STF

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 57
20/04/2017 PLENÁRIO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO 587.970 S ÃO PAULO
RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

RECTE.(S) : INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL FEDERAL
RECDO.(A/S) : FELÍCIA MAZZITELLO ALBANESE
ADV.(A/S) : DENISE CRISTINA PEREIRA
INTDO.(A/S) : UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO
PREVIDENCIÁRIO - IBDP
ADV.(A/S) : ALEXANDRE SCHUMACHER TRICHES
INTDO.(A/S) : CÁRITAS ARQUIDIOCESANA DE SÃO PAULO
(CASP)
PROC.(A/S)(ES) : DEFENSOR PÚBLICO-GERAL FEDERAL
INTDO.(A/S) : CENTRO DE APOIO E PASTORAL DO MIGRANTE -
CAMI
INTDO.(A/S) : INSTITUTO DE MIGRAÇÕES E DIREITOS HUMANOS
- IMDH
ASSISTÊNCIA SOCIAL – ESTRANGEIROS RESIDENTES NO PAÍS

– ARTIGO 203, INCISO V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – ALCANCE.
A assistência social prevista no artigo 203, inciso V, da Constituição
Federal beneficia brasileiros natos, naturalizados e estrangeiros residentes
no País, atendidos os requisitos constitucionais e legais.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal em desprover o recurso extraordinário, nos
termos do voto do relator e por unanimidade, em sessão presidida pela
Ministra Cármen Lúcia, na conformidade da ata do julgamento e das
respectivas notas taquigráficas.
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 12798457.
Ementa e Acórdão
RE 587970 / SP
Brasília, 20 de abril de 2017.
MINISTRO MARCO AURÉLIO – RELATOR
Relatório

(CASP)
CAMI
- IMDH
R E LAT Ó R I O
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – A Primeira Turma

Recursal do Juizado Especial Federal da 3ª Região condenou o Instituto
Nacional do Seguro Social – INSS a conceder a estrangeira residente no
Brasil há mais de 54 anos o benefício assistencial previsto no artigo 203,
inciso V, da Carta da República.
Assentou não haver, na Lei Maior, dispositivo a restringi-lo aos
cidadãos brasileiros. Consignou caber à legislação ordinária apenas
definir os critérios para aferição da insuficiência de recursos, não sendo
lícito limitar o benefício nos termos pretendidos pela Autarquia. O
recurso foi parcialmente provido, para afastar a multa imposta ante o
Relatório
RE 587970 / SP
descumprimento de ordem formalizada pelo Juízo.

No extraordinário, protocolado com alegada base na alínea “a” do
permissivo constitucional, o Instituto Nacional do Seguro Social articula
com a transgressão dos artigos 5º, cabeça, e 203, inciso V, do Diploma
Maior. Questiona a necessidade de garantir a isonomia na concessão do
benefício assistencial, afirmando inexistir idêntica situação fática entre
nacionais e estrangeiros. Argumenta que, do contrário, não haveria
motivos para estender aos portugueses residentes no País os mesmos
direitos dos cidadãos brasileiros. Sustenta a ausência de eficácia imediata
do contido no artigo 203, inciso V, do Documento Básico, pois o próprio
texto submete o implemento do benefício aos termos definidos em lei.
Aduz que o Supremo, no julgamento da ação direta de
inconstitucionalidade nº 1.232-1, refutou qualquer possibilidade de
interpretação extensiva da Lei nº 8.742/1993 – Lei Orgânica da Assistência
Social. Salienta que, apesar de este Tribunal ter assentado caber
exclusivamente ao legislador – e não ao Poder Judiciário – a definição dos
critérios para aferição de hipossuficiência, a Turma Recursal afastou a
delimitação do alcance da norma constitucional imposta pelos artigos 1º
da Lei nº 8.742/1993 e 4º do Decreto nº 1.744/1995. Afirma não ser o nível
de desenvolvimento econômico suficiente para custear o benefício para
todos os brasileiros e estrangeiros residentes no País.
Sob o ângulo da repercussão geral, anota que a matéria versada no
recurso ultrapassa os limites subjetivos da lide, sendo de interesse de toda
a sociedade brasileira, bem como da comunidade internacional,
mostrando-se relevante dos pontos de vista econômico, social e jurídico.
Destaca a importância das questões previdenciárias como decorrência do
tratamento constitucional dado ao tema.
A recorrida, nas contrarrazões de folha 122 a 125, alude à falta de
prequestionamento e à necessidade de assegurar a igualdade prevista no
artigo 5º, cabeça, da Lei Maior. Enfatiza implicar a pretensão do Instituto
Nacional do Seguro Social discriminação entre nacionais e estrangeiros,
sendo conflitante com a dignidade da pessoa humana.
O extraordinário foi admitido na origem.
Relatório
RE 587970 / SP
Em 26 de junho de 2009, o “Plenário Virtual” reconheceu a

repercussão geral da questão veiculada no recurso.
O Procurador-Geral da República, no parecer de folha 147 a 150,
opina pelo provimento do extraordinário. Frisa que este Tribunal possui
entendimento no sentido de que o artigo 203, inciso V, da Constituição
Federal não é autoaplicável, dependendo de legislação ordinária a
estabelecer os critérios e requisitos para a obtenção do benefício de
prestação continuada. Aduz a limitação do benefício, pelo artigo 1º da Lei
nº 8.742/1993, aos cidadãos brasileiros.
Sustenta ser o Brasil signatário da Convenção sobre Igualdade de
Tratamento de Nacionais e Não Nacionais em Matéria de Previdência
Social, incorporada ao ordenamento jurídico pátrio pelo Decreto nº
66.467/1970, a qual, no artigo 10, § 2º, exclui expressamente a assistência
social do âmbito de incidência.
Observa haver acordo bilateral entre Brasil e Itália relativo à
previdência, mas não quanto à assistência social. Ressalta ser a
determinação dos beneficiários da assistência social matéria de soberania,
ligada ao princípio da reserva do possível. Conclui que, à míngua de
previsão legal, não há como estender o benefício de prestação continuada
aos estrangeiros, ainda que residentes no País.
É o relatório.
Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
VOTO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Atendeu-

se aos pressupostos de recorribilidade. A peça, subscrita por Procurador
Federal, foi protocolada no prazo legal. Conheço.
A questão mostra-se das mais relevantes. Está em jogo definir se a
nacionalidade brasileira deve ser considerada requisito para a concessão
do benefício assistencial previsto no artigo 203, inciso V, da Carta da
República.
Discussão afeta à matéria foi travada por este Tribunal quando do
julgamento do recurso extraordinário nº 567.985/MT, no qual se examinou
a constitucionalidade do critério estabelecido pela Lei nº 8.742/1993 para
aferição da condição de hipossuficiência. Visando a coerência de
entendimento, lanço argumentos veiculados no voto proferido na
oportunidade.
A Assembleia Nacional Constituinte de 1987/1988, imbuída de
espírito inclusivo e fraternal, fez constar o benefício assistencial previsto
no artigo 203, inciso V, da Lei Básica da República. Consubstancia
especialização dos princípios maiores da solidariedade e da erradicação
da pobreza, versados no artigo 3º, incisos I e III, nela contido. Concretiza
a assistência aos desamparados, estampada no artigo 6º, cabeça, do
Diploma Maior. Daí ostentar a natureza de direito fundamental.
O constituinte assegurou a percepção de um salário mínimo por mês
aos portadores de deficiência – hoje designados, em linguagem mais
adequada, portadores de necessidades especiais – e aos idosos, exigindo-
lhes a comprovação de não possuírem meios de prover a própria
manutenção ou de tê-la satisfeita pela família, conforme dispuser a lei.
Considerada a integração legislativa, foi editada a Lei nº 8.742/1993,
em cujo artigo 20, § 3º, delimitou-se o benefício aos idosos e portadores de
necessidades especiais cuja renda familiar, por cabeça, não ultrapasse 1/4
RE 587970 / SP
do salário mínimo.
Ao remeter à disciplina legal, surge razoavelmente claro que o
constituinte não buscou dar ao legislador carta branca para densificar o
conteúdo da Lei Fundamental. Pode-se indagar: se pretendia outra coisa,
por que assim o fez? Revela-se natural e desejável que certos conteúdos
constitucionais sejam interpretados à luz da realidade concreta da
sociedade, dos avanços culturais e dos choques que inevitavelmente
ocorrem no exercício dos direitos fundamentais previstos, apenas de
modo abstrato, no Texto Maior. A lei tem papel crucial na definição dos
limites necessários. Essa é atividade essencial à manutenção da
normatividade constitucional, que, para ter efetividade, precisa estar
alicerçada no espírito, na cultura e nas vocações de um povo.
Na sequência, houve o ajuizamento da ação direta de
inconstitucionalidade nº 1.232, relator o ministro Ilmar Galvão, em cujo
exame o Supremo assentou, com efeito vinculante, a compatibilidade do
dispositivo legal com a Carta da República.
A óptica foi revista quando da apreciação do recurso extraordinário
nº 567.985/MT e confirmada por ocasião da análise da reclamação nº
4.374/PE. Declarou-se a inconstitucionalidade parcial do artigo 20, § 3º, da
Lei nº 8.742/1993, sem redução de texto:
Benefício assistencial de prestação continuada ao idoso e

ao deficiente. Art. 203, V, da Constituição. A Lei de Organização
da Assistência Social (LOAS), ao regulamentar o art. 203, V, da
Constituição da República, estabeleceu os critérios para que o
benefício mensal de um salário mínimo seja concedido aos
portadores de deficiência e aos idosos que comprovem não
possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la
provida por sua família. 2. Art. 20, § 3º, da Lei 8.742/1993 e a
declaração de constitucionalidade da norma pelo Supremo
Tribunal Federal na ADI 1.232. Dispõe o art. 20, § 3º, da Lei
8.742/93 que “considera-se incapaz de prover a manutenção da
pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda
mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário
mínimo”. O requisito financeiro estabelecido pela lei teve sua
RE 587970 / SP
constitucionalidade contestada, ao fundamento de que

permitiria que situações de patente miserabilidade social
fossem consideradas fora do alcance do benefício assistencial
previsto constitucionalmente. Ao apreciar a Ação Direta de
Inconstitucionalidade 1.232-1/DF, o Supremo Tribunal Federal
declarou a constitucionalidade do art. 20, § 3º, da LOAS. 3.
Decisões judiciais contrárias aos critérios objetivos
preestabelecidos e Processo de inconstitucionalização dos
critérios definidos pela Lei 8.742/1993. A decisão do Supremo
Tribunal Federal, entretanto, não pôs termo à controvérsia
quanto à aplicação em concreto do critério da renda familiar per
capita estabelecido pela LOAS. Como a lei permaneceu
inalterada, elaboraram-se maneiras de se contornar o critério
objetivo e único estipulado pela LOAS e de se avaliar o real
estado de miserabilidade social das famílias com entes idosos
ou deficientes. Paralelamente, foram editadas leis que
estabeleceram critérios mais elásticos para a concessão de
outros benefícios assistenciais, tais como: a Lei 10.836/2004, que
criou o Bolsa Família; a Lei 10.689/2003, que instituiu o
Programa Nacional de Acesso à Alimentação; a Lei 10.219/01,
que criou o Bolsa Escola; a Lei 9.533/97, que autoriza o Poder
Executivo a conceder apoio financeiro a Municípios que
instituírem programas de garantia de renda mínima associados
a ações socioeducativas. O Supremo Tribunal Federal, em
decisões monocráticas, passou a rever anteriores
posicionamentos acerca da intransponibilidade do critérios
objetivos. Verificou-se a ocorrência do processo de
inconstitucionalização decorrente de notórias mudanças fáticas
(políticas, econômicas e sociais) e jurídicas (sucessivas
modificações legislativas dos patamares econômicos utilizados
como critérios de concessão de outros benefícios assistenciais
por parte do Estado brasileiro). 4. Declaração de
inconstitucionalidade parcial, sem pronúncia de nulidade, do
art. 20, § 3º, da Lei 8.742/1993. 5. Recurso extraordinário a que se
nega provimento. (Recurso extraordinário 567.985, relator o
ministro Marco Aurélio, redator do acórdão o ministro Gilmar
RE 587970 / SP
Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 18 de abril de 2013,

