movidos
sin asistencia de la motorización.
3.3.4 Impactos macro-económicos
Una desventaja potencial para los ingresos de las
tiendas no solo es el miedo económico del desa-
rrollo sin automóviles. En un nivel más amplio,
muchos temen al impacto sobre los trabajos, el
ingreso y la misma efectividad de una economía
moderna. Detrás de esta preocupación está la
presunción sobre la contribución de la industria
del automóvil al bienestar económico. Los
gobiernos nacionales y locales suelen buscar
atraer inversión local por parte de los fabricantes
de automóviles, con base en la creencia de que
los beneficios económicos y de empleo directo
son muy significativos.
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

A primera vista, parecería que es cierto que la regional y el empleo generado de los gastos
compra y consumo de vehículos motorizados sobre el uso del automóvil, el uso del trans-
es un pilar irremplazable de la economía de hoy porte público y los gastos generales del consu-
en día. La siguiente lista presenta algunas de las midor (Miller et al., 1999 en Litman, 2005b).
actividades empleadas, asociadas con el uso de Los beneficios más grandes del ingreso y del
vehículos motorizados: empleo se derivaron de las inversiones en el
n Entrega de materiales para construcción de transporte público (Tabla 11).
infraestructura;
n Construcción de vías; Tabla 11: Impactos económicos regionales de una inversión de US$1m
n Insumo de materiales para vehículos; Aumento Aumento
Categoría
n Fabricación de vehículos; en el ingreso en trabajos
n Entrega y distribución de vehículos; Inversión en automóviles $307.000 8,4
n Venta de vehículos; Gastos del consumidor no $526.000 17,0
n Exploración y extracción de petróleo; relacionados con automóviles
n Entrega y distribución de gasolina; Inversión en transporte público $1.200.000 62,2
n Ventas de combustible; Fuente: Miller et al., (1999) en Litman (2005b)
n Mantenimiento y reparación de vehículos;
Un estudio similar realizado en Columbia Britá-
n Chatarra de vehículos.
nica (Canadá) también indicó que el transporte
Sin embargo, un tema más básico es si dichas público se desempeñó mejor que otros tipos
inversiones producen más empleo y ganancia de inversiones en transporte en términos de
económica que los usos alternativos del capital. creación de empleos (BCTB, 1996 en Litman,
Esta sección examina la evidencia producida 2005b). La Tabla 12 resume dichos resultados.
hasta ahora sobre el tema. Fig. 89
Tabla 12: Trabajos creados en British Debido a los requeri-
Fabricación de automóviles
Columbia por gastos en transporte mientos altos de
Con frecuencia se dice que las ventajas de la materia prima y el
movilidad motorizada “han hecho posible Trabajos de tiempo uso de procedimientos
Gastos de $1 millón en
completo creados automáticos en la
nuestra actual economía globalizada” (WBCSD,
2001, p. 1–6). Varios estudios vinculan este Petróleo 4,5 fabricación, el hecho de
proceso con ganancias económicas positivas, Gastos generales 7,5
fabricar automóviles
de automóvil
no es necesariamente
especialmente en el contexto de los florecien- un generador
tes mercados de las naciones en desarrollo y Transporte público 21,4 eficiente de empleo.
donde la infraestructura existente es limitada Fuente: BCTB (1996) en Litman (2005b) Foto de CD “Useful Photo Images”

(Ravallion, 1990; Ling and Zhongyi, 1996; y

Keddeman, 1997).
Sin embargo, la eficacia de una economía cen-
trada en el automóvil puede no ser tan impresio-
nante cuando se le compara con los usos alter-
nativos de la misma inversión. Gran parte del
desarrollo de la infraestructura moderna y de la
fabricación de vehículos demanda mucho capital.
La mecanización del proceso de fabricación sig-
nifica que las empresas han tenido gran éxito en
mejorar la calidad y la confiabilidad, así como en
la minimización de los costos de trabajo (Figura
89). Cuando se mide sobre la base del empleo
generado por inversión inicial, la fabricación de
vehículos en realidad no es necesaria
Un estudio realizado en 1999 en Texas (Es-
tados Unidos) evaluó la actividad económica

73
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Por lo tanto, buscar el desarrollo económico a
través de la fabricación de vehículos y del uso
de vehículos puede no ser el mejor uso de los
recursos. Litman (2005b) nota que:
“Incluso en Alemania, que es un gran expor-
tador de vehículos, un sistema de transporte
menos orientado sobre el automóvil pro-
porcionaría un aumento neto en el empleo
nacional (Ebinger et al., 1998). Un modelo
exhaustivo de evaluación económica encontró
resultados similares en una escala internacio-
nal (ASTRA, 2000). Esto indica que las políti-
cas que reducen los gastos del consumidor
en los vehículos motorizados y el combustible
tienden a incrementar el empleo y la actividad
comercial, particularmente en regiones que
importan petróleo.”
Construcción de infraestructura
De forma similar a la fabricación de automóvi-
les, la infraestructura de vías se ha considerado
Fig. 90 como un generador efectivo de empleo y como
La mayoría de las un pre requisito para el éxito en general. Sin
inversiones de grandes
embargo, Banister y Berechman (2000, p.3)
construcciones de
carreteras, como se anotan que:
muestra aquí en “La creencia de que la inversión pública en
Midrand (Sudáfrica), infraestructura generará crecimiento econó-
son dirigidas mico se ha utilizado con frecuencia como una
hacia maquinaria
y materiales en justificación para la destinación de recursos
al sector del transporte. Gran parte del pro-
lugar de empleo.
Foto por Lloyd Wright grama de construcción de vías en los países
74
desarrollados y en vías de desarrollo se ha
promovido con base en estos argumentos,
aunque los mismos parecen no estar claros.”
Dittmar (1999) encontró que las inversiones en
vías vehiculares solo crean cerca de un empleo
por cada US$ 1,5 millones de gastos guberna-
mentales, en comparación con US$ 5.000 a
US$ 30.000 por otros programas de gobierno.
Igual que la fabricación de automóviles, la
infraestructura de vías hoy en día involucra una
entrada baja de empleo con relación a la mayor
inversión en maquinaria.
Es debatible el hecho de que los proyectos de
construcción de vías sean la mejor opción dispo-
nible para capitalización de entre innumerables
opciones de inversión. De forma algo predecible,
los estudios de factibilidad sobre el desarrollo
de infraestructura vial casi siempre dan un
veredicto de que el proyecto es “factible”. Sin
embargo, Litman (2003, p. 7–6) enfatiza que
deben considerarse siempre inversiones en trans-
porte alternativas a la construcción de vías:
“Aun si los gastos en autopistas incrementan la
productividad económica, no son necesaria-
mente la mejor inversión… Las inversiones en
modos y estrategias de administración alter-
nativas que fomentan el mejor uso de la ca-
pacidad vial existente tienden a proporcionar
más beneficios económicos que la expansión
de las vías actuales para reducir la congestión.
Un importante estudio mostró que las tasas
de crecimiento económico son más altas en
las regiones con sistemas de transporte más
diversos y menos dependientes del automóvil
(Kenworthy et al., 1997).”
Impactos del desarrollo sin automóviles sobre
el empleo
La naturaleza de menor escala de la infraestruc-
tura sin automóviles puede de hecho prestarse
mejor para técnicas de construcción de mayor
intensidad de trabajo manual. Mientras que
la construcción de vías se basa en el uso de
maquinaria pesada (Figura 90), el desarrollo del
espacio público característicamente se basa en
una aproximación más artesanal y de mayor in-
tensidad de trabajo. Por eso, la peatonalización y
otras iniciativas sin automóviles probablemente
generarán un mayor componente de trabajo
para el ingreso de inversión dado (Figura 91).
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

Tabla 13: Personal de administración de la

“ciclovía” de Bogotá
Número de
Cargo
empleados
Coordinador general 1
Supervisores 5
Directores de ruta 22
Guardianes de la ciclovía 165
Administradores de puntos de 12
aeróbicos
Instructores de aeróbicos 42
Auxiliares de mantenimiento 24
Voluntarios de servicio social 1.900
Auxiliares de policía 300
Agentes de tránsito profesionales 30
Profesionales de servicios de 5
emergencia
Total 2.506
Fig. 91 Fuente: Wright y Montezuma (2004)
Gran parte de la inversión para los proyec-
tos de peatonización, como se muestra aquí en los corredores sin automóviles y con el perso-
en Bogotá, normalmente va hacia el empleo. nal que maneja el evento. Un evento dominical
Foto por Lloyd Wright
típico en Bogotá involucra aproximadamente
Más aún, la manufactura y operación de 2.500 personas de apoyo (Tabla 13). De estos,
vehículos no motorizados puede proporcionar casi 1.900 son estudiantes voluntarios que están
verdadero empleo. Así: completando sus requisitos de servicio nacional.
n Se estima que los bicitaxis (rickshaws) en Una encuesta realizada en el 2004 permitió
India proporcionan entre 6 y 9 millones de contar 1.517 quioscos de venta en los 120 kiló-
empleos (AITD, 1996); metros del evento dominical sin automóviles de
n Los bicitaxis (rickshaws) en Dhaka (Bangla- Bogotá. El empleo total en estos quioscos se es-
desh) emplean entre 300.000 y 500.000 per- timó en 2.033, un promedio de 1,34 empleados
sonas directamente (Figura 90); por quiosco. Los quioscos proporcionaban una
n Los taxis no motorizados en Sri Lanka re-
presentan 300.000 trabajos directos (DFID,
2002);
n Se emplean más personas en China en fa-
bricación de bicicletas que en fabricación de
automóviles (Hook, 2002).
Cuando se compara la fabricación de automóvi-
les con la fabricación de vehículos no motoriza-
dos se basa en menores entradas de materiales y
mayores entradas de mano de obra por inversión.
Finalmente, la operación de un área sin auto-
móviles también conlleva a un potencial empleo Fig. 92
adicional. Wright y Montezuma (2004) docu- En muchas partes
mentaron los beneficios en términos de empleo del Sur de Asia los
bicitaxis representan
que emanan del evento dominical semanal sin un importante
automóviles en Bogotá. Esta investigación notó el generador de empleo.
empleo ganado con los vendedores que trabajan Foto por Karl Fjellstrom

75
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

los automóviles se identificaron en los corredo-

res (Figura 94). En total, estos negocios relacio-
nados con automóviles generaron empleos para
un estimado de 274 personas, que es solo un
13% del empleo generado durante un domingo
sin automóviles.
La comparación entre ambas cifras de empleo es
bastante dramática. El evento sin automóviles
proporciona 7,4 veces la cantidad de empleo del
sector privado que los negocios relacionados con
automóviles ganan en la misma área. Esta cifra
se convierte en 16,5 veces más en relación a la
del empleo en base al automóvil si se incluyen
las funciones de administración municipal.
Encuestas adicionales indicaron que para
muchos de los vendedores informales el evento
dominical era su único ingreso. Por ello, la
experiencia de Bogotá indicó que la naturaleza
de pequeña escala de los eventos sin automóviles
puede ofrecer un ambiente atractivo de empleo
Fig. 93 gama de servicios y actividades empresariales, para grupos sociales vulnerables.
La gran cantidad de incluyendo comida y bebida, reparación y acce-
vendedores informales sorios para bicicletas, y bienes de consumo (Fi- 3.3.5 Servicios públicos
y quioscos a lo largo de gura 93). Estos resultados luego se compararon Otra preocupación común sobre las áreas sin
la “Ciclovía” dominical con los empleos relacionados con automóviles automóviles está relacionada con el acceso de
de Bogotá demuestran
en los mismos corredores (Tabla 14). Un total los servicios públicos, especialmente bomberos,
claramente la
importancia del evento de 70 establecimientos que ofrecían atención a policía y ambulancias.
para los ciudadanos.
Foto por Lloyd Wright Tabla 14: Negocios relacionados con automóviles en la “ciclovía”
Número de negocios Número de empleados
Fig. 94 Tipo de negocio
en la “ciclovía” en promedio por negocio
El empleo generado por
Estación de servicio (solo combustible) 13 5,7
los negocios relaciona-
dos con automóviles a Estación de servicio (servicios 6 4,1
lo largo de la “Ciclovía” completos)
de Bogotá es solo una Taller de reparación de autos 9 3,4
fracción del empleo Instalación de lavado de autos 17 4,7
creado por el evento sin
automóviles dominical. Alquiler o venta de autos 25 2,6
Foto por Lloyd Wright Fuente: Wright y Montezuma (2004)

Vehículos de emergencia
Para pacientes con traumatismos graves o con
paro cardiaco, la menor demora en el trata-
miento puede representar una amenaza contra
la vida. Por ello, incluso en muchas áreas “sin
automóviles”, los vehículos de emergencia no
tienen restricción vehicular. Sin embargo, dada
la poca frecuencia del uso de ambulancias, este
tipo de exención hace muy poco para cambiar la
naturaleza global de un área sin automóviles.
Sin embargo, en algunos distritos sin automó-
viles, la anchura de las calles puede ser muy

76
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

angosta como para permitir el paso de ambulan-

cias. En estos casos, y en otros en los cuales se
restringe las ambulancias por una u otra razón,
hay opciones para proporcionar tratamiento
médico rápido. Una posibilidad son vehículos
ambulancia más pequeños (como bicicletas
y motocicletas especialmente diseñadas). Si
las densidades de población son suficientes, el
diseño de un barrio podría incluir centros de
salud locales. Así, habría profesionales médicos
a poca distancia de cualquier vivienda.
Con base en la misma idea se sugiere a veces
que se exima de las restricciones a los vehículos
de bomberos y policía. La policía y la brigada
contra incendios deben responder rápidamente Policía de tránsito Fig. 95
a muchos tipos de situaciones con peligro para En muchas ciudades en vías de desarrollo, la Uso de bicicletas
la vida. Las consecuencias de la demora pesan policía de tránsito es probablemente la que más de trabajo para
más que el deseo de tener un ambiente com- se rehúse a apoyar abiertamente las iniciativas recolectar basuras
pletamente sin automóviles. Si bien se puede en Johannesburgo
sin automóviles. Dichas iniciativas pueden verse
defender el uso de los vehículos de bomberos (Sudáfrica).
como más trabajo para la policía, o por el con- Foto por Lloyd Wright
y de policía, también hay alternativas que se trario como una amenaza a su actividad princi-
pueden considerar. Muchas fuerzas de policía pal, que es asegurar el flujo suave del tráfico. Sin
operan ahora con efectividad basadas al menos embargo, también hay puntos que beneficiarán
parcialmente en bicicleta. De hecho, en comu- a la policía pues, el asegurar el flujo suave de
nidades densamente pobladas, es frecuente que bicicletas y peatones probablemente será mucho Fig. 96
la policía en bicicleta pueda cubrir las calles menos estresante y personalmente peligroso Los policías de Bangkok
más rápidamente que la policía en vehículos enfrentan un trabajo
que estar de pie en una transitada intersección
motorizados. Más aún, la descentralización inmensamente
de automóviles. Más aún, trabajar en un área hostil, estresante y
de los servicios de policía y bomberos en sitios sin automóviles, con polución reducida, tendrá contaminado; las áreas
locales ofrece la oportunidad de que dichos beneficios significativos para su salud y reducirá sin automóviles pueden
servicios respondan sin tener que recurrir a los los riesgos de lesiones personales (Figura 96). ser un triunfo para la
vehículos. Así, al igual que el cuidado médico, Demostrar que la peatonalización en realidad policía de tránsito.
ubicar servicios de bomberos y de policía en llevará a una reducción global del tráfico y no
Foto por Karl Fjellstrom (CD de
Fotos GTZ en Transporte Urbano)
comunidades densas puede obviar la necesidad
de grandes números de vehículos.
Muchos de los mismos argumentos, aunque
menos convincentes, se hacen en el caso de otros
servicios como el acueducto, alcantarillado, reco-
lección de basuras y electricidad. Sin embargo, en
estos casos existen amplias opciones para darle
servicio a la infraestructura sin necesidad de
grandes vehículos motorizados (Figura 95). Se
puede desplegar personal con equipos personales
de servicio que puedan cargarse o moverse
mediante carretillas de mano. Naturalmente
puede haber ocasiones excepcionales en las cuales
se necesiten vehículos motorizados para ciertas
acciones, o al menos sean altamente convenientes.
Como manifesté antes, se pueden hacer pequeñas
excepciones adecuadamente sin comprometer la
premisa global del área sin automóviles.

77
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Fig. 97 a la concentración del mismo en otro lugar será
La presencia de un solo también una prioridad para la policía. Final-
vehículo en la zona mente, un poco de marketing puede hacerse
peatonal Chinatown para mostrar que la peatonalización no repre-
en Kuala Lumpur senta una pérdida de importancia para la policía
cambia completamente
de tránsito. Imágenes que muestren las labores
la experiencia
para el peatón. policiales en este nuevo ambiente y el nivel de
Foto por Lloyd Wright sofisticación de los diseños sin automóviles
pueden ayudar en gran medida a disminuir sus
preocupaciones.
3.3.6 Residentes locales
La conversión de un área existente en una
zona sin automóviles puede estar llena de
difíciles decisiones políticas. Rara vez el 100%
de los residentes favorecerá dicha conversión.
Invariablemente habrá individuos que querrán
retener el uso de vehículos motorizados para uso
personal. Por ello, en muchos casos se les han
dado especiales exenciones a los moradores. De
78
igual forma, el esquema de cobros de congestión
en Londres ha dado un descuento de 90% a los
residentes que viven dentro de la zona de alta
congestión. Las restricciones propuestas en el
centro de París dará exenciones a sus moradores
locales.
A diferencia de las exenciones para los servicios
públicos, la exención para los residentes es una
gran reducción de la rigidez en el concepto de
áreas sin automóviles. En estos casos, el área
puede tener la misma intensidad de automóviles
que cualquier otro sector de la ciudad. La
exención a los residentes esencialmente erosiona
la base y la intención de desarrollar un área
sin automóviles. Hasta un número mínimo de
vehículos que ingresen el área “sin automóviles”
pueden alterar dramáticamente la experiencia
peatonal (Figura 97).
Más aún, el gran número de vehículos residen-
ciales puede hacer que la aplicación sea muy difí-
cil, a no ser que se emplee un sistema de entrada
electrónica costoso. Por ello, en dichos casos, es
quizás preferible tomar una valiente decisión
política y no permitir excepciones residenciales.
Como lo nota Crawford (2000, p. 227), esta
política aparentemente draconiana podría resol-
verse amigablemente a través del mercado:
“Si hay apoyo amplio para la conversión, los
pocos que decidan mudarse no deberían
tener problemas para lograr vender sus
residencias con utilidades: si el trabajo de
planificación se ha hecho correctamente,
más gente querrá mudarse al área de la que
querrá irse.”
Sin embargo, se reconoce que cualquier tipo de
expropiación de propiedad es un tema difícil de
emprender para cualquier municipalidad.

3.4 Procesos de participación
“Intentar forzar a las personas a aceptar algo que
se cree bueno y glorioso pero que en realidad no
quieren – aun cuando se pueda esperar que les
guste cuando experimenten sus resultados – es
la piedra angular misma de la creencia anti-
democrática.”
—J.A. Schumpeter, 1961
El cambio impuesto desde arriba probablemente
encontrará resistencia sin importar el mérito de
un proyecto. El cambio apoyado desde abajo
probablemente no será resistido sin importar
las actitudes de arriba. Si un proyecto sin
automóviles va a ser verdaderamente aceptado
y sostenido, es fundamental el apoyo fuerte de
la comunidad. El poder de los ciudadanos que
toman posesión sobre su propia comunidad no
puede subestimarse.
Desafortunadamente este valioso recurso algu-
nas veces se olvida en los procesos de planifica-
ción que pueden enfocarse más en los “expertos”
en planificación y diseño que en la persona
promedio. Cuando se desarrolla y diseña una
calle sin automóviles, hay pocos expertos que
sean mejores que las personas que viven en esa
calle en particular. Mientras que el diseño y
construcción de vías y pasos elevados requieren
amplia habilidad técnica y vastas sumas de
inversión, una ciudad sin automóviles invita
mucho más a la participación pública.
Prácticamente todo el mundo tiene una opinión
de cómo mejorar su barrio. Un proyecto sin au-
tomóviles puede ser un catalizador para cambios
del área local que revitalicen una comunidad.
Más aún, dado el impacto sobre los valores de la
propiedad, la mayoría de la gente tomará cual-
quier transformación de su comunidad con una
gran cantidad de auto-interés económico. La
gente también estará inherentemente orgullosa
del sitio donde viven y tomarán un papel activo
si se les da la oportunidad.
El reto de hacer que la participación pública
funcione está en la organización y el esfuerzo
inicial que se haga en el alcance personal. Como
lo evidencia la investigación de Appleyard (1981),
las comunidades dependientes de los automóvi-
les con frecuencia han perdido su sociabilidad.
Los vecinos pueden no conocerse unos a otros ya
que pocos se aventuran a las calles.
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
Fig. 98
Proceso de participación
pública en Manila
(Filipinas) para un
proyecto apoyado
por USAID.
Foto por John Ernst
No obstante, se pueden usar técnicas creativas
de participación para revertir los años de
interacción comunitaria artificial (Figura 98).
Los proyectos de zonas de vivienda en el Reino
Unido regularmente han hecho uso de las fiestas
de calle para vigorizar el interés en los proyectos,
así como también para solicitar ideas y sugeren-
cias. La misma fiesta de calle también funciona
como demostración propia de la mejor práctica
del concepto sin automóviles. Otra opción es
instalar un tablero de ideas de la comunidad
en el cual los residentes puedan poner sus ideas
y ver las opiniones de otros (Figura 99). Si hay
recursos disponibles, quizás el mecanismo más
efectivo para asegurar que todos los residentes
tengan la oportunidad de expresar su opinión es
una encuesta en toda la comunidad. Las entre-
vistas personales presentan la oportunidad de
discutir el proyecto con los vecinos cara a cara.
Las preguntas y preocupaciones se pueden abor-
dar fácilmente de manera individual. De igual
Fig. 99
Bajo la administración
del alcalde Antanas
Mockus, Bogotá utilizó
“tableros de ideas” para
que los ciudadanos
expresen sus opiniones.
Foto por Lloyd Wright
79
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 100 En realidad, los desarrolladores del proyecto no

Un modelo de diseño están relegados a ninguna técnica en particular
conceptual ayuda de participación pública. Se puede emplear múl-
a los moradores del tiples técnicas en diferentes etapas para solicitar
home zone Northmoor la mayor participación posible. Las técnicas de
en Manchester a
entrevista y encuesta personal pueden funcionar
comprender cómo
quedará el proyecto. bien en las etapas tempranas para asegurar que
Foto por Ian Finlay Architects haya acercamiento a todos los residentes (o por
lo menos a una muestra representativa). Una
vez que los residentes sientan que tienen tanto
un interés en el proyecto como una voz en el
proceso, hay mejores posibilidades de una parti-
cipación sostenida.
A medida que el proceso avanza pueden ser
apropiadas charrettes de diseño en las cuales se
discutan las configuraciones reales de la calle.
Una maqueta de diseño o un ejercicio de modelo
de construcción pueden ser apropiados para
desarrollar realmente un sentido tridimensional
del proyecto. El uso de modelos e ilustraciones
es particularmente efectivo para proporcionar un
forma, las entrevistas también proporcionan
la mejor manera de obtener retroalimentación
detallada sobre el esquema propuesto.
Medios más costo-efectivos de recolectar dichos
aportes son las reuniones comunitarias en una
ubicación central como un colegio o centro
comunitario. El reto de estas reuniones es
atraer a un grupo de personas suficientemente
Fig. 101 amplia de la comunidad. Debido a la pérdida de
Una maqueta de coherencia de la comunidad y la dificultad para
diseño durante la con-
ferencia Towards Carfree la programación, estas sesiones comunitarias
Cities V en Budapest. algunas veces solo atraen a quienes están fer-
Foto por Joel Crawford vientemente a favor o en contra del proyecto.

Fig. 102 y 103

Los paquetes de software de hoy dan poder
de imaginación en el diseño a cualquiera.
Imágenes cortesía de Fundación Ciudad Humana

80

punto focal visual para las discusiones (Figuras
100 y 101). Herramientas sencillas de software
como AutoCad y Photoshop pueden facilitar
“Cuesta $10 millones construir solo un paso elevado
los aportes de diseño de los residentes. El soft-
ware avanzado de edición de fotografías (para
imágenes estáticas) y programas de modelado
tridimensional (para videos y visitas virtuales)
le permiten obtener a los residentes un sentido
visual fuerte del proyecto (Figuras 102 y 103).
Las reuniones basadas en comunidad deberían
estar bien organizadas con una agenda definida
que sea clara para todos. Al mismo tiempo, se
debe emplear suficiente flexibilidad como para
permitir una discusión tan fluida como sea
posible. Sin embargo, a pesar de lo deseable que bicicleta por $ 500.000.000, aproximadamente
puede ser un proceso basado en consenso puro,
no es probable que haya acuerdo del cien por
ciento en todos los puntos. Por lo tanto se debe
tener una copia escrita de todos los comentarios
para tener un registro oficial. Una revisión
estudiada de los comentarios puede permitir
desarrollar soluciones que se espera que sean
aceptables para la mayoría de los residentes, y
especialmente para aquellos que no han podido
asistir a las reuniones comunitarias y a las plani-
ficaciones comunitarias de diseño.
La participación pública puede parecer un pro-
ceso difícil y largo. Sin embargo los beneficios
de la apropiación y aceptación de un proyecto
por parte de la comunidad pesan mucho más
que los retos involucrados.
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
3.5 Financiar un proyecto sin
automóviles
sobre una autopista. Los beneficiarios de este
paso elevado serán diversos, pero concentrados
en los conductores adinerados. Estos mismos $10
millones pueden comprar 150.000 bicicletas de
buena calidad, o reducir el precio a la mitad
de 300.000 bicicletas. También comprarían
100.000 bicitaxis (rickshaws) modernizados,
lo cual crearía 100.000 empleos. ¿Por qué los
contribuyentes generales subsidian una cosa y no
la otra? Puesto de otra manera, usted podría darle
a cada hombre, mujer y niño en Senegal una
el costo de 10 kilómetros de metro o una avenida
principal.”
—Walter Hook y John Howe, 2004, p. 70
Financiar una iniciativa sin automóviles rara
vez es un obstáculo principal para la implemen-
tación, si es que alguna vez lo es. La naturaleza
relativamente simple de un proyecto sin auto-
móviles implica solo costos modestos de plani-
ficación, infraestructura y administración. De
hecho, una conversión sin automóviles puede ser Fig. 104
menos costosa que el mantenimiento anual de El evento sin auto-
una vía para automóviles. móviles de Bangkok
llegó a un final
A pesar de ello, algunas municipalidades de
prematuro debido
ciudades en vías de desarrollo tienen presupues-
a la falta de
tos limitados incluso para el costo relativamente
motivación política
modesto de un proyecto sin automóviles. Esta para continuarlo.
sección describe los tipos de costos involucrados Foto por John Ernst
81
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Tabla 15: Categorías de costo para proyectos sin automóviles

Tipo de proyecto
Categoría del costo Frecuencia del costo
sin automóviles
Evento sin Costos de diseño y planificación Evento de único costo
automóviles (incluye procesos de participación pública)
temporal Costos legales Evento de único costo
Costos de infraestructura Evento de único costo
(señalización temporal y barreras removibles) (pero requiere reemplazo o
mantenimiento eventual)
Costos promocionales Altos costos iniciales con
algunos costos continuos
Costos de administración Costos continuos
(equipos de puesta en marcha, supervisores,
policía, primeros auxilios, etc.)
Costos de eventos como instructores de Costos continuos
aeróbicos, entretenimiento, películas, etc.
(opcional)
Costos de limpieza Costos continuos
Costos de evaluación Periódico
Conversión Planificación y diseño Evento de único costo
permanente sin (incluye procesos de participación pública)
automóviles Costos de infraestructura (mobiliario urbano, Evento de único costo
posible nueva superficie de la calle e iluminación,
señalización y barreras permanentes a la entrada)
Compra de propiedades (si se necesita) Evento de único costo
Costos promocionales Costos iniciales altos con
algunos costos continuos
Administración Continuo
(programación de eventos, policía, etc.)
Mantenimiento de la infraestructura Continuo
Evaluación de costos Periódico

en un proyecto sin automóviles, y luego ofrece 3.5.1 Costos de proyectos sin automóviles
algunas sugerencias sobre la financiación de un La Tabla 15 describe los tipos de costos involu-
proyecto (si acaso se requiere financiación para crados con proyectos sin automóviles temporales
el proyecto). y permanentes. Esta representa los costos de los
proyectos en su totalidad sin compararlos con
Tabla 16: Precio de los costosos eventos sin automóviles de Bangkok los usos existentes. Por ejemplo, el costo para
(año 2001) personal de policía y administración de la calle
Descripción Costo en baht (e US$) puede no ser significativamente diferente de los
mismos costos en una calle basada en automó-
Actividades de planificación y 20 millones de baht (US$ 500.000)
preparación viles. Incluso algunos de los costos pueden ser
Publicidad (televisión, radio y 7 millones de baht (US$ 175.000)
realmente menores en una calle sin automóviles.
periódicos) Por ejemplo, el menor deterioro por el uso de
Costo de administración para los 3 millones de baht (US$ 75.000) una calle sin automóviles se traduce en que los
organizadores profesionales de calle costos de mantenimiento (como la repavimenta-
Manejo de tráfico y evaluación del 3 millones de baht (US$ 75.000) ción) serán menos frecuentes.
proyecto
Los modestos requisitos de una calle sin au-
Total 33 millones de baht (US$ 825.000) tomóviles deberían permitir que el proyecto
Fuente: Laosirihongthong y Pattaramunikul, 2004
sea financieramente sostenible. Sin embargo,

82
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

Fig. 105
El Ginza de Tokio es un
evento de fin de semana
altamente popular
que utiliza muebles
callejeros con costos
relativamente bajos
para crear un ambiente
simple pero placentero.
Foto por Lloyd Wright

Bangkok terminó su evento dominical sin intersecciones y se añade algo de mobiliario ur-
automóviles en Silom Road en gran medida por bano simple (sillas, mesas y bancos). El personal
razones de costos. En el 2001, Bangkok empezó de policía conduce esta actividad en su mayoría
un cierre semanal de Silom Road, localizado como parte de sus labores normales. A pesar de
en el centro comercial de la ciudad (Figura esta modesta inversión, el evento de Ginza es
104). Una campaña promocional extensa que extremadamente popular y atrae grandes multi-
incluyó avisos en televisión, radio y periódicos tudes cada fin de semana (Figura 105).
acompañó al proyecto. Más aún, el evento sin Así, Bangkok posiblemente creó sin necesidad
automóviles involucró un tema global conocido un diseño sumamente complejo y costoso que
como las “Siete maravillas en Silom”, en el cual no era sostenible a largo plazo. Ciudades como
se presentaban diferentes temas a través de Tokio y Bogotá tienen eventos semanales que
muestras y entretenimiento. Estos temas inclu- se han convertido en un encuentro permanente
yeron “Mundo verde”, “Baile”, “Música” y “Feliz para la población. A medida que la implemen-
Año Nuevo”. Los eventos del domingo estaban tación de un evento semanal sin automóviles
atrayendo hasta 150.000 personas (Laosirihong- se vuelve rutina, los costos eventualmente se
thong and Pattaramunikul, 2004). Desafortu- reducen a niveles muy modestos.
nadamente, la extravagancia de la inversión en
el evento terminó por socavar el proyecto entero. 3.5.2 Financiamiento sin automóviles
La Tabla 16 resume los costos de los siete even- Hay muchas fuentes potenciales de financia-
tos especiales que se llevaron a cabo durante los miento si las municipalidades requieren cual-
domingos sin automóviles en Silom Road. Los quier inversión adicional para tener un evento
siete eventos costaron un total de US$ 825.000. sin automóviles o para desarrollar una calle sin
Finalmente, esta exposición minó el proyecto automóviles permanente. Los costos se pueden
y forzó la terminación de los cierres semanales dividir en tres categorías distintas para los
de la calle, que eran disfrutados por un amplio esfuerzos de obtención de fondos:
segmento de la población. 1. Costos de planificación y desarrollo;
En contraste, el distrito Ginza de Tokio admi- 2. Costos de infraestructura;
nistra un cierre semanal sábados y domingos 3. Costos de administración.
con pocos costos adicionales para la ciudad. La Tabla 17 muestra posibles fuentes de ingresos
En vez de eso se ponen barreras simples en las para cada una de estas categorías principales.

83
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Tabla 17: Fuentes potenciales de ingreso para proyectos sin automóviles
Categoría
Fuentes potenciales de ingreso
de costo
Planificación • Presupuestos departamentales existentes
y desarrollo • Presupuestos gubernamentales regionales y nacionales
• Agencias bilaterales internacionales
• Global Environment Facility (GEF)
• Organizaciones internacionales (p.ej. UNDP, UNEP y
Banco Mundial)
• Bancos regionales de desarrollo (p.ej. ADB, BID, AfDB)
• Fundaciones privadas
Planificación • Ingresos por impuestos locales
y desarrollo • Presupuestos gubernamentales regionales y nacionales
• Bancos internacionales de desarrollo
Administración • Presupuestos departamentales existentes
• Publicidad comercial
• Apoyo del sector privado
• Cargo por congestión, peajes y cargos por estacionamiento
• Desarrollo de la propiedad comercial
3.5.3 Planificación y desarrollo
La cantidad de ingresos para la planificación
depende del alcance y de la naturaleza del pro-
yecto. Si el proyecto es relativamente modesto
y no requiere el uso de consultores extranjeros,
la mayoría de costos pueden ser absorbidos
por los presupuestos del personal existente.
Sin embargo, en algunos casos la naturaleza
del proyecto y / o el deseo de incorporar
experiencias de fuera implica la contratación
de consultores. Sin embargo, en comparación
con proyectos de vías para automóviles, los
requisitos de planificación e ingeniería de un
proyecto sin automóviles no son extravagantes.
Por ello, pueden ser suficientes los presupuestos
existentes proporcionados por los ingresos de
impuestos generales.
Adicionalmente, las entidades gubernamentales
nacionales y regionales quizás pueden contri-
buir con financiamiento al proyecto, particu-
larmente si el proyecto representa una mejor
práctica nacional que actúe para influir sobre
otras ciudades. Por la misma razón las agencias
internacionales de donación también pueden
contribuir a la planificación del proyecto,
especialmente si el proyecto tiene potencial de
reproducción. Las agencias bilaterales como la
Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional
(SIDA, por sus siglas en inglés) y la Agencia
Estadounidense para el Desarrollo Internacio-
nal (USAID, por sus siglas en inglés) pueden
contribuir con financiamiento para la fase de
84
desarrollo del proyecto. Otras agencias como
la Agencia Técnica Alemana (GTZ) podrían
contribuir con asistencia técnica a través de la
provisión de expertos internacionales.
Otra fuente internacional de financiamiento,es
la Global Environment Facility (GEF), que fue
creada para ayudar a catalizar los proyectos que
resultan en reducciones de emisiones de gases
de invernadero. Los proyectos sin automóviles
probablemente serían aptos por ello. De hecho,
los proyectos GEF en ciudades como Santiago,
Lima, Ciudad de México y Manila tienen com-
ponentes de proyecto que incluyen la promoción
de transporte no motorizado. El tamaño de una
subvención GEF depende del tipo de aplicación
y de la naturaleza del proyecto. Los mecanismos
de financiación de GEF incluyen:
1. Programa de pequeñas subvenciones (menos
de US$ 50.000);
2. Programa de empresas pequeñas y medianas;
3. Facilidad para preparación y desarrollo del
proyecto (PDF);
• PDF Bloque A (hasta US$ 25.000 para pre-
paración del proyecto);
• PDF Bloque B (hasta US$ 350.000 para
preparación del proyecto);
• PDF Bloque C (hasta US$ 1 millón para
preparación del proyecto);
4. Proyectos de tamaño mediano (hasta US$ 1
millón por proyecto);
5. Proyectos de tamaño completo (grandes sub-
venciones a veces de hasta US$ 10 millones).
3.5.4 Infraestructura
Si se requiere actualizaciones de la infraestruc-
tura en el proyecto, el financiamiento para la
infraestructura sin automóviles puede tener
la misma lista de opciones que otros tipos de
infraestructura de transporte (aunque con un
costo global significativamente menor). Las
fuentes locales y nacionales de financiamiento
para la infraestructura son la primera línea
lógica para considerar. Sin embargo las fuentes
internacionales, como los bancos regionales de
desarrollo y el Banco Mundial, también son
posibilidades.
3.5.5 Administración
Finalmente, la administración y mantenimiento
de un proyecto sin automóviles tal vez involucra
la mayor diversidad en términos de fuentes

potenciales de financiamieto. En muchos casos,
los presupuestos gubernamentales locales y/o
nacionales existentes serán suficientes para
apoyar los modestos costos involucrados.
Sin embargo, las alianzas con el sector privado
también son una opción. El evento dominical
sin automóviles en Bogotá ha recibido aproxi-
madamente la mitad de su apoyo continuo
de una compañía de seguros. Puesto que el
evento sin automóviles promueve la salud y
una reducción en los accidentes vehiculares,
la industria de seguros suele ver estos eventos
como una inversión de negocios sensata. El
apoyo comercial con moderación puede ser una
fuente de financiamiento útil, siempre y cuando
el mensaje comercial no empiece a sobrecargar
visualmente el evento. Ciudades como Bogotá y
Quito han permitido algunos anuncios comer-
ciales durante el evento sin automóviles para
ayudar a asumir los gastos que estos representan
(Figuras 106 y 107).
Los ingresos provenientes de los esquemas
de cobro diseñados para disuadir del uso del
automóvil pueden ser un mecanismo apropiado
para financiar las actividades sin automóvi-
les. Herramientas de manejo de la demanda
como cargos por congestión, peajes y tasas de
estacionamiento ayudan a inculcar el conjunto
apropiado de incentivos para apoyar la viabili-
dad del desarrollo sin automóviles. Atar estos
ingresos directamente a la administración y
mantenimiento continuo de un proyecto sin
automóviles puede proporcionar una fuente de
ingresos sostenible.
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
3.6 Temas de implementación Fig. 106 y 107
“Usted ve las cosas como son y pregunta por que. Los ingresos por
Pero yo sueño con las cosas que nunca fueron y anuncios comerciales
ayudan a financiar los
pregunto por que no.” eventos dominicales
—George Bernard Shaw (1856–1950) sin automóviles en
Pocas decisiones en el proceso de desarrollo del Bogotá y Quito.
proyecto generarán mayor debate que la elección Fotos por Lloyd Wright
de ubicación del proyecto y tamaño inicial del
mismo. Un proyecto inicial demasiado ambi-
cioso puede dar resultados menos que satisfac-
torios. Cualquier primera fase no exitosa puede
disminuir las posibilidades de cualquier intento
futuro. Sin embargo, una fase inicial demasiado
cuidadosa puede producir pocos beneficios
tangibles y así probablemente dañar los prospec-
tos futuros de proyectos sin automóviles.
3.6.1 Ubicación del proyecto
La identificación de una comunidad o calle
comercial apropiada para una demostración sin
automóviles involucra una variedad de conside-
raciones:
n Apoyo local por parte de residentes y comer-
ciantes;
n Facilidad de implementación desde el punto
de vista topológico y de infraestructura;
n Patrones de transporte y niveles de tráfico ac-
tuales;
n Costo probable del proyecto;
n Potencial para reproducción en otros lugares;
n Probabilidad global de éxito.
Las comunidades con bajos niveles de posesión
de automóviles podrían ser un blanco lógico en
términos de mayor facilidad de implementación.
85
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Fig. 108
El distrito Camden
(Londres) desarrolla un
evento sin automóviles
anual que cubre
algunas cuadras.
Como lo sugiere la señal
de la foto, estos eventos
de pequeña escala
pueden ser un “ desvio”
de los esfuerzos más
serios “sin automóviles”.
Foto por Lloyd Wright
Sin embargo, una muestra más prominente en
un área de alto uso vehicular será una demos-
tración más poderosa. Más aún, dado que la
posesión de vehículos puede estar relacionada
con el ingreso, la elección de áreas con pocos
automóviles puede hacer surgir preguntas sobre
la equidad. Dicha demostración puede sugerir
que los diseños sin automóviles son solo para los
pobres. Este mensaje claramente va en contra de
la intención general y la filosofía de los esfuerzos
sin automóviles bien diseñados. Para darse
cuenta del verdadero potencial de un evento
sin automóviles, especialmente en términos de
polución y reducción de la congestión, el foco
debería estar, en la medida de lo posible, en
áreas dependientes de automóviles.
3.6.2 Tamaño del proyecto
El área cubierta por la iniciativa sin automóviles
está relacionada de cerca con el impacto del pro-
yecto y su efectividad. Sin embargo, el tamaño
también puede estar relacionado con la comple-
jidad del proyecto; las aplicaciones de grandes
áreas requieren mayor planificación, inversión
y manejo. En general, las ciudades deben optar
por experimentos iniciales de mayor tamaño
que se puedan implementar efectivamente.
Muchos eventos sin automóviles llevados a cabo
el día internacional sin automóviles (22 de sep-
tiembre) son empresas relativamente pequeñas.
En muchos casos estos eventos solo cubren una
cuadra de la ciudad (Figura 108). La naturaleza
limitada de esta aproximación probablemente
86
haga poco para que haya conciencia a nivel de
toda la ciudad sobre las opciones sin automóvi-
les. De hecho solo los residentes de la cuadra sin
automóviles podrían saber que existe.
Idealmente, el día sin automóviles debería cubrir
suficiente distancia como para permitir por
lo menos un viaje interesante en bicicleta. La
distancia debería ser también suficiente para
fomentar por lo menos algún cambio de modo
en los viajes locales (p.ej., trabajo, compras,
escuela). Por esto, sería apropiado algún análisis
estratégico que conecte las áreas residenciales o
las principales estaciones de transporte público
con las calles de compras.
3.6.3 Días y horas de operación
La programación de opciones sin automóviles
es otra decisión importante en el proceso que
apuntará al éxito del área. Entre más largo sea el
período sin automóviles, será más probable que
el área o el evento entren en el marco mental de
la ciudadanía.
En el caso de un área sin automóviles per-
manente, las horas de las excepciones varían
significativamente entre los diferentes proyectos.
Los períodos pueden variar entre prohibiciones
de 24 horas para todos los vehículos motoriza-
dos (con la posible excepción de los vehículos
de emergencia) y una gran ventana de acceso
motorizado permitido. Obviamente, para incul-
car verdaderamente el concepto sin automóviles
en un área se requiere algo más que unas pocas
horas de cierre. Para inculcar firmemente la idea
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

sin automóviles se prefieren restricciones vehi- Fig. 109

culares durante los períodos de compras de día La “calle 24 horas”
y paseos nocturnos. Si se necesitan períodos de de Curitiba ayuda a
envío motorizado o si estos son un compromiso extender la actividad
con los negocios, la mejor programación para social por la noche.
Foto por Vera deVera
dichos envíos es durante las últimas horas de la
noche o las primeras de la mañana. El acceso de
los residentes es más complicado puesto que en
este tiende a haber un rango mayor de horas (o
incluso horas de acceso no restringidas). Incluso
el acceso ocasional de los vehículos puede hacer
mucho para reducir la atmósfera de un área sin
automóviles. Un vehículo sencillo puede reducir
en gran medida la naturaleza “sin automóviles”
del área puesto que los usuarios de repente nece-
sitarán estar más concientes de sus movimientos
y de su seguridad.
Las horas de las tiendas en una calle sin automó-
viles tendrán influencia sobre los patrones. Si las
tiendas cierran temprano, probablemente habrá
poca actividad nocturna en el área, lo cual
puede disminuir la sensación de seguridad. Sin
la actividad generada por los cafés y las tiendas,
disminuirá la probabilidad de que los residentes
y los visitantes tomen paseos. Curitiba ha
creado su versión de la “Calle de 24 horas” para
estimular horas más largas de actividad callejera En contraste, un evento sin automóviles de fin
(Figura 109). En estas calles se fomentan opera- de semana es una elección apropiada para las
ciones en las tiendas de 24 horas. Por eso, una ciudades en las primeras etapas de sus ambicio-
persona siempre sabe donde puede ir a conseguir nes libres de automóviles. Si bien los eventos
comida, materiales de lectura, internet y otros sin automóviles de fin de semana tienden a ser
servicios. de naturaleza más recreativa, estos eventos sí
En el caso de los eventos sin automóviles representan un laboratorio de menor riesgo para
temporales, la elección de los días y horas de la experimentación. En muchas culturas (pero
operación está determinada por una cantidad no en todas), el domingo suele ser el día de
de consideraciones, que incluyen la intención menor intensidad de tráfico y por eso representa
del evento y muchos factores culturales locales. quizás el mejor punto de partida. Los sábados
Las fechas algunas veces están predeterminadas pueden ser difíciles algunas veces dada la activi-
si el evento sin automóviles gira alrededor de dad del mercado. Ciertamente hay alternativas
un festivo o un evento deportivo. La decisión no motorizadas al envío y el transporte de
de tener un día laboral sin automóviles en productos desde y hacia los mercados, pero la
vez de un fin de semana sin automóviles está cantidad de preparación y de construcción de
íntimamente ligada con los objetivos y con la conciencia puede ser similar a la de un evento
intención del evento. Si el objetivo es demostrar de día laboral. Los festivos y tardes también son
firmemente la viabilidad de las alternativas a la posibilidades que deben ser consideradas. Ade-
conmutación motorizada, un día laboral es la más de su evento de día laboral en febrero y de
elección más lógica. Sin embargo, como se ha su evento semanal dominical, Bogotá también
anotado, un evento sin automóviles en un día tiene un espectáculo sin automóviles durante el
laboral requiere más preparación y una revisión período de vacaciones de navidad. Se estima que
global de la idoneidad de los modos alternativos tres millones de residentes (casi la mitad de la
de transporte. población) se vuelcan a las calles en esta versión

87
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Fig. 110 nocturna para hacer parte de las festividades
El evento nocturno sin (Figura 110).
automóviles en Bogotá Las horas de operación de un evento de día
se desarrolla durante la
temporada de navidad. laboral varían en gran medida entre las culturas.
Foto por Lloyd Wright Como los fines de semana tienden a ser días de
recreación y ejercicio para muchos, un comienzo
temprano para trotadores, ciclistas y familias
estaría acomodado idealmente. La duración
del evento puede depender de las costumbres
locales sobre los paseos y las actividades de
fin de semana. En ciudades latinoamericanas
como Bogotá y Quito, el evento dominical sin
automóviles termina en las primeras horas de la
tarde porque la costumbre local es pasar la hora
del almuerzo con la familia. La programación
también dependerá de qué tan prácticas sean las
horas del equipo de apoyo. Si hay solo un turno
de personal de apoyo disponible, tal vez solo sea
viable un período de ocho horas. Sin embargo,
alternar los turnos del personal es una solución
simple para permitir un evento sin automóviles
más largo.
88
3.6.4 Permanente o temporal
Ya se ha anotado que el punto de partida para
muchas ciudades puede ser un evento sin au-
tomóviles temporal. Un evento dominical sin
automóviles involucra menores complicaciones
de diseño y de manejo que una conversión per-
manente. La experiencia ganada de un evento
dominical puede ser invaluable en términos de
implementar un esquema mayor. La elección
de una medida temporal o permanente puede
compararse con cambiar una ciudad por “evolu-
ción” o por “revolución”.
La idea detrás de un domingo sin automóviles
puede ser paulatinamente crear confianza para
un esfuerzo más extenso. En este sentido se
espera que se inicie un proceso evolutivo en
el cual la ciudad se mueva hacia medidas sin
automóviles más significativas en el futuro. Pro-
bablemente habrá menor oposición ya que los
ciudadanos no estarán abandonando su estilo
de vida motorizado de forma permanente.
Copenhague implementó la peatonalización
permanente de su centro durante varias décadas.
Como lo dice Jan Gehl, este enfoque gradual
redujo el riesgo de rechazo popular (Walsjasper,
2005):
“Una clave del éxito de los esfuerzos de
Copenhague es que se han implementado
gradualmente durante 40 años. Cambios
drásticos hechos de una vez provocan reac-
ciones exageradas.”
Si Copenhague hubiera peatonalizado más
calles simultáneamente, la reacción de los due-
ños de tiendas y de los residentes podría haber
significado una reversión de la política. Un
mecanismo gradual permite a los ciudadanos
acostumbrarse a la peatonalización sin cambios
bruscos en su estilo de vida. La popularidad
obtenida después de los experimentos iniciales
en Copenhague significó que se puede presentar
ahora propuestas más drásticas sin riesgo de
rechazo público.
En el caso de ciudades con figuras políticas
altamente carismáticas y ambiciosas puede ser
posible un método “revolucionario”. Debido al
tiempo limitado de ejercicio de los funcionarios
y a las demandas de otros asuntos, el liderazgo y
el entusiasmo político hacia el desarrollo de una
ciudad sin automóviles pueden ser más bien una

prioridad efímera. Una vez que el impulso y la
atención política se enfocan hacia otros asuntos,
el plazo para la implementación de un proyecto
sin automóviles puede terminarse. La reelección
nunca es una garantía, y en algunos casos como
el de Bogotá, la reelección está prohibida por la
ley. Si un alcalde dinámico y progresista llega al
cargo, tendrá solo entre tres y cinco años para
realizar el proyecto. Jaime Lerner de Curitiba,
Enrique Peñalosa de Bogotá y Myung-bak Lee
de Seúl lograron cambios transformadores con
proyectos significativos dentro de su limitado
tiempo de ejercicio. Si cualquiera de estos líderes
hubiera tomado un mecanismo más cuidadoso,
estas ciudades y el movimiento sin automóviles
hubieran perdido una oportunidad única.
Por supuesto el cambio a través de un enfoque
revolucionario es una propuesta de alto riesgo.
Enrique Peñalosa casi fue despedido por hacer
cumplir restricciones de estacionamiento en
las veredas. Una figura política más cuidadosa
podría haber elegido un mecanismo más sen-
cillo. Sin embargo, para los políticos que creen
verdaderamente en un espacio público de mayor
calidad, hoy es el día para grandes cambios
radicales.
3.6.5 Zona verde o comunidad existente
Una ciudad u organización que intente crear
una ciudad sin automóviles bien debe reflexio-
nar sí construir el proyecto dentro de una comu-
nidad existente o construirlo en un sitio abierto
(por ejemplo una zona verde). La pregunta del
desarrollo de una zona verde o una comunidad
existente conlleva muchas repercusiones para
la naturaleza y el impacto de un proyecto sin
automóviles.
Un proyecto de zona verde puede parecer más
realizable puesto que uno comienza esencial-
mente con una página en blanco. Si los diseños
existentes de las calles y las preferencias locales
se diseñan en función del automóvil, una
conversión probablemente involucrará compro-
misos. Invariablemente se buscarán excepciones
sobre el uso de vehículos. Los usos existentes
de la tierra (comercial, residencial, educacional,
etc.) pueden no ser ideales en términos de
acceso completamente libre de automóviles. En
contraste, una zona verde puede diseñarse en
función de condiciones sin automóviles ideales
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
desde el principio, utilizando un diseño de
referencia sin automóviles en su forma más pura.
Sin embargo, por las mismas razones un pro-
yecto en zona verde puede tener limitaciones
con respecto a la reproducción. No es probable
que se puedan mudar poblaciones enteras a
zonas verdes en un futuro cercano. La realidad
de nuestro mundo urbano significa que las
comunidades existentes necesitarán de alguna
forma adaptarse a formas más sostenibles. Los
experimentos en zonas verdes pueden no ofrecer
muchas señales sobre como realizar este proceso
de conversión.
Frecuentemente los proyectos de zona verde
parecen carecer de las intangibilidades que le
dan vida a las calles de una ciudad. El desarrollo
de nuevas ciudades en Japón son algunos de los
ejemplos desde el punto de vista del diseño de
muy alta calidad. Los proyectos en Oyumino
(Ciudad Chiba) y Tama New Town presentan
intrigantes visiones momentáneas de un estilo
de vida sin automóviles. Sin embargo, dichas
localizaciones algunas veces parecen ser re-
creaciones casi artificiales de una comunidad
real. Sin referencia histórica, el sentido de lugar
parece no existir. Ciertamente estos desarrollos
bien pueden desarrollar cosas intangibles y lo-
grar una escena callejera activa, pero la creación
de una comunidad real puede ser un proceso
generacional.
Las zonas verdes también pueden involucrar
compromisos ambientales que socavan las
ganancias que se logran de otra manera a
través del desarrollo sin automóviles. Una
zona verde puede implicar la destrucción
de los hábitats naturales y del espacio verde
existente. La ruptura, de esas áreas naturales
puede ir en contra de los objetivos ambientales
del área sin automóviles. Más aún, como las
zonas verdes están casi por definición ubicadas
fuera del centro metropolitano, el desarrollo
puede de hecho fomentar no menos viajes
por automóvil, sino más. El acceso al trabajo,
colegio o al entretenimiento en el centro de la
ciudad probablemente significará viajes de larga
distancia. Si bien se podría lograr este tipo de
viajes mediante el transporte público, también
puede significar un incremento inevitable en el
parque automotor. Los residentes podrían vivir
un estilo de vida sin automóviles dentro de los
89

Fig. 111
Una imagen del proyec-
to greenfield planificado
en Mata de Sesimbra.
Imagen cortesía de BioRegional y WWF
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
confines de su comunidad, pero los principales
destinos estarían ahora mucho más lejos. Crear
una economía enteramente autocontenida en
un proyecto de zona verde es posible pero no es
inmediatamente realizable.
A un complejo de viviendas de zona verde
llamado Mata de Sesimbra se le han dado
derechos de desarrollo dentro de un parque
nacional existente en Portugal, en un área
al sur de Lisboa. Sin embargo, este proyecto
está ayudando a rehabilitar la tierra que fue
explotada previamente. Los réditos de las ventas
de vivienda se dedicarán a la rehabilitación del
parque y a establecer una economía local basada
en el eco-turismo. Además de impresionantes
características de vivienda verde tal como rendi-
miento energético, el diseño hace que la mayoría
de los viajes internos se hagan por medios no
motorizados (Figura 111). Sin embargo, incluso
si apenas un porcentaje pequeño de los 30.000
residentes previstos viajan diariamente a Lisboa
mediante vehículos motorizados, muchas de
las ventajas ambientales del proyecto se verán
comprometidas. Éste es un asunto sensible que
los desarrolladores deben sopesar con las otras
ventajas del proyecto.
Una alternativa al desarrollo de las zonas verdes
es el uso de la tierra del brownfield. Los sitios de
brownfield se crean a partir de la recuperación
de antiguas propiedades industriales dentro o
cerca de la base urbana de un área metropo-
litana. El desarrollo de brownfield representa
la oportunidad para una ganancia ambiental
90
dual. Se limpia un sitio industrial y sus residuos
inherentes y simultáneamente se produce un
ejemplo de vida sostenible. Obviamente, una
iniciativa exitosa de brownfield depende de la
capacidad de rehabilitar la propiedad hasta
niveles que permitan su ocupación segura por
parte de seres humanos. Este tipo de desarrollo
depende también de la disponibilidad de dichas
propiedades. Si bien los sitios de brownfield son
bastante comunes en ciudades de Europa del
Este (Hook y Garb, 2002), la disponibilidad de
tales oportunidades puede ser limitada en otros
lugares.
En la realidad, tanto los proyectos que implican
sitios de zonas verdes como los de comunidades
existentes probablemente se necesitarán para
hacer posible un futuro sin automóviles. Los
proyectos de zonas verdes permiten la puesta
en práctica completa de nuevos diseños y con-
ceptos. Los proyectos dentro de comunidades
existentes proporcionan ideas sobre cómo el
desarrollo sin automóviles puede modernizar
nuestras ciudades actuales. Solos, ni los sitios
de zona verde ni las comunidades existentes
pueden producir la gama completa de lecciones
requeridas para probar el potencial del desa-
rrollo sin automóviles. Hasta que los proyectos
sin automóviles no abarquen una variedad más
amplia de grupos de ingreso, formas urbanas,
culturas y formas de vida, el sector podría seguir
siendo un espacio aislado. Los experimentos en
una amplia gama de escenarios pueden ayudar
a legitimar el desarrollo sin automóviles como
opción dominante.
3.6.6 Provisión de alternativas
La disposición de alternativas eficaces tales
como servicios de transporte público adicionales
puede ayudar a evitar los contragolpes políticos
de los conductores enojados. La idea principal
de un evento sin automóviles es animar a los
residentes a que ensayen opciones sostenibles
tales como el transporte público y los medios no
motorizados. Si la calidad de estas alternativas
no es buena en términos de comodidad y servi-
cio, el evento solamente endurecerá la resistencia
futura al cambio. Los eventos sin automóviles
positivos típicamente abordan no sólo la dispo-
sición de medios alternativos sino que también
tienen éxito en crear una atmósfera carnavalesca
que deje a los residentes con la sensación de que

ha ocurrido algo muy especial. La voluntad que
sobreviene puede fácilmente doblegar los riesgos
políticos percibidos, pero la planificación y la
ejecución claramente cuidadosas pueden ser el
principal determinante para alcanzar el éxito.
Por eso una ciudad debe primero examinar las
alternativas disponibles durante el período sin
automóviles propuesto. Este proceso también
requiere un cierto conocimiento de los patrones
existentes del recorrido y del número de las per-
sonas que viajan en un corredor dado. Algunas
de las preguntas relevantes que se contestarán
incluyen:
n ¿Cuántas personas de las que actualmente
usan vehículos privados necesitarán identificar
alternativas para el evento sin automóviles?
n ¿Cuál es la capacidad de las alternativas
existentes (como el transporte público) para
absorber este número de personas?
n ¿La calidad de las diversas alternativas es su-
ficiente para proporcionar una demostración
positiva?
Si las alternativas al automóvil implican un
apretado y desagradable paseo en autobús, el
evento sin automóviles puede hacer realmente
más daño que beneficio (Figura 112). El evento
sin automóviles puede el único día en el que
una persona utilice una alternativa al automóvil.
Si la calidad de esta experiencia es pobre el ex-
perimento puede solo servir para reconfirmar in-
clinaciones negativas previas sobre el transporte
público y sobre el transporte no motorizado.
Además, puesto que muchos conductores
pueden no conocer los horarios del transporte
público, las rutas de bicicleta, o incluso cómo
utilizar dichas opciones, el alcance de la infor-
mación y la ayuda serán fundamentales para
la viabilidad de las alternativas. Idealmente el
personal de alcance estaría disponible para pro-
porcionar perfiles de movilidad personal para
las personas interesadas. Con base en el lugar
donde las personas viven y trabajan, el personal
de alcance puede hacer sugerencias sobre trán-
sito y rutas no motorizadas. El personal podría
estar disponible en quioscos de información
localizados estratégicamente antes del evento
y/o a través de un número de teléfono gratis.
Un recurso de información con menores costos
podría ser un sitio web que proporcione mucha
de la misma información. Sin embargo, dada la
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
conexión a veces baja de Internet en ciudades Fig. 112
en desarrollo, los quioscos y otras técnicas de Si la única alternativa
alcance directo pueden ser más eficaces. de transporte
público en un día sin
3.6.7 Seguridad automóvil es como este
Los temas de seguridad tienen a menudo más micro bus en Santo
Domingo (República
importancia que otros factores de decisión, Dominicana), la
especialmente cuando se trata de determinar la impresión general
conveniencia de las caminatas para los niños del público sobre el
y otros grupos susceptibles. La seguridad para día sin automóviles
los peatones se relaciona con frecuencia con la no será positiva.
Foto por Lloyd Wright
separación y la protección contra los vehículos
motorizados. En conjunto, un área sin automó-
viles es más segura que un área dependiente de
los automóviles. Sin el tamaño y la velocidad
de los vehículos motorizados que dominan las
calles, el riesgo de lesión y muerte por acciden-
tes casi se ha eliminado.
La seguridad se relaciona con las características
del diseño que evitan la creación de espacios
indefendibles en los cuales las líneas de visión
deficientes significan que los peatones pueden
ser susceptibles al ataque o al robo. Tales riesgos
a la seguridad son una preocupación parti-
cularmente en la noche, y especialmente si la
iluminación de la calle es deficiente.
La evidencia hasta la fecha sugiere que la seguri-
dad también tiende a mejorar después de los pro-
yectos sin automóviles. El 24 de abril de 1993 el
distrito financiero de Londres fue sacudido por
un bombardeo terrorista que destruyó la torre
de NatWest y causó daño a los alrededores. En
respuesta la ciudad de Londres limitó el acceso
vehicular, creando así su famoso “anillo de acero”
para proteger el área. Las restricciones vehicu-
lares conjuntamente con cámaras fotográficas
91
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Fig. 113
La presencia policial
en el centro histórico
de Quito garantiza
un evento sin auto-
móviles seguro.
Foto por Lloyd Wright
de seguridad produjeron una reducción de casi
el 50% en el crimen total (Policía de la ciudad
de Londres, 1996). Parecía que sin un vehículo
muchos crímenes eran mucho menos viables.
Bogotá experimentó reducciones dramáticas
en los niveles de crimen después de las varias
iniciativas de transporte sostenible emprendidas
durante los últimos años de la década de 1990
(Wright y Montezuma, 2004).
A pesar de estas ventajas, los desarrolladores de embargo, quizás la mejor defensa contra el
proyectos sin automóviles deben todavía poner
atención a los temas de seguridad. Si un área
sin automóviles atrae una mezcla de peatones
y ciclistas todavía existe potencial para los
accidentes dadas las diferencias relativas de la
velocidad de los dos medios. Así, las medidas de en gran medida. La creación de un espíritu de
mitigación tales como campañas informativas e comunidad anima a los dueños de tiendas y
incluso segregación física son temas a considerar. a los residentes a que desarrollen un contrato
Hay también asuntos de seguridad relativa-
mente exclusivos de las áreas sin automóviles.
Fig. 114 y 115
Un cruce peatonal
en Guangzhou con
y sin iluminación.
Fotos por Michael King
92
Si bien, el crimen total se reduce, las oportu-
nidades para algunos crímenes como el robo
de billeteras pueden aumentar. Además los
usuarios de un área sin automóviles tienen un
sistema de expectativas diferente al de los usua-
rios de áreas dependientes de los automóviles. El
predominio de niños y de familias en áreas sin
automóviles exige un grado más alto de segu-
ridad. Así, técnicas especiales como la policía
comunitaria pueden ser apropiadas. La presen-
cia física de los oficiales de policía en un área sin
automóviles envía un mensaje importante a los
usuarios potenciales (Figura 113). La naturaleza
personal de un área sin automóviles proporciona
realmente una oportunidad para que el policía y
otros funcionarios públicos ganen una relación
más directa y más positiva con los ciudadanos.
La iluminación de la calle que abastezca direc-
tamente a los peatones en vez de la iluminación
indirecta pensada sobre todo para los conduc-
tores es también fundamental para la seguridad
(Figuras 114 y 115). Los niveles apropiados
de iluminación determinarán si un área es
usable durante las horas de la noche. Asimismo,
medidas tales como cámaras fotográficas de
seguridad y cajas de llamada de emergencia
contribuyen a un ambiente más seguro. Sin
crimen y la inseguridad sea lo que Jane Jacobs
ha llamado los “ojos de la calle” (Jacobs, 1961,
p. 41). Un ambiente sin automóviles de calidad
animará a un suficiente número de personas en
la calle a hacer que un área sea su propia policía
social sutil en el cual todos se ocupen el uno
del otro.
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

3.6.8 Mantenimiento
El mantenimiento y limpieza de un área sin
automóviles se relaciona de cerca con su popu-
laridad y su uso continuo por parte del público.
La infraestructura basada en automóviles no
tiene esta relación. Sin importar el aspecto
estético de una vía, los conductores continuarán
generalmente utilizando la infraestructura como
medio de recorrido. Por el contrario los padres
pueden no permitir que sus niños jueguen en
un área antiestética, incluso si no hay tráfico
en ella. Los patios localizados bajo o al lado de
carreteras ocupadas a menudo están desprovis-
tos de usuarios. El ruido y los contaminantes
emanados por los vehículos hacen que los
padres piensen dos veces antes de permitir que
sus hijos tengan acceso a tales áreas. Asimismo
los compradores pueden elegir dar un paseo a
través de una alameda de compras diferente si
el centro de una ciudad llega a ser indeseable
(Figura 116). Los asientos y otra infraestructura Afortunadamente el mantenimiento de las áreas Fig. 116
no serán utilizados si no están limpios. peatonales y de los eventos sin automóviles no El estado actual de
Un día sin automóviles requerirá probablemente es un esfuerzo difícil o costoso. El personal una calle sin auto-
un equipo de limpieza que pueda moverse en municipal de la limpieza y de mantenimiento móviles en el centro
el área durante o poco después del evento. Si existente será con frecuencia suficiente para histórico de Caracas.
Foto por Lloyd Wright
el resultado de un evento sin automóviles son hacerse cargo de una calle peatonal. Sin em-
desperdicios, accesorios de la calle rotos, y/o bargo los eventos sin automóviles que atraen
graffiti faltará apoyo para su continuación. Los muchedumbres grandes pueden requerir el
negocios locales considerarán el evento más empleo de un equipo especial de limpieza. Las
como algo que va en perjuicio que en ventaja. Figuras 117 y 118 demuestran la actividad de
limpieza posterior al evento del festival anual de
la calle en Osaka en su pasillo de Midosuji.

Fig. 117 y 118

La limpieza se lleva a
cabo durante y después
del evento sin automó-
viles Midosuji en Osaka,
aunque sería preferible
usar medios no motori-
zados para estas tareas.
Fotos cortesía del Gobierno
Municipal de la Ciudad de Osaka

93
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
4. Diseño
“Una buena ciudad es como una buena fiesta; la gente no quiere irse temprano.”
Fig. 119
Los elementos de
diseño de calles pueden
ayudar a crear una
cultura callejera
altamente dinámica.
Foto por Lloyd Wright
Caminar es más que caminar. Un desarrollo sin
automóviles crea un ambiente social que puede
estimular una relación completamente nueva
entre la ciudadanía y la calle. La “sociabilidad”
de la calle se vuelve tan importante, o incluso
más, que cualquier propósito singular del solo
transporte.
Si bien parece que caminar es una opción de
relativamente baja tecnología, la infraestructura
de apoyo apropiada de hecho puede necesitar
sofisticación tecnológica considerable. Asegurar
una experiencia peatonal segura, efectiva, útil y
placentera implica un esfuerzo significativo de
planificación y diseño. La textura de la superfi-
cie sobre la cual se camina, las dimensiones del
área para caminar, los colores de la superficie,
las medidas de control del clima, la legibilidad
de la calle, la limpieza, iluminación, paisaje,
94
—Jan Gehl (Walljasper, 2005)
diseño de rutas, rampas y cruces, infraestruc-
tura de amenidades y otros factores de diseño
requieren un entendimiento riguroso de las
necesidades del usuario, las condiciones locales
y de las opciones disponibles.
La combinación correcta de diseño y política
puede crear un ambiente sin automóviles que
permita una ciudad moderna completamente
funcional. Asuntos como el envío de bienes y el
acceso a los servicios públicos deben abordarse
en los albores del proceso. De otra forma, la
viabilidad económica y funcional de un área
se puede ver comprometida. Las características
sutiles de diseño pueden determinar si un área
crea un ambiente efectivo en términos tanto de
su sociabilidad como de su funcionalidad. A su
vez, estas características apuntan a la máxima
viabilidad económica del área.

