I Congresso Brasileiro de Redução de Riscos de Desastres:

“Gestão Integrada em RRD no Brasil e o Marco de SENDAI para a

Redução do Risco de Desastres 2015 – 2030”
Curitiba, Paraná, Brasil – 12 a 15 de Outubro de 2016

AVALIAÇÃO DAS INICIATIVAS DE REDUÇÃO DO RISCO DE INUNDAÇÃO EMERGENTES APÓS

O MEGADESASTRE DE 2011 EM NOVA FRIBURGO

1º Viviane Japiassú Viana1, 2º Rosa Maria Formiga Johnsson 2

1 Universidade Veiga de Almeida, vivijvambiental@gmail.com
2 Universidade do Estado do Rio de Janeiro, formiga.uerj@gmail.com

RESUMO

O megadesastre ocorrido em janeiro de 2011 na Região Serrana fluminense pode ser considerado um
marco na gestão dos riscos de desastres no Brasil. A dimensão dos danos registrados nos diversos municípios
atingidos provocou o questionamento e a revisão dos padrões de uso e ocupação do solo frente aos riscos de
desastres no país. Nova Friburgo foi o município mais atingido e desde então diversas iniciativas de redução do
risco de desastres tem sido realizadas por iniciativa governamental (federal, estadual e municipal) e da
sociedade. Nesse contexto, esse trabalho avalia se esse conjunto de iniciativas constitui uma ‘estratégia local
integrada’ de enfrentamento, adotando como principais referências conceituais: Marco de Ação de Hyogo e
Marco de Sendai. Os resultados da pesquisa mostram que as iniciativas voltadas para RRI constituem um
importante avanço para a redução do risco de inundação, não se traduzindo, entretanto, em uma estratégia
local integrada de RRI.

Palavras Chave: Gestão de risco de desastres. Redução de risco de inundação. Marco de Sendai. Nova Friburgo.
Córrego d’Antas.

EVALUATION OF FLOOD RISK REDUCTION INITIATIVES AFTER MEGADESASTRE IN NOVA

FRIBURGO - RJ

ABSTRACT

The megadisaster occurred in January 2011 in Região Serrana of Rio de Janeiro is a reference in the
disaster risk management in Brazil. The extent of the damage recorded in the various municipalities affected
resulted in changes of land use patterns integrated with disaster risk. Nova Friburgo was the most affected
municipality and since then several disaster risk reduction initiatives have been undertaken by government
initiative (federal, state and municipal) and society. In this context, this study evaluates if this initiatives are an
'integrated local strategy', adopting as a main conceptual references: Hyogo Framework for Action and Sendai
Framework. The results show that the flood risk reduction initiatives evaluated are an important to reduce
flood risk, not translated, however, in an integrated local strategy to flood risk reduction.

Keywords: Disaster risk management, Flood risk reduction. Sendai framework. Nova Friburgo. Córrego d’Antas.

1
 I Congresso Brasileiro de Redução de Riscos de Desastres:
“Gestão Integrada em RRD no Brasil e o Marco de SENDAI para a
Redução do Risco de Desastres 2015 – 2030”
Curitiba, Paraná, Brasil – 12 a 15 de Outubro de 2016

1 INTRODUÇÃO

O megadesastre ocorrido em janeiro de 2011 na Região Serrana fluminense pode ser considerado um
marco na gestão dos riscos de desastres no Brasil. A dimensão dos danos registrados nos diversos municípios
atingidos levou gestores públicos, acadêmicos, políticos e a própria população a questionar os padrões de uso e
ocupação do solo frente aos riscos de desastres no país.
Dentre os municípios atingidos, Nova Friburgo foi que registrou mais afetados e desde então,
iniciativas tem sido tomadas pelos diferentes atores públicos, privados e da sociedade civil. Para a referida
avaliação, adotou-se como unidade de análise a bacia hidrográfica do Córrego d’Antas, localizada no município
de Nova Friburgo – RJ e uma das áreas mais atingidas pelo megadesastre de 2011. Os resultados da pesquisa
mostram que as iniciativas voltadas para redução do risco de inundação constituem um importante avanço
para a redução do risco de inundação, não se traduzindo, entretanto, em uma estratégia local integrada de RRI.