acórdão veiculado no Diário da Justiça eletrônico nº 194,
divulgado em 2 de outubro de 2013, publicado em 3 de outubro
de 2013)
A controvérsia sobre o critério para verificação da condição

econômica do eventual beneficiário foi solucionada. O rol dos possíveis
beneficiados previsto pelo constituinte revela vasto espaço para a
interpretação diante da terminologia adotada.
Mesmo considerada a interpretação feita pelos outros Poderes da
República, o intérprete último da Constituição é o Supremo. Cumpre ao
Tribunal sopesar, com base nos preceitos do Diploma Maior, as
concretizações efetuadas pelo legislador. Nessa relação de tensão entre a
normatividade constitucional, a infraconstitucional e a facticidade
inerente ao fenômeno jurídico, incumbe-lhe dar prioridade à tarefa de
resguardar a integridade da Lei Fundamental. Sem esse controle,
prevaleceria a interpretação do texto constitucional conforme à lei, a
demonstrar abandono da rigidez própria àquela.
Como, então, deve ser percebida a cláusula constitucional “a
assistência social será prestada a quem dela necessitar”? O objetivo do
constituinte foi único: conferir proteção àqueles incapazes de garantir a
subsistência. Os preceitos envolvidos, como já asseverado, são os
relativos à dignidade humana, à solidariedade social, à erradicação da
pobreza e à assistência aos desamparados. Esses elementos fornecem base
para interpretação adequada do benefício assistencial estampado no
Documento Básico.
O conteúdo do princípio da dignidade humana é matéria que suscita
controvérsias doutrinárias e, até mesmo, jurisprudenciais – refiro-me, no
particular, ao voto do ministro Dias Tofolli proferido no recurso
extraordinário nº 363.889, no qual Sua Excelência consignou: “se para
tudo há de fazer emprego desse princípio, em última análise, ele para
nada servirá”. Observou, então, que o princípio permitiria a defesa de
qualquer entendimento jurídico quando a lide reflita os denominados
“desacordos morais razoáveis”, caracterizados pela contraposição de
RE 587970 / SP
óptica igualmente plausível por meio de argumentos de índole pública. A

ubiquidade do uso da dignidade na argumentação jurídica, embora seja
crítica legítima, merece exceção no caso em apreço. Explico.
Em estudo, o ministro Luís Roberto Barroso (Aqui, lá e em todo lugar:
a dignidade humana no direito contemporâneo e no discurso transnacional)
destaca que o substrato do conceito de dignidade humana pode ser
decomposto em três elementos, a saber: (i) valor intrínseco, (ii) autonomia
e (iii) valor comunitário.
Como “valor intrínseco”, a dignidade requer o reconhecimento de
que cada indivíduo é um fim em si mesmo, nos termos do amplamente
divulgado imperativo categórico kantiano: “age de modo a utilizar a
humanidade, seja em relação à tua própria pessoa ou qualquer outra,
sempre e todo o tempo como um fim, e nunca meramente como um
meio”. Impede-se, de um lado, a funcionalização do indivíduo e, de
outro, afirma-se o valor de cada ser humano, independentemente das
escolhas, situação pessoal ou origem.
Soa inequívoco que deixar desamparado um ser humano desprovido
dos meios materiais para garantir o próprio sustento, tendo em vista a
situação de idade avançada ou deficiência, representa expressa
desconsideração do mencionado valor.
Como “autonomia”, a dignidade protege o conjunto de decisões e
atitudes relacionado especificamente à vida de certo indivíduo. O
Supremo, ao emprestar interpretação conforme à Constituição aos
dispositivos do Código Civil que disciplinam a união estável, para neles
incluir a união homoafetiva, protegeu exatamente essa concepção de
dignidade. No julgamento da arguição de descumprimento de preceito
fundamental nº 132, relator o ministro Carlos Ayres Britto, fiz ver:
O Estado existe para auxiliar os indivíduos na realização

dos respectivos projetos pessoais de vida, que traduzem o livre
e pleno desenvolvimento da personalidade. […] A dignidade da
vida requer a possibilidade de concretização de metas e
projetos. Daí se falar em dano existencial quando o Estado
manieta o cidadão nesse aspecto.
RE 587970 / SP
Para que determinada pessoa seja capaz de mobilizar a própria

razão em busca da construção de um ideal de vida boa – que, no final das
contas, nos motiva a existir –, é fundamental que lhe sejam fornecidas
condições materiais mínimas. Nesse aspecto, a previsão do artigo 203,
inciso V, da Carta Federal também opera em suporte dessa concepção de
vida digna. Mas caberia ao Estado brasileiro dar essa sustentação ao não
nacional? Deve-se estender essa proteção ao estrangeiro residente no
País? Não consigo alcançar, nesse particular, argumentos para conclusão
negativa.
A ideia maior de solidariedade social foi alçada à condição de
princípio pela Lei Fundamental. Observem a ninguém ter sido oferecida a
escolha de nascer nesta quadra e nesta sociedade, mas estamos todos
unidos na construção de propósito comum. O estrangeiro residente no
País, inserido na comunidade, participa do esforço mútuo. Esse laço de
irmandade, fruto, para alguns, do fortuito e, para outros, do destino, faz-
nos, de algum modo, responsáveis pelo bem de todos, inclusive daqueles
que adotaram o Brasil como novo lar e fundaram seus alicerces pessoais e
sociais nesta terra.
Em verdade, ao lado dos povos indígenas, o País foi formado por
imigrantes, em sua maioria europeus, os quais fomentaram o
desenvolvimento da nação e contribuíram sobremaneira para a criação e
a consolidação da cultura brasileira. Incorporados foram a língua, a
culinária, as tradições, os ritmos musicais, entre outros.
Desde a criação da nação brasileira, a presença do estrangeiro no
País foi incentivada e tolerada, não sendo coerente com a história
estabelecer diferenciação tão somente pela nacionalidade, especialmente
quando a dignidade está em cheque em momento de fragilidade do ser
humano – idade avançada ou algum tipo de deficiência.
O escritor inglês John Donne conseguiu descrever o sentimento em
linguagem poética, ao afirmar que a “morte de cada homem diminui-me,
porque sou parte da Humanidade. Portanto, nunca procure saber por
quem os sinos dobram; eles dobram por ti”1.
1 (in Devotions Upon Emergent Occasions, disponível em:
RE 587970 / SP
Esse é o sentido de solidariedade estampado no artigo 3º, inciso I, do

Diploma Maior, objetivo fundamental da República.
Mostra-se possível discordar, em tese, do arranjo sistemático antes
revelado, mas não se pode negar a relação entre a dignidade e (i) a
proteção jurídica do indivíduo simplesmente por ostentar a condição
humana e (ii) o reconhecimento de esfera de proteção material do ser
humano, como condição essencial à construção da individualidade e à
autodeterminação. Com fundamento nessa visão, conclui-se que se deve
fornecer certo grupo de prestações essenciais ao ser humano para
simplesmente ter capacidade de sobreviver e que o acesso a tais bens
constitui direito subjetivo de natureza pública. A isso a doutrina vem
denominando mínimo existencial.
A eliminação dessa forma aguda de pobreza surge como pré-
condição da construção de sociedade verdadeiramente democrática, da
estabilidade política, do desenvolvimento do País como um todo. Se há
algum consenso no âmbito da filosofia moral, é a respeito do dever do
Estado de entregar conjunto de prestações básicas necessárias à
sobrevivência do cidadão.
Mesmo que esses elementos não convençam, o constituinte instituiu
a obrigação do Estado de prover assistência aos desamparados, sem
distinção. Com respaldo no artigo 6º da Carta, compele-se os Poderes
Públicos a efetivar políticas para remediar, ainda que minimamente, a
situação precária daqueles que acabaram relegados a essa condição.
Vale notar não existir ressalva em relação ao não nacional. Ao revés,
o artigo 5º, cabeça, estampa o princípio da igualdade e a necessidade de
tratamento isonômico entre brasileiros e estrangeiros residentes no País.
São esses, alfim, os parâmetros materiais dos quais se deve partir na
interpretação da regra questionada. Indague-se: o constituinte excluiu o
direito de os estrangeiros residentes no País receberem benefícios sociais,
em especial o de prestação continuada versado no artigo 203, inciso V, da
Lei Maior? À luz do texto constitucional, tem-se que a resposta é
desenganadamente negativa.
http://www.poetryfoundation.org/bio/john-donne
RE 587970 / SP
Não deixo de analisar o contraponto a esse raciocínio. Sabe-se que a

forma como os dispositivos constitucionais e legais são redigidos encerra
decisões do constituinte e do Poder Legislativo. Tais atos cristalizam
acordos sociais atinentes a dilemas morais ou questões práticas do
cotidiano sobre os quais recaem disputas. Permitir que seja reaberta a
discussão a cada novo processo judicial é arriscado sob duas perspectivas.
Primeiro, por viabilizar que o Juízo desconsidere soluções adotadas
mediante o processo político majoritário e faça prevalecer as próprias
convicções, em substituição às consignadas pela sociedade. Sem que haja
verdadeiro fundamento constitucional relevante, esse proceder acaba por
retirar a legitimidade da função jurisdicional, calcada, conforme
concepção clássica, no respeito às respostas moldadas de antemão pelo
legislador.
Segundo, por trazer grande margem de insegurança ao sistema.
Com efeito, as regras têm o objetivo de reduzir a incerteza na aplicação
do Direito, permitindo que as pessoas pautem as condutas pela previsão
abstrata, além de assegurar que a solução jurídica seja observada de
modo isonômico.
Diferentemente da ponderação de princípios, que envolve o conflito
entre dois valores materiais, a “derrota” de regras (ou ponderação de
regras, para os que assim preferem) exige do intérprete que sopese não só
o próprio valor veiculado pelo preceito como também os da segurança
jurídica e da isonomia.
É possível assentar a prevalência da leitura constitucional
impugnada pelo recorrente. A óptica veiculada na regra infralegal, ao
silenciar quanto aos estrangeiros residentes no País, não se sobrepõe à
revelada na Carta Federal.
O texto fundamental estabelece: “a assistência social será prestada a
quem dela necessitar”, sem restringir os beneficiários somente aos
brasileiros natos ou naturalizados. Mostra-se de clareza ímpar. Quando a
vontade do constituinte foi de limitar eventual direito ou prerrogativa a
brasileiro ou cidadão, não deixou margem para questionamentos, como,
por exemplo, o disposto nos artigos 5º, inciso LXXIII, 12, § 3º, 61, 73, § 1º,
RE 587970 / SP
74, § 2º, e 87, da Lei Maior.