4.1 Calles sociales
“Caminar no es solo transportarse. Uno de los
factores clave en el entendimiento de la compleji- un ejemplo dramático de cómo una “cultura
dad de las áreas para caminar es que caminar es peatonal” se puede aprender. La ciudad ahora
mucho más que caminar. Los peatones cambian tiene una nueva cultura del paseo en la tarde
entre caminar y parar o sentarse sin aviso y no que no existía antes de la peatonalización.
tienen problemas de estacionamiento cuando se
detienen, se quedan de pie, o se sientan un rato.
Son todas esas cosas que uno suele hacer pero que
no planeó hacerlo mientras camina, hace que el
caminar sea un placer…”
—Jan Gemzoe, 2001, p. 20
Un área sin automóviles exitosa rara vez es pro-
ducto del azar. Hass-Klau et al., (1999, p. 129)
nota que la proporción peatonal de viajes y la
vida social de la calle involucran varios factores:
“…es un trabajo difícil y complejo crear exito-
samente vida social en los centros urbanos
cuando no está ahí ya. Cualquier fórmula
artificial de diseño es propensa a fallar si
el espacio urbano y la cultura de la ciudad
misma no se entienden. Muchas ciudades
traen consultores de diseño para cambiar los
centros urbanos de acuerdo con las últimas
modas en mobiliario urbano. Este podría ser
el primer paso hacia un centro artificial. No
es suficiente peatonalizar un par de calles, ni
siquiera la mayoría de las calles del centro.
El diseño de la peatonalización tampoco es
decisivo, aunque mejorará estéticamente
el centro. Lo que parece ser importante es
el tipo correcto de mezcla de restricción al
tráfico y aspectos culturales y comerciales.”
Infraestructura de calidad, un programa pro-
mocional eficaz, y políticas de apoyo apropiadas
proporcionan una base para mayor actividad
peatonal. La experiencia de Copenhague de-
muestra que si uno construye, el público vendrá.
Antes de la apertura de la primera calle peatonal
de la ciudad en 1962, Copenhague tenía muy
poca vida peatonal en la calle. A medida que la
red de áreas peatonalizadas se desarrolló du-
rante los últimos 40 años, el número de la gente
que se dedicó a actividades sociales en el centro
de la ciudad aumentó 3,5 veces. Con cada
extensión solamente de las calles peatonales,
números más altos de residentes se han unido
en actividades sociales al aire libre. “Cada vez
que Copenhague ha añadido otros 14 m2 para
uso peatonal, una nueva persona ha venido y se
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
ha sentado para gozar de la ciudad” (Gemzoe,
2001, p. 24). Copenhague también proporciona
Una diferencia importante entre las rutas pea-
tonales (p.ej., aceras) y las áreas sin automóviles
es que mientras que las primeras se preocupan
predominantemente por el movimiento (o la
movilidad), las segundas enfatizan sobre niveles
aún más altos de intercambio social (sociabili-
dad). Así, las áreas sin automóviles no solo están
diseñadas para proporcionar el movimiento
máximo de peatones, sino también para ayudar
a crear un ambiente que anime y enriquezca las
interacciones personales (Figura 120).
La investigación de Appleyard (1981) en San
Francisco fue uno de los primeros principales
estudios para mostrar cómo el ambiente urbano
del transporte afectaba las interacciones sociales.
Appleyard examinó interacciones sociales en
las calles con diversos niveles de tráfico: tráfico
ligero (2.000 vehículos por día) y circulación
densa (16.000 vehículos por día). En las calles
con circulación densa había aproximadamente
Fig. 120
En un área sin
automóviles, la calle
no es solo una pieza de
infraestructura urbana.
Es un lugar para
conversar, relajarse,
pensar, jugar, hacer
ejercicio, entretenerse
y para el romance; en
otras palabras, un
lugar para vivir.
Foto por Lloyd Wright
95
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
tres veces menos interacciones sociales entre los
vecinos. La investigación demostró un efecto
pronunciado de división en el cual los vecinos en
lados opuestos de la calle de circulación densa
tenían particularmente poco contacto social.
Gehl (1987) notó que hay tres tipos de activida-
des que tienen lugar en espacios públicos al aire n Brillo del sol y protección del viento.”
libre:
1. Actividades necesarias
2. Actividades opcionales
3. Actividades sociales.
Si la calidad del espacio fuera pobre, es probable n Proporcionar acceso seguro y fácil para todos
que solamente ocurran las actividades necesarias,
y la capacidad máxima de un área se quede sin
aprovechar. Varios autores han observado que
a menudo hay diferencias sutiles de diseño que
afectan la sociabilidad de un espacio peatonal.
Hass-Klau et el al., (1999, p. 128) enfatizaron
particularmente las siguientes cualidades como
fundamentales para un espacio social exitoso:
n “Tener espacio para mirar, sentarse y hacer
cosas;
n Muchas sillas, bancos y posibilidades
informales de sentarse, relajarse y de mirar
algo (otra gente, agua, incluso automóviles)
(Figura 121);
Fig. 121
El diseño correcto puede
generar un ambiente
altamente sociable.
Foto por Lloyd Wright
96
Poder participar en una actividad que ya está
n
teniendo lugar (sentarse, estar de pie por ahí,
comer juntos donde otra gente ya está co-
miendo);
n Mirar algo, por ejemplo los escaparates de las
tiendas, estatuas, fuentes, mercados;
Crowhust-Lennard y Lennard (1995) también
desarrollaron un conjunto descriptivo de cua-
lidades que son indicativas de espacios sociales
exitosos:
en la comunidad;
n Atraer uso frecuente y regular por parte de los
residentes locales;
n Ayudar a la gente a sentirse significativa y
apoyar su autoestima;
n Reforzar la sensación de pertenencia;
n Aumentar la conciencia y disfrute del mo-
mento presente;
n Fomentar la curiosidad y el interés en el am-
biente urbano;
n Enmarcar experiencias significativas y memo-
rables;
n Orientar a la gente y facilitar actividades dife-
renciadas;
n Hacer posible que una variedad de personas
se sientan como en casa en el espacio;
n Amplificar canales para la comunicación in-
terpersonal directa.
Estas cualidades destacan particularmente la
importancia de cómo el buen diseño puede ayu-
dar a crear un sentido del lugar. Sin embargo,
Hass-Klau et al., (1999, p. 31) también observan
que “el buen diseño… puede bajo algunas
circunstancias no crear ninguna vida social en
absoluto”. La afinidad personal de la comunidad
por un lugar es de naturaleza compleja, y puede
verse influida más por factores históricos, cultu-
rales, y locales que por solo las características del
diseño. De hecho, el sobre-diseño de las áreas
peatonales puede tener el efecto opuesto al pre-
visto originalmente (Figura 122). El predominio
de almacenes de cadenas internacionales en las
calles de compras ha sofocado el carácter local
que a menudo hace que un lugar sea especial
para sus residentes. Whyte (1988) subraya este
punto con:
“… demasiadas áreas peatonales y calles
reconstruídas están sobrediseñados. Hay
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

demasiada señalización unificada, iluminación

de alta calidad, demasiado buen gusto en
general, o la pretensión de dicho buen gusto,
y puesto que muchos diseñadores tienen el
mismo buen gusto, el resultado es una con-
formidad leve.”
Así, los diseñadores deben tener cuidado de no
convertir cada nueva oportunidad de regenera-
ción en una especie de Disneylandia. La confor-
midad leve señalada por Whyte puede evitarse
de la mejor manera incorporando el contexto
local completamente en el diseño. Cada ciudad
y cada calle tienen su propio cuento que contar
y su propia historia que la hace única. Capturar
esta herencia local dentro del espacio público
asegura que ningún espacio sea una copia de
otro. Por supuesto, también debe observarse
que para la mayoría de las ciudades y pueblos, el
problema que prevalece no es el exceso de di- calidad son en gran parte elementos olvidados Fig. 122
seño del espacio público. En vez de ello, para la de la inversión global y de las prioridades de Los diseños bonitos pero
mayor parte, el caminar y el espacio público de planificación de la ciudad. simples pueden ganar
premios arquitectónicos.
No obstante, estos
diseños no estimulan
la vida en la calle.
Foto por Lloyd Wright

97
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

4.2 Características de diseño de la superficie también dependerá de la dispo-

“Llamando a todo el mundo: nibilidad del producto en el mercado local. Los
materiales de fuentes locales son típicamente
‘¿Están listos para este nuevo ritmo?’
superiores en relación con el costo y de la soste-
Esta es una invitación a través de la nación, una nibilidad ambiental.
posibilidad para que la gente se conozca,
Habrá risas, canto y música, El color de la superficie afectará los niveles de
comodidad para los usuarios. Las superficies
Baile en las calles.”
oscuras tenderán a absorber más calor que las
—Martha and the Vandellas, 1962
claras, y así el negro u otros colores oscuros
La Tabla 18 proporciona una lista de ejemplos pueden no ser apropiados para los climas ca-
que en gran manera ayudan a mejorar las lientes. Si bien las superficies blancas y de color
instalaciones peatonales. Estas características claro absorben menos calor, la luz reflejada por
son herramientas mediante las cuales los plani- estos colores puede crear tensión ocular por el
ficadores y arquitectos pueden añadir variedad brillo. Así, la opción de colores debe estar a tono
e intriga al ambiente callejero. La elección de con el clima local.
características pondrá el ambiente de una calle
La textura de la superficie es de primordial
y afectará en gran medida la forma en la que la
ciudadanía haga uso de su espacio público. importancia en función de hacer la calzada útil
para todos los residentes. Una superficie per-
4.2.1 Materiales de la superficie fectamente lisa puede producir la facilidad más
La opción de los materiales de la superficie debe grande en función de caminar, pero tales super-
reflejar el uso probable de un área, así como ficies pueden ser peligrosamente resbaladizas
otras características incluyendo el clima, la bajo condiciones lluviosas. En el otro extremo,
topografía y las preferencias locales. El material las superficies ásperas pueden producir una me-
jor tracción pero pueden crear dificultades para
los ciclistas, discapacitados y las madres con
Tabla 18: Medidas de mejoramiento de infraestructura para las áreas
cochecitos. Con frecuencia se usan adoquines
peatonales
en áreas históricas para recrear la forma original
Categoría Medida de una ciudad, pero esta opción implica algunos
Arte • Esculturas sacrificios para la accesibilidad de algunos. El
• Dibujos en tiza en las áreas peatonales y en el área de la calle material ideal de la superficie combina conside-
• Vallas, serpentinas, globos y banderas que cuelgan de los raciones estéticas conjuntamente con funciona-
postes
lidad. Las consideraciones adicionales incluyen
Estética • Entrada sobre la calle presentando la comunidad el desgaste y la facilidad del mantenimiento
• Fuentes de agua
• Canales de agua
de la superficie a largo plazo. Las Figuras 123
• Estructura en forma de carpa sobre la calle y el área peatonal a 126 ilustran algunas de las opciones para los
• Marquesinas especiales para el área peatonal materiales de la superficie disponibles para los
• Senderos diseñadores.
• Patrones en el pavimento
• Árboles, flores y otra vegetación
4.2.2 Postes y barreras
• Tablero de noticias de la comunidad
• Placas conmemorativas, sitios históricos, monumentos La protección de un área sin automóviles contra
Comercio • Mercados de comida y bienes intrusión vehicular es fundamental para la
• Cafés al aire libre credibilidad del proyecto. Aún la presencia
• Tienda de mantenimiento de bicicletas en la calle ocasional de vehículos motorizados representa
Servicios • Baños públicos una preocupación de seguridad para los peato-
públicos nes confiados y destruye la atmósfera misma que
Mobiliario • Bancos y otras sillas permanentes hace especial a las áreas sin automóviles.
urbano/ • Sillas sueltas
infraes- • Postes, móviles y permanentes En algunas culturas no se requiere ninguna
tructura • Instalaciones de estacionamiento de bicicletas barrera protectora. La señalización puede ser
• Iluminación de la calle suficiente para disuadir a cualquier vehículo
• Señalización de la calle de entrar durante los períodos prohibidos. Sin

98
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

Fig. 123–126
1. El empedrado crea
el ambiente histórico
correcto en Colonia
(Uruguay), pero pueden
crear dificultades al
caminar para muchos.
2. Un piso de madera
en Yokohama (Japón)
relaciona la vía pea-
1 2 tonal con sus orígenes
como línea ferrea.
3. Azulejos en patrones
en Putrajaya (Malasia)
generan riqueza en
el área peatonal.
4. Los azulejos en la
calle pueden incluso
contar una historia,
como se evidencia en
esta calle en Japón.
Fotos por Lloyd Wright

3 4

embargo en otras culturas, especialmente donde
no es fuerte la aplicación, puede necesitarse infra-
estructura restrictiva. Hay también otras compli-
caciones en los sitios con altos niveles de uso de
motocicletas. La anchura de una motocicleta hace
fácil evitar un sistema de postes. Sin embargo,
idear una estrategia contra las motocicletas
puede crear dificultades para las bicicletas, que
se permiten generalmente dentro de un área
sin automóviles. Así, en el caso de ciudades con

Fig. 127 Fig. 128

Un macetero, como se muestra aquí en Caracas
(Venezuela), puede ser estéticamente agradable
y al mismo tiempo proveer una barrera semi-
permanente a los vehículos.
Foto por Lloyd Wright
Las barreras simples y livianas ayudan a
organizar rápidamente el fin de semana sin
automóviles en Tokio.
Foto por Lloyd Wright

99
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
muchas motocicletas, probablemente también
será parte de la estrategia un cierto plan de apli-
cación, además de cualquier restricción física.
El tipo de barrera variará dependiendo de la
naturaleza del área sin automóviles. Obvia-
mente los eventos sin automóviles temporales
requerirán barreras móviles mientras que un
área permanente permite una barrera más
real. La estética debe también tomarse en
consideración, particularmente puesto que estos
mecanismos de control pueden ser la primera
impresión al ingreso al área sin automóviles.
En algunos casos la vegetación puede ser una
introducción agradable al área (Figura 127). Un
árbol, una planta o un arreglo de flores dentro
de un macetero caen a menudo en la categoría
de una barrera semipermanente, la cual puede
ser movida con una pequeña dificultad.
Los eventos temporales sin automóviles con
frecuencia hacen uso de mecanismos de control
fácilmente movibles que son ligeros y baratos
(Figura 128). Estas barreras fácilmente transfe-
ribles permiten que el personal municipal y la
policía organicen el evento sin automóviles de
manera rápida y eficiente. Estas barreras tam-
bién permiten un retiro bastante rápido en casos
de acceso necesario por parte de vehículos de
emergencia. Sin embargo, tales barreras pueden
no ser apropiadas en circunstancias en las cuales
los conductores probablemente puedan moverlas
por sí mismos.
Un sistema electrónico de postes proporciona la
flexibilidad de los sistemas móviles pero con la
seguridad de una barrera permanente (Figura
129). Estos postes pueden ser activados por
Fig. 129
Un poste controlado
electrónicamente por
tarjeta proporciona
flexibilidad y
disuasión sólida.
100
tarjeta o controlados remotamente. Las tarjetas
de acceso se pueden distribuir a los dueños de
tiendas, compañías de entrega, vehículos de
emergencia, bicitaxis y a cualquier otro que
pueda tener permiso de acceso al área con un
vehículo. Estos sistemas se utilizan de forma
relativamente común en Europa occidental. Sin
embargo, la competitividad en términos de
costo de estos sistemas para las ciudades de las
naciones en desarrollo depende mucho de las
circunstancias y de la disponibilidad del pro-
ducto a nivel local.
4.2.3 Asientos
Permitir asientos a lo largo de las calles peatona-
les envía un mensaje fuerte sobre la sociabilidad
de una calle. Los bancos y las sillas le dicen a los
residentes que una calle está pensada para más
que solo la movilidad individual. La localización
del asiento es un determinante significativo en
su utilidad. Es poco probable que localizar los
asientos u otro mobiliario urbano a lo largo de
un camino ocupado atraiga usuarios. Por otra
parte, poner asientos en lugares para maximizar
las interacciones sociales y la ‘gente mirando’
tenderá a convertirse en un asunto auto-refor-
zante. Un área popular será probablemente un
imán para más gente. La proximidad de un
banco al agua o a la vegetación proporciona a
menudo el ambiente correcto para atraer su uso
(Figura 130).
El diseño del asiento será también un determi-
nante importante en la posibilidad de uso. ¿Es el
asiento atractivo y cómodo? ¿El asiento permite
un fácil acceso a personas con discapacidades?
¿Es del tamaño correcto para acomodar tanto
individuos como grupos? Así, el color, la forma,
y el tamaño pueden afectar los patrones de su
uso (Figura 131).
El asiento informal puede ser a veces tan impor-
tante para los diseñadores y los planificadores
como el asiento formal. Las personas pueden
sentarse en el pavimento, en un poste o en un
bordillo (Figuras 132 y 133). Tales casos pueden
hablar de la necesidad de asientos adicionales
en un área. Sin embargo, tales ejemplos pueden
indicar simplemente que un área ha sido psicoló-
gicamente adaptada como sala por sus residentes.
En este sentido, el asiento informal puede ser
un desarrollo altamente positivo en un área. Sin

Fig. 130
La combinación correcta de sillas, vegetación, y atmósfera viva son
ingredientes para un lugar público exitoso, como se muestra aquí en
Estocolmo (Suecia).
Foto por Lloyd Wright
embargo, la existencia del asiento informal sí habla
de la necesidad de mantener todas las superficies
del espacio público tan limpias como sea posible.
Las sillas sueltas tienen la ventaja de permitir
que los ciudadanos controlen su propio am-
biente. Se dice que ver la ubicación de las sillas
después de una reunión social proporciona ideas
sobre el tipo de interacción que ocurrió. Las
sillas sueltas permiten que una persona o un
grupo de personas determinen muchos de los
parámetros de su propio espacio personal. Sin
embargo, la funcionalidad de las sillas sueltas
en cualquier ambiente particular depende de la
cultura y de las condiciones locales. En algunos
casos, el hurto representa un obstáculo poten-
cialmente insuperable. El trabajo en equipo
con los dueños de tiendas y cafés puede ser una
solución potencial que ayude a preservar la
longevidad de los muebles de la calle.
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
Fig. 131
Una banca no es simplemente una banca en Osaka
(Japón); es también una obra de arte.
Foto por Lloyd Wright
4.2.4 Calzadas cubiertas
Las condiciones climáticas en muchos países en
desarrollo no son típicamente hospitalarias para
los peatones. La naturaleza caliente y húmeda
de muchas ciudades en el sur significa que las
medidas baratas de protección contra el clima,
como calzadas cubiertas, pueden mejorar apre-
ciablemente las condiciones. El revestimiento
apropiado y el color del material de la superficie
pueden también contribuir a mitigar los grados
de temperatura. Desafortunadamente, las
inversiones en medidas tan económicas no son
consideradas con frecuencia.
Cubrir las calzadas puede reducir substancial-
mente la temperatura experimentada por el Fig. 132 y 133
peatón. Plantar árboles para dar sombra a lo La silletería informal
puede ser tan
largo de una calzada es un acercamiento común importante como la
que puede proporcionar protección económica silletería formal.
contra el sol. Plantas del tipo de la vid con una Fotos por Lloyd Wright
101
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 134 y 135
Las calles peatonales
cubiertas de bajo costo
en Ciudad de Panamá
(Panamá) (foto iz-
quierda) y Bangkok
(foto derecha) dan una
protección vital de los
elementos así como
agregan valor estético.
Fotos por Lloyd Wright
Fig. 136
Esta galería en
Takayama (Japón) pro-
porciona a los peatones
una opción de caminar
bajo cubierta o no.
Foto por Lloyd Wright
estructura de enrejado pueden ser aún más
eficaces en términos de cubrimiento total puesto
que dichas plantas pueden ser acodadas firme-
mente (Figuras 134 y 135). Los árboles y las
estructuras de enrejado también proporcionan
cierta protección contra la lluvia. El tipo de ár-
bol o de planta utilizada es una decisión impor-
tante que afectará la calidad del revestimiento
protector, los costos totales de mantenimiento
y la durabilidad a largo plazo. Típicamente se
prefiere vegetación propia del área puesto que
igualará las condiciones climáticas locales. En
algunos casos la vegetación introducida, como
son los árboles de eucalipto, puede requerir
cantidades grandes de agua, dañar así las demás
plantas y sobrecargar los abastecimientos locales
de agua. Esta especie también puede afectar la
flora y la fauna locales a través de la introduc-
ción de interacciones depredadoras. Las plantas
y la fauna natural pueden tener poca defensa
contra esta especie nueva.
Las características de la estructura de la raíz de
un árbol también es importante considerar. Si
la estructura de la raíz corre horizontalmente a
lo largo de la superficie de la calle, el material
de la superficie puede eventualmente ceder a la
presión de estas. Así, en áreas urbanas puede
ser más práctico tener especies de árboles y de
plantas con estructuras de raíz que crezcan
verticalmente.

Fig. 1378
Esta calle peatonal
completamente
cubierta en Berlín
(Alemania) da
protección permanente
pero al mismo tiempo
retiene el sentido de
estar al aire libre.
Foto por Lloyd Wright

102

Además de las cubiertas naturales, las calzadas
con estructuras construidas pueden ser también
una opción para considerar en algunos casos.
Se han utilizado pasos cubiertos en muchas
ciudades como mecanismo para proporcionar
protección contra los elementos climáticos
(Figura 136). En muchos casos los pasos cu-
biertos se integran en los diseños históricos de
la calles. Recientemente algunas ciudades han
usado materiales modernos para cubrir las áreas
peatonales, especialmente en calles de compras.
Los materiales translúcidos pueden ser eficaces
para mitigar la lluvia y el calor pero simultá-
neamente permiten el paso de la luz natural a
un área (Figura 137). La altura de cualquier
cubierta de la calle es importante en términos
de conservar una sensación de brisa para el área.
Los techos bajos tenderán a crear una sensación
de claustrofobia en la calle, y limitarán el buen
flujo de aire.
Los cafés al aire libre requieren alguna forma de
cubierta para los clientes con el fin de funcionar
de forma realista durante un número suficiente
de horas, especialmente en áreas con sol fuerte o
lluvias estacionales. Sin embargo, los cafés pue-
den utilizar con eficacia paraguas de mesa, que
ayudan a conservar una conexión fuerte entre la
mesa y el ambiente. La provisión de mantas a los
clientes ayuda a los cafés en los países nórdicos
a prolongar los tiempos de funcionamiento en
los meses y tardes de las estaciones diferentes al
verano. La calefacción de gas puede ser también
una opción, pero por supuesto la cantidad de
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
energía consumida disminuye en gran medida
la sostenibilidad ambiental del sitio.
Si bien cubrir parcial o totalmente las calzadas
puede ser una medida eficaz en muchas áreas
con climas extremos, hay también argumentos
que se pueden usar a favor de mantener las
calzadas tan naturales como sea posible. Separar
a los peatones del ambiente urbano puede tender
a hacer que un espacio público parezca más
artificial. La presencia del sol, del cielo, del aire
natural y de la vegetación es una diferencia en-
tre el espacio urbano y una alameda de compras,
y por eso el objetivo debe ser mantener el área
sin automóviles tan natural como sea posible. Al
mismo tiempo se reconoce que para competir
con los centros comerciales cerrados las áreas
urbanas con condiciones climatológicas extre-
mas necesariamente deben considerar opciones
de diseño que atenúen esas condiciones.
4.2.5 IIuminación de la calle
La iluminación de la calle es fecuentemente
asociada con temas de seguridad. Las mujeres
y otros usuarios vulnerables del espacio público
pueden permanecer lejos de un área en la noche Fig. 138, 139 y 140
si la seguridad es una preocupación importante. La forma de alumbrado
La iluminación es uno de los mecanismos para público solo se limita
reducir tales riesgos. Por esta razón la lumi- a la creatividad
nosidad y la cobertura del área iluminada son de su diseñador.
factores importantes de diseño. Estos ejemplos son de
Colonia (Uruguay),
Las luces de la calle también tienen una Takayama (Japón)
importante función estética. Las estructuras y Nagoya (Japón).
de soporte de las luces pueden tener impactos Fotos por Lloyd Wright
103
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
visuales significativos en el ambiente de la calle.
Si las estructuras de la luz de la calle abruman el
ambiente, dichas estructuras pueden reducir la
funcionalidad de la calle. Por esta razón algunas
ciudades eligen diseños de iluminación de calle
de naturaleza bastante sutil. Sin embargo, las
ciudades eligen a veces diseños de iluminación
que reflejan un estilo particular de la calle tal
como histórico, moderno, contemporáneo, o
divertido (Figuras 138, 139 y 140). Como todas
las formas de mobiliario urbano, el diseño del
sistema de iluminación debe incluir una consi-
deración del mantenimiento y de la longevidad
a futuro.
4.2.6 Legibilidad de la calle
El aspecto visual de una calle dice mucho sobre
su utilidad. Si una calle luce estorbosa y confusa,
la deseabilidad de la calle como destino se
reduce. La legibilidad de la calle se refiere a la
claridad del ambiente de la calle en términos
de colores, ubicación del mobiliario urbano y el
uso de la señalización.
En muchas partes del mundo en desarrollo los
Fig. 141 anuncios comerciales no controlados abruman
Un mapa y un cartel de el ambiente de la calle. La señalización grande
información ayuda a y molesta tiende a restar valor a la atmósfera
orientar a los visitantes natural de la calle y a hacer que los usuarios se
así como impulsa la sientan incómodos. Por eso, algunos estándares
imagen del evento. de señalización pueden ayudar a evitar la aglo-
Foto cortesía de la Oficina
del Alcalde de París meración visual del espacio público.
104
La señalización callejera que ofrece información
sobre distancias y puntos de interés es tan im-
portante para los peatones como para los con-
ductores. Los mapas y la información pueden ser
particularmente útiles para los eventos tempora-
les puesto que los residentes tendrán solamente
un breve período para acostumbrarse al área
sin automóviles. El evento Paris Plage utiliza así
la señalización para dirigir a los visitantes a los
diferentes puntos del área y para informar a las
personas sobre actividades próximas tales como
conciertos y películas (Figura 141).
Desafortunadamente, la señalización para el
peatón a menudo se exhibe mal o no existe
en absoluto (Figura 142). La señalización que
indica que la existencia de un área sin automóvi-
les o de una calle de juego para los niños puede
ayudar a aumentar el conocimiento de estas
áreas (Figura 143), y en áreas que permiten un
cierto uso del automóvil, tal señalización puede
ser una advertencia importante para los conduc-
tores. La señalización peatonal mal mantenida
envía a los residentes un mensaje que dice que el
peatón es poco importante. La señalización apro-
piada para los conductores puede ser inaplicable
en el nivel peatonal. Por ejemplo, los conducto-
res tienden a pensar en términos de kilómetros
(o de millas) mientras que un peatón está más
acostumbrado a pensar las distancias en metros
(o pies). En comparación con la señalización
para los conductores, la señalización para los
peatones tenderá a estar menos espaciada puesto
que los cambios posibles en la dirección son más
frecuentes en un ambiente peatonal (Figura 144).
Si bien alguna señalización sin automóviles
puede ser relevante en términos de proporcionar
información clave, hay quienes argumentan
que menos señalización es realmente mejor. En
muchos casos la señalización puede ser innece-
saria puesto que el mensaje puede ser fácilmente
obvio. Como la señalización comercial molesta,
la señalización oficial puede también abstraer de
la claridad y de la belleza de un área. La premisa
detrás del “espacio compartido” es que el diseño
simple e inteligente puede ser la mejor estrategia
para crear un ambiente seguro de la calle. En
muchos casos el mensaje de la señalización es tan
obvio que no parece que haya ningún valor agre-
gado al mensaje de la señal. La fijación extensa
de señales es solo otro medio de reducir el nivel

de incertidumbre de un conductor y puede por
lo tanto crear un sentido falso de la seguridad.
La tarea del planificador y del diseñador es
encontrar un equilibrio entre la provisión de
información vital de una manera clara y atrac-
tiva sin llegar a ser excesivamente entrometida
en el ambiente urbano.
Arte público
El arte en su variedad de formas puede ser una
fuente tanto de inspiración como de introspec-
ción. El arte público es único en su capacidad
de brindar estos mensajes a la mayor audiencia
posible. En vez de estar incomunicado detrás de
paredes de museo, el arte público crea interaccio-
nes espontáneas entre el artista y el público. Una
persona puede no proponerse ir a contemplar un
monumento en la calle pero la reunión coinci-
dencial puede resultar altamente beneficiosa para
la salud de una ciudad y de sus habitantes.
La selección de la obra y su localización
dependen de varios factores entre los cuales
quizás los más importantes sean las preferencias
locales. En algunos casos, la municipalidad
selecciona un artista y el producto último deriva
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
de la creatividad del artista. En otros casos, un Fig. 142, 143 y 144
comité de ciudadanos puede dirigir la temática Fotos de izquierda
natural y el propósito del arte. Entonces selec- a derecha:
cionan a un artista que cumpla con estos requi- 1. Esta señal en Caracas
refleja pobremente el
sitos. El arte público puede adquirir una gama
área sin automóviles.
de intenciones conceptuales incluyendo humor,
2. La señal indica la
representación histórica, abstracción y temas naturaleza “sin auto-
contemporáneos (Figuras 145 y 146). Es poco móviles” de Oyumino
probable que la obra sea interpretada de igual (Ciudad Chiba, Japón).
forma por dos personas. Una exitosa pieza de 3. Una señal en Kobe
arte puede conjugar emociones altamente diver- (Japón) dando distan-
sas entre distintos miembros de la audiencia. cia a escala humana.
Fotos por Lloyd Wright
El arte no solo se interpreta de forma diferente
sino que puede también ser utilizado de manera
distinta por ciertas personas. Por ejemplo, el arte
público puede cumplir doble papel el de objeto
de juego para los niños, y; el de actuar como
lugar de descanso para otros. Esta expropiación
del mobiliario urbano para propósitos no pensa-
dos se puede considerar como un fenómeno sano
(Figura 147). Un lugar no se convierte realmente
en un “lugar” hasta que se utiliza de una manera
diferente de su propósito original (Engwicht,
1999). Un espacio público exitoso crea oportuni-
dades para el intercambio espontáneo.
Fig. 145 y 146
Muchas caras del arte
público: Mariposas en
Bogotá (foto izquierda)
y vacas de la Copa
Mundial en Estocolmo
(foto derecha).
Fotos por Lloyd Wright
105
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 147 La elección del estilo de una puerta de entrada

Los niños transforman dice mucho sobre la naturaleza de la comunidad
el arte en un lugar en particular. Con una variedad de opciones de
de juego (Berlín). diseño disponibles para la comunidad, las puer-
Foto por Lloyd Wright
tas de entrada esencialmente representan otra
forma de arte público. La selección de un estilo
y de un artista para el diseño de una puerta de
entrada puede seguir procesos similares a los de
desarrollar el arte público. Como las entradas
tienen ramificaciones a nivel comunitario sería
apropiado un proceso participativo global.

4.2.9 Agua
Con mucha frecuencia se olvida el papel que
desempeña el agua en el espacio público. De
hecho las ciudades han enterrado hoy en gran
parte las corrientes, charcas y canales que
definieron alguna vez el ambiente local. El
reemplazo del agua con concreto significa que
uno de los recursos más valiosos y esenciales de
una ciudad se está perdiendo.
4.2.8 Entradas comunitarias Sin embargo este descuido se está corrigiendo
Una puerta o arco de entrada puede servir para en muchas ciudades las cuales están volviendo
anunciar un distrito nuevo de modo que ayude a descubrir su pasado. Ciudades como Berkeley
a definir a la comunidad. La ubicación de una (EE.UU.), Bogotá, y Seúl (Corea del Sur) están
puerta de entrada al ingreso puede ayudar a demoliendo la infraestructura de concreto que
atraer especial atención sobre un área sin auto- había borrado la presencia de un canal histórico
móviles (Figura 148). (Figuras 149 y 150). Hubo un tiempo en el
que la corriente del Cheonggyecheon era una
parte definitiva del ambiente de Seúl. Este
canal era, de hecho, una de las razones por las
cuales Seúl fue elegida capital de la dinastía
Joseon en 1394. Desafortunadamente, en aras
de la modernización, el canal fue cubierto en
1961 para proporcionar un mejor acceso para
los coches privados. Para 1968 una autopista
elevada proporcionó otra capa de concreto que
borraba la memoria del canal. El proyecto de
Cheonggyecheon ahora restaura 5,8 kilómetros
de canal y de puentes peatonales históricos, crea
amplias zonas verdes y promueve instalaciones
públicas de arte.
También en otras ciudades la infraestructura
de transporte ha separado con demasiada
Fig. 148 frecuencia a una ciudad de su herencia física
La entrada del e histórica. Durante gran parte del siglo XX,
Chinatown en las líneas costeras desafortunadamente fue-
Yokohama crea una
imagen icónica para ron consideradas como sitios ideales para la
la comunidad. construcción de autopistas. Sin embargo hay
Foto por Lloyd Wright algunas ciudades en donde se está invirtiendo

106
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

este proceso. En los EE.UU. ciudades como Esta diversidad ayuda a representar un cambio Fig. 149 y 150
Portland, San Francisco, y Milwaukee han en la rutina que atrae al ojo y ayuda a estimular El proyecto de restaura-
demolido vías para volver a conectar estas un mayor apego por la ciudad. ción de Cheonggyecheon
ciudades con su línea costera. La capacidad en Seúl representa una
El agua también proporciona varios servicios de las transformaciones
de un camino para cercenar la conexión física públicos. Además de la provisión de agua potable, urbanas más dramáti-
y psicológica entre los residentes y su línea se requiere que la infraestructura prevenga inun- cas que se han realizado.
costera no puede subestimarse. La dificultad daciones locales en épocas de lluvia abundante. Imágenes cortesía del Gobierno
Metropolitano de Seúl
para cruzar dicha barrera conjuntamente con el Muchos antiguos riachuelos residen como drena-
ruido y la contaminación resultantes significa jes de tormenta bajo la pista vehicular. Resucitar
que una ciudad está perdiendo un activo eco- la visibilidad de estos riachuelos mantiene la
nómico importante. El agua representa una sig- función de drenaje y al mismo tiempo que pro-
nificativa atracción económica en términos de porciona una amenidad pública valiosa. Ciudades
turismo y de otras oportunidades de negocio. como Bogotá y Berkeley (EE.UU.) han desente-
Con base en un estudio hecho por el Instituto rrado canales olvidados y han vuelto a conectar el
del Desarrollo de Seúl (2003), el proyecto de ambiente urbano con el ambiente natural.
la restauración de Cheonggyecheon producirá
ventajas económicas entre 8 trillones y 23
trillones de won (US$ 8 mil millones a US$ 23
mil millones) y creará 113.000 nuevos empleos.
A nivel de la calle el desarrollo de canales,
fuentes y cuencas representa además una opor-
tunidad para reinculcar el sentido de ciudad en
la comunidad. El agua puede cumplir realmente
una variedad amplia de papeles. Un cuerpo de
agua puede proporcionar un punto focal con-
templativo para los residentes. Una vista tran-
quila y el sonido del agua pueden invocar una
sensación de serenidad. El agua puede también
servir como forma de arte con su presentación
visual. En algunos casos las exhibiciones de
agua se combinan con luz y música para en-
tretener al transeúnte. El agua puede también
Fig. 151
representar una fuente de diversión y de alegría,
Una serie de fuentes
especialmente para los niños (Figura 151). Al en Londres genera un
igual que otros aspectos del mobiliario urbano, paraíso para los niños.
el agua ayuda a crear diversidad en el ambiente. Foto por Lloyd Wright

107
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
“Cada vez que veo un adulto en bicicleta, no pierdo
Fig. 152
Un dispersador de agua, como este ejemplo en Aichi (Japón), es una
solución económica para hacer la vida pública más cómoda en las ciudades
que tienen altas temperaturas.
Foto por Lloyd Wright
En los climas calientes de las ciudades de las
naciones en desarrollo el agua se puede utilizar
también para proporcionar alivio de las tem-
peraturas extremas. Ciudades en Asia están
haciendo cada vez más, uso de rociadores para
refrescar a los ciudadanos que hacen uso del
espacio público (Figura 152).
108
4.3 Infraestructura de integración
la esperanza por el futuro de la raza humana.”
—H.G. Wells (1866–1946)
Un área sin automóviles no implica que caminar
sea la única forma de movilidad permitida. La
bicicleta se prevée típicamente como opción
principal dentro de tales áreas. También existen
las áreas “sin automóviles” en las cuales se per-
mite completamente el transporte público. Hay
incluso casos en los cuales los taxis se pueden
permitir en cierta cantidad.
Además, hasta cierto punto, el mundo sin auto-
móviles da paso al mundo dependiente del au-
tomóvil, es por ello que se deben idear algunas
estrategias para la interacción entre las dos áreas.
Por ejemplo facilidades de estacionamiento para
visitantes deben localizarse estratégicamente
para proporcionar conveniencia e integración
sin disuadir de la calidad de la experiencia sin
automóviles.
4.3.1 Bicicletas
Acomodar el uso de la bicicleta en el ambiente
sin automóviles debe ser una prioridad del
diseño urbano. La bicicleta es un vehículo ideal
que no contamina y facilita el viajar largas
distancias que no se pueden hacer a pie. Las
ciudades que sobresalen con áreas sin automó-
viles como Amsterdam, Copenhague, Bogotá, y
Curitiba también tienen redes excepcionales de
bicicleta. Los dos conceptos se refuerzan mutua-
mente (Figura 153).
En una reciente encuesta de la BBC, la humilde
bicicleta fue elegida como la invención más
importante del último siglo (BBC, 2005). Los
avances recientes con bicicletas de trabajo
(bicicletas con remolque) y con vehículos hí-
bridos humano-eléctricos significan que dichos
vehículos pueden empezar a ser funcionalmente
competitivos con los automóviles para muchos
usos (Figura 154). Por supuesto el uso de ayudas
eléctricas aumenta los costos del vehículo y
reduce el rendimiento ambiental. Sin embargo
un ambiente sin automóviles bien diseñado
junto con el uso de la bicicleta significa que los
residentes pueden acceder muy fácilmente a las
necesidades cotidianas.
La infraestructura de la ciclovía puede tomar
una variedad de formas dependiendo de las
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

Fig. 153
Estacionamientos de bicicletas en el
distrito Dotonburi de Osaka están bien
integradas con la zona peatonal.
Foto por Lloyd Wright
circunstancias locales. Las opciones pueden in-
cluir vías completamente segregadas y ejemplos
de ciclovías integradas dentro de la vía vehicular
o peatonal. En ciudades en desarrollo el ancho
apropiado de la ciclovía debe acomodar la mi-
ríada de bicicletas de trabajo que se utilizan para
ventas y carga informal.
Sin embargo, dado la diferencia en velocidad
entre las bicicletas y los peatones, debe estar
implícita una cierta precaución en la manipu-
lación de la mezcla no motorizada al interior
de comunidades más densas. Así como los
automóviles tienen la capacidad de abrumar a
los ciclistas en las calles, los ciclistas pueden
potencialmente crear problemas similares
Fig. 154
Por ello, en zonas con movimiento peatonal
Un vehículo huma-
denso se les puede pedir a los ciclistas que des-
no-eléctrico expuesto
monten sus bicis y caminen en el área. En otros en Aichi (Japón).
casos, la separación de los dos modos puede ser Foto por Lloyd Wright
una solución. La coloración de la superficie de la
ciclovía es una técnica de alto perfil usada para
diferenciar el espacio de la bicicleta. Hay tam-
bién otros mecanismos para separar físicamente Fig. 155 y 156
el carril. En el distrito Asakusa
(foto izquierda), el
Sin embargo el concepto de “espacio compar-
espacio compartido
tido” introducido en la sección dos de este libro entre ciclistas y peatones
fomenta una coexistencia pacífica de los diversos permite el acceso
modos. En tales casos la gente tenderá a utilizar flexible para ambos
simplemente el sentido común para compartir el medios de transporte.
espacio de la calle. En la mayoría de las ciudades En Bogotá
japonesas las calles de compras sin automóviles (foto derecha), las
permiten una mezcla de peatones y ciclistas ciclorrutas segregadas
proporcionan movili-
(Figura 155). Esta mezcla parece funcionar de
dad rápida para
manera absolutamente natural sin necesidad ciclistas.
de ninguna medida restrictiva para los ciclistas. Foto izquierda por Lloyd Wright

para los peatones. Sin embargo también se reconoce que dentro Foto derecha cortesía de
Enrique Peñalosa

109
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
de las áreas sin automóviles, algunas ciclovías
segregadas pueden ser apropiadas (Figuras 156),
especialmente cuando los ciclistas están conmu-
tando a través de un área y pueden beneficiarse
de la reducción de los conflictos espaciales con
los peatones.
Además, las bicicletas requieren otros tipos de
infraestructura de soporte para ser utilizadas
completamente por el público. Los lugares de
estacionamiento de bicicletas dentro de un
área sin automóviles son muy importantes para
lograr la utilización completa de la bicicleta.
Instalaciones de estacionamiento en destinos
importantes como oficinas, escuelas, centros
comerciales, etc., ayudan a hacer su uso más
conveniente. Los tipos de instalaciones de
estacionamiento de bicicleta varían considera-
blemente, dependiendo de los costos, el espacio
disponible y el grado de riesgo de hurto experi-
mentado en un área.
Las instalaciones de alquiler de bicicletas pue-
den ser particularmente útiles para los usuarios
ocasionales. Ciudades en Dinamarca, Francia,
Alemania, los Países Bajos y los EE.UU. son
escenarios de diversos esquemas de alquiler
de bicicletas para fomentar el recorrido no
Fig. 157
Las “Bicicletas
de Ciudad” en
Copenhague dan
movilidad libre a los
moradores y visitantes.
Foto por Lloyd Wright
110
motorizado. Uno de los ejemplos mejor conoci-
dos es el programa de “Bicicleta de ciudad gra-
tis” de Copenhague. Se distribuyen a través de
Copenhague bicicletas con diseños únicos en
las estaciones especiales de alquiler de bicicletas.
Una persona necesita solamente insertar una
moneda de DKr 20 (US$ 3,30) para acceder a
una bicicleta. Cuando devuelve la bicicleta en
cualquier estación la moneda se le devuelve al
usuario. Si la bicicleta es estacionada lejos de
una estación de bicicletas cualquier persona
puede devolverla y recoger la moneda de DKr
20. Los anuncios brillantemente pintados en
las bicicletas ayudan a pagar el mantenimiento
(Figura 157). Si bien el hurto había plagado
muchas de las tentativas iniciales de programas
de bicicleta para la ciudad, la tecnología mo-
derna junto con cambios simples de diseño ha
eliminado en gran parte esta preocupación. Las
bicicletas de Copenhague tienen un chip que
permitir seguir su recorrido con base en GPS.
Además la forma y tamaño de los componentes
de la bicicleta son únicos para la bicicleta de
ciudad, y por lo tanto el hurto de los compo-
nentes es ineficaz (Poulsen y Mozer, 2005).
La provisión de instalaciones de duchas y
lavabos para los ciclistas puede ser también un
componente importante de la infraestructura,
especialmente para las ciudades con climas
cálidos. Las personas que llegan la oficina en
bicicleta desearán probablemente refrescarse
antes de proceder a trabajar.
4.3.2 Transporte público
El transporte público y las zonas peatonales
son en realidad dos conceptos mutuamente
dependientes. Para ser financieramente viable, el
transporte público depende de un alto volumen
de clientes. Las zonas peatonales son alimenta-
dores ideales del sistema de tránsporte debido a
las altas densidades permitidas en dichas áreas.
Asimismo, el transporte público apoya las zonas
peatonales permitiendo el acceso sin la necesi-
dad del vehículo privado. El transporte público
esencialmente libera una cantidad considerable
de espacio urbano que de otra forma se necesi-
taría para mover un número igual de personas
mediante el vehículo privado. El consumo de
grandes cantidades de espacio urbano para los
vehículos es precisamente la razón por la cual la
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

mayoría de las ciudades no pueden dedicar más

espacio al uso sin automóviles.
El desarrollo exitoso de los sistemas de bus rá-
pido (BRT por sus siglas en inglés) ha brindado
poder al transporte masivo en una cantidad
de ciudades en vías de desarrollo incluyendo
Bogotá, Curitiba, Yakarta, Quito y Sao Paulo.
BRT es una opción barata de transporte masivo
que emula las características de amenidad de
sistemas basados en carriles pero a bajo costo
(Wright, 2004). Combinar una iniciativa sin au-
tomóviles con un proyecto BRT crea un paquete
de mutuo apoyo que proporciona alternativas
definitivas a la creciente motorización.
Como se observó anteriormente, el área pea-
tonal “transit mall” es un diseño que permite
el acceso del transporte público a través de un
área sin automóviles desginada (Figura 158). Sin
embargo los vehículos de transporte deben tener Fig. 158
mucha precaución en tales áreas para evitar ac- La Alameda Jiménez de Bogotá integra una
cidentes con los peatones y los ciclistas. Puesto zona peatonal con una vía exclusiva para buses.
Foto por Carlos F. Pardo
que las áreas sin automóviles permiten mayor
libertad de movimiento peatonal, la gente ten-
derá a estar menos pendientes de los vehículos
de transporte público. Por ello la velocidad de
los vehículos en la superficie (autobús o ferro-
carril) debe reducirse lo suficiente para permitir
un tiempo adecuado de reacción.
El tránsito separado por alturas (grade-sepa-
rated transit) a través de dichas áreas es una
opción que evita estos riesgos. Sin embargo
el costo de la separación de alturas (carril
elevado o sistemas subterráneos) es a menudo
algo prohibitivo para ciudades de naciones en
desarrollo. Otra alternativa es cerrar el acceso a
nivel de la calle para los peatones. En el centro
histórico de Quito (Ecuador), las barreras evitan
que los peatones entren en algunas áreas del
sistema de bus rápido ( BRT) (Figura 159). En Fig. 159
este caso los peatones solo pueden cruzar en los En su centro histórico, Quito utiliza las
cruces señalados. Sin embargo la restricción a barreras para guiar a los peatones a lo largo de
los movimientos peatonales dentro de un área la vía para buses.
sin automóviles es un asunto polémico. Tales Foto por Lloyd Wright

restricciones tienden a estar en conflicto con la
premisa principal de dichas áreas, denominada
libertad de movimiento para todos.
El que se requiera separación entre el transporte
público y el área peatonal depende probable-
mente del volumen de personas que el sistema
del transporte mueve. Si los vehículos de
transporte público operan en frecuencias (es
decir frecuencias) apenas de algunos minutos, la
separación puede ser una opción realista. Pero sí,
los volúmenes son mucho más ligeros que esto,
un arreglo compartido del espacio, en el cual
el tránsito y los peatones comparten el mismo
espacio, puede ser apropiado y seguro.

111
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

4.3.3 Estacionamiento de estacionamiento por fuera del área de la

“Los estacionamientos amplios, baratos y gratui- vivienda. Asimismo, se proporcionará de esta-
tos son una manera significativa en la cual se cionamientos para los visitantes al área.
subvenciona a los conductores. Los valores de La clave para un estacionamiento exitoso en
las propiedades inmobiliarias en áreas urbanas ambos casos es asegurar que la instalación del
son costosos, pero se les permite a los conductores estacionamiento no disuada de la experiencia sin
utilizar hasta 100 pies cuadrados de espacio automóviles dentro de la zona sin automóviles
público para el almacenamiento de sus vehículos. (Figura 160). La ubicación elegida debe asegurar
¿Qué reserva el lado de la calle para utilizarlo con que el ruido de los vehículos, bien sea por su
el propósito único de estacionar los automóviles? operación o por las alarmas, no penetre el área
¿Podría uno utilizar el espacio en vez de eso sin automóviles. Además los puntos de acceso
para almacenamiento? ¿Quizás para poner un para los vehículos deben estar suficientemente
trampolín? ¿Podría uno poner un futón en un lejos de cualquier área frecuentada por niños
espacio del estacionamiento y dormir durante u otras personas vulnerables. La gente que
la noche? ¿Qué le da privilegio a los dueños vive y/o que trabaja en un área sin automóviles
de automóviles para ocupar ese valioso espacio puede estar menos adaptada a los riesgos de los
urbano, cuando otros pagan centenares de dólares vehículos. La zona de transición del mundo sin
por apartamentos apenas un poco más grandes automóviles al mundo dependiente de los auto-
que un espacio de estacionamiento?
móviles puede sí ser un área de riesgo elevado
—Philip Goff, 1997
que requiere especial atención en el diseño.
El estacionamiento es un asunto relevante para
algunas calles de compras sin automóviles y 4.3.4 Taxis
para complejos de viviendas sin automóviles. Los taxis pueden ser un servicio apropiado de
Los dueños de tiendas pueden insistir en opcio- alimentación hacia un área sin automóviles.
nes de acceso para la clientela que llega en vehí- Esto es especialmente verdadero en el caso de
culo privado. En tales casos, las instalaciones de los residentes que se acercan desde áreas sin la
estacionamiento probablemente se proporciona- suficiente densidad demográfica para servicios
rán en los márgenes de la zona sin automóviles. de transporte público rentables. Como el trans-
Los dueños de vehículos caminarán luego al porte público, los taxis y las áreas sin auto-
centro, o llegarán por medio del transporte móviles pueden funcionar en realidad para su
público desde el área de estacionamiento. mutuo beneficio. El servicio de taxi trae clientes
Los complejos de vivienda sin automóviles al área y apoyan así la viabilidad financiera
que permiten posesión de automóviles de la zona. La zona peatonal proporciona una
probablemente necesitarán desarrollar áreas concentración de clientes para los operadores de
taxi y así ayuda simultáneamente a aumentar
los ingresos y a reducir costos (Figura 161). Las
estaciones formales de taxi al margen de las
Fig. 160 áreas sin automóviles reduce la necesidad de que
La calle Lipscani en los taxis hagan viajes innecesarios por la ciudad
el centro histórico de en búsqueda de clientes. En su lugar, el flujo
Bucarest (Rumania) es continuo de clientes de un área sin automóviles
técnicamente una calle popular significa que los operadores de taxi no
sin automóviles, ya que necesitan consumir gasolina para este propósito.
no permite movimiento
de vehículos motoriza- Este escenario es un triunfo para los residentes,
dos durante el día. No los dueños de tiendas y los operadores de taxi.
obstante, el separador Asimismo, la comunidad a la larga también
de la “calle sin auto- gana por la reducción de la congestión del
móviles” es utilizada tráfico, del ruido, y de las emisiones al aire.
como un estaciona-
miento durante el día. Una opción cada vez más popular para consi-
Foto por Lloyd Wright derar son los bicitaxis modernos, que pueden

112

“Mucha gente nunca ha experimentado un lugar
Fig. 161
Los taxis prestan el servicio de alimentación al
área sin automóviles en Chinatown de Kuala
Lumpur.
Foto cortesía de Alcaldía de Kuala Lumpur
proporcionar una opción de cero-contamina-
ción y cero-ruido para tener acceso a un área
sin automóviles. Los bicitaxis han gozado de un
renacimiento con nuevos usos en ciudades tales
como Berlín, Kyoto, Nagoya, Nueva York, París
y Tokio (Figuras 162). La ventaja agregada del
bicitaxi es su compatibilidad con el concepto sin
automóviles, y así permite el acceso a destinos
dentro del área sin automóviles.
Fig. 162
Los bicitaxis son el servicio de alimentación
ideal para las áreas sin automóviles dado que
estos vehículos pueden llevar a los clientes direc-
tamente a su destino.
Foto (Berlín) por Lloyd Wright
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
4.4 Interrelación entre la arquitectura y
el uso de suelo
mágico, y esta gente es la más pobre por eso… Los
lugares mágicos se caracterizan por la escala hu-
mana, detalles ricos, escenarios hermosos, sonidos
armoniosos y olores evocadores. Requieren que un
público elogioso se convierta en uno vivo: la gente
se envuelva en la magia, que ayude a sostenerla…
Deberíamos tomar la creación de la magia como
responsabilidad cívica compartida. Dejar un
lugar mágico para las generaciones futuras es
admirable. Hacerlo sin ánimo de lucro es noble.
Pocos de los lugares que hemos construido en el
siglo XX son mágicos, y muchos son simplemente
repulsivos. Si traemos esta magia nuevamente a
nuestras vidas seremos gente más feliz. La tarea
está a nuestro alcance: necesitamos solamente la
voluntad de alcanzarla.”
—Joel Crawford, 2000
4.4.1 Diseño de edificios y áreas sin
automóviles
El buen diseño comienza con un cliente, la
persona en la calle. Todo lo demás, la calle,
los edificios, y la forma urbana más grande se
deben moldear a las necesidades y deseos de este
cliente. La arquitectura de un edificio debe ser
el último componente diseñado después de un
examen cuidadoso de los patrones de uso de la
calle (Soholt, 2004).
Desafortunadamente muchos centros de la
ciudad hoy en día no se basan en esta premisa.
En vez de ello, un desarrollador construirá
una torre de oficina que no se comunica con la
calle. Las paredes estériles y antipáticas crean
un abismo entre el edificio y el ambiente de esta.
Las ventanas como espejos les dicen a los pea-
tones que dan un paseo que no son bienvenidos.
Hay poco encanto o novedad en las calles que
alinean filas de muchos bloques modernos de
oficina.
Muchos diseñadores y arquitectos ahora están
intentando revertir tales prácticas y crear una
interrelación más amistosa y orientada al ser
humano entre la arquitectura y la calle. Los
edificios que rodean la calle para hacer la forma
de salas pueden hacer que los ciudadanos se
sientan bienvenidos y cómodos en sus alrededo-
res (Figura 163). Las plazas pequeñas ayudan
113
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Fig. 163
Los espacios cerrados
y las plazas pueden
crear un ambiente
íntimo y curioso.
Foto por Lloyd Wright
a dar al ambiente de la calle una sensación de
intimidad. Asegurar que el espacio verde esté
siempre a una corta distancia asegura una co-
nexión sana entre la ciudad y la naturaleza. Los
autores como Alexander (2002) y Gehl (1987 y
1996) han hecho mucho para documentar los
conceptos de diseño que comienzan a restaurar
el enfoque sobre el uso humano del ambiente
urbano.
Las alturas de los edificios también influyen en
la amabilidad humana de un área. Si bien el
desarrollo de grandes alturas ofrece el tipo de
densidades que favorecen el dinamismo urbano,
a veces hay sacrificios en términos de la estética
y de la sociabilidad. Crawford (2000) utiliza
el concepto del cociente del piso-área (FAR
por sus siglas en inglés) como mecanismo para
comparar diversas configuraciones. La ecuación
siguiente proporciona la base para el cálculo del
FAR de un área:
Cociente piso-área (FAR) = Plot ratio x Número de pisos
Plot ratio = Proporción de propiedad tomada por los edificios
La Tabla 19 proporciona una comparación de
diferentes valores de FAR.
Crawford (2000) recomienda un FAR de 1,5
que, por ejemplo, podría alcanzarse poniendo
114
Tabla 19: Comparación de cocientes piso-área
(FAR)
Ciudad o tipo Cociente
de comunidad piso-área (FAR)
Hong Kong 3,73
Venecia central 2,69
Vivienda de familia nuclear 0,23
Fuente: Crawford (2000)
un edificio de cuatro pisos en 37,5% del área
total de un sitio. Crawford también observa que
la promoción de edificios con pocos pisos puede
eliminar la necesidad de elevadores. El costo
y la cantidad de espacio consumidos por un
elevador pueden liberar recursos significativos,
especialmente en el contexto de la ciudad de la
nación en desarrollo.
Si bien gran parte de este tipo de discusión se
dirige hacia al desarrollo sin automóviles en
zonas verdes, el diseño arquitectónico sigue
siendo relevante para las conversiones sin auto-
móviles en comunidades existentes. La forma
urbana existente de muchas ciudades en desa-
rrollo, especialmente en África y Asia, es ya de
poblaciones de densidad media o alta de casas
en desarrollo de tasa relativamente baja. Así,
tales comunidades pueden estar en una buena
posición para la conversión a los diseños eficaces
sin automóviles.
Debe también observarse que es difícil hacer
generalizaciones sobre la conveniencia de los pa-
trones particulares del diseño dada la diversidad
de formas urbanas y de estilos arquitectónicos.
Ciudades como Buenos Aires y París pueden
crear ambientes callejeros intrigantes con arqui-
tectura que es de naturaleza moderadamente
de altura. El dinamismo propagado por las
configuraciones ultra altas de Manhattan es un
aspecto que define a la ciudad, y ciertamente
algo que pocos desearían cambiar. Por el
contrario, el encanto y la intimidad creados en
ciudades de poca altura como los centros histó-
ricos de las ciudades latinoamericanas y muchas
ciudades italianas son una gran promesa para
quienes diseñan un futuro sin automóviles. En
cada caso, la historia y las preferencias culturales
de la ciudad particular son los factores guía. El
diseño que intenta sobrepasar la historia y las
preferencias locales está condenado a fracasar.

Un proyecto sin automóviles debe elogiar y
construir sobre las consideraciones locales mien-
tras que busca al mismo tiempo crear una forma
urbana más sostenible.
4.4.2 Uso del suelo y áreas sin
automóviles
El uso del suelo se refiere a la manera en la cual
la forma urbana se moldea a través de acciones
políticas y preferencias del consumidor. El uso
del suelo a menudo se caracteriza mejor por lo
que se conoce como las “3-D”: Densidad, di-
versidad y diseño. Si se desarrolla a partir de un
paquete de medidas de apoyo mutuo, las 3-D
pueden ser la base para crear un ambiente sin
automóviles viable.
Las áreas con poblaciones de media y alta
densidad proporcionan una masa crítica de
habitantes para apoyar las tiendas y los servicios
públicos sin requerir el acceso de vehículos
motorizados. En las áreas de baja densidad
los clientes deben atraerse desde un área más
amplia con el fin de que los centros comerciales
alcancen viabilidad financiera. El automóvil se
convierte en una necesidad para cruzar tales
distancias. Las comunidades de alta densidad
pueden proporcionar una base suficiente de
clientes dentro de una distancia que se puede
cubrir caminando. Por esta razón existe un
círculo fortuito de relaciones entre la densidad
urbana, la posesión de vehículos, el uso de la
energía y las emisiones vehiculares. Newman
y Kenworthy (1989) fueron de los primeros en
reconocer la relación entre la densidad urbana y
el uso de la energía. Las ciudades de baja densi-
dad demuestran un grado perceptiblemente más
alto de dependencia del automóvil.
La diversidad se refiere a crear una mezcla de
aplicaciones dentro de un área local. Combinando
usos residenciales y comerciales en una sola área,
tanto el número de viajes como la longitud de los
recorridos se reducen. La gente puede resolver la
mayoría de sus necesidades diarias sin recurrir a
los medios motorizados. Además, la gente puede
ligar las tareas múltiples (compras, escuela, visitas
sociales, etc.) en un solo viaje en vez de recorrer
por separado largas distancias para cada tarea
(Figura 164). Litman subraya este punto con la
recomendación siguiente para las áreas sin automó-
viles (Litman, 2004):
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
“Fomente el desarrollo de actividades diversas Fig. 164
orientadas al peatón que atraigan una amplia Este ejemplo de plani-
gama de usuarios y clientes, incluyendo los ficación de uso mixto
servicios detallistas y comerciales, de vivienda en Brighton (Reino
y de empleo. Los apartamentos y oficinas Unido) ubica unidades
de vivienda sobre las
pueden con frecuencia ubicarse sobre las
tiendas del primer piso.
tiendas.” Foto por Lloyd Wright
El desarrollo orientado al tránsito (TOD por sus
siglas en inglés) es otro mecanismo usado para
fomentar áreas de más alta densidad y de uso
mixto. Los proyectos TOD crearán nodos de
desarrollo alrededor de estaciones de transporte
público. El desarrollo de alta densidad en las
estaciones ayuda a reducir los viajes mientras
que simultáneamente proporciona conectividad
rápida a otras partes de la ciudad. En muchos
casos los valores de la propiedad alrededor de las
estaciones y de los sitios TOD tienden a ser más
altos, lo que refleja el mayor valor que la gente
pone al acceso de calidad.
Curitiba ha concentrado con éxito la vivienda,
las oficinas y los servicios públicos clave alre-
dedor del sistema de tránsito por autobús de la
ciudad. A través de disposiciones de zonifica-
ción, la ciudad permite solamente el desarrollo
de grandes alturas a lo largo del corredor de
transporte público (Figura 165). Además el
municipio ha creado las “calles de la ciudadanía”
en las cuales los servicios públicos tales como el
115
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 165 y 166

El éxito de uso de suelo
de Curitiba está basado
en las políticas de densi-
ficación alrededor de los
corredores de transporte
masivo (foto izquier-
da) y las aplicaciones
como la “Calle de la
Ciudadanía”
(foto derecha).
Foto izquierda cortesía de la
Municipalidad de Curitiba
Foto derecha por Vera deVera

cuidado médico, la consejería, los servicios de
empleo, los gimnasios, y las bibliotecas están
juntos al lado de las tiendas para crear un solo
destino conveniente para los residentes del
área (Figura 166). Las calles de la ciudadanía
son completamente peatonales y están situadas
típicamente cerca de uno de los nodos de trans-
porte público de la ciudad.
La densificación alrededor de las estaciones
de tránsito proporciona muchas ventajas al
municipio más allá solo de la reducción del
tráfico. Ofrecer servicios públicos a áreas aún
no urbanizadas es mucho menos costoso que
ofrecer los mismos servicios a áreas extendidas.
Un muestreo de los datos de costos de muni-
cipios en el estado de Kentucky en los EE.UU.
demostró una gran diferencia en los costos de
la entrega del servicio. Por ejemplo en una base
de datos, el costo de proporcionar los servicios
públicos básicos (policía, bomberos, vías, es-
cuelas, alcantarillado y basura sólida) a un área
concentrada era de US$ 88 por residencia. Por
el contrario, la entrega de los mismos servicios
a una área aún no urbanizada era US$ 1.222
(Berger, 2001).
Las políticas y las inversiones que apoyen el de-
sarrollo de alta densidad y uso mixto ayudarán
a preparar a las comunidades para las opciones
sin automóviles. Una vez que una comunidad
construya una masa crítica de residentes y de
destinos clave, la dependencia de los vehículos
motorizados puede ser acortada en gran parte.

116
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

4.5 Diseño para las conversiones de un transporte público económicamente viable.

calles Convertir el espacio de la calle en una mezcla
de zonas verdes, espacio residencial y pequeñas
“El futuro está limitado solamente por nuestra
tiendas al por menor podría concebiblemente
imaginación – y eso es un juego de niños.”
ser una solución para la sostenibilidad a largo
—David Engwicht, 1999
plazo de las comunidades de baja densidad.
Hay una historia sobre dos economistas que Aunque cierta experimentación de este tipo está
se utiliza como lección sobre la eficiencia del comenzando a ocurrir en Europa occidental, la
mercado abierto: ayuda popular y la voluntad política para aplicar
“Dos economistas están caminando por una conversiones de calles todavía no existen.
calle. El primero mira hacia abajo y exclama En ciudades en vías de desarrollo, los desafíos
‘Hay un billete de 20 dólares en el suelo’. El políticos para ganar la aprobación de los residente
segundo se vuelve hacia el primero y le dice para tal esquema pueden ser menos desalentado-
‘Es imposible. Si estuviera ahí, alguien ya lo res que en ciudades más ricas. Los niveles más
habría recogido’.” bajos de posesión de vehículos en ciudades en
Esta historia supone que el mercado reaccionará desarrollo permiten más flexibilidad para tales
a las oportunidades provechosas tan rápida- acercamientos. Los barrios sin automóviles pue-
mente como se presentan. Si realmente existe den tener un interés fuerte en este tipo de trans-
una oportunidad dorada como esa, ¿por qué formación. Sin embargo, estas ciudades hacen
alguien no la tiene ya agarrada? Por supuesto, frente a desafíos para financiar esta conversión. El
alguien siempre tendrá que ser el primero, pero solo cierre de una calle no es necesariamente un
dado el número de empresarios en el mundo, las esfuerzo costoso, pero la adición de una gama de
probabilidades son muy bajas para cualquier in- características de amenidad tales como áreas de
dividuo (Escuela de Negocios de Harvard, 2005). parque y de juego puede requerir alguna inver-
¿Pero qué pasa si el suelo es el billete de $20? sión de capital. Una combinación de recursos
¿Qué pasa si los residentes vieron sus calles para financieros del gobierno local y de los residentes
algo más allá de almacenar y de usar vehículos puede ser posible, pero en algunas ciudades en
(Figura 167)? La calle en sí misma tiene un valor desarrollo pueden requerirse otros recursos. Fig. 167
intrínseco basado en los mercados locales de Un esquema alternativo de financiamiento Arquitectura hermosa…
podría implicar una clase de “gran ganga” con es una lástima que estén
propiedad. En el centro de la ciudad o en un esas cajas metálicas
área residencial deseable, cada metro cuadrado los desarrolladores del sector privado. En este guardadas en frente.
de espacio puede ser de hecho muy valioso. escenario se les da a los desarrolladores privados Foto por Lloyd Wright

En su mayoría la calle se asume como una

propiedad inmobiliaria intocable que existe por
fuera de los mercados de propiedad común. Sin
embargo, ¿qué pasa si una comunidad acuerda
cerrar sus calles al tráfico y se le concede la
aprobación municipal? En esta etapa es posible
una nueva reformación del ambiente de la calle.
La calle se podría convertir en un parque, una
plaza, un área de juego, un campo de deportes,
una piscina, un centro de comunidad, un te-
rreno de agricultura urbana, o una combinación
de todos estos. La adición de tales amenidades
tendría con mucha probabilidad un efecto
altamente positivo en los valores de la propiedad.
Las conversiones de calle podrían ser particular-
mente relevantes en naciones desarrolladas en
las cuales las densidades urbanas actuales están
a menudo demasiado bajas como para apoyar

117
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 168
Diseño para la
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conversión de una calle.
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Fig. 169 y 170

derechos de propiedad sobre porciones de la ca- circunstancias locales y de las preferencias de los
Muchas ciudades
en desarrollo, como lle a cambio de financiar la conversión entera de residentes. En este ejemplo, un cierto estacio-
Vientiane (Laos), la misma. Así, algo del espacio de la calle sería namiento es incluido en la frontera del área sin
tienen infraestructura convertido en residencial y/o comercial mientras automóviles para abastecer a los visitantes y/o
limitada en sus calles. que otras porciones seguirían siendo espacio los esquemas de compartir automóvil.
Una conversión de puramente público. Una ilustración de este tipo Para reducir la obstrucción visual del paisaje
calle podría ser el
de conversión de calle se da en la Figura 168. desde las residencias actuales el nuevo desarrollo
momento ideal para
realizar mejorias. Esta figura ilustra solo un panorama posible del de la calle debería tener probablemente activi-
Fotos por Lloyd Wright diseño; el patrón real del uso dependería de las dades a nivel del suelo. Así, negocios como los

118

centros de cuidado diario (crèches), las tiendas
de quioscos pequeños, los cafés al aire libre, y
los clubes de deportes podrían ser bastante
apropiados. La adición de alguna densificación
residencial también mejoraría la viabilidad de
las tiendas en el área y tentaría a servicios de
transporte público mejorados.
Esta clase de intercambio público-privado
tiene algunos sacrificios. Algunas porciones del
espacio anterior de la calle se han convertido
en posesiones privadas, aunque este impacto se
puede atenuar haciendo que la propiedad sea
un arriendo a largo plazo en vez de una trans-
ferencia permanente de la propiedad. Además
la cantidad de espacio privatizado sería de valor
similar al costo de actualizar el espacio público
restante. Asimismo los residentes podrían ganar
valor a través de algunas mejoras simultáneas
de la infraestructura. En muchas ciudades de
las naciones en desarrollo las comunidades
carecen de drenajes de tormenta y de sistemas
de alcantarillado que funcionen correctamente
(Figura 169). El abastecimiento de tal infraes-
tructura podría ser comisionado al inversionista
privado. El proyecto podría también ser una
oportunidad para poner líneas de luz y teléfono
subterráneamente (Figura 170), o el proyecto
se podría utilizar para adquirir acceso de alta
velocidad a las telecomunicaciones.
Las conversiones de calle representan una de
las nuevas oportunidades más emocionantes
dentro del movimiento sin automóviles. Para las
ciudades en desarrollo las conversiones pueden
ser un ímpetu para apresurar la entrega de una
infraestructura muy necesaria. Las conversiones
de calle pueden incluso probar que todavía hay
unos cuantos billetes de US$ 20 en el suelo.
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
4.6 Diseñar para necesidades especiales
“Si podemos construir una ciudad exitosa para
los niños tendremos una ciudad exitosa para
toda la gente.”
—Enrique Peñalosa, anterior alcalde de Bogotá,
Colombia
La mayoría de las ciudades se construyen hoy en
función de las necesidades del vehículo privado
y no de la gente. El tamaño y la estructura de
las vías se diseñan para cumplir los requisitos
de los vehículos. Asimismo los requisitos de
estacionamiento de vehículos pueden moldear en
gran parte el diseño de las calles y de los edificios.
Acomodar el vehículo privado ha significado hacer
ajustes en la forma y el lugar en el que la gente vive.
De manera alternativa el diseño urbano se podría
abordar desde una perspectiva enteramente dife-
rente. ¿Y si las calles fueran diseñadas en función
de la gente, y específicamente alrededor del más
vulnerable de los usuarios? Sí diseñamos las calles
desde la perspectiva de un niño la forma de una
ciudad sería muy probablemente agradable para
todos. El diseño guiado por niños tenderá a
favorecer ambientes sin automóviles.
Los niños son particularmente susceptibles a
los impactos negativos de la motorización. Los
cuerpos en desarrollo de los niños son sensibles
a los agentes contaminantes. Los niños que
viven cerca de las vías principales están vincula-
dos con niveles más altos de leucemia y de otros
cánceres. Las emisiones del lado del bordillo de
los tubos de escape de los automóviles pueden
estar muy concentradas y pueden afectar par-
ticularmente a “los niños que caminan y que
van en cochecitos ya que están generalmente
más cercanos a los tubos de escape” (Gilbert y
O'Brien, 2005, p. 14).
La carencia de oportunidades para caminar y
para jugar al aire libre en ciudades dominadas
por los automóviles también es una preocupa-
ción cada vez mayor para los niños. La obesidad
de la niñez se ha ligado a los cambios en el
estilo de vida causados por las oportunidades
reducidas para el juego y por mayor tiempo
gastado en actividades sedentarias . El juego
espontáneo, no estructurado ayuda a que se
fortalezcan las habilidades sociales a largo
plazo de un niño. Las áreas permanentes sin
automóviles proporcionan un ambiente con-
feccionado para tales oportunidades de juego a
119
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

diario. Los acontecimientos temporales como
los domingos sin automóviles les dan valor a los
niños y proporcionan un foro para el ejercicio
físico y la socialización en comunidad (Figura
171). Además estos acontecimientos pueden
proporcionar una oportunidad única para que
todos los miembros de la familia participen en
una actividad pública.
“Sendero de Aventura” (Adventure Trails) en el
El Instituto para el Transporte Sostenible en
Canadá ha desarrollado un sistema de normas
para los planes del uso del suelo y del transporte
accesible para los niños. El Cuadro 7 resume
algunas de estas recomendaciones.
Respondiendo a las preocupaciones sobre el
transporte infantil, se creó el concepto de las
“rutas seguras hacia la escuela” para propor-
cionar acceso seguro para los niños. Bajo tales
esquemas los niños son relegados a caminos
aislados de los vehículos. Alternativamente los
niños se reúnen en un “autobús ambulante de
la escuela” en el que grupos grandes de niños
son seguidos por adultos en su caminata hacia
ella. Si bien estos esfuerzos son dignos de elogio mente es beneficiosa para las personas en sillas
en su intento por la reducción de los accidentes, de ruedas sino que también ayuda a las madres
estas intervenciones pueden enviar el siguiente
mensaje: “los automóviles tienen tal precedencia transporte mercancías en carritos. Un simple
en nuestras vidas que el comportamiento de
los niños debe adaptarse para acomodar a los
vehículos primero.”
Fig. 171
El evento dominical sin
automóviles de Quito
proporciona ejerci-
cio e interacción en
familia para niños.
Foto por Carolina Juna
Por esta razón el inventor del “autobús ambu-
lante hacia la escuela”, David Engwicht, ha
sugerido que una mejor respuesta puede ser
adaptar el automóvil a los niños y no los niños
al automóvil. En vez de las “rutas seguras hacia
la escuela”, los niños realmente buscan algo más
aventurero e interesante. Engwicht ha desarro-
llado así un nuevo concepto conocido como
que se le da a los niños una gama más amplia
de opciones para viajar a la escuela (Engwicht,
2004). La idea de los “Senderos de Aventuras”
encaja en la noción de áreas sin automóviles
puesto que los niños tienen claramente más
libertad dentro de tales áreas.
Asimismo, diseñar un espacio con atención a las
necesidades de otros grupos vulnerables (tales
como los ancianos, las personas con audición
deteriorada, vista deteriorada y discapacitados
físicos) puede asegurar un espacio mejorado
para todos. Quitar las separaciones de alturas y
aceras innecesarias reduce los riesgos para todos
los grupos. La disposición de rampas no sola-
con los cochecitos y a cualquier persona que
pavimento labrado y colorido puede hacer la
diferencia para los ciegos que desean tener
acceso a un área (Figura 172).

Fig. 172 8
Las marcas de
pavimento elevado
proporcionan una guía
invaluable para las
personas no videntes o
con deficiencias visuales.
Foto por Lloyd Wright

120
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

Cuadro 7:
Guías para uso del suelo y planifi-
cación de transporte accesible para
los niños
n En la planificación del transporte y del uso
del suelo las necesidades de los niños y los
jóvenes deben recibir tanta prioridad como
las necesidades de la gente de otras edades
y los requisitos del negocio.
n Designar un miembro del personal dentro
de cada municipalidad (y quizás también un
miembro del concejo) para que sea respon-
sable de traer la perspectiva de un niño a los
asuntos de transporte y de uso del suelo
n Según sea apropiado, establecer o adaptar
uno o más foros para los niños y los jóvenes
para obtener su opinión sobre la aplicación
de estas guías.
n Identificar a donde quieren o necesitan ir
los niños y los jóvenes y, en la medida de lo
posible, proporcionar formas de que lleguen
a pie.
n Explorar rutas peatonales que los niños estén
usando o puedan usar para asegurar que
son tan útiles y seguras para ellos como sea
posible.
n Para los niños más grandes y los jóvenes,
asegurar que los destinos que están muy
lejos como para caminar no estén más allá
de una distancia en bicicleta.
n Para niños más pequeños, asegurar que las
aceras sean adecuadas para sus triciclos y
bicicletas.
n Proporcionar estacionamiento de bicicletas
seguro y conveniente en los destinos.
n Asegurar que cada parte de un sistema de
transporte sea seguro y le de la bienvenida
a los niños, y además sea asequible.
n Evitar transferencias haciendo que los ve-
hículos vayan a donde los niños quieren y
necesitan ir; hacer las transferencias fáciles
si son necesarias.
n Mantener las tarifas bajas para los niños para
fomentar el uso de los sistemas de transporte,
con o sin supervisión.
n Examinar cada aspecto del sistema desde
la perspectiva de un padre con un hijo en un
cochecito, y hacer ajustes para satisfacer las
necesidades de dicho viajero
n Tomar todas las posibles medidas para reducir
las cargas de tráfico vial en general.
Fuente: Gilbert e O’Brien, 2005

121
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

5. Promoción
“Primero te ignoran, luego se ríen de ti, luego luchan contra ti, y luego tu ganas.”
—Mahatma Gandhi (1869–1948)
Los proyectos sin automóviles no tratan solo sobre el hardware de una calle nueva. Es el software
de comunicar la nueva forma urbana a los residentes el que determinará en última instancia si un
proyecto tiene éxito. La inversión en la comunicación y la promoción de la nueva área puede ser tan
importante como cualquier diseño o aspecto físico del proyecto.

Fig. 173
En Buenos Aires, la
calle es el lugar perfecto
para un tango.
Foto por Lloyd Wright

Ciudades como Copenhague han demostrado que si una ciudad construye un ambiente accesible
para la gente los residentes sin duda se aprovecharán de él. Sin embargo las ciudades pueden hacer
mucho para animar más el desarrollo de una nueva cultura de la calle. Los proyectos sin automóvi-
les pueden requerir varios meses antes de que sean completamente conocidos por la población local.
Pueden pasar incluso años antes de que los residentes establezcan firmemente nuevos patrones de
uso. Este período de iniciación es particularmente importante para las ciudades que no tienen una
cultura existente de la calle.
Esta sección esboza las técnicas para la comercialización de un área sin automóviles y ofrece suge-
rencias específicas de actividades promocionales.

5.1 Marketing el proyecto. El objetivo último es ganar la acep-

“No se puede resolver un problema con el mismo
nivel de conocimiento con que se creó.”
—Albert Einstein (1879–1955)
La comercialización de un proyecto sin auto-
móviles se refiere a un proceso informativo y
educativo mediante el cual las ventajas y las
tación total para el desarrollo sin automóviles y
animar el uso público de las áreas.
La estrategia de comercialización estará com-
puesta por muchos elementos diferentes inclu-
yendo el desarrollo de:
n Una imagen institucional;

opciones del uso de un área se dan a conocer a n Campañas diseñadas para audiencias

una audiencia pública más amplia. Una cam- específicas;

paña exitosa de comercialización no sucede por
accidente. En vez de eso se diseña una estrategia
concertada de comercialización con el fin de
promover el concepto sin automóviles a través
de una gama de audiencias, incluyendo aquellos
actores clave que puedan no apoyar inicialmente
n Productos específicos de comercialización
(anuncios, modelos, imágenes, etc.).
El proceso de comercialización puede comenzar
con una segmentación de las audiencias a las
que se dirigen. Este proceso de segmentación es
bastante similar al análisis de actores clave que

122
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

se discutió anteriormente en este

libro. Habrá una cierta información
que es apropiada en el nivel más
amplio de audiencias mientras que
en otros casos se debe apuntar a
los grupos individuales, como con-
ductores y dueños de tiendas, con
mensajes altamente específicos.
Entender la demografía de la
población relevante y las actitudes
existentes hacia el desarrollo sin
automóviles es fundamental para
desarrollar una campaña eficaz de comercializa-
ción. Los profesionales del marketing harán uso
con frecuencia de “grupos focales” para entender
mejor las preocupaciones y las impresiones
inherentes de las audiencias específicas. Los
grupos focales implican sesiones de entrevista
con una muestra representativa de las audiencias
a las que se apunta. Durante este proceso se
pueden ensayar diferentes aproximaciones de la
campaña con los participantes. Sus reacciones
ayudarán a identificar los mensajes y herramien-
tas promocionales que mejor funcionen para
alcanzar los objetivos sin automóviles.
El desarrollo de una imagen institucional se alternativos para tales acontecimientos (IBF, Fig. 174, 175 y 176
refiere a crear la combinación correcta de insig- 2005); algunos nombres de esta lista son: Los logos y lemas publi-
nias, lemas y colores para representar el evento n Día de resurgimiento de la ciudad; citarios utilizados en
o el proyecto. Los desarrolladores de eventos sin n Día del aire limpio; ciudades como Quito,
automóviles, tales como un domingo sin auto- n Día del viaje verde;
Bogotá y París dan a los
eventos sin automóviles
móviles, probablemente utilizarán una imagen n Día de las calles seguras;
una identidad única.
institucional por razones promocionales. Sin n Día “Vea su ciudad”; Fotos de Quito y Bogotá
embargo, los proyectos que implican vivienda n Día de la comunidad urbana. por Lloyd Wright;
Foto de París cortesía
sin automóviles y conversiones sin automóviles Estos nombres alternativos ayudan a invocar de la Oficina del Alcalde de París

permanentes pueden también beneficiarse de el beneficio particular de un evento SAT. El

crear una identidad tangible.
Las palabras “sin automóviles” pueden o no ser
el punto de venta apropiado; hay mucho que
depende del contexto local y del mercado al que
se apunta. Si bien las palabras “sin automóviles”
son quizás la descripción directa y exacta, para
la mayoría estas palabras pueden representar más
una negación de un recurso que una ventaja par-
ticular. Así, otros términos tales como “comuni-
dades amistosas para los niños” o “comunidades
limpias” pueden ser más eficaces para atraer una
respuesta favorable de los residentes potenciales.
El Fondo Internacional de la Bicicleta (IBF por
sus siglas en inglés) ha utilizado un poco de
creatividad para desarrollar una lista de nombres
nombre correcto reflejará el tipo de tema que los
residentes valoran mejor.
Asimismo, la elección de un logotipo implica
la consideración de una imagen que inspire lo
mejor posible el interés en la participación de los
residentes. Un logotipo bien diseñado debe ser
suficientemente memorable como para que los
ciudadanos asocien fácilmente la imagen con el
evento. El logotipo puede tomarse de una am-
plia gama de formas, tales como imágenes del
ambiente natural, el ambiente de la calle, figuras
de historietas, figuras abstractas y la cultura
popular. Las Figuras 174, 175 y 176 propor-
cionan ejemplos de los logotipos de eventos sin
automóviles existentes.

