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Public Choise - El Estado maximizador de gastos y las

BÚ SQ UE D A
teorías de la elección pública
Archivado en Apuntes • Fecha: 10-04-2005 20:12:53

1. INTRODUCCIÓN
BUSCAR
En la medida en que la intervención del Estado en la Economía fue en
aumento, éste se valió de mayores recursos para desarrollar sus actividades
AR C H I VO S
y los impuestos constituyeron porcentajes crecientes del ingreso nacional.
El papel del Estado en las economías actuales es en alto grado una
consecuencia de la creciente complejidad e interdependencias que presenta Marzo 2008 (0)
la sociedad moderna. Mayo 2005 (1)
Gran parte de la actividad gubernamental se ocupa de determinar la Abril 2005 (5)
provisión y financiación óptima de los bienes públicos.
La economía de mercado funciona para la provisión de bienes privados, en C A T E GO R Í AS
los que puede aplicarse el principio de exclusión donde el consumo de un
agente económico depende de que éste pague el precio, en tanto que otro
agente económico que no lo paga, queda excluido. El consumo de los bienes Apuntes
privados es rival, puesto que el consumo de un bien por un agente Links
económico reduce los beneficios obtenidos por los demás.
A diferencia de los bienes privados, los bienes públicos tienen un consumo no SI N D I C A C I Ó N
rival y por lo tanto es inapropiado para ellos el principio de exclusión. Se
ofrecen conjuntamente a la comunidad toda en el sentido que los beneficios
se otorgan de forma colectiva a la sociedad. RSS 1.0
Otra característica de los bienes públicos es que no son divisibles y por ende RSS 2.0
no pueden venderse en unidades por separado. Atom
La empresa privada, por los motivos antes expuestos, no puede proveer
estos bienes ya que no puede venderlos a los individuos y no puede excluirse
a nadie de sus beneficios. El mejor ejemplo de un bien público lo constituye
la defensa nacional, que recae en forma indivisible sobre toda la comunidad.
La decisión del sector gubernamental respecto a los bienes públicos difiere
substancialmente del sector privado. La forma de resolver la provisión y
financiación de los bienes públicos pertenece al terreno de la teoría de la
elección pública. En el sector privado los individuos expresan sus opiniones
por lo que Samuelson1 ha dado en llamar “votos monetarios” por los bienes
que desean. En la esfera política emiten votos para elegir a sus
representantes y la cuestión clave reside en cómo expresan los votantes sus
preferencias por los bienes públicos, habida cuenta que su consumo
individual se reduce en la medida que se producen transferencias al sector
público.
El problema de la elección de los bienes públicos se simplifica si todo
ciudadano tiene acceso al voto directo y derecho al uso de la palabra
(democracia directa).
En grupos pequeños las decisiones se alcanzan con procesos de negociación y
regateo, pues cada contribución individual es sumamente importante para el
resto de los individuos.
Estas soluciones son incompatibles cuando la contribución individual es
pequeña para ser decisiva y las decisiones individuales deben trasladarse a
decisiones presupuestarias a través de un proceso político que represente
dichas preferencias mediante un sistema de votación mediante la
representación de los partidos políticos que adoptan la decisión final por
delegación de los votantes.
En un extremo podemos ubicar la regla de la unanimidad o del consenso
completo, aplicable solamente a aquella producción de bienes públicos sobre
la que existe un acuerdo total.
Esta regla tienen mucha relación con el óptimo de Pareto respecto del
bienestar económico, por lo que un comportamiento racional en la provisión
de bienes públicos que beneficie a una o más personal y no perjudique a
nadie, recibirá un apoyo unánime.
La regla de la unanimidad desarrollada por el economista sueco Wicksell evita
un daño para quienes no deseen el cambio y ofrece una máxima protección a
los intereses de la minoría. Puede aplicarse en grupos pequeños, que harán
concesiones con respecto a algunas medidas con el fin de obtener la
aprobación de otras que sean de su interés.
Como regla general, la unanimidad para la provisión de bienes públicos
resulta inaceptable, debido a la complejidad de las actividades
gubernamentales que harían intolerable el tiempo y el esfuerzo necesario
para lograr el consenso completo. Inclusive es imposible en las funciones
gubernamentales distributivas que implican la transferencia de riqueza de
algunas personas a otras, cambio que algunos jamás admitirían.
En la visión moderna de la democracia, se acepta que a cada persona le
corresponde un voto. La regla utilizada habitualmente es la de mayoría
simple.
Un votante racional es consciente que la probabilidad de que su voto afecte
al resultado final es prácticamente irrelevante. Puede decirse que los
votantes lo hacen por un sentido de “responsabilidad” que aceptan como
miembros de una sociedad democrática.
Para evaluar la calidad de las reglas de la votación, debe observarse:
a) que el resultado no sea arbitrario.
b) que sea representativo de las preferencias de los votantes.
c) que no sea distorsionado por el comportamiento estratégico.
La regla de la mayoría no debe conducir a resultados arbitrarios, situación
que no se produce bajo otros sistemas de votación como el de pluralidad o
votación por puntos. Existe la posibilidad que se produzcan inconsistencias,
las que pueden resolverse con nuevas votaciones sobre las alternativas
preferidas.