2 MUDANÇAS NO ARCABOUÇO LEGAL E ARRANJO INSTITUCIONAL DA RRD NO BRASIL

A gravidade do cenário pós-desastre colocou em destaque os municípios mais atingidos pelo

megadesastre de 2011, favorecendo a disponibilização de recursos (materiais, financeiros e humanos) oriundos
de fontes diversificadas, inclusive internacionais para mitigação, preparação e prevenção. A exemplo da
Agência de Cooperação Internacional do Japão (JIICA) que disponibilizou especialistas em riscos de desastres e
ofereceu capacitação ao quadro técnico dos municípios de Nova Friburgo e Petrópolis.
No âmbito das políticas públicas federais, em 2012 foi promulgada a Lei nº 12.608/2012 que
estabelece a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, incorporando explicitamente uma abordagem
preventiva diferenciada daquela proposta na política anterior. Esta nova legislação propôs o diálogo intra e
inter institucional nas três esferas administrativas de governo, reforçando também a necessidade de
participação das universidades, iniciativa privada, sociedade civil e outros atores. Dessa maneira, o novo
arcabouço legal reforça que as questões de defesa civil devem ser pensadas e executadas de forma
multidisciplinar e interinstitucional. Na prática, isto se traduziu na distribuição de ações no Plano Plurianual
PPA 2012-2015, e posteriormente no PPA 2015-2018, entre diversas instituições vinculadas aos diferentes
Ministérios (Integração Nacional, Ciência e Tecnologia, Meio Ambiente, etc.).
Considerando a análise de Ganem (2014) quanto ao arcabouço institucional estabelecido pela nova
política, Viana (2016) afirma ser evidente que somente no nível federal “enquanto algumas [competências]
fazem parte do rol de atribuições de várias instituições, com clara sobreposição de esforços, outras
competências não encontram nenhuma correspondência no quadro institucional atual da União”. Esta
multiplicidade de atores e temáticas envolvidas no arranjo institucional relacionado ao novo quadro legal de
redução de riscos de desastres pode ser observada na matriz da Figura 1.

2
 Figura 1. Matriz institucional dos sistemas das principais políticas públicas relacionadas à redução do risco de
inundação (VIANA, 2016).

Dentre as competências compartilhadas entre União, Estado e municípios, cabem destacar: a

necessidade de articulação entre eles para identificar e o mapear as áreas de risco, a realizar estudos de
identificação de ameaças, suscetibilidades e vulnerabilidades; realizar monitoramento meteorológico,
hidrológico e geológico das áreas de risco, bem como executar a política e a coordenar as ações no âmbito de
suas respectivas atuações.
No entanto, falta detalhamento dos procedimentos e de diretrizes operacionais com definição clara
dos papéis de cada ente pode levar à sobreposição de iniciativas, devido à falta de comunicação, coordenação
e alinhamento técnico entre os envolvidos.

3 REDUÇÃO DO RISCO DE INUNDAÇÃO EM NOVA FRIBURGO

O megadesastre de 2011 culminou na concentração de esforços de diferentes atores para a redução

do riscos de desastres nos municípios mais atingidos. A gravidade do cenário pós-desastre também deu
visibilidade a esses municípios, favorecendo a disponibilização de recursos (materiais, financeiros e humanos)
oriundos de fontes diversificadas, inclusive internacionais para mitigação, preparação e prevenção. A exemplo
da Agência de Cooperação Internacional do Japão (JIICA) que disponibilizou especialistas em riscos de desastres
para apoio técnico e ofereceu capacitação ao corpo técnico dos municípios de Nova Friburgo e Petrópolis.
Desde o megadesastre de 2011 o governo estadual ampliou significativamente a rede de
monitoramento hidrometeorológico e o sistema de alerta de cheias do Estado. Além disso, foi criado dentro do
Inea um Núcleo de Sistema de Alerta de Cheias, vinculado ao seu Centro de Informação e Emergências
Ambientais do Inea. (NAPOLEÃO, 2014). No entanto, observamos que as iniciativas ainda são pontuais e
focadas nas áreas afetadas em 2011, deixando de fora outros municípios que também são altamente
vulneráveis às inundações.
Com a finalidade de reduzir o risco de desastres causados por inundações no caso de novos eventos
extremos nas áreas afetadas pelo megadesastre, o governo estadual, através do Inea optou por realocar as
famílias das áreas de risco iminente de inundação dos rios mais afetados de Nova Friburgo, Petrópolis e
3
Teresópolis, com a implantação de parques fluviais nessas áreas. Segundo Farias Júnior et al (2013), somente
em Nova Friburgo, foram identificadas 498 famílias em áreas de risco iminente (desocupação compulsória) e
373 em área de alto risco de inundação (desocupação optativa). A realocação dessas pessoas tem sido feita
através do Programa Minha Casa Minha Vida do Governo Federal e as famílias que ainda não receberam uma
nova moradia têm direito ao aluguel social. Porém, mesmo cinco anos depois da tragédia, milhares de pessoas
ainda não foram reassentadas e relatos mostram que muitas têm enfrentado dificuldades no recebimento
desse aluguel.