123
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
El logotipo, la imagen del evento y el lema se
pueden también integrar dentro de la estrategia
global de la comercialización para una ciudad.
Muchas ciudades han creado con éxito imá-
genes de comercialización internacionalmente
reconocidas como medios para fomentar el
turismo y la inversión. La calidad del espacio
público de una ciudad es a menudo un punto de
venta importante en términos de la comerciali-
zación de la ciudad (Figura 177).
Una amplia gama de puntos de venta a través de
los medios está disponible para los promotores
del proyecto, incluyendo: televisión, radio,
periódicos, volantes, tablones de anuncios de
la comunidad y sitios web. Hay también una
variedad de otros medios de distribución tales
como carteles, camisetas y botones. En algunos
casos la comercialización sin automóviles puede
incluso representar una fuente de ingresos po-
tencialmente lucrativa. Sin embargo, cualquier
comercialización del concepto se debe manejar
cuidadosamente. La proliferación de carteles,
botones y demás material promocional puede
terminar simplemente como más basura en la
calle, una situación claramente opuesta a los
objetivos ambientales del proyecto.
Fig. 177
Este afiche icónico de
Copenhague utilizó
la calidad del espacio
público de la ciudad
como un tema central.
Dibujo por el artista Danés
Viggo Vagnby en 1959
124
Cada opción de medios implica un costo e
impacto diferente. La televisión es quizás el
medio más significativo para llegar a las masas,
pero los costos pueden ser con frecuencia un
impedimento. Sin embargo, puesto que los
eventos como los domingos sin automóviles son
desarrollados típicamente por los gobiernos mu-
nicipales, puede ser posible el tiempo al aire en
forma de avisos de servicio público a un costo
reducido o nulo. Los fabricantes de automóviles
son los que más gastan en anuncios de produc-
tos en el mundo. En el 2001 cinco de los diez
primeros publicistas estaban relacionados con
automóviles (Wentz, 2002). Por ello, puede que
sea muy apropiado para los municipios apuntar
a tiempo de servicio público en la televisión
como contrapeso modesto a los bombardeos de
anuncios a los que están sujetos la mayoría de
los consumidores.
El municipio de Bogotá lanzó con éxito una
serie de anuncios de alto perfil en televisión para
sus ciclovías en los años de la década de 1990.
Los anuncios fueron producidos y distribuidos
profesionalmente a través de redes locales de
televisión. Cada anuncio exhibió ingeniosa-
mente una pequeña viñeta sobre cómo la ciclo-
vía cambió la vida de una persona. En un caso
se ve a un hombre que monta en bicicleta para
ir a trabajar y en la escena siguiente su médico
no puede explicar la mejora sorprendente de su
condición física y de su salud. En otro anuncio
una corriente constante de bicicletas es vista
pasar por automóviles en un embotellamiento
de tráfico. Ese tipo de argumentos ingeniosos
pueden ser muy eficaces para abrir la conciencia
ciudadana a las alternativas sin automóviles.
Incluso si el proyecto tiene éxito en ganar acceso
prioritario en los medios a través de avisos de ser-
vicio público, lograr el cambio real del compor-
tamiento probablemente todavía será necesario
que haya interacciones en los niveles personales
y de comunidad. Los medios pueden fomentar
el conocimiento, pero un grado adicional de
interacción se requiere para alcanzar el cambio
real. Las campañas puerta a puerta y las sesiones
comunitarias son esfuerzos que consumen
tiempo, pero que son muy valiosos para comuni-
car las ventajas de una nueva forma urbana.
Los niños son actores clave prominentes en
cualquier proyecto sin automóviles debido a su

“Matrix es un sistema, Neo. Ese sistema es nuestro
Fig. 178
Un concurso de pinturas durante el día sin
automóviles de Surabaya (Indonesia) en 2001.
Foto por Reinhard Kolke (CD de Fotos GTZ en Transporte Urbano)
importancia como razones para apoyar diseños
sin automóviles inicialmente. La participación
de las escuelas y de los niños en los esfuerzos
promocionales puede ser otro punto de venta
en cualquier programa de comercialización.
Ganarse a los jóvenes escolares puede ser una
de las mejores maneras de convencer en última
instancia a los padres de las cualidades de los
eventos sin automóviles y de las áreas sin auto-
móviles. Así, el trabajo con los distritos escolares
para adaptar algunos aspectos de las ventajas
y del diseño sin automóviles en los planes de
estudios educativos puede ser muy útil. Además,
fomentar la participación del estudiante a través
de competencias de dibujo y otras campañas
ayuda a elevar el perfil y la popularidad del
proyecto (Figura 178).
Desde el punto de vista de la comercialización,
pocas relaciones son más importantes que la
relación con los puntos principales de los medios.
Desarrollar material publicitario que lleve mensa-
jes a los periodistas determinará el grado en el cual
el proyecto es cubierto por los medios informativos.
Un comunicado de prensa conciso junto con las
fotos y las imágenes se debe enviar a todos los pe-
riodistas que cubran asuntos tales como ambiente,
salud, espacio público, transporte y gobierno local.
Aunque el equipo de proyecto debe incluir una
persona encargada del punto de comunicaciones,
todo el personal del proyecto debe estar bien
preparado para las preguntas y las peticiones del
periodista. El desarrollo de un documento FAQ
(preguntas hechas con frecuencia, por sus siglas en
inglés) puede ayudar a que el personal entregue
respuestas efectivas, correctas y consistentes a las
preguntas típicas.
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
5.2 Eventos promocionales
enemigo. Pero cuando estás adentro, y miras alre-
dedor, ¿qué ves? Empresarios, profesores, abogados,
carpinteros, las mentes mismas de las personas
que estamos tratando de salvar. Pero hasta que lo
hagamos, estas personas son todavía parte de ese
sistema…. Tú tienes que entender que la mayor
parte de las personas no están preparadas para ser
desconectadas. Y muchos de ellos son tan inertes,
tan desesperadamente dependientes del sistema
que están dispuestos a luchar para protegerlo.”
—Morfeo en “The Matrix” (1999)
En gran parte del mundo las calles las ciudades
no son lugares accesibles. En vez de eso, el
ambito público es un lugar a evitar debido a los
riesgos en la seguridad y en la salud. Los niños
están alejándose del juego en lugares públicos
y los vecinos son cada vez más extraños los
unos para los otros. Contra este contexto, no
se puede esperar que incluso la mejor área sin
automóviles entregue sociabilidad instantánea
a la calle. Por ello, los eventos promocionales
son un componente importante del esfuerzo
de comercialización, especialmente durante el
período inicial de la puesta en marcha. Entrete-
nimiento, demostraciones culturales y eventos
Tabla 20: Ejemplos de eventos promocionales
Tipo de actividad Evento
Comercio • Mercados de comida
• Mercados de bienes
Actividades de ocio • Tableros de juego en el área peatonal
• Mesas de juego en el área peatonal
• Clases de aeróbicos
• Deportes de calle (tenis de mesa, tenis, fútbol,
básquetbol, golf, críquet, etc.)
• Juegos en la calle
Eventos / funciones • Fiestas de calle
• Conciertos
• Teatro
• Ópera
• Proyección de películas
• Exhibiciones de arte
• Proyecciones de películas y eventos deportivos en
grandes pantallas
• Músicos callejeros
• Artistas callejeros
• Espectáculos de moda
Información • Taller de reparación de bicicleta
• Lecciones y demostraciones de cómo montar en
bicicleta
• Talleres de salud y nutrición
125
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

deportivos son tentaciones para que la gente de la Masa Crítica consiste en ciclistas que
experimente un lado diferente de su ciudad. viajan a través de una ciudad, con frecuencia
La Tabla 20 enumera algunas de las opciones durante las horas pico. La intención del embote-
promocionales disponibles para las ciudades que llamiento creado que sobreviene es servir como
intentan animar sus calles. recordatorio de que los ciclistas y los peatones
son también parte de la mezcla del transporte
5.2.1 Activismo y que los líderes municipales necesitan también
El uso del espacio público es a menudo un abastecer las necesidades de estos grupos. Una
asunto muy cargado relacionado con las políti- máxima de la Masa Crítica afirma que “nosotros
cas públicas, la equidad e incluso los derechos no causamos tráfico, nosotros SOMOS tráfico.”
humanos. Reclamar los derechos de los ciudada-
nos a elegir la forma de su espacio público es un Masa Crítica no es realmente una organización
tema directamente atado a cualquier adopción formal. En su lugar es un lugar de encuentro
eventual de conceptos sin automóviles. Por ello para ciudadanos con ideas similares. La orga-
no es sorprendente que los grupos de defensa nización no tiene ninguna secretaría formal
estén a menudo a la cabeza de promover un uso o registro legal. Esta estructuración informal
más equitativo del espacio público. Si bien las única también evita que los funcionarios
autoridades a veces ven a estos grupos como una acorten directamente su existencia y persigan a
amenaza subversiva al orden público, de hecho cualquier miembro “oficial.”
muchos de estos grupos representan más una El concepto de Masa Crítica se ha expandido a
democratización sana de la toma de decisión ciudades en prácticamente todo el mundo; los
pública sobre el espacio. eventos más grandes se han llevado a cabo en
Ciudadanos en otras ciudades, incluyendo las 300 ciudades a nivel mundial incluyendo Lon-
ciudades en desarrollo, pueden desear anotar las dres (Reino Unido), Nueva York (EE.UU.), Pa-
técnicas utilizadas por estos grupos. El entusiasmo rís (Francia), Johannesburgo (Sudáfrica) (Figura
y la creatividad demostrados por las organizaciones 179), Manila (Filipinas), Melbourne (Australia),
de activistas es la misma clase de implicación del Ciudad de México (México) y Santiago (Chile)
ciudadano que puede catalizar en última instancia (Critical Mass, 2003).
el cambio verdadero en el nivel de la calle. Si bien estos acontecimientos en su mayoría son
Masa Crítica pacíficos, en algunos casos ha habido actos de
violencia entre los ciclistas, los conductores y la
Un día de septiembre de, 1992 en San Francisco,
policía. Durante la convención 2004 del partido
surgió un nuevo movimiento a través de las
republicano en Nueva York, la policía aprovechó
acciones de algunos ciclistas preocupados. El
nacimiento del movimiento “Masa Crítica” dio la oportunidad para restringir las actividades de
Fig. 179 Masa Crítica. Las numerosas detenciones de los
lugar al desencadenamiento de un activismo
Masa Crítica en las participantes de Masa Crítica han conducido a
calles de Johannesburgo. basado en el ciudadano que continúa ayudando
a empujar la agenda sin automóviles. Un paseo acciones legales y de derechos humanos contra
Foto por Lloyd Wright
la acción de la policía. Los procesos legales
iniciales han mantenido los derechos funda-
mentales de los participantes de la Masa Crítica,
pero las acciones severas de la policía en Nueva
York y otras ciudades han continuado.

Recuperemos las calles

El movimiento “Recuperemos las Calles” nace
de una creencia filosófica similar a la de los
paseos de Masa Crítica. En el caso de Recupe-
remos las Calles, un grupo poco cohesionado
de activistas y ciudadanos descienden simultá-
neamente sobre una calle, convirtiéndola en una
gran fiesta callejera (Figuras 180 y 181). La idea

126

es promover el conocimiento de que las calles
son un activo público y no solo de dominio
privado de los vehículos.
El primer evento de Recuperemos las Calles
ocurrió en Camden Town en Londres en mayo
de 1995. De forma algo dramática, dos vehí-
culos fingieron un accidente en la intersección
central de Camden. Los dos conductores efec-
tuaron posteriormente una acalorada discusión
que culminó en que cada uno llevó un mazo
al vehículo del otro. Hasta este momento
centenares de participantes habían fluido desde
las calles adyacentes y desde la cercana estación
del metro. La fiesta callejera que sobrevino duró
una tarde entera. Otros acontecimientos han
incluido descargar arena en una autopista de
Londres que funcionó entonces como una seudo
playa y caja de arena para la diversión y el juego
en familia. Posteriormente, eventos de Recupe-
remos las Calles han ocurrido en otras ciudades
del Reino Unido y en otras como Berlín (Ale-
mania), Bruselas (Bélgica), Sydney (Australia)
y Wellington (Nueva Zelandia) (Reclaim the
Streets, 2003).
Space Hijackers (Secuestradores de Espacios)
Más recientemente, Space Hijackers (Secues-
tradores de Espacios) han probado que no hay
límite a la creatividad que se puede aplicar a la
causa del espacio público. Los Space Hijackers
son un movimiento local que apareció en
Londres en 1999. Las raíces jóvenes del grupo
incluyen estudiantes de arte, arquitectos, e
incluso “skateboarders”. Con este ecléctico
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
Fig. 180 y 181
Los eventos de
Recuperemos las Calles
(Reclaim the Streets)
han demostrado que
existe una importante
cantidad de ciudadanos
que están listos a
tomar acción en el
espacio público.
Fotos cortesía de Reclaim the Streets
(http://www.reclaimthestreets.net)
trasfondo, el pensamiento innovador del grupo
ha producido algunos eventos extraordinarios
que han capturado con frecuencia la atención
de los medios de comunicación. El grupo quizás
es mejor conocido por sus “Fiestas Circle Line”
en las cuales grupos de gente convergen simul-
táneamente en los coches del subterráneo de
Londres para llevar a cabo una fiesta repleta de
música, bebidas y baile (Figura 182).
Al igual que Masa Crítica y Recuperemos
las Calles, Space Hijackers es una asociación
informal de activistas con ideas semejantes más
que una organización formalmente registrada.
Su estructura permeable y no jerárquica le Fig. 182
da flexibilidad de crecer y de adaptarse a una Las fiestas de Circle
variedad de circunstancias y de oportunidades. Line de Space Hijackers
También, al igual que con otras organizaciones se han vuelto algo
famoso como la forma
iguales, la carencia de una estructura formal
creativa de hacer el
evita cualquier atención legal indeseada de las transporte público un
autoridades. Los miembros de Space Hijackers tema de socialización.
se conocen como “agentes” y se esfuerzan por Foto cortesía de Space Hijackers
127
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

guardar un perfil bastante bajo para conservar muchos casos los eventos atraen a participantes
su ventaja como organización de activismo. accidentales que simplemente están por coin-
Algunos pocos ejemplos de las acciones de Space cidencia en la vecindad de la acción. Para los
Hijackers hasta la fecha incluyen: partidos de críquet, los agentes de Space Hijac-
n Partidos de críquet en el distrito financiero de
kers entraron en un pub en el distrito financiero
Londres y frente al Parlamento; de Londres y retaron a los presentes a un juego.
n “Discos móviles” en las que los organizadores
Muchos profesionales en trajes y corbatas acep-
traen música a una calle o cuadra y animan a taron felices y jugaron posteriormente hasta las
la gente a bailar (Figura 183); últimas horas de la tarde.
n Evento “Raaaa!” en el que la gente se viste A través de su método creativo, Space Hijackers
como animales salvajes y gruñen a la gente están redefiniendo la forma en la que operan
que viaja en vehículos todoterreno (SUVs) las organizaciones colectivas (Space Hijackers,
(Figura 184); 2005a):
n Usar espacios de estacionamiento como “El objetivo de nuestra organización es propor-
oficinas; cionar un espacio en el que los buscapleitos
n Poner arte hecho en casa en los baños de las con ideas similares se puedan encontrar y
tiendas y puntos de comida rápida. desarrollar proyectos juntos. En vez de que
El concepto del Space Hijacker también se está Space Hijackers sea un grupo específico
extendiendo rápidamente y hay grupos que de gente, se espera que se convierta en un
funcionan ya en Nueva York y Singapur además espacio para la producción de ideas y even-
de Londres. En casi cada caso, los Space Hijack- tos iniciados por muchas personas. De esta
ers han demostrado excepcional creatividad forma esperamos poder crecer y expandirnos
en desafiar el pensamiento convencional con al mismo tiempo que mantengamos una
respecto al espacio público. La participación en estructura muy permeable y no jerárquica.
los eventos no se limita simplemente a los miem- Se espera que esto nos permita permanecer
bros nucleares de la organización. Con el poder grandes y pequeños al mismo tiempo.”
del Internet y el correr de voz, centenares de Los acontecimientos de Space Hijackers son
desconocidos participan a menudo. Las fiestas eficaces para crear una clase de fraternidad
improvisadas en el sistema del subterráneo de urbana de personas que serían de otra manera
Fig. 183 y 184 Londres han crecido al punto que múltiples solamente extraños. Tales movilizaciones desde
Durante los eventos carros del tren son sitiados por los fiesteros. En abajo pueden contribuir en última instancia a
“Discoteca Móvil”
(foto izquierda),
Space Hijackers traen
música a la calle y
motivan al resto a
unirse bailando.
Las camionetas (SUV)
no son el vehículo más
práctico en un centro de
la ciudad (foto derecha).
Asumiendo que los due-
ños de las camionetas
deben estar buscando
un safari, los Space
Hijackers llevan a cabo
un evento “Raaaa!” en
el distrito Chelsea de
Londres al disfrazarse
de animales salvajes
y rugiendo al pasar
por las camionetas.
Fotos cortesía de Space Hijackers

128

alcanzar el punto en el cual los conceptos sin
automóviles entran a la conciencia generalizada.
Si bien esta esquiva meta todavía está lejos de
alcanzarse, el crecimiento de estos eventos de
activismo es una muestra positiva.
Multitud repentina (Flash mob)
En el verano de 2003, un público inusual que
se reunió en Nueva York lanzó un fenómeno
que rápidamente se repitió alrededor del mundo.
Una Multitud repentina “es cuando una mu-
chedumbre converge en un momento y un lugar
específico, organizado generalmente a través del
internet, para participar en actos aparentemente
al azar y se disipan después de terminarlos”
(Wikipedia, 2005b).
Las acciones iniciales de la multitud han
tendido a orientarse hacia un tipo de represen-
tación de arte. La primera multitud repentina
exitosa ocurrió el 19 de junio de 2003 en el
gran almacén Macy’s (Nueva York). El correr
de voz y los correos electrónicos reunieron
aproximadamente a 150 personas precisamente Las opiniones se dividen un poco sobre si las
a las 7:27 PM en la sección de alfombras del
almacén. Una vez allí la muchedumbre se
unió alrededor de una manta persa grande y
comenzaron a deliberar sobre si comprarla o no. tenido poca o ninguna motivación de políticas.
Cuando el personal del almacén les preguntaba Los eventos están algo más relacionados con las
por su interés, las personas contestaron que
vivían todas juntas en un almacén comunal
y que estaban en el mercado para comprar
una “alfombra del amor”. De hecho, hasta
este momento, ninguno de los participantes
conocía a los demás. Pocos minutos más tarde
la muchedumbre se dispersó (sin la alfombra).
Desde este acontecimiento inicial, algunas de
las actividades subsecuentes de la multitud
repentina han incluido:
n En Times Square en Nueva York, 400 per-
sonas se unen frente a una exhibición de
dinosaurios en una tienda “Toys R Us”; un
dinosaurio mecánico gigante ruge y la multi- Sin embargo las multitudes repentinas, en
tud se arrodilla y gime y mueve sus brazos en un nivel muy básico, pueden ayudar a hacer
adoración;
n En Central Park, una multitud se reunió para
cantar como pájaros y como gallos;
n En una tienda de sofás en Tottenham Court
Road en Londres, una multitud repentina se
reunió por medio de mensajes de texto por
teléfono móvil y simultáneamente observaron Además algunos eventos de las multitudes
un modelo de sofá en particular;
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
n En Berlín, frente a la Embajada de EE.UU.,
la gente se reunión para brindar con champán
por una persona ficticia llamada “Natasha”;
n En San Francisco (EE.UU.), cientos de per-
sonas se reunieron en una calle para girar
simultáneamente como niños;
n En Birmingham (Reino Unido) una multitud
repentina se reunió en una tienda de caridad
Oxfam donde procedieron a sacar artículos
de ropa y donarlos a la tienda, al tiempo que
cantaban la canción Give it Away (“Dalo”) de
Red Hot Chili Peppers;
n En Roma (Italia), centenares se congregaron
en una librería para preguntar por un título
que no existía.
El fenómeno se ha extendido a los países en
desarrollo también, con eventos en ciudades
como Mumbai (India) y São Paulo (Brasil). En
Mumbai se les ha advertido a los funcionarios
de policía que cualquier reunión pública de
cinco personas o más requiere una aprobación
oficial previa.
multitudes repentinas contribuyen a la vida de
la calle y a la causa del espacio público mejorado.
Para la mayor parte, las actividades de estas han
bromas que con las acciones ancladas en alguna
clase de sentido político. Uno de los portavoces
de Space Hijackers ha comentado que (Space
Hijackers, 2005a):
“El fenómeno de multitudes repentinas es algo
como Space Hijacking o Masa Crítica con
excepción de la política para hacerlo más
fácil de consumir y más atractivo para las
masas. Parece un desperdicio real unir a todo
el mundo solo porque se puede causar un
montón de problemas o de diversión y luego
dispersarse.”
conexiones sociales y así se puede ver que des-
empeñan un cierto papel en la socialización de
las calles. Como forma de entretenimiento, las
movilizaciones instantáneas pueden ser útiles
para sumar al sentido global de juguetonería de
una sociedad.
repentinas se ven como una promesa de un
129
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

medio posible para una expresión más substan- participantes comienzan el “combate” amistoso
cial. Las donaciones de la multitud en la tienda (Figura 187). Como la multitud repentina, el
de caridad de Oxfam en Birmingham son un Mobile Clubbing y los clubes de combate con
ejemplo. Además las juventudes en el Reino almohadas se han extendido con éxito a muchas
Unido han llevado una nueva forma de arte otras ciudades, especialmente en América del
conocida como Mobile Clubbing (Discoteca Norte y Europa.
Móvil). El Mobile Clubbing implica un grupo Hay una impresión incorrecta de que estos
de individuos que llegan simultáneamente a un
eventos atraen solamente a adolescentes. Sin
lugar público como una estación de tren. Cada
embargo, a través de algunas organizaciones
persona lleva su propio aparato electrónico
y eventos de activismo, la variedad de edades,
de música con un auricular. Estas personas
profesiones, y estratos sociales, es impresionante
comienzan entonces a bailar simultáneamente
(Figuras 188 y 189). Emma Davis observa que
según la distinta música que están escuchando.
(West, 2004):
La gente baila individualmente, en grupo o
aún en la forma de una línea de conga (Figuras “Hemos tenido familias que vienen a los
185 y 186). eventos. Hemos tenido gente mayor y hemos
tenido demandas pero todos se han divertido
El concepto fue desarrollado por el artista mu-
y no hay problema.”
sical Ben Cummings y su amiga Emma Davis
de Londres. Los eventos proporcionan un punto Esta diversidad de participantes puede ayudar
saludable para que los ciudadanos se expresen a sostener una existencia prolongada de las
en el espacio público. organizaciones como Recuperemos las Calles y
Igualmente creativos son los varios clubes urba- Space Hijackers.
nos de “la lucha con almohadas” que han sur- El fundador de las multitudes repentinas es
gido desde el inicio del concepto de multitudes una figura anónima que se le conoce como
repentinas. Las peleas de almohada comprenden “Bill”. En una entrevista “Bill” reconoció que
gente que llega a una plaza o calle con una el énfasis inicial de las multitudes repentinas
almohada oculta entre sus ropas o pertenencias. estaba sobre todo en la diversión sin pensar
A la hora convenida se sacan las almohadas y los (Bemis, 2003). Sin embargo, el también

Fig. 185 y 186

Para “Mobile
Clubbing”, todo lo que
se necesita es un aparato
personal de música y
un escenario público
interesante. Los Mobile
clubbers en la Estación
Euston de Londres
(foto izquierda) y en la
estación Paddington
(foto derecha).
Foto izquierda por Peter Burnett
(http://www.image-studio.co.uk);
Foto derecha por David Hoffman
(http://www.hoffmanphotos.com)

130
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

Fig. 187
Las “Peleas de
Almohadas” Urbanas
son una buena forma
de sacar el niño que
todos llevamos dentro.
Foto por David Hoffman
(http://www.hoffmanphotos.com)

observa que tales acontecimientos tienen una
dimensión social importante en términos de
que la gente emprende una experiencia com-
partida. Además, “Bill” ha llegado a reconocer
el potencial de las multitudes repentinas para
cambiar cómo se percibe el espacio público
(Bemis, 2003):
“Y cuanto más las hice, más me di cuenta
de que las multitudes tenían realmente un
valor profundamente político. La naturaleza
del espacio público en Estados Unidos
ha cambiado hoy. Es centros comerciales,
cadena de almacenes, esa clase de cosas.
La intención es que usted va a comprar algo,

Fig. 188 y 189

Una mezcla de estratos
sociales y edades
participan en las Peleas
de Almohadas urbanas
y Mobile Clubbing.
Foto izquierda por Adam Giles
Foto derecha por Peter Burnett
(http://www.image-studio.co.uk)

131
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
pero una vez que usted intenta expresarse
de cualquier otra manera, usted está repen-
tinamente allanando. La ciudad de Nueva
York ha sido bendecida con una cantidad
de espacios públicos, pero en este punto, si
usted es joven en Estados Unidos, lo más
probable es que usted haya crecido sin
espacio público real.”
El éxito de las multitudes repentinas puede tam-
bién demostrar cómo el Internet y la tecnología
de las telecomunicaciones se pueden utilizar
para beneficiar el movimiento sin automóviles.
Con el poder del Internet, el fundador de las
multitudes repentinas observa que el futuro de
estas intervenciones puede de hecho tener una
agenda política útil (Bemis, 2003):
“He llegado a pensar en las multitudes repen-
tinas como que eran un experimento del uso
del correo electrónico para juntar a extraños
en una acción colectiva dirigida hacia políti-
cas simples. En estos casos específicos, la
gente eligió la diversión. Mi esperanza es
que alguien tome las premisas que hicieron
a las multitudes repentinas tan populares y
que ellas sean herramientas de la gente que
desea hacer proyectos de arte, o de política.”
Fig. 190
Un participante de
Masa Crítica es
arrestado en
Nueva York.
Foto por Dani Simons
132
Balancear el poder de las tecnologías de in-
formación y de comunicaciones (ICT) puede
demostrar ser clave de los esfuerzos conducidos
por ciudadanos para reclamar el espacio público.
Si bien ha disminuido en parte el concepto de
multitudes repentinas desde su nacimiento en
el 2003, el concepto sigue vigente a través de
eventos relacionados tales como el Mobile Club-
bing y los clubes de combate con almohadas.
Respuestas a las acciones activistas
En muchos casos las autoridades locales y las
agencias de policía han buscado contrarrestar
las acciones de grupos como Masa Crítica,
Recuperemos las Calles y Space Hijackers con
detenciones y agresión. Para la mayoría, los
activistas implicados en estas actividades enfati-
zan un método pacífico a sus proyectos.
Sin embargo, los paseos de Masa Crítica han
sufrido de una oleada de violencia y agresión
entre los participantes, los conductores y los
funcionarios locales. Durante la convención
en el 2004 del partido republicano en Nueva
York, la policía aprovechó la oportunidad para
tomar medidas drásticas contra las actividades
de Masa Crítica. Durante la convención, la
policía arrestó y decomisó las bicicletas de 264
participantes (Colwell, 2005). Posteriormente,
para el período anual que comenzara en agosto
de 2004, la policía había arrestado y confiscado
las bicicletas de otras 518 personas (Figura 190).
La base jurídica para estas detenciones sigue
siendo confusa dado que viajar en bicicleta por
las calles de Nueva York no es ilegal. Sin em-
bargo, las acciones de la policía están logrado
un impacto. El manejo lento de estos casos,
potencialmente intencional, ha significado que
muchos individuos pierdan acceso a sus bicicle-
tas durante más de un año.
Las detenciones de los participantes de Masa
Crítica han conducido a cuestionamientos
legales y de derechos humanos de las acciones
de la policía. Una campaña internacional está
en curso para convencer a los funcionarios de
la ciudad de Nueva York para que cambien su
reacción hacia Masa Crítica (World Carfree
Network, 2005). La campaña también está
intentando que se liberen las bicicletas con-
fiscadas y regresen a sus dueños. Los procesos
legales iniciales han mantenido los derechos

Cuadro 8:
Diálogo con la policía de Londres
El siguiente es un extracto del sitio Web de Space
Hijackers, con relación a su experiencia con la po-
licía de Londres durante un evento de Disco Móvil.
En este caso, Space Hijackers habían llevado su
caja de música a Old Compton Street, una parte
del distrito Soho de Londres. Space Hijackers
pensaron que su danza en la calle encontraría
aprobación, dado que es una de las partes más
liberales de la ciudad y tiene un espacio semi-
peatonalizado; y estaban en lo cierto:
“Casi tan pronto como el sistema de sonido se
encendió, teníamos gente que se unión a bailar
con nosotros. Los dueños de tiendas salieron
de ellas, las niñas y niños soltaron las bolsas y
¡empezó una fiesta callejera!. Una muchacha
sacó un balón de su bolsa y empezó un jue-
go de veintiuna con los tenderos, bailarines,
recogedores de basura y transeúntes. Todos
estaban felices, la gente había parado en la calle
para bailar o solo para mirar, ¡y por largo rato
no hubo presencia de la policía!. Luego llego,
un automóvil, una furgoneta y quince policías
(¿reacción exagerada?) para terminar nuestra
fiesta” (Space Hijackers, 2005b).
Oficial de policía: Ustedes están interrumpiendo
los negocios locales.
Space Hijacker : Erm, están bailando con
nosotros.
Oficial de policía: No nos oponemos, ustedes
deben permanecer en la acera.
Space Hijacker: De acuerdo.
Oficial de policía: Deben irse.
Space Hijacker: Pero estamos en la acera.
Oficial de policía: No importa. No es el baile, es
el fútbol.
Space Hijacker: Ella ya se fue.
Oficial de policía: Lo se, pero no pueden jugar
fútbol aquí.
Space Hijacker: No tenemos una pelota de fút-
bol.
Oficial de policía: De todos modos deben irse.
Space Hijacker: ¿Por qué?
Oficial de policía: Porque las pelotas de fútbol
son peligrosas.
Space Hijacker: Nosotros no tenemos una pelota
de fútbol.
Oficial de policía: Me doy cuenta, pero deben
irse.
Y así terminó la Discoteca Móvil
(Space Hijackers, 2005b).
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
fundamentales de los participantes de Masa
Crítica, pero las acciones severas de la policía
han continuado.
En el caso de Space Hijackers las respuestas
oficiales han variado de la diversión y de la per-
plejidad general a la obstrucción (Cuadro 8). La
variedad de respuestas quizás proviene de cada
oficial de policía, que toma su propia decisión
según su juicio en cuanto a cómo reaccionar.
Hay claramente un sentido de la incertidumbre
en los funcionarios locales respecto de cómo
responder de la mejor manera ante estos pro-
yectos creativos. Los representantes de Space
Hijackers ven este proceso como sano tanto para
las organizaciones oficiales como para el público
(Space Hijackers, 2005a):
“Sí, me divierte que las autoridades tomen
medidas drásticas contra muchos de
nuestros proyectos, pero ciertamente no
es algo inesperado. Pienso que mucho de
lo que hacemos está empujando las leyes
del comportamiento aceptable hasta que
descubramos dónde está realmente la línea
de la ley. Luego procuramos retroceder este
límite o destacamos su presencia dominante.
De alguna manera la policía y las autoridades
nos hacen un servicio representando al
gobierno y dándonos un blanco al cual ridi-
culizar y cuestionar. Pienso que esperamos
que eventualmente muchas de las preguntas
que surgen llegarán al pensamiento general
y afectará la manera como estas entidades
gubernamenteales funcionan.”
Una duda para muchos funcionarios públicos es
si los proyectos del activismo representan una
oportunidad o algún tipo de amenaza al orden
público. Las respuestas apropiadas de la policía
y de otros funcionarios dependen de la situación
y del contexto local. La novedad de los métodos
y los eventos hacen difícil que los funcionarios
inventen una política precisa. La reacción
inmediata es a menudo prohibir u obstruir ese
comportamiento inusual.
Sin embargo, después de la reflexión, muchas
de las mismas autoridades pueden darse cuenta
que tales grupos están respondiendo realmente
a un propósito altamente útil para la mejora de
la ciudad. Al cuestionar prejuicios sobre el uso
del espacio público, estos grupos están haciendo
mucho para abrir nuevas posibilidades para las
133

Fig. 191
“Los vegetarianos son
mejores amantes!” es
el mensaje de la ac-
ción callejera de PETA
en Roma. Este hecho
llamativo puede ayu-
dar a que el espacio
público sea más inte-
resante para todos.
Foto por Alessandro Bianchi,
cortesía de Reuters News Service
Fig. 192
Los publicistas utilizan
un poco de creativi-
dad durante el evento
dominical sin automó-
viles en Bogotá. Este
uso privado del espacio
público puede ser una
cuestión controversial.
Foto por Lloyd Wright
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
ciudades. Si bien hay limitaciones legales apro-
piadas a lo que los grupos o individuos pueden
hacer en el espacio público, los funcionarios
públicos pueden encontrar que estos eventos
pueden tener un lado positivo si muestran
alguna flexibilidad.
134
Democratizar el espacio público
La acción directa en el espacio público no es
exclusiva de Masa Crítica, Recuperemos las
Calles o Space Hijackers. Varias organizaciones
con diversos objetivos políticos han hecho uso
de técnicas similares. Grupos como Greenpeace
y Personas para el Tratamiento Ético de los
Animales (PETA) han utilizado igualmente el
foro público para articular creativamente sus
puntos de vista (Figura 191). El que uno esté de
acuerdo con los objetivos de estas organizacio-
nes quizás no es tan importante como el princi-
pio de un espacio público democratizado.
En Hyde Park (Londres), la Esquina del Orador
(Speaker’s Corner) ofrece un foro público para
que cualquier persona hable de cualquier tema.
En Johannesburgo (Sudáfrica), la pared de los
graffiti proporciona un foro visual para cualquier
persona que quiere expresarse artísticamente.
Cualquier persona puede pintar legalmente
su propio grafitti en la pared. La pared de los
graffiti ha sido no solamente exitosa en términos
de la expresión pública, sino que su existencia
ayuda a poner freno a los graffiti indeseados en
otras partes de la ciudad.
Todos estos ejemplos demuestran cómo el uso
creativo del espacio público puede ser un fenó-
meno bastante sano. Al traer el discurso político
directamente a la calle, estos grupos están
realmente ayudando a alterar la forma como los
ciudadanos ven el espacio público.
Usos del sector privado para el espacio público
La creatividad de las multitudes repentinas no
se ha perdido en el mundo corporativo. Las
empresas están haciendo uso de un concepto
conocido como “mercadeo de guerrillas” en el
que los agentes ejecutan escenas en el espacio
público para atraer la atención hacia un pro-
ducto específico (Figura 192). Un gimnasio en
Nueva York envió modelos semi desnudas a la
calle para mostrar los beneficios del ejercicio.
Los funcionarios de estado en Minnesota (EE.
UU.) deseaban demostrar las ventajas de las
vacaciones en su estado; en una acera de Chi-
cago pusieron implementos de pesca y un bote
de remos mientras que dos personas amantes del
aire libre fingían pescar.
Este uso comercial del espacio público es una
práctica polémica. La expropiación del espacio

Fig. 193
Las vallas y obras de arte en Aichi (Japan)
son medidas efectivas para dar preferencia
psicológica a los peatones sin quitarle espacio a
los vehículos.
Foto por Lloyd Wright
público para fines comerciales puede desalentar el
uso público de las áreas y puede ser estéticamente
perjudicial. En el 2001 la empresa IBM pintó con
aerosol las palabras “paz, amor y Linux” en las
calles de San Francisco. A la firma se le impuso
posteriormente una multa de US$ 120.000 por
causar daños a la propiedad pública. Asimismo
se multó a Microsoft por cubrir Manhattan
con etiquetas promocionales que no podían ser
removidas fácilmente (Crawford, 2004).
Sin embargo, algunas aplicaciones corporativas
del espacio público pueden proporcionar una
cierta ventaja pública en términos de entreteni-
miento. La cantante Avril Lavigne ha utilizado
técnicas de multitudes repentinas para dar
funciones no programadas en los centros comer-
ciales para promover sus nuevos lanzamientos.
En el 2004, el grupo de música “U2” dio un
concierto no anunciado al lado del puente de
Brooklyn en Nueva York, y en 1987 el grupo
filmó un vídeo en vivo en la terraza de un alma-
cén de licores de Los Ángeles.
Sin embargo, cualquier expropiación privada del
espacio público es una cuestión polémica que
las ciudades deben escudriñar de cerca antes de
conceder la aprobación al evento.
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
5.2.2 Acciones basadas en la comunidad Fig. 194
Las comunidades abrumadas por el tráfico, el Fotos de matrimonio
ruido y la contaminación no siempre tienen el en Piccadilly Square
lujo de esperar a que aparezca un lider visiona- de Londres, compartir
un momento personal
rio. La calidad de vida no debe ser un concepto en un espacio público
efímero postergado. La urgencia de las condi- puede ser gratificante.
ciones locales puede requerir que ciudadanos Foto por Lloyd Wright
desarrollen sus propios medios para reclamar
sus calles.
Las fiestas, festivales y desfiles de la calle son
opciones de eventos para la consecución tempo-
ral del espacio público. Estos eventos ayudan a
desarrollar un sentido de la comunidad, y po-
siblemente también a establecer las condiciones
para conversiones más permanentes de la calle
en un futuro.
Si bien los ciudadanos pueden no tener la auto-
ridad legal para tomarse directamente el espacio
de las vías de los vehículos, hay sin embargo
otros mecanismos sutiles para efectuar el
cambio. El “recobro psicológico” es un término
dado a las técnicas que ayudan a cambiar la
opinión del uso de una calle (Engwicht, 1999).
Las medidas psicológicas pueden incluir vallas
colgantes y otras ilustraciones sobre una calle,
poner sillas en áreas peatonales o escribir poesía
en las aceras (Figura 193). Llevar a cabo acon-
tecimientos personales tales como cumpleaños,
bodas y aniversarios, en el espacio público es
otra forma de readquisición. Compartir un
acontecimiento personal de este modo puede
135
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 195 reestablecer el equilibrio entre los seres humanos

Ubicar sillas y mesas en
o cerca de las calles es
otra medida psicológica
efectiva para recupe-
rar el espacio público.
Foto cortesía de Five Roads
Forum (Broughton Road,
West Ealing, Londres)
enriquecer a todo el mundo (Figura 194). Según
lo observado por Engwicht (1999):
“El recobro psicológico reinstala las funciones
sociales, culturales y económicas perdidas
de la calle. Esto puede hacerse sin robarle un
centímetro cuadrado de la vía a los automó-
viles. El rescate físico toma algo del espacio
vial y lo convierte en espacio de intercambio.”
(Engwicht, 1999, p. 87)
En algunos barrios los moradores han puesto
mesas y sillas junto a las vías para ayudar a
y los vehículos (Figura 195). En otros casos los
grupos han instalado “oficinas temporales” en
espacios de estacionamiento del centro de la
ciudad. Al pagar el parquímetro y ocupar el
espacio estos grupos están dando una demos-
tración sobre cómo las políticas actuales dan
a menudo trato preferencial a los automóviles
sobre la gente (Figura 196 y 197).
La intención detrás de estas medidas es esta-
blecer psicológicamente la presencia de la gente
en el ambiente local. En el caso de las áreas de
pocos automóviles, estas medidas simples de
recobro pueden hacer que los vehículos bajen la
velocidad y los conductores estén más pendien-
tes al interactuar con los peatones. Engwicht
incentiva a los niños a que saluden con felicidad
con las manos cuando pasan los conductores
con el fin de “disminuir” la tendencia al exceso
de velocidad (Engwicht, 2005). Con tales accio-
nes, los conductores se involucran y son atraidos
por el barrio, lo cual da como resultado una
interrupción momentánea en su viaje de alta
velocidad. Esta interacción mejora la seguridad
de la calle haciendo que los conductores estén
más pendientes del sector por donde transitan.
El rescate no dará lugar inmediatamente a un
área sin automóviles. Sin embargo estas medi-
das pueden comenzar a preparar un área para
la peatonización completa en el futuro. Quizás
más importante es que estas acciones envían
un mensaje a los líderes políticos de que a los
ciudadanos realmente les importa el ambiente
de su calle.

Fig. 196 y 197

Los Space Hijackers
vuelven un espacio de
estacionamiento en
el distrito financie-
ro de Londres en una
oficina improvisada.
Un mecanismo simple
para generar sensibi-
lización pública sobre
cómo utilizamos y perci-
bimos el espacio público.
Fotos cortesía de Space Hijackers

136
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

5.2.3 Juegos y ejercicio

El ejercicio, el juego y los deportes no solo están
encerrados en un parque o en un club privado.
En muchas ciudades de las naciones en desa-
rrollo, las instalaciones adecuadas para el juego
y los deportes simplemente no existen. La calle
es el único lugar disponible para el ejercicio
físico. Así, integrar las instalaciones deportivas
en el diseño urbano puede ser una decisión muy
práctica en muchas ciudades.
La existencia de instalaciones deportivas es
beneficiosa tanto para la salud como para las
perspectivas sociales. A medida que las tasas
de obesidad suben en los países desarrollados y
en desarrollo, el fomento de la actividad física
es una estrategia vital para ayudar a contener
los crecientes costos de la salud. Además, los
acontecimientos deportivos pueden atraer a la
gente hacia las calles y fomentar la socialización
mejorada en el espacio público. Al contrario juegos de tablero como el ajedrez o las damas Fig. 198
de eventos como las exhibiciones de arte o los se pueden jugar en cualquiera de dichos lugares Un juego de ajedrez
conciertos, los juegos y los deportes tienden a ser mientras que las actividades como las bolas bacci en la Calle Regent
más activos que pasivos. La naturaleza “activa” requieren un espacio más grande de la calle. de Londres atrae
de la participación es fundamental para lograr tanto a jugadores
Un juego de mesa proporciona un ambiente más como a espectadores.
que el público participe en esta modalidad íntimo para los jugadores y puede mejorar la Foto por Lloyd Wright
urbana nueva. capacidad de un jugador para concentrarse. Sin
Ajedrez y otros juegos callejeros embargo, una mesa pequeña limita el grado en
el cual un gran número de espectadores pueden
El ajedrez y otros juegos de calle son aptos para
observar los juegos. En comparación, utilizar
el ambiente urbano. La cantidad de espacio
un espacio más ancho de la calle fomenta una
requerida para estas actividades es relativamente
escena visual más vibrante y puede proporcionar
pequeña, y la infraestructura es bastante simple
espacio suficiente para muchos espectadores.
y de bajo costo. Estos juegos pueden ser útiles
El uso de la calle también fomenta más movi-
para atraer a gente que normalmente no paticipa
miento por parte del jugador, lo cual ayuda a
en actividades en la calle. Al ofrecer una amplia
aumentar la cantidad de ejercicio que se hace.
gama de actividades y eventos, una ciudad
fomenta la participación pública en la vida al Áreas de juego para los niños
aire libre. Los niños son básicamente uno de los blancos
Los juegos son únicos en el sentido de que principales para el desarrollo sin automóviles.
ofrecen participación intelectual en la calle, ahí La seguridad reducida de un área de automó-
se puede observar sus ventajas educativas. Algu- viles ha significado que las familias y los niños
nos juegos también ofrecen ejercicio ligero para hayan abandonado el espacio público actual-
los participantes, y en muchos casos estos juegos mente. El juego no supervisado fuera del hogar
son apropiados para proporcionar actividad a los es un concepto bastante olvidado en gran parte
ancianos. del mundo urbano.
La infraestructura destinada a los juegos puede Desafortunadamente, las oportunidades de
tomar la forma del tradicional tablero o puede juego y la infraestructura para ello son lujos que
ser parte de la calle (Figura 198). Esto depende a menudo no se pueden costear, especialmente
en parte del juego así como del grado en el cual en ciudades de las naciones en desarrollo. Sin
se puedan acomodar a los espectadores. Los embargo, incluso una infraestructura sencilla

137

Fig. 199
El juego al aire libre
es fundamental para
el desarrollo de un
niño y no necesita
ser muy elaborado
o costoso, pero sí
requiere un ambiente
seguro en la calle.
Foto cortesía de Transportation
Alternatives
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
de juego puede dar vida en la calle. Las áreas de
juego pueden ser una manera segura de atraer
a otras personas a la calle. Crear un ambiente
de juego para los niños puede producir un
ambiente animado y atractivo para todos los
residentes.
Convertir una calle en una calle sin automó-
viles crea un espacio amplio para el equipo
de juego de los niños. Desafortunadamente,
los municipios son cada vez más renuentes a
proporcionar este equipo debido a las responsa-
bilidades legales y económicas que se generan.
Si el raspón inevitable se convierte en una juicio
contra la ciudad, las repercusiones financieras
pueden ser prohibitivas. Sin embargo el grado
en el que la responsabilidad financiera sofoca
el desarrollo del proyecto depende mucho de
los códigos legales locales. En algunos casos,
el código legal puede eximir al municipio de
138
cualquier lesión producida más allá del uso
recomendado del equipo.
Alternativamente es posible que no sea entera-
mente necesaria una infraestructura elaborada.
Dadas las circunstancias apropiadas, los niños
pueden ser bastante expertos para permitir
que su imaginación idee un juego lleno de
diversión sin un equipo costoso (Figura 199).
Los cambios simples en la superficie de la calle
tales como arena y césped y los juguetes suaves
pueden proporcionar el ambiente propicio sin
riesgos de lesión.
Actualmente, algunas ciudades han acudido a
los niños para conseguir ideas para el diseño de
sus áreas. La participación de niños en diseñar
áreas de juego ayuda a proporcionar informa-
ción “experta”, y también asegura posesión sobre
el proyecto.
Aeróbicos
Para contrarrestar la pandemia global de la
obesidad muchos funcionarios municipales
ahora están buscando maneras para reducir los
crecientes costos del cuidado de la salud. Las
iniciativas que fomentan el ejercicio físico son
un sistema de soluciones simples y prácticas.
Las clases de aeróbicos para el público son par-
ticularmente relevantes para las ciudades de las
naciones en desarrollo, en las cuales solamente
una pequeña minoría de la población puede
darse el lujo de ser miembro de un gimnasio.
Más aún, ya que las condiciones peatonales en
estas ciudades a menudo hacen que caminar sea
muy difícil, hay pocas oportunidades adiciona-
les para el ejercicio. Reconociendo las ventajas
de una población más sana, ciudades como
Bangkok, Bogotá y Quito han patrocinado
clases públicas (Figuras 200 y 201). Las clases
se dan durante los fines de semana y/o tardes, y
toman lugar en las calles o los parques. La calle
proporciona un lugar ideal para los aeróbicos,
especialmente puesto que la alta visibilidad de
las clases ayuda a atraer a otras personas.
Golf urbano
El deporte del golf está mas asociado con
prados artificiales y escenarios rurales que con
un ocupado centro de la ciudad. Sin embargo,
el “golf urbano” está demostrando ser un uso
creativo y divertido del espacio público. La idea
es organizar un evento deportivo que utilice

el paisaje urbano como campo de juego. En el
caso del golf urbano se configura una serie de
hoyos en el espacio urbano existente. Por res-
peto a la propiedad pública y privada, la pelota
de golf es substituida por una bola de cuero
más suave y los hoyos se definen como cubiertas
de alcantarillas. Por lo demás el juego se juega
exactamente como golf normal.
La versión urbana del deporte vio su comienzo
con la invención del “crossgolf” en Alemania
en 1992. El deporte ahora se ha formalizado
más con la organización de torneos reales. En
el 2004, el club del golf de Shoreditch llevó a
cabo su primer torneo de golf urbano en las
calles de Londres (Figuras 202 y 203). Se están
planificando ahora torneos en varias ciudades.
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
Fig. 200 y 201
Unas clases de aeróbi-
cos se toman las calles
de Bangkok y Quito.
Fotos por Lloyd Wright
El golf urbano lleva consigo el potencial de
ampliar notablemente el atractivo de un deporte
que se asocia con los estratos más adinerados de
la sociedad. El organizador del torneo de Lon-
dres, Jeremy Feakes, es un arquitecto que ve al
golf urbano como un mecanismo para cambiar
la forma como la gente ve el ambiente urbano
(Feakes, 2005).
No todos los eventos deben o requieren ser
patrocinados por el municipio. Los eventos
desarrollados por individuos o por grupos pue-
den ser particularmente saludables en términos
de crear una nueva cultura de la calle. Los Fig. 202 y 203
acontecimientos espontáneos son una indica- El golf urbano se toma
las calles de Londres.
ción de que un área sin automóviles está siendo Foto izquierda por Andrea Castanheira
aceptada por el público en general. Foto derecha por Michael Ye Chong
139

Fig. 204
Un test de destrezas
de fútbol durante el
día sin automóviles de
Surabaya (Indonesia).
Foto por Karl Fjellstrom (CD de
Fotos GTZ en Transporte Urbano)
Fig. 205 y 206
BBC organiza eventos
“Flashmob Opera” en
estaciones férreas, que
incorporan al públi-
co en su desarrollo.
Fotos cortesía de BBC3
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Otros deportes
La calle no está apropiada a todos los eventos
deportivos. Los deportes de contacto obvia-
mente pueden crear riesgos de lesión para los
participantes en asfalto y superficies de concreto.
La cercanía a la propiedad (p.ej., ventanas,
trabajos de arte) puede crear conflictos e incluso
asuntos de responsabilidad legal para ciertos
deportes. Sin embargo los deportes como el ba-
loncesto, el balompié (es decir fútbol), el béisbol
(o stickball) y el voleibol pueden prosperar en
las calles y hacer mucho para aumentar el uso
de la calle (Figura 204).
Si bien el baloncesto requiere una infraestruc-
tura específica (un tablero y un aro), muchos
140
de los otros deportes se pueden practicar con
poca infraestructura permanente o necesidad de
reconfigurar la calle. Una práctica bien cono-
cida en Bogotá es el “picadito”, en el cual los
trabajadores de la construcción juegan fútbol en
toda la calle, interrumpiendo esporádicamente
el juego para permitir que los automóviles pasen.
Los Space Hijackers han organizado encuentros
de críquet y de fútbol en las calles de Londres.
Estos eventos han ayudado a levantar el conoci-
miento de las actividades del grupo.
En el caso de las conversiones formales de la
calle en áreas sin automóviles, el reemplazo de
las superficies de asfalto por césped puede ser
apropiado para fomentar los deportes y otras
oportunidades de juego. La infraestructura
protectora a largo plazo (p.ej., mallas) puede ser
apropiada cuando las ventanas y otras estruc-
turas cercanas puedan verse afectadas por la
actividad. Alternativamente, como lo muestra el
caso del golf urbano, la substitución de una bola
dura por una más suave puede atenuar en gran
parte cualquier daño a los bienes.
5.2.4 Eventos de entretenimiento
Las actividades de entretenimiento proporcionan
la base necesaria para traer vida de la calle a la
vanguardia y para inculcar un sentido de socia-
bilidad a la ciudad. Las actividades de entreteni-
miento incluyen una gama de eventos formales
y organizados pero también poner condiciones
para funciones improvisadas. Los eventos forma-
les e informales pueden ser mutuamente comple-
mentarios y atraer variedad de intereses.
Los conciertos formales en el espacio público
tienen una historia larga en lugares como
Central Park de Nueva York y Hyde Park de

Londres. Los conciertos en el espacio público
típicamente no tienen costo de ingreso y abren
así acceso a la mayor cantidad de audiencia posi-
ble. Además de los conciertos de música popular,
la ópera y la música sinfónica han probado ser
también populares en lugares públicos. Dichos
eventos de gran escala traen consigo desafíos
desde el punto de vista logístico y financiero.
El control de la multitud y la limpieza son
asuntos importantes relacionados con la puesta
en práctica, y requieren semanas si no meses de
planificación apropiada.
La BBC ha patrocinado varias “óperas repenti-
nas” en estaciones de tren y en áreas de compras
en el Reino Unido (Figuras 205 y 206). Las
óperas incluso emplean los servicios de los
transeúntes para su ejecución. La idea es quizás
brindar ópera y otras formas de arte a las au-
diencias que de otra manera nunca verían esos
espectáculos. Estos tipos de eventos también
mantienen la promesa de hacer que la calle
compita con otras formas solitarias de entreteni-
miento como la televisión.
Lugares más pequeños y más íntimos pueden
probar ser un primer paso realista para las
ciudades que están en los albores de desarrollar
una cultura de la calle. Las plazas, los cafés, las
calles del centro de la ciudad y las calles residen-
ciales ofrecen lugares apropiados para conciertos
de menor escala y otros entretenimientos.
Además de presentaciones musicales, el teatro,
el cine e incluso la moda están bien adaptados
a estos tipos de escenarios. La ciudad de Buzios
(Brasil) es sede de un renombrado festival anual
de cine en sus calles y las plazas . Los festivales
de cine pueden diseñarse temáticamente sobre
los temas de la vida sostenible. Por ejemplo, el
festival de cine de bicicletas ofrece solamente
películas con un tema de bicicletas, y a menudo
incluye títulos como “El ladrón de bicicletas”,
“La bicicleta de Beijing” y “Breaking Away”. Este
festival comenzó en Nueva York pero ahora se
ha ampliado para incluir eventos en Los Ángeles,
San Francisco, Londres y Tokio (Bicycle Film
Festival, 2005). Asimismo muchas ciudades han
utilizado el espacio público como un escenario
para las nuevas modas (Figura 207).
Los cafés y los restaurantes al aire libre repre-
sentan una oportunidad de ganar patrocinio del
sector privado para el entretenimiento al aire
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
libre. Estos establecimientos tienen un interés Fig. 207
lógico en crear y sostener una robusta vida de Un desfile de modas
calle. Por ello, muchos municipios brasileños es el centro de aten-
como Salvador, São Luis y Recife trabajan en ción en el evento sin
conjunto con los establecimientos del sector automóviles de Osaka
en 2004 a lo largo de
privado para entregar representaciones callejeras
la Avenida Midosuji.
atractivas. Foto cortesía de Gobierno
Municipal de la Ciudad de Osaka
Los actores informales de la calle son también
un medio eficaz para traer humor y entreteni-
miento al espacio público sin los riesgos y los
gastos indirectos de efectuar un concierto o un
juego importante. A través de actos ingeniosos
y creativos, estos actores están proporcionando
un servicio público importante inculcando una
atmósfera agradable de la calle (Figuras 208,
209, 210 y 211).
En algunas ciudades, los actores de la calle se
benefician de una larga historia establecida que
ayuda a legitimar sus actividades continuas.
Las representaciones callejeras en Covent
Garden de Londres empezaron en 1662. Asi-
mismo el centro Pompidou de París tiene una
larga historia de representaciones inprovisadas.
En otros casos, los municipios han intentado
desarrollar activamente una cultura de re-
presentaciones en la calle ofreciendo varios
incentivos. Se les pueden dar a los actores de
la calle incentivos económicos para asegurar
que exista entretenimiento. Tal ayuda puede
ser solo temporal hasta que estas funciones se
141
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 208, 209, 210 y 211

Los artistas callejeros
traen vida a una ciudad.
1. Evento dominical
de Tokyo en Harajuku
nunca es aburrido;
2. Los artistas se toman
las calles de Bangkok;
3. danzas del vien-
tre en el Covent
Garden de Londres;
y 4. Entretenedores
en Buenos Aires.
Fotos por Lloyd Wright

3 4

establezcan. La mayoría de los actores depen- 5.2.5 Exhibiciones de arte y fotografías

derá en última instancia de las donaciones de
las audiencias públicas.
En algunos casos, las leyes locales pueden
requerir una revisión para permitir represen-
taciones o busking, como se le conoce a veces.
Algunos municipios pueden ver a los buskers
como un elemento indeseable que debe perse-
guirse en vez de promoverse. Sin embargo, una
vez tales opiniones tradicionales están siendo
incesantemente desafiadas por estar en contra
de los objetivos de sociabilidad. Desarrollar un
ambiente vibrante y dinámico en la calle sig-
nifica animar a grupos y a individuos creativos
para que vean la calle como su escenario.
Además de exhibiciones públicas permanentes
de arte, las exposiciones temporales pueden ser
eficaces para animar el paisaje de la calle. La
flexibilidad de las exposiciones permite que
los organizadores creen una escena callejera
siempre cambiante que pueda estimular y
sorprender al transeúnte. Muchos peatones
pueden no buscar las exhibiciones, pero el
encuentro coincidencial puede ser una particu-
lar recompensa.
Las exposiciones de fotografías han llegado a ser
especialmente populares en los últimos años (Fi-
guras 212, 213, 214 y 215). Bogotá incluso tiene
un museo regular de fotos que no tiene un lugar

142

estable. En lugar de eso el Museo Callejero de la
Foto vive solamente a través de exposiciones en
la calle.
Los temas de las exposiciones de fotos pueden
variar, incluyendo imágenes conmovedoras
y poderosas de escenas de la guerra, de las
violaciones de los derechos humanos y de otras
injusticias. Las imágenes sirven para informan y
para potencialmente motivar a los individuos para
que se involucren más en estos asuntos. Además
las exposiciones que muestran fotos e imágenes del
pasado de una ciudad pueden ser eficaces para que
los ciudadanos se acoplen a la historia de su ciudad.
5.2.6 Calles “conectadas”
Las tecnologías de información y de comunica-
ciones (ICT) han reestructurado la economía
moderna y estas tecnologías tienen el potencial
para re-moldear los patrones espaciales y de
transporte. El uso del Internet y de los teléfonos
móviles puede conducir a reducciones en el
número de viajes y en la longitud de los viajes.
Las tecnologías inalámbricas ofrecen la posibili-
dad de cambiar perceptiblemente la forma cómo
vemos el espacio de ocio y el espacio de trabajo.
La disponibilidad de conexiones a Internet
1 2
3 4
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
con la tecnología Wi-Fi permite que la calle se
convierta en una extensión de la oficina o en
un lugar de entretenimiento personal (Figura
216). Hasta cierto punto este fenómeno ya ha
obtenido la atención de las cafeterías. Estos
establecimientos invitan a los clientes ofreciendo
conexión inalámbrica gratuita a Internet.
Las ciudades se están dando cuenta de las
posibilidades. Con su proximidad a Silicon
Valley, San Francisco ha tomado la delantera en
promover conexiones inalámbricas gratuitas en
toda la ciudad. Ya hay experimentos en marcha
con “hotspots” gratuitos en las calles Castro
y Fillmore de la ciudad, así como el céntrico
Union Square (Kopytoff, 2005). La ciudad está
haciendo alianzas con sociedades del sector pri-
vado para lograr la meta de acceso inalámbrico
en toda la ciudad. Además una organización
sin fines de lucro llamada SFLan también está
trabajando para introducir conexiones libres
Wi-Fi en partes de la ciudad. Otras ciudades en
el área, incluyendo Palo Alto y Half Moon Bay
también han implementado programas para
proporcionar servicios Wi-Fi gratuitos.
Claramente, el ofrecimiento de acceso libre
a Internet en espacios públicos puede ser un
Fig. 212, 213, 214 y 215
1. En Londres, una
exhibición conmovedora
de fotografías de guerra
y derechos humanos;
2. También en Londres,
unas modelos prestan
su imagen para una
campaña contra el
cáncer de seno;
3. En Bangkok, los
artistas de caricaturas
tienen una exposición
pública; y
4. En Buenos Aires,
una exhibición de
fotos documenta la
historia de la ciudad.
Fotos por Lloyd Wright
143
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Fig. 216 mecanismo para animar a la gente a que se tome

La tecnología las calles. Sin embargo, dado que el Internet y
inalámbrica puede las tecnologías de telecomunicaciones inspiran
traer nuevos tipos una participación más individual que colectiva,
de usos para el el impacto total en sociabilidad es confuso. Una
espacio público. calle llena de personas absortas en su propio
Foto por Lloyd Wright
cibermundo no es por completo una experiencia
enteramente socializadora. Además, el sonido de
los teléfonos móviles que suenan y las conversa-
ciones unidireccionales ruidosas alejan a quienes
buscan una experiencia más tranquila en la calle.
Sin embargo, a pesar de estas negativas poten-
ciales, las calles y oficinas callejeras conectadas
ofrecen el potencial de animar a más gente a
que participe en el ambiente urbano. Esto puede
ser un paso positivo hacia la mayor socialización
del espacio público.

144
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

6. Evaluación
“En cada una de nuestras deliberaciones debemos considerar el impacto de nuestras decisiones sobre
las siguientes siete generaciones.”
—Máxima de la Nación Iroquesa

Fig. 217
Un domingo típico
en Bogotá.
Foto por Lloyd Wright

Los experimentos iniciales sobre la vida sin automóviles estarán indudablemente bajo considerable
escrutinio. ¿Podrán los residentes llevar a cabo las tareas diarias? ¿Se harán las entregas de una
manera oportuna? ¿Serán observadas las mejoras ambientales? ¿Mejorarán las interacciones sociales
entre los miembros de la comunidad? ¿Beneficiará el área económicamente?
Desarrollar un marco en el que se evalue la eficacia de las áreas sin automóviles puede ayudar a
medir objetivamente este tipo de actos. Esta información ayudará a las comunidades adicionales la
confianza para proceder con sus propias iniciativas sin automóviles.

6.1 Marco de evaluación interés público mientras que otras prosperan. La

“El progreso… es una característica esencial de la
vida. El objetivo es determinar que constituye
progreso… De ahí el llamado para contemplar
y encontrar una nueva orientación. La contem-
plación indica que estamos destruyendo la base
misma de nuestra existencia, y la reorientación
se basa en recordar de qué se trata en realidad
la vida humana.”
—E.F. Schumacher, 1973, p. 289
6.1.1 Categorías de evaluación
La evaluación de la calidad del ambiente exis-
tente en la calle puede ser útil para determinar
áreas potenciales de mejoras. El proceso de
evaluación puede ayudar a que los funcionarios
entiendan el por que algunas áreas no atraen el
Tabla 21 resume una metodología simplificada
para evaluar la conveniencia de la infraestructura
peatonal (Correnti et al., 2002 y Litman, 2005c).
Las consideraciones estéticas ayudan a consoli-
dar la opinión pública sobre el caminar como
una opción. Un ambiente agradable e incluso
entretenido puede fomentar una mayor afinidad
psicológica con el caminar y conduce así a
mayor proporción de viajes. El uso de colores,
texturas, obras de arte, árboles y vegetación,
agua, etc. son herramientas para crear un am-
biente peatonal apropiado (Figura 218).
La comodidad refleja la facilidad del uso de las
áreas peatonales y la habilidad de eliminar mo-
lestias tales como el ruido y la contaminación.
El control de las condiciones climáticas puede

145
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Tabla 21: Marco de evaluación para los proyectos sin automóviles

Categoría Descripción
Accesibilidad El costo de medidas sin automóviles en comparación con inversiones de transporte
económica más tradicionales puede ayudar a la justificación del proyecto.
Atractivo El atractivo engloba consideraciones de diseño estético así como la habilidad de un
área para crear sentimientos de placer, encanto, interés y de exploración.
Comodidad Los factores considerados por esta categoría incluyen la protección contra el clima,
el control del clima, la condición de la superficie sobre la que se camina, la limpieza
y la protección contra el ruido y la contaminación.
Conectividad Se relaciona con qué tan eficientemente permite una red peatonal a los usuarios
llegar a sus destinos. Una estructura de rutas efectiva permite un acceso oportuno a
una cantidad de destinos.
Conveniencia La conveniencia de caminar está afectada por atributos como la dirección de las
rutas, los grados, las ubicaciones de las rampas de las aceras y otras cualidades
que hacer más fácil caminar.
Legibilidad La legibilidad de un área se refiere a la facilidad para entender el ambiente de la calle.
La disponibilidad de mapas y señalización puede ayudar.
Seguridad La seguridad está determinada en gran medida por la habilidad de evitar los
conflictos peatón-vehículo; y por otro lado se ve mejorada la visibilidad, iluminación
de la calle y vigilancia policial.
Sociabilidad La sociabilidad de una calle determina el grado en el cual el ambiente fomenta que
los residentes tengan interacciones sociales.
Fuente: adaptado de Correnti et al., 2002 y Litman, 2005c
Fig. 218
La evaluación de la mejorar dramáticamente la utilidad ya que el disponibilidad de los recipientes de basura, la
calidad del espacio calor excesivo o el frío y la lluvia desalentarán frecuencia de los horarios de limpieza y la apli-
público requiere los recorridos peatonales. Los árboles y la vege- cación de restricciones al arrojo de desperdicios.
examinar todos los tación pueden también ser eficaces para proteger La conectividad de la calzada está determinada
componentes de diseño a los peatones de los vehículos y de otras
como el color, las por la rectitud de la ruta y por la presencia de
molestias. La comodidad peatonal también se infraestructura de apoyo que facilita el acceso.
texturas, la vegetación,
asientos, etc. ve afectada por la higiene del ambiente para La rectitud de las rutas puede medirse a través
Foto por Lloyd Wright caminar, que está en parte determinada por la del factor de desvío, que es la distancia real
del viaje por la distancia directa del viaje. Un
sistema de retícula tendría un valor de 1,4 mien-
tras que una ciudad accesible para el peatón
como Delft (Países Bajos) tiene una valor de
1,2 (Hook, 2000). En algunas ciudades de las
naciones en desarrollo las configuraciones mal
diseñadas de la calle para los peatones pueden
dar lugar a un factor de desvío sobre 2,0 (Hook,
2000). La eliminación de barreras y el diseño
de los corredores para reducir las distancias
peatonales son fundamentales para hacer áreas
sin automóviles viables.

6.1.2 Auditorías en la calle, puntajes y

rankings
Existe una variedad de herramientas para
evaluar la calidad del ambiente de la calle. Cada
vez más, los municipios están acudiendo hacia
las “evaluaciones de la calle” para caracterizar
la calidad de sus calles dentro de un marco

146
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

estructurado. Una recopilación sistemática de

evaluaciones permite que las municipalidades y
las organizaciones comparen el nivel de accesi-
bilidad hacia el peatón en una ciudad entera o
incluso entre ciudades. Una tarjeta de puntajes
(scorecard) estructurada puede proporcionar un
marco lógico para la evaluación.
Las evaluaciones en la calle pueden ser muy
efectivas para ganar la atención de las auto-
ridades. A los funcionarios municipales les
importa mucho cómo se califican sus ambientes
callejeros en comparación con otros sitios. Una
calificación baja se refleja muy mal sobre cual-
quier administración. El orgullo cívico puede así
ser una emoción eficaz para convertir en acción
y mejorar las condiciones de la calle.
Los sistemas de puntuación atraerán proba-
blemente la atención de los medios y pueden
formar así una parte eficaz de los esfuerzos Hasta la fecha se han desarrollado varias tarjeta Fig. 219
para comercializar las opciones sin automóviles de puntajes para evaluar la calidad del espacio Los escalafones de
(Figura 219). No es sorprendente que la cober- peatonal (CDC, 2004; Voorhees Transportation ciudades siempre atraen
tura por parte de los medios ser más intensa Policy Institute, 2005; y Pedestrian and Bicycle los titulares de prensa.
en ciudades con puntuaciones más altas y más Information Center, 2005). Estas tarjetas de Hacer un escalafón
puntajes típicamente preguntan por un aspecto de espacio peatonal
bajas. Así, las puntuaciones pueden ayudar a
puede ayudar a
reforzar acciones positivas y a catalizar una cualitativo del ambiente peatonal y piden que
motivar las ciudades.
respuesta por parte de las ciudades con meno- quien responde proporcione una calificación
res desempeños. numérica. La Tabla 22 da un ejemplo de una

Tabla 22: Sección de paisaje callejero de la “Tarjeta de puntajes de amigabilidad para peatones”
IV. Paisaje callejero Puntos Respuesta Puntaje
Hay árboles, El follaje mejora significativamente la ruta 2
flores, etc. en la Algunos árboles y flores en la ruta 1
ruta
Pocos o ningún árbol o flores en la ruta 0
Árboles o toldos El peatón tiene mucha protección contra el sol 2
proporcionan El peatón tiene alguna protección contra el sol 1
protección contra
el sol Protección contra el sol limitada o inexistente 0
Las aceras son Las aceras tienen atractivo visual 2
visualmente Las aceras tienen un atractivo visual adecuado 1
interesantes
Las aceras no son interesantes 0
El ambiente para El ambiente es muy limpio 2
caminar está libre El ambiente es adecuadamente limpio 1
de desperdicios y
graffiti El ambiente no está limpio 0
El ambiente El ambiente fomenta el caminar 3
para caminar es El ambiente se puede disfrutar 2
placentero
El ambiente es adecuado 1
El ambiente disuade a los peatones 0
Subtotal
Fuente: Voorhees Transportation Policy Institute, 2005

147
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

utiliza el área a diario. Las encuestas pueden ser

parte de un proceso de participación pública
que comience a animar a los residentes y a los
comerciantes para que piensen en las alternativas
para su comunidad (Figura 220). Prácticamente
todos los miembros de una comunidad tendrán
una opinión sobre su espacio público. Proporcio-
nar un foro para articular estas opiniones, por
ejemplo a través de una encuesta, puede comen-
zar a desencadenar la resolución y la creatividad
en el logro de una alternativa. En algunas
ciudades del Reino Unido los mismos residentes
realizan la encuesta (Living Streets, 2005).
Fig. 220 Realizar una encuesta a los residentes locales
Los miembros del público son consultados du- y a los dueños de las tiendas sobre la calidad
rante el evento sin automóviles de Osaka en el de su espacio público responde a dos propó-
corredor Midosuji. sitos importantes. Primero, esta información
Foto cortesía de Gobierno Municipal de la Ciudad de Osaka
proporciona un punto de referencia valioso
sección del “Tarjeta de puntajes de Amigabili- para las comparaciones con otras áreas y para
dad para Peatones (Pedestrian-Friendliness Score- las comparaciones con el funcionamiento a
card)” (Voorhees Transportation Policy Institute, futuro. En segundo lugar esta información
2005). Los puntos se suman de cada subdivisión proporciona retroalimentación vital sobre la
de la tarjeta de puntajes para producir una eficacia de medidas particulares y sobre cómo
calificación de funcionamiento total. el ambiente de la calle puede mejorarse. En este
sentido los residentes locales son los consultores
6.1.3 Encuestas a los usuarios más importantes a quienes los funcionarios de
La máxima medida para el éxito de un área sin la ciudad pueden acudir para el proceso de la
automóviles está probablemente en la gente que transformación de la calle.