2. REGLAS ALTERNATIVAS DE VOTACIÓN

Es necesario por lo tanto una regla de votación que induzca a la relevación

de las preferencias, para lograr un cierto grado de homogeneidad.
La regla de la mayoría no es tan sencilla en su aplicación ni tan conveniente
en sus resultados como parece a primera vista. Kennet Arrow, refiriéndose al
proceso político de los Estados Unidos, señala que los votos de la mayoría no
siempre reflejan la voluntad de ésta; en circunstancias especiales, tal vez
una pequeña minoría (o un solo votante) pueden imponer el resultado a la
mayoría. Esto se conoce como paradoja de Arrow.
La paradoja de Arrow puede presentarse en las siguientes circunstancias:
a) debe haber por lo menos tres votantes.
b) debe haber por lo menos tres alternativas, que para nuestro análisis
nombraremos como A, B y C.
c) el comportamiento del votante debe ser racional.
d) en la votación se cumple la condición de transitividad. Si el votante
prefiere la alternativa A a la alternativa B, y ésta a la alternativa C, entonces
prefiere A a C.
e) todos los ordenamientos posibles son aceptables, es decir, no hay
restricciones a la gama de alternativas.
Supongamos la presencia de tres votantes: X, Y, Z, que expresan sus
preferencias de la siguiente manera:
X: A p B p C
Y: B p C p A
Z: C p B p A
donde el símbolo p indica “prefiere”
Es incuestionable en este ejemplo, que la preferencia de la mayoría se vuelca
hacia la alternativa B. Pero si Z es un votante que prefiere los extremos, su
ordenamiento es: C p A p B. Si el voto es entre A y B, gana A; si el voto es
entre C y B, gana B; si el voto es entre A y C, gana C. Esto significa que no
existe ninguna solución estable de mayoría, puesto que el resultado depende
del orden en que el voto se tome. Aunque Arrow ha demostrado la
posibilidad de una votación cíclica, la posibilidad de que ello ocurra tal vez
nunca lleve a la minoría a impedir un programa o actividad deseado por la
mayoría.
Si se permitiese a los votantes elegir entre una escala continua de
alternativas, podría llegarse a un consenso, mediante la votación por puntos
en la que cada votante tiene un determinado número de puntos que asigna a
las alternativas en orden a sus preferencias. En este caso el resultado
depende de la intensidad de las preferencias. De no presentarse el
denominado voto estratégico, cada votante reflejará sus verdaderas
preferencias sin tener en cuenta la actitud de los otros, ganando la
alternativa con mayor número de puntos.
En la realidad, el voto estratégico es muy importante, pues los votantes
tienen en cuenta el voto de los otros ciudadanos y no despilfarran su voto en
alternativas que no tienen posibilidad de vencer.

3. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Sin embargo el problema de la elección pública debe transitar caminos más

realistas, pues las decisiones se delegan a los representantes.
En la determinación de las producción de los bienes públicos intervienen
entonces tres grupos que actúan en el escenario político:
a) los votantes (o “ciudadanos-votantes”2)
b) los funcionarios del gobierno y
c) los representantes que votan sobre los programas propuestos, en
principio, por los funcionarios.
En resumen, podemos extraer dos conclusiones de la teoría de la elección
pública:
a) Los productores de bienes públicos están sometidos a una competencia
electoral que tiene un mayor grado de imperfección que el observado en la
competencia perfecta. En el fenómeno de las finanzas públicas democráticas
se da cierta combinación de elementos de competencia y de monopolio3,
llegando al modelo extremo que se conoce como Leviatán o gobierno
monopolista4.
b) La importancia de las instituciones que determinan el grado de poder
discrecional de los agentes políticos y, en consecuencia, producirán
resultados económico-políticos diferentes.