4 METODOLOGIA

A metodologia concebida para identificação e análise das iniciativas de redução do risco de inundação
na área de estudo pode ser dividida em três fases detalhadas a seguir: levantamento de iniciativas, 2)
classificação das iniciativas, e, 3) avaliação da integração entre as iniciativas à luz do conceito proposto de
‘estratégia local integrada’.
Com inspiração no que o Marco de Sendai intitula de ‘estratégia local de redução do risco’ (EIRD,
2015), e considerando o enfoque dessa pesquisa, propomos então um novo conceito que abrangesse as
necessidades das avaliações a serem aqui realizadas. Assim, nesta tese, chama-se de ‘Estratégia Local Integrada
de Redução de Risco de Inundação’, o conjunto de iniciativas concebidas para o enfretamento coletivo do risco
de inundação em uma determinada localidade com o objetivo de impedir a criação de riscos (prevenção),
reduzir os riscos existentes (mitigação) e aumentar a resiliência (preparação) na escala local, mediante a
adoção de uma abordagem multinível (envolvendo administração federal, estadual e municipal), multiatores
(envolvendo as diversas partes interessadas, inclusive sociedade) e multissetorial (envolvendo políticas públicas
de diferentes temáticas).
Cabe ressaltar que uma estratégia local integrada de redução do risco de inundação contempla os
arranjos legais e institucionais de todos os níveis administrativos (federal, estadual e municipal) e partes
interessadas, bem como as políticas públicas de diferentes temáticas, que estabelecem procedimentos,
instrumentos e responsabilidades, no âmbito de todas as etapas da redução do risco de inundação com
implicações no município ou localidade em questão. Essa estratégia deve possibilitar ainda a concentração e o
direcionamento de esforços evitando a superposição de iniciativas, papéis e responsabilidades, assim como o
sub aproveitamento de recursos (humanos e materiais) e informações existentes (VIANA, 2016).

4.1 Levantamento de iniciativas RRI

Para identificar e avaliar as estratégias locais de redução de risco de inundação, concebemos uma
estrutura metodológica que teve como ponto de partida os marcos internacionais de referência no tema, a
saber: o Marco de Ação de Hyogo (2005-2015) e sobretudo o Marco de Sendai (2015-2030).
Nosso primeiro passo foi esquematizar as etapas da gestão do risco de desastres. Para isso,
exploramos inicialmente o referencial teórico adotado pelo setor de defesa civil. Porém, os documentos
disponíveis tinham enfoque na fase de resposta, não fornecendo os elementos desejados para a construção de
um esquema voltado para a redução dos riscos de desastres, objeto desta tese de doutorado. Assim,
investigamos a abordagem adotada na literatura das principais temáticas que permeiam o assunto dessa
pesquisa (gerenciamento de recursos hídricos, ordenamento territorial, gestão ambiental, etc.). Percebemos
que não havia consenso entre os especialistas dessas diferentes temáticas, de modo que encontramos diversas
propostas de estruturação do ciclo da gestão de risco de desastres.
Nesse momento, foi preciso estabelecer o fio condutor deste trabalho que nortearia a avaliação do
estudo de caso. Buscou-se então, um aprofundamento conceitual examinando diversos glossários e
publicações de instituições envolvidas com a problemática da gestão dos riscos de desastres, a exemplo da
UNISDR (2005, 2009 e 2011), Floodsite (2009) e Banco Mundial (2012). Além disso, a primeira autora deste
trabalho passou a integrar a lista de discussão sobre riscos de desastres (rede-pesquisadores-
4
rrd@googlegroups.com), o que possibilitou uma atualização permanente sobre as principais preocupações,
interesses e discussões sobre o tema, inclusive resultados de eventos nacionais e internacionais.
Por fim, optou-se por adotar como referência o Marco de Sendai para delimitar o escopo do que seria
chamado nessa pesquisa de redução de riscos de desastres: prevenção de riscos, mitigação dos riscos e
preparação para o seu enfrentamento.
Partindo dessa premissa, identificamos e detalhamos para cada uma das etapas da GRD, um conjunto
de ações / programas / projetos apresentados pela literatura específica. Essa revisão bibliográfica somada aos
elementos obtidos na pesquisa documental e de campo em Nova Friburgo, motivou constantes atualizações do
esquema até que por fim, definimos arbitrariamente, aquele que julgamos mais pertinentes para o estudo de
caso. A Figura 2 apresenta então o esquema resultante dessa construção contínua e retroalimentada pela
literatura e experiências pesquisadas, e que norteou o desenvolvimento das outras etapas que
compreenderam a realização desse trabalho.

Figura 2. Esquema da GRD com enfoque na Redução do Risco de Inundação (VIANA, 2016).