148
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

6.2 Medición del impacto Fig. 221, 222 y 223

“No creas en algo simplemente porque lo oíste. Invaluable… algunos
No creas simplemente porque se ha transmitido beneficios del desarrollo
sin automóviles pueden
a través de varias generaciones. No creas en algo estar más allá de la
simplemente porque muchos lo dicen y rumoran… evaluación económica.
No creas en algo simplemente por la autoridad de 1. Una niña puede
los maestros, ancianos o sabios. Cree solamente caminar sin ser
después de observaciones y análisis cuidadosos, y acompañada en un área
cuando encuentres que está de acuerdo con la sin automóviles en Kobe
razón y conduce al beneficio y al bien de uno y (Japón);
2. Un grupo de mujeres
todos, acéptalo y vive de acuerdo con eso.” 1 conversando en
—Buda (560 BC–480 BC) Putrajaya (Malaysia); y
3. Un hombre
6.2.1 Impactos económicos, ambientales y durmiendo en Berlín.
sociales Fotos por Lloyd Wright

Enrique Peñalosa, ex alcalde de Bogotá, ha

notado que quizás la mejor medida del desarro-
llo de una ciudad es la felicidad y la autoestima
de sus habitantes. Si bien existe un cuerpo de
conocimiento sobre “felicidad” en el campo de
la psicología (p.ej., Csikszentmihalyi, 1990),
para los funcionarios municipales “definir la
felicidad, y mucho menos medirla, es muy
2
difícil” (Peñalosa, 2002). Los proyectos sin
automóviles frecuentemente se promueven por
su contribución a la calidad de vida. La mayoría
de la gente entiende lo que se quiere decir con
felicidad y con calidad de vida, pero poner estos
conceptos en un marco de trabajo cuantitativo
cualquiera es un gran reto.
Más aún, hay muchas cualidades especiales de
la vida sin automóviles para las cuales probable-
mente ni siquiera deba intentarse la cuantifica-
ción. Suelen ser los detalles sutiles de la vida sin
automóviles los que la gente más valora:
3
n Posibilidad de que los niños jueguen en la ca-
lle sin miedo a los vehículos;
Sin embargo, hay aspectos clave de los proyectos
n Posibilidad de que los niños caminen inde-
sin automóviles que sí se prestan a la medición,
pendientemente en la calle (Figura 221);
y dicha medición puede tener influencia en
n Una buena noche de sueño sin ruido de fondo;
lo atractivas que puedan ser en el futuro las
n Un encuentro casual con un vecino y una
oportunidad para conversar (Figura 222); opciones sin automóviles para los funcionarios
n Aire fresco;
de la ciudad y para los inversionistas. Un marco
n El ejercicio de una caminata diaria;
de trabajo común para evaluar la efectividad
n El valor de sentarse en un sitio público para
del proyecto involucra las tres dimensiones de
beber un café, leer un libro o simplemente la sostenibilidad: económica, ambiental y social.
relajarse (Figura 223). La idea es hacer de la “sostenibilidad” una
La valoración por parte de un residente de tales plataforma integradora (Banco Mundial, 1996).
beneficios tal vez se captura mejor a través de “Para que sea efectiva… la política debe
encuestas cualitativas y observación. satisfacer tres requisitos principales. Primero,

149
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Fig. 224 y 225 debe asegurar que hay una capacidad
La suma de los continua existente para apoyar un estándar
beneficios económicos de vida material mejorado. Esto corresponde
del desarrollo sin al concepto de sostenibilidad económica y
automóviles. financiera. Segundo, debe generar la mayor
A la izquierda, el mejora posible en la calidad general de la vida, dantes ayudará a sacar conclusiones más firmes.
empleo generado del no simplemente un aumento en los bienes
trabajo de manteni-
miento en Magome intercambiados. Esto se relaciona con el
(Japón). concepto de sostenibilidad ambiental y ecoló-
A la derecha, las tien- gica. Tercero, los beneficios que el transporte
das y cafés se benefician produce deben compartirse equitativamente
de los cerramientos entre todas las secciones de la comunidad. A
de calles de Brighton esto le llamamos sostenibilidad social.”
(Reino Unido) durante
los fines de semana. Estas tres dimensiones en gran parte se
refuerzan mutuamente. Si las políticas o los
Fotos por Lloyd Wright
proyectos no son económica y financieramente
sostenibles hay poco potencial de reproducción
para asegurar sostenibilidad ambiental y social.
Además, si las políticas o los proyectos no tratan
las necesidades sociales de los muy pobres las
presiones sociales que resultan pueden minar las
bases ambientales y económicas sobre las cuales
funciona la sociedad.
El alcance espacial y temporal de la evaluación
del proyecto debe ser suficientemente grande
como para recoger diferencias entre la nueva área
sin automóviles y las áreas no afectadas. Según
lo observado por Hass-Klau (1993), una inicia-
tiva sin automóviles puede requerir un cierto
período de ajuste antes de que las ventajas se
conozcan completamente. Así, elegir un marco
temporal apropiado de medida influirá sobre
150
los resultados. En la mayoría de los casos, será
útil recoger datos de línea de base antes de que
se ponga en ejecución el área sin automóviles.
Asimismo, entender cómo se desempeñan tanto
la zona sin automóviles como las zonas circun-
Impactos económicos
La sostenibilidad económica de un proyecto sin
automóviles se refiere a los impactos sobre el
empleo, las ventas de las tiendas, los valores de
la propiedad y la productividad global. Algunos
de los indicadores específicos de los impactos
económicos son:
n Empleo creado durante el desarrollo del pro-
yecto y la fase de construcción (Figura 224);
n Empleo creado por el mejor desempeño de las
tiendas;
n Cambios en las funciones de uso de la tierra;
n Cambios en los valores de la propiedad y de la
renta;
n Tasas de desocupación en el área;
n Rotación de las tiendas (Figura 225);
n Ingresos y utilidades de las tiendas;
n Cambios en los costos de envío;
n Niveles de satisfacción de los empleados y de
los propietarios.
Impactos ambientales y sobre la salud
El funcionamiento ambiental de un área sin
automóviles está determinado en gran parte
por las reducciones medibles alcanzadas en los
niveles contaminación y de ruido. Sin embargo,
 Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles

la medición real de los niveles de aire y de ruido Fig. 226

requiere el acceso a un equipo de supervisión Los costos ambientales
que muchas ciudades en desarrollo están sola- y sociales de la
mente comenzando a emplear. En algunos casos, dependencia de los
un proyecto sin automóviles puede ser una automóviles son
demasiado evidentes
plataforma para lanzar un esquema más amplio en las ciudades
de monitoreo ambiental. como Yakarta.
Si bien el monitoreo ambiental de los proyectos Foto del concurso de fotografías
Swisscontact 2002 (CD de Fotos
sin automóviles existentes todavía está en sus GTZ en Transporte Urbano)

primeras etapas, los resultados iniciales parecen

prometedores. Los días sin automóviles en
Montreal han producido reducciones de casi
80% del monóxido de carbono (CO) y de los
óxidos de nitrógeno (NOX). Los niveles de rui-
dos durante el día sin automóviles 2004 cayeron
de un promedio normal de 80 decibeles (DB) a
apenas 50 decibeles (Gazette, 2005).
Algunos de los indicadores específicos de los
impactos ambientales son:
n Niveles de contaminantes del aire local (CO,
mayor equidad social, fomenta interacciones
NOX, SOX, PM, tóxicos, O3); personales positivas y reduce males sociales
n Reducción en las emisiones de gases de inver-
como el crimen. Algunos de los indicadores
nadero (CO2, CH4, N2O); específicos para los impactos sociales son:
n Patrones de uso del área por parte de grupos
n Niveles de ruido;
n Número de ingresos a hospitales por enferme-
vulnerables, incluyendo mujeres, niños, an-
dades respiratorias; cianos, discapacitados y viviendas de bajos
n Número de muertes y lesiones relacionadas
ingresos (Figura 226);
n Número de interacciones personales observa-
con el tráfico.
das;
Impactos sociales n Niveles de estado físico en la población, nive-
La sostenibilidad social se refiere a la forma en les de obesidad y niveles de salud general;
la que una iniciativa sin automóviles promueve n Cambios en los niveles de crimen.

Tabla 23: Comparación entre los impactos en las áreas sin automóviles
Área Área
Objetivo Comentarios
pequeña grande
Reducción de la congestion 0 2 Reduce el uso del automóvil.
Ahorros en vías y estacionamientos 1 2 Reduce el uso del automóvil.
Reduce los costos de automóvil, pero
Ahorros para el consumidor 0 2
aumenta otros.
Reduce la elección de los conductores,
Elección de transporte 1 2
pero mejora las alternativas.
Seguridad vial 1 2 Reduce el uso del automóvil.
Protección ambiental 1 3 Reduce el uso del automóvil.
Reduce el uso del automóvil, pero puede
Uso eficiente de la tierra 1 2
desviar el tráfico a otras áreas.
Habitabilidad de la comunidad 2 3 Reduce el impacto del tráfico vehicular.
Puntajes desde 3 (muy benéficos) a –3 (muy dañinos).
Un 0 indica que no hay impacto o que hay impactos mixtos (Litman, 2004).
Fuente: Litman (2004)

151
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
6.2.2 Co-beneficios
Al contrario de otras soluciones al aumento del
parque automotor, los proyectos sin automóviles
son únicos por su capacidad de abordar (y
eliminar) simultáneamente una variedad de pro-
blemas asociados. Los combustibles alternativos
para los vehículos pueden reducir las emisiones
de algunos agentes contaminantes, pero estos
combustibles no hacen nada para reducir la
congestión, los accidentes, la separación y los
otros impactos negativos. Las tecnologías de
combustión pueden también contener las emi-
siones más intensas, pero estas tecnologías no
abordan el uso del petróleo o los muchos otros
asuntos relacionados con la motorización. Los
vehículos más grandes pueden hacer más para
proteger a los pasajeros pero a su vez crean un
nuevo conjunto de problemas, incluyendo los
riesgos aumentados de seguridad para otros.
Para que las opciones sin automóviles com-
pitan de verdad contra otras alternativas de
desarrollo es esencial el reconocimiento del
sistema completo de “co-beneficios”. Si se
analiza solamente una variable de impacto,
puede parecer que las medidas sin automóviles
tuvieran un valor marginal. Sin embargo los
análisis de inversión que abarcan un sistema
152
completo de ventajas probablemente produ-
cirán resultados atractivos de costo-beneficio.
Litman (2004) ha ideado medios para compa-
rar diferentes soluciones basadas en una gama
completa de co-beneficios (Tabla 23). Este tipo
de análisis puede ayudar a argumentar a favor
del desarrollo sin automóviles.
Si bien las encuestas públicas muestran una
preocupación amplia por la contaminación, el
ruido, el cambio climático, la congestión, los
accidentes, la cohesión a nivel de la comunidad,
y la seguridad energética, tales preocupaciones
no se han unido en pro de ninguna solución
efectiva o tangible como la vida sin automóviles.
Para la mayoría de la gente, el desarrollo sin au-
tomóviles parece una idea bienintencionada que
no es realista dadas las circunstancias actuales.
El mayor riesgo del movimiento sin automóviles
sigue siendo la percepción de que es un con-
cepto extremo o marginal que no está ligado a
las realidades de la vida en el siglo 21. Quienes
proponen un desarrollo sin automóviles tienen
mucho trabajo por delante para convencer a
la sociedad entera. Las principales tareas a
realizar son medir los múltiples beneficios de
las iniciativas existentes y contar la historia sin
automóviles en términos comprensibles.

7. Medios de información
“Y el fin de nuestra exploración
Será llegar a donde comenzamos
Y conocer el lugar por vez primera.”
—T.S. Lewis, poeta (1888-1965)
7.1 Sitios web
7.1.1 Sitios y organizaciones sin
automóviles clave
La siguiente es una lista (en orden alfabético)
de diez sitios web y organizaciones clave que
apoyan el desarrollo sin automóviles.
1.) Autofrei Wohnen (“Car-free living”)
http://www.autofrei-wohnen.de
Este sitio se creó originalmente para apoyar
el desarrollo de un distrito residencial sin
automóviles en Berlín. Sin embargo, el sitio
también incluye enlaces a una amplia varie-
dad de proyectos en Alemania, Europa Oc-
cidental y otros lugares del mundo. Si bien
parte de la información está solamente en
alemán, también hay muchos documentos y 6.) Living Streets
enlaces útiles en Inglés.
2.) Carfree.com
http://www.carfree.com
Este sitio fue desarrollado por Joel
Crawford, quien también diseñó “Carfree
Cities” (“Ciudades sin automóviles”). Este
sitio contiene mucha información útil
sobre temas generales sin automóviles, así
como también una visión específica para
un diseño de referencia sin automóviles. El
boletín “Carfree Times” proporciona una
actualización periódica sobre noticias sin
automóviles.
3.) The Commons
http://www.ecoplan.org
http://www.WorldCarFreeDay.com
The Commons es una “Iniciativa Abierta de
Sostenibilidad Social” desarrollada por Eric
Britton y EcoPlan International. El sitio
proporciona amplia información y ofrece la
oportunidad de que las ciudades y los indi-
viduos intercambien experiencias. Algunos
de los programas específicos en este sitio
incluyen: “La nueva agenda de la movili-
dad”, “Iniciativa de desafío para ciudades
mundiales de Kioto” y “Días mundiales sin
automóviles”.
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
4.) Institute for Transportation & Develop-
ment Policy (ITDP)
http://www.itdp.org
ITDP es una ONG con sede en los EE.UU.,
que trabaja exclusivamente en proyectos de
transporte sostenible en naciones en desa-
rrollo. Esta organización es con frecuencia
un socio útil en la implementación como tal
del proyecto. El boletín periódico de ITDP
y una revista anual proporcionan actuali-
zaciones regulares de las últimas iniciativas
que se están llevando a cabo.
5.) Campaña internacional para el día sin auto-
móviles
http://www.22september.org
Este sitio web es el punto focal para resumir
las actividades relacionadas con el día inter-
nacional sin automóviles, el 22 de septiembre.
Este sitio hace una lista de las ciudades invo-
lucradas y los tipos de actividades que han
llevado a cabo. Adicionalmente se pueden
encontrar en este sitio recursos relacionados
con la Semana de la Movilidad de la UE.
http://www.livingstreets.org.uk
Living Streets es una ONG con sede en el
Reino Unido que apoya la causa de mejo-
res condiciones para los peatones. Living
Streets publica un boletín periódico que
está disponible electrónicamente. Además,
Living Streets organiza cursos de entrena-
miento y desarrolla publicaciones guía sobre
temas peatonales.
7.) Project for Public Spaces
http://www.pps.org
El proyecto para los espacios públicos (PPS)
es una ONG con sede en EE.UU. dedicada
a mejorar la calidad del espacio público en
ciudades de los EE.UU. y globalmente. El
sitio web ofrece documentos guía para crear
mejores lugares urbanos. PPS publica tam-
bién un boletín electrónico útil que propor-
ciona actualizaciones sobre proyectos y rese-
ñas de ejemplos de mejor y peor práctica.
8.) Sustainable Urban Transport Project
(SUTP)
http://www.sutp.org
SUTP es una iniciativa de alcance desarro-
llada bajo la división de transporte de GTZ.
El sitio web de SUTP proporciona una
cantidad de información no solamente so-
bre medidas no motorizadas, sino también
153
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

sobre transporte público, gestión de la The Commons (EcoPlan International)

demanda en transporte (TDM) y otros as- http://www.WorldCarFreeDay.com
pectos del transporte sostenible para las na- European Mobility Week
ciones en desarrollo. El personal de SUTP http://www.mobilityweek-europe.org
y GTZ también ofrecen asistencia técnica Institute of Highway Engineers
directa a las ciudades. http://www.homezones.org.uk
9.) Victoria Transport Policy Institute (VTPI) International Car Free Day Campaign
http://www.vtpi.org http://www.22september.org
El Instituto de Políticas de Transporte de
Victoria es sede de uno de los sitios web International Home Zones
http://www.homezones.org
más amplios e informativos sobre temas
de transporte sostenible. El sitio ha sido Nottingham University
http://www.nottingham.ac.uk/sbe/planbiblios/
desarrollado por Todd Litman e incluye bibs/sustrav/refs/ST25.html
una “Enciclopedia TDM” que incluye datos
y reportes sobre un número muy amplio Smart Growth Network
http://www.smartgrowth.org
de tópicos de transporte sostenible. El sitio
también incluye un documento directa- Sustainable Urban Transport Project (SUTP)
http://www.sutp.org
mente sobre el tema de las ciudades sin au-
tomóviles. United Nations Car Free Days programme
http://www.uncfd.org
10.) World Carfree Network
http://www.worldcarfree.net Victoria Transport Policy Institute (VTPI)
La red mundial sin automóviles se ha con- http://www.vtpi.org
vertido en un punto focal para información Wikipedia listing of carfree places
e inspiración sin automóviles. La conferencia http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_carfree_pla-
anual de la red, Hacia ciudades sin automó- ces
viles, agrupa una amplia matriz de indivi-
7.1.3 Organizaciones no-gubernamentales
duos y organizaciones dedicadas a este tema.
La red también fomenta nuevas iniciativas y Organizaciones africanas
proporciona apoyo técnico al mayor grado Afribike (South Africa)
http://www.afribike.org
posible. Las organizaciones interesadas
pueden solicitar unirse a la red. Adicional- Association for Advancing Low-Cost Mobility
mente, el boletín electrónico mensual World (AALOCOM) (Tanzania)
Carfree News proporciona una actualización http://www.aalocom.or.tz/index.asp
sobre las actividades a nivel mundial Bicycle Empowerment Network (BEN)
(Southern Africa)
7.1.2 Páginas web informativas http://www.benbikes.org.za
Auto-Free Life First African Bicycle Information Office
http://www.autofreelife.info/index.shtml
(FABIO) (Uganda and sub-Saharan Africa)
Autofrei Wohnen (“Car-free living”) http://www.jugendhilfe-ostafrika.de/fabiokon.
http://www.autofrei-wohnen.de htm
Bikes at Work Organizaciones asiáticas
http://www.bikesatwork.com/carfree
Networks for Green Transport (South Korea)
Carfree.com http://www.greentransport.org
http://www.carfree.com
Pelangi (Indonesia)
A Car-Free Homepage http://www.pelangi.or.id
http://home.earthlink.net/~jakre/carfree/index.
html WBB Turst (Bangladesh)
http://www.wbbtrust.org
Carfree Living
http://www.autofrei-wohnen.de/homeEngl.html Organizaciones europeas
Carfree Universe CABE Space (UK)
http://carfreeuniverse.org http://www.cabespace.org.uk

154

Creative Spaces (UK)
http://www.creativespaces.org.uk
Free Play Network (UK)
http://www.freeplaynetwork.org.uk
Home Zones (Institute of Highway Incorpora-
ted Egineers) (UK)
http://www.homezones.org.uk
Interface for Cycling Expertise (I-ce) (Worldwide)
http://www.cycling.nl
Intermediate Technology Development Group
(ITDG) (World-wide)
http://www.itdg.org
Living Streets (UK)
http://www.livingstreets.org.uk
PLAYLINK (UK)
http://www.playlink.org.uk
Re-cycle (World-wide)
http://www.re-cycle.org
RoadPeace (UK)
http://www.roadpeace.org
Sustrans (UK)
http://www.sustrans.org.uk
Swisscontact (World-wide)
http://www.swisscontact.org/english/pagesnav/
frames.htm
Transport 2000 (UK)
http://www.transport2000.org.uk
Velomundial (World-wide)
http://www.velomondial.net
Walk21 (Europe and world-wide)
http://www.walk21.com
World Carfree Network (World-wide)
http://www.worldcarfree.net
Organizaciones latinoamericanas
Associación de Ciclistas Urbanas (ACU) (Bue-
nos Aires, Argentina)
http://www.geocities.com/acubicicleta
Biciacción (Bicycle Action) (Quito, Ecuador)
http://www.cicloviasquito.org
Ciudad Viva (Living City) (Santiago, Chile)
http://www.ciudadviva.cl
Fundación Ciudad Humana (Humane City
Foundation) (Latin America)
http://www.ciudadhumana.org
Fundación por el País que Queremos (Founda-
tion for the Country that We Want) (Colombia
and world-wide)
http://www.porelpaisquequeremos.com
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
Instituto Jaime Lerner (Brazil and world-wide)
http://www.jaimelerner.com
Ruaviva (Brazil)
http://www.ruaviva.org.br/ruaviva/index.html
Sustran LAC (Latin America and the Caribbean)
http://www.sustranlac.org
Transporte Ativo (Active Transport) (Brazil)
http://www.ta.org.br
Organizaciones norteamericanas
Access Exchange International (World-wide)
http://www.globalride-sf.org
America Bikes (US)
http://www.americabikes.org
America Walks (US)
http://www.americawalks.org
Bikes Belong Coalition (US)
http://www.bikesbelong.org
Center for Neighborhood Technology (CNT)
(US)
http://www.cnt.org
Centre for Sustainable Transportation (Canada)
http://www.cstctd.org/english/index.htm
Coalition of Appropriate Transportation
(Pennsylvania, US)
http://www.car-free.org
Complete Streets (US)
http://www.completestreets.org
Congress for the New Urbanism (CNU) (US)
http://www.cnu.org
Context Sensitive Solutions (US)
http://www.contextsensitivesolutions.org
Earth Day Network (US and world-wide)
http://www.earthday.net
Ecocity Builders (US and world-wide)
http://www.ecocitybuilders.org
Environmental Simulation Center (US)
http://www.simcenter.org
International Council for Local Environmental
Initiatives (ICLEI) (World-wide)
http://www.iclei.org
International Making Cities Livable (US and
world-wide)
http://www.livablecities.org
Institute for Transportation & Development
Policy (ITDP) (Developing nations)
http://www.itdp.org
155
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http://www.ibike.org
Livable Places (Los Angeles, US)
http://www.livableplaces.org
Living Cities (US)
http://www.livingcities.org
Local Government Association / Center for
Livable Communities (US)
http://www.lgc.org/center
National Center for Bicycling & Walking (US)
http://www.bikewalk.org
Orton Family Foundation (US)
http://www.orton.org
Partners for Livable Communities (US)
http://www.livable.com
Pedals for Progress (World-wide)
http://www.p4p.org
Pedestrian and Bicycle Information Center (US)
http://www.pedbikeinfo.org
Perils for Pedestrians (US)
http://www.pedestrians.org
Place Matters (US)
http://placematters.com
Project for Public Spaces (PPS) (US and world-
wide)
http://www.pps.org
Smart Growth America (US)
http://www.smartgrowthamerica.org
Surface Transport Policy Project (US)
http://www.transact.org
Transportation Alternatives (New York, US)
http://www.transalt.org
Transportation for a Livable City (San Francisco, CarFree City USA
US)
http://www.livablecity.org
World Resources Institute (WRI) / Embarq
(Developing nations)
http://embarq.wri.org/es/index.aspx
7.1.4 Organizaciones activistas
Bicicletada (Sao Paulo, Brazil)
http://www.bicicletada.org
Bicitekas (Ciudad Mexico DF, México)
http://www.bicitekas.org
Critical Mass (World-wide)
http://www.critical-mass.org
Firefly Brigade (Philippines)
http://www.fireflybrigade.org
156
Movilización instantánea (World-wide)
http://www.flashmob.com
http://www.flashmob.co.uk
Mobile Clubbing (UK and world-wide)
http://www.mobile-clubbing.com
Movimiento Furiosos Ciclistas (Santiago)
http://www.furiosos.cl
Reclaim the Streets (World-wide)
http://www.reclaimthestreets.net
http://rts.gn.apc.org
Right of Way (US)
http://www.cars-suck.org
Space Hijackers (UK and world-wide)
http://www.spacehijackers.co.uk
7.1.5 Lugares específicos de ciudad/país
Amsterdam, The Netherlands (GWL-terrein
car-free housing project)
http://www.gwl-terrein.nl
Amsterdam, The Netherlands
http://www.ocf.berkeley.edu/~britt/amsterdam.
htm
Auto-Free Berlin
http://www.autofrei-wohnen.de/projectsberlin.
html
Auto-Free New York
http://www.auto-free.org
Auto-Free Ottawa
http://afo.sandelman.ca
Auto-Free Orange County
http://www.auto-free.net
Bremen, Germany (Car-free housing project)
http://www.eaue.de/winuwd/56.htm
http://www.carfreecity.us
Carfree Day Canada
http://www.carfreeday.ca
Carfree Development London
http://www.carfreehousing.org
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Scheurer)
http://www.istp.murdoch.edu.au/publications/
projects/carfree/carfree.html
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Dubai, United Arab Emirates (Car-free resort
development)
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http://www.fiveroadsforum.org
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http://www.freonet.net.au/shed-your-car
Freiburg, Germany (Vauban car-free housing
project)
http://www.forum-vauban.de/index-en.shtml
London (BEDZed housing project)
http://www.bedzed.org.uk
Loreto, Mexico (Car-free resort living)
http://www.loretobay.com
Mata de Sesimbra, Portugal (WWF and Biore-
gional development project)
http://www.bioregional.com/programme_pro-
jects/opl_prog/portugal/portugal_hmpge.htm
New York (Plan to create a transit mall along
42nd Street in New York)
http://www.vision42.org
Northmoor Home Zone (Manchester, UK)
http://www.northmoorhomezone.org.uk
San Francisco
http://www.bclu.org/carfreemonth
Santa Barbara, CA, USA (Car-free holiday site)
http://www.santabarbaracarfree.org
Seattle Car-Free Day
http://www.thinksmall.org
Ventura, CA, USA
http://autofreeventura.org
7.1.6 Sector privado (consultores y
productos)
Calthorpe Associates
http://www.calthorpe.com
Colin Buchanan & Partners
http://www.cbuchanan.co.uk
Creative Communities International
http://www.lesstraffic.com/index.htm
Criterion Planners/Engineers
http://www.crit.com
Gehl Architects
http://www.gehlarchitects.dk
Intelligent Space
http://www.intelligentspace.com
Kimley-Horn and Associates, Inc.
http://www.kimley-horn.com
LEBER, Planificación y Ingeniería, SA
http://www.leber.org
Moule & Polyzoides Architects and Urbanists
http://www.mparchitects.com
Módulo 3e: Desarrollo sin automóviles
Nelson/Nygaard Consulting Associates
http://www.nelsonnygaard.com
Sansehaver (Natural child play areas)
http://www.sansehaver.dk
Socialdata
http://www.socialdata.de/homee.php
TRL (Transportation Research Laboratory)
http://www.trl.co.uk
Twike (hybrid human-electric vehicles)
http://www.twike.com
Velomobile (human-powered vehicles)
http://www.velomobile.de
Velotaxi (bicycle taxis)
http://www.velotaxi.com
Walkable Communities, Inc.
http://www.walkable.org
Walkable Places
http://www.walkableplaces.com
Zimmer Gunsel Frasca Partnership
http://www.zgf.com
7.1.7 Grupos de discusión en la Web
Carfree
http://groups.yahoo.com/group/CarFree
Car Free Cafe
http://groups.yahoo.com/group/CarFreeCafe
Carfree Cities
http://groups.yahoo.com/group/carfree_cities
Home Zones
http://groups.yahoo.com/group/homezones-
discuss-l
Innovación Urbana (Urban innovation)
http://groups.yahoo.com/group/Innovacionurbana
Kyoto 20/20
http://groups.yahoo.com/group/Kyoto2020
Sustran
http://list.jca.apc.org/manage/listinfo/sustran-
discuss
World Transport
http://groups.yahoo.com/group/WorldTransport
7.1.8 Boletines
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http://www.worldcarfree.net/bulletin/
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7.2 Organizaciones financiadoras
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7.2.1 Fundaciones http://www.wgf.org
Alternative Gifts International
http://www.altgifts.org William and Flora Hewlett Foundation
http://www.hewlett.org
Ashoka
http://www.ashoka.org W.K. Kellogg Foundation
http://www.wkkf.org
Blue Moon Fund
http://www.bluemoonfund.org Working Assets
http://www.workingassets.com/recipients.cfm
Charles Stewart Mott Foundation
http://www.mott.org 7.2.2 Organizaciones internacionales
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http://www.codespa-asia.org http://www.afdb.org
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asp
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http://www.cleanairnet.org/caiasia
Earth Share
http://www.earthshare.org Clean Air Initiative – Latin America (CAI-LAC)
http://www.cleanairnet.org/cailac
Ford Foundation
http://www.fordfound.org Clean Air Initiative – Sub-Saharan Africa
Global Greengrants Fund (CAI-SSA)
http://www.greengrants.org http://www.cleanairnet.org/caissa

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European Union
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European Union
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en/prog_cut_en.html
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http://www.gefweb.org
Inter-American Development Bank (IDB)
http://www.iadb.org
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United Nations Environment Programme (UNEP)
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http://www.ada.gv.at/view.php3?r_
id=3042&LNG=de&version=
Belgium Development Cooperation (DGCD)
http://www.dgcd.be/en/index.html
Belgium Technical Cooperation (BTC)
http://www.btcctb.org/showpage.asp?iPageID=
2&sLangCode=EN
Canadian International Cooperation Agency
(CIDA)
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(DGIS)
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ITEM=MBZ257572
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ment Cooperation (Global.Finland)
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http://www.afd.fr/jahia/Jahia/lang/en/pid/1
French Ministry of Foreign Affairs
http://www.diplomatie.gouv.fr/thema/dossier.
gb.asp?DOS=SOLIDARITYDEVEL
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http://www.gtz.de/en
Federal Ministry for Economic Cooperation
and Development (BMZ)
http://www.bmz.de/de/english.html
Italian Ministry of Foreign Affairs
http://www.esteri.it/eng/index.asp?
Japanese International Cooperation Agency (JICA)
http://www.jica.go.jp/english
Japanese Bank for International Cooperation
(JBIC)
http://www.jbic.go.jp/english/index.php
Kf W Entwicklungsbank (German
Development Bank)
http://www.kfw.de/EN
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http://www.lux-development.lu/e/home.htm
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ment Agency (NZAID)
http://www.nzaid.govt.nz
Norwegian Agency for Development Coopera-
tion (NORAD)
http://www.norad.no/default.asp?V_ITEM_
ID=1139&V_LANG_ID=0
Portuguese Institute for Development Support
(IPAD)
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(AECI)
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159
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En la Antigua Atenas, la idea de ciudadanía

Epílogo estuvo formalmente inmersa en la cultura y en
Las imágenes e ideas presentadas en este libro la ley. Al convertirse en adulto, (a los 17 años)se
tienen la intención de ayudar a informar a las requería que una persona de juramento a la
ciudades interesadas sobre algunas alternativas ciudad para convertirse en un ciudadano com-
a la dependencia del automóvil. “Desarrollo sin pleto. El contenido de este juramento se des-
automóviles” es solamente una introducción cribe a continuación. El último renglón es un
básica a muchos de estos conceptos, y la idea compromiso de dejar a las futuras generaciones
de vivir sin automóviles está apenas naciendo una ciudad de mayor calidad. Este juramento es
en muchos sentidos. No obstante, mientras probablemente tan relevante ahora como lo fue
más ciudades comiencen a experimentar con hace 2,500 años.
diseños urbanos orientados hacia los seres “Lucharemos por los ideales y Cosas Sagra-
humanos, la base del conocimiento indudable- das de la Ciudad tanto individualmente como
mente evolucionará. en grupo.
Aunque hay un optimismo que
crece a partir de los variados
experimentos sin automóviles
hasta la fecha, la realidad de la
tendencia hacia la motorización
es abrumadora. La dependencia
al automóvil se ha reforzado
todos los días en ciudades y
sociedades alrededor del mundo,
y está creciendo rápidamente en
naciones en desarrollo. Algunas
calles o comunidades aisladas con
diseños sin automóviles tienen
poco impacto frente a esta ola de
motorización.
Para hacer un cambio sustancial
en el panorama general implica que haya Reverenciaremos y obedeceremos las leyes
una transformación del punto de vista de los de la Ciudad, y nos esforzaremos para incitar
consumidores y líderes políticos. Ninguno de igual reverencia y respeto hacia aquellos so-
los conceptos de diseño presentados tendrá un bre nosotros que pueden anularlos o dejarlos
significado sin la intención política de imple- en desprecio.
mentarlo. Además, este apoyo político tendrá Buscaremos cada vez más incrementar el
poca probabilidad de materializarse sin una patriotismo.
ciudadanía que esté sólidamente a favor de las Así de todas estas formas dejaremos esta
alternativas sin automóviles. Así, es apropiado Ciudad, no solo ni menos, sino más grande y
concluir este libro con un punto final sobre la más bella que como nos fue entregada.”
importancia de la participación ciudadana.
—Juramento de Atenas, 500 a.C.

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171
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Dag-Hammarskjøld-Weg 1-5
P. O. Box 5180
65726 ESCHBORN / GERMANY
Phone +49-6196-79-1357
Telefax +49-6196-79-7194
Internet http://www.gtz.de
División 44
Medio Ambiente e Infraestructura

Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios

Módulo 4a
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Proyecto sectorial
Servicio de Asesoría en
Política de Transporte
VISIÓN GENERAL DEL TEXTO DE REFERENCIA
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte Urbano
Sostenible aborda las áreas claves de un marco general
para una política de transporte sostenible en una
ciudad en desarrollo. El Texto de Referencia consta de
más de 20 módulos.
¿Para quién es?
El Texto de Referencia se ha diseñado para
formuladores de políticas en ciudades en desarrollo y
sus asesores. Este grupo objetivo se refleja en el conte-
nido, que proporciona herramientas apropiadas de
políticas para su aplicación en una serie de ciudades en
desarrollo.
¿Cómo se debe utilizar?
Estos módulos deben ser proporcionados a los oficiales
involucrados en transporte urbano según se necesiten.
El Texto de Referencia puede ser fácilmente adaptado
para ajustarse a un evento de entrenamiento formal y
corto, o puede servir como una guía para desarrollar
un programa de entrenamiento en transporte urbano.
GTZ está elaborando los paquetes de entrenamiento
de módulos selectos, disponibles desde 2004.
¿Cuáles son algunas de sus características claves?
Las características claves del Texto de Referencia incluyen: 3c. Regulación y planificación de buses (Richard Meakin)
Una orientación práctica, centrándose en mejores prác- 3d. Preservar y expandir el papel del transporte no moto-
ticas en planificación y regulación y, cuando es posible,
experiencias exitosas en ciudades en desarrollo;
Los colaboradores (autores) son expertos internacio-
nales en sus campos;
Una diagramación atractiva, en color y fácil de leer;
Lenguaje no-técnico (hasta donde es posible), con
los términos técnicos explicados;
Actualizaciones vía Internet.
¿Cómo conseguir una copia?
Por favor visite http://www.sutp.org o http://www.gtz.de/
transport para obtener detalles. El Texto de Referencia
no se vende con ánimo de lucro. Cualquier cobro es
utilizado para cubrir los costos de impresión y distri-
bución. También se puede ordenar a transport@gtz.de.
Comentarios o sugerencias
Damos la bienvenida a cualquiera de sus comentarios o 4f. Conducción racional
sugerencias, en cualquier aspecto del Texto de Referencia,
por correo a transport@gtz.de, o por correo postal a:
Manfred Breithaupt
GTZ, Division 44
P. O. Box 5180
65726 Eschborn / Germany
Más módulos y recursos
Se desarrollarán más módulos en las siguientes áreas:
Financiación de Transporte Urbano y Benchmarking.
También habrá recursos adicionales, y existe un CD-
ROM de fotos de Transporte Urbano.
Módulos y colaboradores
Visión General del Texto de Referencia
y Temas Transversales sobre Transporte Urbano
Orientación institucional y de políticas
1a. El papel del transporte en una política de desarrollo
urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de transporte urbano (Richard Meakin)
1c. Participación del sector privado en la provisión de
infraestructura de transporte urbano
(Christopher Zegras, MIT)
1d. Instrumentos económicos (Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre transporte
urbano sostenible (Carlos F. Pardo, GTZ)
Planificación del uso de suelo y gestión de la demanda
2a. Planificación del uso del suelo y transporte urbano
(Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Gestión de la movilidad (Todd Litman, VTPI)
Transporte público, caminar y bicicleta
3a. Opciones de transporte público masivo (Lloyd Wright,
University College London; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Sistemas de bus rápido
(Lloyd Wright, University College London)
rizado (Walter Hook, ITDP)
3e. Desarrollo sin automóviles
(Lloyd Wright, University College London)
Vehículos y combustibles
4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
(Michael Walsh; Reinhard Kolke, Umweltbundes-
amt–UBA)
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de seguridad
(Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
(Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj Auto)
4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
4e. Sistemas de transporte inteligentes (Phil Sayeg, TRA;
Phil Charles, University of Queensland)
(VTL; Manfred Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
Impactos en el medio ambiente y la salud
5a. Gestión de calidad del aire
(Dietrich Schwela, World Health Organisation)
5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock, GRSP)
5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
Recursos
6. Recursos para formuladores de políticas públicas (GTZ)
Módulo 4a
Combustibles y
tecnologías vehiculares
más limpios
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones
expresados en este documento están basados en
la información compilada por GTZ y sus consul-
tores, socios y contribuyentes con base en fuentes
confiables. No obstante, GTZ no garantiza la
precisión o integridad de la información en este
libro, y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.
Sobre los autores
Reinhard Kolke es ingeniero en ciencias am-
bientales y energía. Se graduó de FH Aachen
con una tesis en el análisis de la cadena de
combustibles para vehículos alternativos. Desde
1993 trabaja para la Agencia Federal Alemana
del Medio Ambiente (UBA) como experto
en tecnologías futuras para el tránsito vial y
estrategias para la reducción del dióxido de
carbono en el sector tránsito. Otros intereses se
refieren a cumplimiento en el uso, inspección
y mantenimiento. Es uno de los autores de los
estudios de la UBA sobre “Automóviles para
Pasajeros 2000” y “Vehículos Pesados 2000”,
preparados para la discusión de los estándares de
emisión europeos, EURO 3 y 4, así como autor
de un estudio sobre celdas de combustible en el
transporte.
Michael P. Walsh es ingeniero mecánico y ha
dedicado toda su carrera a trabajar en temas
relativos al control de la contaminación de
vehículos a motor a nivel local, nacional e
internacional. Desde la primera mitad de su
carrera hasta hoy desempeñó servicios para el
gobierno, inicialmente con la Ciudad de Nueva
York y luego con la Agencia de Protección Am-
biental de los Estados Unidos. Con cada uno
de ellos, ocupó el cargo de director en todas las
iniciativas relativas a control de contaminación
de vehículos. Desde que dejó su puesto con
el gobierno, se ha convertido en un consultor
independiente que asesora a gobiernos e indus-
trias en todo el mundo. Michael P. Walsh ha
sido recientemente elegido como el primer galar-
donado con el premio que otorga la Agencia de
Protección Ambiental de los Estados Unidos por
su vida de logros permanentes en el control de
la contaminación del aire. El premio, en honor
a Thomas W. Zosel, fue otorgado por “logro
destacado, liderazgo demostrado y compromiso
permanente en la promoción del aire limpio”.
Autor Michael Walsh
Reinhard Kolke (Umweltbundesamt)
Editor Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
P.O. Box 5180
D - 65726 Eschborn, Alemania
http://www.gtz.de
Division 44, Medio Ambiente e Infraestructura
Proyecto sectorial:
"Servicio de Asesoría en Política de Transporte"
Por encargo de
Bundesministerium für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Friedrich-Ebert-Allee 40
D - 53113 Bonn, Alemania
http://www.bmz.de
Gerente Manfred Breithaupt
Equipo Editorial Manfred Breithaupt, Stefan Opitz,
Karl Fjellstrom, Jan Schwaab
Deseamos agradecer la ayuda brindada por el señor Karl
Fjellstrom en la revisión y crítica de todos los artículos
escritos, en la identificación de los colaboradores y la
coordinación con ellos, y por sus aportes relacionados con
todos los aspectos de la confección del Texto de Referencia,
además de su supervisión editorial y organizacional durante
todo el proceso de desarrollo del Texto de Referencia, desde
su concepción inicial hasta el producto final.
Foto de portada Karl Fjellstrom
Una estación de servicio en Curitiba, Brasil
Febrero de 2002
Diagramación Klaus Neumann, SDS, GC
Traducción Esta traducción ha sido inicialmente realizada
por Miguel Moyano, Montevideo, y revisada en
2006 por Carlos F. Pardo, Bogotá. GTZ no se
hace responsable por esta traducción o por
cualquier error, omisión o pérdida derivados
de su uso.
Eschborn, 2006
i
 1. Antecedentes e introducción . . . . . 1
2. Estrategias integradas para
la reducción de emisiones de
vehículos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
3. Estandáres de calidad del
combustible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
4. Gasolina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
4.1 Aditivos de plomo . . . . . . . . . . . . . . . 3
4.2 Azufre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
4.3 Presión de vapor . . . . . . . . . . . . . . . . 5
4.4 Benceno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
4.5 Oxigenados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Impacto del oxigenado utilizado . . . . . . 5
4.6 Otras propiedades de la gasolina . 6
5. Combustible Diesel . . . . . . . . . . . . . . 7
5.1 Impacto de los motores pesados
en las emisiones . . . . . . . . . . . . . . . . 7
5.2 Impacto de los vehículos livianos
sobre las emisiones . . . . . . . . . . . . . 7
5.3 Azufre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
5.4 Otras propiedades del
combustible Diesel . . . . . . . . . . . . . . 9
Volatilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Contenido de hidrocarburos
aromáticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Otras propiedades . . . . . . . . . . . . . . . . 10
5.5 Aditivos a los combustibles . . . . . 11
ii
6. Combustibles alternativos . . . . . . 13
6.1 Gas Natural (GN) . . . . . . . . . . . . . . . 13
6.2 Gas Licuado de Petróleo (GLP) . . . 16
6.3 Metanol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
6.4 Etanol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
6.5 Biodiesel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
6.6 Hidrógeno(H2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Costos, otras restricciones . . . . . . . . . 20
6.7 Vehículos eléctricos . . . . . . . . . . . . 21
Gases de efecto invernadero
y otras emisiones . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Costos y otras restricciones . . . . . . . . 21
6.8 Celdas de combustible . . . . . . . . . . 22
Gases de efecto invernadero
y otras emisiones . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Costos y otras restricciones . . . . . . . . 22
7. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Información adicional . . . . . . . . . . . 28
Números de referencia . . . . . . . . . . . . . 28
Otras referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Páginas WEB recomendadas . . . . . . . . 29
 Módulo 4a: Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios

1. Antecedentes e introducción Combustibles y tecnología vehicular

Los vehículos automotores emiten grandes can-
más limpios en Tailandia
Adaptado del mensaje de Horst Preschern a la lista de CAI-Asia,
tidades de monóxido de carbono, hidrocarburos, 8 de octubre de 2002

óxidos de nitrógeno y sustancias tóxicas como
partículas finas y plomo. Cada uno de ellos,
junto con otros subproductos secundarios como
el ozono, puede causar graves efectos nocivos
para la salud y el medio ambiente. Debido al
enorme crecimiento del parque vehicular y a
las altas tasas de emisión de muchos de estos
vehículos, la vida moderna es testigo constante
del auge de fenómenos tales como los problemas
causados por la grave contaminación del aire y
sus efectos en la salud humana.
En el transcurso de los últimos treinta años,
los expertos en el control de la contaminación
en todo el mundo se han dado cuenta de que
una estrategia efectiva para lograr aire más
limpio debe contar con un componente crucial:
combustibles más limpios. En años recientes,
esta idea se ha entendido mucho más y se ha
profundizado y expandido por todo el mundo.
Actualmente se ve la calidad del combustible
como algo no sólo necesario para reducir o
eliminar ciertos contaminantes (por ejemplo,
el plomo) en forma directa sino también como
una condición previa
para la introducción de
Cuando se excluyen los “países industrializados”
lo que encontramos es una gran variedad de
niveles con respecto a legislación sobre emi-
siones, calidad del combustible, capacidades
de fabricación, poder de compra, etc. Sólo los
más fuertes entre ellos (tales como Tailandia) han
logrado realizar mejoras sostenibles en todos los
sectores: Tailandia cuenta con reglamentaciones
EURO en vigencia y pronto pasará a EURO 3
para las camionetas Diesel. Ha trabajado, por
lo tanto, sobre la calidad del combustible (ha
invertido mucho dinero en investigación local
sobre combustibles y lubricantes), dispone
ahora de Diesel con bajo contenido de azufre
para permitir que se cumpla con los niveles de
emisión EURO 3, y ha mejorado la infraestructura
de fabricación junto con los fabricantes de equi-
pos originales o sus compañías autorizadas para
que una cantidad importante de vehículos se
fabriquen localmente; incluyendo los motores.
¿Y los “otros”? Permítanme no nombrar paí-
ses: no tienen legislación sobre emisiones en
vigencia, sigue existiendo la gasolina con plo-
mo, el Diesel con alto componente de azufre,
Fig. 1
los precios del combustible siguen siendo muy
subsidiados – por lo tanto existe poco interés Esquema para una
en una mejora de la calidad. gestión integrada en
calidad de aire.
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muchas tecnologías im-

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portantes en el control
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(plomo y azufre). Más

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aún, se ha evidenciado
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una ventaja crucial de los

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combustibles más lim-

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pios: su rápido impacto
tanto en los vehículos
nuevos como viejos. (Por
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móviles nuevos pueden

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de todos los vehículos en
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1
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

específicas y tareas a las agencias y organizacio-

2. Estrategias integradas para
la reducción de emisiones de
vehículos
Al desarrollar estrategias para lograr vehículos
más limpios, es necesario comenzar con una
comprensión clara de la reducción de emisiones
de los vehículos y otras fuentes que serán nece-
sarias para lograr una calidad de aire compatible
con la salud. Dependiendo de la magnitud del
problema de calidad del aire y de la contribu-
ción a éste de las emisiones vehiculares, el grado
de control que se requiera será diferente. Como
lo ilustraba la Figura 1, relativa al esquema para “Se debería empezar con una evalua-
una gestión integrada en calidad de aire, se
debería empezar con una evaluación cuidadosa
de la calidad del aire y de las fuentes que están
contribuyendo más al problema o problemas.
En los casos en que los vehículos automotores
constituyen el principal contribuyente, se reque-
rirá un enfoque de base muy amplio para la for-
mulación e implementación de políticas y acciones
dirigidas a reducir su efecto contaminante.
Deberán establecerse mecanismos de coordi-
nación efectivos y eficientes para el control de
la contaminación provocada por los vehículos.
Esto debería incluir también una clara adju-
dicación de responsabilidades en funciones
nes en forma individual.
La reducción de contaminación causada por
vehículos automotores va a requerir, en general,
una estrategia muy amplia. Por lo general, la
meta de un programa de control de contami-
nación vehicular es reducir las emisiones de
los vehículos en uso al grado razonablemente
necesario como para lograr una calidad de
aire saludable lo más rápido posible o, si esto
no fuera posible por no ser practicable, en los
límites prácticos de la factibilidad tecnológica,
económica y socialmente efectiva.
ción cuidadosa de la calidad del aire
y de las fuentes que están contribu-
yendo más al problema o problemas.”
Una estrategia comprensiva para lograr esta meta
incluye cuatro componentes claves (ver Figura 2):
estándares de emisiones para vehículos nuevos
que sean cada vez más rigurosos, especificaciones
para combustibles limpios, programas para asegu-
rar el mantenimiento adecuado de los vehículos
en uso y una gestión de planificación y demanda
de transporte. Estas metas para la reducción de
emisiones deberían ser logradas en la manera más
efectiva posible en lo que respecta a su costo.

Estándares de emisiones
(Tecnología)

Inspección & Gestión de planificación &

mantenimiento demanda de transporte

Fig. 2
Elementos de una
estrategia comprensiva
para el control de Combustibles limpios
la contaminación
vehicular.

2
 Módulo 4a: Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
3. Estandáres de calidad del
combustible
Al establecer los estándares de calidad del com-
bustible, los formuladores de políticas deberían
guiarse por los siguientes principios generales:
Debido a que las preocupaciones sobre el me-
dio ambiente y la salud pública constituyen la
fuerza que guía toda mejora en la calidad del
combustible, la autoridad ambiental debería
desempeñar un papel principal en el estable-
cimiento de estándares para los combustibles.
Todos los países deberían desarrollar una es-
trategia a corto y mediano plazo delineando
los estándares propuestos a ser adoptados en el
transcurso de los próximos años para permitir a
los proveedores de combustible y a la industria
automotriz suficiente tiempo de adaptación.
El impedimento más importante para la
adopción de tecnología de última generación
de emisión de vehículos nuevos (equivalente a
EURO 3 y 4) en muchos países es la calidad
del combustible, especialmente el nivel de
plomo y azufre en la gasolina y el nivel de
azufre en el Diesel. Estos parámetros debe-
rían recibir la más alta prioridad en el desa-
rrollo de estrategias a mediano y largo plazo
en materia de estándares para combustibles.
Al desarrollar estándares para combustibles,
los países deberían intentar trabajar más cerca
de sus vecinos y armonizar estándares en la
medida de lo posible. Esto no debería tomarse
como una excusa para demorar o diluir los re-
quisitos ya que la armonización no significa que
cada país deba seguir el mismo cronograma.
Para poner en marcha estándares de
combustible más estrictos y aumentar la
aceptabilidad de los costos asociados para los
consumidores, los países deberían instituir
más y mejores campañas de divulgación.
Tales campañas deberán poner énfasis en las
consecuencias que tiene para la salud pública
la no mejora de la calidad de los combustibles.
Los subsidios que favorecen a los combusti-
bles que provocan altas emisiones deberían
ser eliminados y se deberían adoptar políticas
en materia impositiva que fomenten el uso de
combustibles limpios.
Las mejoras en los combustibles convencionales
deberían distinguir claramente entre las 4
Reformulación de com-
4. Gasolina bustibles convencionales
Los contaminantes que más preocupan en
Las modificaciones de los com-
bustibles pueden tener efectos
el caso de vehículos cuyo combustible es la rápidos y tener un impacto
gasolina, son el monóxido de carbono (CO), marcadamente especial en el
los hidrocarburos (HC), los óxidos de nitró- caso de los vehículos que ya
están circulando.
geno (NOX), el plomo y ciertos hidrocarburos
En el caso de la gasolina para
tóxicos como el benceno. Cada uno de estos motores el objetivo es reducir:
puede sufrir la influencia de la composición • El contenido de plomo y
de la gasolina empleada por el vehículo. Las azufre (los primeros pasos);
características más importantes de la gasolina • Benceno;
con respecto a su impacto sobre las emisiones • Contenido de aromáticos;
• Presión de vapor;
son el contenido de plomo, la concentración de • Mezclas de compuestos que
azufre, la volatilidad y el nivel de benceno. Con contienen oxígeno.
respecto a estas características, se recomiendan En el caso de los combusti-
las siguientes políticas. bles Diesel las áreas claves
son:
• Reducción del contenido de
4.1 Aditivos de plomo azufre;
El plomo no existe naturalmente en la gaso- • Reducción de la densidad;
lina sino que debe ser agregado a ella. Desde • Reducción de los poliaromá-
comienzos de 1970, sin embargo, ha habido
ticos;
• Mejora de las propiedades
un gradual movimiento hacia la reducción del de ignición (número de
plomo en la gasolina y cada vez más, hacia la cetano).
eliminación total del plomo. Aproximadamente
el 85% de toda la gasolina que se vende hoy en
el mundo es sin plomo.
Se han realizado numerosos estudios detallados
sobre temas de salud en el transcurso de las
últimas dos décadas con el resultado de que
las preocupaciones por la salud surgen cada
vez más con niveles cada vez más bajos. Ahora
se reconoce que el plomo desempeña un papel
fisiológico en los sistemas biológicos, incluyendo
la biología humana. En el siglo pasado, una
gama de estudios clínicos, epidemiológicos y
toxicológicos han seguido definiendo la natura-
leza de la toxicidad del plomo y han identificado
a los niños más pequeños como población más
susceptible. En bajas dosis, el plomo es espe-
cialmente tóxico para el cerebro, los riñones, el
sistema reproductivo y el cardiovascular. Sus
manifestaciones incluyen discapacidades en
4 etapas primarias – remoción del plomo de
la gasolina y reducción drástica del azufre en la
gasolina y el Diesel, y la incorporación de aditi-
vos detergentes – y los pasos secundarios – tales
como reducir la presión de vapor y el contenido
de Benceno en la gasolina.
3
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

la función intelectual, incluyendo problemas para poder cuantificar los efectos de las emisio-
de aprendizaje entre los niños, daños renales, nes. Los resultados del programa indicaron que
infertilidad, interrupción de embarazos e las emisiones vehiculares se ven muy afectadas
hipertensión. A exposiciones relativamente por la cantidad de plomo que pasa por el motor
altas, el plomo resulta letal para el ser humano y, en segundo lugar, por la tasa resultante de
e incluso lleva a la muerte a través de convul- este error en la carga del tanque de gasolina. Las
siones y hemorragia irreversible del cerebro. Las emisiones de HC, CO y NOX por lo general van
exposiciones por períodos prolongados pueden en aumento gradual cuando se coloca el com-
asociarse con mayores riesgos de cáncer renal. bustible inadecuado de manera continua.2
Un estudio realizado por Schwartz estimó que Todos los vehículos modernos que se fabrican
en términos económicos, el beneficio total de hoy que funcionan a gasolina pueden marchar
reducir 1 microgramo por decilitro el nivel de en forma satisfactoria con combustible sin
plomo en la sangre durante un año (para una plomo y, aproximadamente un 90% de estos
cohorte de niños en los Estados Unidos) repre- están equipados con un conversor catalítico
senta US$ 6,937 mil millones, de los cuales US$ que requiere el uso exclusivo de combustible sin
5,060 mil millones debidos a pérdidas de ganan- plomo. Ya no cabe ninguna duda con respecto a
cias como resultado de la pérdida de la capacidad que el plomo es tóxico e impide el uso de tecno-
cognitiva y logros educativos menores y el resto logía limpia para vehículos a gasolina que puede
debido a una mortalidad infantil reducida.1 reducir drásticamente las emisiones de CO,
Con una reducción en la media los niveles de HC y NOX. El agregado de plomo a la gasolina
plomo en la sangre en los Estados Unidos pasa- debería ser eliminado lo más rápido posible.
ron de 1980 a 1990 a 6,4 microgramos/decilitro;
esto refleja un ahorro de US$ 44,4 mil millones 4.2 Azufre
en este período solamente. Casi toda esta mejora Para los automóviles sin convertidor catalítico,
se debe a la reducción del plomo en la gasolina el impacto del azufre en las emisiones es
durante el mismo período. mínimo; sin embargo, para los automóviles
La tecnología de punta para la reducción de equipados con catalizador, el impacto sobre las
emisiones de CO, HC y NOX de los vehículos emisiones de CO, HC y NOX puede ser de im-
depende del convertidor catalítico que convierte portante. Sobre la base del estudio de Auto/Oil,
grandes porciones de las emisiones a dióxido de parece ser que el NOX bajaría un 3% por cada
carbono, vapor de agua, oxígeno y nitrógeno; de 100 partes por millón (ppm) de la reducción de
hecho, aproximadamente el 90% de todos los azufre en el caso de un automóvil tipo equipado
automóviles nuevos a gasolina fabricados el año con catalizador.3
pasado, cuentan con un catalizador. La situación es aún más crítica en el caso de
los vehículos avanzados con catalizador de baja
“Se debería reducir el azufre en la contaminación. La operación en la gasolina
que contiene 330 ppm de azufre aumentará
gasolina a un máximo de 500 ppm
las emisiones de escape de VOC y NOX en los
tan pronto se introduzcan nuevos nuevos vehículos, actuales y futuros, de los
estándares para vehículos que Estados Unidos, en un promedio de entre 40%
exijan catalizador.” y 150%, respectivamente, en relación con sus
emisiones con combustibles que contengan
aproximadamente 30 ppm de azufre.
No obstante, esta tecnología no puede ser
utilizada con gasolina que contenga plomo A la luz de estos impactos, no es de sorprender
ya que el plomo contamina el catalizador. La que Japón haya tenido niveles típicos de gaso-
Agencia de Protección Ambiental de los Estados lina y azufre por debajo de los 30 ppm, durante
Unidos realizó un estudio en el cual veintinueve muchos años. Los Estados Unidos también han
automóviles en uso con sistemas de control de adoptado el límite de 30 ppm de azufre y la
emisiones por catalizador de tres vías recibieron, Unión Europea exige gasolina con un contenido
a los efectos de la prueba, gasolina con plomo máximo de azufre de no más de 50 ppm para

4
 Módulo 4a: Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
el 2005, cuando los estándares EURO 4 entren
en vigencia. Aún más recientemente, la Unión
Europea ha propuesto limitar los niveles de
azufre a un máximo de 10 ppm.
Para maximizar el desempeño de la actual
tecnología de catalizadores, las concentraciones
de azufre en la gasolina deberían ser reducidas
a un máximo de 500 ppm ni bien se introduz-
can nuevos estándares vehiculares que exijan
catalizadores. Las tecnologías de catalizador
más avanzadas que están surgiendo y que pue-
den lograr emisiones muy bajas, requerirán un
máximo de 50 ppm o menos y se debería adop-
tar un plan para la introducción de esta calidad
de combustible durante las etapas iniciales del
desarrollo de una estrategia a largo plazo para el
control de la contaminación vehicular.
4.3 Presión de vapor
Otro parámetro importante del combustible
es la presión del vapor. La presión del vapor
para cada estación debe ser lo más baja posible
para poder minimizar la evaporación de las
terminales de depósito y vehículos, pero aún lo
suficientemente alta para permitir encendidos
seguros en frío.
Una ventaja importante de los controles de
volatilidad de la gasolina es que pueden afectar
las emisiones de los vehículos ya fabricados y en
uso así como a los sistemas de distribución.
La presión de vapor de la gasolina debería ser
reducida a un máximo de 60 kilopascales cada
vez que se anticipen temperaturas por encima de
los 20ºC. En los países tropicales o semi-tropi-
cales esto, por supuesto, se dará todo el tiempo.
4.4 Benceno
El benceno es un hidrocarburo aromático que
está presente como gas tanto en las emisiones de
los tubos de escape y en las evaporaciones de los
vehículos automotores. El benceno en el tube de
escape, expresado como un porcentaje del total
de gases orgánicos (TGO), varía dependiendo
de la tecnología de control (por ejemplo, tipo
de catalizador) y los niveles de benceno y otros
aromáticos en el combustible, pero por lo gene-
ral está entre el 3–5%. La fracción de benceno
en las emisiones por evaporación depende de
la tecnología de control y de la composición y
características del combustible (por ejemplo, el
nivel de benceno y la tasa de evaporación) y
es por lo general del 1%4.Como regla general,
los niveles de benceno en la gasolina deberían
tener un tope del 1%, como se ha logrado en la
Unión Europea.
4.5 Oxigenados
Al incorporar pequeños porcentajes de compues-
tos oxigenados como etanol, metanol, alcohol
terbutílico (TBA) y metil ter-butil éter (MTBE)
a la gasolina tiene el efecto de reducir el conte-
nido de energía volumétrica del combustible, en
tanto que mejora el desempeño antidetonante y
por lo tanto posibilita una reducción potencial
de los compuestos aromáticos nocivos y/o del
plomo. Asumiendo que no hay cambios en las
especificaciones del sistema de suministro de
combustible, al reducir el contenido de energía
volumétrica el resultado será una mezcla aire-
combustible más pobre que reducirá en conse-
cuencia el escape de CO y las emisiones de HC.
Impacto del oxigenado utilizado
MTBE
El MTBE (metil ter-butil éter) puede ser agre-
gado a la gasolina hasta un 2,7% sin ningún
incremento en el NOX. Hay dos efectos opues-
tos que ocurren con el agregado de oxigenados:
mezclas más pobres, que tiende a elevar el NOX,
y temperaturas de llama más bajas, que tienden
a reducir el NOX. Con niveles de MTBE por
encima del 2,7%, el efecto de temperaturas de
llama más baja parece prevalecer.
En tanto que se ha visto que el uso del MTBE
es muy atractivo desde el punto de vista de la
reducción de la contaminación atmosférica,
evidencias recientes en los Estados Unidos han
mostrado que sus filtrados y derrames constitu-
yen una amenaza considerable al agua potable.
Esto ha originado un movimiento que propende
a la prohibición de su uso en la gasolina en
el futuro. La Unión Europea no ha llegado a
una conclusión similar pero prefiere mejorar
la calidad de los tanques de almacenamiento
subterráneos.
Los países que están considerando utilizar
MTBE deben sopesar cuidadosamente los
beneficios potenciales de la calidad del aire
considerando los riesgos potenciales a la calidad
de las aguas.
5

Número de Cetano
El número/valor/índice de
cetano es una medida de la
calidad de ignición del com-
bustible Diesel. En los motores
de ignición por compresión
(Diesel), se refiere a la capa-
cidad del combustible para
reaccionar con el oxígeno bajo
condiciones de explosión y por
lo tanto posibilitar que el motor
produzca potencia de eje.
Cuanto más alto el número de
cetano, mejor el rendimiento.
Mezcla estequiométrica
Una mezcla estequiométrica
es una mezcla de sustancias
que pueden reaccionar para
dar productos sin exceso de
reactante.
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Etanol
Tabla 1: Límites de las especificaciones de
El etanol puede ser agregado a la gasolina en ni-
combustible de la Unión Europea
veles tan altos como 2,1% de oxígeno sin incre-
mentar en forma significativa los niveles de NOX 2005
Parámetros 2000
(Relativo a
aunque por encima de esto los niveles de NOX de (Relativo a
estándar vehi-
podrían incrementarse en cierta medida. Por gasolina/ estándar vehi-
cular EURO
nafta cular EURO 3)
ejemplo, datos de pruebas realizados por la EPA 4)
sobre 100 automóviles indican que los niveles RVP verano
de oxígeno de 2,7% o más podrían incrementar 60 60
kPa, máx.
las emisiones de NOX en un 3–4%.5
Aromáticos
42 35
%v/v, máx.
El estudio Auto/Oil concluyó que existía un
incremento estadísticamente significativo de Benceno
1 1
%v/v, máx.
NOX de alrededor del 5% con el agregado de un
10% de etanol (3,5% O2). Olefinas
18 18
%v/v, máx.
En virtud de que el etanol tiene una mayor Oxígeno
volatilidad que la gasolina, la volatilidad de base %m/m, 2,7 2,7
del combustible debe ser ajustada para evitar máx.
emisiones de evaporación aumentadas. Como Azufre,
150 50
regla general, previo al ajuste, la volatilidad se ppm, máx.
incrementará cerca de un 1 psi cuando se le Al reducir las oleofinas del 20% al 5% se pro-
agrega etanol a la gasolina. dujo una reducción del 31% del 1,3-Butadieno
Los países que están estudiando el uso del etanol aunque esto tuvo un impacto insignificante so-
deberían evaluar cuidadosamente y sopesar los bre otros tóxicos. La reducción de T90 de 360 a
beneficios de CO y HC en el tubo de escape 280 F resultó en una reducción estadísticamente
comparándolos con los incrementos potenciales significativa en el benceno, 1,3-Butadieno (37%),
de NOX y de evaporación de hidrocarburos. formaldehído (27%) y acetaldehído (23%).
En la medida que la estrategia de estándares de
4.6 Otras propiedades de la gasolina emisión vehicular a largo plazo es la adopción
de la cuarta etapa europea (llamada EURO 4)
De acuerdo con el estudio Auto/Oil:
en estándares para vehículos livianos, los
Las emisiones de NOX disminuyeron al reducir las
estándares europeos de gasolina deberían ser
olefinas, aumentaron cuando se redujo el T90, y
adoptados al mismo tiempo y como se resumen
aumentaron muy levemente cuando se redujeron
en la Tabla 1.
los aromáticos.6
Los detergentes o aditivos de control de depósi-
En general, la reducción de aromáticos y de
tos en los motores son de importancia crítica en
T90 produjo una disminución estadísticamente
los motores modernos y también deberían ser
significativa en la masa de escape de NMHC y
obligatorios.
de emisiones de CO. Al reducir las olefinas se
incrementa la masa de las emisiones de NMHC
de los escapes, sin embargo, “el potencial de
formación de ozono” de la totalidad de las
emisiones vehiculares fue menor.7
En lo que respecta a los tóxicos, la reducción
de los aromáticos del 45 al 20% produjo una
reducción del 42% del benceno pero además
un incremento del 23% de formaldehído,
un incremento del 20% del acetaldehído y
aproximadamente un incremento del 10% de
1,3-Butadieno.8
6
 Módulo 4a: Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
5. Combustible Diesel
Los vehículos Diesel emiten importantes canti-
dades de NOX y particulados. La reducción de
emisiones de MP de los vehículos Diesel tiende
a ser la principal prioridad debido a que las
emisiones de MP en general son muy peligrosas
y el MP del Diesel en especial podría producir
cáncer. Para reducir las emisiones de MP y
NOX del motor Diesel, la característica más
importante del combustible es el azufre, puesto
que el azufre en el combustible contribuye
directamente a las emisiones de MP y los niveles
altos de azufre impiden el uso de las tecnologías
más efectivas de control de MP y NOX.
5.1 Impacto de los motores pesados en
las emisiones
Un trabajo reciente abordó el impacto de los
cambios en la composición del combustible
sobre las emisiones de los actuales motores
Diesel de alto rendimiento, de inyección
directa basado solamente en estudios donde
no existían correlaciones significativas entre
las propiedades de combustibles que guardan
relación.9 Las conclusiones de este estudio se
resumen en la Tabla 2. Como puede apreciarse,
las propiedades de la composición de al menos
cierta importancia con respecto a las emisiones
son los contenidos de azufre, aromáticos y oxi-
genados; las propiedades físicas identificadas son
densidad y la temperatura de destilación de T90
o T95. El número/índice de cetano también fue
identificado como un factor con respecto a las
emisiones. Los cambios direccionales en estas
propiedades del combustible, que resultarán en
un combustible “más limpio”, quedan demostra-
das por las flechas en la primera columna de la
tabla. El impacto direccional sobre las emisiones
de NOX, MP, HC y CO resultantes de los cam-
bios en cada propiedad en la dirección indicada,
también se presenta, junto con una indicación
de la magnitud relativa del efecto.
Tal como lo muestra la Tabla 2, las emisiones de
motores con tasas de emisión de base alta (por
lo general, diseños más viejos) tienden a ser más
sensibles a los cambios en la composición del
combustible que aquellos de motores con tasas
de emisión de base baja (que tienden a ser de
diseño más nuevo). Además, se ha encontrado
que los cambios en todas las propiedades del
combustible han tenido, a lo sumo, un pequeño
impacto sobre las emisiones de motores con
tasas de emisión de base baja.
5.2 Impacto de los vehículos livianos
sobre las emisiones
El estudio más reciente y completo sobre los im-
pactos de la composición del combustible sobre
las emisiones de Diesel en vehículos livianos se
realizó como parte de los Programas Europeos
sobre Emisiones, Combustibles y Tecnologías de
Motor (EPEFE).10 Los resultados generalizados
de este estudio se presentan en la Tabla 3. Según
lo muestra esta Tabla, si bien existen algunas
diferencias en términos de la magnitud de los
efectos de la composición del combustible sobre
las emisiones de vehículos con motores de inyec-
ción directa e indirecta, el impacto direccional
sobre las emisiones es, por lo general, el mismo.
Una comparación de las tablas para motores pe
sados y livianos indica que existen algunas
Tabla 2: Resumen de la influencia de las
propiedades del combustible sobre las
emisiones de Diesel de alta resistencia
Modificación de
NOX Particulados
Combustible
Reducir Azufre* 0 D
Aumentar Cetano 0
Reducir aromáticos totales C 0
Reducir Densidad 0 /
A B
Reducir Poliaromáticos C
0A / b
Reducir T90/T95 0
* para motores sin sistemas de post-tratamiento
Clave: / = efecto relativamente grande, / =
poco efecto, / = muy poco efecto, 0 = sin efecto
A
) Motor que emite baja emisión.
B
) Motor que emite alta emisión.
C
) Se espera que los poliaromáticos generen mayor
reducción que los monoaromáticos. Existen
otros estudios que investigan estos parámetros
(por ejemplo, grupo de trabajo en motores
pesados de la EPA).
D
) Reduciendo el Azufre de 0,30% a 0,05% se
obtienen beneficios relativamente amplios;
reduciendo el Azufre de 0,05% a niveles más
bajos tiene beneficios directos mínimos pero, tal
como se plantea más abajo, resultan necesarios
para facilitar las tecnologías avanzadas.
7
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Se afianza la política de combustibles
en la India
Adaptado de: Times of India, 28 de setiembre de 2002; lista CAI-Asia,
1º de octubre de 2002
Existen planes para que once ciudades en India
cuenten con normas de emisiones vehiculares
más rigurosas bajo la política de combustibles
para automóviles formulada por un comité de
expertos establecido el año pasado con el
objetivo de estudiar las cuestiones relativas a
calidad de combustibles y tecnología vehicular,
cuyo informe fue presentado esta semana al
ministerio de petróleo y gas natural. El informe
propone dos caminos separados: uno para los
nuevos vehículos y otro para los viejos, para me-
jorar la calidad del combustible y las emisiones
vehiculares. Señala a Delhi, Kolkata, Bombay,
Chennai, Hyderabad, Ahmedabad, Surat, Pune,
Bangalore, Danpur y Agra como ciudades que
deben contar con estándares más estrictos.
Según el cronograma que plantea el informe,
los vehículos nuevos en estas ciudades tendrán
que cumplir con las normas EURO 3 para el año
2005 y las normas de emisiones EURO 4 para
el 2010. El resto del país recién deberá cumplir
con estos estándares cinco años más tarde.
Para los vehículos de dos o tres ruedas, el
comité recomienda las normas Bharat de la
etapa II, el equivalente a EURO 2, para el año
2005. Los vehículos que ya estén en uso, sin
embargo, serán tratados de forma más sencilla.
El informe recomienda que las normas sobre
emisiones para autobuses y taxis registradas
antes del 2004 cumplan con las normas 1996
o con EURO 1 en ese momento, mientras que
aquellos registrados antes del 2008 deberán
cumplir con las normas EURO 2 en ese año.
Nota: este informe cubre muchas otras áreas de la política en materia
de transporte. Para descargar una copia, visite http://www.petroleum.
nic.in/afp_con.htm.
Tabla 3: Impacto de los cambios en la composición de los combus-
tibles sobre las emisiones de los actuales vehículos Diesel livianos
Emisiones de NOX emisiones de MP
Cambio
IDIa DIb IDI
Cetano (50 a 58) Ninguna
Densidada (0,855 to 0,828 g/cm3) Ninguna
T95 (700 a 6201F) Ninguna
Policíclios (8 – 1 vol %)
Clave: se denotan efectos relativamente grandes
/ (cambios del 10% o más en las emisiones);
se notan pocos efectos / (cambio del 5 al 10%);
se notan muy pocos efectos / (cambio de
aprosimadamente ~1 to 5%).
a
) motores de inyección indirecta
b
) motores de inyección directa
8
instancias donde se espera cambiar una deter-
minada propiedad del combustible Diesel para
obtener el impacto direccional opuesto sobre
las emisiones dependiendo de si el combustible
está siendo usado en un motor pesado o en un
vehículo liviano. Los más notorios son el au-
mento en emisiones de NOX de los motores de
inyección directa de baja resistencia en respuesta
a una reducción en la densidad del combustible
y a los aumentos en emisiones de NOX tanto
de los motores de baja resistencia de inyección
directa como indirecta en respuesta a una dis-
minución en la temperatura de T95.11
5.3 Azufre
Las emisiones de particulados de sulfato y
SOX , ambos contaminantes peligrosos, se
emiten en proporción directa a la cantidad de
azufre presente en el combustible Diesel. El
MP de sulfato contribuye a las emisiones de
MP10 y MP2,5 directamente con sus efectos
asociados adversos tanto para la salud como
para el medio ambiente. El SO2 , una fracción
del SOX , es un agente contaminante con
efectos adversos asociados. Los efectos sobre
la salud y bienestar de las emisiones del SO2
de los vehículos Diesel son quizás mucho
mayores que aquellos de una cantidad equi-
valente emitida por una chimenea o caldera
industrial, puesto que el Diesel de escape se
emite cerca del nivel del suelo en la proximi-
dad de caminos, edificios, y concentraciones
de personas. Además, parte del SOX en la
atmósfera también se transforma en MP de
sulfato con los efectos adversos asociados que
se registraron para MP.
“La presencia del azufre en el
combustible Diesel bloquea en
DI
forma efectiva el mecanismo hacia
menores emisiones de contaminantes
convencionales.”
El MP del Diesel se compone de tres constitu-
yentes primarios –un núcleo carbonáceo, una
fracción soluble orgánica (FSO) que se deposita
en la superficie de este núcleo y una mezcla de
SOX y agua que también está en la superficie del
núcleo. Al reducir el azufre del combustible se
 Módulo 4a: Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios

reduce la fracción SOX del MP, de esta forma Un contenido de azufre de 10 ppm comparado con
disminuyendo la masa total de MP emitido. Las 50 ppm aumenta el rendimiento y durabilidad
evaluaciones del combustible Diesel realizadas de los convertidores catalíticos oxidantes, conver-
en Europa muestran el beneficio que produce la tidores catalíticos de NOX y filtros de particulado
reducción de sulfuros en el combustible Diesel y, por lo tanto, reduce el consumo de combustible.
en términos de la reducción de los particulados. También hay emisiones de particulado más bajas
Por ejemplo, al reducir el nivel de azufre del (debido a emisiones más bajas de sulfato) con los
combustible Diesel de 2.000 ppm a 500 ppm se convertidores catalíticos oxidantes. En algunos
reduce el particulado para vehículos livianos en filtros de partículas de regeneración continua, se
un 2,4% y para vehículos Diesel pesados en un requiere un contenido de azufre de 10 ppm por la
13%. La relación entre los particulados y el ni-
12 simple razón de que de otro modo las partículas de
vel de azufre se encontró que era lineal: por cada sulfato solas (sin hollín) superarían el valor (euro-
peo) futuro de partículas de 0,02 g/kWh.
100 ppm de reducción de azufre habrá 0,16% de
reducción de particulados en vehículos livianos Además de su rol como facilitador de tecnología,
y 0,87% en vehículos pesados. el combustible Diesel de bajo azufre es benefi-
cioso al producir una reducción en la corrosión
El azufre en el combustible Diesel tiene un
inducida por el azufre y una acidificación más
efecto de potenciación tecnológica como lo lenta del aceite lubricante de motores, que lleva
tiene el plomo y el azufre en la gasolina. Los a intervalos de mantenimiento más largos y
convertidores catalíticos o adsorbentes de NOX menores costos de mantenimiento. Estos be-
pueden eliminar gran parte de las emisiones neficios pueden significar importantes ahorros
de NOX de los motores Diesel nuevos, pero el al propietario del vehículo sin necesidad de la
azufre los desactiva de forma muy parecida a adquisición de nueva tecnología.
como el plomo envenena los catalizadores de
tres vías. Por lo tanto, la presencia de azufre en
el combustible Diesel efectivamente bloquea el 5.4 Otras propiedades del combustible
camino a las bajas emisiones de contaminantes Diesel
convencionales. El gobierno alemán declaró en Volatilidad
una petición a la Comisión Europea en apoyo a El combustible Diesel consiste en una mezcla de
los combustibles de bajo tenor de azufre: hidrocarburos con diferentes pesos moleculares

Tabla 4: Niveles actuales y propuestos de azufre en Diesel para Asia, Unión Europea y Estados Unidos
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Bangladesh 5,000
Cambodia 2,000
Hong Kong, China 500 50
India 5,000 2,500 500 350
Indonesia 5,000
Japón 500 100 50 10
Malasia 5,000 3,000 500 en mercado
Pakistan 10,000 5,000
Filipinas 5,000 2,000 500
PRC 5,000 2,000
Republic of Korea 500 430 30 10
Singapur 3,000 500
Sri Lanka 10,000 3,000
Taipei, China 3,000 500 350 50
Thailand 2,500 500 350
Viet Nam 10,000 2,000 500
Unión Europea 350 50 10
Estados Unidos 500 15
> 500 ppm 51–500 ppm < 50 ppm

9
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
y puntos de ebullición. Como resultado, en
tanto que parte del mismo se evapora al
calentarlo, el punto de ebullición del restante
aumenta. Este hecho es utilizado para caracteri-
zar la gama de hidrocarburos en el combustible
bajo la forma de una “curva de destilación” que
especifica la temperatura en la cual se han eva-
porado el 10%, 20%, etc., de los hidrocarburos.
Un punto de ebullición bajo de 10% se asocia
con un contenido importante de hidrocarburos
relativamente volátiles. Los combustibles con
estas características tienen tendencia a producir
emisiones de HC más altas que los demás.
Contenido de hidrocarburos aromáticos
Los hidrocarburos aromáticos son compuestos
de hidrocarburo que contienen una o más
estructuras de anillos “tipo bencénicos”. Se
diferencian de las parafinas y naftenos, los otros
principales hidrocarburos constituyentes del
combustible Diesel, que carecen de estas estruc-
turas. Comparado con estos otros componentes,
los hidrocarburos aromáticos son más densos,
tienen una peor calidad de auto-ignición y pro-
ducen más hollín al quemar. Por lo común, el
Diesel de nafta virgen producido por destilación
simple del petróleo crudo tiene un contenido
relativamente bajo de hidrocarburos aromáticos.
El craqueo catalítico del petróleo residual para
incrementar la producción de gasolina y Diesel
produce un contenido aromático, sin embargo,
mayor. Un Diesel típico de nafta virgen puede
contener 20 – 25% de aromáticos por volumen
en tanto que un Diesel mezclado a partir de
lotes craqueados catalíticamente podría tener
40 – 50% de aromáticos.
Los hidrocarburos aromáticos tienen una pobre
capacidad de auto-ignición, de manera que
los combustibles Diesel que contienen una
proporción alta de aromáticos tienen tendencia
a tener números de Cetano más bajos. Los
valores típicos de Cetano para el Diesel de nafta
virgen se encuentran entre 50 – 55; aquellos de
los combustibles Diesel con alto contenido de
aromáticos son típicamente 40 – 45 y pueden
ser inclusive más bajos. Esto produce una mayor
dificultad en el arranque en frío y un ruido de
combustión, HC y NOX aumentados, debido al
aumento del retardo en la ignición.
El aumento del contenido aromático también
se correlaciona con mayores emisiones de
10
particulado. Los hidrocarburos aromáticos
tienen una tendencia mayor a formar hollín al
quemar y la calidad de combustión más pobre
también parece incrementar las emisiones de la
fracción orgánica soluble (FOS) de particulado.
Un incremento del contenido aromático tam-
bién puede estar relacionado con un incremento
de la propiedad mutagénica del FOS. Existe
además alguna evidencia con respecto a que los
combustibles con mayor contenido de aromáti-
cos tienen una mayor tendencia a formar depó-
sitos en los inyectores de combustible y en otros
componentes críticos. Estos depósitos pueden
interferir con la mezcla adecuada combustible/
aire, incrementando en forma importante las
emisiones de MP y HC.
Los hidrocarburos aromáticos policíclicos (PAH)
están incluidos en el gran número de compues-
tos del grupo de contaminantes emitidos por
vehículos que no están regulados. Las emisiones
de escape de los PAH (aquí definidos como
de tres anillos o mayores) se distribuyen entre
las fases particuladas y semi-volátiles. Algunos
de estos compuestos en el grupo del PAH son
mutagénicos en la prueba de Ames y aún en
algunos casos producen cáncer en animales des-
pués de experimentos de pintado de piel. Debido
a este hecho, es importante limitar las emisiones
de PAH de los vehículos, especialmente en áreas
urbanas densamente pobladas y de alto tráfico.
Un factor importante que afecta las emisiones de
PAH de los vehículos es la selección del com-
bustible y los componentes del mismo. Existe
una relación lineal entre el contenido de PAH
del combustible y las emisiones de PAH. Las
emisiones de PAH de los escapes consisten del
PAH no quemado así como los PAH formados
en el proceso de combustión. Al seleccionar
una calidad de combustible Diesel con un
contenido bajo de PAH (≤ 4mg/l, total de PAH)
las emisiones de escape de PAH se reducirán en
aproximadamente 80% comparado con las de
los combustibles Diesel con contenidos de PAH
mayores de 1 g/l (suma total de PAH). Al redu-
cir los contenidos de PAH de los combustibles
Diesel comercialmente disponibles, las emisiones
de PAH al medio ambiente serán reducidas.13
Otras propiedades
Otras propiedades de los combustibles pueden
también tener un efecto sobre las emisiones. La
 Módulo 4a: Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios

Los potenciadores de Cetano se utilizan para

Tabla 5: Límites de especificación de mejorar la calidad de auto-ignición del combus-
combustibles en la Unión Europea tible Diesel. Estos componentes (habitualmente
2000 2005 nitratos orgánicos) se agregan, por lo general,
Parámetro de (Relacionado (Relacionado
con los con los
para reducir el impacto adverso de combustibles
combustible estándares estándares con alto tenor aromático en el arranque en frío
Diesel para vehículos para vehículos
de EURO 3) de EURO 4) y el ruido de combustión. Estos compuestos
también parecen reducir los efectos adversos de
Número Cetano
(min.)
51 51 los hidrocarburos aromáticos sobre las emisiones
de HC y MP, aunque las emisiones de MP con
Densidad
(15°C kg/m3, máx.)
845 845 el potenciador de Cetano son, por lo general,
todavía algo más altas que las de un combusti-
Destilación
(95%, v/v °C, máx.)
360 360 ble de mejor calidad que sea capaz de llegar a la
Poliaromáticos
misma tasa de Cetano sin el aditivo.
11 11
(%v/v, máx.)
Azufre
350 50
(ppm, máx.)

densidad del combustible, por ejemplo, puede

afectar la masa de combustible inyectada a la cá-
mara de combustión y, por lo tanto, la relación
aire/combustible. Esto se debe a que las bombas
de inyección de combustible suministran el
combustible por volumen, no por su masa, y los
combustibles más densos contienen una masa
mayor en el mismo volumen. La viscosidad del
combustible puede afectar también las caracte-
rísticas de inyección del mismo y, por lo tanto,
la tasa del mezclado. La corrosividad, limpieza y
propiedades lubricantes del combustible pueden
afectar la vida útil del equipo de inyección de
combustible, y posiblemente contribuyan a
emisiones excesivas durante el uso si el equipo
tiene un desgaste prematuro.
En la medida que las estrategias a largo plazo
para estándares de emisión adopten la etapa
cuatro europeo (llamado EURO 4) para vehícu-
los livianos y el paso cinco (llamado EURO 5)
para vehículos pesados, los estándares Diesel
europeos, como se resume en la Tabla 5, debe-
rán ser adoptados en los mismos plazos.
5.5 Aditivos a los combustibles
Varios tipos genéricos de aditivos para los
combustibles Diesel pueden tener un efecto
significativo sobre las emisiones. Estos in-
cluyen potenciadores de Cetano, supresores
de humo y aditivos detergentes. Además, la
investigación de algunos aditivos se ha dirigido
específicamente a la reducción de emisiones en
los últimos años.
¿Vehículos ambientalmente
amistosos?
El grupo de trabajo de medio ambiente y trans-
porte de la Conferencia Permanente Alemana
de Ministros de Medio Ambiente formuló los
requisitos para vehículos aceptables ecológi-
camente (Tabla 6).
A los efectos del presente módulo, un vehículo
ecológicamente aceptable es un vehículo fami-
liar equipado con la mejor tecnología existente
para mitigar el impacto ambiental sin sacrificar
la seguridad, el confort y la conveniencia. Ofrece
los siguientes beneficios ambientales:
Bajo consumo de combustible
Bajas emisiones de contaminantes y ruido
Fabricación ambientalmente razonable
Diseño liviano y compacto que asegure un
uso óptimo de materiales y reciclado
Extras ambientalmente relevantes.
Las resoluciones adoptadas fueron publicadas
en UBA (1999©). El tipo de vehículo satisface
plenamente los requisitos para un vehículo de
pasajeros ecológicamente aceptable.
Los fabricantes ya han anunciado sus planes
para producir autos en serie con motores de
combustión interna y un consumo de combus-
tible de 3 litros por 100 kms (78,4 millas por
galón). Estos vehículos serán vendidos a precios
razonables y satisfarán los requerimientos para
uso cotidiano, al permitir espacio para cuatro
a cinco adultos e incorporar la conveniencia,
confort y estándares de seguridad de un vehí-
culo de tamaño mediano.