Se puede establecer una analogía entre la competencia de los políticos por

captar votos con la competencia de las empresas por captar consumidores. El
objetivo del político es, en definitiva, maximizar votos para conseguir el
poder y mantenerse en él.
En el juego de la política los votantes son los consumidores y los políticos
desempeñan el papel de los empresarios que interpretan la demanda de los
bienes públicos por parte del público y encuentra la forma de suministrarlos.
La teoría de la elección pública reduce las motivaciones a un simple
supuesto: los políticos se comportan con vistas a maximizar sus posibilidades
de ser elegidos.
Entre los votantes y los políticos hay grupos de interés que representan a
personas o empresas que se han unido en favor de un conjunto específico de
intereses, que muchas veces tienen un grado de poder político superior a su
número de afiliados. Cuando estos grupos de interés capturan a los
organismos reguladores o legislativos estamos ante la presencia de un
gobierno no representativo.
Asimismo intervienen personas que dirigen organismos ejecutivos, los
burócratas, que gozan de poder debido a su pericia y experiencia pero que
en última instancia están sometidos a las decisiones de los líderes políticos.

4. LOS “CIUDADANOS-VOTANTES”

La decisión del “ciudadano-votante” respecto de la provisión de bienes

públicos encuentra las siguientes limitaciones:
a) Incapacidad de controlar la cantidad adquirida. El ciudadano votante no
puede decidir individualmente la cantidad que desea de un bien público. La
decisión respecto a la provisión y financiación de los bienes públicos compete
al gobierno, sobre la base de preferencias individuales.
b) Indivisibilidad de los beneficios que brindan los servicios públicos.
Inclusive, como los beneficios se brindan a la comunidad en su conjunto, es
posible que no tome conciencia del beneficio que recibe.
c) Los bienes públicos tienen un altísimo grado de incertidumbre. El
“ciudadano-votante” puede estar muy inseguro respecto de los beneficios
que le brinda el bien público.
d) En la decisión sobre la provisión de bienes públicos interviene la
motivación del interés por el bien común.
e) Los esquemas individuales de preferencias se ven influidos por actitudes
frente a la redistribución. Algunos bienes públicos brindan también beneficios
privados en forma directa, como la educación.
f) Las preferencias de los “ciudadanos-votantes” por bienes públicos se ven
influidas, en parte, por las mismas fuerzas que afectan la demanda de bienes
privados. Esto se da particularmente en los bienes mixtos. Las familias de
bajos ingresos con hijos en edad escolar tienen una preferencia mayor por
los gastos en instrucción pública que aquellas que envían sus hijos a escuelas
privadas.
g) Falta de información respecto a los bienes públicos. Con frecuencia los
“ciudadanos votantes” carecen de opinión sobre determinados aspectos de la
actividad gubernamental. Asimismo los grupos de mayores ingresos tienen
tendencia a una mayor influencia en la actividad gubernamental. Muchas
opiniones de los “ciudadanos-votantes” se basan en información parcial y
escasa.
h) Los “ciudadanos-votantes” tienen una predisposición a estar en favor o en
contra de la actividad gubernamental en general influidos por su ideología
política.
i) Las reacciones del resto de la comunidad influye en la decisión de los
“ciudadanos-votantes”. Esto se ha puesto de manifiesto en nuestra provincia
en las comunidades de Cutral-Có y Plaza Huincul, donde muchos ciudadanos
tomaron decisiones para no sufrir el reproche de desentenderse de la
situación planteada. Otro ejemplo lo constituyó la “Guerra de las Malvinas”.
El 2 de abril de 1982, la opinión pública cree que las islas deben conservarse
a sangre y fuego. El 14 de junio, opina que la guerra fue un error. La opinión
pública suele ser tan dudosa e inconstante como la opinión individual. La
mayoría de los “ciudadanos-votantes” tiene noticias sobre la economía y la
política, pero tampoco tiene pleno conocimiento, pues no está formada por
expertos en economía o estudiosos en ciencia política. En general depende
de la información que recibe y de las opiniones individuales de quienes la
transmiten. Radio, televisión y encuestas han venido a incrementar este
dominio. Madison había advertido en 1774 que “la opinión de cada individuo
depende mucho de la cantidad de personas que, él supone, sostienen la
misma opinión: la razón es tímida y cauta cuando está sola; sin firmeza y
confianza es proporcional al número de opiniones al cual está asociada”. Hay
en nuestros días un culto a la opinión pública. Se la presume autónoma e
infalible. Contrariarla es correr el riesgo de ser tildado de “soberbio”,
“omnipotente” o “antidemocrático”.
j) La relación entre los ingresos de los “ciudadanos-votantes” con respecto a
la demanda de bienes públicos puede ser positiva o negativa. Al aumentar
los ingresos de las personas pueden darse situaciones contrapuestas. Por un
lado pueden desear la construcción de un centro turístico internacional por
parte del Estado y por otro lado mostrar un desinterés por la escuela pública,
ya que sus hijos concurren a establecimientos privados.
k) Como analizaremos posteriormente, hay una sobre-demanda de bienes
públicos cuando el “ciudadano-votante” siente que soporta una carga
impositiva menor que los beneficios que recibe.
l) Cuando el “ciudadano-votante” advierte que su decisión no influirá en el
resultado final, puede no participar en la decisión y delegarla, abstenerse de
votar, hacerlo en forma irresponsable o elegir un candidato que responda a
su ideología más que a un programa concreto.
m) En nuestro país se presenta asimismo el condicionante de la lista
completa (la famosa “sábana”). Si analizamos que muchos candidatos que
votamos no los conocemos, otros los conocemos pero no los hubiéramos
incluido con candidatos, otros que hubiéramos incluido como candidatos no
se encuentran en la lista y el orden no responde a nuestras expectativas,
concluiremos que cuando concurrimos a votar nuestra elección está
sumamente restringida. Consideramos que la apertura de los partidos
políticos (internas abiertas) y la abolición del sistema de listas completas
contribuirá notablemente a una elección racional por parte de los
“ciudadanos-votantes”.