Ao delegar ao legislador ordinário a regulamentação do benefício,
fê-lo, tão somente, quanto à forma de comprovação da renda e das
condições específicas de idoso ou portador de necessidades especiais
hipossuficiente. Não houve delegação relativamente à definição dos
beneficiários, pois já havia sido estabelecida.
No confronto de visões, deve prevalecer aquela que melhor
concretiza o princípio constitucional da dignidade humana – cuja
observância surge prioritária no ordenamento jurídico.
Pode-se dizer que, ao reconhecer o direito de estrangeiro residente
no País de receber o benefício, o Judiciário confronta a dignidade da
postulante com a dos cidadãos brasileiros, natos ou naturalizados,
também carentes de prestações públicas. É o conhecido argumento da
reserva do possível. A crítica é improcedente.
O benefício de assistência social tem natureza estrita: não basta a
hipossuficiência; impõe-se, igualmente, a demonstração da incapacidade
de buscar a solução para tal situação em decorrência de especiais
circunstâncias individuais. Essas pessoas, obviamente, não podem ser
colocadas em patamar de igualdade com os demais membros da
sociedade. Gozam de prioridade na ação do Estado, determinada pelo
próprio texto constitucional.
O artigo 203 da Carta Federal conferiu à coletividade a tarefa de
amparar os idosos e portadores de necessidades especiais, assegurando-
lhes a dignidade. No que concerne aos portadores de necessidades
especiais, são muitos os dispositivos que atribuem ao Estado e à
sociedade deveres de proteção – artigos 7º, inciso XXXI, 23, inciso II, 24,
inciso XIV, 37, inciso VIII, 40, § 4º, inciso I, 201, § 1º, 203, incisos IV e V,
208, inciso III, 227, § 1º, inciso II, e § 2º, e 244.
O orçamento, embora peça essencial nas sociedades
contemporâneas, não possui valor absoluto. A natureza multifária do
orçamento abre espaço à atividade assistencial, que se mostra de
importância superlativa no texto da Constituição de 1988. Não foram
apresentadas provas técnicas da indisponibilidade financeira e do
RE 587970 / SP
suposto impacto para os cofres públicos nem, tampouco, de prejuízo para

os brasileiros natos e naturalizados, isso sem considerar, presumindo-se,
que não são muitos os estrangeiros enquadráveis na norma
constitucional.
Descabe o argumento de pertinência do princípio da reciprocidade,
ou seja, arguir que o benefício somente poderia ser concedido a
estrangeiro originário de País com o qual o Brasil firmou acordo
internacional e que preveja a cobertura da assistência social a brasileiro
que esteja em seu território. Apesar de a reciprocidade permear a Carta,
não é regra absoluta quanto ao tratamento dos não nacionais.
Basta constatar o fato de o Sistema Único de Saúde – SUS ser regido
pelo princípio da universalidade e tutelar a saúde, direito fundamental
do ser humano. Nessa óptica, ao adentrar em território brasileiro, o
estrangeiro tem direito a atendimento médico pelo SUS caso precise de
assistência de urgência. Não há necessidade de reciprocidade para
garantir tal suporte.
Como já consignado, somente o estrangeiro com residência fixa no
País pode ser auxiliado com o benefício assistencial, porquanto inserido
na sociedade, contribuindo para a construção de melhor situação social e
econômica da coletividade. Considere-se que somente o estrangeiro em
situação regular no País, residente, idoso, portador de necessidades
especiais, hipossuficiente em si mesmo e presente a família, pode se dizer
beneficiário da assistência em exame.
Nessa linha de ideias, os estrangeiros em situação diversa não
alcançam a assistência, tendo em vista o não atendimento às leis
brasileiras, fato que, por si só, demonstra a ausência de noção de
coletividade e de solidariedade a justificar a tutela do Estado.
Ante o quadro, desprovejo o recurso extraordinário interposto pelo
Instituto Nacional do Seguro e Social. Fixo a seguinte tese: “Os
estrangeiros residentes no País são beneficiários da assistência social
prevista no artigo 203, inciso V, da Constituição Federal, uma vez
atendidos os requisitos constitucionais e legais.”
É como voto.
10
Aditamento ao Relatório

(CASP)
CAMI
- IMDH
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) –

Presidente, devo fazer um aditamento ao relatório, porque, quando
examinei o processo, havia o pronunciamento do Ministério Público no
sentido do provimento do recurso, que é do Instituto. Na assentada de
ontem, constatamos, presenciamos, testemunhamos evolução na óptica,
preconizando o Procurador-Geral da República, retificando o parecer, o
desprovimento do recurso.
Aditamento ao Voto

Presidente, não posso deixar de registrar o contentamento de ter
presenciado, na sessão de ontem, a evolução ocorrida por parte do
Ministério Público Federal, na voz do titular, do Procurador-Geral da
República, o doutor Rodrigo Janot Monteiro de Barros.
É como voto.
Voto - MIN. ALEXANDRE DE MORAES
VOTO
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Trata-se de recurso

extraordinário com repercussão geral, no qual se discute a amplitude do
benefício assistencial previsto no art. 203, V, da CF, tal como
regulamentado pela Lei 8.742/1993 e pelo Decreto 1.744/1995, normas que
estabelecem a nacionalidade brasileira como requisito para o gozo do
benefício, além dos requisitos etário e socioeconômico, excluída a
possibilidade de concessão a estrangeiros residentes no país. Assim
dispõe a referida legislação:
Lei 8.742/1993 (redação da Lei 12.435/2011)
Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do
Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que
provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto
integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para
garantir o atendimento às necessidades básicas.
(…)
Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia
de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao
idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem
não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la
provida por sua família.
§ 1º Para os efeitos do disposto no caput, a família é
composta pelo requerente, o cônjuge ou companheiro, os pais e,
na ausência de um deles, a madrasta ou o padrasto, os irmãos
solteiros, os filhos e enteados solteiros e os menores tutelados,
desde que vivam sob o mesmo teto.
§ 2º Para efeito de concessão do benefício de prestação
continuada, considera-se pessoa com deficiência aquela que
tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental,
intelectual ou sensorial, o qual, em interação com uma ou mais
barreiras, pode obstruir sua participação plena e efetiva na
RE 587970 / SP
sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas.

§ 3º Considera-se incapaz de prover a manutenção da
pessoa com deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per
capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário-mínimo.
Decreto 6.214/2007, Regulamento do Benefício de

Prestação Continuada, com a redação do Decreto 8.805/2016
Art. 7º O Benefício de Prestação Continuada é devido ao
brasileiro, nato ou naturalizado, e às pessoas de nacionalidade
portuguesa, em consonância com o disposto no Decreto 7.999,
de 8 de maio de 2013, desde que comprovem, em qualquer dos
casos, residência no Brasil e atendam a todos os demais critérios
estabelecidos neste Regulamento.
O caso dos autos envolve cidadã italiana residente no Brasil há mais

de 50 anos, genitora de prole brasileira e que comprovadamente satisfaz
os requisitos etários e socioeconômicos, conforme assentado no
delineamento fático constante do acórdão recorrido.
Assim, o objeto do presente julgamento está em definir se é
constitucional a limitação do referido benefício apenas aos nacionais
brasileiros. Impõe-se o confronto entre a regulamentação apontada acima
e o texto constitucional, cuja literalidade segue transcrita abaixo:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de

qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à
vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos
termos seguintes:
(…)
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela
necessitar, independentemente de contribuição à seguridade
social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à
adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
RE 587970 / SP
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de

deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à
pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não
possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la
provida por sua família, conforme dispuser a lei.
A assistência social é política pública de caráter não contributivo,

voltada à satisfação do mínimo existencial indispensável à fruição dos
direitos fundamentais à vida, à segurança, ao bem-estar e, em dimensão
mais ampla, ao próprio princípio da dignidade da pessoa humana. O
benefício de prestação continuada é a prestação mínima que o Estado
oferece a todos aqueles que dela necessitam, como expressão de um
compromisso da sociedade brasileira com a tutela dos direitos
fundamentais. O caput do art. 5º da CF expressamente assegura a
observância dos direitos e garantias fundamentais aos estrangeiros
residentes no Brasil, o que bem demonstra a sua característica de
universalidade, pois destinados a todos os seres humanos sujeitos à
soberania do Estado brasileiro, a justificar, inclusive, a extensão desses
direitos a estrangeiros não residentes, como registra a jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal (HC 74.051, Rel. Min. MARCO AURÉLIO,
Segunda Turma, DJ de 20/9/1996; RE 215.267, Rel. Minª. ELLEN GRACIE,
Primeira Turma, DJ de 25/5/2001).
O critério que a Constituição adotou, portanto, foi o de
territorialidade, não o critério de nacionalidade. Na verdade, dentro dos
requisitos previstos na Constituição, e especificados em lei, obviamente,
aquele que está em território nacional e fixou residência, seja o brasileiro
nato, o brasileiro naturalizado, seja o estrangeiro residente regularmente
no País, tem direito ao benefício.
Não se trata de uma questão de nacionalidade, mas, sim, como bem
exposto pelo Relator, Ministro MARCO AURÉLIO, de uma questão de
solidariedade e apoio àqueles que aqui estão, àqueles que aqui vieram
construir sua vida, porque não é uma simples passagem pelo País. E o
caso concreto demonstra bem isso: uma senhora de 67 anos, que está no
RE 587970 / SP
Brasil há quase sessenta anos, onde viveu e construiu sua vida e família.
Associada a essa característica, também tem incidência no caso o
princípio da universalidade da cobertura e atendimento das políticas
públicas de seguridade social (art. 194, I, CF), pelo qual fica vedada a
adoção de critérios que segreguem da cobertura assistencial grupos de
destinatários também sujeitos aos riscos sociais que se visa cobrir com a
política de assistência social. Assim, a limitação do benefício assistencial
apenas a cidadãos brasileiros conflita diretamente com o texto
constitucional, que expressamente determina uma cobertura mais ampla,
não suscetível de limitação pelo critério da nacionalidade.
Os argumentos bem-lançados pelo INSS não devem assustar a
análise do caso – a questão do impacto migratório -, porque, mais de
perto, durante quase um ano, convivi com isso no Ministério da Justiça.
Dentre o número de estrangeiros existentes no Brasil, residentes
oficialmente, são pouco aqueles que pedem esse benefício. E, mesmo que
nós tenhamos um aumento desse número de estrangeiros, há um filtro do
Poder Público ao conceder a residência permanente no Brasil. Já é um
primeiro filtro. E há – como foi bem salientado pelo Defensor Público-
Geral aqui presente – um segundo filtro, no momento da concessão do
benefício.
Nós não podemos, obviamente, fazer os cálculos em torno de um
milhão de pessoas e, mesmo que assim fosse, o Brasil não pode ser
esquizofrênico em relação ao tratamento de imigrantes. Por que digo isso,
dessa não possibilidade de esquizofrenia? Em setembro do ano passado,
acompanhei o Senhor Presidente da República na abertura da sessão da
ONU e assinamos com os demais países o compromisso internacional do
acolhimento aos refugiados, ou seja, o Brasil se colocou à frente disso. O
Brasil, como foi salientado na ONU, e, também ontem da tribuna, na
América do Sul, é o país que mais acolheu os refugiados.
Não se pode assumir um compromisso de solidariedade
internacional para, a partir do momento em que essas pessoas
estrangeiras ingressam e passam a residir no País, seja-lhes conferido um
tratamento diferenciado dos demais residentes, sejam brasileiros natos,
RE 587970 / SP
sejam brasileiros naturalizados, sejam estrangeiros residentes no País.