11
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Tabla 6: Propuesta de la Conferencia Permanente Alemana de Ministros del Medio

Ambiente para una introducción por etapas de automóviles ecológicamente aceptables
Criterio Unidad 1999 – 2004 desde 2005
Emisiones de CO2 93/116/EEC g/km 120 g CO2/km 90 g CO2/km
Consumo l/100 km 5,15 / 4,46 3,88 / 3,42
(gasolina / Diesel) mpg 45,5 / 52,7 60,6 / 68,8
Emisión estándar1 EURO 4 EURO 4
CO g/km 1,0 1,0
HC g/km 0,1 0,1
NOX g/km 0,08 0,08
MP g/km 0,025 0,025
Ruido (vehículo en movimiento) 2 dB (A)
Elección de materiales
– Sí Sí
ambientalmente compatibles
Reciclado (posibilidad de reciclar) (% en peso) Sí (85%) Sí (95%)
Eco-auditoría – Sí Sí
) Como se establece en 98/69/EC incluyendo requisitos de baja temperature, vida útil y diagnósticos a bordo.
1

) Los niveles de ruido serán re-definidos por la Unión Europea luego de la revisión del método de prueba.
2

En tanto que los aditivos para la supresión del

“El uso de aditivos detergentes para
reducir los depósitos sobre los com-
ponentes de inyección es altamente
recomendable, especialmente en los
motores más modernos.”
Los aditivos para la supresión del humo son com-
puestos orgánicos de calcio, bario y (ocasional-
mente) magnesio. Al ser agregados al combustible
Diesel, estos compuestos inhiben la formación de
hollín durante el proceso de combustión y, por lo
tanto, reducen considerablemente las emisiones
de humo visible. Sin embargo, tienen la tendencia
de incrementar en forma significativa el número
de partículas muy pequeñas y ultra finas que se
sospecha sean aún más peligrosas para la salud.
Sus efectos sobre la FOS del particulado no están
completamente documentados, pero un estudio
ha mostrado un incremento significativo del
contenido de PAH y la propiedad mutagénica de
la FOS con el aditivo de bario. Las emisiones de
partículas de sulfato aumentan en gran medida
con estos aditivos, dado que todos ellos forman
rápidamente sulfatos metálicos sólidos estables
que se emiten en el escape. El efecto global de re-
ducir el hollín y aumentar las emisiones de sulfato
metálico puede ocasionar tanto un aumento
como una disminución de la masa total de partí-
culas, dependiendo del nivel inicial de emisiones
de hollín y la cantidad de aditivo utilizado.
humo podrían parecer atractivos, su uso no es
recomendado debido a las emisiones potencial-
mente más peligrosas de partículas ultra finas y
la propiedad mutagénica.
Los aditivos detergentes (habitualmente enva-
sados en combinación con potenciadores de
Cetano) ayudan a prevenir y remover los depósi-
tos de coque de los extremos de los inyectores de
combustible y otras localizaciones vulnerables.
De esta forma, al mantener características de
motor nuevo en la inyección y mezclado, estos
depósitos pueden ayudar a disminuir las emi-
siones de MP y HC durante el uso. Un estudio
hecho para la Junta de Recursos Atmosféricos
de California estimó que el incremento en
las emisiones de MP debido a problemas en
la inyección de combustibles en los camiones
actualmente en uso, es 50% mayor que los
niveles de emisión de los nuevos vehículos. Una
fracción significativa de este exceso es induda-
blemente debido a los depósitos en la inyección
de combustible. El uso de aditivos detergentes
para reducir depósitos en los componentes de
los inyectores es altamente recomendado, espe-
cialmente en los motores más modernos.

12
 Módulo 4a: Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
6. Combustibles alternativos
Además de los combustibles convencionales, la
gasolina y el Diesel, muchos países en todo el
mundo han identificado beneficios significativos
asociados a un cambio a combustibles alterna-
tivos, especialmente el gas natural comprimido
(GNC), gas licuado de petróleo (GLP o pro-
pano) y etanol.
Los combustibles alternativos incluyen gas natu-
ral comprimido (principalmente compuesto de
metano), metanol, etanol, hidrógeno, electrici-
dad, aceites vegetales (incluyendo biodiesel), gas
licuado de petróleo (compuesto de propano o
butano), combustibles líquidos sintéticos deriva-
dos del carbón y varias mezclas de combustibles
tales como el gasohol.
6.1 Gas Natural (GN)
El gas natural (85 – 99% de metano) quema en
forma limpia, es barato y abundante en muchas
partes del mundo. En virtud de que el gas
natural es principalmente metano, los vehículos
a gas natural (VGNs) tienen emisiones de hidro-
carburos no-metano mucho más bajas que los
vehículos a gasolina, pero emisiones más altas
de metano. Como el sistema de combustible
es sellado, no hay emisiones por evaporación y
las emisiones de recarga de combustibles son
despreciables. Las emisiones de ignición en frío
de los VGNs son también bajas en virtud de
que el enriquecimiento para arrancado en frío
no es necesario. Además, esto reduce tanto las
emisiones de VOC y CO. Las emisiones de NOX
de VGNs no controlados, pueden ser más altas
o más bajas que las de los vehículos similares
a gasolina dependiendo de la tecnología de sus
motores. No obstante, por lo general son ligera-
mente más bajas. Los VGNs de servicio liviano
equipados con sistemas modernos de control
electrónico de combustible y convertidores
catalíticos de tres vías, han logrado emisiones
de NOX mayores de un 75%, por debajo de los
rigurosos estándares del Vehículo de Emisión
Ultra-baja de California (ULEV).
Como sustitutos del Diesel, los VGNs deberían
tener emisiones algo reducidas de NOX y sustan-
cialmente menores de MP, exceptuando cuando el
vehículo Diesel utiliza Diesel con niveles ultra bajos
de azufre y está equipado con un filtro de MP.
Para una eficiencia energética equivalente las
emisiones de gases de efecto invernadero de los
VGNs será aproximadamente 15 – 20% menor
que la de los vehículos a gasolina, en virtud
de que el gas natural tiene un contenido de
carbono menor por unidad de energía que la
gasolina. Los VGNs tienen aproximadamente
los mismos gases de efecto invernadero que los
vehículos Diesel. Para el uso de GN que, de otra
manera sería quemado en la refinería o desper-
diciado, la reducción de gases de invernadero
podría llegar casi al 100% en comparación con
el uso de cualquier otro combustible de base
fósil, tal como la gasolina o el Diesel que de esta
manera podrían ser evitados.
Una comparación del uso de energía primaria en
los procesos de producción de GNC y gasolina
muestra que el consumo primario de energía
para ambos combustibles es comparable. En
su proyecto de demostración del uso de GNC,
la UBA – Agencia Federal Alemana del Medio
Ambiente – tomó en cuenta un escenario de
10% de vehículos pesados con GN en Alemania
y calculó un leve aumento de emisiones de gases
de efecto invernadero equivalentes de +0,07%.
Es claro que el uso de GN en vehículos pesados
no dará como resultado un aumento significa-
tivo de los gases de efecto invernadero.
Más aún, la emisión de ruidos de los autobuses a
GN está en el orden de 3 – 5 dB(A) más bajos,
mientras que la molestia subjetiva es mucho
menor, puesto que el motor a gas funciona
mucho más suavemente.
Entre los obstáculos que encuentra el rápido
avance de los vehículos a GN encontramos
la ausencia de infraestructura de transporte y
depósito, costos, pérdida de espacio de carga,
aumento de los tiempos de recarga de combusti-
ble y una menor autonomía para los mismos.
La recarga y depósito del gas deben ser conside-
radas cuidadosamente para que cumplan con los
requisitos operativos y de seguridad. Se necesita
un tanque muy amplio para depositar el gas
natural comprimido a una presión de 200-bar.
El tipo de vehículo pesado para el cual el gas
natural presenta más ventajas es el autobús
urbano que, por lo general, tiene su tanque
colocado en el techo. Pero los vehículos pesados
también llevan a veces ciertas piezas instaladas
13
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
EURO 4
El estándar europeo etapa
cuatro, conocido como EURO
4, es el estándar de emisión
determinado por la directiva
98/69/EC del Parlamento Eu-
ropeo y del Consejo de los 13
de octubre de 1998, relativo a
las medidas a tomar en contra
de la contaminación ambiental
producida por los motores
vehiculares. Será aplicable a
partir de enero de 2005. El
texto completo del preámbulo y
del estándar puede ser bajado
en http://europa.eu.int/eur-
lex/en/consleg/main/1998/
en_1998L0069_index.html.
Información adicional
acerca de vehículos a gas
natural
Favor referirse al Módulo 4d:
“Vehículos a gas natural” para
una discusión más detallada de
los aspectos prácticos rela-
cionados con las aplicaciones
a vehículos a gas natural. La
aplicación de GN a vehículos
de tres ruedas se debate en el
Módulo 4c: “Vehículos de dos y
tres ruedas”.
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Fig. 3
Comparación de
límites de emisión para
automóviles con motor a
gasolina, entre Europa y
LEV II, California.
14
Comparación de diferentes estándares
de emisión
Los estándares de emisión de California se reco-
nocen como los más exigentes del mundo. Desde
que se han introducido y promovido nuevos tipos
de vehículos, en respuesta no a la legislación eu-
ropea sino a la legislación de California, debemos
considerar sus principales diferencias.
En tanto que la reducción de las emisiones directas
determinadas por EURO 4 (ver nota al margen) para
vehículos a gasolina, será suficiente para satisfacer
los requisitos de objetivos de calidad del aire en
Alemania y que, por lo tanto, en Alemania no van
a ser necesarias las reducciones de las emisiones
directas de gas de escape de estos vehículos en
un futuro cercano, los límites para los automóviles
Diesel en Europa serán muy superiores que los
de sus contrapartes con motores a gasolina, aún
bien entrado el milenio. Las siguientes compara-
ciones, por lo tanto, se refieren solamente a los
requisitos europeos para automóviles a gasolina,
que incorporan las mejores técnicas de baja emi-
sión disponibles.
La legislación sobre aire limpio de California es
bastante diferente. No propone un estándar uni-
versal para todos los nuevos vehículos a partir de
una fecha específica sino que determina diferentes
límites que serán introducidos paso a paso con un
promedio de flota que se reduce año a año. Los
fabricantes deben cumplir con un promedio de
flota para gases orgánicos no-metano (NMOG).
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TLEV Vehículo de emisión baja de transición
LEV Vehículo de emisión baja
ULEV Vehículo de emisión ultra-baja
La comparación de los límites de emisión ajustados
al ciclo FTP75 de los Estados Unidos indica que
el estándar EURO 4 para vehículos a gasolina es
comparable con el estándar ULEV (vehículo de
emisión ultra baja) en la legislación LEV I (Figura
3). La gráfica también muestra que los límites
LEV y ULEV actualmente válidos para el NOX (ver
Figura 3: LEV I) permiten niveles de emisión cua-
tro veces más altos que aquellos de un vehículo
EURO 4. La legislación LEV II, por lo tanto, hizo
más rigurosos los límites de NOX y particulado y
es sustancialmente más exigente que EURO 4.
Las características distintivas del LEV II incluyen
un requisito de durabilidad de uso de por lo me-
nos 120.000 millas y requisitos OBD expandidos
suplementarios a los estándares FTP que limitan
las emisiones bajo condiciones de alta acelera-
ción, niveles de evaporación de HC muy bajos y
un requisito de que todos los autos y vehículos
comerciales livianos, ya sean a gasolina o Diesel
cumplan con los mismos límites de NOX y MP.
Las tan conocidas exigencias con respecto a
ciertas tecnologías automotrices, tales como los
vehículos de emisión de nivel cero (ZLEV), es de-
cir autos eléctricos, ya no son justificadas por los
requisitos de aire limpio en el sector de transporte
de la Unión Europea.
Que los vehículos de emisión nivel cero u otros
vehículos de tecnología avanzada sean o no ne-
cesarios en cualquier país, dependerá de una
cuidadosa evaluación del problema de la calidad
del aire en dicho país.
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SULEV Vehículo de emisión super ultra-baja
ZEV Vehículo de emisión cero

bajo el piso. El empleo de GNC en automóviles
para pasajeros podría significar la reducción de
espacio útil dentro del baúl del coche ya que
allí debe instalarse el tanque de depósito del
combustible.
Los motores a gas natural provocan costos de
capital adicional debido al motor del vehículo y
al sistema para el tanque de almacenamiento y
más costos para la compresión del gas natural,
que cubren la inversión, operación y manteni-
miento de la estación surtidora.
Para almacenar gas natural, éste debe compri-
mirse a 200 bar (2.900 psi) en la estación surti-
dora. La configuración de la estación surtidora
según las demandas individuales de los clientes
resulta de gran importancia al minimizar costos.
La calidad del gas natural y la presión previa a
su provisión constituyen importantes factores
también. Una presión previa alta reduce la
potencia de compresión necesaria y de allí que
surjan los costos operativos. La pre-presión de
una estación surtidora tiene influencia en la
proporción de los costos específicos por volumen
de gas natural comprimido.14
Los costos adicionales de una flota de autobuses
con GN se calcularon en un 7% en el proyecto
THERMIE, incluyendo todos los costos de
personal adicional, estación surtidora, etc.15
La Figura 4 muestra que el costo extra de los
Tendencia del precio de venta para los autobuses de servicio estándar que incorporan
propulsión a gas natural y requisito de post-tratamiento de los gases de escape
120%
100% = precio de hoy de los autobuses diesel
115%
110%
105%
autobús diesel
Precio comparado con filtro para
con el diesel de hoy particulados y SCR
100%
1995 1997 1999
Módulo 4a: Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
autobuses a GN comparados con los Diesel,
bajará en la medida que esta tecnología se con-
solide en los nuevos mercados en el transcurso
de la próxima década (ver nota en el margen
derecho). Para ir haciendo más fácil el camino
y que la tecnología de energía a gas pase a una
producción en serie a través de las pruebas de la
flota y la verificación de que esté apto para ser
usado en condiciones prácticas, el Ministerio
Federal Alemán del Medio Ambiente, Conser-
vación de la Naturaleza y Seguridad Nuclear y
la UBA han tomado medidas promocionales en
la forma de proyectos de inversión que proveen
importantes fondos pagaderos a los operadores
de nuevos vehículos a GN, para compensarlos
por los costos extra en que incurrieron, en
comparación con los vehículos a Diesel.16 En
Alemania, unas 80 estaciones surtidoras de gas
natural se encuentran a disposición del público.
Los vehículos a GN, por lo tanto, están siendo
operados principalmente en flotas que tienen sus
bases cerca de las estaciones surtidoras.
En relación con a los proyectos de inversión an-
tes mencionados, “Operación modelo de vehícu-
los a GN”, la UBA elaboró una lista basada en
información proporcionada por los fabricantes.
Esta lista muestra los Vehículos a GN disponi-
bles en todas las categorías, que satisfacen los
requisitos en materia de emisiones en relación
con los vehículos que participan (Tabla 6).
comparación:
precio objetivo para
los autobuses con
+35.800
celda de combustible
EURO
autobús a GN
3 – 4%
EURO 3 EURO 4 EURO 5
2001 2003 2005 2007
Año
15
Costos diferenciales
entre autobuses a GNC y
autobuses estándar
El costo extra que los vehículos
pesados tenían en Europa en el
año 2000 debido a sus motores
a gas natural y un tanque de
GNC, se situaba entre 20.500 y
35.800 Euros. Esto representa
entre el 8% y el 16% del precio
de venta de un autobús de ser-
vicio estándar. En el año 2002,
el diferencial de costos ya
había bajado a 25.000 Euros.
En el largo plazo, será posible
reducir el costo extra de los
autobuses a gas natural pues
esta tecnología está ganando
terreno en nuevos mercados.
En numerosos mercados
de los principales países en
desarrollo, los autobuses se
están fabricando localmente,
ya sean los regulares o a GNC,
a precios mucho más bajos que
en Europa. Los nuevos autobu-
ses Diesel que cumplen con los
estándares de emisión EURO 2
se pueden adquirir – según
informes – por menos de
50.000 Euros en China e India,
países que también fabrican
autobuses GNC para el merca-
do interno a un precio mucho
más bajo que en Europa.
Fig. 4
Precio de venta de
los autobuses a gas
natural comparados
con los actuales
autobuses a Diesel.
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

6.2 Gas Licuado de Petróleo (GLP)
La tecnología de los motores de los vehículos a
GLP es muy similar a la de los vehículos a gas
natural. Como combustible para los motores de
encendido a chispa cuenta con muchas de las
mismas ventajas del gas natural con la ventaja
adicional de ser más fácil de llevar a bordo del
vehículo. El GLP tiene muchas de las mismas
características de emisiones que el gas natural.
El hecho de que es principalmente propano
(o una mezcla de propano/butano) en vez de
metano, afecta la composición de las emisiones
VOC de escape y su reactividad fotoquímica, y
su potencial para el calentamiento global. Aparte
de ello, ambos combustibles son similares.
El empleo del GLP en el transporte, en lugar
de quemarlo como gas residual en los campos
petroleros o en la refinería, tendrá como resul-
tado un ahorro inmediato de combustible fósil.
El uso de GLP ofrece eficiencia energética en
la cadena de explotación, refinación y uso de
la energía, comparable a la de la gasolina y el
Diesel.
Las emisiones durante el uso de GLP en el
vehículo son comparables a las emisiones de
los motores a gasolina. En los Países Bajos se
realizaron pruebas de cumplimiento en el uso
con automóviles de pasajeros que funcionaban
con GLP17. La conclusión de estas pruebas fue
que la situación de mantenimiento para los
vehículos probados era, de hecho, muy buena.
Los vehículos a GLP cumplían fácilmente con
los límites actuales de emisión. Las tecnologías
de los motores ya están en su tercera generación
y se describen en el programa de cumplimiento
en el uso de la siguiente manera:
a) 1a generación:
Sistema mecánico con control mecánico del
medidor; sin circuito cerrado.
b) 2a generación (análogo):
Sistema mecánico con control mecánico.
Control de circuito cerrado adicional me-
diante sensor lambda. Este control de circuito
cerrado trabaja relativamente despacio.
c) 2a generación(digital):
Sistema mediante el cual el flujo ocurre como
antes vía el venturi, pero mediante el cual el
medidor se regula con un microprocesador
con “mapas de motor” pre-programados. El
control de circuito cerrado también es a través
de un sensor lambda. El control puede ser
más preciso pero el circuito cerrado es aún
relativamente lento.
d) 3a generación:
Este sistema se distingue del de 2ª generación
en el sentido de que es un sistema de auto-
adaptación. Las desviaciones observadas en
la relación aire/combustible se almacenan en
la memoria y se procesan en el medidor de

Tabla 7: Panorama de los vehículos a GN disponibles que cumplen los requisitos del
proyecto de inversión “Operación modelo de vehículos a GN” (2/1998)
Vehículos Nuevos Adaptados

Vehículos Vehículos
Autos Camiones Autobuses Autos
livianos livianos
Fabricantes 6 5 5 3 2 1
Tipos 18 15 9 7 13 6
Potencia en kW 44 – 95 44 – 105 75 – 175 140 – 228 44 – 85 51 – 95
Máx. peso permitido
en toneladas 1,4 – 2,8 1,6 – 3,5 4,3 – 26 11,5 – 28 1,4 – 2,0 2,8 – 3,5
Formación de mezcla:
lambda = 1 18 15 7 3 13 6
combustión pobre - - 2 4 - -
Operatión:
Monovalente 1 1 9 7 4 4
Bivalente 5 1 - - - -
Opcional 12 13 - - 9 2
Costos extra
en Miles de US-$ 1,3 – 5,4 3,2 – 7,3 5,5 – 51,0 38,8 – 52,0 3,1 – 6,9 3,3 – 3,6

16
 Módulo 4a: Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios

control digital. En la práctica, se trata muchas

veces de inyecciones multi-punto.
Tabla 8: Emisiones en la prueba de 13
modalidades para un motor a GLP de 7,4
Las emisiones de las diferentes generaciones de
litros que opera con un catalizador viejo
sistemas GLP aparecen en la Figura 5.
(lambda = 1)
Las emisiones de GLP en motores de vehículos
g/kWh HC CO NOX MP
pesados están muy por debajo de los estándares
de emisiones para los vehículos pesados de la GLP 0,5 1,8 0,5 -
EURO 3, que se implementan en Europa para el Límites de emisión para los motores Diesel
año 2000.18
EURO 1 1992 1,25 5 9 0,4
El vehículo pesado fue equipado con un sistema EURO 2 1996 1,1 4 7 0,15
de combustible de circuito cerrado y un catali- EURO 3 2000 0,6 2 5 0,1
zador de tres vías. El motor de 6 cilindros y 135
kW con mezcla estequiométrica y aspiración El GLP se produce en la extracción de líquidos
natural cuenta con una relación de compresión más pesados del gas natural, y como sub-pro-
de 10:1. La eficiencia máxima del motor es alta, ducto en la refinería del petróleo. Actualmente,
se ubica entre 33 y 37% con carga máxima. la provisión de GLP supera la demanda en la
Por encima de la prueba de 13 modalidades, mayoría de los países que refinan petróleo. Es
el motor muestra valores de emisión favorables por esto que el precio es bajo comparado con
con un catalizador viejo (30.000 km), como se el de otros hidrocarburos. Dependiendo de lo
resume en la Tabla 8. local, sin embargo, los costos adicionales de
almacenamiento y transporte del GLP podría
Con un sistema de combustible más sofisticado
llegar incluso a revertir esta ventaja.
(por ejemplo, inyección de combustible contro-
lada electrónicamente) existe un potencial para El gas licuado de petróleo ya está siendo muy
lograr una mayor reducción de emisiones. usado como combustible para vehículos en los
Estados Unidos, Canadá, los Países Bajos, Japón
Los costos de una conversión de gasolina a
y otros. En Japón, 260.000 taxis, el 94% del
propano son considerablemente menores que los
total de taxis, emplean GLP como combustible.
de conversiones a gas natural debido más que
Muchos taxis Diesel de Hong Kong han cam-
nada al bajo costo de los tanques de combusti-
biado a GLP.
ble. Como en el caso del gas natural, el costo de
la conversión de vehículos de alto uso puede ser La flota más grande de autobuses a GLP se
recuperado a través de costos más bajos de com- encuentra operando en Viena. Los costos
bustible en el transcurso de unos pocos años. adicionales para un autobús que funciona con

0.9 1,72

0.8
20 vehículos

18 vehículos

3 vehículos

Automóviles para Pasajeros

0.7
con diferentes sistemas de generación de GLP

0.6

0.5
2aGeneración

2aGeneración
[g/km]

3aGeneración
3aGeneración

tipo de vehículo

0.4
2aGeneración

mejor
tipo de vehículo

3aGeneración

tipo de vehículo

0.3
mejor

mejor

0.2
Fig. 5
Emisiones de vehículos
0.1 a GLP en el nuevo Ciclo
de Conducción Europeo
0 (NEDC).
CO HC NOx Rijkeboer, Binkhorst 1998

17
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
un motor a gas licuado se han calculado a unos
22.000 dólares, lo que significa costos adicio-
nales del 9% comparados con el autobús Diesel
estándar y en comparación con los 20.500 a
35.800 dólares adicionales que se requieren para
el motor a gas natural.19
Para el uso del GLP no existen otros costos
adicionales altos en lo que respecta a la estación
surtidora, en comparación con la estación surti-
dora que requiere el combustible Diesel, en el caso
de una flota de autobuses (Vagt, 1995). El autor
calculó, para una flota alemana de 40 autobuses
Diesel, costos generales de $ 1,60/km con res-
pecto a los costos de los vehículos, costos operati-
vos y costos de las estaciones de combustible. Para
una flota comparable con vehículos a gas licuado
se calcularon costos generales de $ 1,60/km, que
son costos adicionales de sólo 0,3%.
El GLP puede, como ocurre con el GNC,
convertir los costos adicionales en una inversión
efectiva porque las bajas emisiones de los vehí-
culos a gas contribuyen significativamente a la
mejora de la calidad del aire en comparación
con los motores Diesel – generalmente usa-
dos – en los vehículos pesados.
La principal desventaja del GLP es la provisión
limitada, cosa que podría descartar cualquier
conversión a combustibles GLP a gran escala.
6.3 Metanol
El metanol tiene muchas características desea-
bles de combustión y emisiones, incluyendo
capacidad de combustión de la mezcla combus-
tible/aire, baja temperatura de llama (que lleva
a bajas emisiones de NOX) y baja reactividad
fotoquímica. También es un líquido, lo que
hace que su almacenamiento y manejo sean más
simples que los de los combustibles gaseosos. A
los precios actuales y futuros, la materia prima
más económica para la producción de metanol
es el gas natural, especialmente el gas natural
que se encuentra en regiones remotas donde no
existe un mercado preparado. El combustible de
metanol más común es el M-85, una mezcla de
metanol y gasolina.
Los vehículos livianos a metanol tienen emi-
siones de NOX y CO similares a los vehículos
a gasolina. Las emisiones de VOCs son, groso
modo, la mitad de aquellas de los vehículos a
18
gasolina y la baja reactividad de ozono de los
VOC da como resultado impactos de ozono
más bajos. Las emisiones de formaldehído (un
producto de combustión primaria de metanol)
son más altas que aquellas de la gasolina u otros
vehículos que usan combustibles alternativos,
pero puede ser controlado con un catalizador.
“Hay pocas posibilidades de que
(el metanol) sea competitivo en
precio con otros combustibles
convencionales, salvo que el precio del
petróleo suba en forma considerable.”
El potencial que tiene el metanol para reducir
los gases de invernadero depende de la materia
prima de la que provenga. Quemar M-85 deri-
vado del metano da como resultado emisiones
de gases de invernadero de ciclo total de vida
que son apenas más bajas que las de un vehículo
a gasolina. Pero las emisiones de gases de inver-
nadero de ciclo de vida de metanol proveniente
de la madera o celulosa, son aproximadamente
60% más bajas que para la gasolina. Lo que más
limita un uso extendido del metanol es su alto
costo y volatilidad de precio. Hay pocas posi-
bilidades de que sea competitivo en precio con
otros combustibles convencionales, salvo que el
precio del petróleo suba en forma considerable.
6.4 Etanol
El etanol se produce primariamente por la
fermentación de almidón de granos (princi-
palmente maíz) o azúcar de la caña de azúcar.
Su uso más frecuente es el de oxigenado en la
gasolina reformulada y en la mezcla de gaso-
lina llamada “gasohol”. Estos combustibles
pueden ser quemados en motores a gasolina.
Se necesitan motores especializados para que-
mar etanol puro.
En los motores que queman gasolina reformu-
lada y emplean etanol, los VOCs y CO se redu-
cen pero el NOX tiende a aumentar levemente.
Los vehículos que queman gasohol emitirán
apenas más emisiones de gases de invernadero
que los vehículos convencionales cuyo combusti-
ble es la gasolina. Las reducciones asociadas con
 Módulo 4a: Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios

la quema de etanol puro dependen de la materia Fig. 6

prima que lo origina. El etanol producido del Una variedad de
maíz tiene emisión de gases de invernadero de combustibles más
ciclo de vida de un 15% menos que los vehículos limpios, tanto
convencionales como
a gasolina. El etanol producido de biomasa de
alternativos, están a
madera (E-100) tiene emisiones de gases de disposición del cliente
invernadero 60 – 75% por debajo de la gasolina en Curitiba, Brasil.
convencional. Karl Fjellstrom, Feb. 2002

Un automóvil cuyo combustible sea gasohol

cuesta no más que un vehículo a gasolina
similar. Puesto que el etanol proviene de gra-
nos y azúcares, la producción de etanol como
combustible está en competencia directa con la
producción de alimentos en casi todos los países.
Esto hace que los precios de etanol sean relati-
vamente altos, lo que de hecho ha impedido su
uso como combustible de motores, excepto en
aquellos lugares donde, como es el caso de Brasil
y los Estados Unidos, se encuentra fuertemente
subsidiado.
El programa brasileño “Prooalcool” (Figura 6)
que promueve el uso de etanol como combusti-
ble en vehículos automotores ha atraído la aten-
ción a nivel mundial como un programa exitoso
en materia de combustible alternativo. A pesar
de la disponibilidad de un recurso de biomasa
amplio y poco costoso, este programa aún
depende de considerables subsidios del gobierno
que permiten su viabilidad.
El alto costo de producir etanol (comparado con
los combustibles de hidrocarburo) sigue siendo
la principal barrera que impide su uso más
extendido.

6.5 Biodiesel
El biodiesel se produce haciendo reaccionar
grasas vegetales o animales con metanol o
etanol para producir un combustible de baja
viscosidad similar en sus características físicas al
Diesel, y que puede ser usado puro o en mezcla
con Diesel de petróleo en un motor Diesel.
En el transcurso de los años, muchos factores
han estimulado el interés en los bio-combus-
tibles, incluyendo el biodiesel. Por ejemplo,
la motivación inicial primera del programa
brasileño de Alcohol fue la preocupación acerca
de la energía. Sin embargo, parece ser que la
mayor motivación hoy día que lleva a un mayor
interés en los combustibles basados en biomasa

19
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
en muchos países, es la preocupación ambiental,
especialmente con la contaminación del aire
urbano y el calentamiento global. Además,
existe un interés creciente en crear un mercado
rentable para el exceso de producción granjera.
El biodiesel es un combustible Diesel con cero
azufre. Por lo tanto, muchos de los puntos
mencionados anteriormente, especialmente en
lo que respecta al impacto potencial sobre las
tecnologías de control Diesel más avanzadas, se
aplican igualmente al biodiesel.
En general, mediante pasa el tiempo el biodiesel
ablandará y degradará ciertos tipos de elastóme-
ros y compuestos de caucho natural. El empleo
de mezclas de alto porcentaje puede impactar
los componentes del sistema de combustibles
(principalmente las mangueras de combustible
y los cierres de los surtidores de combustible)
que contienen compuestos elastómeros incom-
patibles con el biodiesel. Los fabricantes reco-
miendan que no se permitan gomas naturales o
de butilo en contacto con biodiesel puro puesto
que eso causaría la degradación de estos materia-
les con el tiempo, si bien el efecto se amortigua
con las mezclas de biodiesel.
El consenso general es que el biodiesel mezclado
o puro tiene el potencial de reducir las emisiones
de CO del Diesel (si bien éstas ya son bajas), la
opacidad del humo y las emisiones medidas de
HC. Sin embargo, muchos estudios muestran
un aumento en emisiones de NOX para com-
bustible biodiesel cuando se comparan con el
combustible Diesel en condiciones normales
de motor. Mientras que las investigaciones
muestran una reducción en las emisiones de
HC cuando se emplea biodiesel, el efecto de los
ácidos orgánicos y/o compuestos oxigenados
que se encuentran en el biodiesel podría estar
afectando la respuesta del instrumento que mide
el HC, el detector de ionización de la llama,
subestimando así las emisiones reales de HC.
Los datos sobre particulados se contraponen.
Casi todos los estudios muestran una reducción
pero algunos muestran aumentos bajo ciertas
condiciones. Por ejemplo, un estudio encontró
que:
El biodiesel, por lo general, daba mayores emi-
siones de particulados y los niveles más altos de
particulados asociaban fracción orgánica soluble
para todos los ciclos de conducción.20
20
El alto costo del combustible de biodiesel es una
de las principales barreras que lo hacen menos
atractivo como sustituto del combustible Diesel.
6.6 Hidrógeno(H2)
El hidrógeno, por lo general, se emplea como
hidrógeno comprimido (CH2) con 200 bar o
hidrógeno líquido (LH2) a –252ºC (–422 F).
El hidrógeno es una energía secundaria lo que
significa que tiene que ser producido a partir de
otras fuentes energéticas, fósiles o no fósiles.
Frecuentemente se propone utilizar hidrógeno
en el transporte vial en lugar de gases que
contienen carbono para mejorar la ventaja de
CO2. Sin embargo, al evaluar el ciclo total de
combustible se ve que utilizando otra energía
primaria de tipo fósil para la producción de H2,
esto no resulta en una ventaja neta de CO2. El
hidrógeno como combustible para aplicaciones
viales resultará más ventajoso cuando se produce
a partir de recursos renovables tales como elec-
tricidad producida por energía renovable o de
biomasa.
El hidrógeno puede ser utilizado en motores de
combustión interna (CI) o celdas de combus-
tible. Si el hidrógeno es utilizado en motores
de CI para trabajo pesado, la emisión de los
motores GNC se compara con los motores de
hidrógeno para NOX, y para emisiones de escape
bajas en MP. Todavía no hay datos disponibles
para motores de CI en vehículos de pasajeros.
En lugar de utilizar un motor de combustión,
las investigaciones se han concentrado en el uso
de hidrógeno para celdas de combustible en
vehículos, lo cual puede ser más eficiente que el
uso de metanol en las mismas.
“El ciclo de vida completo del
combustible muestra que utilizar
otra energía primaria fósil para la
producción de H2 no resulta en una
ventaja neta de CO2.”
Costos y otras restricciones
El hidrógeno a partir de recursos renovables
tendrá costos adicionales además de los costos
necesarios para generar electricidad renovable.
Un estudio realizado en 1997 demostró que el
 Módulo 4a: Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
contenido energético del hidrógeno gaseoso se
reduce al 65% de la producción de electricidad
solar. Además, los costos que incluyen el trans-
porte fueron dos veces más altos que los costos
de la electricidad solar en ese momento. El uso
del hidrógeno líquido resultó en una reducción
del 50% de la electricidad solar y en una cifra de
costo más de cuatro veces más alta que la de la
electricidad solar.21
6.7 Vehículos eléctricos
Un amplio estudio de campo sobre Vehículos
Eléctricos (VE) fue realizado con alrededor de
60 vehículos en la isla Báltica alemana de Rügen
en 1996. El Instituto Alemán IFEU-Instituto
para Investigaciones Ambientales y Energéticas
de Heidelberg, llevó a cabo un estudio de eco-
equilibrio comparativo. Los pasajes siguientes
son un breve resumen de Daug (1996).
Gases de efecto invernadero y otras
emisiones
El consumo de energía y las emisiones de los
vehículos dependen de un gran número de
parámetros. Los parámetros de consumo ene-
gético más importantes son la energía de empuje
y el consumo de batería (consumo de resistencia
interna, calentamiento de la batería, energía de
recarga, eficiencia de carga, auto-descarga), el
consumo de energía secundario (convertidor de
carga) y el calentamiento adicional.
La comparación de vehículos a motor eléctricos
con los vehículos convencionales depende en
gran medida de la capacidad de generación
eléctrica en cada país, y varía en forma sustancial
aún dentro del mismo país. Por ejemplo en 2005
más del 50% de la electricidad de Alemania será
generada por plantas alimentadas a carbón y
5% de la electricidad será renovable. En Brasil,
por otro lado, una gran parte de la electricidad
proviene de energía hidráulica renovable.
La ventaja del automóvil eléctrico sobre el auto-
móvil convencional incluye el hecho de que el
vehículo eléctrico no genera emisiones tóxicas
para los humanos ni dañan los activos físicos
directamente en el lugar de su uso. Los autos
eléctricos producen menos ruido y contribuyen
menos a crear el smog de verano y la introducción
de nitrógeno a los suelos y cuerpos de agua,
dependiendo de la fuente de la electricidad. Las
desventajas del automóvil eléctrico incluyen
el hecho de que podría tener un potencial de
acidificación más alto y un impacto mayor sobre
el clima si la electricidad se genera, por ejemplo,
mediante la quema de carbón. Estas desventajas
pueden aumentar si disminuye el rendimiento en
km/día y pueden solamente ser compensadas bajo
condiciones especiales de uso, tales como despla-
zamientos muy frecuentes de corta distancia.
Costos y otras restricciones
Desde el punto de vista de la UBA, los VEs de-
ben ser comparados con la mejor tecnología dis-
ponible de los motores de combustión interna.
En virtud de la ventaja de los VEs en términos
de cero emisión local, la comparación entre los
costos adicionales de un VE – principalmente
costos de baterías – y los costos adicionales para
el estándar de vehículos de emisión ultra baja
(ULEV), comparados con el entonces (1996)
actual vehículo de emisión estándar TIER I.
El costo incremental adicional de un ULEV
se estimó en entre US$ 84 y US$ 200, depen-
diendo del tamaño del motor (Carb, 1996). Los
costos incrementales fueron estimados en 2,7 a
5,3 centavos/milla para la batería, dependiendo
del tipo y los costos específicos de la misma.
UBA calculó a partir de estos datos costos de
US$ 2.700 a US$ 6.400 para la vida útil incre-
mental adicional de la batería para un VE en ese
momento (Kolke, 1995).
La UBA concluyó que, basado en un vehículo
TIER I, el costo incremental adicional de
un solo vehículo podría financiar los costos
incrementales adicionales de hasta 75 vehículos
ULEV. Desde el punto de vista del medio
ambiente urbano, la efectividad de costo de una
introducción completa del estándar ULEV para
todos los vehículos fue estimada como más alta
que la de tener 10% de VE, 15% de ULEV y
75% de Vehículos de Transición de Baja Emi-
sión (VTBE = TLEV).
El uso de VEs tiene sentido en áreas ecológica-
mente sensibles o instalaciones encerradas bajo
techo que tienen una necesidad comprobada
de cero emisiones locales. En situaciones de
tráfico típicas, según el estudio de la UBA de
1996, puede ser más efectivo – en términos de
costos – introducir rigurosos límites de emisión
tales como el estándar ULEV o el estándar
EURO 4 para vehículos a gasolina.
21
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
“Tomando como base un vehículo
TIER 1, el incremento adicional
de costos para un único vehículo
eléctrico, podría financiar los
incrementos de costos adicionales de
hasta 75 vehículos ULEV.”
6.8 Celdas de combustible
Los vehículos a celdas de combustible (FC)
están siendo estudiados en la actualidad como
una de las tecnologías más prometedoras para el
futuro. Se estudia el hidrógeno, metanol y aún
la gasolina, como combustibles para estos vehí-
culos. Se debe realizar una diferenciación aún
mayor en virtud de las diferentes posibilidades
de producir el combustible.
Desde el punto de vista de la UBA, el primer
paso de un programa de investigación y desa-
rrollo debe ser un estimado detallado y realista
de los efectos ambientales y el costo de las apli-
caciones comparándolas con la mejor tecnología
convencional disponible. Sólo si un análisis
transparente muestra que las FC compiten en
costo, asumiendo que lleguen a una reducción
sostenible de emisiones, debería considerarse la
aplicación de FC como una solución tecnológica
alternativa realista para la reducción de emisio-
nes en el sector del transporte vial.
Gases de efecto invernadero y otras
emisiones
La eficiencia de los vehículos a FC será uno
de los principales problemas en su camino de
convertirse en el “auto del futuro”. La UBA
realizó investigaciones para distintos autos del
futuro, basadas en su propio diagnóstico de los
desarrollos más probables. Las comparaciones
fueron realizadas con un vehículo competitivo
y de uso eficiente del combustible con un motor
a gasolina que está disponible como prototipo:
el concepto SMILE desarrollado con la ayuda
de Greenpeace en 1996. Este auto tiene espacio
para cuatro pasajeros, un peso de 650 kilos, un
consumo de combustible de 3,25 litros cada
100 kms. (72 mpg) y puede llegar a niveles
de emisión ULEV. Los cálculos de los costos
incrementales fueron realizados para un ULEV
eficiente con un motor de 40 kW y para un ve-
22
hículo FC con una potencia mecánica de 15 kW,
una potencia nominal de motor de alrededor
de 18 kW (máximo alrededor de 32 kW) y una
potencia de FC de 40 kW. Dos tipos de vehículo
fueron examinados:
El vehículo FC con almacenamiento de hi-
drógeno comprimido;
El vehículo FC con metanol y reformador.
Los cálculos mostraron que el peso del sistema
de almacenamiento y de los componentes de
propulsión (motor, FC, reformador, etc.) será
entre dos y tres veces más altos que los del vehí-
culo del futuro con propulsión a gasolina.
La principal ventaja actual del vehículo FC está
constituida por sus muy bajas emisiones. La UBA
calculó que las emisiones para el eficiente ULEV
y los vehículos FC en los cuales se estudiaron las
emisiones en relación con la producción de com-
bustibles, y los comparó con un vehículo a nafta
de 1996 EURO 2 (consumo de combustible de
6 litros cada 100 kms o 39 mpg). Los datos de
consumo y combustible para los vehículos FC
fueron suministrados por Daimler (1997) con 20
kWh/100 kms y 26 kWh/100 kms (hidrógeno,
metanol) para un vehículo de 730 kilos.
Los ULEV eficientes ya producen una reducción
notoria de las emisiones de entre el 50% y el
85%. La reducción de las emisiones directas es
suficiente para lograr los objetivos de calidad de
aire en Alemania. En Alemania no será necesaria
una reducción adicional de las emisiones directas
si todos los vehículos cumplieran con éste o con
un estándar de emisión comparable. Al compa-
rar las emisiones producidas directa o indirecta-
mente, los vehículos FC con datos de consumo
de combustible muy optimistas, pueden reducir
aún más las emisiones en todos los casos.
El principal parámetro de clasificación estará
dado por la relación de los costos adicionales de
la nueva tecnología con los beneficios, es decir,
la reducción de las emisiones y la utilización de
energía primaria comparado con un vehículo
que logre el EURO 2 con 39 millas por galón.
Estos parámetros describirán el ahorro especí-
fico de costos de emisión. En la sección siguiente
se da un resumen de los cálculos adicionales.
Costos y otras restricciones
Para calcular los costos de la reducción de
emisiones para autos de pasajeros, en compa-
 Módulo 4a: Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios

ración con un vehículo estándar EURO 2, la 16.000 DM

reducción de emisión debe ser relativizada a (8,800 US$)

los costos adicionales del vehículo. Los costos Costos de energía

extra del vehículo están integrados por varios 12.000 DM
(6,600 US$) Costos de fuerza de
componentes de costo, que incluyen mayorita- propulsión y depósito

Costos [DM/vida]
riamente los costos de conducción y depósito,
8.000 DM
así como los costos energéticos de la operación. (4,400 US$)

La determinación de los costos de conducción se

calcula sobre la base del análisis y cálculo de los 4.000 DM
costos específicos. La Figura 7 muestra la base (2,200 US$)

para el cálculo de la distribución de costos con

costos de FC de 50 Euros/kW. A continuación
se resumen los cálculos adicionales.
Como en el largo plazo la consideración más
importante será la reducción de las emisiones de
CO2 relevantes para el efecto invernadero, los
siguientes resultados resumen los cálculos para
la reducción de gases de invernadero. La UBA
también consideró los datos de objetivos de los
Estados Unidos para la tecnología de FC, que
se caracterizan por los costos publicados por el
programa Ford/DOE y son resumidos por Sims
(1997), con US$ 18-24 por kW de costos de ma-
nufactura para el banco de FC. Se realizó otro
cálculo con el objetivo de desarrollo de US$
50/kW para la estrategia de implementación de
una propulsión completa a FC.
Aún asumiendo que el desarrollo exitoso de la
tecnología FC para el transporte (US$ 50/kW
FC Drive Line) los costos para la reducción de
emisiones del gas de invernadero CO2 pueden
elevarse a US$ 200 por tonelada métrica. La
posibilidad de evitar costos es de por lo menos
US$ 83 más por tonelada métrica de CO2 que
los costos de reducción de un vehículo eficiente
con motor de combustión interna a gasolina y
emisiones ultra bajas.
La UBA realizó comparaciones adicionales de
los costos y las posibles reducciones de emisión
de autobuses FC con propulsión a hidrógeno y
autobuses con motores de combustión interna
y gas natural (GN). En tanto que el primer
sistema puede reducir los componentes críticos
de emisión de NOX y MP comparados con un
autobús a Diesel, el autobús a gas natural puede
reducir el NOX en un 85% y las MP en más del
99%. La comparación de costos muestra que la
tecnología FC no es una tecnología competititva
en costos para autobuses públicos en el futuro
cercano, tal vez en los próximos 20 años.
0 DM
(0 US$)
EURO 2 ULEV FC Metanol FC - H2 FC - H2
1996 eficiente Gas Natural Hidroeléctrica
& Eólica
Como no existen datos reales para los costos Fig. 7
futuros de los autobuses disponibles de FC, la Tasa de distribución de
comparación debe ser realizada basada en la costos para conceptos
mejor tecnología competitiva disponible que de nuevos automóviles
es el autobús GN. La producción completa (para pasajeros) con una
vida útil de diez años.
y disponible de tecnología GN tiene costos
adicionales de US$ 22.000 – 39.000 que podrá
ser reducida a US$ 14.000 en los próximos diez
años (ver nota en el margen).
“La posibilidad de evitar costos
es de por lo menos US$ 83 más
por tonelada métrica de CO2
que los costos de reducción de un
vehículo eficiente con motor de
combustión interna a gasolina
y emisiones ultra bajas.”
Sin embargo, la tecnología FC es una tecno-
logía prometedora para el futuro. Aún así, es
necesario un estudio diferencial del uso de las
FC desde el punto de vista del medio ambiente,
en virtud de los servicios de energía que van
a proveer y la disponibilidad de alternativas
previsibles en cada caso. El uso de FC en el área
estacionaria parecería ser razonable y factible de
ser desarrollado en vista de que ellos ya pueden
convertir fuentes de energía fósil (por ejemplo,
gas natural) a electricidad y calor o estar aso-
ciados a la producción de refrigerante en forma
mucho más eficiente que las anteriores plantas
generadoras o productoras de calor.

23
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Los sistemas de adaptación (retrofit) están disponibles para: Política y experiencias con la
• Automóviles a gasolina (catalizadores de tres vías con adaptación (retrofit) en Alemania
Fuente: Axel Friedrich, Agencia Federal Ambiental de Alemania
circuito cerrado) Nota: 1 DM es aproximadamente 0,5 Euros

La adaptación para vehículos actualmente en uso

• Motocicletas (catalizador de oxidación para motores de (Figura “A”) es uno de los principales instrumen-
dos tiempos y motores más pequeños de cuatro tiempos, tos disponibles para reducir las emisiones del
sector transporte en el corto plazo. A pesar de
catalizadores de tres vías y circuito cerrado para motoci- este hecho, la mayoría de los intentos realizados
cletas más grandes, de cuatro tiempos) en distintas partes del mundo no han sido muy
exitosos. En Alemania la alta percepción de los
• Autobuses y camiones (filtros de partículas, GN y LPG problemas ambientales causada por los infor-
con catalizadores de circuito cerrado de tres vías) mes de la muerte de los bosques y otros efectos
nocivos de la contaminación del aire, llevaron a
• Autos Diesel y LDT (filtros de partículas, en breve a una legislación ambiciosa para reducir las emi-
disposición) A siones de la industria y el transporte. Al principio
de la década de 1980 la adaptación de plantas
generadoras de energía requirió depuradores
30
de gases y catalizadores para la reducción de
dióxido de azufre y óxidos de nitrógeno (NOX).
25 Posterior a la introducción de los catalizadores
de tres vías a mediados de los 80, hubo pedidos
para que se utilizara la adaptación en vehículos a
20 gasolina con catalizadores de tres vías de circuito
emisiones (g/km)

abierto o recirculación de gases de escape (RGE).

15
con Kat 2000 El catalizador de tres vías de circuito abierto
sin Kat 2000 reduce las emisiones de un auto a gasolina con
carburador en aproximadamente un 50%. Los
10 vehículos con la adaptación de RGE reducen
el NOX en alrededor de 30% dentro de la franja
5
de velocidades más bajas donde las emisiones
de NOX son menores. Este programa de adap-
tación fue apoyado por incentivos impositivos.
0
HC +NOx HC +NOx HC +NOx HC +NOx HC +NOx HC +NOx
Los dispositivos tenían que ser aprobados para
CO CO CO CO CO CO
cada familia de vehículos. En virtud de que no
se establecieron requisitos para la duración de
los mismos, también fueron utilizados sistemas
B
VW Käfer Ford Fiesta Fiat Uno Opel Kadett Jaguar XJ12 VW Golf
1,6 l, 36kW 1 l, 33kW 1 l, 32kW 1,3 l, 44kW 5,3 l, 134kW 1,6 l, 55kW inadecuados.
En la segunda fase, además de los catalizadores
���������������������������� de tres vías de circuito abierto, se incluyeron
límites de emisión que requieren la instalación
de catalizadores de tres vías con control lambda.
���
Los equipos de adaptación capaces de cumplir
�����������������������������
con los estándares de emisión vehicular EURO
��� 1, no debían pagar la patente anual de rodado
����������������������������� hasta que el monto total llegara a DM 1.250
��� (alrededor de US$ 650) y luego el propietario
debía pagar una tasa anual de impuesto re-
���������

��������� ducida para un vehículo EURO 1. El requisito

���
����������
legal incluyó el mismo procedimiento para las
aprobaciones tipo, así como para los vehículos
��� nuevos. Después de la instalación, cada auto
debía ser verificado individualmente en centros
de prueba autorizados y se realizaba un cam-
���
bio en la tarjeta de identificación del vehículo
por las autoridades. En virtud de este requisito
� legal, la industria desarrolló kits de adaptación
� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� ��� que cumplían con los estándares EURO 1 y los
����������������� C costos de instalación y adaptación para un auto

24
 Módulo 4a: Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1998 1999 2001
EURO 3 / EURO 4 EURO 2
Camiones con catalizador vehículos con catalizadores
de circuito cerrado de 3 vias
de tamaño mediano se redujeron a aproximada-
mente DM 1.250 (alrededor de 640 Euros).
El equipo de adaptación incluye el catalizador de
tres vías (comprendiendo tubos de acero inoxida-
ble), la unidad de control electrónico, incluyendo
el sensor lambda, así como todas las partes ne-
cesarias para la introducción de aire adicional
debajo del carburador y, en caso de ser necesario,
un adaptador para el carburador. Se agregaron
los documentos de certificación. Los talleres re-
cibieron una unidad de calibración para el ajusto
correcto del motor y del valor lambda.
En la Figura “B”, se muestran las emisiones antes y
después de la adaptación para algunos vehículos
de diferente tamaño y antigüedad. Uno de los ve-
hículos más viejos equipados con adaptación fue
el Fiat Topolino modelo 1936! La conversión logró
reducción de emisiones del orden del 90%.
En la Figura “C”, se muestran los datos de apro-
bación de muchos vehículos diferentes. Se puede
ver que un número considerable de vehículos
también cumplieron con los estándares EURO 2
para los tres contaminantes.
En el año 1998 la patente anual de rodados fue
modificada para reflejar el comportamiento de
emisiones en el costo de la misma. Debido a las
implicaciones sociales de este cambio impositivo
– los autos más contaminantes pertenecían a la
gente más pobre – la adopción de este impuesto
llevó algún tiempo y debió ser diluida. La estructura
de impuestos se muestra en a Figura “D”. Estos
cambios se realizan en dos pasos, a los efectos
de permitir a los propietarios de vehículos anti-
Tasa anual de
impuestos relativos al
emisiones en Alemania
(en DM/100ccm)
2004 2005
EURO 1
vehículos
sin catalizador D
guos más contaminantes instalar la adaptación
o desechar el vehículo. El objetivo de la reforma
también fue que los cambios en impuestos fueran
fiscalmente neutrales. Un número total de alre-
dedor de 800.000 autos han sido equipados con
adaptación. Para un auto promedio es necesario
un plazo de alrededor de 2 a 2,5 años para pagar
el costo del catalizador con la reducción de im-
puestos. Hoy en día es muy difícil vender un auto
antiguo sin un catalizador de tres vías de circuito
cerrado. Por este motivo los revendedores de
vehículos son quienes realizaron la mayoría de
las adaptaciones más recientes.
Además de los incentivos a partir de impuestos
se utilizan otros instrumentos para promover la
instalación de adaptación en autos. En diferentes
leyes y ordenanzas las restricciones de conducir
vinculadas a altos niveles de contaminantes del
aire (en la última década smog invernal, ahora
smog de verano) (ozono) y en cañones de calles)
se aplican solamente a vehículos altamente con-
taminantes. Esto significa que los vehículos con
adaptación también están exentos. Para facilitar
la identificación de los mismos, los vehículos con
catalizador de circuito cerrado deben llevar un
adhesivo en el parabrisas. A pesar del hecho de
que hasta el momento actual estos instrumen-
tos han sido utilizados solamente dos veces en
Alemania, la adopción de esta legislación influyó
considerablemente en la tasa de descarte y de
adaptación de vehículos. Los equipos de adap-
tación que cumplen con los criterios adicionales
tienen derecho a utilizar la etiqueta ambiental
(Umweltzeichen) en su publicidad.
25
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
7. Conclusiones
Está actualmente bien establecido que el uso de
combustibles más limpios debe ser una parte
integral de un esfuerzo más amplio y efectivo
para el control de la contaminación producida
por vehículos automotores. La eliminación del
plomo en la gasolina, así como la reducción
drástica sino completa eliminación del azufre
tanto de la gasolina como del Diesel, son ele-
mentos actualmente bien establecidos de todo
programa de combustibles limpios. La lección
más importante de los últimos veinticinco años
con respecto a estos componentes es que esta
tarea debe realizarse rápidamente.
Hoy en día el motor de combustión interna ali-
mentado por combustible líquido es el utilizado
en la amplia mayoría de los vehículos en todo el
mundo. Esta tecnología está avanzando rápida-
mente y, especialmente en los lugares donde están
disponibles combustibles ultra bajos en azufre, es
capaz de lograr niveles muy bajos de contaminan-
tes convencionales. Además, es posible que haya
incrementos de eficiencia en los combustibles
y podrían reducir la tasa de incremento de las
emisiones de gases de invernadero y, en algunos
casos, reducir la cantidad total de gases de efecto
invernadero emitida por el sector transporte.
Sin embargo, los combustibles y tecnologías
alternativas ofrecen oportunidades para la
reducción significativa de las emisiones e incre-
mentos en la eficiencia de algunas categorías
especiales de vehículos. Los distintos combusti-
bles y tecnologías alternativas se encuentran en
diferentes estadios de desarrollo y cada uno de
ellos tiene un rendimiento y características de
emisión únicas. Teniendo en cuenta el estado
actual del desarrollo y el potencial de reducción
de emisiones, las siguientes conclusiones en
términos de políticas parecen apropiadas:
En los lugares donde el gas natural comprimido
está fácilmente disponible en una determinada
localidad, y donde el Diesel de azufre ultra bajo
no está disponible en forma fácil y confiable,
debe estudiarse seriamente la posibilidad de
reemplazar los autobuses Diesel con autobuses
CNG. Otras flotas alimentadas centralmente
tales como camiones de desechos o de reparto
local también presentan interesantes posibilida-
des de reemplazo.
26
En los lugares donde el gas natural compri-
mido o LPG es fácilmente obtenible en una
determinada localidad, se debe dar una fuerte
consideración al reemplazo de otros tipos de
vehículos altamente contaminantes tales como
las motocicletas con motor de dos tiempos por
CNG o LPG. La conversión tanto a LPG como
a CNG está bien establecida como una tecnolo-
gía viable. En lo que respecta a la reducción de
emisiones de HC y MP, la estrategia más exitosa
para los triciclomotores es reemplazar el motor
de dos tiempos a gasolina por un motor de
cuatro tiempos a CNG o LPG.
Existen varios obstáculos para el uso genera-
lizado de vehículos a gas natural y LPG que
incluyen la ausencia de una infraestructura de
transporte y almacenamiento, los costos adicio-
nales (principalmente de los tanques de almace-
namiento de combustible), la pérdida de espacio
de carga, el incremento del tiempo de recarga
de combustible, y una menor autonomía. Por
lo tanto, los incentivos económicos tales como
impuestos más bajos sobre los combustibles y
otros incentivos deben ser tenidos en cuenta
como medio para estimular la introducción y
aceptación de los mismos.
En los lugares donde el LPG está fácilmente
disponible y donde el Diesel de azufre ultra bajo
no es fácil y confiablemente disponible, se debe
estudiar seriamente el reemplazo de los taxis a
gasolina o Diesel por LPG.
La conversión de los vehículos Diesel existentes
en la actualidad a gas natural es difícil y proble-
mática y, muy a menudo, resulta en una incre-
mento de las emisiones de NOX. Por lo tanto,
para los vehículos Diesel el reemplazo debe ser
preferido a la conversión.
La conversión de los vehículos a gasolina ac-
tualmente existentes a CNG o LPG no es muy
difícil y si es realizada correctamente puede
resultar en una reducción de las emisiones.
Una ventaja inherente de los combustibles
gaseosos es la seguridad de que no se plantea el
problema de la adulteración.
Dependiendo de la fuente y el proceso utili-
zado para fabricar estos combustibles, puede
haber emisiones muy bajas o muy altas de
gases de efecto invernadero. Por ejemplo, el
metanol hecho a partir de carbón duplicaría
 Módulo 4a: Combustibles y tecnologías vehiculares más limpios

aproximadamente las emisiones de gases de prometedoramente atractivas en el futuro no tan

efecto invernadero, comparadas con la gasolina lejano. Con respecto a los países en desarrollo
convencional, en tanto que el metanol fabri- cuyos recursos son sumamente limitados, el
cado a partir de gas natural sería algo menor problema es aún más agudo. Sin embargo, en
que la gasolina y, si es fabricado a partir de la algunos de estos países como China, donde se
celulosa, sería un 60% menor. está dando un crecimiento explosivo de la pro-
Con vistas al futuro, es claro que la flota ducción de vehículos, los tomadores de decisio-
nes han llegado a la conclusión de que algunas
vehicular continúa creciendo rápidamente en
inversiones (del orden de los $ 100 millones) en
muchas partes del mundo y aumentando su
tecnologías de más largo plazo son lo suficiente-
presión sobre el medio ambiente tanto a nivel
mente prometedoras como para ser justificables.
local como global. Tras más de cuarenta años
Cada país debe responder a estos interrogantes
de esfuerzo para reducir la contaminación pro-
por sí mismo, considerando los desafíos ambien-
ducida por los vehículos, más de 100 millones
tales, sus recursos, sus costos de importación de
de personas en los Estados Unidos continúan
petróleo, su capacidad tecnológica y otros.
viviendo en áreas donde uno o más de los
parámetros de calidad del aire que afectan la
salud, son superados. En lo que respecta al
calentamiento global, el sector transporte es el
contribuyente de más rápido crecimiento a los
gases de invernadero y el rápido crecimiento de
CO2 de este sector continua sin ser abatido a
pesar de los esfuerzos significativos en regiones
tales como Europa. Aún en Europa, donde se
persigue en forma muy agresiva la reducción del
CO2 a través del uso cada vez mayor de la tec-
nología Diesel, las evidencias recientes indican
que las emisiones de carbón de esos vehículos
pueden estar socavando sus modestos logros.
En tanto que las tecnologías convencionales
tienen cada vez más habilidad de demostrar la
capacidad de lograr niveles cada vez más bajos
de CO, HC, NOX y MP están rápidamente
consumiendo las limitadas reservas de petróleo
del mundo.
Por lo tanto, si se consideran estos temas en
forma agregada, en conjunto con otros aspectos
como la contaminación sonora, la contamina-
ción del agua, etc., debemos preguntarnos si
es prudente expandir las opciones tecnológicas
y de combustibles disponibles para las futuras
generaciones de propietarios de vehículos. La
cuestión es si dedicar todos los recursos dispo-
nibles a las tecnologías y combustibles existentes
constituye una buena política pública, los cuales
son muy maduros y que continúan realizando
progresos incrementales, o si, por el contrario,
algunos recursos deben ser re-direccionados
a combustibles y plantas de producción que
son sumamente costosas hoy en día en sus
etapas tempranas de desarrollo pero que son

27
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo
Información adicional
Números de referencia
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sure”, Schwartz, Environmental Research 68,
105-124, 1994.
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Vehicles, R. Bruce Michael, Agencia de Pro-
tección Ambiental de los Estados Unidos,
presentado a la Sociedad de Ingenieros
Automotrices, Reunión de Combustibles y
Lubricantes, Octubre 8-11, 1984, Docu-
mento SAE #841354.
3. Programa Auto/Oil de Investigación para el
Mejoramiento de la Calidad del Aire, Boletín
Técnico Nº 2, Los efectos de los niveles del azu-
fre en el combustible en las emisiones de escape
en masa, Febrero 1991.
4. Agencia de Protección Ambiental de los Es-
tados Unidos (EPA) (1999), Analysis of the
Impacts of Control Programs on Motor Vehicle
Toxic Emissions and Exposure in Urban Areas
and Nationwide: Volume I. Preparado para
la EPA por Sierra Research, Inc y Radian
International Corporation/Eastern Research
Group, Noviembre 30, 1999. Informe nú-
mero EPA420-R-99-029.
5. Comunicación personal.
6. Programa Auto/Oil de Investigación para el
Mejoramiento de la Calidad del Aire, Boletín
Técnico Nº 1, Resultados iniciales de las
emisiones de escape en masa en gasolinas
reformuladas, Diciembre 1990.
7. El Programa Auto/Oil de Investigación para el
Mejoramiento de la Calidad del Aire--¿Qué es
y qué se ha aprendido?, Colucci & Wise, Junio
7, 1992. Presentado en el XXIV Congreso de
Fisita, Londres, Inglaterra.
8. Es importante destacar que los niveles de
formaldehído en la atmósfera varían según
el clima y los hidrocarburos presentes. El
formaldehído se forma en la atmósfera a tra-
vés de transformaciones secundarias.
9. Lee,R., Pedley, J., y Hobbs, C., Fuel Quality
Impact on Heavy Duty Diesel Emissions: A
Literature Review, Sociedad de Ingenieros Au-
tomotrices, Serie de Documentos Técnicos,
Documento Nº982649, 1998.
28
10. Hublin, M., Gadd, P.G., Hall, D.E., y Schin-
dler, K.P., European Programmes on Emissions,
Fuels and Engine Technologies (EPEFE)-Light
Duty Diesel Study, Sociedad de Ingenieros
Automotrices, Serie de Documentos Técni-
cos, Documento Nº 961073, 1996.
11. Rickeard, D.J., Bonetoo, R., y Signer, M.,
European Programme on Emissions, Fuels
and Engine Technologies (EPEFE) – Compa-
rison of Light and Heavy Duty Diesel Studies,
Sociedad de Ingenieros Automotrices, Serie
de Documentos Técnicos, Documento
Nº961075, 1996.
12. Programa Auto/Oil, Presentación Informal,
Bruselas, 21 de marzo de 1995.
13. R. Westerholm, Universidad de Estocolmo
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Heavy Duty Diesel Vehicles.
14. Wahl, R.E. (1995)
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17. (Rijkeboer, Binkhorst, 1998) (?)
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alternative fuels in Copenhagen, SAE 1990-
01-3603, Schramm, Gratz, Foldager y Ol-
sen, Octubre 1999
21. Nitsch, J. et al. (1997)
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Vehicle and Zero Emission Vehicle Program Re-
view, April 1994 (California: California Envi-
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Emission Vehicle Program Review, Staff Report,
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the Latest Generation on Rügen Island and
Supply of Electric Vehicles with Solar Energy
and Provision of Charging Stations, subsi-
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EuroTeam, SenVuB, BVG, InnoTec, IAV,
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Road Traffic Impacts – Comparative study
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combustion engines, UBA Texte 93/99 (Berlin:
Umweltbundesamt)
UBA (1999c), Fahrzeugwesen, Handbuch
Umweltfreundliche Beschaffung, 4. völlig
neubearbeitete Auflage, Umweltbundesamt
(Hrsg.), Verlag Franz Vahlen, 1999, Seite
170-178
Wahl, R.E. (1995), Konzeption und Kosten
von Tankstellen, Arbeitsgespräch: Gasbetrie-
bene Nutzfahrzeuge in Ballungsräumen,
Umweltbundesamt, Berlin, 6.9.1995
Vagt, A. (1995), Erdgas oder Autogas? - Eine
Diskussion aus Sicht der Flüssiggas-Industrie,
Arbeitsgespräch: Gasbetriebene Nutzfahr-
zeuge in Ballungsräumen, Umweltbundes-
amt, Berlin, 6.9.1995
Páginas WEB recomendadas
http://www.adb.org/Documents/
Events/2001/RETA5937/New_Delhi, ADB-
Fuel Quality & Alternative Fuels Workshop,
May 2001, New Delhi, India
http://www.adb.org/Vehicle-Emissions,
ADB-Reducción de Emisiones Vehiculares en
Asia
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lity Management District; agencia de control
de contaminación del aire en California del
Sur
http://www.arb.ca.gov, California Air Re-
sources Board
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Transporte de los Estados Unidos, Biblioteca
Nacional del Transporte
http://www.epa.gov/oms, Transporte y Cali-
dad del Aire, Agencia de Protección Ambien-
tal (EPA) de los Estados Unidos
http://www.gein.de/index_en.html, Red Ale-
mana de Información Ambiental
http://www.umweltbundesamt.de/index-
e.htm, Umweltbundesamt
http://www.umweltbundesamt.de/uba-info-
daten-e/daten-e/brennstoffzelle.htm ; estudio
de célula combustible
29
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas en ciudades de desarrollo

Algunas abreviaturas empleadas TWC catalizador de tres vías

UBA Agencia Federal Alemana del Medio
APU unidad de energía auxiliar
Ambiente (Umweltbundesamt)
BET mejores tecnologías existentes
ULEV Vehículo de Emisión Ultra Baja
CNG gas natural comprimido
UMK Conferencia Permanente de
CH4 metano Ministros del Medio Ambiente de
CO monóxido de carbono Alemania (Umweltministerkonferenz)
CO2 dióxido de carbono ZEV Vehículo de Emisión Cero
EURO 1 estándar de emisión 91/441/EEC ZLEV Vehículo de Emisión Nivel Cero
EURO 2 estándar de emisión 94/12/EEC
EURO 3 estándar de emisión 98/69/EC
EURO 4 estándar de emisión 98/69/EC
FC celda de combustible
FCV vehículo con celda de combustible
FTP75 ciclo de conducción de los Estados
Unidos
H2 hidrógeno
HC hidrocarburos
ICE motor de combustión interna
LEV Vehículo de Baja Emisión
mpgge millas por galón de gasolina equiva-
lente
MTBE metil ter-butil éter; un aditivo antide-
tonante sin plomo de la gasolina
NEDC Nuevo Ciclo de Conducción
Europeo
NG(V) gas natural (vehículo)
NMOG gas orgánico no-metano
NMVOC compuestos orgánicos volátiles no-
metano
NOX óxidos de nitrógeno
PAH hidrocarburos aromáticos
policíclicos; una clase de moléculas
orgánicas muy estables compuestas
solamente de carbón e hidrógeno
PM material particulado
PNGV Asociación para una Nueva
Generación de Vehículo
psi libras por pulgada cuadrada
SO2 dióxido de azufre
SOF Fracción Orgánica Soluble; porción
de partículas emitida en el escape
Diesel que puede ser extraída en
solución
SULEV Vehículo de Emisión Súper Ultra
Baja
TLEV Vehículo de Emisión Baja de
Transición
THC total de hidrocarburos