5. EL PAPEL DE LOS BURÓCRATAS

Los empleados y directivos del gobierno tienden a maximizar el tamaño de

sus departamentos de manera que pueda incrementarse sus salarios o
amplían sus poder. Según Musgrave5 cuando realiza una solicitud
presupuestaria el burócrata de alto nivel:
a) pedirá una mayor cantidad de fondos de los que necesita para llevar a
cabo la misión encomendada.
b) magnificará los beneficios del nivel de servicios que presta.
c) inflará el total anticipándose a los recortes presupuestarios.
Pocos pueden resistir a esta tentación de aumentar su influencia y poder. El
único apoyo que necesitan es la aprobación del presupuesto por parte de los
legisladores. Los programas suelen ser complejos, y a menudo se carece de
tiempo para analizarlos, además suelen crear un electorado poderoso a partir
de aquellos que se benefician con sus actividades.
Los gobiernos suelen tener dificultades para detener un proyecto una vez
que ha comenzado.
Samuelson cita el ejemplo del programa de subvenciones al “mohair”, lana
de angora que se declaró material estratégico en 1954 en los Estados
Unidos, cuando los soldados utilizaban uniformes de lana. Los ganaderos que
tenían cabras de angora se vieron beneficiados por esta subvención del
gobierno federal. Treinta años más tarde la subvención alcanzó los 48
millones de dólares. Un presidente tras otro han intentado eliminar el
programa que, aún hoy, sigue existiendo.

6. EL PAPEL DE LOS POLÍTICOS

Como hemos señalado, el político puede verse como un empresario que trata
de maximizar votos para mantenerse en el poder.
Los políticos deben enfrentarse a elecciones frecuentemente (cada 2, 4 ó 6
años) y a menudo las presiones electorales suelen llevarlos a tomar
decisiones basadas en su corto horizonte temporal.
En los Estados Unidos todo el mundo estaba de acuerdo que el déficit fiscal
era perjudicial para el ahorro y la inversión. Sin embargo en la última década
se ha ido posponiendo la adopción de medidas para eliminar el déficit y el
conjunto de medidas del Presidente Clinton destinadas a tal fin ha sido
aprobado por un escaso margen.
La adopción de medidas dolorosas (cirugía mayor) mejora los resultados
económicos en el futuro, pero los políticos que se presentan a su reelección
son contrarios a afectar su popularidad en el corto plazo. Les preocupa en
general más la reelección que los problemas económicos futuros.
Esta tendencia puede llevar a presentar programas rentables a corto plazo y
a evitar los que tienen horizontes futuros difusos.
Retomemos el tema de la opinión pública. El político mediocre, timorato y
utilitario puede ocultar lo que sabe y para no ofender a la mayoría, calla o
finge estar de acuerdo con la opinión dominante. El político convencido,
audaz y visionario. Puede que el 92,5% de la población opine que la raíz
cuadrada de nueve es seis. Un verdadero demócrata asumirá el riesgo de ser
incomprendido (y por lo tanto, perder), pero proclamará que la raíz cuadrada
de nueve es tres. La democracia no presupone que la mayoría siempre tenga
razón, presupone que tiene derecho.
Al elitista le importan las “raíces cuadradas”, el demagogo sostiene que si la
gente dice seis, es seis. El demócrata defiende la verdad pero se somete al
veredicto de la mayoría. Más que vencer le importa convencer.

7. FINANCIACIÓN DE LAS CAMPAÑAS ELECTORALES

La financiación de las campañas es otro factor distorsionante para el sistema.