A partir do esquema proposto na Figura 2, foram mapeadas as iniciativas e os atores envolvidos na

redução do risco na área de estudo. Esse levantamento foi realizado a partir de uma pesquisa bibliográfica
inicial (artigos científicos, relatórios oficiais, sítios eletrônicos de instituições públicas e artigos veiculados na
imprensa), tendo sido complementado por entrevistas com especialistas e a participação em eventos técnicos
e científicos, no período de 2014 a 2016, dentre os quais cabe destacar:
 Conferência de inteligência territorial de Nova Friburgo (audiência pública final da revisão do
plano diretor);
 Seminário Internacional Desnaturalização dos Desastres e Mobilização Comunitária: novo regime
de produção de saber, realizado na Fiocruz;
 Encontro para construção do plano de convivência com as fortes chuvas: bacia hidrográfica do
Córrego d’Antas;
 Reuniões da Rede de Pesquisadores de Redução de Risco de Desastres (RP-RRD).
5
 As competências previstas na legislação no que tange à problemática dos desastres associados a
inundações norteou a identificação dos atores locais, permitindo a busca de materiais institucionais
relacionados à RRI nos sítios das instituições públicas (federais, estaduais e municipais) e da sociedade civil
(associação de moradores, organizações não governamentais, grupos de pesquisa, etc.). A partir dessas
competências e da análise de materiais e documentos obtidos e coletados foram então mapeadas as iniciativas
de RRI considerando o método apresentado na Figura 3.

Figura 3. Método de levantamento de iniciativas de RRI (VIANA, 2016).

Foram levantados e analisados programas, projetos e ações divulgados pelos atores mapeados, bem
como informações disponíveis em teses, dissertações e artigos científicos, além de material de imprensa sobre
o desastre de 2011 e informações divulgadas em palestras nos eventos temáticos e reuniões da REGER das
quais a autora participou como ouvinte. Para complementação da revisão bibliográfica realizada, realizadas
entrevistas e conversas informais com pesquisadores e representantes de instituições públicas, sociedade civil
e outros atores locais. Nesta etapa buscou-se compreender melhor as implicações que as iniciativas mapeadas
tiveram na gestão do território e dos recursos hídricos para fins de redução do risco de inundações.
Foram consultados ainda relatórios de auditorias e investigações referentes à utilização dos recursos
para recuperação do desastre, produzidos por instituições e comissões específicas (TCU, 2012; MPF, 2012;
CDDPH, 2013; TCU, 2013; GOVERNO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2013). Partindo desse levantamento
inicial, a autora realizou levantamento de campo contemplando: participação em eventos temáticos, reuniões
e grupo de discussão, entrevistas semiestruturadas análise de documentos coletados na pesquisa bibliográfica
e fornecidos pelos atores entrevistados e entrevistas semiestruturadas com atores chave da gestão do risco de
inundação em Nova Friburgo, sobretudo, na bacia do Córrego d’Antas, para a coleta de material e
esclarecimento da dinâmica entre os atores da RRI, como indicado no Quadro 1.

6
 Quadro 1 – Principais documentos consultados e atores entrevistados na pesquisa.
Principais documentos consultados Atores da GRD entrevistados
 Pranchas do mapeamento de áreas de risco iminente de  Secretaria Municipal de Meio Ambiente e
inundação realizado pelo INEA em 2011; Desenvolvimento Urbano Sustentável de
 Carta de suscetibilidade a movimentos gravitacionais de Nova Friburgo (SEMMADUS);
massa e inundação – Município de Nova Friburgo, RJ;  Secretaria Municipal de Proteção e
elaborada pelo CPRM e revisada em 2015; Defesa Civil de Nova Friburgo;
 Plano Municipal de Saneamento Básico – 2015,  Unidade de Proteção Comunitária do
sobretudo, os volumes sobre drenagem; Córrego d’Antas (UPC);
 Planos de contingência 2014/2015 fornecidos pela  Associação de Moradores do Bairro do
Secretaria Municipal de Defesa Civil (inundação, Córrego d’Antas (AMBCD);
enxurrada, alagamentos, deslizamentos de grande porte,  Moradores de bairros na bacia do
incêndio florestal, escassez); Córrego d’Antas;
 Plano de Ação Comunitário de Enfrentamento de  Coordenação de Planejamento e Projetos
Desastres - Córrego Dantas, (10a Revisão) 2014; Estratégicos, Diretoria de Segurança
 Plano Municipal de Redução de Riscos de 2007 e parte Hídrica e Qualidade Ambiental, Inea
dos documentos de sua revisão de 2015; (DISEQ/INEA);
 Proposta de revisão do Plano Diretor de Nova Friburgo,  Gerência de Estudos e Projetos, Diretoria
encaminhada em outubro de 2015 para aprovação da de Recuperação Ambiental do Inea
Câmara Municipal; (DISEQ/INEA);
 Esclarecimento sobre estudos realizados para  Centro de Informações e Emergências
mapeamento de risco de inundação das áreas afetadas Ambientais do INEA (CIEM);
para catástrofe de janeiro de 2011 e parques fluviais.  Rede de Gestão de Riscos de Córrego
Enviado pelo Instituto Estadual do Ambiente em resposta d’Antas (Reger-CD);
a questionamentos do Ministério Público;  Associação Viva Rio Socioambiental (Viva
 Dissertação de mestrado de Ribeiro (2015) “Avaliação do Rio);
processo hidráulico de ocorrência de enxurradas e  Agência de Cooperação Internacional do
proposição de um mapeamento de áreas de risco para Japão (JICA);
apoio ao planejamento do uso do solo”.