30
Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Dag-Hammarskjøld-Weg 1-5
P. O. Box 5180
65726 ESCHBORN / GERMANY
Phone +49-6196-79-1357
Telefax +49-6196-79-7194
Internet http://www.gtz.de
División 44
Agua, Energía, Transporte

Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad

Módulo 4b
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
visión General del texto de referencia
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte Urbano
Sostenible trata las áreas clave de un marco de
referencia de políticas de transporte urbano para
una ciudad en desarrollo. El Texto de Referencia
está compuesto por más de 31 módulos, mencio-
nados más abajo. También está complementado
por una serie de documentos de entrenamiento y
otros materiales disponibles en http://www.sutp.
org (y en http://www.sutp.cn para los usuarios
chinos).
¿Para quién es?
El Texto de Referencia está dirigido a diseñadores
de políticas en ciudades en desarrollo y a sus
asesores. Esta audiencia está reflejada en el con-
tenido, que provee herramientas para políticas
apropiadas para su aplicación en un rango de
ciudades en desarrollo. El sector académico (p.
ej. universidades) también se ha beneficiado de
este material.
¿Cómo debe usarse?
El Texto de Referencia se puede usar de distintas
maneras. Debe permanecer en un solo sitio, pro-
veyendo los diferentes módulos a funcionarios
involucrados en transporte urbano. El Texto
de Referencia se puede adaptar fácilmente a un
curso de entrenamiento breve, o puede servir
como guía para desarrollar un currículum u
otro programa de entrenamiento en el área del
transporte urbano. GIZ tiene y está elaborando
paquetes de entrenamiento para módulos espe-
cíficos, todos disponibles desde Octubre 2004
desde http://www.sutp.org o http://www.sutp.cn.
¿Cuáles son algunas de las
características clave?
Las características clave del Texto de Referencia
incluyen:
„„Una orientación práctica, enfocada en las
buenas prácticas de planificación y regulación
y ejemplos exitosos en ciudades en desarrollo.
Los colaboradores son expertos líderes en su
„„
campo.
Un diseño en colores, atractivo y fácil de leer.
„„
Lenguaje no técnico (dentro de lo posible),
„„
con explicaciones de los términos técnicos.
Actualizaciones vía Internet.
„„
¿Cómo consigo una copia?
Se pueden descargar versiones PDF de los
módulos desde la sección de documentos de
nuestros dos sitios web. Debido a la actuali-
zación constante de los módulos, ya no hay
ediciones impresas disponibles en idioma inglés.
Una versión impresa de 20 módulos en chino
se vende en China a través de Communication
Press. Cualquier pregunta con respecto al uso
de los módulos se puede dirigir a sutp@sutp.org
o transport@giz.de.
¿Comentarios o retroalimentación?
Sus comentarios y sugerencias sobre cualquier
aspecto del Texto de Referencia son bienvenidos,
a través de e-mail a sutp@sutp.org y
transport@giz.de, o por correo a:
Manfred Breithaupt
GIZ, Division 44
P. O. Box 5180
65726 Eschborn, Alemania
Más módulos y recursos
Se anticipan más módulos para las áreas de Efi-
ciencia energética para el transporte urbano e Inte-
gración de transporte público. Se están desarro-
llando recursos adicionales, y están disponibles
los CD-ROMs y el DVD de fotos de Transporte
Urbano (algunas fotos están disponibles en
nuestra galería de fotos en http://www.sutp.org).
También encontrará enlaces relevantes, referen-
cias bibliográficas y más de 400 documentos y
presentaciones en http://www.sutp.org, (http://
www.sutp.cn para usuarios de China).
Módulos y colaboradores
(i) Visión general del Texto de Referencia y temas
transversales sobre transporte urbano (GTZ)
Orientación institucional y de políticas
1a. El papel del transporte en una política de
desarrollo urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de transporte urbano
(Richard Meakin)
1c. Participación del sector privado en la provisión
de infraestructura de transporte urbano
(Christopher Zegras, MIT)
1d. Instrumentos económicos
(Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre
transporte urbano sostenible
(K. Fjellstrom, GTZ; Carlos F. Pardo, GTZ)
1f. Financiación del transporte urbano sostenible
(Ko Sakamoto, TRL)
1g. Transporte urbano de carga para ciudades en
desarrollo
(Bernhard O. Herzog)
Planificación del uso del suelo y gestión
de la demanda
2a. Planificación del uso del suelo y transporte
urbano
(Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Gestión de la movilidad
(Todd Litman, VTPI)
2c. Gestión de estacionamientos: una contribución
hacia ciudades más amables (Tom Rye)
Transporte público, caminar y bicicleta
3a. Opciones de transporte público masivo
(Lloyd Wright, ITDP; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Sistemas de bus rápido (Lloyd Wright, ITDP)
3c. Regulación y planificación de buses
(Richard Meakin)
3d. Preservar y expandir el papel del transporte no
motorizado (Walter Hook, ITDP)
3e. Desarrollo sin automóviles
(Lloyd Wright, ITDP)
Vehículos y combustibles
4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más
limpios (Michael Walsh; Reinhard Kolke,
Umweltbundesamt – UBA)
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de
seguridad (Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
(Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj
Auto)
4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
4e. Sistemas de transporte inteligentes
(Phil Sayeg, TRA; Phil Charles, University
of Queensland)
4f. Conducción racional (VTL; Manfred
Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
Impactos en el medio ambiente
y la salud
5a. Gestión de calidad del aire
(Dietrich Schwela, World Health
Organization)
5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock,
GRSP)
5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
5d. El MDL en el sector transporte
(Jürg M. Grütter, Grütter Consulting)
5e. Transporte y cambio climático (Holger Dalk-
mann; Charlotte Brannigan, C4S)
5f. Adaptación del transporte urbano al cambio
climático (Urda Eichhorst, WICEE)
5g. Transporte urbano y salud
(Carlos Dora, Jamie Hosking,
Pierpaolo Mudu, Elaine Ruth Fletcher)
Recursos
6. Recursos para formuladores de políticas
públicas (GTZ)
Asuntos sociales y temas transversales
en transporte urbano
7a. Género y transporte urbano:
inteligente y asequible
(Mika Kunieda; Aimée Gauthier)
i
Sobre el autor
Reinhard Kolke es un ingeniero en medio
ambiente y ciencias de la energía. De 1993
a 2004, ha trabajado en la Agencia Federal
Alemana del Medio Ambiente (UBA) como
experto en reducción de emisiones y eficiencia
de combustible en el tráfico vial. Además de
sus tareas en la Agencia Federal Alemana del
Medio Ambiente, fue enviado en comisión al
Ministerio Federal para el Medio Ambiente y
tuvo una función como asesor para la Comisión
Europea en los países de adquisición Lituania
y Estonia. En 2004, obtuvo un Doctorado en
Ingeniería de la facultad de Ingeniería Mecá-
nica en la Universidad Otto-von-Guericke en
Magdeburg. Entre 2004 y 2007, el Dr. Rein-
hard Kolke lideró el departamento de investi-
gación y desarrollo en HJS Fahrzeugtechnik
GmbH & Co KG en Menden (Sauerland), una
compañía mediana que desarrolla, produce y
distribuye sistemas de purificación de gases de
escape y filtros de partículas diesel. En 2007, el
Dr. Reinhard Kolke se convirtió en Director
de la unidad estratégica de negocios Pruebas y
Asuntos Técnicos de ADAC. Para beneficio de
los consumidores, ADAC conduce pruebas de
choque, pruebas de emisiones y control de pro-
ducto usando dispositivos y tecnología punta.

ii
Módulo 4b
Inspección, Mantenimiento
y Revisiones de Seguridad
Descargo de responsabilidad
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones
expresados en este documento están basados en
la información compilada por GIZ y sus consul-
tores, socios y contribuyentes con base en fuentes
confiables. No obstante, GIZ no garantiza la
precisión o integridad de la información en este
libro y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.
Derechos de autor
Se permite la reproducción, total o parcial, por
razones educacionales o sin ánimo de lucro, de
esta publicación sin la autorización especial del
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cuando la fuente sea citada. La GIZ agradece
recibir una copia de cualquier publicación que
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Revisión de 2005: apoyado por Frank Dursbeck
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Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
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65726 Eschborn, Alemania
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División 44 – Agua, Energía, Transporte
Proyecto sectorial:
«Servicio de Asesoría en Política de Transporte»
Por encargo de:
Ministerio Federal de Cooperación Económica y
Desarrollo de Alemania (BMZ)
División 313 – Agua, Energía, Desarrollo Urbano
BMZ Bonn
Dahlmannstraße 4
53113 Bonn, Alemania
BMZ Berlin | im Europahaus
Stresemannstraße 94
10963 Berlin, Alemania
http://www.bmz.de
Gerente: Manfred Breithaupt
Editorial: Stefan Belka
Foto portada: Frank Dursbeck
Estación de pruebas en Santiago de Chile, 2002
Traducción: Esta traducción ha sido realizada por Laura
Varano. GIZ no puede ser responsable por esta
traducción o por errores, omisiones o pérdidas
que emerjan de su uso.
Diagramación: Klaus Neumann, SDS, G.C.
Edición: Este módulo es parte del Texto de Referencia
sobre Transporte Urbano Sostenible para
Formuladores de Políticas Públicas de Ciudades
en Desarrollo, revisión Julio de 2011.
Eschborn, Diciembre de 2011
(Primera Edición de 2002)
iii
 RESUMEN

1. Mirada general  1

2. Introducción  2
2.1 Requisitos generales para I/M  3
2.2 Estado del arte y desafíos  4
2.3 I/M centralizado vs. I/M descentralizado  4

3. Regulaciones de I/M y revisiones de seguridad y licitaciones  6

3.1 Potencial para ingresos gubernamentales: I/M por el sector privado…  6
3.2 Pruebas de I/M en la calle  7

4. Requisitos técnicos y estándares  8

4.1 Número y dimensión de las instalaciones de inspección  8
4.2 Inspección automática versus inspección manual  8
4.3 Instalación de inspección móvil  9
4.4 Entrenamiento para el contratista y el personal de I/M  9
4.5 Ejecución de pruebas de revisiones de seguridad  10
4.6 Costo del equipo de pruebas  12
4.7 Datos requeridos para I/M  13
4.8 Inspecciones de vehículos a gas natural  14
4.9 Establecimiento de procedimientos y estándares I/M  15
4.10 Frecuencia de pruebas  17

5. Estudios de caso de inspección y mantenimiento  19

5.1 Santiago de Chile  19
5.2 El nuevo sistema de inspección vehicular en Costa Rica  21

6. Requerimientos de I/M y pruebas de motocicletas  23

6.1 Introducción  23
6.2 Controlando la contaminación de motocicletas  24
6.3 Pruebas de emisiones y seguridad para motocicletas  24
6.4 Pruebas de ruido para motocicletas  25

7. Herramientas de soporte técnico de I/M  27

7.1 DAB para I/M  27
7.2 Sensor remoto para I/M  28

8. Control de calidad  30

9. Conclusiones  33

10. Referencias  34
10.1  Páginas web e información adicional  34
10.2 Bibliografía  35

iv
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad
„„
1. Mirada general
La seguridad y las mejoras en las emisiones son
los principales desafíos para una flota vehicular
en aumento en países en desarrollo. Mientras
que el gobierno puede establecer estándares
„„
para automóviles seguros, limpios y eficientes en
combustible, solo un esquema eficiente de Ins-
„„
pección y Mantenimiento (I/M) puede mante-
ner los niveles de seguridad (p. ej. frenos, luces,
chasis) y las emisiones bajas (p. ej. pruebas de
„„
gases de escape, chequeos DAB).
Las siguientes recomendaciones de un importante
taller en Chongqing, China (Strengthening Vehicle
Inspection y Maintenance, 7 – 9 Nov. 2001, http://
citiesact.org/cleanairinitiative/portal/node/2988)
que involucró ciudades en desarrollo en Asia
resumen los principales aspectos de la introduc-
ción de un programa eficiente de inspección y
mantenimiento (I/M):
„„ Los gobiernos deben anunciar con suficiente
anticipación el plan para ajustar los estánda-
res de emisiones para vehículos nuevos (p. ej.
Euro 3 y 4), así como para introducir un pro-
grama de I/M.
„„ Usualmente es mejor adoptar estándares que
no se cumplen en un 20 – 25% de la flota
vehicular y gradualmente estrechar los están-
dares a medida que mejoran la industria de
servicios y las prácticas de mantenimiento.
„„ Los sistemas de I/M centralizados donde la fun-
ción de inspección está separada de la función
de mantenimiento han producido los mejores
resultados con respecto a eficiencia y fraude.
„„ En la definición de la estructura de un sis-
tema de I/M, debe mantenerse un cuidadoso
y expedito diálogo entre todos los involu-
crados relevantes, especialmente el gobierno
nacional, las autoridades públicas regionales
y sus organizaciones asistentes.
La efectividad de los programas voluntarios es
limitada, dado que se espera que el dueño del
vehículo pague la inspección. Hay necesidad
de un marco legal de I/M desde el gobierno
nacional y las autoridades públicas regionales.
Los sistemas de I/M deben, idealmente, ser
regulados en un marco nacional.
En relación al sector de reparaciones, los
fabricantes pueden jugar un papel impor-
tante dando entrenamiento.
Los factores más importantes para el éxito de
I/M son el apoyo de los actores involucrados
en la toma de decisiones y la capacidad de
las instituciones para gestionar y regular el
sistema.
Una nota sobre terminología
„„
Revisiones de seguridad se refiere a la
combinación de inspección y manteni-
miento y pruebas de seguridad.
„„
Seguridad se refiere a aspectos no rela-
cionados con emisiones, tales como frenos,
luces y dirección.
„„
Inspección y mantenimiento (I/M) se
refiere a controles y reparaciones de dispo-
sitivos relacionados con emisiones de con-
taminantes. Es recomendable, sin embargo,
que el I/M se implemente junto con pruebas
de seguridad.
I/M + Seguridad = Revisiones de seguridad
Con base en el uso común (¡pero con el riesgo
de alguna confusión!), en este módulo revisio-
nes de seguridad es frecuentemente utilizado
intercambiablemente con I/M e I/M y revisiones
de seguridad.
1
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
2. Introducción
Los instrumentos para controlar emisiones
basados en el mercado deben incorporar el
principio de «contaminador paga» para propor-
cionar incentivos para reducir la contaminación
ambiental. Los impuestos diferenciales y otros
incentivos deben animar a los dueños y ope-
radores de vehículos a usar vehículos menos
contaminantes. Sin embargo, además de estos
incentivos también es necesario tomar medidas
más estrictas para comunicar el mensaje «conta-
minador paga» a todos los conductores.
Para mejorar la calidad del aire a través de medi-
das técnicas, se necesitan estrategias efectivas
para la reducción de emisiones en el transporte
urbano. Para los formuladores de políticas, uno
de los desafíos más importantes en la lucha
contra la contaminación ambiental en el sector
del tráfico es reemplazar los vehículos anti-
guos, altamente contaminantes, por tecnologías
nuevas de bajas emisiones. Por esta razón, las
estrategias de corto y mediano plazo deben estar
Fig. 1
enfocadas en:
Reducción de emisiones
1. Estándares de calidad de combustibles;
posible a través de
2. Programas de reacondicionamiento para vehí-
I/M, para vehículos
sin y con convertidor culos antiguos;
catalítico de tres vías. 3. Inspección, mantenimiento y revisiones de
Un sistema de I/M seguridad para todos los vehículos.
se enfoca en mejoras Este módulo trata con inspección, manteni-
rápidas en la reducción miento y revisiones de seguridad como un com-
de contaminantes ponente de una estrategia general de reducción
del aire para toda
de emisiones en el transporte urbano. Especial-
la flota vehicular.
RWTÜV
mente en una situación donde los estándares de
100%
80%
60%
40%
20%
0%
CO HC NOX
Básico: vehículos antiguos sin catalizadores de tres vías
Mejoras inmediatas en la flota: I/M para vehículos antiguos (gasolina) sin catalizadores de tres vías
Mejoras a largo plazo en la flota: introducción de los catalizadores de tres vías
2
combustibles o de límites emisiones son bajos o
no se han establecido para todo tipo de trans-
porte urbano, un sistema de I/M o de acon-
dicionamiento para la vía pública efectivo es
una de las formas más importantes de mejorar
tanto la calidad del aire como la seguridad vial
en términos de costo-beneficio. Los programas
de inspección de vehículos pueden mejorar los
niveles de mantenimiento de los vehículos y
también pueden producir un mayor recambio
de vehículos. Esto se debe al hecho de que el
I/M está enfocado a todos los vehículos que
actualmente componen la flota vehicular. El
I/M ayuda a asegurar que todos los dueños de
vehículos hacen mantenimiento a sus vehículos
regularmente, lo que a su vez ayuda a asegurar
que estos vehículos cumplan con los límites de
emisiones. Aunque en el contexto de un país en
desarrollo los límites específicos de emisiones de
los vehículos en un programa de I/M pueden
ser altos comparados con un auto nuevo, el I/M
lleva a reducciones de emisiones que no serían
posibles si los vehículos no son mantenidos e
inspeccionados nunca (ver Figura 1). Un vehí-
culo con mantenimiento apropiado tiene hasta
un 7% menos de consumo de combustible –
dependiendo de los estándares de emisión.
Un enfoque simple de I/M para automóviles
seguros y limpios debe consistir de las siguien-
tes etapas principales, las que son explicadas en
detalle en las siguientes páginas:
„„ Los gobiernos deben restringir sus principales
responsabilidades a determinar un enfoque
general con respecto a:
¾¾ límites de emisiones,
¾¾ definición de requerimientos para inspec-
ciones de I/M para seguridad y emisiones,
¾¾ supervisión del servicio técnico;
„„ El servicio técnico (empresas o agencias de
inspección técnica) debe tener experiencia
por mucho tiempo con I/M en otros países;
los países pueden beneficiarse de proyectos de
cooperación tecnológica con organizaciones
internacionales (p. ej. TUV SUD, DEKRA,
organizaciones de EE. UU.).
„„ El servicio técnico debe ser el ganador de un
procedimiento de licitación independiente y
abierta y ser responsable del funcionamiento
de las inspecciones, bajo la supervisión del
gobierno.
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad

Las pruebas de acondicionamiento para la vía

pública son uno de los mejores métodos para
mejorar la seguridad vial y emisiones en ciuda-
des en desarrollo. El I/M mejora las emisiones y
el consumo de combustible a través de un che-
queo visual y mediciones de emisiones simples o
chequeo DAB en corto tiempo para toda la flota
vehicular, además de un chequeo de seguridad
(p. ej. frenos, luces).

«Las pruebas de acondicionamiento

para la vía pública son uno de
los mejores métodos para mejorar
la seguridad vial y emisiones en
ciudades en desarrollo.»
2.1 Requisitos generales para I/M
En ciudades en desarrollo un pequeño número
de vehículos con frecuencia causan un alto
porcentaje de contaminación ambiental o son
responsables por accidentes causados por fallas
técnicas. Para asegurar la aplicación de un sis-
tema I/M efectivo, debe ser enfocado especial-
mente en el tipo de vehículos identificados como
grandes contaminadores o automóviles inse-
guros. Los programas de I/M dirigidos pueden
mejorar sustancialmente la seguridad y reducir
la contaminación.
Por lo tanto, dependiendo de las características Fig. 2
de la flota, es posible que un país se concentre Surabaya, Indonesia.
en pruebas de I/M y de seguridad para buses Los formuladores de
y vehículos pesados de uso comercial, mien- políticas deben tomar
tras que otros inicialmente se concentran en un enfoque dirigido
I/M para bicicletas. Un enfoque general será el a las regulaciones de
inspección en términos
esquema más efectivo. Por lo tanto, el I/M debe
de contaminantes y
incluir vehículos pesados, buses, automóviles de
tipos de vehículos.
pasajeros comerciales, automóviles de pasajeros
Reinhard Kolke, Abril 2001
privados, scooters y motocicletas.
Un sistema de inspección debe combinar che-
queos I/M de emisiones y de seguridad, y en
conjunto conformar una prueba de revisión de
seguridad. Las pruebas son una combinación de
un simple chequeo visual y pruebas efectuadas
con instrumentos asistidos por computadoras.

«Un sistema de inspección debe

Requisitos regulatorios combinar chequeos I/M de emisiones
El paso principal es el establecimiento de requi-
sitos regulatorios y legales, como base para y de seguridad, y en conjunto
la implementación de un sistema efectivo. Los conformar una prueba de revisión de
requisitos regulatorios abarcan:
seguridad.»
Protección ambiental del vehículo
„„
Emisiones de gases (I/M) Los sistemas de I/M deben ser regulados ideal-
„„
Reducción de pérdida de aceite
mente en un marco nacional. Varios países
„„
Emisiones de ruidos
han optado por delegar la responsabilidad
„„
Otros
de implementación de sistemas de I/M a los
Seguridad y fiabilidad del vehículo gobiernos locales. Esto es factible solamente si la
„„
Sistema de dirección implementación local tiene lugar dentro de un
„„
Sistema de frenos
contexto de un marco nacional de regulación.
„„
Volante y neumáticos
Por lo tanto, los requisitos legales y principios
„„
Sistema de luces
de I/M deben ser definidos e implementados en
„„
Cambios y sistema de transmisión
„„
Chasis y carrocería el ámbito nacional, mientras que la aplicación y
„„
Otros definición de procedimientos detallados pueden
ser parte de la responsabilidad del gobierno local.

3

Convertidores catalíticos
de tres vías
Un convertidor catalítico es
una cámara que convierte
los gases de escape en
gases menos dañinos. Está
incorporado en el sistema
de escape de un vehículo.
En un TWC las emisiones
de hidrocarburos (HC),
monóxido de carbono (CO)
y óxidos de nitrógeno (NOX )
son reducidas u oxidadas
en sus elementos menos
dañinos de dióxido de
carbono, nitrógeno y vapor
de agua.
Fig. 3 y 4
Instalaciones
establecidas para
pruebas en Surabaya,
Indonesia.
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Los estándares para combustibles, como se
discuten en el Módulo 4a: Combustibles y Tec-
nologías Vehiculares más Limpios, son tan impor-
tantes como los estándares de emisiones y los
requerimientos de I/M y deben considerarse en
paralelo con las políticas de I/M.
2.2 Estado del arte y desafíos
En algunos países o ciudades en desarrollo, se
han establecido sistemas de inspección anuales
o semestrales solamente para vehículos comer-
ciales. Aunque estos sistemas algunas veces
son altamente inefectivos, tienen un pequeño
aspecto positivo ya que estos «sistemas estable-
cidos» proveen una infraestructura potencial
de instalaciones de pruebas centralizadas. El
aspecto negativo de muchos de estos sistemas
es que las pruebas actuales efectuadas en estas
instalaciones se realizan mal o no se realizan.
Esto se puede deber a que el equipo de pruebas
es defectuoso o mal mantenido, hay una falta
de protección en contra de fraude o corrupción,
así como también los encargados de efectuar las
pruebas no saben usar el equipamiento debido a
un entrenamiento inadecuado.
Un gran problema, el cual debe ser identificado
y resuelto en muchas ciudades en desarrollo,
es el fraude y la corrupción en los actuales sis-
temas. Solo las medidas efectivas en contra de
esto pueden asegurar que todos confíen en el
sistema. Dichas medidas se describen en este
módulo.
Las instalaciones establecidas están disponibles…
Reinhard Kolke
4
2.3 I/M centralizado vs. I/M
descentralizado
Con frecuencia la implementación de un sistema
de pruebas de I/M descentralizado puede pare-
cer, inicialmente, una alternativa atractiva para
los formuladores de políticas en las ciudades en
desarrollo. Las reparaciones y pruebas (inspec-
ción y mantenimiento) son efectuadas en talle-
res privados e instalaciones de concesionarios
privados, los cuales se benefician con el negocio
de nuevas inspecciones y reparaciones. Los que
proponen dichos sistemas, con frecuencia dicen
que a través de un sistema descentralizado el
gobierno puede ahorrar dinero en inversión de
infraestructura.
Pero las estaciones de pruebas y reparaciones
tienen un rango de desventajas para todos los
actores involucrados:
„„ No existe ningún estándar en estos sistemas
descentralizados para probar dispositivos y
habilidad de diagnóstico. En Alemania, por
ejemplo, el requerimiento de inspección para
un mismo automóvil puede cambiar de un
taller a otro, los cuales pueden usar diferentes
equipos para las pruebas.
„„ Hay diferencias en el entrenamiento de los
mecánicos («habilidades de diagnóstico»).
„„ Hay estudios que muestran que el I/M des-
centralizado es menos (o nada) efectivo en la
reducción de emisiones comparado con un
sistema centralizado.
„„ La inspección en talleres descentralizados
tiene mayor costo para el propietario del
vehículo que en un taller centralizado con
instalaciones solo de pruebas. El conflicto de
…pero tienen equipamiento defectuoso
y un mal funcionamiento.
Reinhard Kolke
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad
intereses entre la inspección por un lado y el
negocio de reparaciones por el otro a menudo
lleva a reparaciones innecesarias y por lo
tanto a costos más altos.
Se debe considerar el alto precio para equipos
„„
que no son usados constantemente en talleres
descentralizados.
Hay una falta de base de datos y sistemas de
„„
información centralizados.
Hay una falta de aceptación por parte de la
„„
comunidad, debido a la falta de confianza en
los resultados de las inspecciones provenien-
tes de talleres.
«Los miembros del Asian
Development Bank Workshop 2001
en Chongqing concluyeron que
sistemas de pruebas y reparaciones
descentralizados han tenido mucho
menos éxito que los sistemas de
I/M solo de pruebas, de un solo
contratista. Los sistemas de pruebas
y reparaciones son muy difíciles
de supervisar y auditar, y se ha
encontrado que son más vulnerables a
la corrupción.»
Un sistema centralizado consistiendo de esta-
ciones solo de pruebas más los talleres existen-
tes para mantenimiento, por otra parte, tiene
muchos beneficios:
„„ Las inspecciones centralizadas permiten a los
gobiernos implementar sistemas de I/M más
efectivamente y en una forma más simple.
„„ El I/M centralizado es menos propenso a la
corrupción.
„„ Los I/M centralizados reducen los costos de
inversión, especialmente si un contratista
lleva a cabo las inspecciones en estaciones
solo de pruebas.
„„ Los I/M centralizados ofrecen nuevos
negocios y oportunidades para talleres
de reparaciones locales para el trabajo de
mantenimiento.
Incluso los llamados «procedimientos de I/M
centralizados» no son completamente centrali-
zados. Aún existe la necesidad de «descentrali-
zar» el mantenimiento y las reparaciones en los
talleres, los cuales necesitan más tiempo que
las líneas de revisión de seguridad en una ins-
talación centralizada, optimizada por tiempo y
costo-efectividad.
Fig. 5
Funcionan mejor los sistemas centralizados solamente para pruebas
Los sistemas centralizados para I/M y revisiones de seguridad o llamados estaciones
solo para pruebas, donde los trabajos de inspección están separados de los de repara-
ción –los cuales pueden ser efectuados por talleres o concesionarios– funcionan mejor.
Incluso en los sistemas centralizados, los contratistas del sector privado están mejor
calificados para implementar sistemas de I/M y acondicionamiento para la vía pública,
que deben ser regulados por el gobierno.
Reinhard Kolke
5
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
3. Regulaciones de I/M y
revisiones de seguridad y
licitaciones
La legislación debe regular lo siguiente:
„„ Definición de los requerimientos de inspección
y mantenimiento para vehículos motorizados;
„„ Licencias y control de estaciones de pruebas
de vehículos del sector privado;
„„ Calificaciones del personal de pruebas;
„„ Características y equipos de las estaciones de
pruebas;
Honorarios de las estaciones de pruebas;
„„
Documentación;
„„
Casos de retiro de licencia tanto de estaciones
„„
de pruebas como de personal;
Aplicación de pruebas en terreno;
„„
„„ Multas por infracción a las condiciones de la
licencia (estaciones, personal).
Dos factores críticos para el éxito del I/M son
el respaldo del formulador de políticas superior y
la capacidad institucional de gestionar y regular
el sistema. Éstos son normalmente débiles en
las ciudades en desarrollo y como consecuencia
resulta un marco regulatorio débil. La financia-
ción inadecuada y la aplicación débil llevan fre-
cuentemente a un sistema plagado de corrupción
y un control de calidad deficiente. En general,
los procedimientos de licitación y aplicación de
pruebas por contratistas privados están a la van-
guardia en países del sur y este de Europa (p. ej.
Lituania, Grecia), en estados de los Estados
Unidos (p. ej. Massachusetts, Colorado) y en
Latinoamérica (p. ej. México, Chile).
3.1 Potencial para ingresos guberna-
mentales: I/M por el sector privado
y procedimientos de licitación
La experiencia alrededor del mundo ha demos-
trado que los gobiernos deben regular los pro-
gramas de I/M, mientras que la implementación
de dichos programas puede ser llevada a cabo
mejor por el sector privado.
El objetivo principal de la licitación es imple-
mentar y aplicar la legislación de acondicio-
namiento para la vía pública, para asegurar
las bajas emisiones y mejorar el consumo del
combustible, así como aumentar la seguri-
dad y confiabilidad. Una posible estrategia a
6
introducir puede ser la introducción de elemen-
tos similares a la Directiva EC 2009/40/EC (ver
http://eur-lex.Europa.eu) relacionada con pro-
cedimientos de inspección y mantenimiento y
pruebas de revisión de seguridad para vehículos
motorizados.
El gobierno nacional debe introducir los reque-
rimientos legales, mientras que los gobiernos
regionales pueden seguir el proceso de licitación,
para identificar a los contratistas privados y apli-
car el procedimiento de I/M.
El procedimiento debe ser eficiente para todo
tipo de vehículos, incluyendo motocicletas, vehí-
culos sin convertidor catalítico, así como vehí-
culos con convertidor catalítico de tres vías y
automóviles diesel. Se establecerán requerimien-
tos adicionales para seguridad y confiabilidad.
Es necesaria una prueba simple para el control
de seguridad y confiabilidad en motocicletas,
porque su proporción en la flota vehicular puede
ser alta, especialmente en Asia.
La combinación de un cargo para pagar el cer-
tificado de emisión y seguridad y un sello con
el costo de la prueba (ver Sección 4.7) para el
test estandarizado de acondicionamiento para
la vía pública, garantiza un ingreso al gobierno
para la financiación de desarrollo adicional. Este
ingreso solo es posible si el acondicionamiento
para la vía pública es implementado en un
sistema centralizado con estaciones exclusivas
para pruebas, con una sola empresa contratista
responsable.
Si se sigue la estrategia de introducir un «módulo
I/M» simple y un «módulo de seguridad y confia-
bilidad» simple centralizados, incluyendo todos
los requerimientos legales y un procedimiento de
licitación, hacer cambios detallados a un módulo
en particular se convierte en un asunto sencillo,
debido a que la infraestructura está establecida y
es fácil de cambiar por el gobierno.
Una posibilidad atractiva para el gobierno es pro-
veer al contratista el terreno para las instalaciones
de pruebas sin costo para éste, con el propósito
de reducir el alto costo de las instalaciones. Esto
se reflejará en un menor costo de las pruebas de
acondicionamiento para la vía pública.
En Kolke (2001) el costo de los procedimientos
fue calculado en líneas generales para Indo-
nesia: un cargo anual por la prueba (vehículos
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad
comerciales) y/o un cargo semestral (p. ej. vehí-
culos privados o vehículos de bajas emisiones) de
USD 10 a 15 debería ser suficiente considerando
tanto la actual voluntad para pagar, como el
costo de las pruebas de aproximadamente USD 5.
Un proceso de licitación debe considerar estos
montos generales para recibir una propuesta de
un contratista interesado. Los proponentes para el
contrato deben entregar una propuesta que puede
incluir la posibilidad de ofrecer una tarifa más
baja por el servicio de revisiones de seguridad.
«Este ingreso [para el gobierno] solo es
posible si el acondicionamiento para
la vía pública es implementado en un
sistema centralizado con estaciones
exclusivas para pruebas, con una sola
empresa contratista responsable.»
La introducción de pruebas de seguridad para
motocicletas tiene el potencial de aumentar la
seguridad, reducir accidentes y aumentar signi-
ficativamente los ingresos públicos. Por lo tanto,
el procedimiento de licitación debe considerar
los tipos particulares de vehículos motorizados y
la composición de la flota vehicular. Los nuevos
procedimientos de pruebas de ruido para moto-
cicletas también deben considerarse (ver Sección
6.4). Para el proceso de licitación y la identifi-
cación del contratista, se requiere un borrador
de propuesta técnica, así como un borrador de
propuesta formal. El borrador de la propuesta
formal especificará el procedimiento a seguir.
El único sistema de I/M útil es uno centrali-
zado, con responsabilidades regulatorias soste-
nidas por el gobierno. Un contratista privado,
como el ganador en un procedimiento de lici-
tación, debe llevar a cabo el procedimiento de
pruebas de revisiones de seguridad. Esto tendrá
como resultado una disminución de costos y
una mayor efectividad del sistema I/M.
3.2 Pruebas de I/M en la calle
Para asegurar que el dueño de un vehículo no
manipule partes relacionadas con emisiones
o seguridad de su vehículo después de haber
pasado el procedimiento de I/M y de revisión
de seguridad, la legislación debe considerar
inspecciones aleatorias en la calle. Las inspeccio-
nes en la calle deben realizarse aleatoriamente
por el contratista, con el fin de evitar malenten-
didos. El contratista para las pruebas de revisión
de seguridad debe ser diferente al contratista
para las inspecciones en la calle debido a un
posible conflicto de intereses. Además, las ins-
pecciones en la calle también pueden ser lleva-
das a cabo por organizaciones gubernamentales
para obtener más información y conocimientos
prácticos sobre inspecciones vehiculares.
La financiación de estas pruebas adicionales con
el apoyo de la policía debe ser considerada en el
cálculo de los montos que se requieren para las Fig. 6 y 7
pruebas. Se recomienda que debe comprobarse Desempeño de
que un número de hasta el 10% de los vehículos pruebas en la calle.
chequeados cada año sean controlados por ins- Bureau of Automotive Repair
pecciones vehiculares en la calle, para ayudar a
asegurar que todos los dueños de vehículos efec-
túan las pruebas.
Los programas en la calle son difí-
ciles de controlar y supervisar
y están más expuestos a la
corrupción que las pruebas de
I/M efectuadas en estaciones
fijas. Las pruebas en la calle,
sin embargo, pueden comple-
mentar un sistema de I/M más
completo. Las pruebas en la
calle pueden ayudar a asegurar
que todos los vehículos cum-
plen siempre con los estándares
de seguridad y los requerimien-
tos de I/M (ver Sección 8).
7
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
4. Requisitos técnicos y
estándares
Cuando se introduce un sistema de inspección
técnica, debe tomarse en cuenta la condición
general de los vehículos en uso. Como una regla
general esto significa que los requerimientos
para la inspección de los vehículos deben ser
mínimas en el inicio.
El alcance de la inspección debe, sin embargo,
asegurar que las emisiones y las partes más
importantes del vehículo relacionadas con la
seguridad (p. ej. frenos, dirección y luces) estén
cubiertas. Los estándares de inspección pueden
entonces elevarse en una fecha posterior sin
modificar el sistema de inspección con el obje-
tivo de cumplir el estándar internacional.
Las especificaciones, como se resumen en los
siguientes párrafos, deben asegurar que la intro-
ducción de I/M y acondicionamiento para la
vía pública alcanzarán las cifras de reducción
de emisiones, requerimientos de ambiente y de
seguridad. Un sistema modular puede exten-
derse paso a paso para alcanzar los requerimien-
tos de cambios en los combustibles y tecnologías
Fig. 8 automotrices, y para requerimientos ambientales
Estructura de una adicionales.
planta de I/M y para
pruebas de seguridad.
Reinhard Kolke
Entrada
Planta Seguridad
I/M y fiabilidad
Seguridad, luces, parachoques, frenos, …
Vehículo
equipo de I/M
Salida
8
4.1 Número y dimensión de las
instalaciones de inspección
Las estaciones de inspección vehicular centra-
lizadas son la mejor solución para inspecciones
vehiculares periódicas. El tamaño y cantidad
de líneas de inspección requeridos en dichas
instalaciones estará basado, principalmente, en
el volumen de inspecciones esperadas, pero tam-
bién en los siguientes factores:
„„ Intervalos de inspección para diferentes tipos
de vehículos;
„„ Número de inspecciones por línea y por día;
„„ Experiencia del personal;
„„ Análisis de existencias de vehículos;
„„ Condición técnica y edad de los vehículos;
„„ Cantidad de días hábiles por año;
„„ Tasas de crecimiento de la flota a ser
inspeccionada;
„„ Tasas de fracasos y re-inspecciones.
Una vez que se ha determinado la cantidad pro-
medio de instalaciones de pruebas requeridas,
deben determinarse factores adicionales para
identificar las instalaciones de pruebas apropia-
das, los cuales incluyen:
Tamaño de los terrenos disponibles;
„„
Posibles ruidos de los vehículos en pruebas;
„„
„„ Redes de caminos en el área de los sitios
planeados;
„„ Acceso para vehículos pesados;
„„ La ubicación no debe estar en áreas
residenciales;
„„ Conexión con arterias importantes;
„„ Accesibilidad para los clientes;
„„ Disponibilidad de electricidad, agua, etc.
4.2 Inspección automática versus
inspección manual
El diseño de un taller de inspección depende del
tamaño, el equipo y el número de vehículos que
debe recibir.
En general, el proceso completo de acondicio-
namiento para la vía pública y pruebas de emi-
siones debe ser controlado automáticamente por
una computadora. El inspector no debe tener la
posibilidad de cambiar a modos manuales para
hacer que un vehículo pase la inspección. Por
lo tanto, un I/M efectivo necesita decisiones de
pasar/no pasar completamente automatizadas.
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad

El control automático puede reducir significa-

tivamente el fraude y la corrupción, aunque se
requieren instrumentos de inspección y sistemas
de computadoras más caros, incluyendo el soft-
ware necesario. Deben considerarse también las
condiciones climáticas (temperatura, humedad,
etc.). Un sistema «semi-automático» incluyendo
algunos aspectos «automáticos», tal como una
prueba de frenos semi-automática, una base
de datos computarizada y un almacenamiento
completamente automático de datos e impre-
sión de certificados será apropiado para muchos
países en desarrollo.
Basado en la experiencia de servicios técnicos
en Europa, los siguientes son los requerimientos
mínimos de personal de una instalación estacio-
naria con una línea de inspección:
„„ 1 jefe de estación; con socios locales y operación de las instalacio- Fig. 9
„„ 3 técnicos; nes de inspección. Si un contratista internacio- Un centro modular de
„„ 1 administrador. nal es parte de un contrato de I/M y de revisio- control de emisiones
nes de seguridad, su tarea más importante es la en Alemania.
4.3 Instalación de inspección móvil operación de las instalaciones de inspección con Reinhard Kolke, 2001

un personal local entrenado adecuadamente.

En áreas rurales con un pequeño número de
vehículos, existen dos posibilidades de tratar los El contratista tiene que ser responsable de la ins-
vehículos que no contribuyen significativamente pección de todo tipo de vehículos, incluyendo:
a la contaminación general o problemas de segu-
Inspección Un solo procedimiento de
ridad. La primera posibilidad es eximir a estos estándar inspección estándar para todos
vehículos en áreas rurales, que debe ser conside- los vehículos de una región
rada en países en desarrollo. Otra posibilidad es Trato Tratamiento equitativo para
usar una estación móvil de pruebas. equitativo todos los clientes a través de
una aplicación estándar de la
Una estación móvil de pruebas solamente es regulación
posible si el costo de cada prueba no será mayor Entrenamiento Entrenamiento uniforme del
que en un sistema centralizado. uniforme del personal para cada tipo de
Otra posibilidad es usar talleres apropiados y personal tarea requerida
realizar las pruebas en presencia de un inspector Calidad y Cumplimiento de un nivel
seguridad uniforme de calidad y
autorizado. Esta puede ser una solución si las
seguridad
áreas rurales no son de fácil acceso (p. ej. por
Uso uniforme Adquisición uniforme de datos
malas condiciones viales o falta de conexiones de los datos y procesamiento de datos para
viales aceptables). entregar estadísticas de control
de emisiones y seguridad de
tránsito
4.4 Entrenamiento para el contratista y
Ajuste de Ajustes continuos y uniformes
el personal de I/M estándares de los estándares de
Una empresa conjunta de contratistas autoriza- de inspección inspección debido a cambios
en los requerimientos, flota
dos, nacionales o internacionales con personal vehicular y estándares de
local o con un contratista local puede hacer combustibles
cumplir las regulaciones legales en un corto
tiempo. El contratista autorizado, nacional o El contratista debe ofrecer entrenamiento regu-
internacional, tiene que ser responsable de todos lar al personal para las pruebas de emisiones y
los aspectos de la planificación, construcción pruebas de seguridad, para garantizar que dicho

9
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Prueba de emisiones (ambiental)

Un sistema computarizado reduce la manipu-
lación de las pruebas de emisiones, porque los
datos no pueden anotarse manualmente en el
certificado impreso por computadora.

Pruebas ambientales visuales

La prueba ambiental visual consiste en:
„„ Pérdidas de aceite;
„„ Sistemas de gases de escape.
La inspección visual asegura que:
„„ No hay fugas en el sistema de gases de escape;
Fig. 10 personal sea experto en su campo. Por otro „„ No hay fugas de aceite;
lado, el especialista entrenado debe tener una „„ Si es aplicable, el sistema de control de emi-
Una estación móvil de
pruebas en Alemania. visión general de la estructura de la inspección siones está presente.
RWTÜV del motor de un vehículo. Esto debe permitir-
les entender los principios dentro de los que se
desarrolla su trabajo y permitirles comunicar al
cliente los beneficios de la inspección y manteni- Representación de una prueba de emisiones
Reinhard Kolke
miento de sus vehículos.
Cada persona entrenada debe pasar un examen
al final del curso para demostrar que tiene sufi-
ciente conocimiento y práctica, para ser recono-
cido como un experto en pruebas vehiculares.
La persona entrenada debe recibir un carné
demostrando que ha pasado las pruebas. Debe
llevar siempre consigo su carné y presentarlo a
los inspectores gubernamentales si lo requieren.

4.5 Ejecución de pruebas de revisiones

de seguridad
Cada procedimiento de I/M comienza con la Fig. 11
identificación de los datos del vehículo. La iden- Prueba computarizada.
tificación de datos del vehículo consiste en:
„„ Número de placa;
„„ Fabricante del vehículo;
„„ Tipo de vehículo;
„„ Número de identificación del vehículo si está
disponible (en muchos países este número
no existe, especialmente en vehículos más
viejos);
„„ Kilometraje del vehículo.
Las pruebas pueden ser divididas en dos módu-
los principales. El primer módulo es la revisión
de emisiones; el segundo es la revisión de segu-
ridad. Cada módulo consiste en dos pasos: un
chequeo visual y una prueba de mediciones, Fig. 12
usando equipo de pruebas computarizado. Prueba visual.

10
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad

Pruebas de mediciones ambientales facilidad de uso. Está equipado con un medidor

Las pruebas de mediciones ambientales son de: de luz de precisión, visor de espejos y lentes de
Humo de gases de escape (motores diesel); vidrio.
„„
„„ Gases de escape CO/HC/Lambda (motores a El sistema modular de aprobación vehicular es
gasolina); utilizado para controlar los frenos, suspensión
„„ CO2 (para evitar manipulación y asegurar de neumáticos y alineación (desgaste lateral). La
que el sistema de gases de escape no tiene configuración puede ser ajustada a los intereses
pérdidas); específicos y opciones de inversión del centro de
„„ Ruido. servicios. Es posible llevar a cabo una secuencia
de pruebas automáticas. Un operador puede
«Las pruebas pueden ser divididas en hacer la prueba completa. Es fácil de usar para el
cliente con representación gráfica de las pruebas
dos módulos principales. El primer y de los resultados de las mediciones.
módulo es la revisión de emisiones; el El medidor de suspensión de neumáticos
segundo es la revisión de seguridad.» obtiene el valor de contacto con la carretera y
el máximo diferencial entre el lado izquierdo
El módulo de medición de gases de escape opera y derecho del neumático en terreno. Unas
en conjunto con una unidad computarizada.
El módulo no tiene control o elementos de
Controles visuales de seguridad
demostración. Esto es parte de la unidad com-
putarizada. Es capaz de medir CO, CO2, HC y Número de placa y número de identificación del
vehículo
O2 y luego calcula el valor lambda cf. motores a
gasolina. Los valores medidos son transmitidos Faros posteriores y registro de faros
al módulo PC a través de una interfaz en serie. Palanca de freno de mano mecánico
Limpiaparabrisas y limpiadores/Ventilación
El opacímetro registra la opacidad de los gases
Asientos Pedal de freno
de escape de motores diesel. Será ubicado en
el escape para la medición de gases de escape. Prueba de servicio de
Bocina
frenos
El procedimiento consiste en permitir que los
Condición de luces
gases de escape, a través de la sonda de pruebas Vidrios
auxiliares
y manguera de pruebas, entren en la cámara de
Espejos
mediciones bajo su propia presión, es decir, sin retrovisores
Dirección
la asistencia de vacío. La opacidad, entonces,
Cinturones de Puertas/Cerraduras/
será medida de acuerdo con el procedimiento de seguridad Dispositivos antirrobo
absorción. El coeficiente de absorción será deter- Soporte para remolque/
minado a través de la absorción de luz (grado Luces de freno
Acoplados
de opacidad en %) de acuerdo con la llamada Luces laterales Indicadores/«Tell Tales»
ley de Beer Lambert. El equipo de medición de Reflectores Condición de faros
opacidad se conecta a la unidad computarizada
Velocímetro Parachoques
a través de un adaptador guía.
Estribos y escalas
Controles de seguridad Pruebas de seguridad

El segundo módulo, las revisiones de seguridad, Deslizamiento de costado de la rueda delantera

es también una combinación de controles visua-
les y mediciones necesarias. Ambos módulos
combinados –emisiones y seguridad– efectuados
por personal responsable entrenado, permiten
una prueba de revisión de seguridad efectiva.
El dispositivo para centrar los faros tiene una
estructura robusta con medidor de iluminación
y está montado sobre rieles en el suelo para
y de la rueda trasera
Suspensión del eje delantero y trasero
Funcionamiento de frenos de servicio
Desbalanceo de frenos de servicio
Comportamiento de freno de mano
Desbalanceo de freno de mano
Dirección de luces
Dirección de luces
auxiliares

11
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Representación de una prueba de seguridad emisiones y seguridad puede reducirse en su

Reinhard Kolke primera fase a su mínima utilidad. Esto significa
que primero que todo deben efectuarse las prue-
bas principales. Estas podrían ser inspección de
frenos, luces, tablero para seguridad y pérdida
de aceite, y para pruebas ambientales CO y
opacidad bajo condiciones sin carga (aceleración
con transmisión en neutro).

4.6 Costo del equipo de pruebas

El costo del equipo varía de acuerdo con las
especificaciones. Si el gobierno lleva a cabo un
proceso de licitación, que resulta en un contrato,
el costo del equipo no será lo más importante
para el gobierno. Estos montos deben ser cal-
Fig. 13 culados por el contratista caso por caso para
Chequeo visual. informar su oferta. Los resultados dependerán
de varias condiciones límite.
El costo por prueba depende fundamentalmente
de parámetros adicionales al costo del equipo,
tales como el terreno para las instalaciones,
construcción, contratación y entrenamiento de
personal. Mientras que el costo de las instalacio-
nes para inspección depende del costo local del
terreno y puede reducirse si el gobierno aporta
terrenos públicos o instalaciones para las prue-
bas, el costo de recursos humanos depende los
niveles regionales de salarios.

Fig. 14
Prueba de medición (revisión de luces).

evaluaciones adicionales ayudan a mostrar el

valor de contacto teórico con la carretera y
miden el coeficiente de absorción. El valor de
contacto con la carretera es la menor fuerza de
contacto del neumático que se produce durante
el procedimiento de la prueba.
El dinamómetro de frenos mide las caracterís-
ticas de la fuerza de freno dependiendo de la
fuerza del pedal o tiempo, resistencia de roda-
miento, ovalización y diferencial de fuerza de
freno. El conjunto de pruebas de deslizamiento
es una unidad de una pieza y se ubica a nivel
Fig. 15
del suelo.
Una variedad de equipos de
Si el I/M y las revisiones de seguridad se pruebas de un fabricante.
introducen por primera vez, el módulo para BOSCH

12
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad

4.7 Datos requeridos para I/M Placas y autoadhesivos de I/M

En muchos países en desarrollo, las bases de

datos existentes son inadecuadas. Se necesitan
datos confiables. Esto incluye información sobre
las características de la flota, tal como número
de vehículos, edad, tipo de motor y emisiones,
que deben registrarse en una base de datos
central computarizada. Esta base de datos cen-
tralizada debe ser adaptada con los datos actua- Fig. 16
lizados de las pruebas de I/M e inspecciones de Fijación simple;
acondicionamiento para la vía pública. manipulación simple.
Reinhard Kolke
Un sistema de I/M y de revisiones de seguridad
efectivo debe estar conectado un sistema de
registro periódico (usualmente anual) efectivo
para asegurar la conformidad del sistema. Otra
conexión es necesaria a un certificado oficial
de I/M y revisiones de seguridad, donde solo al
personal del contratista autorizado le está per-
mitido firmar y donde el personal es responsable
de esto, incluyendo consecuencias en caso de
manipulación. Fig. 17
Sello inviolable;
Para reducir el peligro de fraude y corrupción, es manipulación
necesario registrar algunos datos básicos durante imposible.
la inspección (véase Sección 4.5). Reinhard Kolke

Fig. 18
Sistema de dos
combustibles
GNC/gasolina.
Cambio Gas/Gasolina Volvo

MCM (Módulo de control del motor)

Inyectores de gas

Regulador de presión

Cilindros de gas bajo piso

Estanque de gasoline

Cilindros de gas bajo piso Distribuidor

de gas

Volvo S80

13
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Estos datos, incluyendo el certificado de I/M

«La computarización de la y de acondicionamiento para la vía pública
certificación, I/M y revisiones de con una aprobación, deben requerirse para un
seguridad es un modo efectivo para registro periódico. La computarización de la cer-
tificación, I/M y revisiones de seguridad es un
disminuir los problemas de fraude y modo efectivo para disminuir los problemas de
corrupción.» fraude y corrupción. Esta ha sido, por ejemplo,
la experiencia en Ciudad de México.
Estos datos normalmente incluyen información
relacionada con el vehículo y el propietario, tal 4.8 Inspecciones de vehículos a gas
como:
Vehículo: • licencia y número de placa
natural
• fabricante y modelo Las pruebas de seguridad y emisiones para vehí-
• año de fabricación culos a Gas Natural Comprimido (GNC) así
• número de identificación de chasis como vehículos a Gas Licuado de Petróleo (GLP)
• número de identificación de motor son similares a las de los vehículos con motor a
• número de identificación del gasolina. Para las pruebas de seguridad de vehí-
vehículo culos a gas, se necesitan pruebas de seguridad
• sistema de control de emisiones de adicionales de los sistemas de gas. Si el vehículo
gases de escape está equipado con un sistema de GNC o GLP
(con o sin sensor lambda) adicional así como de un sistema a gasolina (sis-
Propietario: • nombre tema bivalente) la prueba de emisiones debería
• dirección hacerse para ambos tipos de combustible usados.

Cuadro 1: Estándares de emisión para nuevos vehículos livianos

http://citiesact.org/cleanairinitiative/portal/system/files/documents/17_roadmap_to_cleaner_fuels_and_vehicles_in_asia.pdf, accessed 13 May 2011

País 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18
Unión Europea E 1 Euro 2 Euro 3 Euro 4 Euro 5 Euro 6
Hong Kong, RPC Euro 1 Euro 2 Euro 3 Euro 4 Euro 5
Corea del Sur Euro 4 Euro 5
RPCa Euro 1 Euro 2 Euro 3 Euro 4
RPCe Euro 1 Euro 2 Euro 3 Euro 4 Euro 5
Taipéi, China US Tier 1 US Tier 2 Bin 7f
Singapura Euro 1 Euro 2
Singapurb Euro 1 Euro 2 Euro 4
Indiac Euro 1 Euro 2 Euro 3
Indiad E 1 Euro 2 Euro 3 Euro 4
Tailandia Euro 1 Euro 2 Euro 3 Euro 4
Malasia Euro 1 Euro 2 Euro 4
Filipinas Euro 1 Euro 2 Euro 4
Vietnam Euro 2 E4
Indonesia Euro 2
Bangladésa Euro 2
Bangladésb Euro 1
Pakistán Euro 2a Euro 2b
Sri Lanka Euro 1
Nepal Euro 1

Notas:
*El nivel de adopción varía de país a país, aunque la mayoría están basados en los estándares de emisión Euro;
a) – Gasolina; b) – Diesel; c) – En todo el país;
d) – Delhi, Mumbai, Kolkata, Chennai, Hyderabad, Bangalore, Lucknow, Kanpur, Agra, Surat, Ahmedabad, Pune and Sholapur; Otras ciudades de la India están en el Euro 2;
e) – Pekín [Euro 1 (enero 1999); Euro 2 (agosto 2002); Euro 3 (2005); Euro 4 (1 marzo 2008); Euro 5 (2012)], Shanghai [Euro 1 (2000); Euro 2 (marzo 2003);
Euro 3 (2007); Euro 4 (2010)] and Guangzhou [Euro 1 (enero 2000); Euro 2 (julio 2004); Euro 3 (septiembre-octubre 2006); Euro 4 (2010)];
f ) – Equivalente a los estándares de emisión Euro 4
Fuente: CAI-Asia. Junio de 2010. Estándares de emisión para nuevos vehículos de carga ligera

14
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad

4.9 Establecimiento de procedimientos y

I/M procedimientos de pruebas
estándares I/M
Existen tres planteamientos principales en esta-
blecimiento de estándares: europeo, americano Prueba sin carga Prueba Prueba
y japonés. La mayoría de los países en la región de plena carga de carga transiente
asiática se han inclinado por los estándares euro- 1. Sólo emisión 1. Equipo de emisión 1. Equipo de emisión
equipo de prueba 2. Dinamómetro 2. Dinamómetro rodante
peos para los automóviles y camiones nuevos,
rodante con carga 3. Prueba de ciclo
dependiendo en gran parte de la Comisión
de conducción
Económica para Europa de las Naciones Unidas
(ECE) (ver Cuadro 1). En referencia a vehículos Prueba ASM
Prueba en ralentí
de dos y tres ruedas, sin embargo, los estándares o en ralentí alto
(Modo de Simulación Prueba IM 240
adoptados por India, Tailandia, Taipei y China de Aceleración)
se ven como los más avanzados. El ajuste de los Prueba en ralentí
estándares de emisiones para vehículos nuevos VdTÜV TÜV / MODEM
o en ralentí alto
50 km/h – 7 kW ciclos de conducción
debe estar seguido de un ajuste de los estándares + Prueba Lambda
de I/M para estos modelos más nuevos.
El establecimiento de estándares de I/M debe (…) (…) BAR 31
consistir de dos etapas. La primera etapa es la
identificación y definición de los procedimientos
de pruebas; la segunda etapa es la definición de
la cual incluye una curva de conducción en el Fig. 19
estándares para pruebas de emisiones.
dinamómetro rodante. Procedimientos
de prueba I/M.
Procedimientos de pruebas de I/M
Estándares de emisiones de I/M
Los procedimientos de pruebas de I/M pueden
dividirse en tres diferentes áreas (ver Figura 19). El Cuadro 2 muestra una lista de los límites de
La manera más simple de llevar a cabo una emisiones de I/M, aplicables en diversos países
prueba de I/M es una prueba corta sin carga de Asia. En general, establecer estándares puede
(p. ej. detenido a 800 rpm o una prueba de emi- resultar en dos situaciones problemáticas:
siones en detención altas a 2.500/2.800 rpm). El 1. Los estándares fijados son muy estrictos y la
bajo costo de este procedimiento es una ventaja, mayoría de los vehículos fallan, haciendo una
pero los problemas causados por la baja costo- mayor presión en el sector de servicio, la capa-
efectividad son una desventaja. En particular, cidad del programa de inspección, dueños de
cuando un vehículo falla la prueba de I/M aun vehículos, así como siendo políticamente inacep-
teniendo bajas emisiones en general, esto pro- table (error de comisión).
duce un alto costo. Pero el procedimiento para 2. Los estándares establecidos son muy poco rígidos,
la prueba debe ser lo suficientemente bueno para lo que resulta en un pequeño beneficio para
que los vehículos con altas emisiones en realidad el programa y decae el apoyo público (error de
no puedan pasar la prueba de I/M debido a la omisión).
baja eficiencia del procedimiento de prueba.
Límites de I/M para vehículos a gasolina
Una prueba con el vehículo en ralentí y en
aceleración libre es apropiada para vehículos Para vehículos a gasolina un indicador impor-
con estándar pre-Euro 1, pero las pruebas de tante de emisiones es el monóxido de carbono
carga son más efectivas para los vehículos que (CO). Cualquier prueba de I/M debe basarse
cumplen los estándares de Euro 1. La prueba en principalmente en una prueba de CO, y puede
ralentí puede ser un indicador útil de alta con- extenderse a otros análisis adicionales (p. ej. a
taminación en todas las categorías de vehículos HC). Para vehículos convencionales a gasolina
hasta el estándar Euro 2. Para todos los otros una reducción en el límite de 3,5% v/v a 1,5%
vehículos debe usarse una prueba bajo carga, v/v es posible.
efectuada en un dinamómetro rodante. La Un límite inicial de emisiones en I/M para
mejor opción es una prueba de carga transiente, CO en estado estacionario es suficiente para

15
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Cuadro 2: Estándares de emisiones para vehículos en uso en Asia

Estos estándares en uso deben formar la base de inspecciones rutinarias de vehículos, llevadas a cabo como
parte del Programa de Inspección y Mantenimiento o para el programa de aprensión en la calle.
Cortesía de Asian Development Bank, Policy Guidelines to Reduce Vehicle Emissions in Asia:
Vehicle Emission Standards and Inspection y Maintenance, tal como fue visto en julio de 2005 bajo:
http://www.cleanairnet.org/caiasia/1412/article-58969.html

Diesel Gasolina

Fecha de Humo Fecha de HC

País Prueba País CO% Prueba
efectividad HSU efectividad ppm

Bangladesh — 65 — 24,0 2,0

Bangladesh — Dinámico
g/km g/km
Camboya Actual 50 — Camboya Actual 4,5 10.000 Ralentí

Hong 60 Aceleración libre Bajo ralentí o de

Kong, Actual acuerdo con las
Prueba en bajo en un 0,5 —
China 50 especificaciones
dinamómetro de chasisa del fabricante
India Actual 65 Aceleración libre Hong Kong Actual Alto ralentí, |
= 1±0,03 o de
Indonesia Actual 50 Aceleración libre 0,3 — acuerdo con las
especificaciones
Malasia Actual 50 — del fabricante
Nepalb Actual 65 — India Actual 3,0 Ralentí
Indonesia Actual 4,5 1.200 Ralentí
Pakistán Actual 40 Aceleración libre
Malasia Actual 3,5–4,5 600–800 Ralentí
Filipinas Actual 2,5 m-1 Aceleración libre c Nepal Actual 3,0 1.000 —
Filipinas 2003 2,5 m -1
Aceleración libre d
Pakistán Actual 6,0 — Ralentí
Antes de
PRC Actual 4,5 Rb Aceleración libre Filipinas 4,5 800 Ralentí
enero de 1997
Singapur Actual 50 — Filipinas 1997 3,5 600 Ralentí

Sri Lanka Actual 65 Ralentí Filipinas 2003 4,5 800 Ralentí

PRC a
Actual 4,5 900 Ralentí
Sri Lanka Actual 75 Aceleración libre
PRCb Actual 4,5 1.200 Ralentí
Tailandia Actual 45 Aceleración libre Singapur Actual 3,6–6,0 — Ralentí

Tailandia Actual 35 Cargado Antes de

Sri Lanka 4,5 1.200 Bajo ralentí
1998
Prueba de filtro –
Tailandia Actual 50 Después
aceleración libre Sri Lanka 3,0 1.200 Bajo ralentí
de 1998
Tailandia Actual 40 Prueba de filtro – cargado Antes de
Tailandia noviembre 4,5 600 Ralentí
Vietnam e
Actual 72 Ralentí
de 1993
Vietnamf Actual 85 Ralentí Después de
Tailandia noviembre 1,5 200 Ralentí
Vietnamg 2005 72 Ralentí de 1993
a Para vehículos aprehendidos bajo el programa de Vehículos Chimenea; Propuesto
b Para vehículos fabricados en 1995 y después;
c Para motores aspirados naturalmente; el límite es 2,5 m-1 para motor turbocargado y 4,5 m-1 Vietnamc en diciembre 6,0d 1.500 Ralentí
para un incremento de 1.000 m de elevación; de 2002
d Para motores aspirados naturalmente; el límite es 2,2 m-1 para motor turbocargado y 3,2 m-1
para un incremento de 1.000 m de elevación; Propuesto
Vietnamc 4,5e 1.200 Ralentí
e Aplicable en Hanoi, Ho Chi Minh, Hai Phong, Da Nang; en 2005
f Resto del país;
g El límite es de 50 HSU para vehículos nuevos desde 2005; Propuesto
HSU = unidad de humo Hartdridge; Vietnamc 3,0f 600 Ralentí
m-1 = coeficiente de absorción de luz;
en 2008
Rb = Filtro o unidad de medidor de humo Bosch. a Para vehículos de carga ligera;
b Para vehículos de carga pesada;
c Aplicable en Hanoi, Ho Chi Minh, Hai Phong, Da Nang;
d Resto del país límite CO = 6,5%;
e Resto del país límite CO = 6,0%;

16
f Resto del país límite CO = 4,5%;
CO = monóxido de carbono;
g/km = gramos por kilómetro;
HC = hidrocarburos;
ppm = partes por millón.
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad
vehículos a gasolina sin convertidores catalíticos.
El límite debe ser establecido a valores de 3,5%
v/v (1,5% v/v) en el corto plazo. Los límites de
emisiones para vehículos a gasolina con conver-
tidor catalítico deben ser establecidos a 0,5% v/v
en estado estacionario (ver Cuadro 3).
Límites de I/M para vehículos diesel
Los vehículos diesel altamente contaminantes
emiten una gran cantidad de partículas bajo con-
diciones de alta carga (p. ej. aceleración después
de ralentí). El procedimiento principal usado
para una prueba corta de I/M es la medición de
la opacidad en aceleración libre. En ese caso, el
motor es acelerado con transmisión en neutro
(sin carga) de ralentí hasta la máxima velocidad
(directo a apagado) y se mide la opacidad. Esta
simple prueba sin carga puede identificar los con-
taminantes más importantes, pero está asociada
a muchos errores para automóviles que no pasan
la prueba de I/M pero que no tienen realmente
altas emisiones (error de comisión). Adicional-
mente, no hay correlación entre esta prueba y
otras pruebas transientes o de carga.
Se necesitan requerimientos adicionales para
vehículos diesel en las regulaciones de I/M, para
especificar las condiciones previas y ejecución de
las pruebas.
Para la introducción de I/M de diesel debe
considerarse la baja eficiencia de la prueba de
aceleración libre. Aunque es bien sabido que
una medición continua de opacidad sobre un
ciclo transitorio corto se considera prometedora
cuando el humo es visible, no hay muchos ejem-
plos disponibles que tengan implementado este
procedimiento en una base general.
Algunos países y ciudades lideran el camino con
respecto a pruebas en ciertos tipos de vehículos,
como el Programa de Control de Vehículos Chi-
menea en Hong Kong que involucra pruebas de
humo con dinamómetro para vehículos diesel
ligeros y pesados.
Aunque un límite inicial de opacidad de emi-
siones I/M en aceleración libre parece ser sufi-
ciente para vehículos diesel, el procedimiento de
«aceleración libre» tiene más inconvenientes que
ventajas (ver Cuadro 4).
El límite para el máximo coeficiente de baja
absorción debe ser establecido en el valor del
Cuadro 3: Límites de emisiones de I/M en la
Unión Europea para vehículos a gasolina
Ralentí CO Alto CO1)
Descripción del vehículo
v/v v/v
Automóviles a gasolina convencionales
4,5 % –
fabricados antes de 10/1986
Automóviles a gasolina convencionales
3,5 % –
fabricados después de 10/1986
Todos los modelos con catalizador a 0,5 % 0,3 %
tres vías y control lambda desde los
Automóviles a Gasolina Euro 3 0,3 % 0,2 %
1) Prueba a efectuarse con un mínimo de velocidad ralentí de 2.000 rpm. Lambda: 1 ± 0,03.
Cuadro 4: Límites de emisiones de I/M en la
Unión Europea para vehículos diesel
Descripción del vehículo Opacidad 1)
Límites de aprobación
Todos los vehículos diesel:
+ tolerancia de 0,5 m-1
Alternativamente
Motores diesel de aspiración
2,5 m-1
natural (Diesel sin compresor)
Motores diesel de carga turbo
3,0 m-1
(Diesel con compresor)
Motores diesel Euro 4 1,5 m-1
1) M
 áximo coeficiente de absorción de luz como se define para una prueba de humo
en aceleración libre.
fabricante. Como alternativa, se pueden estable-
cer a 2,0 m-1. Debe darse mayor atención a los
procedimientos de condición previa y ejecución
de las pruebas (restricción del tiempo de acelera-
ción, etc.).
4.10 Frecuencia de pruebas
La especificación de los períodos de pruebas
para las diferentes categorías de vehículos es,
con frecuencia, de gran interés para los formu-
ladores de políticas. Una regla simple es que a
mayor kilometraje anual de un tipo de vehículo,
más corto debe ser el intervalo entre inspeccio-
nes. En la práctica, esto puede significar: prue-
bas anuales para buses, vehículos comerciales
pesados y livianos, pero una prueba semestral
para automóviles privados y motocicletas (ver
Cuadro 5).
Otro asunto a tratar se refiere a la edad en que
los vehículos deben comenzar con las pruebas
17
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Cuadro 5: Frecuencia sugerida para controlar los vehículos

Prueba anual Prueba semestral
Buses
„„ Automóviles privados (con
„„
Vehículos de carga
„„ hasta 8 asientos más el
Taxis
„„ conductor)
Automóviles arrendados (sin conductor)
„„ Motocicletas y otros tipos
„„
Automóviles de escuelas de conducir
„„ de vehículos (excluyendo
Motocicletas y otros tipos de vehículos
„„ vehículos para arriendo al
de arriendo al público público)
Vehículos comerciales;
„„
p. ej. vans, vehículos de carga livianos
Vehículos privados antiguos;
„„
p. ej. más de 25 años

Cuadro 6: Frecuencia de pruebas de revisiones de

y la frecuencia de las pruebas a seguridad (todas las cantidades están
seguir. La estrategia principal expresadas en meses)
debe ser una prueba de emisiones

Prueba inicial para

anual para todos los vehículos sin

vehículos nuevos
convertidor catalítico y para todos
los vehículos con alto kilometraje

seguridad 1)
Pruebas de
Prueba de
emisiones
anual (p. ej. buses, camiones, taxis).
Estos vehículos de «alto kilome-
Programa de vehículos traje» deben ser controlados en Tipo de vehículo
chimenea de Hong Kong pruebas de seguridad anualmente.
Vehículos sin convertidor catalítico de tres vías
El Departamento de
El único tipo de vehículo que debe
Protección Ambiental de ser controlado en forma semes- Vehículos sin convertidor catalítico 24 12 24
Hong Kong (EPD) tiene un tral en las pruebas de seguridad Automóviles de pasajeros para
12 12 12
programa permanente para son los vehículos de pasajeros. En transporte público (taxi, bus)
reconocer los vehículos
otros países se utilizan frecuencias Otros 24 12 12
chimenea y más de 64.000
reportes de vehículos chi-
similares de pruebas (p. ej. estados Vehículos con motor diesel hasta 3,5 t de peso bruto
menea han sido manejados miembros de la Unión Europea, Automóviles de pasajeros 36 24 24
en el 2000. estados de Estados Unidos). En el
Automóviles de pasajeros para uso
Los vehículos deben pasar Cuadro 6 se resumen las frecuen- 12 12 12
público (taxi, bus, renta)
una prueba de humo cias de pruebas recomendadas para Otros 24 12 12
dentro de dos semanas los países en desarrollo; también
desde que han sido reco- Vehículos con motor diesel de más de 3,5 t de peso bruto
aplicables a otros países.
nocidos. Los policías
Todos los vehículos (buses, camiones) 12 12 12
forman parte de quienes
reconocen estos vehículos «Una regla simple es que a Vehículos sin convertidor catalítico de tres vías
y pueden aplicar multas,
mayor kilometraje anual Automóviles de pasajeros 36 24 24
las cuales en el año 2000
aumentaron de USD 450 a Automóviles de pasajeros para uso
de un tipo de vehículo, más público (taxi, bus, renta)
12 12 12
USD 1.000. La policía y las
Oficinas Locales de Control corto debe ser el intervalo Otros 24 12 12
de EPD trabajan en con-
junto para luchar en contra entre inspecciones.» Motocicletas
de los vehículos chimenea Motocicletas con motor a dos tiempos 24 –2) 24
(EPD 2001 cortesía de Las motocicletas también deben Motocicletas con motor a cuatro
Kong Ha; para más infor- ser controladas regularmente, para 24 12 24
tiempos
mación ver http://www.epd.
reducir las emisiones y la cantidad Motocicletas con motor a cuatro
gov.hk/epd/english/envi-
ronmentinhk/air/prob_solu-
de accidentes causados por falta de tiempos, catalizador a tres vías y 24 24 24
tions/cleaning_air_atroad. requerimientos de seguridad (p. ej. control lambda
html). frenos, dirección, neumáticos). 1) La prueba de seguridad debe incluir inspección visual (fugas, etc.)
2) No hay equipo de pruebas apropiado disponible

18
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad

5. Estudios de caso de inspección Presentación de antecedentes del modelo

y de vehículo prototipo

y mantenimiento* Importador
o
Organismo de
Homologación
Fabricante
*P
 or Frank Dursbeck, Consultor Internacional de Tráfico y Entrega de Certificados de Homologación
Medio Ambiente, Alemania

5.1 Santiago de Chile Comercialización de los

modelos homologados con
Banco de datos
técnicos
Certificado de Homologación de vehículos
Un sistema de control de emisiones para vehí- Inscripción en el Registro Nacional
culos motorizados consta de varias partes,
incluyendo: aprobación de clase de vehículo,
inspección periódica del vehículo e inspecciones
en la calle (Figura 20). Un sistema así está casi
totalmente implementado en la Región Metro- Ente
regulador
politana en Santiago de Chile.
Revisiones técnicas
Aprobación de clase de vehículo Control en la vía Pública

En 1992 se aplicaron en Chile las primeras regu-

Los vehículos livianos deben cumplir los están- Fig. 20
laciones con respecto a emisiones de vehículos
dares Europeos establecidos en la regulación Sistema integrado de
livianos (regulaciones EPA 83) y después para
98/96 EC. control de emisiones
vehículos pesados y buses (Euro 1). Al mismo
Este centro es actualmente, junto con los labo- vehiculares.
tiempo, el Centro de Control y Certificación Frank Dursbeck
Vehicular fue diseñado y construido para llevar ratorios CETESB en San Pablo, la única institu-
a cabo las pruebas de tipo de emisiones para ción independiente en Sudamérica que efectúa
vehículos nuevos (Figura 21). pruebas de emisiones de acuerdo con estándares
nacionales e internacionales.