El crecimiento de las campañas y de la utilización de los medidos masivos de
comunicación ha hecho crecer en forma espectacular el costo de las mismas.
A esto hay que añadir un nuevo factor de distorsión: los grupos de interés
financian la campaña de los candidatos políticos, por lo que el liderazgo
independiente se hace más difícil.
Se presentan presiones tanto en los impuestos como en el gasto público. Por
lo tanto la reforma de la financiación de las campañas electorales es una
cuestión prioritaria.
En 1907 Theodore Roosevelt “descubrió” la fórmula de la probidad política.
Sostenía que había que prohibir el financiamiento privado de los partidos
políticos. Los candidatos tenían que recibir dinero únicamente del Estado:
sólo lo suficiente para informar a los votantes y permitirles una elección
consciente. Las leyes debían asegurar que el dinero se distribuyera con
equidad. Las auditorías contables verificarían que ningún centavo se perdiera
en el camino.
En 1974, la Ley de Campañas Electorales, sancionada por el Congreso, tomó
ingredientes de aquella “fórmula”.
En Estados Unidos las campañas las financia el Estado. Bill Clinton y George
Bush recibieron cada uno algo más de 55 millones de dólares de la Comisión
Federal Electoral. El financiamiento público tiene un precio: no se pueden
aceptar contribuciones privadas (donaciones en dinero, donaciones en
especie, “préstamos”, etc.). Inclusive los aportes personales de cada
candidato a la campaña no pueden superar los 50.000 dólares.
El candidato Ross Perot financió su campaña con recursos propios pues los
límites sólo rigen para los que se benefician con la financiación pública.
Sin embargo la Ley tiene lagunas, que son mayores cuando se trata no ya de
la elección general, sino de las elecciones primarias.
Sería conveniente en nuestro país limitar las campañas electorales:
a) en su temporalidad.
b) estableciendo una estricta regulación de ingresos y gastos por cada
partido y candidato, identificando a los aportantes.
c) establecer una sanción de tipo penal a quien reciba contribuciones no
identificadas (“en negro”).
d) obligación de presentar informes contables, estados de cuenta auditados
por contadores públicos independientes.
e) difusión por la prensa y el Estado de la plataforma de cada candidato.
f) publicidad de los actos que hacen al financiamiento de la campaña
electoral.