Essa diferenciação, parece-me, não subsistir à leitura do caput do
artigo 5º, que claramente inclui, como beneficiários dos direitos e
garantias fundamentais – e aqui entram também o princípio da dignidade
da pessoa humana, da solidariedade – os estrangeiros residentes no País.
Claramente há um erro patente de terminologia no fato de o artigo 1º
da Lei nº 8.742 referir, em seu caput: assistência social como direito do cidadão.
Não quis utilizar o legislador o termo cidadão como sinônimo de
brasileiro nato ou naturalizado no gozo dos direitos políticos, porque, se
assim fosse, os menores de 16 anos, que têm direito a esses benefícios, não
poderiam receber, porque não são cidadãos, eles não estão no gozo dos
direitos políticos. Os incapazes - como também foi citado da tribuna – não
poderiam receber. Aqui, na verdade, há a afirmação de um direito da
pessoa, não direito do cidadão, até porque essa Lei não se refere à questão
de direitos políticos. Não é somente nessa Lei, mas existem fartos
exemplos de legislação em que as terminologias são utilizadas,
infelizmente, de forma não técnica.
Mesmo que assim fosse, interpretada essa terminologia como
restritiva do alcance do benefício, a mesma não passaria pelo crivo
constitucional do artigo 5º, caput, que não admite a restrição, como bem
colocou o nosso Ministro-Relator, quando diz: as restrições
constitucionais são expressas, como no caso da extradição e da
contratação para o serviço público.
E devemos lembrar que o Brasil é signatário de tratados
internacionais, pelos quais se repudia qualquer discriminação fundada na
origem nacional e se exige a adoção de medidas que progressivamente
assegurem a efetividade de direitos econômicos e sociais. Por exemplo,
cite-se a Declaração Universal dos Direitos Humanos e a Convenção
Americana de Direitos Humanos (grifos aditados):
Declaração Universal dos Direitos do Homem 1948

Artigo 2.
1. Todo ser humano tem capacidade para gozar os direitos
e as liberdades estabelecidos nesta Declaração, sem distinção de
RE 587970 / SP
qualquer espécie, seja de raça, cor, sexo, idioma, religião,

opinião política ou de outra natureza, origem nacional ou
social, riqueza, nascimento, ou qualquer outra condição.
(…)
Artigo 22.
Todo ser humano, como membro da sociedade, tem
direito à segurança social e à realização, pelo esforço nacional,
pela cooperação internacional e de acordo com a organização e
recursos de cada Estado, dos direitos econômicos, sociais e
culturais indispensáveis à sua dignidade e ao livre
desenvolvimento da sua personalidade.
Convenção Americana de Direitos Humanos

Artigo 1. Obrigação de respeitar direitos. Os Estados
Partes nesta Convenção comprometem-se a respeitar os direitos
e liberdades nela reconhecidos e a garantir seu livre e pleno
exercício a toda pessoa que esteja sujeita à sua jurisdição, sem
discriminação alguma por motivo de raça, cor, sexo, idioma,
religião, opiniões políticas ou de qualquer outra natureza,
origem nacional ou social, posição econômica, nascimento ou
qualquer outra condição social.
(...)
Artigo 26. Desenvolvimento progressivo. Os Estados
Partes comprometem-se a adotar providências, tanto no âmbito
interno como mediante cooperação internacional, especialmente
econômica e técnica, a fim de conseguir progressivamente a
plena efetividade dos direitos que decorrem das normas
econômicas, sociais e sobre educação, ciência e cultura,
constantes da Carta da Organização dos Estados Americanos,
reformada pelo Protocolo de Buenos Aires, na medida dos
recursos disponíveis, por via legislativa ou por outros meios
apropriados.
Além disso, o Brasil é signatário e incorporou no seu ordenamento

jurídico nos termos do § 3º do artigo 5º, a Convenção de Nova Iorque,
que ingressou no Brasil com status constitucional - diga-se de passagem,
RE 587970 / SP
por enquanto, a primeira e única convenção que se utilizou do novo

procedimento do § 3º do artigo 5º, trazido pela Emenda 45 -, em relação
às pessoas com deficiência. E a Convenção de Nova Iorque, incorporada
após a aprovação, em dois turnos, em cada uma das Casas Legislativas,
por três quintos, incorporada ao nosso ordenamento jurídico pelo Decreto
presidencial nº 6.949, de 25 de agosto de 2009, expressamente proibiria
qualquer forma de discriminação em relação às pessoas com deficiência.
O artigo 18, item 1 - insisto novamente, aqui tem status constitucional,
como se Emenda Constitucional fosse -, diz:
"1. Os Estados Partes reconhecerão os direitos das pessoas

com deficiência à liberdade de movimentação, à liberdade de
escolher sua residência e à nacionalidade, em igualdade de
oportunidades com as demais pessoas […]"
Mas vai mais além, depois, no artigo 28, item 2, alíneas "b" e "c", que
obriga os Estados-partes - e o Brasil é um deles:
"b) Assegurar o acesso de pessoas com

deficiência, particularmente mulheres, crianças e
idosos com deficiência, a programas de proteção
social e de redução da pobreza;
c) Assegurar o acesso de pessoas com
deficiência e suas famílias em situação de pobreza à
assistência do Estado em relação a seus gastos
ocasionados pela deficiência [...]"
E, na sequência, também o acesso a outros programas, não só sociais,

mas habitacionais, aposentadoria. Ou seja, não bastasse a sequência de
artigos que a Constituição Federal, o legislador originário permitiu -
como bem trouxe o Relator -, a incorporação da Convenção de Nova
Iorque, em 2009, com status constitucional, reforçou essa impossibilidade
de discriminação na assistência social tão somente pelo fato da
nacionalidade.
O que importa aqui, a meu ver - e, por isso, acompanho o Ministro-
RE 587970 / SP
Relator -, é a territorialidade, o estrangeiro estar residindo no Brasil, ou

seja, a residência no Brasil, sem qualquer exigência - porque não se exige,
seja na Constituição, seja na legislação - de reciprocidade. Aqui não cabe
indagar a questão da reciprocidade, porque não é um requisito
constitucional ou legal.
Não me parece que seja possível aplicar como parâmetro a regra da

chamada quase nacionalidade, que é a equiparação do português ao
brasileiro naturalizado, o português residente no Brasil; isso, sim, exige
reciprocidade, para que possa ter direitos políticos, para que possa
exercer todos os direitos que o brasileiro naturalizado também pode, sem
ter que se naturalizar; isso, sim, exige a reciprocidade de Portugal – que,
por sinal, a Constituição portuguesa a concede. Quando houve a
necessidade de reciprocidade para fins específicos de equiparação à
nacionalidade, o legislador constituinte exigiu. Isso não se aplica, a meu
ver, à questão aqui da solidariedade na assistência social.
Excluir os estrangeiros residentes da cobertura assistencial
assegurada a qualquer brasileiro que dela necessita, em razão da idade ou
deficiência física, além do comprovado estado de miserabilidade,
conflitaria seriamente com nossa tradição histórica e constitucional, de
nação formada pelo influxo de diferentes povos, raças, credos e origens,
constituintes de uma República fundada na dignidade da pessoa humana
e no pluralismo (art. 1º, III e V, da CF) e tendo por objetivo a construção
de uma sociedade livre, justa solidária; com a erradicação da pobreza; e
com a promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem (art. 3º, I,
III e IV, da CF).
Portanto, o dever de solidariedade social transcende o vínculo da
nacionalidade, com especial ênfase nos casos que tratam da observância
de direitos fundamentais.
Em vista disso, não cabe indagar da existência de reciprocidade de
igual cobertura assistencial por parte do Estado de origem do estrangeiro
residente. Mesmo que se considere matéria reservada à soberania de cada
Estado, é de se reconhecer que o Estado brasileiro optou, em seu próprio
RE 587970 / SP
ordenamento interno, pela extensão da assistência social a todas as

pessoas sujeitas à sua soberania. Essa amplitude é consequência que se
extrai diretamente do texto constitucional. Um ato de direito
internacional, como tratado ou garantia de reciprocidade, não teria, em
regra, a aptidão de restringir o alcance determinado pela Constituição
(exceto na hipótese de internalização de tratados na forma do art. 5º, § 3º,
CF). E, como visto, os tratados internacionais ratificados pelo Brasil não
indicam qualquer restrição ao alcance da assistência social, pelo contrário,
reclamam a extensão dessa cobertura assistencial a todas as pessoas,
idosos e deficientes físicos em especial, excluída qualquer discriminação
fundada na origem ou nacionalidade.
Diante do exposto, nesses termos, eu acompanho o voto do Relator.
Antecipação ao Voto
ANTECIPAÇÃO AO VOTO
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhora Presidente,

eminentes Pares, saúdo o eminente Ministro Marco Aurélio, o Relator
deste feito, os ilustres Advogados que ocuparam a tribuna e trouxeram
ontem relevante contribuição ao tema.
Eu me permito, inicialmente, a latere, associar-me à homenagem que
faz o Ministro Marco Aurélio ao mencionar o Comandante Eduardo Dias
da Costa Villas Bôas, que também recebe a nossa estima e a nossa especial
consideração.
No tema em pauta, o Ministro Alexandre de Moraes acompanha o
eminente Relator. Eu havia preparado, e de fato tenho, uma declaração de
voto, que irá diretamente para os autos, porque, em tudo e por tudo, o
que nela se contém não se contém com a sensibilidade e a lucidez de
percepção de índole constitucional que, como de praxe, veio vertida no
voto de Sua Excelência, o eminente Ministro-Relator.
Entendo que o desate jurídico desta matéria, com toda a vênia do
que em sentido contrário se sustentou aqui, não pode se submeter a uma
latitude hermenêutica reducionista, diante do inequívoco texto que deflui
da Constituição. E, portanto, não pode a Constituição ser interpretada à
luz de uma legislação infraconstitucional, reduzindo o conceito de pessoa
para um conceito relevantíssimo, mas, todavia, mais restrito, que é o
conceito de cidadania.
Portanto, cumprimento o eminente Ministro-Relator, saúdo, e não
apenas por uma solenidade de Colegiado, mas, sim, por depreender a
solução acutíssima e sensível que traz no desprovimento do recurso
extraordinário. Juntarei a declaração de voto.
E, também homenageando o Direito Constitucional e o Direito
Internacional dos Direitos Humanos e, portanto, o Brasil como terra de
acolhimento e a Constituição na sua verdadeira latitude hermenêutica,
tenho o prazer de acompanhar o eminente Relator.
Antecipação ao Voto
RE 587970 / SP
Voto - MIN. EDSON FACHIN
VOTO
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhor Presidente,

eminentes Pares, gostaria, inicialmente - e não o faço apenas por
solenidade colegiada -, de cumprimentar o eminente Ministro Marco
Aurélio, que apresenta um voto que contém um estudo acutíssimo sobre
um problema de larga repercussão, quer do ponto de vista jurídico, quer
do ponto de vista econômico e social. Portanto, permito-me inicialmente
cumprimentar Sua Excelência. Cumprimento também os ilustres
advogados, que traduziram da tribuna uma contribuição relevante ao
debate sobre esta matéria.
Senhor Presidente, eu vou procurar sintetizar meu ponto de vista
sobre o tema, embora sua medular importância para o direito
constitucional e o direito internacional dos direitos humanos.
Os direitos e garantias fundamentais estão previstos em diferentes
artigos da Constituição Federal, pois a Carta de 1988 objetivou tornar
mais efetiva a proteção aos indivíduos.
Assim, a Seguridade Social, que compreende um conjunto de ações
de iniciativa do Poder Público e da sociedade para a promoção da saúde,
previdência e assistência, estampada no artigo 194 e seguintes do Texto
de 1988, foi considerada direito fundamental.
Oportuno mencionar que o artigo 194, inciso I, da Constituição
Federal, imputou-lhe a universalidade da cobertura e do atendimento.
Significa dizer que todo e qualquer risco ou situação de vida que possa
levar uma pessoa ao estado de necessidade, deve ser amparada pela
Seguridade Social. Entendo, dessa forma, que a referida norma pretendeu
alcançar a todas as pessoas, objetivando inclusive dar efetividade ao
princípio da dignidade da pessoa humana, prevista como um dos
fundamentos da República no artigo 1º, inciso III, da Constituição
Federal.
Como bem salientou o Procurador-Geral da República, em
RE 587970 / SP
memoriais lançados nestes autos, o princípio da dignidade da pessoa