Inspección periódica de vehículos

El primer régimen de inspecciones periódicas
en Chile fue introducido en 1977, pero debido
a varias razones –muchas concesiones, falta
de control de calidad de las estaciones de ins-
pección, y más– los controles no fueron muy
efectivos.
En 1994 se implementó el nuevo sistema técnico
de inspección. Este sistema de inspección tuvo
4 operadores privados y un total de 25 esta-
ciones automatizadas – 2 para buses urbanos

Fig. 21
Laboratorio de emisiones de escape,
Centro de Control y Certificación
Vehicular. Esta instalación lleva a cabo
homologaciones para vehículos nuevos.
Frank Dursbeck

Actualmente los camiones y buses deben cum-

plir con las regulaciones Euro 3 con respecto a
Fig. 22
emisiones de CO, HC y NOX. Los buses urba-
Control periódico
nos también deben estar equipados con un filtro
de emisiones en
de partículas diesel para cumplir con los están- Santiago de Chile.
dares Euro 4 para emisiones de partículas. Frank Dursbeck

19
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
e interurbanos, 4 para taxis, buses escolares y
camiones y 19 para automóviles (Figura 22). Los
vehículos son inspeccionados en los aspectos
de seguridad, así como para emisiones de gases
de escape. Para vehículos livianos, el control de
emisiones se efectúa en ralentí y alto ralentí, con
diferentes estándares para vehículos convencio-
nales y vehículos con convertidores catalíticos de
tres vías.
Desde el 1 de septiembre de 2008 la prueba
de control de gases de escape para vehículos
con convertidor catalítico cambió del control
de emisiones puras en ralentí a la prueba ASM
(Modo de Simulación de Aceleración). Con esta
prueba no solo se controlan las emisiones de
CO y HC sino también las emisiones de NOX.
De este modo, se ha implementado un control
más efectivo de la eficiencia de los convertidores
catalíticos. Chile es el único país de Sudamérica
que ha introducido este método de pruebas.
Fig. 23
Control periódico de
emisiones para buses
bajo plena carga en un
chasis dinamómetro.
Frank Dursbeck
Para buses, la opacidad es medida no solamente
en aceleración libre –la manera más común de
pruebas en el mundo– sino también a plena
carga y a revoluciones por minuto del torque
máximo (Figura 23). Este efectivo sistema de
Fig. 24 y 25
Inspección de
buses en la calle.
Frank Dursbeck
20
control para vehículos diesel, solo se ha introdu-
cido en Chile.
Para llevar a cabo un control de calidad efectivo,
el Departamento de Fiscalización efectúa ins-
pecciones diarias de todas las plantas. De esta
forma, la manipulación se reduce a niveles míni-
mos aceptables.
Inspección en la calle
Es bien sabido que, especialmente en países en
desarrollo, muchas veces los vehículos son pre-
parados especialmente para pasar los sistemas
de inspección. Posteriormente, se cambian al
estado de antes de la inspección. Para evitar esta
manipulación, se diseñó un sistema de inspec-
ción en la calle para la Región Metropolitana de
Santiago de Chile que se implementó en 1993.
Los vehículos son detenidos en la calle y se les
controla el nivel de emisiones de escape (Figuras
24 y 25). Inicialmente, cerca del 30% de los
buses controlados no pasaban la prueba. Hoy
la tasa de fallas ha bajado a cerca del 10%. Este
sistema de control, junto con homologaciones
e inspecciones periódicas, contribuye a reducir
la contaminación ambiental de vehículos moto-
rizados y hace posible evitar la manipulación y
corrupción.
Resultados
Por más de 10 años las autoridades chilenas,
bajo la coordinación de la Comisión Nacional
de Medio Ambiente de la Región Metropolitana
de Santiago de Chile (CONAMA RM), han
luchado contra el problema de la contaminación
ambiental. Muchas de las medidas tomadas
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad

Cuadro 7: Variación anual en las concentraciones de contaminantes en la región metropolitana de Santiago de Chile (1997–2007)
Año

Contaminante Status quo Unidad 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
MP10 anual 50 µg/m3 97 96 80 77 71 70 75 68 66 72 70
MP10 24 h P98 150 µg/m 3
317 282 269 250 229 234 219 188 183 218 233
Ozon 8 h P99 120 µg/m 3
201 207 181 195 189 197 182 168 176 172 –
NO2 1 h P99 400 µg/m3 236 272 276 268 306 350 320 279 229 261 –
NO2 anual 100 µg/m3 41 51 35 38 45 48 53 50 36 41 –
CO 1 h P99 30 mg/m 3
29 23 20 19 16 20 16 14 12 12 –
CO 8 h P99 10 mg/m3 18 14 14 13 11 14 12 11 9 9 –
SO2 anual 80 µg/m 3
18 16 13 10 10 9 9 8 9 10 –
SO2 24 h P99 250 µg/m3 108 80 67 47 55 33 40 35 34 37 –
Fuente: Seremi de Salud RM-Conama (2008)
http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1012499&idVersion=2010-04-16, visitada el 7 de junio de 2011

Evolución del Material Particulado Fino (PM2,5)

en la ciudad de Santiago, v/s PIB
250

200

150
%

Ganancia Ambiental
100

50

Fig. 26
0
Crecimiento económico
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
y tendencias de
Años partículas finas en
Fraction Fina PIB Santiago de Chile.
CONAMA RM

fueron respaldadas por GIZ. Las diferentes
medidas tomadas han contribuido a disminuir
la concentración de partículas en el aire de San-
tiago de Chile (Cuadro 7).
Medidas futuras
Sin embargo, aunque se han implementado exi-
tosamente muchas medidas, el sector móvil es
todavía responsable de casi el 40% del total de la
contaminación ambiental. Claramente, se deben
tomar más medidas para reducir la contamina-
ción del aire producida por vehículos. Pronto
se introducirán estándares más estrictos para
emisiones vehiculares. El sistema de transporte
público ha sido mejorado significativamente
pero la inspección y mantenimiento aún necesi-
tan mejoras.
5.2 El nuevo sistema de inspección
vehicular en Costa Rica
Por muchos años, las autoridades en Costa Rica
han estado discutiendo la introducción a nivel
nacional de un sistema integrado de inspección
vehicular. La base de estas discusiones fue la
percepción de que el estado de mantenimiento
de los vehículos en la calle no era aceptable,
desde los aspectos de seguridad y ambientales.
Como una primera etapa se introdujo el lla-
mado Ecomarchamo, un sistema descentralizado

21
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

de control de emisiones, pero por muchas razo- seguridad para todos los vehículos, con asisten-
nes tuvo solamente un éxito limitado. cia cercana de expertos locales de GIZ. Después
Se efectuaron varios esfuerzos para lanzar llama- de dificultades y atrasos durante las fases de
dos a propuestas públicas para un nuevo sistema publicidad y concesiones, el sistema de inspec-
de inspección de vehículos, incluyendo control ción vehicular recientemente ha comenzado en
de emisiones de gases de escape e inspección de forma nacional. El nuevo sistema puede servir
como un buen ejemplo. Tiene cobertura nacio-
nal con un total de 13 estaciones de inspección
con 38 líneas de inspección (ver Figura 27) y
como resultado las distancias que deben recorrer
LOS CHILES
los dueños de vehículos para llegar a las estacio-
UPALA nes son aceptables. La apariencia (ver Figura 28)
GUATUSO
de las estaciones de inspección demuestra serie-
LIBERIA
dad y competencia técnica.
CAÑAS
Adicionalmente a la inspección vehicular perió-
C. QUESADA GUAPILES
NICOYA dica, pronto se introducirá un sistema de ins-
ALAJUELA
BARRANCA
HEREDIA LIMON pección en la calle, con el objeto de garantizar el
SAN JOSÉ CARTAGO éxito de la inspección técnica y evitar la mani-
pulación de vehículos después de haber pasado
PARRITA la revisión.
QUEPOS S. ISIDRO DEL GENERAL Aún se necesitan más medidas. El desempeño
del acondicionamiento para la vía pública y emi-
BUENOS AIRES
siones de vehículos importados usados y nuevos
CORTES
SAN VITO está inadecuadamente regulado. Se necesita un
GOLFITO sistema efectivo de homologación de vehículos,
CORREDOR
Fig. 27 basado en estándares internacionales. Los están-
Cobertura nacional de las dares de emisiones en las pruebas de control
estaciones de inspección vehicular. periódico deben ser revisados continuamente y
ajustados al desarrollo técnico. Además, en rela-
ción con el control de contaminación ambiental,
la revisión de emi-
siones vehiculares
es importante, pero
solo es un primer
paso en la dirección
correcta. Es nece-
sario desarrollar un
plan de control de
emisiones integral,
que esté dirigido a
todas las fuentes de
contaminación.

Fig. 28
Estación de pruebas
con seis líneas de
inspección en Heredia.

22
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad
6. Requerimientos de I/M y
pruebas de motocicletas*
*E
 sta sección fue revisada por N. V. Iyer de Bajaj Auto Ltd,
quién también entregó notas adicionales incluidas en el
texto.
6.1 Introducción
Las motocicletas también deben ser controla-
das regularmente, para mejorar los estándares
promedio de seguridad y reducir el número de
accidentes causados por la falta de requerimien-
tos de seguridad (p. ej. frenos, dirección, neumá-
ticos) (ver Figura 29).
Fig. 29
Prueba de emisiones de motocicletas.
RWTÜV
Las pruebas en ralentí y aceleración libre son
apropiadas para introducir I/M para motocicletas
en el control de emisiones, pero las pruebas de
carga son más efectivas (ver Figuras 30a y 30b).
Fig. 30a, 30b
Un control de catalizador para motocicletas
es la manera más costo-efectiva para
alcanzar los estrictos estándares de emisión.
SWR
Los vehículos de dos ruedas con motores a
dos tiempos emiten cantidades sustanciales de
hidrocarburos (HC), monóxido de carbono
(CO) y material particulado. Estos contami-
nantes tienen significativos efectos adversos
para la salud y deterioran la calidad del medio
ambiente. La contribución a la contaminación
del medio ambiente en zonas urbanas donde se
usan estos vehículos es un fenómeno común en
ascenso. Esto se nota especialmente en las áreas
más pobladas del mundo, como muchos países
de Asia, donde los vehículos de dos ruedas son
un medio esencial de transporte.
Las motocicletas deben cumplir los mismos
requerimientos ambientales y de seguridad
que los automóviles. Desafortunadamente, los
requerimientos para pruebas de emisiones en
motocicletas aún están en discusión en algu-
nos países, debido a que la contaminación de
los automóviles estuvo en el primer lugar de
la agenda en años recientes y a que se deben
enfrentar algunos problemas específicos cuando
se inspeccionan vehículos de dos ruedas con
motor a dos tiempos.
Los motores a dos tiempos usan grandes pro-
porciones de aceite lubricante, usualmente más
del 2% del combustible. A diferencia de los
motores de cuatro tiempos, que tienen un cárter
de aceite, el aceite lubricante en el motor de dos
tiempos es introducido junto con la mezcla de
aire-combustible. Debido a que esto no hace
combustión en el motor, todo es emitido a
través del tubo de escape. Este aceite no com-
bustionado puede dañar severamente o incluso
destruir el equipo de medición. Por lo tanto, los
hidrocarburos del aceite deben ser atrapados al
frente de la célula de medición para proteger el
equipo. Las formas, ángulos de salida y tamaños
de los tubos de escape varían de gran manera
de modelo en modelo, debido a consideraciones
técnicas, de empaque, y estéticas. Por esto, es
difícil proveer el equipo de conexión para todos
los tipos de motocicletas. Por esta razón el con-
cepto de I/M para motocicletas puede tener más
problemas prácticos (p. ej. tener listo el acceso
correcto para el conector adecuado entre el tubo
de escape y el dispositivo de medición para una
variedad de configuración de tubo de escape),
los cuales se pueden resolver, pero de los cuales
los gobiernos deben, aún así, estar conscientes.
Otra área de gran preocupación son las emi-
siones sonoras de las motocicletas, las cuales
predominan en muchas ciudades en desarrollo,
sobre otras categorías de vehículos. Por esto, una
prueba de emisión sonora para bicicletas debe
ser seriamente considerada.
23
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
«Las pruebas en ralentí y aceleración
libre son apropiadas para introducir
I/M para motocicletas en el control de
emisiones, pero las pruebas de carga
son más efectivas.»
6.2 Controlando la contaminación de
motocicletas
Los elementos críticos del éxito de un programa
de control de contaminación para vehículos de
dos ruedas han surgido de la creciente experien-
cia obtenida por los países que han implemen-
tado programas efectivos. Taiwán, por ejemplo,
ha implementado tres fases de estándares de
emisión desde 1992 con exigencias crecientes
(ver Figura 31). India es otro país que ha apli-
cado progresivamente estrictos estándares de
emisiones para vehículos de dos y tres ruedas.
Los controles de sistemas catalíticos han sido
Fig. 31 desarrollados como un resultado de estas regula-
Taipei ha sido una ciones y son, generalmente, reconocidos como la
ciudad líder en manera más costo-efectiva de alcanzar los están-
la aplicación de
estándares estrictos dares de emisiones para vehículos a dos tiempos.
de emisión para Los convertidores catalíticos son de oxidación
motocicletas. porque hay necesidad de controlar solamente
Gerhard Metschies CO y HC de motores a dos tiempos – las
24
emisiones de NOX de estos motores son extre-
madamente bajas. En algunos casos, además o
independientemente, se emplea un inyector de
aire secundario. Por esto, están disponibles sis-
temas de control de emisiones totalmente desa-
rrollados y probados. Los elementos clave para
la reducción de emisiones de vehículos de dos y
tres ruedas se discuten en detalle en el Módulo
4c: Vehículos de Dos y Tres Ruedas. Estos inclu-
yen (MECA, 1999):
1. Establecer regulaciones firmes con requerimien-
tos específicos de control de emisiones o «están-
dares» y un período en el cual el vehículo debe
cumplir dichos estándares (p. ej. 15.000 km).
2. Establecer un procedimiento de pruebas especí-
fico para las actuales condiciones de circulación
de los vehículos de dos ruedas, que actualmente
están en operación, bajo los cuales los fabricantes
deben demostrar cumplimiento con los estánda-
res de emisiones.
3. Requerir un procedimiento de certificación
para demostrar que el vehículo cumplirá con
los estándares para el período de duración y/o
tiempo requerido.
4. Implementar un programa de inspección de
vehículos para asegurar que las emisiones de los
vehículos en uso están cumpliendo con los están-
dares requeridos.
5. Desarrollar un programa de sensibilización
pública para ganar el apoyo público y asegurar
la comprensión del público de los beneficios
para la salud de los vehículos de dos ruedas que
producen baja contaminación, la importancia
de un buen mantenimiento del vehículo y el uso
apropiado de combustibles y aceites lubricantes.
6.3 Pruebas de emisiones y seguridad
para motocicletas
En muchos países no se efectúa I/M, sin
embargo, algunos países en Asia, como Taiwán,
Tailandia e India han introducido inspecciones de
emisiones para motocicletas. El I/M debe ser con-
siderado para motocicletas, así como para todo
tipo de vehículos (ver Sección 2.1). Los siguientes
aspectos de un sistema de I/M para motocicletas
fueron discutidos en un proyecto de investigación
alemán financiado por la Agencia Federal Ale-
mana del Medio Ambiente. Los límites de emisio-
nes alemanes para motocicletas –introducidos en
2006– están descritos en el Cuadro 8.
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad
Además de una inspección visual de seguridad
y emisiones, el inspector debe determinar los
siguientes datos de la prueba:
„„ Temperatura del motor (°C);
„„ Número de revoluciones en ralentí
(min/max) [min-1];
„„ Emisión de CO en ralentí [% v/v];
Número de revoluciones en ralentí alto
„„
(si se requiere*) (min/max) [min-1];
„„ Emisión de CO en ralentí alto
(si se requiere*) [% v/v];
„„ Prueba de sensor lambda (si se requiere*).
*P
 ara motores a cuatro tiempos con catalizador de
tres vías y control lambda solamente.
Debido a las fuertes pulsaciones y turbulencias
en el tubo de escape de motocicletas, deben
considerarse las siguientes especificaciones
cuando se miden las emisiones. Si las emisiones
se miden directamente en el conducto, el gas de
escape se mezcla con el aire del ambiente, lo que
distorsiona los resultados.
Por lo tanto, el fin del sistema de escape nece-
sita una manguera de extensión ajustada, para
asegurar que el sensor de medición de emisiones
está insertado a una distancia mínima de 60 cm
dentro del sistema de escape. La presión trasera
no debe exceder más de 125 mm de la columna
de agua. La proporción de la extensión del tubo
no debe diluir el gas, ni debe interferir en la
operación de la motocicleta. Si el motor tiene
más de un sistema de escape en paralelo, el tubo
de extensión debe hacer confluir ambos sistemas
en un solo tubo. Alternativamente, la medición
de CO puede efectuarse en forma separada en
cada sistema de escape. El resultado es el prome-
dio aritmético de cada medición.
El riesgo de dilución de la muestra es un tema
muy importante en el caso de motocicletas en
India. Aunque se hacen todos los esfuerzos
para prevenir la dilución, hay una provisión
para hacer una corrección por la dilución por
mediciones simultáneas de CO2, además de CO
y HC. De hecho la tendencia es ir a un analiza-
dor de cuatro gases, el cual incluye mediciones
de CO, HC, CO2 and O2. Ciertos límites son
utilizados por los centros de inspección para el
máximo contenido de O2 en el gas de escape,
para determinar cuándo el resultado de la
prueba es válido o no. En el caso de motores que
usan un inyector de aire secundario, el límite de
Cuadro 8: Límites de emisiones I/M alemanes
para motocicletas
CO en Alto ralentí
Descripción del vehículo
ralentí CO1)
Se requiere filtro de
Motocicletas
con motor a dos tiempos
remoción de aceite,
pero ver nota más abajo
Motocicletas
4,5 % v/v —
con motor a cuatro tiempos
Motocicletas con motor a
cuatro tiempos, catalizador — 0,3 % v/v
de tres fases y control lambda
1) Prueba a ser efectuada con un mínimo de velocidad en ralentí
de 2.000-3.000 rpm. Lambda: 1 ± 0,03.
Nota: Es posible y requerido tener límites de emisiones en ralentí para
motocicletas con motores a dos tiempos. Los límites para CO en
ralentí en Taiwán e India para vehículos en uso, son de 4,5% tanto para
motores a dos tiempos como a cuatro tiempos. Además, Taiwán tiene
un límite de emisiones en ralentí de 9.000 ppm. Debe notarse que
este HC es derivado de combustible no combustionado y no de aceite
lubricante. Un límite de HC similar está siendo también considerado en
India. Estos límites serán estrechados progresivamente en las futuras
regulaciones de ambos países. En la mayoría de los países asiáticos,
el uso de motores a 4 tiempos con catalizadores de 3 vías y control
lambda no es dominante para pequeñas motocicletas. Muchos de los
motores a cuatro tiempos de las motocicletas en estos países usan
convertidor catalítico por oxidación o inyectores de aire secundario, o
ambos en combinación.
O2 es determinado con los datos del fabricante
en relación con la inyección de aire.
Mientras se hacen pruebas a motocicletas con
motor de cuatro tiempos, catalizador de tres vías
y control lambda, y todas las motocicletas con
dos y cuatro tiempos que usan convertidor cata-
lítico, el personal de pruebas debe asegurarse
de que no solo el motor tenga la temperatura
requerida, sino también que el convertidor cata-
lítico sea calentado como es requerido. El espa-
cio abierto de la construcción de motocicletas
permite un rápido enfriamiento del catalizador
después de un corto período de tiempo. En ese
caso, la eficiencia de los convertidores catalíticos
cae drásticamente, lo que influencia negativa-
Aspectos de ruido
mente los resultados. El valor de ruido dB(A) es
comúnmente usado para
6.4 Pruebas de ruido para motocicletas describir los niveles de
ruido. Como es una escala
Las emisiones de ruido de motocicletas son una logarítmica, una reducción
preocupación ambiental importante. Las moto- de 3 dB(A) es similar a una
cicletas son la categoría de vehículo de mayor reducción del 50% del
ruido percibido (p. ej. el
emisión sonora, especialmente en relación con
ruido de una motocicleta
el tamaño del vehículo. El comportamiento de en vez de dos).
la motocicleta y del conductor a veces también Para más detalles por favor
causa molestias. La aceleración extrema así refiérase al Módulo 5c: El
como conducir a bajas velocidades, alto número Ruido y su Mitigación.
25
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Agencia Federal Alemana del Medio Ambiente,

50
sea bien establecida, la práctica actual para
Costos por prueba [US$]

45
40 obtener una ‘referencia’ del nivel de ruido esta-
35
Equipo para pruebas de emisiones de ruido conmenú, cionario al momento de una homologación, y
incluyendo todos los pasos necesarios
30 chequear el vehículo en uso contra ese nivel,
25
Medidor simple para pruebas de emisiones de ruido representa una práctica alternativa para países
20
15
y cuentarrevoluciones separado en desarrollo.
10 Aunque los fabricantes de motocicletas se han
5
0
resistido históricamente a los esfuerzos por resol-
0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 ver los problemas del ruido, esta situación puede
estar cambiando ahora. Los estándares de apro-
número de pruebas por año bación por ruido para motocicletas en Europa,
Japón y muchos otros países se están estre-
chando cada vez más. El cumplimiento de estos
Fig. 32 de circunvoluciones y aceleración a alta velo-
niveles estrictos no es posible solo con cambios
El costo de las pruebas cidad en ralentí causan altos niveles de ruido.
Otro problema es el uso de silenciadores ilegales, en el diseño de los silenciadores, sino que
de sonido varía de
acuerdo con el costo que no solo causan altos niveles de ruido sino requiere mejoras en el diseño de la estructura
del equipo y el número que causan también un «sonido» diferente, lo básica del motor y el vehículo. Dichos vehículos
de pruebas por año. cual aumenta la molestia aún más. serían también obviamente menos vulnerables a
manipulaciones.
Enfrentando la meta de reducción de ruido,
debe preverse que los sistemas de escape y silen- Requerimientos del área para las pruebas
ciadores ilegales y manipulados serán usados en
la práctica, y cambiados solamente con propósi- Cualquier espacio abierto puede ser usado para
tos de I/M. pruebas de emisiones sonoras, siempre que no
exista una fuente cercana adicional de ruidos.
Debido al alto costo de las mediciones de emi-
Se requiere un suelo de consistencia dura para
siones sonoras bajo condiciones de carga (ver
asegurar una alta reflexión del ruido (p. ej.
Figura 32), se propone el siguiente compromiso:
asfalto, concreto, adoquines). El tamaño del
un método para medición llamado «sondeo»
lugar necesita un mínimo de 3 metros alrededor
como se describe en ISO 5130 puede ser usado
del contorno de la motocicleta. No deben usarse
para pruebas de emisión sonora. La prueba ISO
Fig. 33 habitaciones cerradas.
5130 se hace en condición estacionaria del vehí-
Instalaciones culo y no hay distancias cubiertas. Durante la medición, las interferencias de ruidos
de medición de alrededor deben tener una diferencia mínima de
niveles de sonido. Hasta el momento en que una prueba dinámica
corta, como por ejemplo la desarrollada por la 10 dB(A) por debajo del sonido a ser medido.
Norsonic
Durante la medición no se permiten personas
u objetos en movimiento en el área de 3 por 3
metros. El micrófono está fijado a un trípode
y necesita un mínimo de distancia de alguna
barrera (cuneta, escalones, etc.) de 1 metro (ver
Figura 33).
El equipo de medición es un equipo de preci-
sión de nivel de sonido (clase 1), que está ofi-
cialmente calibrado en los períodos de tiempo
requeridos. Las mediciones deben ser probadas
–y alineadas si es necesario– con un calibrador
antes de cada medida. El calibrador necesita un
certificado de estandarización oficial.
La prueba de sonido propuesta debe ser combi-
nada con la prueba de emisiones (ver Sección 6.3).

26
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad
7. Herramientas de soporte
técnico de I/M
Dos elementos técnicos adicionales pueden
respaldar los sistemas de I/M, para asegurar su
efectividad: Diagnóstico a Bordo (DAB) y con-
trol remoto. Ambos, sin embargo, tienen impor-
tantes limitaciones. Los siguientes párrafos pro-
porcionan una descripción breve y compararán
sus ventajas y desventajas.
7.1 DAB para I/M
¿Qué es DAB?
Los sistemas de Diagnóstico a Bordo (DAB)
están incluidos en casi todos los automóviles y
camiones livianos nuevos. Desde principios de
la década de 1980 los fabricantes comenzaron a
usar DAB como un elemento electrónico para
controlar las funciones del motor y diagnosticar
los problemas del motor en vehículos fabricados
y vendidos en Japón, Estados Unidos y Europa.
Esto fue en el comienzo para cumplir con los
estándares de emisión US EPA y sus similares
Europeos (Euro 1, etc.) y japoneses. A través de
los años, los sistemas de diagnóstico a bordo se
han vuelto más sofisticados. US OBD-II o el
europeo E-OBD, un nuevo estándar introducido
a mediados de los 1990s (EE. UU.) y a fines de
los 1990s (Europa desde Euro 3, 2000), entrega
un control casi completo del motor y también
monitorea partes del chasis, carrocería y disposi-
tivos accesorios, así como el control de diagnós-
tico de la red de control del vehículo. Un con-
junto de estrategias de monitoreo es incorporado
en la computadora del tablero de a bordo para
detectar fallas de componentes o del sistema.
Herramientas de escaneo para DAB
La idea principal de introducir herramientas de
escaneo para leer la información del Diagnóstico
a Bordo es reducir los gastos y el tiempo requeri-
dos para el procedimiento de inspección usando
instrumentos de medición de emisiones (ver
Figuras 34a, b). Considerando que el DAB fun-
cionará en la práctica de la misma forma como
en la teoría, cada vehículo se auto-inspeccionará
continuamente. Esto significa que solo existe la
necesidad de chequear el mal funcionamiento
de los indicadores de DAB una vez al año o dos
Fig. 34a, 34b
Principales
componentes de
una operación del
sensor remoto.
INRETS, TNO, TÜV [3]
veces por año para asegurar que cada propietario
haga mantenimiento de su vehículo.
Hay un creciente número de herramientas de
escaneo compatibles con vehículos del año 1996
y posteriores, con una amplia variedad de carac-
terísticas. En principio, el uso de una herra-
mienta de escaneo de DAB en vez de cualquier
procedimiento de pruebas es más simple y más
barato. El costo de las herramientas de escaneo
de DAB puede ser desde USD 80, en el caso de
requerir una versión manual para uso privado.
Herramientas de DAB e I/M: pros y contras
El uso de tecnologías de DAB para I/M puede
reducir el costo, tiempo de inspección, necesi-
dades de equipamiento y optimizar los requeri-
mientos técnicos para I/M.
Pero hay un creciente número de problemas
que tendrán que ser afrontados por los países en
desarrollo, si deciden usar fuertemente DAB.
Puntos fuertes y puntos débiles de DAB
para I/M
Reducción de costo, tiempo y equipos
„„
necesarios.
DAB debería identificar a los grandes
„„
emisores.
DAB solo controla excesos en los límites
„„
DAB, que pueden ser considerablemente
27
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
más altos que los límites de emisiones en
los cuales los vehículos fueron homologados
alguna vez (p. ej. límites de emisiones de
Euro 3, 4).
„„ El sistema DAB debe chequearse a sí mismo
regularmente y establecer un «código de
habilitación», el cual determina si el sistema
de gases no tiene fallas o si se han registrado
fallas. Si el código de habilitación no está
establecido, debe realizarse una prueba de
emisiones.
La combinación de DAB e I/M es, con frecuen-
cia, ofrecida como una herramienta efectiva para
efectuar I/M en las nuevas generaciones de vehí-
culos. La verdad es que la teoría y la realidad de
DAB son muy diferentes, por muchas razones.
No sería recomendable para países en desarrollo
implementar un DAB en un programa de I/M
sin alguna prueba de carga o transitoria en un
banco de pruebas de dinamómetro.
Es posible equipar fácilmente los equipos de
pruebas de I/M con una herramienta de escaneo
adicional, que permita la lectura de los códigos
de DAB y usarlos además de los datos de I/M de
las pruebas de emisiones.
7.2 Sensor remoto para I/M
Fig. 35 ¿Qué es sensor remoto?
La aplicación de una
Un sensor remoto óptico es convencionalmente
novedosa medida
en contra de los configurado para transmitir una señal de radia-
vehículos chimenea. ción a través de una porción de aire a ser investi-
http://adb.org/vehicle-emissions gado (Ver Figura 35). Esto implica la instalación
CO
6.51%
HC
0.56%
CO 2
14.34%
NO
0.02%
Videocámara
Detector
Fuente
IR/UV
28
de un transmisor, normalmente una fuente de
radiación, en una ubicación y de un receptor en
otra. El espacio entre estos dos puntos define el
camino óptico.
Sensor remoto: pros y contras
El sensor remoto tiene un número de ventajas
sobre otros métodos de pruebas convencionales:
„„ Puede medir emisiones de un gran número
de vehículos.
„„ Las mediciones pueden efectuarse sin incon-
venientes para el conductor del vehículo.
„„ El sistema automático permitirá efectuar las
mediciones con muy poca mano de obra.
Existen, sin embargo, varios problemas con la
aplicación del sensor remoto:
„„ Hay variaciones en las emisiones de un
vehículo con parámetros de circulación (con-
diciones del camino, carga, etc.). Estudios
anteriores, basados en flotas de casi todos los
vehículos no catalíticos, han identificado este
problema como de interpretación inefectiva
del control remoto.
„„ Detectar vehículos con emisiones de CO
sobre los límites significa que un gran
número de vehículos fallan la prueba remota,
que no fallarían una prueba de aprobación
más compleja (error de comisión).
Debe notarse también que las pruebas de sensor
remoto fueron efectuadas en países que ya
tienen un procedimiento de pruebas de I/M
establecido.
Puntos fuertes de las pruebas del sensor
remoto
Los puntos fuertes del sensor remoto incluyen:
Pantalla
„„Prueba simple y de bajo costo para un gran
número de vehículos e identificación de los
grandes contaminadores.
Video „„Las pruebas de emisiones transientes no refle-
jan las condiciones mundiales reales tan bien
Computadora como lo hace el sensor remoto.
„„Es posible efectuar mediciones bajo carga en
rampas (de autopista) (1 – 3% de pendiente
requerida).
„„Es posible establecer una correlación del
sensor remoto y las pruebas de homologa-
ción, cuando se utilizan los datos del pro-
medio de emisiones por edad y por clase de
vehículos.
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad
Si los vehículos que fallaron la prueba de I/M
„„
son vendidos o registrados fuera del área de
I/M, el sistema del sensor remoto los identifi-
cará en las calles.
Es posible el cálculo de un factor promedio
„„
de emisiones para flotas muy grandes.
Puntos débiles de las pruebas del sensor
remoto
Sin embargo, el sensor remoto tiene muchas
debilidades:
„„ Las mediciones del tipo «pasada de un
segundo» no pueden efectuarse bajo condi-
ciones de carretera representativas y repetiti-
vas como se puede con pruebas de I/M bajo
carga.
„„ Temas de seguridad para pruebas en la calle
(los automóviles chocan contra los dispositi-
vos de pruebas).
„„ El uso de datos para un factor bajo carga con
diferentes condiciones de aceleración y deten-
ción es problemático y no es representativo.
„„ Los que desarrollan el sistema muchas veces
establecen que hay una correlación signifi-
cativa entre la «edad de los vehículos» y las
emisiones. Pero esta «clasificación por edad
de los vehículos» no refleja las emisiones de
un vehículo en particular, las que se requie-
ren para I/M.
„„ El factor de emisión para las flotas no repre-
senta las emisiones del mundo real de las
diferentes variedades de tipos específicos de
vehículos, condiciones de circulación y otras
condiciones.
„„ Las correlaciones entre las pruebas de carga
repetitivas o transientes y el sensor remoto
son pobres.
En este momento, el sensor remoto es utili-
zado para aumentar la conciencia ciudadana en
el campo de la contaminación vehicular. Un
propietario de un vehículo que pasa el sensor
remoto y una señal, la cual clasifica la medición
Vehículos chimenea reportados vía SMS
El sitio web Asian Development Bank’s Vehicle
Emission Reductions reportó en julio de 2002
que en Filipinas ahora se puede denunciar
vehículos humeantes a la Oficina de Transporte
Terrestre (LTO) usando mensajes de texto desde
sus celulares.
Para enviar un mensaje de texto, deben escribir
«USOK <espacio> número de placa <espacio>
ubicación <espacio> descripción del vehículo»
y enviar a «2366» (ver Figura 36). Si un vehículo
es reportado al menos cinco veces, el LTO
solicitará al dueño llevar a su vehículo para
una prueba de emisiones.
Actualización: El Far Eastern Economic Review
ha reportado que desde principios de junio,
el programa ha recibido más de 30.000 men-
sajes de texto con 1.000 vehículos posibles
productores de humo. Se han enviado 400
citaciones con 120 devoluciones por domicilio
falso. En total solamente 12 propietarios han
respondido y solo 2 vehículos fueron retirados
de circulación.
FEER, 18-Jul-02, from
http://adb.org/vehicle-emissions
Fig. 36
Un ejemplo de
configuración de red
en una base de datos
de I/M en línea.
BOSCH
29
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
de emisiones como «BUENA», «ACEPTABLE»
o «POBRE», debe revisar las «recomendaciones
del fabricante acerca de cómo mantener el vehí-
culo saludable y nuestro aire limpio» en casos
donde las mediciones indican «POBRE» (ver
Figuras 37a/b).
Fig. 37a, 37b
CABQ Aircarecolorado
Actualmente, la única aplicación interesante
del sensor remoto es una visión general de
emisiones para vehículos bajo condiciones de
circulación muy específicas y no repetitivas. Los
requerimientos de costos y mantenimiento para
toda la rutina sobrepasan los beneficios teóricos
del sensor remoto, aunque desde el punto de
vista científico, el sensor remoto ofrece muchos
campos interesantes para la investigación.
30
8. Control de calidad
Los programas de I/M muchas veces han sido
asociados con fraude y corrupción. Fallar en
tratar estos problemas comprometerá seriamente
la efectividad de los sistemas I/M en la reduc-
ción de emisiones. La experiencia demuestra
que la corrupción puede ser controlada efec-
tivamente con un costo razonable en cadenas
solo para pruebas. Las cadenas de pruebas y
reparaciones todavía sufren de fraudes y proble-
mas de corrupción aun con grandes esfuerzos de
aseguramiento de calidad. Un buen sistema de
auditoría y aseguramiento de calidad –difícil de
conseguir en un sistema de reparación y prue-
bas– es crucial para la aceptación y el éxito de
cualquier sistema de I/M.
Multas, estructura de control y verificación
Se requiere de una base legal para multas y
otras sanciones para atraer a cualquier empresa
del sector privado, para poner en marcha un
programa de I/M efectivo. Si las empresas pri-
vadas hacen grandes inversiones para conseguir
un contrato, deben ser capaces de confiar en
el hecho de que los vehículos son controlados
para acondicionamiento para la vía pública e
I/M regularmente, y que no es más atractivo
pagar una multa leve o conseguir un certificado
manipulado a través de un soborno. La defini-
ción de multas y sanciones debe ser parte de la
regulación. Con respecto a las multas, se deben
considerar las siguientes estrategias.
Decisión de aprobación/rechazo
completamente automática
Como regla general, a menor dependencia en
los juicios humanos o acciones manuales, más
confiables son los resultados. El sistema de con-
trol y pruebas debe ser totalmente automático y
un sistema de medición de gases computarizado
debe tener la decisión de aprobar o rechazar las
pruebas generales y aquellas pruebas que son
efectuadas por máquinas y cooperadoras. Estos
sistemas automáticos son más usados para las
pruebas de emisiones, mientras que muchos
controles de seguridad son parte de pruebas
visuales-manuales, las cuales muchas veces no
pueden efectuarse automáticamente. El chequeo
completo de emisiones y seguridad es, entonces,
un sistema semi-automático.
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad
Castigo para inspectores corruptos
Un elemento clave en el éxito de un programa de
I/M es reforzar las reglas en contra de las entida-
des corruptas, especialmente inspectores. Debe
ponerse atención en establecer sanciones apro-
piadas y procedimientos legales efectivos para
asegurar que tiene lugar un sistema utilizable.
Pruebas en la calle
Un ejemplo útil es la introducción de pruebas
en la calle, para examinar si los vehículos son
controlados regularmente (p. ej. chequear en la
calle una cantidad del 10% de los vehículos a
ser inspeccionados anualmente). Esto asegura
que los vehículos no son «limpios por un día»,
acondicionados para pasar las pruebas e inme-
diatamente reacondicionados, causando grandes
niveles de contaminación posteriormente (ver
Sección 3.2).
Combinación de registro anual de vehículos
e I/M
El registro de los vehículos debe ser combinado
con el requerimiento obligatorio de una prueba
de revisiones de seguridad aprobada. Un pro-
blema puede ser que no todos los tipos de vehí-
culos están registrados de la misma forma y en
la misma agencia oficial (p. ej. registro de buses
comparado con registro de motocicletas).
Revocación de la licencia de un vehículo
La revocación de la licencia debe ser obligatoria
si el dueño de un vehículo no ha efectuado I/M
y revisión de seguridad a su automóvil.
Grupo de auditoría de I/M externo
En las primeras etapas de la introducción de
un programa de I/M, es recomendable que un
grupo de expertos internacionales respalden
el proceso de licitación, así como la intro-
ducción de I/M. Los miembros de este grupo
de expertos deben tener gran experiencia en
procedimientos de revisión de seguridad. El
grupo de expertos debe revisar el procedimiento
de la licitación y auditar el procedimiento de
revisiones de seguridad después de un período
definido de introducción (p. ej. después de uno
o dos años). Los resultados de estas auditorías
deben hacerse públicos.
El contratista dirige un grupo de auditoría
de I/M
Aunque en un sistema manejado por un contra-
tista privado, el contratista también es responsa-
ble de prevenir el fraude y, para este propósito,
necesita tener su propio sistema de auditoría,
esto no reemplaza la necesidad de tener un pro-
grama independiente implementado por fuentes
externas al gobierno. Los resultados de estas
auditorías deben hacerse públicos.
Poderes y deberes de la agencia reguladora
Los deberes de la agencia reguladora muchas
veces no son bien definidos, y la agencia usual-
mente no tiene el personal adecuado en muchos
países en vías de desarrollo. Los deberes de la
agencia reguladora deben incluir el diseño de un
sistema de I/M, estableciendo procedimientos y
estándares de pruebas apropiados, asegurando
la operación apropiada del programa de I/M y
una auditoría rigurosa. Donde se identifican
problemas en la auditoría, la agencia reguladora
debe estar autorizada y tener la capacidad de
hacer cumplir los requerimientos, incluyendo
embargo de pruebas, el retiro de la licencia para
llevar a cabo inspecciones por los contratistas y
estaciones infractoras y la imposición de multas
en dinero.
Sistema de manejo de datos
Un sistema de I/M que funciona bien incluirá
el manejo de datos que aseguren que todos los
datos son registrados automáticamente y que
la manipulación es imposible. Todos los datos
de la prueba son transmitidos regularmente a
una base de datos central. Esto será más fácil si
las computadoras que transmiten los datos en
tiempo real se conectan a estaciones de I/M cen-
tralizadas (ver Figura 38).
Este intercambio de datos ha sido una prác-
tica estándar en muchos países desarrollados y
en vías de desarrollo por años. Un sistema de
manejo de datos es mucho más fácil de usar
y mantener con equipamiento uniforme y un
número limitado de contratistas.
Mantenimiento de equipos y estaciones
Algunos sistemas de I/M, especialmente aque-
llos operados directamente por personal del
31
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Fig. 38
Oficina
Sistema de vigilancia
(Recepción)
centralizado.
Uno o más
equipos de medición

Ethernet

PC con sistema conexión

Win95 o NT al computadora
con administrador del red
para redes y
programa de servidor

Conexión RS 232

Uno o mas equipos

autónomos de medición

gobierno usando equipamientos y estaciones del

gobierno, carecen de capacidad técnica, personal
suficiente, y fondos necesarios para asegurar
que los programas son mantenidos, calibrados,
utilizados y actualizados correctamente. En
ausencia de un programa de auditoría bueno e
independiente, la voluntad de asegurar el man-
tenimiento y uso adecuados puede faltar tam-
bién. El entrenamiento adecuado de inspectores,
auditores y personal de control de calidad es una
de las mejores bases para un desempeño de I/M
exitoso en cualquier país.

32
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad
9. Conclusiones
El único sistema útil para procedimientos de
emisiones, de I/M y chequeos de seguridad adi-
cionales (resumidos en conjunto como pruebas
de acondicionamiento para la vía pública) es un
sistema centralizado con la responsabilidad del
gobierno y del contratista seleccionado a través
de un sistema de licitación pública. Por lo tanto,
la introducción de un sistema centralizado con
una organización neutral encargada de llevar
a cabo las pruebas en nombre del gobierno es
una necesidad. Un sistema descentralizado no
logrará alcanzar estos requerimientos.
Además se requiere urgentemente una regula-
ción en referencia a multas y otras sanciones,
para atraer a los contratistas (p. ej. contratistas
privados internacionales y representaciones pri-
vadas con un contratista local) para implemen-
tar un sistema de I/M y revisiones de seguridad
exitoso. Si las compañías, en anticipación de la
introducción oficial, hacen grandes inversiones,
deben ser capaces de confiar en el hecho de que
los vehículos son controlados para el acondicio-
namiento para la vía pública en forma regular,
y que no es más atractivo pagar una multa o
conseguir un certificado manipulado a través de
sobornos.
Hay una necesidad de pensar sobre métodos
para conseguir mejor cooperación pública y
apoyo a los programas de I/M. Las sugerencias
incluyen incentivos de impuestos o menor precio
de registro para vehículos más limpios. El esta-
blecimiento de castigos fuertes pero justos para
los que no cumplen, también puede jugar un
papel importante.
Los gobiernos nacionales o regionales no deben
ofrecer garantías financieras al contratista, pero
deben ofrecer la introducción de requerimientos
legales y obligatorios para las pruebas de revi-
siones de seguridad, combinados con multas,
incluyendo requerimientos legales para todos los
actores principales. Un contratista internacional
junto con una compañía local tiene la oportu-
nidad de implementar dispositivos de pruebas
simples pero efectivos, los cuales requieren de
Fig. 39
Sistema de vigilancia centralizado.
una inversión inicial por un lado, pero dan la
oportunidad de comenzar un nuevo negocio en
el país (ver Figura 39). Una garantía de hono-
rarios específicos para las pruebas, así como
multas y otras consecuencias para los usuarios
de vehículos garantizadas por la ley, es el incen-
tivo para el contratista, quien debe suministrar
los dispositivos, entrenar al personal y garantizar
estándares consistentes para las pruebas.
El contratista local también se beneficia. Crea
nuevas fuentes de trabajo en un negocio nuevo
que es responsable del nivel local de desem-
peño eficiente de las pruebas de revisiones de
seguridad. Las tiendas de reparaciones y talleres
locales tienen la oportunidad de incrementar
sus negocios por trabajos de mantenimiento (la
«M» en I/M) y otras reparaciones simples que
deben efectuarse a vehículos que han fallado, o
con anticipación para asegurar que los vehículos
no fallen las pruebas. Esto también crea fuentes
de trabajo. La industria de servicios debe tener
equipamiento suficiente para reparar apropia-
damente los vehículos. Además debe haber
entrenamiento adecuado disponible para que
los mecánicos y técnicos sean lo suficientemente
hábiles para reparar los vehículos rechazados
cuando llegan a sus talleres.
Los principales beneficios son para el público;
un mensaje que debe comunicar el gobierno.
Un tráfico limpio y seguro y un menor número
de accidentes causados por defectos técnicos,
Gobierno local Contratista
Política de independiente
inspección como resultado de
y mantenimiento una licitación neutral
Mejor
Gobierno Local rendimiento
Centros de Mejor aire
inspección Vehículos
vehicular seguros
Sistema de control
en la vía pública
33
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Estrategias adicionales combinados con un sistema que también crea

contra la contaminación fuentes adicionales de trabajo, forman una 10. Referencias
ambiental visión positiva hacia la cual trabajar.
10.1  Páginas web e información adicional
„„
Programa de modifi- El cambio hacia medidas más estrictas de están-
cación del sistema de GTZ’s Sustainable Urban Transport Project in
„„
dares de emisiones para vehículos nuevos debe
control de emisiones Surabaya, Inspection & Maintenance and
para vehículos en uso ser seguido por estándares en uso más estrictos
Roadworthiness Program for Surabaya, A Win-
(vehículos de carga para los modelos más nuevos también. El pro-
WinStrategy for All, June 2001
pesada, automóviles de cedimiento de pruebas debe cambiarse a una
pasajeros, motocicletas) (http://www.sutp.org/dn.php?file=DOC-SBY-
«prueba de carga» en vez de una «prueba en
[Módulo 4c: Vehículos de IM-2001-EN.pdf)
Dos y Tres Ruedas];
ralentí» para vehículos nuevos.
„„
Prohibir la entrada de US EPA Roadside Inspection Program (http://
„„
vehículos contaminantes www.epa.gov/otaq/regs/im/roadside.pdf)
a ciertas partes de la
ciudad [Módulo 2b: Ges- UN Global Initiative on Transport Emissions
„„
tión de la Movilidad]; (GITE) GITE, Asia Workshop on I/M Policy,
„„
Limitación a la anti- Bangkok 2001 (http://www.un.org/esa/gite)
güedad de vehículos
de transporte público, Asian Development Bank (ADB) Workshop,
„„
vehículos comerciales y Strengthening Vehicle Inspection & Mainte-
motocicletas [Módulo 3c: nance, 7–9 November 2001, Chongqing,
Normas y Planificación
China (http://citiesact.org/cleanairinitiative/
de Buses; y Módulo 4c:
Vehículos de Dos y Tres
portal/node/2988)
Ruedas];
Asian Development Bank (ADB) Workshop:
„„
„„
Uso obligatorio de
agente lubricante 2T
Vehicle Emissions Reduction Program
premezclado en moto- (http://citiesact.org/cleanairinitiative/portal/
res de dos tiempos de node/2573 and http://citiesact.org/cleanairi-
motocicletas [Módulo 4c: nitiative/portal/node/2984)
Vehículos de Dos y Tres
Ruedas]; Manufacturers of Emission Controls Associa-
„„
„„
Uso de gas natural tion (MECA) Publications: U.S. I/M Implemen-
comprimido (GNC) y tation Status Report, Emission Control of Two-
gas licuado de petróleo
and Three-Wheel Vehicles, 1999, (http://www.
(GLP) como combusti-
ble alternativo en áreas meca.org)
urbanas [Módulo 4d:
Vehículos a Gas Natural
y Módulo 4a: Combusti-
bles y Tecnologías Vehi-
culares más Limpios].

34
 Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisiones de Seguridad

10.2 Bibliografía
[1] 7–9 November 2001, Chongqing, China,
Welcoming Address Regional Workshop
Strengthening Vehicle Inspection and Mainte-
nance, Khaja h. Moinuddin, Asian Develop-
ment Bank
[2] Alkema, M., Sweet, G., VanMil, E., Roadside
Inspection Program, Bureau of Automotive
Repair, February, 9th, 2000
[3] Workshop Synthesis and Recommenda-
tions, Regional Workshop: Strengthening
Vehicle Inspection and Maintenance, 7–9
November 2001, Chongqing, China,
http://citiesact.org/cleanairinitiative/portal/
node/2988
[4] Directive 2009/40/EC of the European Par-
liament and of the Council of 6 May 2009
on roadworthiness tests for motor vehicles
and their trailers
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUri-
Serv.do?uri=OJ:L:2009:141:0012:0028:EN:
PDF
[5] Workshop Conclusions and Recommenda-
tions, UN Global Initiative on Transport Emis-
sions (GITE) GITE, Asia Workshop on I/M
Policy, Bangkok 2001,
http://www.un.org/esa/gite
[6] Reinhard Kolke, Inspection & Maintenance
and Roadworthiness Program for Surabaya,
A Win-Win-Strategy for All, GTZ’s Sustainable
Urban Transport Project in Surabaya (SUTP),
June 2001. http://www.sutp.org/
dn.php?file=DOC-SBY-IM-2001-EN.pdf or
send request to: reinhardkolke@gmx.de

35
Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH

– Cooperación técnica alemana –

P. O. Box 5180
65726 ESCHBORN / GERMANY
T +49-6196-79-1357
F +49-6196-79-801357
E transport@giz.de
I http://www.giz.de
División 44
Agua, Energía, Transporte

Vehículos de Dos y Tres Ruedas

Módulo 4c
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
visión General del texto de referencia
Transporte Sostenible:
Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
¿Qué es el Texto de Referencia?
Este Texto de Referencia sobre Transporte Urbano
Sostenible trata las áreas clave de un marco de
referencia de políticas de transporte urbano para
una ciudad en desarrollo. El Texto de Referencia
está compuesto por más de 31 módulos, mencio-
nados más abajo. También está complementado
por una serie de documentos de entrenamiento y
otros materiales disponibles en http://www.sutp.
org (y en http://www.sutp.cn para los usuarios
chinos).
¿Para quién es?
El Texto de Referencia está dirigido a diseñadores
de políticas en ciudades en desarrollo y a sus
asesores. Esta audiencia está reflejada en el con-
tenido, que provee herramientas para políticas
apropiadas para su aplicación en un rango de
ciudades en desarrollo. El sector académico (p.
ej. universidades) también se ha beneficiado de
este material.
¿Cómo debe usarse?
El Texto de Referencia se puede usar de distintas
maneras. Debe permanecer en un solo sitio, pro-
veyendo los diferentes módulos a funcionarios
involucrados en transporte urbano. El Texto
de Referencia se puede adaptar fácilmente a un
curso de entrenamiento breve, o puede servir
como guía para desarrollar un currículum u
otro programa de entrenamiento en el área del
transporte urbano. GIZ tiene y está elaborando
paquetes de entrenamiento para módulos espe-
cíficos, todos disponibles desde octubre de 2004
desde http://www.sutp.org o http://www.sutp.cn.
¿Cuáles son algunas de las
características clave?
Las características clave del Texto de Referencia
incluyen:
„„Una orientación práctica, enfocada en las
buenas prácticas de planificación y regulación
y ejemplos exitosos en ciudades en desarrollo.
Los colaboradores son expertos líderes en su
„„
campo.
Un diseño en colores, atractivo y fácil de leer.
„„
Lenguaje no técnico (dentro de lo posible),
„„
con explicaciones de los términos técnicos.
Actualizaciones vía Internet.
„„
¿Cómo consigo una copia?
Se pueden descargar versiones PDF de los
módulos desde la sección de documentos de
nuestros dos sitios web. Debido a la actuali-
zación constante de los módulos, ya no hay
ediciones impresas disponibles en idioma inglés.
Una versión impresa de 20 módulos en chino
se vende en China a través de Communication
Press. Cualquier pregunta con respecto al uso
de los módulos se puede dirigir a sutp@sutp.org
o transport@giz.de.
¿Comentarios o retroalimentación?
Sus comentarios y sugerencias sobre cualquier
aspecto del Texto de Referencia son bienvenidos,
a través de e-mail a sutp@sutp.org y
transport@giz.de, o por correo a:
Manfred Breithaupt
GIZ, Division 44
P. O. Box 5180
65726 Eschborn, Alemania
Más módulos y recursos
Se anticipan más módulos para las áreas de Efi-
ciencia energética para el transporte urbano e Inte-
gración de transporte público. Se están desarro-
llando recursos adicionales, y están disponibles
los CD-ROMs y el DVD de fotos de Transporte
Urbano (algunas fotos están disponibles en
nuestra galería de fotos en http://www.sutp.org).
También encontrará enlaces relevantes, referen-
cias bibliográficas y más de 400 documentos y
presentaciones en http://www.sutp.org, (http://
www.sutp.cn para usuarios de China).
Módulos y colaboradores
(i) Visión general del Texto de Referencia y temas
transversales sobre transporte urbano (GTZ)
Orientación institucional y de políticas
1a. El papel del transporte en una política de
desarrollo urbano (Enrique Peñalosa)
1b. Instituciones de transporte urbano
(Richard Meakin)
1c. Participación del sector privado en la provisión
de infraestructura de transporte urbano
(Christopher Zegras, MIT)
1d. Instrumentos económicos
(Manfred Breithaupt, GTZ)
1e. Cómo generar conciencia ciudadana sobre
transporte urbano sostenible
(K. Fjellstrom, GTZ; Carlos F. Pardo, GTZ)
1f. Financiación del transporte urbano sostenible
(Ko Sakamoto, TRL)
1g. Transporte urbano de carga para ciudades en
desarrollo
(Bernhard O. Herzog)
Planificación del uso del suelo y gestión
de la demanda
2a. Planificación del uso del suelo y transporte
urbano
(Rudolf Petersen, Wuppertal Institute)
2b. Gestión de la movilidad
(Todd Litman, VTPI)
2c. Gestión de estacionamientos: una contribución
hacia ciudades más amables (Tom Rye)
Transporte público, caminar y bicicleta
3a. Opciones de transporte público masivo
(Lloyd Wright, ITDP; Karl Fjellstrom, GTZ)
3b. Sistemas de bus rápido (Lloyd Wright, ITDP)
3c. Regulación y planificación de buses
(Richard Meakin)
3d. Preservar y expandir el papel del transporte no
motorizado (Walter Hook, ITDP)
3e. Desarrollo sin automóviles
(Lloyd Wright, ITDP)
Vehículos y combustibles
4a. Combustibles y tecnologías vehiculares más
limpios (Michael Walsh; Reinhard Kolke,
Umweltbundesamt – UBA)
4b. Inspección, mantenimiento y revisiones de
seguridad (Reinhard Kolke, UBA)
4c. Vehículos de dos y tres ruedas
(Jitendra Shah, World Bank; N.V. Iyer, Bajaj
Auto)
4d. Vehículos a gas natural (MVV InnoTec)
4e. Sistemas de transporte inteligentes
(Phil Sayeg, TRA; Phil Charles, University
of Queensland)
4f. Conducción racional (VTL; Manfred
Breithaupt, Oliver Eberz, GTZ)
Impactos en el medio ambiente
y la salud
5a. Gestión de calidad del aire
(Dietrich Schwela, World Health
Organization)
5b. Seguridad vial urbana
(Jacqueline Lacroix, DVR; David Silcock,
GRSP)
5c. El ruido y su mitigación
(Civic Exchange Hong Kong; GTZ; UBA)
5d. El MDL en el sector transporte
(Jürg M. Grütter, Grütter Consulting)
5e. Transporte y cambio climático (Holger Dalk-
mann; Charlotte Brannigan, C4S)
5f. Adaptación del transporte urbano al cambio
climático (Urda Eichhorst, WICEE)
5g. Transporte urbano y salud
(Carlos Dora, Jamie Hosking,
Pierpaolo Mudu, Elaine Ruth Fletcher)
Recursos
6. Recursos para formuladores de políticas
públicas (GTZ)
Asuntos sociales y temas transversales
en transporte urbano
7a. Género y transporte urbano:
inteligente y asequible
(Mika Kunieda; Aimée Gauthier)
i
Sobre los colaboradores
N. V. Iyer se graduó en Ingeniería Mecánica,
y completó estudios de post-grado en el Indian
Institute of Petroleum en el año 1965. Luego,
siguió un entrenamiento especial de investiga-
ción en el Institut Francais du Petrole en 1969.
Los primeros trece años de la experiencia laboral
del señor Iyer fueron de investigación y desa-
rrollo en la aplicación de combustibles y lubri-
cantes en motores de combustión interna y en
emisiones vehiculares en el Indian Institute of
Petroleum, y, posteriormente, en el Indian Oil
Corporation’s Research & Development Centre.
El ha estado en la industria automotriz de la
India durante los últimos 24 años, principal-
mente en el área de investigación y desarrollo,
16 de los cuales ha estado en la industria de
vehículos de dos y tres ruedas. Actualmente, es
el Presidente del Subcomité Técnico de vehícu-
los de dos y tres ruedas de la Sociedad de Fabri-
cantes de Automóviles de la India. En la actua-
lidad, el señor Iyer está trabajando con Bajaj
Auto Ltd, Pune, India como Gerente General de
Soporte Ingenieril.
El Doctor Jitendra Shah completó un pro-
grama de Master en Ingeniería Química en
el año 1976, y, más tarde, un Doctorado en
Ciencia Medioambiental de la Oregon Gra-
duate Center, y un MBA de la Portland State
University, en el año 1991. El Dr. Shah tiene Agradecimientos
una experiencia de más de 25 años en el manejo
de proyectos e investigaciones en EE.UU. y a La revisión del documento original, publicado
nivel internacional. En el Banco Mundial, por en 2002, ha sido realizada por el Sr. N. V. Iyer a
su puesto de Ingeniero Medioambiental Senior, comienzos de 2009. Los editores reconocen con
desde 1991, su trabajo actualmente abarca desde agradecimiento su labor.
la conceptualización hasta la implementación Este trabajo fue patrocinado por Clean Air
de programas de calidad de aire regionales que Initiative-Asia, UC Berkeley Center for Future
tratan con las materias de lluvia ácida en Asia Urban Transport-A Volvo Center of Excellence,
y manejo de calidad del aire urbano. Él maneja y National Science Foundation. El autor desea
partes de los proyectos de inversión medioam- agradecer a Adib Kanafani, Robert Cervero,
bientales que tienen que ver con la protección Cornie Huizenga, Bert Fabian y Sophie Punte,
contra el agujero de ozono y el cambio climático por su apoyo durante el proceso de investi-
global en el sur de Asia. También ayuda y revisa gación. Agradece también a sus compañeros
las evaluaciones de impacto medioambiental de Jonathan Weinert, Ma Chaktan, Yang Xinmiao,
los proyectos financiados por el Banco Mundial. Pan Haixiao, XiongJian y Ni Jie.

ii
Módulo 4c
Vehículos
de Dos y Tres Ruedas
Descargo de responsabilidad
Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones
expresados en este documento están basados en
la información compilada por GIZ y sus consul-
tores, socios y colaboradores con base en fuentes
confiables. No obstante, GIZ no garantiza la
precisión o integridad de la información en este
libro y no puede ser responsable por errores,
omisiones o pérdidas que surjan de su uso.
Derechos de autor
Se permite la reproducción, total o parcial, por
razones educacionales o sin ánimo de lucro, de
esta publicación sin la autorización especial del
portador de los derechos de autor, siempre y
cuando la fuente sea citada. La GIZ agradece
recibir una copia de cualquier publicación que
utilice esta publicación de la GIZ como fuente.
No se permite en absoluto hacer uso de esta
publicación con fines comerciales o de lucro.
Autores: Jitendra Shah (Banco Mundial) y
N.V. Iyer (Bajaj Auto Ltd.)
* El módulo hace uso principal de: Masami Kojima,
Carter Brandon y Jitendra Shah, Mejorando la
Calidad de Aire Urbano en el Sur de Asia a través
de la Reducción de Emisiones de los Vehículos
con Motores de Dos Tiempos. Banco Mundial,
Diciembre de 2000, http://www.worldbank.org/
html/fpd/esmap/publication/airquality.html. A
menos que se indique lo contrario, el texto de
la Sección 3 se basa en este documento, con
material adicional adaptado y actualizado por
parte de N.V. Iyer y Jitendra Shah.
Editor: Deutsche Gesellschaft für
Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
P. O. Box 5180
65726 Eschborn, Alemania
http://www.giz.de
División 44 – Agua, Energía, Transporte
Proyecto sectorial:
«Servicio de Asesoría en Política de Transporte»
Por encargo de
Ministerio Federal de Cooperación Económica y
Desarrollo de Alemania (BMZ)
División 313 – Agua, Energía, Desarrollo Urbano
BMZ Bonn
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53113 Bonn, Alemania
BMZ Berlin | im Europahaus
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Gerente: Manfred Breithaupt
Equipo Editorial: Manfred Breithaupt, Karl Fjellstrom*, Stefan
Opitz, Jan Schwaab
* Deseamos agradecer la ayuda brindada por
Karl Fjellstrom en la revisión y crítica de todos
los artículos escritos, en la identificación de los
colaboradores y la coordinación con ellos, y por
sus aportes relacionados con todos los aspec-
tos de la confección del Texto de Referencia,
además de su supervisión editorial y organiza-
cional durante todo el proceso de desarrollo
del Texto de Referencia, desde su concepción
inicial hasta el producto final.
Foto portada: Karl Fjellstrom
Ho Chi Minh, Viet Nam, enero de 2002
Traducción: Esta traducción ha sido realizada por Laura
Varano. GIZ no puede ser responsable por esta
traducción o por errores, omisiones o pérdidas
que emerjan de su uso.
Diagramación: Klaus Neumann, SDS, G.C.
Edición: Este módulo es parte del Texto de Referencia
sobre Transporte Urbano Sostenible para
Formuladores de Políticas Públicas de Ciudades
en Desarrollo, revisión abril de 2009.
Eschborn, diciembre de 2011
(Primera Edición de 2002)
iii
RESUMEN

1. Introducción    1
2. Vehículos de dos y tres ruedas y sistemas de transporte urbano     1
2.1 Vehículos de dos y tres ruedas en ciudades asiáticas en desarrollo    1
2.2 Cuestiones de transporte público    4
2.3 Cuestiones de seguridad vial    6

3. El problema de las emisiones en los motores de dos tiempos    7

3.1 Tipos de emisiones    7
3.2 Factores que aumentan las emisiones     11
3.3 Efectos de las emisiones     13
3.4 Reducción de las emisiones de los vehículos con motor de dos tiempos     14
Tecnologías del vehículo     15
Mejorar la calidad de la gasolina     17
Mejorando el uso de lubricantes     19
Mejorando el mantenimiento     21
Programas de repotenciación     21
3.5 Alternativas para los motores a gasolina de dos tiempos     23
Motores a gasolina de cuatro tiempos     23
Vehículos a Gas Licuado de Petróleo     24
Vehículos a Gas Natural Comprimido     25
Características de emisiones de vehículos que operan con GNC y GLP     27
Vehículos eléctricos     27
3.6 Opciones de políticas     30
Estándares     30
Políticas basadas en las emisiones     33
Políticas específicas de tecnología     34
Instrumentos económicos y fiscales     37
3.7 Orientaciones futuras     40
3.8 Bicicletas eléctricas –
Impactos de su potencial regulación sobre la movilidad y el ambiente     40
Estudios de caso – Cuáles son los impactos
de la prohibición de bicicletas eléctricas en Kunming y Shanghai     41

4. Más referencias     44
4.1  Referencias citadas en el texto     44
4.2 Recursos en Internet     46

iv

1. Introducción
Este módulo se concentrará en las ciudades en
desarrollo asiáticas, pues las flotas de vehículos
de dos y tres ruedas –y los desafíos asociados–
son, en gran medida, mayores en Asia que en
otras partes del mundo en desarrollo.
La consideración de vehículos de dos y tres
ruedas está dividida en dos amplias catego-
rías. La primera se relaciona con cuestiones de
sistemas de transporte en ciudades con altas
proporciones de viajes de pasajeros efectuados
por medio de motocicletas. Aquellas ciudades
incluyen, por ejemplo, Delhi, Hanoi, Ho Chi
Minh, Dhaka, Denpasar y, en diferentes grados,
muchas otras ciudades asiáticas en desarrollo.
Esta sección del módulo menciona algunas
cuestiones clave para los sistemas de transporte
urbano en las «ciudades de motocicletas», pero
no analiza en detalle las opciones de políticas ni
metodologías.
La segunda amplia categoría se relaciona con
asuntos de calidad del aire en las ciudades que
tienen altas proporciones de uso de vehículos
de dos y tres ruedas. A menos en el corto y
mediano plazo, las emisiones de los vehículos de
dos y tres ruedas representan el problema más
serio para las ciudades en desarrollo. Luego, se
presentan opciones de políticas recomendadas
para las ciudades en desarrollo.
Varias secciones de este módulo están precedidas
por ‘recuadros’ que proporcionan las principales
recomendaciones de un Taller Regional (2001)
acerca de cómo reducir las emisiones de vehícu-
los de dos y tres ruedas. Los documentos de este
taller pueden ser descargados desde el sitio web
mencionado en la sección de referencias.
Módulo 4c: Vehículos de Dos y Tres Ruedas
2. Vehículos de dos y tres ruedas y
sistemas de transporte urbano
Un análisis detallado de cuestiones de sistemas
de transporte relacionadas con vehículos de
dos y tres ruedas va más allá del ámbito de este
módulo. En esta sección se resaltan algunos
temas clave.
2.1 Vehículos de dos y tres ruedas en
ciudades asiáticas en desarrollo
Los vehículos de dos ruedas en ciudades asiáti-
cas incluyen bicicletas con motor, motonetas y
motocicletas y se usan principalmente para el
transporte personal, aunque en Bangkok y en
otras ciudades –incluyendo algunas de Vietnam
e Indonesia– las motocicletas también se usan
para el transporte público o paratránsito. Los
vehículos de tres ruedas en Asia incluyen taxis
pequeños, como los auto-rickshaws en India y
Sri Lanka, baby taxis en Bangladesh y tuk-tuks
en Tailandia –generalmente para llevar a tres
pasajeros– y vehículos más grandes como los
Tempos en Bangladesh, Nepal, y partes de India,
los cuales transportan hasta una docena de
pasajeros. Grandes proporciones de los vehículos
de dos ruedas tienen motores de gasolina de dos
tiempos, aunque en años recientes ha habido un
aumento significativo en la proporción de vehí-
culos de dos ruedas con motores de gasolina de
cuatro tiempos. Aunque muchos de los vehícu-
los de tres ruedas tienen motores de gasolina de
dos tiempos, hay muchos que tienen pequeños
motores diesel. Una pequeña proporción de los
vehículos de tres ruedas usa GLP o GNC (como
en India y Tailandia).
«Vietnam, Tailandia e Indonesia:
cada uno tiene ventas de motocicletas
mayores a un millón de unidades al
año, y una motocicleta se considera
como un transporte de familia a
través de la región.»
Autoasia Magazine, octubre 2002, p5
Los vehículos de dos y tres ruedas tienen un
papel importante en el mercado del transporte
en Asia. India, China, Vietnam e Indonesia
1
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Fig. 1
Registro de vehículos
de dos ruedas en
Asia y Australia.
Federación Internacional de
Motorización 2007
Carreteras (IRF), Estadísticas Vehículos motorizados de dos ruedas
Viales Mundiales, 2009 por cada 1.000 habitantes

– ASIA y AUSTRALIA – Rusia

–

Armenia Kazakstán
Georgia – 3 Mongolia
– Azaerbaiyán 1
0 R. P. D. Corea
Kirgistán
Uzbekistán –
– 2
Turquía Turkmenistán Tayikistán
27 24 2 Japón
Siria 12
El Libano 9 Irak Iran Nepal R. P. China
Afghanistán Bután
– – 12 3 15 66 R. Corea
Israel Kuwait 11 38
13 5 Bahrain Pakistán
Arabia Saudita 5 11 Taiwán, R. China
Jordania
1 1** E.A.U. 607
Qatar India
3 57*
1 Hong Kong, R. P. China
Omán Bangladesh Macau R. P. China 5
2 4 Tailandia 178
245* Vietnam Filipinas
Yemen Myanmar
– 14 256 30
Brunei
Laos 31
Maldivias 86
88 Malaisia Papúa
Sri Lanka 281* Nueva Guinea
Kamboya
98 0
39**

Singapur Indonesia
32 205

Australia
24

Nueva Zelanda
Nota: Datos de 2007, a menos que se indique lo contrario 20
* Datos de 2006
** Datos de 2005
Fuente: GIZ, 2010 con datos de las
World Statistics 2009,
Federación Internacional de la Carretera (IRF)

tienen un gran número de vehículos de dos de pasajeros. Más de la mitad de la flota de vehí-
ruedas que se usan principalmente para trans- culos motorizados de China, Tailandia y Mala-
porte personal (ver Figura 1). Los vehículos de sia son vehículos de dos ruedas; en Indonesia,
tres ruedas son típicamente usados como taxis Vietnam y Taiwán (China) la cifra sobrepasa los
de corta distancia. En Sri Lanka, algunas fami- dos tercios de la flota. La Figura 2 ilustra el pre-
lias están comprando vehículos de tres ruedas dominio de los vehículos de dos y tres ruedas en
para uso particular, atraídas por el menor precio las flotas de vehículos de Dhaka (Bangladesh),
de los vehículos en relación con los automóviles Ho Chi Minh (Vietnam), Denpasar (Indonesia)

2
 Módulo 4c: Vehículos de Dos y Tres Ruedas

a. Uso de vehículos en Dhaka (km/día) b. Número de vehículos en Vietnam, 1996–2007

Walsh, 2001, del Banco Mundial, Dr. Nguyen Van Tai, «EST Achievements, Progress and Future Strategies»,
Urban Transport & EIPS Strategy Analysis (sin fechas) 4.º Foro de Transporte Medioambientalmente Sostenible, Centro de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Regional, Seúl, Corea del Sur, 24–26 febrero de 2009,
http://www.uncrd.or.jp

Diesel de carga Automóviles / taxis / 1000 automóviles motocicletas (millón)

industrial, 125 Gas de tarea liviana, 90 800 20
Vehículo de pasajeros
Autobús
Motocicletas: Camión 16
2 tiempos, 22 600 Otros vehículos
Total motociletas
12
400
8
Motocicletas:
4 tiempos, 22 200
4
Vehículos de
3 ruedas: Vehículos de 3 ruedas: 0 0
4 tiempos, 110 2 tiempos, 110 1996 1998 2000 2002 2004 2006 7/2007

c. Porcentaje de viajes de personas por modo, d. Población de vehículos en Delhi

Denpasar, Bali Walsh, 2001 de Sengupta, diciembre 2000
BUIP, 1999

Microbus Taxi, ojek, autobús Autobuses y Taxis Vehículos Fig. 2a, b, c, d

4,1% camioneta, camión 1,5% de Carga Varios indicadores
3,9% 5,0% de la preponderancia
Auto-rickshaws de los vehículos de
2,9% dos y tres ruedas en
algunas ciudades.
Automóvil,
etc. Automóviles,
25,0% Jeeps
24,4%

Motocicleta Vehículos de 2 Ruedas

67,0% 66,1%

y Delhi (India). Sin embargo, como muestra la 4,5

Figura 3, no siempre hay una correspondencia
Número de Vehículos (mio)

4,0
exacta entre el número de vehículos registrados 3,5
y aquellos en uso, así que es importante usar 3,0

datos confiables en el análisis. 2,5

2,0
Los taxis de tres ruedas se consideran menos
1,5
respetuosos de los reglamentos de tránsito, y
1,0
más proclives a accidentes que los vehículos de
0,5
cuatro ruedas. También son más visibles, debido
0
a su número, y contribuyen a la congestión y
Registrados En uso (est.)
a la contaminación. Por estas razones, hay un
fuerte sentimiento negativo en algunos países, Fig. 3
notablemente Bangladesh, hacia los vehículos de Datos registrados versus datos en uso de Bangkok.
tres ruedas con motor de dos tiempos. Shah, 2001

3
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

Un comité de expertos nombrado por el

35 Privado Gobierno de India recientemente completó un
estudio de tráfico de calles urbanas y contami-
30
nación del aire en las principales ciudades de
25 India. Esto incluyó una evaluación de la propor-
ción de las diferentes modalidades de transporte
20
en estas ciudades (Gobierno de India, agosto
15 Público 2002, http://www.petroleum.nic.in/afp_con.htm).
Unos descubrimientos de este estudio respecto
10
de Delhi, la ciudad con la mayor población de
5 vehículos motorizados del país (con más de 3,5
millones de vehículos registrados) y que está
0 entre las ciudades más contaminadas del mundo,
Auto- dos tres Auto-
Taxi
móviles ruedas ruedas bús se pueden ver en la Figura 4.
La Figura 4 muestra que los vehículos de dos
Fig. 45
ruedas dan cuenta de más de la mitad del trans-
Participación del transporte público
y privado en Delhi, millones de 6Fig. 5 porte de las personas, y que los vehículos de tres
vehículo-kilómetro al día. Comparación de costos ruedas tienen la principal proporción del trans-
Gobierno de la India, 2002, http://www.petroleum.nic.in/afp_con.htm. para un viaje típico de 8 porte público de la ciudad. En comparación, la
Nota: no se menciona el año de los datos, y sólo
deben considerarse como aproximados
kilómetros de Denpasar. proporción de buses es muy pequeña.
BUIP, 1999

2.000 2.2 Cuestiones de transporte público

En general, en las ciudades en desarrollo de
1.800
Asia, las motocicletas ofrecen un modo de viaje
1.600 significativamente más barato y más rápido en
623
comparación con el transporte público. Además,
1.400 Costo del tiempo debido a los poco atractivos servicios de trans-
Rupiahs por viaje

Combustible o tarifa porte público, la gente tiende a usar motocicletas

1.200 aun considerando las desventajas de la exposi-
ción al sol y a la lluvia (especialmente durante
1.000
la temporada lluviosa) y el mayor riesgo de acci-
800 dente en comparación con el transporte público.
Las estructuras de costo como las que se mues-
600 1.180 tran en la Figura 5 y el Cuadro 1 para un viaje
352 típico de 5 km en Denpasar, Bali, en combina-
400
ción con el deteriorado servicio ofrecido por los
200 microbuses y minibuses públicos, han llevado a
333 una proporción de viajes de pasajeros de menos
0 del 5% en Denpasar. Se aplican situaciones
Motocicleta Microbús similares en otras «ciudades de motocicletas»
como Hanoi y Ho Chi Minh, donde menos del
Cuadro 1: Comparación de costos para un típico viaje de 8 km en 5% de los viajes son hechos en autobús.
Denpasar, Indonesia (Rupiah por persona)
En el corto plazo, los altos niveles de uso de
Motor­ Proporción bus/ motocicleta pueden no parecer un problema.
Item de costo Microbús
cicleta motocicleta
Después de todo, las motocicletas son usuarios
Combustible o tarifa (IDR) 333.0 1,180.0 3.5 eficientes de espacio vial, con una ocupación
Tiempo (minutos) 19.2 34.0 1.8 promedio en muchas ciudades asiáticas de
Costo del tiempo (IDR) 352.0 623.0 1.8 alrededor de 1,5, y la ocupación promedio de
Costo total del viaje (IDR equivalente) 685.0 1,803.0 2.6 las motocicletas es levemente menor que la
BUIP, 1999

4
 Módulo 4c: Vehículos de Dos y Tres Ruedas

ocupación de automóviles en ciudades como

5
Surabaya. TERI (1993) informó que la ocupa-
ción de motocicletas promedio en ciudades de Transporte público
India era de 1,5; y la de los automóviles, alre- 4 Automóvil
dedor de 2,6. Sin embargo, en el mediano y Motocicleta
largo plazo esta «dependencia de la motocicleta»

Viaje por Día

puede llevar a una congestión intolerable y su 3

asociada contaminación del aire. Tales tenden-

cias insostenibles son el resultado del aumento 2
en el uso de la motocicleta y la propiedad de
automóviles a medida que incrementa el ingreso.
1
Las perspectivas para una ciudad de
motocicletas
0
Las predicciones hechas para Denpasar, Bali, 1998 2008 2018
por un estudio financiado por el Banco Mun-
dial en 1999 ilustran el hecho de que las «ciu- Además de las implicancias negativas de la Fig. 6
dades de motocicletas» parecen estar en un dependencia en aumento de los vehículos moto- Distribución modal
camino insostenible. Los niveles y patrones rizados en ciudades en desarrollo, podemos prevista (para viajes
futuros de demanda de transporte fueron pro- prever que la preponderancia de las motocicletas motorizados) en
nosticados usando un modelo de planificación puede apoyar actividades más dispersas en áreas Denpasar, Bali,
de transporte público desarrollado por el estu- urbanas, lo que disminuye aún más cualquier 1998–2018.
dio (BUIP, 1999). papel futuro para una industria del transporte BUIP, 1999

Se predijo que el número de motocicletas iba a público viable.

crecer en un promedio modesto de 2,8% al año El papel y la importancia de los vehículos de dos
entre 1998 y 2018, y los números de automó- y tres ruedas como modos de transporte impor-
viles en 5,2% al año. Aún así, para 2018 habrá tantes en muchas de las ciudades asiáticas fue
un 72% más de motocicletas y un 173% más de enfatizado durante un pre-evento organizado
automóviles en las calles. Entre 1998 y 2018 se antes del taller Mejor Calidad del Aire – 2008
predice que el número de motocicletas por per- que tuvo lugar en Bangkok del 12 al 14 de sep-
sona aumentará de 0,32 a 0,34 y el número de tiembre de 2008. Las discusiones sacaron a la
automóviles de 0,07 a 0,12 por persona durante luz las siguientes recomendaciones (http://www.
el mismo período, reflejando las alzas predichas baq2008.org):
en los ingresos de los hogares. 1. Los vehículos de dos y tres ruedas deben reco-
En ausencia de cualquier política que altere el nocerse como modos de transporte urbano
balance entre transporte privado y público, la importantes, ahora y en el futuro inmediato.
proporción de las motocicletas en los viajes
totales disminuirá del 75,6% al 70,8%, la pro-
Cuadro 2: Viajes diarios y distribuciónes modal en Denpasar,
porción de los automóviles aumentará del 19,9%
1998, 2008 y 2018
al 24,9%, y la proporción del transporte público
continuará aproximadamente en su presente Modo 1998 2008 2018
nivel que es bastante bajo (Figura 6 y Cuadro 2). Viajes Viajes Viajes
% % %
diarios diarios diarios
Las implicaciones son claras: incluso al com-
pletar todas las vías planificadas para el 2018, Motocicleta 2.062.452 75,6% 2.562.464 73,9% 3.151.977 70,8%
todavía habrá serios problemas de saturación de
Automóbil 542.886 19,9% 752.669 21,7% 1.107.788 24,9%
tráfico y un deterioro ambiental asociado. Estos
problemas tendrán lugar en las áreas que tienen Transporte
123.850 4,5% 154.027 4,4% 194.626 4,4%
público
menos capacidad de tratar con ellos: el centro
histórico y cultural de Denpasar central y los Total 2.729.188 100,0% 3.469.160 100,0% 4.454.391 100,0%
suburbios residenciales. BUIP, 1999

5
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

2.3 Cuestiones de seguridad vial

El predominio de las motocicletas en los siste-
mas de transporte urbano en las ciudades en
desarrollo da lugar a serias preocupaciones de
seguridad, al menos en dos áreas:
„„ Las motocicletas tienden a ahuyentar a los
ciclistas de la calle, literal y figurativamente.
Es más evidente en una ciudad como Ho
Chi Minh, pero en varios grados también en
otras ciudades asiáticas, que el rápido creci-
miento de las motocicletas ha coincidido con
un rápido declive en el uso de las bicicletas.
Parte de la razón es indudablemente que las
bicicletas son reemplazadas por las motoci-
cletas, y los ciclistas tienen más posibilidades
de caerse en la eventualidad de una colisión
con una motocicleta (ver Figura 7).
„„ En el caso de un accidente, los motociclistas
tienen escasa protección en contra de lesio-
nes, especialmente en ciudades en desarrollo
asiáticas donde las leyes de seguridad vial a
menudo no se cumplen (ver nota al margen
de la siguiente página). En Vietnam, por
ejemplo, cerca de 1.000 personas mueren
cada mes por accidentes viales, siendo la gran
Fig. 7 mayoría motociclistas. Los accidentes del trá-
Las bicicletas son continuamente desplazadas fico vial dan cuenta del 96,8% de todos los
del sistema de transporte en las ciudades de accidentes en Vietnam («Número de Muertes
motocicletas, ya que las condiciones para
en Accidentes Viales se Encamina hacia el
circular en bicicleta se deterioran con el
aumento del número de motocicletas. Número de Pesadilla del Año Pasado», Viet-
Karl Fjellstrom, Ho Chi Minh, enero de 2002 nam News, 30 de octubre de 2002). Algunas
medidas tomadas por las autoridades vietna-
2. Con el fin de mejorar la eficiencia general del mitas para crear una mayor sensibilización
sistema, deben tomarse medidas para entre los usuarios de motocicletas para cum-
¾¾ mejorar su eficiencia operacional a través plir las leyes de tráfico y usar cascos han ayu-
de ingeniería y gestión del tráfico raciona- dado a reducir el número de accidentes viales
lizados con referencia particular al diseño y lesiones. El número de muertes debido a
vial y de intersecciones y clasificación de accidentes viales ha permanecido estable en
calles y vehículos para un mejor acceso a aproximadamente 12.000 por año durante
la movilidad los últimos años y ha mostrado un declive
¾¾ mejorar su eficiencia energética y reducir hasta aproximadamente 10.000 por año en
las emisiones de contaminantes a través de 2008 (Tai, 2009).
mejoras tecnológicas progresivas.
3. En áreas urbanas, necesitan ser promovidos
como preferibles a los grandes vehículos
motorizados pero no deben desplazar a los
vehículos no motorizados.
4. Los vehículos de tres ruedas necesitan ser
promovidos como el modo de transporte que
provee la «última milla de conectividad» en el
sistema de transporte urbano.