8. EL ESTADO MAXIMIZADOR DE GASTOS.

En nuestro país el gobierno es representativo y cada uno de los grupos

actuantes en el escenario político son motivados por el deseo de satisfacer
sus preferencias, ya sea que los individuos actúen como “ciudadanos-
votantes”, representantes, funcionarios o burócratas.
Resulta difícil que el “ciudadano-votante” medio tenga en cuenta cuando
emite su voto todos los problemas que implica la gestión financiera del
Estado: la recaudación de tributos y la aplicación de los recursos a la
provisión de bienes públicos.
Tradicionalmente el pensamiento de las Finanzas Públicas estuvo centrado en
los problemas que planteaba la distribución equitativa del impuesto. El
principio rector en esa materia es el de la capacidad contributiva para
repartir dicha carga (basado en los principios de la utilidad marginal
decreciente de la riqueza).
En la actualidad no se concibe medir el grado de progresividad o regresividad
de un sistema exclusivamente a través de la estructura de los impuestos.
Debe tenerse en cuenta correlativamente la aplicación del gasto o de los
recursos.
A partir de la década del ‘50 la “búsqueda de la equidad” se complementa
con la idea de la eficiencia en la aplicación de recursos por parte del Estado.
Buchanan, como forma aproximativa de medir los beneficios recibidos de la
gestión del Estado bajo la forma de bienes públicos, desarrolla en concepto
de carga excedente, en relación con la carga triburaria soportada por los
contribuyentes.
En algunas zonas o regiones, la carga tributaria excede el valor de los bienes
públicos recibidos por el contribuyente medio. En otras regiones sucede lo
contrario (carga excedente negativa). La comparación interregional de cargas
excedentes ofrece mayores distorsiones cuando en algunas zonas se aplican
impuestos progresivos.
Los críticos han visto el crecimiento del sector público como el surgimiento de
un moderno “Leviatán” que amenaza las instituciones libres. Este tema
resulta de sumo interés en nuestro país, a la luz de la exigencia cada vez
mayor de una eficiencia en la administración estatal.
Esta exigencia se ve plasmada en la actualidad en diversos textos
constitucionales, los que establecen límites a la expansión del gasto público,
como forma de impedir la omnipresencia del Estado.
Las mencionadas reformas constitucionales tuvieron su génesis en los
Estados Unidos, con lo que dio en llamarse la revolución impositiva (Tax
Revolt) que comienza en California con la limitación de la alícuota del
impuesto municipal sobre propiedades urbanas al 1% (enmienda 13
introducida en la constitución del Estado).
Ya en 1988 veintidós estados de ese país habían introducido en sus
constituciones enmiendas que limitan la expansión del gasto público
mediante la utilización de diversos parámetros, siendo el de mayor utilización
el referido al Producto Bruto Interno del Estado en el período precedente (el
gasto público no puede exceder determinado porcentaje del mismo). En
otros países se imponen pautas no sólo en cuanto al monto global del gasto,
sino en cuanto a la aplicación del mismo, estableciendo montos mínimos a
aplicar, por ejemplo, en materia de educación.
La tendencia orientada a lograr la eficiencia en el gasto público ha llevado a
la formulación de una serie de principios que conforman las ideas del
federalismo fiscal, que son aplicables no solo a países con estructura federal
de gobierno sino a toda estructura política donde se descentralicen las
funciones a cumplir por el Estado. Estas ideas de “descentralización fiscal”
son desarrolladas en el punto 9 del presente trabajo.
Uno de los fundamentos de la sobre expansión del gasto público según
Buchanan y Tullock6 es que la regla de la mayoría tiende a generar un
exceso de oferta, ya que la mayoría tiende a subestimar el costo que el
proyecto genera en los oponentes al mismo.
Otra causa adicional es que los votantes tienden a subestimar el costo de los
impuestos que realmente soportan, en particular de los impuestos al
consumo.
Este problema de ilusión fiscal tiene dos caras: por un lado si los
contribuyentes subestiman la carga tributaria, también pueden subestimarse
los beneficios del bien publico.
Asimismo hay que mencionar que si el incremento del gasto público se
convierte en déficit público, los votantes suelen no percibir el incremento del
gasto como algo costoso.
Resulta importante destacar asimismo que el énfasis puesto en la obtención
de economías de escala en la prestación de servicios públicos, puede
conspirar contra la calidad de los mismos. Esta dificultad en cuanto a la
generación de economías de escala reconoce su origen en el hecho de que los
procesos que generan bienes públicos son mano de obra intensivos, mientras
que las economías de escala tienen una relación más directa con el uso de
bienes de capital y la incorporación de nuevas tecnologías. Esta es la causa
por la cual cuando se habla de reducir el gasto público y se reduce el número
de empleados públicos, se empeora generalmente la calidad del servicio.
Resulta muy importante destacar que existen indivisibilidades en los bienes
públicos, problema al que se refiere Buchanan denominándolo congestión. La
característica de la mayoría de los bienes públicos consiste en que presentan
un costo marginal igual a cero frente a un usuario adicional de los mismos. El
hecho de que utilicen una plaza cien personas más no produce costos
adicionales, pero si estas cien personas logran atiborrarla, el costo de
construir una plaza adicional es grande. En definitiva, si se quiere satisfacer
adecuadamente a todos los demandantes de bienes públicos, habrá una
cierta “capacidad ociosa” que conspira contra la eficiencia y la reducción del
gasto público.
Por último, debemos mencionar el voto de los empleados públicos que
tienden a apoyar la expansión del gasto público pues genera producción de
empleo público, mejores niveles de salario, etc.

9. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL.

Una solución al problema de la elección de los bienes públicos se logra

mediante la descentralización fiscal, que permite:
a) tomar las decisiones públicas en un nivel menor de gobierno, con lo que
se logra estar más próximo a las preferencias de los ciudadanos, reducir el
grado de discrecionalidad de los representantes, funcionarios o burócratas y
aumentar su responsabilidad ante los votantes. Asimismo, desde el punto de
vista económico contribuye a la eficiencia, facilitando la adaptación a los
cambios y la innovación.
b) la descentralización debe abarcar las decisiones respecto al gasto y a la
financiación, por lo que el gobernante facultado para gastar debe recaudar
para afrontar el gasto y asumir los costos políticos de la imposición. Esto
reduce el uso político-electoral de los fondos públicos7. Las personas deben
determinar la actividad pública que desean y pagar por la misma. Los bienes
y servicios públicos que no estén dispuestos a financiar no deberían
suministrarse. Esto reduce la tendencia a la sobre-demanda de bienes
públicos que tiene lugar cuando los contribuyentes soportan una carga menor
que el costo de los bienes que reciben (hay exceso de gastos cuando lo que
se gasta es dinero de otros). Esto constituye un incentivo para una conducta
responsable de gobernantes y gobernados esencial para el buen
funcionamiento del sistema político democrático.
c) la descentralización permite una mayor correspondencia entre el área
territorial que recibe los beneficios del gasto público y la residencia de
quienes pagan los impuestos que lo financian (se reducen las
externalidades).
d) generaría una competencia fiscal entre las jurisdicciones constituyendo
una limitación al poder discrecional monopólico de los gobiernos, ayudando a
mantener bajos los costos de las actividades públicas y a garantizar que las
mismas sean las que los contribuyentes desean. No obstante ello, no todas
las jurisdicciones locales enfrentan a la competencia desde posiciones
similares, por lo que pueden aparecer formas de “guerras tributarias”.