humana tem como elemento a garantia do mínimo existencial a toda e
qualquer pessoa.
O artigo 203, inciso V, da CF, que trata da assistência social , é
explícito ao assegurar que A assistência social será prestada a quem dela
necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social.
Também o Diploma Maior, no artigo 5º, consolidou o princípio da
igualdade e o fez sem distinção de qualquer nacionalidade. Dessa forma,
o Estado brasileiro estendeu aos estrangeiros residentes no País o mesmo
compromisso firmado com os brasileiros sobre a defesa dos direitos
fundamentais, garantindo a todos os indivíduos a inviolabilidade do
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade.
Contudo, ao regulamentar o artigo 203, V, da CF, a Lei 8.742/1993 -
que dispõe sobre a organização da Assistência Social -, exigiu, daqueles
que buscavam ser destinatários da assistência social, a condição de
cidadão.
Vejamos a redação do artigo 1º:
“Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do

Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que
provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto
integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para
garantir o atendimento às necessidades básicas.”
Nesse sentido, em que pese o artigo 20 da mesma lei tenha garantido

o benefício de prestação continuada no valor de um salário mínimo à
pessoa com deficiência e ao idoso com 65 anos ou mais que comprovem
não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida
por sua família, restringe a União o direito ao benefício apenas aos
cidadãos, excluindo os estrangeiros residentes no país, por conta do
conteúdo orientador do caput do artigo 1º acima referido, regulamentado
pelo artigo 7º, do Decreto 6.214/2007.
Não obstante o Diploma Maior tenha condicionado a aplicabilidade
do referido inciso à disposição de lei, é defeso ao legislador ordinário
RE 587970 / SP
legiferar irrestritamente de modo a afrontar os limites fixados pela

própria Constituição.
Na minha compreensão, e sendo a assistência social um direito
fundamental que não exige contraprestação, todos aqueles que
preencham os requisitos previstos na legislação devem estar amparados
pelo benefício, inclusive os estrangeiros residentes no Brasil. Qualquer
distinção em relação à nacionalidade pode tornar sem efeito o princípio
da universalidade desse direito.
A respeito do tema, ponderou Fábio Zambitte Ibrahim, em artigo
publicado na Revista Juris Plenum Previdenciária, v. 1, n. 3, p. 107-110,
ago. 2013:
“Nunca é demais lembrar que a prestação aludida é

aquela voltada ao mínimo vital, ou seja, suporte pecuniário
necessário à própria sobrevivência do requerente, ou, ao menos,
apoio financeiro assecuratório da liberdade real. Pois não há um
direito ao desenvolvimento e plenitude da existência para
aqueles que carecem dos meios mais elementares da vida.”
Logo, ofende o texto constitucional, especialmente os postulados da

dignidade da pessoa humana e da isonomia, a adoção de requisito
discriminatório da nacionalidade para a concessão do benefício de
prestação continuada.
A Lei, nesse ponto, ao regulamentar o benefício previsto na
Constituição, restringindo a assistência social ao cidadão e excluindo os
estrangeiros residentes no país, acaba, portanto, por violá-la. Uma coisa é
o estabelecimento de critérios que norteiam a implementação de benefício
a serem observadas pelos requerentes, tais como a deficiência, a idade e a
condição de miserabilidade. Algo diverso é a restrição de direito
fundamental concedido pelo Texto Maior, a configurar tratamento
discriminatório a determinada parcela que indubitavelmente compõe a
sociedade.
Portanto, o artigo 1º da Lei 8.742/1993, se mostra em desacordo com
a Lei Fundamental, a qual considerou como regra a igualdade de
RE 587970 / SP
tratamento, com a finalidade de amparar a quem dela precisar.

Deixo de analisar a constitucionalidade do artigo 1º, do Decreto
1.744/95, que regulamentava o benefício assistencial, porquanto
integralmente revogado pelo Decreto 6.214/2007, o qual não contém
dispositivo de idêntica reprodução.
Por essas razões, Senhor Presidente, voto pelo desprovimento do
recurso extraordinário.
Voto - MIN. ROSA WEBER
VOTO
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhora Presidente, eu

saúdo os advogados que ocuparam ontem a tribuna e fizeram
competentíssimas sustentações orais.
O eminente Relator, Ministro Marco Aurélio, começou o seu voto
questionando se a nacionalidade brasileira seria requisito do benefício
contido no artigo 203, V, da nossa Lei Fundamental. Todos sabemos o
texto, mas eu relembro:
“Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela

necessitar, independentemente de contribuição à seguridade
social, e tem por objetivos:
[...]
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à
pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não
possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la
provida por sua família, conforme dispuser a lei.”
A dicção do preceito constitucional, analisado quer de uma

perspectiva teleológica, quer de uma perspectiva sistemática, leva a que
se responda negativamente à questão proposta pelo eminente Relator. A
nacionalidade brasileira não é requisito para a concessão do benefício
mensal de um salário mínimo nele previsto, e a interpretação da
legislação infra há de se fazer sempre à luz do norte constitucional.
Eu havia preparado por escrito algumas observações, mas as reputo
totalmente despiciendas diante do belíssimo voto do Ministro Marco
Aurélio, que faço questão de louvar com muita ênfase, em especial pela
enorme sensibilidade de ter trazido os versos de John Donne, depois
reproduzidos por Hemingway no romance “Por quem os sinos dobram?”.
Não vamos perguntar por quem dobram os sinos, porque sabemos que
Voto - MIN. ROSA WEBER
RE 587970 / SP
eles dobram por todos nós. Esse é o sentido, essa é a metáfora poética do
que se discute neste processo.
Eu nego provimento ao recurso, Senhora Presidente, acompanhando
o eminente Relator.
Voto - MIN. LUIZ FUX
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX: Senhor Presidente, egrégio Tribunal

Pleno, ilustre representante do Ministério Público.
Ouvi com atenção o voto do Min. Marco Aurélio, que desde já
saúdo. Neste caso, o Plenário decide, em sede de repercussão geral, se a
condição de estrangeiro residente no país é circunstância impeditiva de
obtenção do benefício assistencial de prestação continuada (LOAS).
Desde logo, adianto que seguirei o voto do relator, no sentido de que
a CF não estabelece qualquer distinção entre cidadãos brasileiros e
estrangeiros residentes no país, para fins de acesso aos programas de
assistência social. Pelo contrário, interpretação sistemática do artigo 203,
inciso V, com o artigo 5º, caput, da CF, conduz à conclusão de que
cidadãos brasileiros e estrangeiros residentes no país gozam dos direitos
fundamentais em condições de relativa igualdade. Portanto, a norma
infralegal que restringiu o respectivo acesso apenas aos brasileiros
(Decreto n. 6.214/2007) violou a CF, a Lei n. 8.742/93 (Lei Orgânica da
Assistência Social) e a Lei n. 6.815/80 (Estatuto do Estrangeiro).
A argumentação do voto é dividida em quatro partes.
Primeiro, exponho o regramento jurídico dos estrangeiros
regularmente residentes no país (categoria específica de estrangeiros que
dispõem de autorização para residir no Brasil, de acordo com as
especificações do visto em que se enquadram).
Segundo, apresento uma explanação sistemática dos dispositivos
constitucionais de regência, com vistas a comprovar que os estrangeiros
regularmente residentes no país encontram-se em situação de relativa
igualdade aos cidadãos brasileiros, inclusive para fins de acesso às
políticas de assistência social, nos termos dos artigos 5º e 203 da CF.
Terceiro, a partir da “doutrina dos princípios inteligíveis”
(magistério do Professor Cass Sunstein e precedentes da Suprema Corte
Americana), observo que o Decreto n. 6.214/2007, que restringiu o acesso
RE 587970 / SP
dos estrangeiros ao LOAS, extrapolou o poder delegado pela CF e pela

Lei n. 8.742/93, uma vez que violou os parâmetros por elas estabelecidos.
Quarto, refuto o uso da doutrina da “reserva do possível” no
presente caso. Embora o argumento consequencial seja de grande
relevância para a jurisdição constitucional, verifica-se, nesta ação, que a
população de estrangeiros potencialmente beneficiária não é
numericamente relevante.
I - Do conceito de estrangeiro residente no país
Cinge-se a controvérsia em definir se estrangeiro residente no país
pode ter acesso ao benefício assistencial de prestação continuada previsto
no artigo 203, inciso V, da Constituição Federal.
Inicialmente, cumpre definir o que o ordenamento jurídico brasileiro
entende como estrangeiro residente no país.
Embora se refira aos estrangeiros em diversas passagens, a
Constituição Federal adota a categoria estrangeiro residente no país apenas
em uma única ocasião, no artigo 5º, caput, ao definir que “todos são iguais
perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à
vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”.
Por seu turno, o Estatuto do Estrangeiro (Lei n. 6.815/80) e o seu
Regulamento (Decreto n 88.715/81) apresentam as hipóteses nas quais
será concedido visto ao estrangeiro que tenha a intenção de adentrar o
território nacional, nos seguintes termos:
a) Visto de trânsito: concedido ao estrangeiro que, para atingir o país
de destino, tenha que entrar em território nacional;
b) Visto de turista: concedido ao estrangeiro que venha ao Brasil em
caráter recreativo ou de visita, assim considerado aquele que não tenha
finalidade imigratória, nem intuito de exercício de atividade remunerada;
c) Visto temporário: concedido ao estrangeiro que pretenda vir ao
Brasil em viagem cultural ou em missão de estudos; em viagem de
negócios; na condição de artista ou desportista; na condição de estudante;
na condição de cientista, professor, técnico ou profissional de outra
categoria, sob regime de contrato ou a serviço do Governo brasileiro; na
RE 587970 / SP
condição de correspondente de jornal, revista, rádio, televisão ou agência

noticiosa estrangeira; na condição de ministro de confissão religiosa ou
membro de instituto de vida consagrada e de congregação ou ordem
religiosa; na condição de correspondente de jornal, revista, rádio,
televisão ou agência noticiosa estrangeira; na condição de ministro de
confissão religiosa ou membro de instituto de vida consagrada e de
congregação ou ordem religiosa; na condição de beneficiário de bolsa
vinculada a projeto de pesquisa, desenvolvimento e inovação concedida
por órgão ou agência de fomento;
d) Visto permanente: concedido ao estrangeiro que se pretenda fixar
definitivamente no Brasil;
e) Visto de cortesia: concedido a personalidades e a autoridades
estrangeiras em viagem não oficial ao Brasil;
f) Visto oficial: concedido a funcionários administrativos estrangeiros
que viajem ao Brasil em missão oficial, de caráter transitório ou
permanente, representando governo estrangeiro ou organismo
internacional reconhecidos pelo governo brasileiro; ou aos estrangeiros
que viajem ao Brasil sob chancela oficial de seus Estados;
g) Visto diplomático: concedido a autoridades e funcionários
estrangeiros que tenham status diplomático e viajem ao Brasil em missão
oficial, de caráter transitório ou permanente, representando Governo
estrangeiro ou Organismo Internacional reconhecidos pelo Brasil.
Embora essas normas também não definam especificamente a
categoria de estrangeiro residente no país, percebe-se, da leitura dos
requisitos acima expostos, que apenas titulares dos vistos temporário,
permanente, oficial e diplomático são autorizados a regularmente
estabelecer residência no país.
Por sua vez, para fins fiscais, a Instrução Normativa da Receita
Federal do Brasil n. 208/2002 assim dispõe:
Art. 2° Considera-se residente no Brasil, a pessoa física:

[...]
III - que ingresse no Brasil:
RE 587970 / SP
a) com visto permanente, na data da chegada;

b) com visto temporário:
1. para trabalhar com vínculo empregatício, na data da chegada;
1. para trabalhar com vínculo empregatício ou atuar como médico bolsista
no âmbito do Programa Mais Médicos de que trata a Medida Provisória nº 621,
de 8 de julho de 2013, na data da chegada;
2. na data em que complete 184 dias, consecutivos ou não, de permanência
no Brasil, dentro de um período de até doze meses;
3. na data da obtenção de visto permanente ou de vínculo empregatício, se
ocorrida antes de completar 184 dias, consecutivos ou não, de permanência no
Brasil, dentro de um período de até doze meses;
Cumpre observar que a concessão dos vistos que permitem
residência regular no país é precedida de rigoroso escrutínio das
autoridades competentes, com vistas a comprovar que o estrangeiro
requerente tem condições de subsistência e de moradia em território
brasileiro (Artigos 22 e seguintes do Decreto n. 88.715/81), não é nocivo
aos interesses nacionais e dispõe de antecedentes indicativos de que se
portará adequadamente perante as leis brasileiras.
Essas distinções conceituais são essenciais para a exata definição do
objeto da lide, uma vez que a controvérsia em discussão não abarca a
situação de qualquer indivíduo estrangeiro que, sob qualquer modo ou
título, esteja em território nacional, ainda que em situação irregular, e
porventura venha a requerer o benefício assistencial. O contorno da
presente lide restringe-se a estrangeiros que regularmente ingressaram
em território nacional na categoria de visto especificada em lei que
permita o estabelecimento de residência (vistos temporário,
permanente, oficial ou diplomático) e estejam devidamente registrados
perante as autoridades competentes.
II - Da interpretação sistemática das normas constitucionais
regentes
A Constituição Federal define a estrutura da seguridade social como
“um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da
sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
RE 587970 / SP
assistência social”.
Esses três ramos são governados por objetivos comuns, dispostos no
artigo 194, p.u., da CF, entre os quais se destacam a universalidade da
cobertura, relativamente aos riscos sociais abarcados pela seguridade, e a
universalidade do atendimento, relativamente aos beneficiários
respectivos. Esses dois vetores são contrabalanceados pela seletividade e
pela distributividade na prestação de benefícios, objetivos também
previstos na norma constitucional. Nesse sentido, considerada a escassez
dos recursos financeiros para abarcar todos os riscos sociais em prol de
todos os indivíduos, deve o legislador selecionar as contingências mais
sensíveis e instituir benefícios que contemplem o maior número de
pessoas possíveis, com preferência aos indivíduos mais vulneráveis
econômica e socialmente.
Por sua vez, cada ramo da seguridade social dispõe de um conjunto
de princípios e de regras próprios. Segundo a CF, a assistência social “será
prestada a quem dela necessitar, independente de contribuição à seguridade
social”.
O artigo 203 da Constituição Federal, por seu turno, dispõe que um
dos objetivos da assistência social é “a garantia de um salário mínimo de
benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não
possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua
família, conforme dispuser a lei”. Trata-se do benefício assistencial de
prestação continuada (LOAS), posteriormente regulamentado pela Lei n.
8.742/93.
Perceba-se que o texto constitucional, tanto na exposição dos
objetivos da seguridade social, como na indicação dos princípios
específicos da assistência social, não estabeleceu qualquer diferenciação
entre brasileiros e estrangeiros. Pelo contrário, a seleção vocabular
adotada pelo constituinte é absolutamente genérica e ampla (“a quem
dela necessitar”, “pessoa portadora de deficiência”, “idoso” etc), o que
reforça a hipótese de que não se pretendeu, ao menos nesse ponto,
destinar o acesso dos mecanismos de assistência social apenas aos
cidadãos brasileiros.
RE 587970 / SP
Essa mesma leitura é corroborada a partir da análise sistemática

desses dispositivos com outras normas constitucionais, especialmente o
caput do artigo 5º, segundo o qual “todos são iguais perante a lei, sem
distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade”. Nesse ponto, é cediço que a assistência aos
desamparados, prevista como direito social no artigo 6º da Constituição, é
tipicamente um direito de igualdade e de segurança.
Por sua vez, o artigo 95 do Estatuto do Estrangeiro (Lei n. 6.815/80)
dispõe que “o estrangeiro residente no Brasil goza de todos os direitos
reconhecidos aos brasileiros, nos termos da Constituição e das leis”.
Por óbvio, a igualdade entre brasileiros e estrangeiros residentes é
uma norma principiológica que não pode conduzir a um igualitarianismo
entre quaisquer indivíduos que estejam em território nacional. A própria
CF dispõe de regras expressas que privilegiam os brasileiros em
detrimento de estrangeiros, em situações específicas, ou, ainda, que
destinam o gozo de determinados direitos exclusivamente a brasileiros. A
participação no processo político (voto ativo e passivo) e o acesso a
determinadas funções públicas são exemplos de direitos exclusivos dos
cidadãos brasileiros (Vide artigos 12 e14, CF).
No entanto, o texto constitucional, fruto do processo democrático de
cristalização das aspirações da nossa cultura política, não deve ser
desprezado, especialmente nas hipóteses em que não pretendeu
distinguir cidadãos brasileiros e súditos estrangeiros. O constituinte, ao
instituir o benefício assistencial de um salário mínimo a “quem
necessitar”, poderia ter restringido o respectivo acesso aos cidadãos
brasileiros, sem que incorresse em qualquer inconstitucionalidade.
Entretanto, deliberadamente construiu o texto em sentido contrário, com
a intenção de conceder amplitude à rede protetiva ali estabelecida.
Qualquer estrangeiro residente regularmente no país tem acesso a
todos os direitos fundamentais (individuais, sociais e coletivos) previstos
na CF. Exemplificadamente, exerce liberdade de expressão e religiosa,
pode peticionar à Administração Pública ou manejar uma ação judicial,
RE 587970 / SP
entabular contratos privados e, desde que observadas algumas restrições

legais previstas no Estatuto do Estrangeiro e em seu regulamento, pode
matricular-se em estabelecimento de ensino, exercer atividade
remunerada e se inscrever em entidade fiscalizadora da profissão.
Assim como qualquer brasileiro, ressalvados os casos de imunidade
diplomática, um estrangeiro residente no país também é sujeito passivo
de obrigações tributárias de qualquer natureza, inclusive devendo
declarar anualmente as suas rendas para a Receita Federal do Brasil e
recolher os respectivos tributos.
Igualmente, o estrangeiro residente no país também participa da
plêiade de direitos e dos deveres relativos à seguridade social. Caso
exerça qualquer uma das atividades previstas nas Leis nn. 8.212 e
8.213/91, encontra-se ele devidamente filiado à Previdência Social,
tornando-se sujeito passivo das exações tributárias de natureza
contributiva ali estabelecidas – ressalvados, por óbvio, os casos de
imunidade diplomática. Por sua vez, sem qualquer distinção em relação
aos brasileiros, o estrangeiro residente no país também tem livre acesso
aos serviços públicos de saúde coordenados pelo SUS, como também às
demais políticas públicas de saúde (preventivas e reparadoras)
patrocinadas pela Administração. Ademais, os estrangeiros em situação
de miserabilidade podem ter acesso aos instrumentos de assistência
social. Em 2014, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome (MDS) divulgou que 42.091 estrangeiros em situação de pobreza ou
de extrema pobreza recebiam regularmente o benefício Bolsa-Família.
Em suma, também por um critério de igualdade, conclui-se que não
há nenhuma causa jurídica que vede o acesso de estrangeiros aos
instrumentos de assistência social. Afinal, o ordenamento jurídico não
fornece qualquer critério legal que justifique a respectiva exclusão,
considerando, ademais, que (i) os estrangeiros têm acesso à rede de
direitos fundamentais disponíveis a qualquer brasileiro e (ii) também se
encontram submetidos aos mesmos deveres legais (inclusive tributários)
de todos os cidadãos.
Assim, consiste em consectário lógico afirmar que, (i) primeiro, se o
RE 587970 / SP
estrangeiro residente pode trabalhar e gerar renda para si e para o país,

bem como produzir conhecimento nas instituições educacionais e
científicas em prol do desenvolvimento nacional, e (ii) segundo, se o
estrangeiro arca com os tributos devidos e cumpre com os regramentos
legais a que submetido, não há causa jurídica que autorize o Estado lhe
negar assistência quando ele venha a enfrentar situação temporária de
vulnerabilidade social. O mesmo entendimento jurídico pelo qual o
Estado concede bolsa-família a estrangeiros residentes no país aplica-se
ao presente caso, para se permitir o acesso respectivo ao benefício
assistencial LOAS.
III - Da doutrina dos princípios inteligíveis – exacerbação do poder
regulamentar e controle jurisdicional
Outro ponto que deve ser enfrentado é o argumento de que o artigo
203, inciso V, da CF, por se tratar de norma de eficácia limitada, delega ao
legislador e ao gestor administrativo a elaboração dos critérios de acesso
ao benefício assistencial de prestação continuada (LOAS).
De fato, a redação da referida norma constitucional apresenta
previsão de regulação do referido benefício, o que foi devidamente
realizado por meio da Lei n. 8.742/93. Observe-se que os artigos 20 a 21-A
desse diploma legal, a exemplo da CF, também não estabelecem qualquer
distinção entre brasileiros e estrangeiros residentes no país, para fins de
acesso ao LOAS. O artigo 20 (“O benefício de prestação continuada é a
garantia de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65
(sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a
própria manutenção nem de tê-la provida por sua família) reproduz a mesma
dicção constitucional, contendo as mesmas categorias genéricas (“pessoa”
e “idoso”) adotadas pelo constituinte no artigo 203, CF.
Cumpre ressaltar que a distinção entre brasileiros e estrangeiros
apenas foi realizada em nível infralegal, no âmbito do Decreto n.
o
6.214/2007, que regulamentou o benefício. O artigo 7 do referido
diploma estabelece que “o Benefício de Prestação Continuada é devido ao
brasileiro, nato ou naturalizado, e às pessoas de nacionalidade portuguesa, em
consonância com o disposto no Decreto nº 7.999, de 8 de maio de 2013, desde
RE 587970 / SP
que comprovem, em qualquer dos casos, residência no Brasil e atendam a