Complementarmente, foram assistidas diversas apresentações em eventos feitas por instituições

relacionadas ao tema, tais como: Ministério das Cidades, Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), consultorias
envolvidas na revisão do Plano Diretor Participativo de Nova Friburgo, Instituto Estadual do Ambiental (INEA) e
Agência Nacional das Águas (ANA).

4.2 Avaliação da integração das iniciativas de RRI

Não encontramos na pesquisa bibliográfica um método que atendesse aos objetivos dessa tese no que
diz respeito à avaliação de iniciativas à luz do conceito aqui proposto de ‘estratégia local integrada de redução
do risco de inundação’. Por este motivo optamos por desenvolver um método e adequá-lo ao longo da
pesquisa em função das particularidades do estudo de caso e das avaliações a serem realizadas.
As iniciativas de RRI mapeadas foram agrupadas e avaliadas mediante aplicação de um método
desenvolvido e ajustado durante a pesquisa para esta finalidade, tendo em vista que na vasta pesquisa
bibliográfica não foi encontrado um método que atendesse aos objetivos da pesquisa aqui proposta. Assim, a
avaliação das iniciativas à luz do conceito aqui proposto de ‘estratégia local integrada de redução do risco de
inundação’ contemplou as seguintes etapas (VIANA, 2016):
1. Agrupamento das iniciativas por etapas / medidas
2. Verificação da otimização de cada iniciativa

7
 3. Verificação de superposição
4. Verificação da existência de coordenação
5. Verificação da existência de mecanismos de integração (formais ou informais)
6. Avaliação: integração ou fragmentação

4.3 Classificação das iniciativas de RRI

Uma vez mapeadas as iniciativas de redução do risco de inundação (RRI) elas foram listadas em uma
planilha síntese para agrupamento e classificação. Nesse momento, surgiu a necessidade de definição de uma
classificação mais detalhada dentro de cada etapa da RRI. Assim, considerando a revisão bibliográfica realizada
além das particularidades do estudo de caso, foi proposto o detalhamento de medidas associadas a cada etapa
a redução do risco de inundação conforme apresentado na Figura 4.

Figura 4. Tipos de iniciativas por etapa de redução de riscos de inundação (VIANA, 2016).

Assim, as iniciativas mapeadas foram listadas e organizadas em uma planilha síntese, tendo sido
classificadas quanto aos seguintes atributos: etapa da RRI (prevenção, mitigação e preparação); abrangência
(programas, projetos ou ações); tipo de iniciativa (Figura 4); e, unidade territorial de referência (país, estado;
município; bacia hidrográfica rio bengalas; bacia hidrográfica do córrego d'antas; córrego d'antas; margens do
córrego d'antas).
Para cada uma dessas iniciativas também foram identificados os níveis de atuação dos atores
envolvidos (União, estado; município; local; multinível), os tipos de atores (públicos, privados, sociedade civil,
população, academia, outros) e, mais especificamente, quais são os atores envolvidos na realização e
financiamento.

4.4 Verificação de otimização, superposição e coordenação entre as iniciativas

A falta de mecanismos de integração e coordenação das iniciativas de RRI pode resultar na duplicação
de esforços ou no desperdício de informações importantes que acabam por não ser aproveitadas pelos órgãos
competentes e partes interessadas devido à falta de conhecimento ou falhas na comunicação. Assim, acaba
não havendo otimização dos recursos investidos (materiais, humanos e financeiros), o que é crítico diante da
escassez desses recursos para aplicação na redução de riscos de desastres.
Para avaliar a otimização de iniciativas do estudo de caso, selecionamos dois tipos de medidas que são
mais emblemáticas devido a dificuldades de integração entre os diferentes níveis e atores envolvidos na
redução do risco de inundação: mapeamentos e alerta / monitoramentos.
Em uma planilha elaborada no Microsoft Excel versão 2010, avaliamos as aplicações atuais e possíveis
das iniciativas nas diferentes etapas da RRI (prevenção, mitigação e preparação), desmembrando a etapa de
prevenção em remoção / realocação e ordenamento territorial, devido à relevância desse detalhamento para o
estudo de caso.
8
 A avaliação da aplicação atual (aplicada, não aplicada ou aplicação prevista) teve como referência os
dados levantados nas pesquisas bibliográfica e documental e detalhados nas entrevistas. A avaliação da
aplicação potencial (aplicável ou não aplicável) levou em conta as recomendações de aplicação previstas na
bibliografia consultada, em termos de escala adotada e nível de detalhamento dos documentos, informações e
sistemas existentes. Com a planilha elaborada inserimos tabelas e gráficos dinâmicos e testamos diferentes
combinações para entender a dinâmica e as lacunas na aplicação das iniciativas, como pode ser observado no
exemplo da Figura 5.