Desde el punto de vista económico, la competencia interjurisdiccional para la

provisión y financiación de los bienes públicos locales ha sido propuesta sobre
la base de dos argumentos distintos:
El primero, debido a Tiebout8 (1956) visualiza a la competencia
interjurisdiccional como un mecanismo que promueve la asignación eficiente
de los recursos, proveyendo la cantidad y la mezcla de bienes públicos
eficiente, al mínimo costo.
Un segundo argumento a favor de la competencia interjurisdiccional se debe
a Brennan y Buchanan9 (1978-80) y está vinculado a la expuesta visión del
sector Público como un Leviatán, cuyo objeto es maximizar la recaudación
tributaria y minimizar la fracción que se destina a bienes y servicios públicos
que benefician a toda la comunidad. La competencia entre jurisdicciones en
un contexto de movilidad de factores inducida por las variables fiscales
constituye un freno o restricción significativa para el poder tributario. Esta
restricción puede ser complementaria o substitutiva de las restricciones
constitucionales propuestas por estos autores.
Horacio Nuñez Miñana10 señala que pueden presentarse tamaños óptimos en
la prestación de servicios públicos para grupos más grandes que una familia
pero más pequeños que la comunidad nacional (“clubes” según Buchanan).
Los gobiernos locales permiten ajustar la oferta de bienes públicos a los
diferentes gustos (decisión entre bienes públicos y privados, decisión entre
clases y cantidades de los bienes públicos). En este caso una comunidad local
que prefiere una mayor cantidad de bienes públicos y consecuentemente una
menor cantidad de bienes privados, podrá votar un presupuesto más alto, en
tanto que otra comunidad que tenga preferencia hacia los bienes privados,
podrá votar un presupuesto más reducido, con menores gastos públicos pero
también menor presión tributaria.
Para el citado autor, la minoría que no esté satisfecha con el resultado de la
votación puede migrar (“votar con los pies”) a otra comunidad más afín con
sus gustos. El resultado final será la organización de comunidades locales con
gustos relativamente homogéneos, con una mezcla bienes públicos-bienes
privados y una estructura de bienes públicos mejor adaptada a las
preferencias de los consumidores. Esto incentivará a los ciudadanos pobres a
migrar hacia comunidades más ricas, mientras que éstas tratarán de
restringir la admisión de personas con ingresos más reducidos que la media
local.