6

3. El problema de las emisiones
en los motores de dos tiempos
La calidad del aire se está deteriorando en las
ciudades en desarrollo asiáticas, como producto
derivado de la rápida urbanización. La experien-
cia en Asia del Sur es típica de la región. De los
1,3 billones de personas que vivían en Bangla-
desh, Bután, India, Nepal, Pakistán y Sri Lanka
en 1998, 350 millones –27% de la población
combinada– vivían en áreas urbanas. El cre-
cimiento promedio de la población en centros
urbanos, 3,2% al año entre 1990 y 1998, era
mucho mayor que el porcentaje de tasa de creci-
miento de 1,3 para la población como un todo.
Una de las principales fuentes de contamina-
ción del aire son las emisiones del creciente
número de vehículos. En la India, el número
de vehículos registrados ha estado triplicándose
cada 10 años, de alrededor de 10 millones en
1986 a cerca de 30 millones en 1996 y a más de
90 millones en 2007. El número de vehículos
creció rápidamente en otros países de la región,
también, incrementándose a una tasa anual
de 8,2% en Bangladesh (1990–96), 13,5% en
Nepal (1990–99), 8,0% en Pakistán (1990–99)
y 7,3% en Sri Lanka (1990–97). Con la ausencia
de tecnologías más limpias y de medidas de con-
trol estrictas, se espera que el nivel de emisiones
vehiculares aumente a tasas igual de altas.
Se estima que los vehículos con motor de gaso-
lina de dos tiempos constituyen el 60% de
la flota total de vehículos en Asia del Sur. La
proporción es también alta en otras ciudades
en desarrollo de Asia. El gran número de estos
vehículos, su edad, su mantenimiento escaso, la
baja calidad del lubricante y uso excesivo del
mismo, y la congestión de tráfico en las grandes
ciudades, hacen que los vehículos a motor de
dos tiempos sean una fuente significativa de
emisiones de material particulado.
Los motores de dos tiempos tienen varias ven-
tajas sobre los motores de cuatro tiempos. Estas
incluyen costos menores, excelente torque y
potencia, simplicidad mecánica (menos partes
móviles, lo que resulta en facilidad de manteni-
miento), motores más livianos y más pequeños,
mayor suavidad de operación, y menores emi-
siones de óxido de nitrógeno. También tienen
desventajas en comparación con los vehículos a
Módulo 4c: Vehículos de Dos y Tres Ruedas
100
Vehículos motorizados registrados (millón)
80
60
40
20
0
1971
1976
1981
1986
1991
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2-Ruedas Automóviles y TT Buses Vehículos de carga
gasolina de cuatro tiempos, incluyendo mayores Fig. 8
emisiones de material particulado y de hidrocar- Número de vehículos
buros, menor economía de combustible y ruidos registrados en Delhi,
más altos. 1971–2002.
The Indian Automobile Industry
Statistical Profile 2007–2008,
3.1 Tipos de emisiones Sociedad de Fabricantes
de Vehículos de la India
Los motores a gasolina contribuyen a la con-
taminación del aire emitiendo altos niveles de
material particulado (en el caso de los motores
de dos tiempos), monóxido de carbono, óxidos
de nitrógeno, compuestos orgánicos volátiles,
y plomo si se utiliza gasolina con plomo. Los
motores diesel emiten altos niveles de material
particulado, óxidos de nitrógeno y óxidos de
azufre (si el nivel de azufre en el diesel es alto).
El contaminante de especial preocupación en
las ciudades en desarrollo de Asia es el material
particulado pequeño o fino, debido a sus altas
concentraciones ambientales e impactos docu-
mentados sobre la morbilidad y la mortalidad
prematura. El nivel de material particulado
con un diámetro aerodinámico de menos de
10 micrones (MP10) sobrepasa varias veces los
estándares internacionalmente aceptados en
un buen número de ciudades de Asia. Dos de
los mayores contribuyentes a las altas concen-
traciones ambientales de MP10 en el sector del
transporte son los vehículos a gasolina con
motor de dos tiempos y los vehículos diesel de
carga industrial. La contribución de los vehícu-
los de dos y tres ruedas al material particulado
y otras emisiones es ilustrada en la Figura 11.
Es probable que la contribución relativa de los
vehículos de dos ruedas al MP ambiente y los
hidrocarburos en años recientes, sin embargo,
7
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Recuadro 1: Antecedentes del problema
En ningún otro lugar del mundo la concentración
„„
de los vehículos de dos y tres ruedas, tanto en
términos absolutos y como una fracción de la
población total de vehículos carreteros, es tan
alta como en todo Asia. En muchos lugares
estos vehículos constituyen más del 50 – 90%
de la flota vehicular total, una situación insólita
en otras partes del mundo. En consecuencia, es
bastante evidente que tiene que darse prioridad
al desarrollo e implementación de estrategias
de control de contaminación para estos tipos
de vehículos en las ciudades asiáticas que
quieran tener aire limpio.
Dos tipos de motores potencian estos vehículos:
„„
de dos y cuatro tiempos. La diferencia principal
es que en el motor de dos tiempos, el aceite
lubricante es mezclado con el combustible
y quemado. Los principales contaminantes
de los motores de dos tiempos que causan
preocupación son los hidrocarburos (HC) y
el material particulado (MP), mientras que los
motores de cuatro tiempos producen mayores
emisiones de NOX pero menores de MP, HC,
CO y consumo de combustible.
Hay un desplazamiento en marcha desde los
„„
motores de dos tiempos a los de cuatro tiempos
en algunos países de la región. Por ejemplo, en
India ahora hay un rápido aumento en las ventas
anuales de los vehículos de dos ruedas con
motores de cuatro tiempos (Figura 9). Esto se
atribuye, por una parte, a los severos estándares
de emisiones, al cambio de preferencias de los
clientes y, parcialmente, a la no disponibilidad de
vehículos de dos tiempos, ya que los fabricantes
se han cambiado cada vez más a la tecnología
de cuatro tiempos. La Figura 10 muestra que la
población de motocicletas de Bangkok también
está logrando una rápida transición hacia los
motores de cuatro tiempos.
„„ consumo de combustible para uso en el trans-
El
porte está aumentando en la región asiática.
Un factor que alimenta este aumento es el gran
y sostenido crecimiento de los vehículos de
dos y tres ruedas. Los motores de cuatro tiem-
pos tienen combustible más eficiente que los
motores de dos tiempos, y el desplazamiento
mencionado arriba reducirá en alguna medida
la tasa de aumento. El aumento en el consumo
de combustible lleva a un aumento de CO2, el
8
cual es un importante factor contribuyente al
efecto invernadero.
Las emisiones de MP de los vehículos de dos
„„
y tres ruedas en Asia causan o contribuyen
a serios problemas de calidad de aire en las
grandes ciudades, aumentando la muerte pre-
matura y las enfermedades. Tendrá lugar un
aumento en las admisiones en los hospitales
por asma y otras condiciones bronquiales. El
MP emitido por motores de dos tiempos está
caracterizado deficientemente en términos de
factores de influencia, perfil de tamaño y com-
posición orgánica. Tal caracterización de MP en
términos de tamaño es importante, ya que se
cree que el MP muy pequeño es el más peligroso
en términos de impacto sobre la salud. Además,
la caracterización de HC en términos de toxi-
cidad general es importante; las emisiones de
los motores de cuatro tiempos también pueden
contribuir a altos niveles ambientales de MP ya
que los contaminantes tales como NOX sufren
transformaciones secundarias en la atmósfera.
Aunque hay información disponible acerca de
„„
los efectos específicos sobre la salud de varios
contaminantes emitidos por los vehículos de
dos y tres ruedas a partir de fuentes de infor-
mación fuera de Asia (y esta información indica
serios impactos sobre la salud), se necesitan
estudios locales para reafirmar la relación entre
la salud y los contaminantes de los vehículos
de dos y tres ruedas en ciudades asiáticas.
También hay una gran necesidad de aumentar
la sensibilización ciudadana sobre estos efectos
adversos sobre la salud.
Los factores reales de emisiones para los
„„
diferentes tipos de vehículos de dos y tres
ruedas en Asia están escasamente definidos.
La composición del combustible y el aceite
lubricante, el mantenimiento actual y los hábitos
de conducción, y los tipos de uso necesitan ser
investigados en términos de su impacto sobre
los factores de emisiones.
Debido a que los países desarrollados tienen
„„
poblaciones de vehículos de dos y tres ruedas
mucho menores, no están desarrollando pro-
gramas agresivos para reducir las emisiones de
estos vehículos. En consecuencia, será necesa-
rio que los países asiáticos den el ejemplo en el
desarrollo e implementación de estrategias para
hacer que estos vehículos sean más limpios.
Synthesis, Taller Regional, 2001
http://adb.org/vehicle-emissions
 Módulo 4c: Vehículos de Dos y Tres Ruedas

100 % Fig. 9
Proporción en aumento
progresivo de los
80 vehículos de dos ruedas
con cuatro tiempos
en la India (volumen
60
anual de ventas).
Fuente: M. N. Muralikrishna, «Indian
Two-Wheelers», International
40 Seminar on Fuel Efficiency,
Petroleum Conservation Research
Association, Chennai, 6–7 diciembre
de 2007, http://www.pcra.org
20

0
1997–98 1998–99 1999–00 2000–01 2001–02 2002–03 2003–04 2004–05 2005–06

2-Tiempos 4-Tiempos

se haya reducido significativamente. Una de las
principales razones para esto es que ha habido
un rápido aumento en la proporción relativa de
vehículos de dos ruedas con motor de cuatro
tiempos (ver Figura 9), los cuales tienen emisio-
nes de MP e hidrocarburos mucho más bajas
que aquellos con motor de dos tiempos. La
segunda razón es que la mayoría de los vehí-
culos de dos ruedas con motor de dos tiempos
recientes utilizan convertidores catalíticos de
oxidación que pueden ocasionar una reducción
grande, de hasta el 50%, en las emisiones de
MP y HC (ver Palke y Tyo, SAE 1999). La otra
razón para las menores emisiones de MP es el
uso en aumento de aceites lubricantes sintéti-
cos de dos tiempos en proporciones reducidas
(Rudolf et al., 2005).
Las emisiones son más altas en los motores de
dos tiempos debido al diseño del motor. El gas
es intercambiado a través de puertos localizados
en el cilindro, generalmente uno frente a otro.
Una mezcla fresca de combustible y aire com-
primido en el cárter del cigüeñal entra a través
de la abertura de entrada, mientras los gases
de escape salen a través del puerto de escape.
Mientras los puertos de entrada y de escape
estén abiertos, parte de la mezcla fresca de com-
bustible y aire se pierde a través del puerto de

1.200.000

1.000.000
4T
2T
Número de Motocicletas

800.000

600.000

400.000

200.000
Fig. 10
0
Población de
motocicletas en
1971

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Bangkok.
Shah, 2001

9
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

a. Emisiones de MP10 en Delhi (%) b. Emisiones de HC en Delhi (%)

Walsh, 2001, de Jitu Shah y Jian Xie, 2000 Walsh, 2001, de Jitu Shah y Jian Xie, 2000

camión diesel, 10,2 camión diesel 44,9

autobús diesel, 3,8 vehículos de 3-ruedas 25,8
buses diesel 17,6

taxis, 2,8

vehículos
a gas de taxis 0,5
carga
liviana 10,1

vehículos a gas de vehículos de

carga liviana 7,9 vehículos de 2-ruedas 21,3 3-ruedas 7,9
vehículos de 2-ruedas 47,2

c. Fuentes de emisiones de particulado (%) en áreas de alto d. Fuentes de emisiones de particulado (%) en áreas de alto
tráfico en Bangkok (1996): Odeon Circle tráfico de Bangkok (1996): Intersección de Pratunam
Walsh, 2001, de Estrategia de Mitigación de MP para el Área Metropolitana Walsh, 2001, de Estrategia de Mitigación de MP para el Área Metropolitana
de Bangkok, Borrador del Informe Final, Radian International de Bangkok, Borrador del Informe Final, Radian International

diesel de carga diesel de carga diesel de carga liviana 9,4

industrial 1,9 liviana 3,7 motocicleta 47,5

motocicleta otros 6,2

otro 6,4
47,2

polvo de polvo de las calles 31,5

calle 30,2 escape de la escape de gasolina 5,4
gasolina 10,6

Fig. 11a, b, c, d
Contribución de los
vehículos de dos y tres
ruedas a emisiones
de particulado y de
hidrocarburos en
Delhi, y emisiones
de particulado fino
en dos áreas con alto
tráfico de Bangkok.
escape. Como resultado de estas «pérdidas por
expulsión», que pueden alcanzar un 15 – 40%
de la carga fresca no combustionada, el escape
contiene un alto nivel de combustible y lubri-
cante no quemado. Las emisiones de óxido de
nitrógeno tienden a ser menores porque una
porción significativa de los productos de com-
bustión queda en el cilindro.
En los motores de dos tiempos el cárter del
cigüeñal no se usa como una reserva de aceite,
como es el caso en los motores de cuatro tiem-
pos. En vez de eso, una pequeña cantidad de
aceite lubricante se adiciona al combustible, o es
introducida continuamente de forma mecánica.
Debido a que la lubricación va sobre una base
de pérdida total (proceso directo), el lubricante
y otros hidrocarburos pesados quemados de
forma incompleta son emitidos como pequeñas
gotitas de aceite. Estas gotitas de aceite aumen-
tan el humo visible y las emisiones de material
particulado, con graves impactos sobre la salud
pública debido a su bien documentada relación
con la morbilidad y la mortalidad prematura.
«Dos de los mayores contribuyentes a
las altas concentraciones ambientales
de MP10 en el sector del transporte son
los vehículos a gasolina con motor de
dos tiempos y los vehículos diesel de
carga industrial.»
Los datos (Cuadro 3) de pruebas hechas en el
otoño de 2000 en ARAI (Automotive Research
Association of India), indican que los niveles

10
 Módulo 4c: Vehículos de Dos y Tres Ruedas

Cuadro 3: Emisiones de vehículos seleccionados de 3 ruedas y 2 tiempos en Bangladesh (gr/km)

Edad del Tipo de Porcentaje Monóxido Óxidos de Material
Hidrocarburos
vehículo lubricante de lubricante de carbono nitrógeno particulado
7 años puro 8% 23 25 0,03 2,7
7 añosa) 2T 3% 16 17 0,09 0,9
4 años puro 8% 9 8 0,08 0,6
4 años 2T 3% 9 10 0,09 0,2
Fuente: ARAI, Noviembre 2000, las mediciones son preliminares y requieren de mayor análisis.
Nota: a) Datos tomados después de llevar a cabo procedimientos sencillos de mantenimiento en el vehículo.

de las emisiones de material particulado de de dos tiempos puede ser sustancial si se Uso de cascos
los vehículos de tres ruedas en uso en Dhaka utilizan estos números. Sin embargo, la natu- Muchos países en Asia
(tamaño de motor de 150 cm3) muestran que los raleza de las partículas es fundamentalmente tienen legislaciones que
vehículos de 7 años de edad que usan excesivo diferente entre los motores diesel y los de hacen obligatorio el que los
motociclistas usen casco
«petróleo puro» emiten hasta diez veces más gasolina de dos tiempos; por lo tanto, juntar- de seguridad. Aunque en
material particulado, y que los vehículos de las puede conducir a error. Para el propósito India tales leyes han estado
cuatro años de edad que usan «petróleo puro» de desarrollar una estrategia de mitigación de en vigencia por muchos
emiten aproximadamente dos a tres veces más emisiones, puede tener mucho más sentido años, el esfuerzo para
mantener estas dos categorías de emisiones asegurar su cumplimiento
material particulado que los valores típicos que
es extremadamente débil,
se obtenían en los Estados Unidos en la década de MP en forma separada. con la excepción de unas
de 1970. Para ambas edades del vehículo, las La condición mecánica del vehículo (refle-
„„ pocas ciudades como Delhi
emisiones de material particulado son mucho jando tanto la tecnología como su mante- y Chandigarh.
menores si se usa la cantidad correcta de aceite nimiento) tuvo, en gran medida, el mayor De manera similar, en
2T, formulado específicamente para el uso en impacto sobre las emisiones. El más antiguo Indonesia, incluso en los
vehículos con motor de dos tiempos. de los vehículos probados tenía las mayores lugares donde las leyes se
emisiones de MP, hidrocarburos y CO. hacen cumplir, los moto-
Debido a que los vehículos con motor de dos ciclistas a menudo usan
tiempos emiten una cantidad significativamente „„ emisiones de masa de material particu-
Las cascos de plástico delgado
mayor de gasolina sin quemar que los motores lado seguían la tendencia esperada, con la que se usan sueltos. Estos
de cuatro tiempos, emiten más plomo orgánico excepción del servicio de los vehículos – es cascos de plástico baratos

si se usa gasolina con plomo. El plomo orgánico decir, con el uso de petróleo puro, aumento cuestan alrededor de USD
de la concentración de lubricante agregado, y 1,50, pero dan muy poca
es mucho más dañino para la salud pública que protección en la eventuali-
uso de gasolina adquirida en Dhaka (la cual,
el plomo inorgánico formado por la combustión dad de un accidente.
a menudo, es adulterada con kerosene) las
de aditivos de plomo. Bangladesh terminó de Para un análisis más deta-
emisiones aumentaban.
descartar gradualmente el plomo de la gasolina llado de materias de segu-
en julio de 1999, India en febrero de 2000. Solo ridad vial, por favor vea el

hay gasolina sin plomo disponible en Sri Lanka
desde el año 2002 y en Pakistán desde 2001.
Sin embargo, las emisiones de plomo pueden ser
un problema en países en los que aún hay gaso-
lina con plomo disponible. Un mayor análisis
de los resultados obtenidos en este proyecto se
informa en Bangladesh: Reducing Emissions from
Baby-Taxis in Dhaka, ESMAP Report 253/02,
enero 2002, http://www.esmap.org. Las conclu-
siones más importantes incluyen:
„„ Las emisiones de masa de MP eran altas,
yendo de 0,16 a 2,7 gr/km, y obteniendo
como promedio 0,7 gr/km. En la construc-
ción de un inventario de emisiones para el
MP, la contribución de los motores a gasolina
3.2 Factores que aumentan las Módulo 5b: Seguridad Vial
Urbana.
emisiones
El mantenimiento escaso del vehículo, el mal
uso de lubricante, la adulteración de la gasolina,
y la falta de convertidores catalíticos aumentan
las emisiones de los motores de dos tiempos, lo
que produce emisiones bastante por encima de
los estándares aplicables. Además muchos con-
ductores usan lubricantes y combustibles de baja
calidad.
Mal uso del lubricante
Tanto la cantidad como la calidad del lubri-
cante utilizado afectan el nivel de emisiones
de hidrocarburos y de material particulado de

11

Reducir la contaminación
al mismo tiempo que se
ahorra dinero
Muchos conductores en
Bangladesh usan aceite
mineral en vez de aceite
2T porque es menos caro.
Pero cambiarse al aceite
2T, de hecho, le ahorraría
dinero a la mayoría de los
conductores. El aceite
mineral puro en Dhaka se
vende por alrededor de 50
takas el litro mientras que el
aceite 2T se vende por alre-
dedor de 90 takas el litro.
El conductor de baby taxi
que use 6 litros de gaso-
lina al día y que conduzca
280 días al año gastaría
típicamente 6.700 takas
al año, acondicionando
aceite mineral puro en una
concentración del 8%. Un
conductor que se cambiara
a una concentración del
3% gastaría tan solo 4.500
takas al año — un ahorro
anual de 2.200 takas. El
desplazamiento hacia el
aceite 2T también reduciría
las emisiones y ayudaría a
mantener los vehículos.
Fuente: Encuesta informal
del Banco Mundial, 1999.
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
los motores de dos tiempos. Los fabricantes de
vehículos recomiendan agregar lubricante al
2% para los vehículos de dos ruedas, y lubri-
cante al 3% para los vehículos de tres ruedas.
Pero muchos conductores de vehículos de tres
ruedas agregan mucho más lubricante por varias
razones:
„„ Falta de conocimiento acerca de la cantidad
correcta a agregar;
Falta de conocimiento acerca de los efectos
„„
adversos de un exceso de lubricante;
Adición de lubricante excesivo a la gasolina
„„
por parte de los empleados en la estación de
llenado en el punto de venta;
„„ Percepción de que más lubricante proporcio-
nará mayor protección contra el atascamiento
del pistón;
„„ Percepción de que más lubricante aumentará
la economía de combustible;
„„ Menor miscibilidad del petróleo puro y
aceite de motor convencional con la gasolina
comparado con el aceite 2T.
El uso excesivo de lubricante aumenta los depó-
sitos en la cámara de combustión y ensucia las
bujías de encendido. Cuando los pistones y los
aros están muy usados, el exceso de lubricante
puede posponer el atascamiento del pistón por
un rato. Pero los efectos adversos cuando las
emisiones son mucho mayores, descompensan
en gran medida los beneficios para los propieta-
rios de los vehículos.
Los requerimientos de lubricantes para los
motores de dos tiempos difieren de aquellos
para los motores a gasolina de cuatro tiempos:
buena lubricación; limpieza del pistón; bajos
depósitos, especialmente en el sistema de escape;
y menor emisión de humo. Los vehículos con
motor de dos tiempos deberían usar aceite 2T
especialmente formulado. Debido a que el polyi-
sobuteno de peso molecular moderado tiende a
descomponerse sin dejar depósitos grandes, el
densificador de polyisobuteno en un stock de
baja ley está siendo usado más y más en el lubri-
cante. Japón ha tomado la iniciativa de desarro-
llar nuevos aceites de motocicletas denominados
lubricantes de bajo humo o sin humo. Muchos
vehículos de tres ruedas no usan el aceite 2T
recomendado por los fabricantes de vehículos.
En vez de ello, usan petróleo puro o aceite de
motor nuevo o reciclado, que produce mayor
acumulación de depósitos y mayores emisiones
12
(ver nota al margen). La razón principal para
usar estos aceites es su menor costo, aunque
algunos conductores pueden tener la impresión
de que estos aceites más viscosos proporcionan
mayor protección al motor. En algunos países,
como Bangladesh y Sri Lanka, el aceite 2T no
está todavía disponible en las estaciones de
gasolina.
«Los vehículos de tres ruedas son
conducidos en mucha mayor cantidad
que los de dos ruedas y requieren de
mantenimiento frecuente.»
Los aceites de motor convencionales no combi-
nan bien con la gasolina. Su uso en los vehículos
con motor de dos tiempos produce lubricación
insuficiente cuando el aceite no alcanza al motor
y provoca altas emisiones cuando sí lo hace. El
uso a largo plazo de lubricantes convencionales
tiene como resultado un desgaste prematuro del
motor y mayores costos de mantenimiento.
Mantenimiento inadecuado del vehículo
Debido a que principalmente tienen un uso
comercial, los vehículos de tres ruedas son con-
ducidos en mucha mayor cantidad que los de
dos ruedas y requieren mantenimiento frecuente.
Pero los conductores, a menudo, no cumplen
con mantener adecuadamente sus vehículos. El
problema del mantenimiento es especialmente
serio cuando los conductores arriendan sus vehí-
culos con compromiso de compras, porque ni el
conductor ni el dueño se hacen responsables por
la condición mecánica del vehículo.
Las emisiones vehiculares aumentan con la edad
de la flota vehicular y el pobre estado de mante-
nimiento del vehículo. Un estudio en los Esta-
dos Unidos encontró que los vehículos pobre-
mente mantenidos, que representan el 20% de
todos los vehículos en las calles, contribuían en
aproximadamente el 80% del total de las emi-
siones vehiculares (Auto/Oil Air Quality, 1997).
Recientemente, tres baby taxis en Dhaka, Ban-
gladesh, de cuatro a siete años de edad fueron
seleccionados al azar para una inspección mecá-
nica. Los ingenieros que inspeccionaron los
motores encontraron evidencia de considerables
reparaciones y modificaciones ad hoc, sin auto-
rización. Una combinación de mantenimiento
 Módulo 4c: Vehículos de Dos y Tres Ruedas

inadecuado y reparaciones por parte de mecá- 3.3 Efectos de las emisiones

nicos con escasa preparación contribuye al bajo
Efectos sobre la salud
estado mecánico de muchos vehículos en ciuda-
des en desarrollo asiáticas. La investigación en varias ciudades y países ha
demostrado que el MP10, y especialmente el
Adulteración de la gasolina MP2,5 (partículas con diámetros de no más de
Las emisiones de todos los vehículos a gasolina 2,5 micrones, llamadas material particulado
se ven aumentadas por la adulteración de la fino), son extremadamente dañinos para la salud
gasolina con kerosene. El kerosene tiene un pública. Estas partículas están asociadas con
mayor punto de ebullición que la gasolina y, por síntomas respiratorios, aumentos de asma, cam-
lo tanto, es más difícil de quemar. Como resul- bios en la función pulmonar, y muerte prema-
tado se acumulan más depósitos en el motor y se tura (para más información ver el Módulo 5a:
emiten más hidrocarburos no quemados en los Gestión de Calidad del Aire).
gases de escape. Basándose en evidencia anec- El efecto sobre la salud del material particulado
dótica, la adulteración de la gasolina es generali- aumenta a medida que el tamaño de las partí-
zada en el sur de Asia, por ejemplo, por el precio culas disminuye. Partículas muy finas –como
minorista significativamente menor del kerosene. las emitidas por la combustión de combustibles
Las pruebas y muestreos limitados de gasolina de transporte– son consideradas especialmente
por parte del Banco Mundial en Dhaka, 1998, dañinas. Asimismo, el hecho de que ellas sean
también indicaban que una fracción significa- emitidas a nivel del suelo, a poca distancia de
tiva de la gasolina había sido adulterada. donde la gente vive y trabaja, sugiere que las
emisiones vehiculares son incluso más dañinas
Falta de convertidores catalíticos
de lo que podría indicar su participación en
Los convertidores catalíticos –instalados en los las cargas totales de emisiones. El efecto sobre
automóviles de pasajeros en muchas partes del la salud de las partículas basadas en gotitas de
mundo donde la gasolina sin plomo ya está dis- aceite no está del todo entendido. La mayoría
ponible– no pueden ser usados para convertir de los estudios de impactos sobre la salud se han
una alta proporción de hidrocarburos en los llevado a cabo en países que no tienen grandes
motores de dos tiempos, debido a que el diseño números de vehículos con motor de dos tiempos,
de los motores actuales resulta en mayor exoter- lugares donde las fuentes principales de emisio-
mia (calor de reacción) y la sinterización de los nes de material particulado son los vehículos
metales preciosos, lo que desactiva al catalizador. diesel y las fuentes estacionarias. En todos estos
La tendencia de los motores de dos tiempos estudios, se calcula la regresión de los casos de
a fallar bajo condiciones de baja carga agrava enfermedades y muerte comparándolos con las
todavía más el problema de la desactivación del concentraciones totales de material particulado
catalizador. A pesar de estas limitaciones, los ambiental medidas en términos de partículas
catalizadores de oxidación –que disminuyen suspendidas totales o MP10, no con emisiones de
los niveles de emisión de los hidrocarburos y material particulado vehicular. La mayoría del
el monóxido de carbono y, hasta cierto punto, material particulado de los motores de dos tiem-
reducen la cantidad de las partículas finas emiti- pos es materia orgánica soluble, mientras que
das en forma de pequeñas gotitas de aceite– han el material particulado de los vehículos diesel y
sido usados en Taiwán (China) para cumplir fuentes estacionarias contiene una significativa
con estándares de emisiones cada vez más seve- cantidad de carbón grafítico. Su conducta en la
ros. Desde el año 2000, estos convertidores atmósfera en términos de nucleación, aglome-
están instalados en todos los vehículos nuevos ración, dispersión, y condensación podría ser
de dos y tres ruedas con motor de dos tiempos bastante diferente. Esta área de investigación
en la India, también para cumplir con los estric- necesita de aún más análisis.
tos estándares de emisiones aplicados allí.
Efectos sobre el calentamiento global
Se cree que tres gases de efecto invernadero
emitidos por los vehículos –dióxido de carbono,

13
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
metano y óxido nitroso– tienen el potencial
de incrementar el calentamiento global. Sin
embargo, los motores de dos tiempos no son
una fuente principal de estas emisiones. El
sector del transporte es responsable de un
estimado de 13% de emisiones de dióxido de
carbono en el sur de Asia, yendo de un 10% en
Bangladesh a un 48% en Sri Lanka (Internatio-
nal Energy Agency, 1997). Las emisiones de los
vehículos con motor de dos tiempos son respon-
sables por un 11% de las emisiones vehiculares
de dióxido de carbono (un 8% por parte de los
vehículos de dos ruedas y un 3% por los de tres
ruedas) y tienen una muy pequeña participación
de emisiones de metano y óxido nitroso.
Solo un 1 a 2% de los gases de invernadero
totales del sur de Asia puede, por lo tanto, ser
relacionado con los vehículos con motor de
dos tiempos. Esta contribución (muy reducida)
de los vehículos con motor de dos tiempos a
las emisiones de gases de invernadero sugiere
que los esfuerzos para reducir tales emisiones
deberían enfocarse en otros tipos de vehículos,
como los autobuses y camiones de carga pesada,
y otros sectores aparte del transporte. No obs-
tante, las medidas de mitigación que reduzcan
la contaminación local de los motores de dos
tiempos también pueden llevar a la reducción
de emisiones de gases de invernadero. Algunos
ejemplos de tales medidas incluyen cambiarse
hacia motores de cuatro tiempos más eficientes
con el combustible y hacia vehículos eléctricos,
especialmente donde la electricidad que se usa
para cargar los vehículos se genere usando un
combustible limpio, como es el caso del gas
natural. Debe hacerse notar que varios países
en la región asiática están cambiándose rápida-
mente de motores de dos tiempos hacia motores
de cuatro tiempos para la mayoría de los vehí-
culos de dos ruedas. Notables entre estos son
Tailandia, Taiwán (China) e India. Vietnam ya
ha tenido una preferencia por vehículos de dos
ruedas con motores de cuatro tiempos. La intro-
ducción de estándares de emisión cada vez más
estrictos y los cambios en las preferencias de los
clientes han llevado a estas tendencias.
Los vehículos eléctricos a batería de peque-
ñas capacidades están volviéndose cada vez
más populares en China con un mercado
que alcanzó los 20 millones en 2007 (Cherry,
14
Weinert, Xinmiao, 2008). Un estudio detallado
del consumo de energía y emisiones del ciclo de
vida de las bicicletas eléctricas chinas demostró
que, en comparación con una motocicleta, las
bicicletas eléctricas son mucho más eficientes
con respecto a la energía y tienen emisiones
menores por órdenes de magnitud de la mayoría
de los contaminantes. El estudio, sin embargo,
encontró que las bicicletas tienen mejor rendi-
miento que todos los demás modos en términos
de impactos ambientales. Una consideración
principal en el caso de las bicicletas eléctricas
es el impacto ambiental del plomo utilizado en
las baterías. La contaminación de plomo de la
producción de baterías para bicicletas eléctricas
y procesos de eliminación de residuos es dos
órdenes de magnitud mayor que la de los buses
en una base por pasajero-km (Cherry, Weinert,
Ma, 2006). Una sección de este módulo tratará
los impactos ambientales de las bicicletas eléctri-
cas con estudios de caso de China.
«Las bicicletas tienen mejor
rendimiento que todos los demás
modos en términos de impactos
ambientales.»
Los desarrollos recientes en inyección directa de
combustible en el motor de dos tiempos parecen
ser promisorios no solo para bajar la emisión
de contaminantes, sino también para reducir el
consumo de combustible y las emisiones de CO2
(Johnson, 2001). La aplicación limitada de esta
tecnología en pequeños vehículos de dos y tres
ruedas ya ha comenzado en Italia, China e India.
3.4 Reducción de las emisiones de los
vehículos con motor de dos tiempos
Con la excepción de India, Taiwán (China) y
Tailandia, la mayoría de los países asiáticos aún
no ha adoptado medidas fuertes para mitigar
las emisiones de los motores de dos tiempos.
Estas incluyen el uso de lubricantes de bajo
humo, instalación de catalizadores de oxida-
ción, y medición mecánica del lubricante. Esta
sección examina las formas de mejorar el fun-
cionamiento de los motores de dos tiempos. La
sección siguiente considera alternativas para los
motores a gasolina de dos tiempos.

Tecnologías del vehículo
Recientes declinaciones en las emisiones
Los factores de emisiones de los vehículos de dos
ruedas nuevos y con mantenimiento apropiado
que usan la cantidad correcta de lubricante han
declinado en los últimos años. La Figura 12
muestra la reducción progresiva en la última
década de varios contaminantes de los vehícu-
los de dos ruedas con motor de dos y de cuatro
tiempos en la India. Las pruebas han mostrado
que una motoneta equipada con un catalizador,
por ejemplo, emitía solo 0,015 gramos de mate-
rial particulado por kilómetro en una prueba
reciente, pero este factor de emisiones es varias
veces mayor que aquel de una motoneta de
cuatro tiempos comparable.
Pero los datos sobre factores de emisiones para el
material particulado deben ser interpretados con
precaución. No hay metodología establecida que
sea aceptada por toda la industria para medir
las emisiones de material particulado de los
motores de dos tiempos. Casi todo el trabajo lle-
vado a cabo en los vehículos con motor de dos
tiempos se ha enfocado en reducir los hidrocar-
buros (o la suma de hidrocarburos y óxidos de
nitrógeno), el monóxido de carbono y el humo
visible. No se ha conducido ningún estudio en
profundidad acerca de las emisiones de material
particulado.
«No se ha conducido ningún estudio
en profundidad sobre material
particulado (MP) de vehículos con
motor de dos tiempos.»
La medición de emisiones de material particu-
lado de los motores de dos tiempos es difícil,
porque las gotitas de aceite del lubricante adicio-
nado a la gasolina en una base de pasar a través
dan cuenta de una gran fracción del material
particulado en el gas de escape. Dependiendo
de la tasa de dilución y la temperatura a la cual
la línea flujo abajo del tubo de escape (inclu-
yendo el túnel de dilución) haya sido calentada,
esas gotitas pueden condensarse antes de ser
recolectadas en el papel de filtro. Las muestras
de aceite condensadas sobre papeles de filtro
pueden también perderse como resultado del
paso del gas a través del filtro. Un estudio
Módulo 4c: Vehículos de Dos y Tres Ruedas
Fig. 12
7
Factores de emisiones, g/km
6 Reducción progresiva
5 de factores de
4 emisiones debido a
3 estrictas normas de
2
1
emisiones en India.
0
Calidad del Combustible del
Transporte para el Año 2005,
91–96 96–00 00–05 05–10 CPCB, diciembre de 2000
CO 2S CO 4S HC 2S HC 4S
Factores de emisiones, g/km
0,35
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
0
91–96 96–00 00–05 05–10
NOX 2S NOX 4S PM 2S PM 4S
reciente patrocinado por la Comisión Europea
ha confirmado el hecho de que es probable que
las tecnologías actuales utilizadas para medir las
emisiones de MP de motores diesel no sean ade-
cuadas para mediciones reproducibles de MP de
dos tiempos en futuros vehículos de dos ruedas.
Los vehículos diseñados para cumplir están-
dares de emisiones estrictos, tal como aquellos
en India, Taiwán y Euro 3, exhiben menos
emisiones de MP – hasta un 90% más bajo que
los vehículos sin controles. El estudio concluyó
además que un entendimiento adecuado de los
efectos sobre la salud de las emisiones de MP
producidas por motores debería ser la base de
cualquier limitación legal de tales emisiones
(Rudolf et al., 2005).
Instalación de convertidores catalíticos
Los convertidores catalíticos para los vehículos
de dos y tres ruedas son catalizadores de oxida-
ción, los que reducen el nivel de monóxido de
carbono (CO) y las emisiones de hidrocarburos
(HC), pero no los óxidos de nitrógeno (NOX),
a diferencia de los catalizadores de tres vías
comúnmente instalados en los automóviles de
pasajeros, que también reducen las emisiones de
óxido de nitrógeno. Los convertidores catalíticos
para motores de dos tiempos no están diseñados
para lograr un nivel tan alto de conversión de
CO y HC como aquellos para los automóvi-
les de pasajeros con motor de cuatro tiempos,
15
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
debido a la mayor cantidad de HC y lubricante
en el gas de escape. Típicamente reducen las
emisiones de escape a la mitad. Los convertido-
res catalíticos, básicamente diseñados para redu-
cir las emisiones de CO y HC, también reducen
las emisiones de MP de los motores de dos
tiempos. El alcance de la reducción varía desde
la mitad (Palke et al., 1999) hasta un tercio
(Kojima et al., 2002).
«Los catalizadores se desactivan más
rápidamente en los vehículos con
motor de dos tiempos... y necesitan ser
reemplazados con frecuencia.»
Los catalizadores se desactivan más rápidamente
en los vehículos con motor de dos tiempos, par-
cialmente debido a la mayor temperatura del
gas de escape, y necesitan ser reemplazados con
frecuencia. Taiwán (China) ha tenido reque-
rimientos de durabilidad del catalizador para
las motocicletas ya desde hace algún tiempo,
inicialmente establecido a los 6.000 km, y a los
15.000 km hoy en día.
Una disposición reciente del Gobierno de India
especifica un Factor de Deterioro fijo de 1,2
para los vehículos de dos y tres ruedas equipa-
dos con convertidores catalíticos de oxidación
que regula la durabilidad del catalizador. El
fabricante del vehículo tiene la opción de llevar
a cabo una prueba de durabilidad para 30.000
km. Para los vehículos de tres ruedas del sur de
Asia, los cuales a menudo cubren 120 km por
día, 15.000 km son equivalentes a menos de seis
meses de operación. Para un vehículo conducido
por 10 años o más, como muchos vehículos de
dos tiempos en las ciudades asiáticas en desa-
rrollo, los catalizadores tendrían que ser reem-
plazados hasta 20 veces para mantener el nivel
original de emisiones de material particulado.
Esto es claramente un problema.
En India, todos los fabricantes de vehículos
de dos y tres ruedas ofrecen a sus clientes una
garantía de emisiones de 30.000 km. Aunque
esto fue inicialmente propuesto por los fabri-
cantes para enfrentar el requerimiento de dura-
bilidad de los convertidores catalíticos, ahora
es ofrecido sin considerar si los vehículos están
equipados con convertidores catalíticos o no.
16
La durabilidad del catalizador de 30.000 km
haría posible que los conductores reemplacen
sus catalizadores a los mismos intervalos en que
sus motores son revisados totalmente. Como lo
hace notar la Síntesis del Taller Regional (2001),
para hacer que estas garantías se cumplan se
requeriría de condiciones específicas en cuanto
a los combustibles, lubricantes y mantenimiento,
que sean realistas en términos de condiciones
corrientemente en uso. Se necesitará que el
gobierno monitoree el funcionamiento de los
catalizadores en uso, con el potencial de posibles
programas costosos de retiros del mercado.
Para cumplir con los estándares de emisiones
del año 2000, los vehículos de tres ruedas fabri-
cados en India están equipados con convertido-
res catalíticos para los diseños de motores de dos
y de cuatro tiempos.
El costo después de deducir los impuestos del
convertidor catalítico puesto sobre los vehícu-
los de tres ruedas para ambos motores es de
Recuadro 2:
Reducir las pérdidas por expulsión en
los motores de dos tiempos
Se están probando varias tecnologías para redu-
cir las emisiones de los motores de dos tiempos.
El objetivo es retener las ventajas de los motores
de dos tiempos y al mismo tiempo ganar control
sobre la proporción aire-a-combustible y elimi-
nar la pérdida de aire-combustible a través del
puerto de escape.
Inyectar combustible dentro del motor en vez de
introducirlo a través del carburador puede redu-
cir de forma importante, o eliminar, las pérdidas
por expulsión. La inyección directa del com-
bustible dentro del motor también hace posible
usar mezclas más livianas de aire-combustible.
La eficiencia de una variedad de sistemas que
podrían ser apropiados para los motores peque-
ños ha sido demostrada en laboratorios, aunque
solo uno de ellos ha sido desarrollado comercial-
mente en una escala limitada (Johnson, 2001).
Todas estas medidas requerirían de un sistema
de manejo de motor electrónico para un con-
trol preciso del temporizador de inyección de
combustible y de la cantidad, dependiendo de
la carga y velocidad del motor. De esta forma,
se agregarían al costo del vehículo.
Adaptado de Kojima et al., 2000

aproximadamente INR 1.100, o aproximada-
mente USD 25. Los precios de los convertidores
catalíticos dependen de los precios de los costo-
sos metales nobles que se usan en su fabricación.
La introducción de estándares de emisiones cada
vez más estrictos necesita del uso de mayores
cantidades de metales nobles con un impacto
adverso sobre sus precios. Sin embargo, los
recientes desarrollos de tecnologías de sustrato
metálico turbulento altamente eficientes trans-
forman el flujo laminar del escape en un flujo
turbulento, mejorando significativamente el
comportamiento de mezcla del gas del escape en
el catalizador, lo que resulta en una mejora de
la actividad catalítica y conversión de contami-
nantes. Estas tecnologías pueden explotarse para
reducir el tamaño y volumen del catalizador,
resultando así en una disminución de los costos
del sistema debido al uso reducido de metales
preciosos costos (Shivraj, 2008).
Reduciendo las pérdidas del barrido
Un área principal de investigación y desarrollo ha Lanka y, desde diciembre de 2003, la venta de
sido el intento de reducir las pérdidas del barrido gasolina con plomo (contenido de plomo exce-
para incrementar la economía de combustible
y reducir las emisiones (ver Recuadro 2). Se
han logrado reducciones sustanciales diseñando
mejores configuraciones de puertos. En India,
por ejemplo, las pérdidas de combustible por
cortocircuito han sido reducidas desde un 35%
en 1991 a un 14% para el modelo del año 2000
como resultado de cambios de diseño (Iyer, 1999). gasolina en el año 2000 y la gasolina allí tiene
Mejorar la calidad de la gasolina
Es probable que la adulteración de la gasolina
con kerosene aumente las emisiones de hidro-
carburos y de material particulado. Ya que parte afectar adversamente al rendimiento del vehículo
de la gasolina se desvía efectivamente de la
cámara de combustión y es emitida sin quemar
por el motor de dos tiempos, eliminar o reducir 2009) 1).
tales componentes tóxicos como el plomo orgá-
nico y la bencina de la gasolina –un paso meri-
torio en cualquier circunstancia– es especial-
mente importante para aplacar los efectos sobre
la salud de las emisiones tóxicas de los motores
de dos tiempos.
El alto contenido de resina y el bajo nivel de
octanaje de la gasolina también aumentan las
emisiones. Si la gasolina es inestable, el con-
tenido de resina puede hacerse inaceptable-
mente alto, llevando al deterioro de ajustes del
Módulo 4c: Vehículos de Dos y Tres Ruedas
carburador y aumento de depósitos, los cuales
alteran la proporción de aire a combustible. Esto,
a su vez, podría causar que el motor falle, cau-
sando daño al vehículo y aumentando en forma
significativa las emisiones de hidrocarburos y de
material particulado que constituyen las gotitas
de aceite. La experiencia en India ha demostrado
que el uso de gasolina con un alto contenido
de resina en el motor de cuatro tiempos de los
vehículos de dos y tres ruedas lleva a una acu-
mulación acelerada de depósitos en la válvula de
entrada y puede llevar a atascamiento valvular y,
en casos extremos, a torcedura valvular y su pos-
terior daño al motor. El requerimiento mínimo
de número de octanaje de investigación (RON)
[research octane number] para los vehículos de
dos y tres ruedas en el sur de Asia es de 87. La
mayoría de los países en la región del sur de Asia
tienen gasolina RON por encima del requeri-
miento de 87. El RON de la gasolina regular
en India es 87 y el de la Premium es 91. La
gasolina sin plomo está disponible a través de Sri
diendo 0,013 gr/litro) está prohibida. El RON
de la gasolina regular en Sri Lanka es 90 y el de
la gasolina Premium es 95. Pakistán también
descartó gradualmente el plomo en el año 2001.
Dos graduaciones de gasolina con 87 RON y 90
RON respectivamente están disponibles. Nepal
también descartó gradualmente el plomo de la
un RON de 88. En julio de 1999, Bangladesh
tomó una decisión de referencia para descartar
gradualmente el plomo, aunque el RON se man-
tuvo en 80. Un número de octanaje bajo puede
debido al severo golpeteo del motor, que puede
llevar a un aumento en las emisiones (Gota,
Mejorar el cumplimiento de la ley
No es suficiente regular la calidad del com-
bustible. En algunos países en desarrollo los
combustibles de transporte son frecuentemente
adulterados. Por ejemplo, la adición de kerosene
(de menor costo) a la gasolina en el sur de Asia,
la contaminación cruzada de diesel con petróleo
crudo, y la adición de aditivos con plomo a la
 1)
Gota Sudhir, Clean Air Initiative – Asia,
«Personal Communication» marzo de 2009
17
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo

gasolina de flujo abajo de las refinerías o termi-
nales de Asia Central y del Cáucaso, aumentan
las emisiones de los vehículos. El monitoreo
regular de la calidad del combustible, acompa-
ñado de costosas multas por el no cumplimiento,
podría ayudar a cumplir con los estándares
de combustibles de una manera más eficiente,
aunque es posible que siga siendo muy difícil
prevenir la adulteración local, siempre que haya
un incentivo financiero para comprometerse en
esa práctica.
La experiencia de Tailandia (Banco Mundial,
2001, citando a J. Shah) muestra la dificultad de
evitar la alteración del combustible a la luz de
incentivos financieros contrarios. La adultera-
ción de la gasolina, que tenía mucho impuesto,
con kerosene, que estaba altamente subsidiado,
era un problema serio en Tailandia a principios
de la década de 1980. El gobierno introdujo una
serie de medidas, que incluían:
„„ Teñir el kerosene de color azul;
„„ El requerimiento de venderlo solo en conte-
nedores de 20 litros;
„„ Intensos esfuerzos de parte de la policía para
hacer cumplir estas disposiciones.
Aunque estas medidas tuvieron algunos efec-
tos, las ventas de kerosene se mantuvieron altas
hasta que los impuestos al petróleo fueron rees-
tructurados en 1986 y el impuesto sobre el kero-
sene aumentó para eliminar el incentivo para
adulterar. Sin embargo, el incentivo para adulte-
rar la gasolina con solventes industriales que no
tienen impuestos continúa, y esta adulteración
es un problema en curso.
«… el incentivo para adulterar la
gasolina con solventes industriales
continúa, y esta adulteración es un
problema en curso…»
El Centro para la Ciencia y Ambiente (CSE),
una importante ONG, fue contactado por
parte de las autoridades del gobierno y se le
pidió que hiciera un estudio independiente
del desenfrenado problema de la adulteración
del combustible en India. Encontraron que los
adulterantes como el kerosene y una variedad de
solventes eran mezclados con gasolina y diesel.
Mientras que el método de teñir es usado para
detectar la adulteración con kerosene, no fue
posible adoptar este método para los otros sol-
ventes. Una observación importante es que, ya
que estos adulterantes pertenecen a la familia de

Efecto de la calidad y cantidad de lubricante

en la reducción de emisiones de MP
0,10
PM sin CAT PM con CAT
Emisión de MP, g/km

0,08

0,06

0,04

Fig. 13 0,02
Efecto de la calidad y
cantidad de lubricante 0
en la reducción de JASO FB JASO FC JASO FB JASO FC
emisiones de MP. (2%) (2%) (1%) (1%)
Fuente: Iyer N. V. «Management on
In-use Motorcycle Emissions – The
Indian Experience», Workshop JASO FB: Indice de aceite de bajo humo Fuente: JAMA
sobre Control de las Emisiones
de las Motocicletas: Experiencia JASO FC: Indice de aceite de humo superior
Vietnamita e internacional,
Hanoi, Vietnam, 6 de marzo de Uso de convertidor catalitico de oxidación
2007, http://www.theicct.org

18

hidrocarburos similares a aquellas de los com-
bustibles, alguna cantidad de mezcla siempre era
posible sin cambiar los parámetros globales de
las especificaciones de los combustibles. Por lo
tanto, no era posible detectarlos usando los pro-
cedimientos de prueba estándares dados en las
especificaciones nacionales (Oficina de Están-
dares de India) para establecer cumplimiento,
y tuvieron que usarse pruebas más sofisticadas,
como la cromatografía de gas (http://www.csein-
dia.org).
Mejorando el uso de lubricantes
Estándares para los lubricantes
A mediados de los 1980s, el Instituto Americano
del Petróleo (API) y el Consejo Coordinador
Europeo para el Desarrollo de Pruebas de Ren-
dimiento para Combustibles de Transporte,
Lubricantes y Otros Fluidos establecieron una
lista de clasificaciones provisional para el servi-
cio y rendimiento de lubricantes de dos tiempos.
El API canceló el sistema en 1993, sometiéndose
a la especificación global de la Organización
Internacional de Estandarización (ISO) y el sis-
tema de la Organización Japonesa de Estándares
(JASO). Los comerciantes de aceite continúan
usando los anticuados criterios de pruebas
establecidos para API TC para certificar aceites
refrigerados por aire. La clasificación API TC es
actualmente el más bajo nivel aceptable de cali-
dad de aceite 2T.
En 1990 JASO creó un estándar de lubricante
de dos tiempos con tres niveles de calidad (FA,
FB y FC). La calidad de lubricidad y de deter-
gencia aumenta de FA a FC y el bloqueo de
escape y la emisión de humo se mejoran. Los
niveles máximos permisibles de densidad de
humo son de 50% para aceite FA, 44% para
aceite FB, y 24% para aceite FC. Los fabricantes
japoneses de vehículos de dos tiempos identi-
fican FC (lubricantes de bajo humo) como su
requerimiento mínimo.
Desde abril de 1999, en India se ha requerido
que todos los aceites para motores de dos tiem-
pos vendidos en ese país cumplan tanto con
especificaciones API TC como JASO FC (es
decir, solo se puede usar aceites lubricantes de
bajo humo en India). Además, por una notifi-
cación del Ministerio de Ambiente y Bosques
emitida en diciembre de 1998, en el Territorio
Módulo 4c: Vehículos de Dos y Tres Ruedas
Recuadro 3: Mejorar el uso del lubricante
Los datos disponibles indican que para los
„„
motores de dos tiempos, la mayor parte de las
emisiones muy altas de hidrocarburos están
compuestas por combustible no quemado.
De forma similar, un componente principal
de material particulado, que también aparece
como ‘humo blanco’, está compuesto por
lubricantes no quemados. Prohibir la venta de
lubricantes sueltos para dos tiempos puede
reducir sustancialmente las emisiones exce-
sivas de MP y humo.
Reducir el contenido de benceno del combus-
„„
tible puede reducir el contenido de benceno
de los hidrocarburos de escape y la toxicidad
de éste. Por lo tanto, algunos países necesi-
tan regular de mejor manera el contenido de
benceno de su gasolina para minimizar este
riesgo tóxico.
„„ uso de combustible sin plomo es necesario
El
con el fin de usar convertidores catalíticos
para reducir las emisiones de los motores
de dos tiempos. Además, el rendimiento del
catalizador solo se puede optimizar con muy
bajos niveles de azufre en el combustible.
Mezclas oxigenadas en el combustible
„„
reducirán las emisiones de CO de los motores
de dos tiempos; las emisiones de CO y HC
pueden reducirse de forma importante con
mezclas oxigenadas en los vehículos equ-
ipados con convertidores catalíticos.
Las emisiones de humo, hidrocarburos y
„„
material particulado de los motores de dos
tiempos aumentan junto con el aumento del
consumo de aceites. Premezclar el aceite y el
combustible en las estaciones de dispensado
ayuda tremendamente a controlar el consumo
excesivo. Más evidencia inicial indica que
el uso de una bomba de aceite separada
puede ayudar a optimizar el consumo de
aceite, proporcionando buena lubricación
con emisiones mucho menores.
Los aceites de motores de dos tiempos de
„„
mayor rendimiento, que permiten incluso
menores proporciones de aceite a combus-
tible, reducirán todavía más el consumo de
aceite y las concomitantes emisiones de
humo y MP; el uso de aceites minerales que
no contengan un paquete apropiado de adi-
tivos debería ser eliminado.
Los aceites lubricantes de calidad superior
„„
como el JASO FC también pueden reducir
las emisiones de humo.
Synthesis, Taller Regional, 2001
http://adb.org/vehicle-emissions
19
 Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Capital Nacional de Delhi el aceite 2T solo
puede ser vendido en empaques sellados o pre-
mezclado con gasolina y dispensado a través de
la boquilla de la bomba. Esta prohibición de
los paquetes no sellados tiene como intención
desalentar la venta de aceites reciclados u otros
aceites para motor inadecuados. La venta de
gasolina premezclada tiene como intención
fomentar el uso no solo de la calidad adecuada,
sino también de la cantidad correcta de aceite
2T. El Gobierno de India, a través de una noti-
ficación reciente emitida en noviembre de 2006,
ha extendido la regla acerca de la demanda de
aceite 2T solo en forma premezclada a dieciséis
ciudades más 2).
Uso de concentración correcta de
lubricante
El uso del monto correcto de aceite 2T reduce
significativamente las emisiones vehiculares de
motores de dos tiempos. Las nuevas formula-
ciones de lubricantes incluso permiten a ciertas
marcas de vehículos de dos ruedas cortar el
requerimiento de lubricante a tan solo un 1%.
Uso de lubricante de bajo humo
El uso de lubricante de bajo humo reduce de
manera significativa las emisiones de humo
visible. Los precios minoristas de lubricantes en
India en marzo de 2000 se dan en el Cuadro 4.
Si los conductores que usan aceite JASO FB al
 2)
GSR 714 (E), Ministerio de Ambiente y Bosques, Gobier-
no de India, 17 de Noviembre de 2006 y GSR 778 (E),
Ministerio de Ambiente y Bosques, 31 de diciembre de
1998.
Cuadro 4: Precios al por menor de los lubricantes en India,
marzo de 2000 (Rupee indias - INR)
Precio del Precio de 3% Precio de 6%
Lubricante lubricante aceite/litro aceite por litro
por litro de gasolina de gasolina
Aceite de dos tiempos que
cumple con JASO FB
80 – 90 2,4 – 2,7 4,8 – 5,4
Aceite de dos tiempos que
100 – 120 3,0 – 3,6 6,0 – 7,2
cumple conestándar API TC
Aceite del cárter de cigüeñal
80 – 90 2,4 – 2,7 4,8 – 5,4
que cumple con estándar API
Kojima et al., 2000
Nota: a) API SC es un grado del aceite del cárter del cigüeñal para los vehículos a gasolina
con motor de cuatro tiempos.
20
6% reducen la cantidad de lubricante al 3% y
simultáneamente cambian a JASO FC (lubri-
cante de bajo humo), pueden realizar ahorros
de aproximadamente 35% en los costos de los
lubricantes.
En Bangkok, varias motocicletas con nive-
les variables de emisiones de humo visible se
seleccionaron para ver si el humo visible estaba
correlacionado con las emisiones de masa de
material particulado. Los resultados mostraron
una débil correlación. Los resultados de pruebas
más recientes entres de los baby taxis en uso en
Dhaka, llevados a cabo por ARAI, mostraron
que la correlación entre el humo y las emisio-
nes de masa de material particulado era pobre,
debajo de 1 gr/km (Kojima et al., 2002).
Los datos limitados sobre el impacto de cambiar
del aceite regular 2T a lubricante de bajo humo
en las emisiones de material particulado de los
estudios arriba mencionados también indican
que, aunque el lubricante de bajo humo puede
reducir el humo visible, puede que no reduzca
las emisiones de masa de material particulado
excepto cuando se compara con las del petróleo
puro. De este modo, el beneficio para la salud
pública de usar lubricantes de bajo humo no
está claro. Otros estudios, particularmente
aquellos realizados en Japón, muestran que se
puede obtener una reducción significativa de
las emisiones de MP de dos tiempos si se usan
simultáneamente lubricante de dos tiempos de
«bajo humo» (JASO FC) en proporciones más
bajas de lo usual (1% del combustible en lugar
de 2%) y convertidores catalíticos de oxidación
diseñados para reducir emisiones de CO e
hidrocarburos, resultando en una reducción en
las emisiones de MP a un décimo del nivel sin
controlar (Iyer, 2007).
Medición del lubricante
Un sistema mecánico de lubricación, que ajuste
la cantidad de lubricante medida en la gaso-
lina con la velocidad y carga del motor, puede
controlar la cantidad de lubricante adicionado
a la gasolina. Tal sistema reduce las emisiones
haciendo imposible que los conductores adi-
cionen lubricante en exceso a la gasolina. Sin
embargo, la lubricación mecánica puede no
producir beneficios más grandes que aquellos
logrados cuando los conductores adicionan la
cantidad correcta de lubricante.

Mejorando el mantenimiento
No está demás insistir en la importancia de un
programa de mantenimiento e inspección eficaz:
el mantenimiento apropiado es crucial para
cosechar los beneficios totales de las inversio-
nes en la mitigación de emisiones (ver también
Módulo 4b: Inspección, Mantenimiento y Revisio-
nes de Seguridad). Los simples procedimientos
de revisión, como limpiar y ajustar el carburador,
ajustar el sistema de ignición, limpiar y ajustar o
reemplazar las bujías de encendido, y limpiar los
filtros de aire, pueden reducir los niveles de emi-
siones de escape de manera significativa. Los fil-
tros de aire deberían ser limpiados o reemplaza-
dos cada 3.000 km. Los carburadores deberían
ser afinados y limpiados cada 3.000 km para los
motores de dos tiempos y cada 5.000 km para
los motores de cuatro tiempos.
Debido a que el lubricante pasa a través del
motor de dos tiempos en una base de una sola
vez a través, hay considerablemente más sedi-
mentación y acumulación de depósitos carbo-
náceos en la cámara de combustión, puerto del
escape y silenciador, que en los vehículos con
motor de cuatro tiempos. Como resultado, se
necesita una descarbonización más frecuente.
Bajaj Auto recomienda una descarbonización
cada 6.000 km para los vehículos de tres ruedas
y 9.000 km para las motonetas. Los motores
de cuatro tiempos normalmente no necesitan
descarbonización. Bajaj también recomienda
reemplazar las bujías de encendido cada 7.500
km para los motores de dos tiempos, y cada
10.000 km para los motores de cuatro tiempos.
La descarbonización requiere principalmente de
mano de obra, la cual es relativamente barata en
las ciudades en desarrollo, lo que mantiene los
costos de mantenimiento bajos.
No está claro si los costos de mantenimiento a
largo plazo son mayores para los motores de dos
tiempos que para los motores de cuatro tiempos.
Los motores de cuatro tiempos tienen muchas
más partes móviles (válvulas, árboles de levas,
cadenas de temporizadores, bombas de aceite),
que son relativamente caras porque tienden a
venderse por los fabricantes de los vehículos.
En cambio, los repuestos para motores de dos
tiempos son vendidos por un gran número de
vendedores de repuestos. Los costos de la mano
de obra para hacer el mantenimiento de los
Módulo 4c: Vehículos de Dos y Tres Ruedas
motores de cuatro tiempos también son mayores Fig. 14
debido al mayor nivel de instrucción requerido. Prácticas inapropiadas
Sin embargo, las puestas a punto del motor para de lubricación llevan
motores de dos tiempos son más caras. Puestas a altas emisiones
a punto menores del motor, que no se requieren de humo blanco
normalmente en los motores de cuatro tiempos, de las motocicletas
de dos tiempos.
son típicamente exigidas cada 30.000 km para Karl Fjellstrom,
los motores de dos tiempos. Puestas a punto diciembre 2001,
Kuala Lumpur
mayores, que se pueden necesitar también en
motores de cuatro tiempos, son exigidas cada
90.000 km para los vehículos de tres ruedas con
motor de dos tiempos.
Programas de repotenciación
La repotenciación de dispositivos de control de
emisiones tales como convertidores catalíticos
en vehículos a gasolina o filtros de partículas en
vehículos diesel ha sido realizada exitosamente
en algunos países. No ha habido muchos pro-
gramas de repotenciación exitosos para vehícu-
los de dos y tres ruedas excepto aquellos para
convertir vehículos de tres ruedas a la operación
con GNC o GLP. Recientemente, ‘Envirofit’,
una organización sin fines de lucro, ha estado
realizando un innovador programa en la ciudad
india de Pune donde los auto-rickshaws con
motores de dos tiempos son repotenciados con
un kit de Inyección Directa en lugar del carbu-
rador original. Los resultados obtenidos durante
la operación normal de tres auto-rickshaws
durante un período de seis meses han mostrado
21
Transporte Sostenible: Texto de Referencia para formuladores de políticas públicas de ciudades en desarrollo
Recuadro 4: P rogramas de conversiones de combustible para los vehículos de dos y
tres ruedas
Los combustibles alternativos y las tecnologías
„„
vehiculares avanzadas ofrecen oportunidades
de reducciones significativas en las emisiones
de los vehículos de dos y tres ruedas y aumento
de la eficiencia. Los diferentes combustibles
alternativos y tecnologías están en varias etapas
de desarrollo, y cada uno tiene características
únicas de rendimiento y emisiones.
„„ vehículos de dos ruedas no se consideran
Los
como candidatos atractivos para la conver-
sión hacia combustibles alternativos, y hasta el
momento ha habido muy pocos esfuerzos exito-
sos para convertir estos vehículos con la notable
excepción de las motocicletas eléctricas.
Respecto
„„ de los vehículos de tres ruedas, las
conversiones a GLP y GNC han sido ya bien
establecidas como una tecnología viable. Por
ejemplo, los tuk-tuks de Bangkok han estado
funcionando exitosamente con GLP durante
muchos años. Los vehículos de tres ruedas
están funcionando de forma bastante satis-
factoria con GNC en India.
Para
„„ bajar las emisiones de MP y HC, la mejor
estrategia para los vehículos de tres ruedas
es reemplazar los existentes motores de dos
tiempos que funcionan con gasolina, por un
motor de cuatro tiempos a GNC o GLP.
„„ conversión de los vehículos de tres ruedas
La
a GNC y/o GLP es principalmente un mercado
nicho en la actualidad, con muy pocos vehículos
afectados. El tamaño del mercado depende
del número de vehículos de tres ruedas en un
área local dada, además de la infraestructura
de combustibles disponible.
Los
„„ kits de conversión y sistemas de com-
bustible alternativos tienen que estar sujetos a
un proceso de aprobación tipo basado en los
vehículos locales que estarán sujetos al cambio
de combustible; también deberían llevarse a
cabo buenos procedimientos de control de
calidad durante la instalación de los kits.
„„ programa de conversión a combustibles
Un
alternativos necesita de un eficaz programa de
prueba en uso para asegurar que las conver-
siones individuales estén hechas adecuada-
mente, y que los vehículos sean posteriormente
mantenidos y usados de forma apropiada.
„„ programa de conversión a combustibles
Un
alternativos requiere que el gobierno se involucre
para garantizar la seguridad de los vehículos
22
modificados, así como del sistema de llenado.
Más allá de la seguridad, el gobierno tiene la
responsabilidad de asegurar que se proporcione
una adecuada infraestructura de combustibles.
Esto incluye asegurar que haya suficiente oferta
de combustible, que sea ampliamente dis-
tribuido a través del área geográfica afectada,
y que las estaciones de combustible tengan
un diseño apropiado para asegurar el llenado
rápido de los vehículos individuales que se
presenten.
„„ una gran necesidad de mejora de la coordi-
Hay
nación dentro del gobierno, y entre el gobierno
y el sector energético así como la industria
automotriz, para desarrollar políticas compre-
hensivas sobre combustibles alternativos.
„„ impedimento principal para el uso de
Un
combustibles alternativos es la necesidad de
proporcionar infraestructura de llenado. Los
gobiernos y la industria energética necesitan
desarrollar políticas realistas acerca del desar-
rollo de infraestructura de llenado y la industria
de servicios soporte necesaria.
Para
„„ facilitar la introducción de combustibles
alternativos, deberían atenderse simultánea-
mente consideraciones técnicas y financieras
(tarificación).
„„ toma de decisiones acerca de los com-
La
bustibles alternativos debería basarse en un
análisis del ciclo de vida desde el pozo hasta
la rueda. Los resultados de esta evaluación
deberían aplicarse a una estructura de políticas
que integre consideraciones energéticas, de
transporte y ambientales.
„„ formulación de políticas sobre combustibles
La
alternativos debería enfocarse inicialmente
en aquellos combustibles como GLP y GNC,
que están más preparados para un uso a gran
escala.
„„ impacto de emisiones de los combustibles
El
alternativos en un área urbana depende en
gran medida de la tecnología del motor o del
vehículo utilizada, y del estado de mantenimiento
del vehículo. Como regla general, los motores
construidos a propósito para el uso exclusivo
de GNC o GLP son generalmente más limpios,
más seguros y más eficientes que los motores
que han sido modificados.
Synthesis, Taller Regional, 2001,
http://adb.org/vehicle-emissions
 Módulo 4c: Vehículos de Dos y Tres Ruedas

una reducción del 35% en el consumo de com-
bustible, una reducción del 54% en el consumo
de aceite, una reducción del 61% en CO, y
una reducción del 74% en HC+NOX (Nathan,
2008). Estudios anteriores realizados por Envi-
rofit en Filipinas involucrando a los triciclos
mostraron mejoras similares en la eficiencia de
combustible y reducción en emisiones de CO,
hidrocarburos y NOX (Tim, Nathan, Bryan,
2004). A causa del gran beneficio para la eficien-
cia de combustible, la repotenciación, a pesar de
su alto costo, podría ser una propuesta atractiva
para los vehículos de tres ruedas en uso. Actual-
mente hay trabajo en progreso para la publica-
ción de un módulo del texto de referencia sobre
tecnologías y métodos de repotenciación.
3.5 Alternativas para los motores a
gasolina de dos tiempos
Las alternativas de vehículos y de combustibles
para los motores a gasolina de dos tiempos
pueden reducir las emisiones de escape. Estas
alternativas más limpias incluyen motores de
cuatro tiempos y motores potenciados por gas
licuado de petróleo, gas natural comprimido y
electricidad.
alrededor de un 15% más alto que el costo
de un motor comparable de dos tiempos,
aunque esto generalmente no se ve reflejado
en los precios de mercado de los productos,
debido a condiciones competitivas.)
„„ Tecnología establecida.
Si se retiene la gasolina como el combustible
elegido, reemplazar los vehículos de dos tiempos
con vehículos de cuatro tiempos reduciría de
manera significativa las emisiones de hidro-
carburos (Figura 14) y de material particulado
(Figura 15). Las emisiones de óxido de nitró-
geno, sin embargo, se incrementarían.
No hay pérdidas de barrido en los motores de
cuatro tiempos; un porcentaje mucho mayor del
combustible es combustionado en la cámara de
combustión, lo que produce una eficiencia del
combustible de 10 a 20% mayor (Cuadro 5).
10 Fig. 15
Factores de emisiones
8
para los hidrocarburos:
vehículos de 2 tiempos
versus 4 tiempos.
6 Shah, 2001
g/km

Los vehículos GLP, GNC y eléctricos son ana- 4

lizados solo en breve, ya que estas alternativas
son discutidas con más detalle en el Módulo 4a:
2
Combustibles y Tecnologías Vehiculares Más Lim-
pios, y en el Módulo 4d: Vehículos a Gas Natural.
Además, una sección de este módulo también 0
trata los impactos ambientales de las bicicletas vehículos 3-ruedas vehículos 2-ruedas 4-tiempos
eléctricas en China. (2-tiempos) (2-tiempos) motorcicleta

Motores a gasolina de cuatro

0,6
tiempos
Los vehículos de cuatro tiempos tienen impor-
0,5
tantes ventajas por sobre los vehículos de dos
tiempos. Estas incluyen: 0,4
„„ Economía de combustible muy mejorada.
„„ Mucha menos contaminación (MP, HC,
g/km

0,3
CO2, pero emisiones más altas de NOX) –
«etiqueta de producto verde» para contamina- 0,2
ción local y global. Fig. 16
„„ Mucho menos ruido. Factores de emi