Figura 5. Exemplo de planilha de verificação de aplicação (VIANA, 2016). Legenda: 1) Planilha de avaliação da
aplicação das iniciativas, 2) Tabela dinâmica, 3) gráfico dinâmico gerado com base na tabela dinâmica.

Em seguida, montamos esquemas que permitiram visualizar mais claramente os potenciais de

aplicação e aplicações atuais dessas iniciativas no estudo de caso, como mostrado na Figura 6. Nesse exemplo,
podemos observar que o mapeamento é utilizado atualmente na remoção/realocação e na mitigação, porém,
apesar do seu potencial de aplicação na preparação e no ordenamento territorial, esse mapeamento ainda não
é aplicado para essas finalidades. Neste caso, consideramos que não há otimização da iniciativa, pois ela não
está sendo aplicada em todas as suas potencialidades.
No que tange à verificação de superposição de iniciativas também utilizamos a mesma planilha
elaborada na etapa anterior e elaboramos tabelas e gráficos dinâmicos cruzando as iniciativas como os tipos de
medidas e os atores envolvidos (ex.: Figura 6).

9
 Figura 6. Exemplo de esquema de verificação de otimização de iniciativas de RRI (VIANA, 2016).

Observamos, por exemplo, que existem duas iniciativas de monitoramento hidrometeorológico

realizadas por dois órgãos diferentes (Cemaden-RJ e Cemaden-BR), o que aponta uma possibilidade de
superposição de iniciativas. Assim, analisamos os gráficos dinâmicos elaborados a partir da planilha síntese de
iniciativas e, analisando mais detalhadamente seus objetivos e abrangências, avaliamos se de fato há
superposição ou se as iniciativas na realidade operam complementarmente. Esse processo foi realizado para
todas as superposições identificadas inicialmente.
No que diz respeito à verificação de existência de mecanismos de coordenação e de mecanismos de
integração, foi avaliado se esses mecanismos existiam ou não ou se existiam apenas pontualmente. Ambas as
verificações compreenderam avaliações subjetivas considerando as informações obtidas nos levantamentos e
entrevistas realizados no âmbito da pesquisa.

4.5 Avaliação da integração

A avaliação da integração entre as iniciativas de RRI tendo como referência o conceito proposto nessa
tese para ‘estratégia local integrada de redução de risco de inundação’ foi realizada considerando os resultados
apresentados nas etapas anteriores. Assim, consideramos os seguintes resultados possíveis para a avaliação da
integração entre as iniciativas relacionadas a cada tipo de medida: integração, fragmentação ou centralização.
A integração ocorre quando as iniciativas identificadas não se sobrepõem e são utilizadas de modo a
otimizar recursos (humanos, financeiros e materiais), havendo mecanismos formais ou informais de
coordenação e integração. A fragmentação ocorre quando há lacunas em um dos aspectos considerados para
que haja integração. A centralização refere-se aos casos em que apesar de não serem fragmentadas, as estão
centralizadas em uma única instituição ou área temática, de modo que não é possível afirmar que há
integração entre os atores da RRI.

5 RESULTADOS

Como resultado da pesquisa pode-se observar que, das 28 iniciativas de redução de riscos de
inundação identificadas na bacia do Córrego d’Antas, considerando que algumas delas se aplicam a mais de
uma etapa da RRI, metade refere-se à etapa de prevenção (14 iniciativas; 50%), 46% delas são voltadas para a
preparação (9 iniciativas) e menos de 20% delas estão relacionadas à mitigação dos riscos de inundação (5
iniciativas; 18%). Os resultados dos gráficos e planilhas dinâmicas elaborados possibilitaram uma visualização

10
clara da sobreposição de iniciativas por etapa da redução do risco de inundação orientando análise da
estratégia local de gestão do risco de inundação.
Apresentamos a seguir os principais resultados da aplicação do método proposto nesta pesquisa para
a avaliação da integração entre as iniciativas de redução de riscos de inundação no estudo de caso. Os
resultados dos gráficos e planilhas dinâmicas elaborados possibilitaram uma visualização mais clara da
sobreposição de iniciativas por etapa da redução do risco de inundação orientando análise da estratégia local
de gestão do risco de inundação.
A multiplicidade de atores dos três níveis administrativos envolvidos na execução e no financiamento
de iniciativas de cada etapa da redução do risco de inundação na área de estudo (prevenção, mitigação e
preparação) pode ser claramente observada na Figura 8.