10. CONCLUSIONES

a) La teoría de la elección pública (“Public Choise”) no ha tenido en Argentina

la difusión de la que disfrutó en otros países, de allí que surjan como
novedosas cuestiones que en otros países se consideran superadas. El tema
es sumamente complejo, por la inexistencia de una solución de aplicación
generalizada. A pesar de que hay ciertas coincidencias, la diversidad es la
regla.
En nuestro país la cuestión se ve agravada por algunas circunstancias que
conspiran contra la toma de decisiones entre las que podemos citar:
• Un alto porcentaje de “ciudadanos-votantes” que realizan voto estratégico,
descartando las alternativas que no tienen posibilidad de vencer.
• La presencia de la lista completa (o “sábana”) condiciona la decisión de los
“ciudadanos-votantes”. La abolición del sistema y apertura de los partidos
políticos contribuiría a una elección más racional.
• La existencia entre los “ciudadanos-votantes” y los políticos de grupos de
interés hacen que el ciudadano común advierta que su decisión no influye en
el resultado final, absteniéndose de votar, haciéndolo en forma irresponsable
o eligiendo a un candidato que responda a su ideología más que a un
programa concreto.
• En nuestros días en Argentina hay un culto a la opinión pública en que
influye en la decisión de los “ciudadanos-votantes”.
• Los políticos, “maximizadores de votos”, se preocupan más en su reelección
que en los problemas económicos futuros, tratando de evitar la adopción de
medidas que tiendan a afectar su popularidad en el corto plazo.
• La financiación de las campañas electorales es otro factor distorsionante del
sistema. Los grupos de interés hacen que el liderazgo político independiente
sea cada día más difícil. Sería conveniente un sistema que limitara las
campañas electorales. En tal sentido nos remitimos a la propuesta señalada
en el punto 7 del presente trabajo.
• Fernando Daniel García11 señala que también conspiran contra la toma de
decisiones: la falta de transparencia y confiabilidad de las cuentas del sector
público, la exagerada profusión de normas, la alta inestabilidad de las
mismas, etc.
b) Compartimos la conveniencia de una descentralización fiscal,
incrementando la autonomía y responsabilidad fiscal de los gobiernos locales
y reduciendo la separación de las potestades de gastar e imponer. Sin
embargo este claro aumento de las responsabilidades de las provincias no
siempre ha implicado una reducción de la pobreza y una mejora de los
servicios, debido a la existencia de un marcado desequilibrio vertical. El
instrumento para corregir esta “falla” es el de transferencias de los niveles
superiores de gobierno, mecanismo que no está exento de problemas:
• Su instrumentación separa las decisiones de gastar y recaudar y da lugar al
fenómeno de “ilusión fiscal” que genera ineficiencias en los procesos de toma
de decisiones. Si el financiamiento del gobierno local depende
fundamentalmente del sistema de transferencias se produce una tendencia
expansiva del gasto público (“Leviatán”), fenómeno que se ha presentado
con frecuencia en nuestro país.
• Se producen distorsiones en algunos sistemas de decisión pública. Este
fenómeno se conoce como “efecto papel matamoscas” (el dinero se pega
donde se posa). Señala Gramlich12 que si la renta de la comunidad aumenta
por las condiciones propias de la economía local, dedicará una parte de ese
aumento a la producción de bienes públicos y otra parte a los bienes
privados. En cambio si se produce por una transferencia del gobierno central,
lo más probable es que se gaste totalmente en bienes públicos. Esto refleja
que la voluntad del decisor político se aparta de las preferencias de las
personas.
• Si los gobernantes locales dependen de la discrecionalidad de la autoridad
central, deberán acatar sus objetivos políticos y no los de los ciudadanos de
su jurisdicción.
• Se establece un inconveniente sistema de incentivos en los gobiernos
locales: su éxito dependerá de su afinidad con el gobierno central más que
de su eficacia como administradores.
c) El sistema de transferencias está plenamente justificado. No obstante ello,
consideramos que requiere un perfeccionamiento, ante las dificultades
expuestas. En tal sentido la exigencia constitucional de una distribución
equitativa, solidaria y dando prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio
nacional deberá atender no solo al volumen de gastos sino también a su
efectividad.
Asimismo debe incentivarse el incremento de la recaudación de las
jurisdicciones locales para evitar su tendencia a obtener más fondos de las
jurisdicciones de mayor nivel, mejorando la eficiencia de las administraciones
fiscales de los niveles inferiores de gobierno.
d) La profunda reforma de las últimos años se ha orientado a darle al
mercado un papel protagónico en la asignación de recursos, transformando al
Sector Privado en el motor del crecimiento económico. Consideramos que, sin
perjuicio de ello, deberá fortalecer sus acciones en aquellas áreas donde
resulta indispensable para alcanzar el bien común o el máximo bienestar
social posible.
Desafortunadamente en nuestro país la acción del estado se ha orientado a
fines político-ideológicos no siempre coincidentes con los sociales, impulsando
acciones que a menudo alejan a la economía del “optimo” e inclusive
empeoran la distribución de la renta.
Una causa de ello es la exagerada influencia de los grupos de mayores
ingresos, que intervienen en forma sustancial en la toma de decisiones,
debido a que se hallan en mejores condiciones para adquirir información
sobre actividades gubernamentales, de participar en el gobierno y de
“comprar” influencias.
En síntesis, respecto al problema de la provisión de bienes públicos no
existen soluciones de aplicación generalizada. La “solución” implica juicios de
valor sobre el proceso político, las características de los representantes y de
los burócratas, respecto a si el proceso político refleja o no las preferencias
individuales, etc. El abastecimiento óptimo de bienes públicos será siempre
un concepto sin demasiada utilidad práctica, siendo una cuestión conjetural
si dichos bienes se producen en forma excesiva o en defecto.

BIBLIOGRAFÍA

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GRAW HILL, MADRID, 1995.

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5 MUSGRAVE, RICHARD - MUSGRAVE, PEGGY - HACIENDA PÚBLICA

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REFORMULACION DE LA DISTRIBUCIÓN DE INGRESOS Y GASTOS EN UN
SISTEMA FEDERAL - IMPUESTOS TOMO L-A - LA LEY, 1992

12 GRAMLICH, EDWARD - SUBSIDIOS INTERGUBERNAMENTALES: UNA

REVISIÓN DE LA LITERATURA EMPÍRICA - HACIENDA PUBLICA ESPAÑOLA,
MADRID, Nº 63.

Escrito por Prof. Cr. Alejandro Marcelo Villa