todos os demais critérios estabelecidos neste Regulamento”.
Nesse ponto, o questionamento a ser respondido é se o regulamento
editado pela Administração Pública exacerbou a autorização
constitucional e legal de regulamentação do tema.
A resposta é positiva. Em diversos precedentes, este Supremo
Tribunal Federal tem observado a doutrina dos princípios inteligíveis – ou
doutrina dos princípios claros, transplantada do direito norte-americano,
especialmente do magistério do Professor Cass Sunstein. Dois pontos
balizam essa tese.
Primeiro, o Poder Legislativo pode transferir pontualmente poderes
próprios para o Poder Executivo, com vistas a permitir que esse último
regulamente temas específicos de forma minudente. Trata-se de uma
transferência excepcional da função legislativa, especialmente em temas
complexos que demandam apuros técnicos relevantes, cuja especificidade
escapa das rotinas de discussões deliberativas típicas do Congresso.
Segundo, essa transferência de função pública não consubstancia-se
em uma “carta branca” para o Poder Executivo. Sempre que assim
procede, o Poder Legislativo deve fornecer standards de regulamentação,
frutos do processo democrático e cristalizados na norma autorizativa, os
quais funcionam como balizas restritivas da atuação administrativa. Esses
standards são cognominados pela doutrina de princípios inteligíveis ou
princípios claros.
No célebre precedente Industrial Union Department v. American
Petroleon Institute (448 U.S. 607 (1980), também conhecido como Caso
Benzeno, a Suprema Corte Americana descreveu três importantes funções
dessa doutrina:
“Primeiro, e mais abstratamente, [a doutrina] garante que

escolhas importantes relativas às políticas públicas sejam feitas
pelo próprio Congresso, o ramo de governo mais responsivo à
vontade popular [...]. Segundo, a doutrina garante que, na
medida em que o Congresso considere necessário delegar
autoridade, o destinatário dessa delegação disponha de um
RE 587970 / SP
"princípio inteligível" para orientar o exercício do poder

delegado. [...]. Terceiro, e em consequência do segundo, a
doutrina assegura que os tribunais encarregados de revisar o
exercício do poder discricionário delegado serão capazes de
testar esse exercício por meio de standards determináveis [...]”.
Texto original:
“First, and most abstractly, it ensures to the extent consistent with orderly
governmental administration that important choices of social policy are made by
Congress, the branch of our Government most responsive to the popular will. See
Arizona v. California,373 U. S. 546373 U. S. 546, 373 U. S. 626373 U. S. 626
(1963) (Harlan, J., dissenting in part); United States v. Robel, 389 U. S.
258389 U. S. 258, 389 U. S. 276389 U. S. 276 (1967) (BRENNAN, J.,
concurring in result). Second, the doctrine guarantees that, to the extent
Congress finds it necessary to delegate authority, it provides the recipient of that
authority with an "intelligible principle" to guide the exercise of the delegated
discretion. See J. W. Hampton & Co. v. United States, 276 U.S. at 276 U. S.
409276 U. S. 409; Panama Refining Co. v. Ryan, 293 U.S. at 293 U. S. 430293
U. S. 430. Third, and derivative of the second, the doctrine ensures that courts
charged with reviewing the exercise of delegated legislative discretion will be able
to test that exercise against ascertainable standards. See Arizona v. California,
supra at 373 U. S. 626373 U. S. 626 (Harlan, J., dissenting in part)”.
Nesse sentido, a leitura atenta do artigo 203, inciso V, da CF (cujo

teor foi reproduzido integralmente pela Lei n. 8.742/93), conduz à
conclusão de que o constituinte, ao instituir o benefício assistencial de
prestação continuada, forneceu três standards inteligíveis para guiar a
atividade regulamentar administrativa:
a) Valor do benefício: um salário mínimo;

b) Periodicidade do benefício: mensal; e
c) Destinatários do benefício: pessoa portadora de deficiência e idoso
que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou
de tê-la provida por sua família.
10
RE 587970 / SP
Na norma constitucional e na Lei n. 8.742/9, não há qualquer

princípio claro que permita o Poder Executivo utilizar o critério de
cidadania para distinguir os beneficiários da política pública e,
consequentemente, restringir o acesso do benefício assistencial a apenas
brasileiros, sob pena de ferir as escolhas políticas cristalizadas nas normas
editadas pela Assembleia Constituinte e pelo Congresso Nacional. Afinal,
os standards de regência dos beneficiários da política pública foram
especificamente determinados: ausência de subsistência própria ou
familiar (vulnerabilidade socioeconômica), deficiência física e condição
idosa. Restringir mais do que o permitido pela norma delegatária
autoriza o Judiciário a reconhecer que os standards indicados pelo
delegante foram violados pela autoridade delegada.
De fato, a norma regulamentadora disciplina diversos aspectos dos
standards indicados na norma constitucional, tais como (i) os critérios para
se considerar uma pessoa em situação de vulnerabilidade social (renda
per capita abaixo de ¼ do salário mínimo), (ii) o conceito de deficiência
física; (iii) os integrantes da unidade familiar, para fins do cálculo da
renda per capita; e (iv) a idade para que o potencial beneficiário seja
considerado idoso, entre outros aspectos. No entanto, a distinção entre
brasileiro e estrangeiro residente no país, para fins de gozo do benefício,
parece não decorrer direta e logicamente da análise dos standards
constitucionais, tanto considerando a dicção do artigo 203, como também
a diretriz de igualdade disposta no artigo 5º, caput.
Em suma, o INSS parece pretender que a interpretação das normas
infralegais que disciplinam o LOAS sobreponha-se a interpretação das
normas constitucionais sobre o mesmo tema. No entanto, interpretar a
constituição tendo por âncora dispositivos infralegais inverte a lógica da
teoria do ordenamento jurídico, e não é consistente com a doutrina da
força normativa da constituição.
IV - Da doutrina da reserva do possível: impactos orçamentários e
incentivos à imigração ilegal
O INSS sustenta ser necessário considerar a doutrina da reserva do
11
RE 587970 / SP
possível para antever (i) o impacto que a decisão do Plenário poderá

causar ao já combalido orçamento da seguridade social, bem como (ii) o
indesejável incentivo a que cidadãos estrangeiros de países vizinhos
adentrem o território brasileiro, para que se beneficiem dos instrumentos
de assistência social.
Na jurisdição constitucional, o argumento consequencial assume
relevância, não podendo ser desconsiderado quando da decisão sobre
controvérsias políticas. Afinal, a cognição judicial, embora seja
primordialmente ancorada em princípios e normas cristalizados na
ordem jurídica, também assume feição contextual, na medida em que o
julgador não pode desconsiderar que as decisões cogentes por ele
emanadas impactarão as estruturas socioeconômicas do mundo dos fatos.
Os impactos, uma vez intuídos a partir de elementos de informação
empíricos e científicos, devem ser devidamente racionalizados como
fundamento cognitivo, com vistas a se alcançar a melhor decisão possível.
No caso em tela, algumas circunstâncias precisam ser esclarecidas.
Primeiro, como já afirmado, a controvérsia cinge-se a estrangeiros
regularmente residentes no país. Segundo dados da Polícia Federal, em
março de 2015, o Brasil abrigava 1.847.274 imigrantes regulares, dos quais
1.189.947 dispunham de visto permanente e 595.800 dispunham de visto
temporário. Trata-se de uma população que se submeteu ao escrutínio do
processo de obtenção de visto, tendo apresentado, para a autorização de
estadia no país, comprovação de moradia e de subsistência, nos termos
do Estatuto do Estrangeiro.
Nesse sentido, a parte recorrente não apresentou dados empíricos
sobre a quantidade potencial de estrangeiros residentes que possam
eventualmente ser beneficiados por decisão positiva do Plenário. Não
obstante esse aspecto, é possível realizar o cotejo dos dados acima
expostos com os requisitos normativos para a fixação de residência no
país e para a obtenção do LOAS. Essa análise conduziria à conclusão de
que a quantidade em potencial de estrangeiros regularmente residentes
que estejam simultaneamente em situação de vulnerabilidade
socioeconômica e de deficiência física ou de idade acima de 65 anos
12
RE 587970 / SP
certamente não é alta. Afinal, o filtro realizado quando da concessão de

vistos reduz a probabilidade de que sejam admitidos estrangeiros que se
encontrem sob risco social elevado.
Assim, o impacto orçamentário a ser causado aos cofres públicos, em
caso de uma decisão concessiva, tende a não ser numericamente
relevante.
Segundo, o indesejado incentivo à imigração de estrangeiros em
situação de pobreza para o Brasil, especialmente vindos de países latino-
americanos vizinhos, também é um argumento que não se evidencia
pertinente. Afinal, estrangeiros que adentram o território nacional em
situação irregular permanecem não-elegíveis para os benefícios
assistenciais, pois não se enquadram na categoria de estrangeiros
regularmente residentes no país. Ressalte-se que a igualdade apresentada
pelo artigo 5º, caput, da CF, refere-se a brasileiros e estrangeiros residentes
no país, o que não inclui imigrantes ilegais ou estrangeiros sem
autorização para aqui estabelecer residência.
Em suma, a doutrina da reserva do possível não se mostra um
empecilho hábil para infirmar a tese exposta nos itens anteriores.
V - Do caso concreto
In casu, a autora da ação, de nacionalidade italiana e com 67 anos de
idade na data do respectivo ajuizamento (em 2006), reside no Brasil há 54
(cinquenta e quatro) anos. O único motivo pelo qual o INSS se insurge
contra a concessão do benefício assistencial é a nacionalidade estrangeira
da autora.
Assim, concluindo o Plenário pela possibilidade de acesso do
estrangeiro residente no país ao benefício assistencial de prestação
continuada, deve o recurso interposto pelo INSS não receber provimento.
VI – Conclusão
Ex positis, acompanho o Ministro Relator para negar provimento ao
recurso extraordinário.
É como voto.
13
Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
VOTO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:

Senhora Presidente, associo-me aos cumprimentos e elogios já
formulados, destacando o exauriente voto do Relator, o qual acompanho.
Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
VOTO
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhora

Presidente, de início louvo o belíssimo e histórico voto do Ministro Marco
Aurélio, que está em sintonia com as preocupações que são veiculadas no
mundo todo, tendo em conta, sobretudo, o problema dos migrantes. O
próprio Papa Francisco recentemente se pronunciou em favor do
acolhimento dos refugiados e dos migrantes, especialmente na Europa -
fez um apelo dramático. Espanto-me ao ver que o Instituto recorrente
venha à tribuna e defenda uma tese, data venia, altamente retrógrada e
que se mostra, com o devido respeito, ofensiva ao princípio da dignidade
da pessoa humana.
Não vou repisar os argumentos constitucionais que o Ministro-
Relator Marco Aurélio tão bem desvendou ao mostrar que a pretensão do
INSS afronta os artigos 5º e 203 da nossa Constituição.
Mas gostaria de lembrar, até para fins pedagógicos - é importante,
porque há um grande público especializado e leigo que nos assiste -, que
a famosíssima Declaração Universal dos Direitos do Homem e do
Cidadão, em 1948, editada logo após a Segunda Guerra Mundial, em
função das atrocidades praticadas, e que hoje integra o jus cogens
internacional - ou seja, um direito imperativo que se impõe a todos os
Estados -, logo, no artigo 1º, diz:
"Artigo 1. Todos os seres humanos nascem livres e iguais
em dignidade e direitos. São dotados de razão e consciência e
devem agir em relação uns aos outros com espírito de
fraternidade".
O artigo 2º diz o seguinte:
"Artigo 2. Todo ser humano tem capacidade para gozar os
direitos e as liberdades estabelecidos nesta Declaração, sem
distinção de qualquer espécie, seja de raça, cor, sexo, idioma,
religião, opinião política ou de outra natureza, origem nacional
ou social, riqueza, nascimento, ou qualquer outra condição".
RE 587970 / SP
Em continuidade Senhora Presidente e eminentes Ministros, vem o

artigo 25 desta famosa Declaração que assenta com todas as letras o
seguinte:
"Artigo 25. - Todo ser humano tem direito a um padrão de
vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar,
inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e
os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso
de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros
casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle" -
exatamente o caso que nós estamos examinando.
Sem me alongar mais, quero manifestar a minha mais profunda
estranheza pela pretensão do INSS. Como sempre, faço isso com o devido
respeito, porque sei que os representantes dessa importante autarquia
defendem os interesses dos seus segurados, mas gostaria de dizer que
precisamente há dois dias, na terça-feira, dia 18/4 do corrente ano, o
Congresso Nacional acaba de aprovar uma das mais avançadas
legislações relativas aos migrantes, substituindo o Estatuto do
Estrangeiro. Essa Lei, que está sendo encaminhada para sanção do
Presidente da República, no artigo 3º, estabelece o seguinte:
"Art. 3º A política migratória brasileira rege-se pelos
seguintes princípios:
I – universalidade, indivisibilidade e interdependência dos
direitos humanos;
II – repúdio e prevenção à xenofobia, ao racismo e a
quaisquer formas de discriminação;
(...)
VI – acolhida humanitária;
(...)
IX – igualdade de tratamento e de oportunidade ao
migrante e seus familiares;
X – inclusão social, laboral e produtiva do migrante por
meio de políticas públicas;
XI – acesso igualitário e livre do imigrante a serviços,
programas e benefícios sociais, bens públicos, educação,
assistência jurídica integral pública, trabalho, moradia, serviço
RE 587970 / SP
bancário e seguridade social;

XII – promoção e difusão de direitos, liberdades, garantias
e obrigações do imigrante".
O artigo 4º - já estou terminando, Senhora Presidente - diz o
seguinte:
"Art. 4º Ao migrante é garantida no território nacional, em
condição de igualdade com os nacionais, a inviolabilidade do
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, bem como:
I - direitos e liberdades civis, sociais, culturais e
econômicos;
(...)
VIII - acesso a serviços públicos de saúde e de assistência
social e à previdência social, nos termos da lei, ...
(...)
§ 1º Os direitos e as garantias previstos nesta Lei serão
exercidos em observância ao disposto na Constituição Federal,
independentemente da situação migratória, observado o
disposto nos §§ 4º e 5º deste artigo, e não excluem outros
decorrentes de convenções, tratados e acordos internacionais de
que o Brasil seja parte".
O Brasil é um país que acolheu de braços abertos os imigrantes. E
eles foram responsáveis por grande parte do progresso desta grande
nação. Diria que mesmo os portugueses e seus descendentes são
imigrantes, porque, se há um povo autóctone nesta terra, povo autóctone
são os índios. Todos os demais são imigrantes.
Portanto, penso que a pretensão do INSS se coloca em franca
contraposição, não apenas com essa generosa tradição do Brasil de
acolhimento de braços abertos dos imigrantes. Basta ver o sobrenome da
grande maioria dos integrantes desta Suprema Corte: Fachin, Weber, Fux,
Lewandowski, o saudoso Teori Zavascki, o Ministro Toffoli e tantos
outros. Marco Aurélio é neto de português. Portanto, todos nós somos
imigrantes.
Verifico que pretensão não só confronta com essa nossa tradição de
generoso acolhimento dos imigrantes, mas também, como bem
RE 587970 / SP
demonstrou o eminente Relator, afronta de maneira absolutamente direta

dois importantíssimos dispositivos da Constituição, sobretudo o caput do
artigo 5º, que encabeça a lista dos direitos fundamentais da pessoa
humana em nosso País.
Acolho integralmente o voto do Ministro Marco Aurélio para
também negar provimento ao recurso.
Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
VOTO
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -
Também faço as mesmas homenagens tàs sustentações orais que foram
apresentadas pelos Senhores Advogados.
E não tenho nenhuma dúvida, acho que todos nós, quando falamos e
nos contrapomos, claro, ao decidir argumentos que são apresentados,
sabemos da dificuldade tanto maior dos representantes da tese
defendida, que realmente era de enorme dificuldade, tendo em vista que
neste caso se patenteia a agressão ao princípio da dignidade humana, até
porque, primeiro, como foi lembrado em vários votos aqui, mais do que
nunca, estamos vivendo o que não achei que viveria, ver os novos
degredados filhos de Eva pelo mundo, sem ter onde parar e sem ter um
acolhimento mínimo. Então, nós, um povo sempre aberto a todos, muito
mais em condições como essas, não poderíamos nos negar a ter um olhar
muito especial em relação a essa situação, claro, sempre dentro do
Direito.
Em segundo lugar, porque este é um caso em que um ponto da
Constituição, ao falar da dignidade da pessoa humana, e relevada no
artigo 203, é enfatizado: a cada um segundo a sua necessidade. Isto é
justiça. Aqui não é a cada um o que é devido juridicamente no sentido só
de regra, mas de dar concretude ao Princípio da Dignidade Humana de
respeitá-lo em sua inteireza. Neste ponto, a ideia de justiça, densificada e
tornada concreta por normas constitucionais que põem exatamente o que
uma determinada sociedade, no marco civilizatório de dignificação da
pessoa humana, expõe-se como uma de suas vertentes.
O Ministro Marco Aurélio lembrou John Donne, enfatizado pela
Ministra Rosa Weber, neste caso também, enaltecida ontem pelo
Procurador-geral em sua sustentação oral, a questão da igualdade, que,
neste caso, mostra-se porqie haveria uma desigualação sem fundamento
constitucional. E lembraria a Ministra Rosa um outro autor tão caro, que
nos deixou há pouco tempo, Ferreira Gullar, que dizia que somos todos
Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
RE 587970 / SP
iguais, não por causa do sangue que no corpo tomamos, o que é o mesmo
é o modo como derramamos. E isso é o que nos faz iguais, muito mais no
momento de vulnerabilidade, como esses previstos no artigo 203 da
Constituição, que faz com essa igualação nos dignifique a todos em
situações absolutamente iguais.
Também acho que é constitucionalmente de justiça, e nos termos do
Direito brasileiro isto está posto, a necessidade de se respeitarem as
regras constitucionais postas e que, neste caso, estariam sendo
desrespeitadas, se fosse acolhida a pretensão e a argumentação do INSS,
pelo que estou acompanhando o voto do Ministro-Relator, negando
provimento ao recurso.
Observação
OBSERVAÇÃO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhora Presidente, gostaria

de fazer só uma ponderação. Eles são beneficiários, conforme o voto do
Ministro Marco Aurélio, atendidos os requisitos legais. E eu acho essa
controvérsia que surgiu ...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Os
requisitos constitucionais e legais.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Porque a controvérsia que
surgiu foi exatamente ...
Atendidos os requisitos, porque a Constituição Federal dispõe sobre os
destinatários: o idoso e o portador de necessidades especiais.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - O
estrangeiro, portanto, previstos e legais.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Então,
lanço “os requisitos constitucionais e legais”.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Aí está ótimo.
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Ministro
Marco Aurélio, só uma colocação, talvez fosse importante, porque uma
das grandes discussões é a reciprocidade.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Mas para
tirar a referência aos requisitos constitucionais, não é?
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Não, a
questão é talvez de incluir sem a necessidade de reciprocidade, porque ...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Mas está
no voto.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Mas
isso está no voto e, aí, não na tese.
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Essa foi a
grande discussão.
Observação
RE 587970 / SP
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Porque

senão a tese, daqui a pouco, vai além da controvérsia solucionada.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE)-
Não, esse era um dos pontos de discussão. A tese tem que ser realmente
só a conclusão.
Acho que como está, se todos estiverem de acordo, fica aprovada,
portanto.
Extrato de Ata - 20/04/2017
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
RECURSO EXTRAORDINÁRIO 587.970

PROCED. : SÃO PAULO
ADV.(A/S) : DENISE CRISTINA PEREIRA (180793/SP)
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO - IBDP
ADV.(A/S) : ALEXANDRE SCHUMACHER TRICHES (65635/RS)
INTDO.(A/S) : CÁRITAS ARQUIDIOCESANA DE SÃO PAULO (CASP)
INTDO.(A/S) : CENTRO DE APOIO E PASTORAL DO MIGRANTE - CAMI
INTDO.(A/S) : INSTITUTO DE MIGRAÇÕES E DIREITOS HUMANOS - IMDH
Decisão: Após o relatório e sustentações orais, o julgamento foi suspenso.

Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello e Gilmar Mendes.
Falaram: pelo recorrente, Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, o Dr.
Cláudio Peret, Procurador Federal; pelo amicus curiae Instituto Brasileiro de
Direito Previdenciário – IBDP, o Dr. Alexandre Schumacher Triches; pelos amici
curiae Cáritas Arquidiocesana de São Paulo – CASP, Centro de Apoio e Pastoral do
Migrante – CAMI e Instituto de Migrações e Direitos Humanos – IMDH, o Dr. Carlos
Eduardo Barbosa Paz, Defensor Público-Geral Federal; e, pela Procuradoria-Geral
da República, o Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de
Barros. Presidência da Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 19.4.2017.
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator,

apreciando o tema 173 da repercussão geral, negou provimento ao recurso, fixando
a seguinte tese: “Os estrangeiros residentes no País são beneficiários da
assistência social prevista no artigo 203, inciso V, da Constituição Federal,
uma vez atendidos os requisitos constitucionais e legais”. Ausentes,
justificadamente, os Ministros Roberto Barroso, Gilmar Mendes e Celso de Mello.
Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 20.4.2017.
Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à sessão os

Senhores Ministros Marco Aurélio, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux,
Rosa Weber, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.
Vice-Procurador-Geral da República, Dr. José Bonifácio Borges de Andrada.
p/ Doralúcia das Neves Santos

Assessora-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 12825065

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Supremo Tribunal Federal

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RECURSO EXTRAORDINÁRIO 587.970 S ÃO PAULO

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

ASSISTÊNCIA SOCIAL – ESTRANGEIROS RESIDENTES NO PAÍS

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 57

Brasília, 20 de abril de 2017.

MINISTRO MARCO AURÉLIO – RELATOR

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 57

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 587.970 S ÃO PAULO

RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – A Primeira Turma

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descumprimento de ordem formalizada pelo Juízo.

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Em 26 de junho de 2009, o “Plenário Virtual” reconheceu a

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RECURSO EXTRAORDINÁRIO 587.970 S ÃO PAULO

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Atendeu-

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Benefício assistencial de prestação continuada ao idoso e

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 57

constitucionalidade contestada, ao fundamento de que

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Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 18 de abril de 2013,

A controvérsia sobre o critério para verificação da condição

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óptica igualmente plausível por meio de argumentos de índole pública. A

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Para que determinada pessoa seja capaz de mobilizar a própria

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Esse é o sentido de solidariedade estampado no artigo 3º, inciso I, do

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Não deixo de analisar o contraponto a esse raciocínio. Sabe-se que a

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74, § 2º, e 87, da Lei Maior.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 57

suposto impacto para os cofres públicos nem, tampouco, de prejuízo para

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RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO

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Decreto 6.214/2007, Regulamento do Benefício de

O caso dos autos envolve cidadã italiana residente no Brasil há mais

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 57

sejam brasileiros naturalizados, sejam estrangeiros residentes no País.

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