Figura 8. Atores envolvidos por etapa da RRI na área de estudo (VIANA, 2016).

A Figura 9 mostra a distribuição dos atores envolvidos nas iniciativas de RRI considerando os tipos de
medidas apresentados no esquema de RRI adotado neste trabalho.

11
 Figura 9. Atores envolvidos em cada tipo de medida das etapas da RRI (VIANA, 2016).

A análise da Figura 6 aponta a existência de concentração ou superposição de esforços de diferentes

atores para a realização de iniciativas de mapeamento e sistemas de alerta de risco de inundação na área de
estudo. Também podemos concluir que existem iniciativas realizadas em colaboração entre atores de
diferentes níveis (federal, estadual e municipal). A partir dessa primeira análise, foram analisadas as iniciativas
de cada etapa da RRI para que, considerando as informações obtidas nos levantamentos bibliográficos e de
campo, fosse possível compreender como elas estão interligadas ou se se tratam de iniciativas isoladas.
Na etapa de prevenção foram identificadas 14 iniciativas na área de estudo, envolvendo dois atores
municipais (Secretaria de Defesa Civil e Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano Sustentável –
Semmadus), dois atores estaduais (SEA e INEA), e dois atores federais (Ministério das Cidades e Serviços
Geológico do Brasil – CPRM).
No que diz respeito às iniciativas de mapeamento, constatamos que há concentração de iniciativas de
atores dos três níveis administrativos. Avaliando-se a otimização de cada uma dessas iniciativas, ou seja, a
aplicação de cada um desses mapeamentos considerando as suas potencialidades, observamos que há sub
aproveitamento do material produzido
Analisando-se a Figura 6, podemos destacar a não aplicação dos mapeamentos do INEA e do Plano
Municipal de Redução de Riscos para efeitos de ordenamento territorial e de grande parte dos mapeamentos
para a preparação. As informações levantadas em entrevistas e análise dos mapeamentos mostrou que há
falha na comunicação entre os órgãos, sobretudo quanto à divulgação dos critérios técnicos adotados nas
metodologias de mapeamento. Também notamos a falta de um ator responsável pela coordenação das
iniciativas, o que tem resultado em superposição de esforços e pouco otimização dos recursos aplicados.
Na etapa de mitigação notamos que as iniciativas concentram-se nos atores estaduais e federais,
sobretudo devido ao volume de recursos demandados. Talvez por essa motivo mesmo que hajam iniciativas de
um mesmo tipo não tenha sido observada a superposição e iniciativas em um mesmo local com a mesma
finalidade. Já na etapa de preparação, foi observada a superposição de esforços nas iniciativas relacionadas ao
alerta, o que foi corroborado nas entrevistas realizadas com a defesa civil municipal e o Inea.
Os resultados da avaliação da integração entre iniciativas de RRI (Quadro 2), mostram que foram
identificadas situações pontuais de integração e coordenação entre essas iniciativas, sem portanto haver
mecanismos formais ou informais instituídos de forma clara sendo aplicados efetivamente.

Quadro 2. Avaliação da integração entre iniciativas de RRI

Tipos de Medidas das iniciativas Mecanismos de Mecanismos de
Superposição? Avaliação
avaliadas coordenação? integração?
12
Tipos de Medidas das iniciativas Mecanismos de Mecanismos de
Superposição? Avaliação
avaliadas coordenação? integração?
Mapeamentos Sim Não Pontual Fragmentação
Análises de Risco Sim Não Não Fragmentação
Ordenamento Territorial Sim Não Pontual Fragmentação
Remoção / Realocação Não Sim Não Fragmentação
Obras tradicionais de drenagem Não Sim Não Centralização
Drenagem Sustentável Não Sim Não Centralização
Mobilização comunitária Não Pontual Pontual Fragmentação
Planos de contingência Não Sim Sim Integração
Simulados Não Sim Não Fragmentação
Monitoramento
Sim Sim Sim Integração
Hidrometeorológico
Sistemas de alerta / Alarme Sim Não Pontual Fragmentação

Portanto, a avaliação da integração entre as iniciativas identificadas do estudo de caso mostrou que
apesar dos avanços constatados em escala federal, estadual, municipal e local, ainda não é possível afirmar que
a bacia do Córrego d’Antas conta com uma estratégia local integrada de redução do risco de inundação.

6 CONCLUSÃO

Concluímos que o município de Nova Friburgo tem demonstrado que compreende a importância da
integração da gestão do risco de desastres na gestão do território. As secretarias municipais envolvidas na
revisão do plano diretor participativo, concluído no final de 2015 e em atualmente em aprovação na câmara
municipal, souberam aproveitar essa oportunidade para ampliar as bases de dados relativas aos elementos
ambientais, sociais e econômicos, mas também sobre os riscos de escorregamento e inundação.
Como previsto pela Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, a proposta de revisão do plano diretor
apresenta artigos que claramente conectam a gestão do território com a gestão dos riscos de desastres. Isso
sem dúvidas representa um grande avanço para a criação de uma cultura de risco no município, pois institui
instrumentos legais para que as secretarias responsáveis possam incorporar a problemática dos riscos em suas
avaliações tanto em termos de medidas para o desenvolvimento urbano, quanto em termos de concessão de
autorizações para obras e construções.
A forma como tem sido conduzido o processo de realocação das comunidades afetadas pelo desastre
de 2011, é criticado pelas pesquisadoras Pinheiro (2015), Correa (2015) e questionado no relatório elaborado
pelo Grupo de Trabalho Direito Humano à Moradia Adequada do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa
Humana (CDDPH, 2013). De fato, no caso de Nova Friburgo observou-se que existe uma distância entre o que
os órgãos públicos executam e as prioridades e necessidades apontadas pela população, o que acaba gerando
conflitos socioambientais.
Notamos ainda, uma grande concentração de esforços e recursos para o levantamento e mapeamento
de riscos de inundação no município (INEA, CPRM, SEDEC, município, etc.). Apesar de adotarem critérios
técnicos diferenciados, esses estudos existentes apresentam uma ampla quantidade de informações que
podem subsidiar o município no estabelecimento de procedimentos oficiais mais específicos para a concessão
de autorizações de ocupação de seu território. De fato, algumas dessas informações foram adotadas e
combinadas a estudos complementares realizados pelo município para a delimitação da área de interesse
geológico e geotécnico na revisão do plano diretor, para a qual está prevista a exigência de estudos
complementares que subsidiem a avaliação da possibilidade de utilização dos lotes. Porém, não estão definidas
claramente como serão determinadas as restrições no âmbito da autorização de ocupação de áreas de alto ou
médio risco.

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 Assim, as diretrizes do plano diretor podem acabar não se traduzindo necessariamente em ações
efetivas para a redução do risco de inundação. Nesse sentido, recomendamos a concepção de procedimentos
operacionais que estabeleça orientações práticas quanto à consideração do risco de inundação na gestão do
território, à luz de experiências internacionais (ex.: Inglaterra e Peru), de modo orientar analistas e gestores
públicos na tomada de decisão baseada nos riscos de desastres.

7 REFERÊNCIAS

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Century. Washington: 2012.
CORREA, M. S. T. A política no desastre em Nova Friburgo/RJ: uma análise da participação e moradores na
reconstrução do bairro Córrego D’Antas. Dissertação (Mestrado em Antropologia), Universidade Federal
Fluminense, Instituto de Ciências Humanas e Filosofia, Niterói, 2015.
CDDPH - CONSELHO DE DEFESA DOS DIREITOS DA PESSOA HUMANA. Relatório final - Grupo de Trabalho Direito
Humano à Moradia Adequada. Aprovado pelo Colegiado. 220ª Reunião Ordinária realizada em 02 de outubro
de 2013. Brasília, setembro de 2013.
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inundações e a tragédia da região serrana: ações, resultados, desafios e perspectivas futuras. In: XX Simpósio
Brasileiro de Recursos Hídricos, 2013, Bento Gonçalves. XIX Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos, 2013.
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<http://www.floodsite.net/>. Acesso em: 24 mar. 2015
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Deputados, junho de 2014. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/documentos-e-
pesquisa/publicacoes/estnottec/tema14/2012_16213.pdf>. Acesso em: 3 jul. 2015.
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NAPOLEÃO, P. R. M. Mapeamento da suscetibilidade às inundações como estratégia de prevenção de risco de
desastres hidrológicos. Geotecnologias na Gestão Pública. Rio de Janeiro, dez. 2014.
PINHEIRO, F. D. A atuação do INEA no Vale do Cuiabá, Petrópolis, RJ: remoções e violações de direitos como
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municípios da Região Serrana do Estado do Rio de Janeiro. Tragédia climática de janeiro de 2011. Brasília, maio
de 2012.
VIANA, V. J. Gestão de riscos de desastres no Brasil: Leitura das estratégias locais de redução de risco de
inundação em Nova Friburgo, RJ. Tese (Doutorado). Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro,
2016.

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