PON-Natenzon-Desastres Por Inundaciones en Argentina PDF

Riesgo, vulnerabilidad e incertidumbre. Desastres por inundaciones en Argentina.
Natenzon, Claudia E.
PIRNA-Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente, Facultad de Filosofía y Letras-UBA.
RIESGO, VULNERABILIDAD E INCERTIDUMBRE. DESASTRES POR

INUNDACIONES EN ARGENTINA1
por Claudia E. Natenzon2
1. Caso de estudio: las inundaciones catastróficas en Argentina
En los últimos quince años se han producido en Argentina inundaciones de tipo

catastrófico que han afectado gran cantidad de población, de bienes y de recursos
en el sector más dinámico, desarrollado y complejo del país. Los datos muestran
que, a pesar del llamado de atención que significó la primera de estas
inundaciones, ocurrida en 1982-83, en las dos siguientes (1992 y 1998) los daños
no sólo no disminuyeron sino que resultaron en un impacto mayor (ver Cuadro 1).
Cuadro 1 - ARGENTINA: INUNDACIONES CATASTRÓFICAS
1982-83ª 1992b 1998c

AÑO
Superficie anegada (ha) 3.728.000 3.126.000 6.328.294
Evacuados (Nº) 234.865 101.376 130.000
Daños y pérdidas 2.500 d
(millones de us$) 1.500 Sin datos 609,69 e
Provincia más afectada Chaco Formosa Chaco,
Corrientes
Fuentes: a. Secretaria de Recursos Hídricos 1983; b. Misterio del Interior 1993; c. SIEMPRO,
Secretaría de Desarrollo Social; d. Gobernaciones y Ministerio del Interior; e. Pérdidas agropecuarias,
según INTA.
¿Por qué la experiencia no ha servido para prevenir nuevos desastres de este tipo
y disminuir su impacto? Las consideraciones públicas sobre las tres inundaciones
aparecen en documentos oficiales, informes de investigación y, sobre todo, en
artículos periodísticos donde se expresan las preocupaciones centrales que
debaten distintos sectores de la sociedad involucrada en estos problemas. En
ellos se encuentran similitudes y diferencias en el debate en cuestión (ver síntesis
en Cuadro 2).
En estos debates se considera que los eventos catastróficos provienen de un

orden natural dado, se diría casi divino, que escapa a cualquier intervención
humana. El origen de las inundaciones extraordinarias estaría exclusivamente en
la cantidad de agua que trae el río, en las lluvias mayores a lo normal, en cambios
del clima; últimamente aparecen como un efecto del fenómeno de El Niño.
Enfocar el problema de esta manera tiene como consecuencia directa la
imposibilidad de resolverlo, pues al ser obra de la Naturaleza quedan fuera de las
1
Exposición realizada en el Seminario sobre "Problemas ambientales e vulnerabilidade.
Abordagens integradoras para o campo da Saude Publica. Dictado el 25 de junio de 1998, en el
FIO CRUZ, Ministerio de la Salud, de Río de Janeiro, Brasil.
2
Profesora e investigadora de la Facultad de Filosofía y Letras, UBA y de FLACSO Argentina.
Email: <natenzon@filo.uba.ar>
decisiones sociales. Este tipo de explicación es la que sustenta afirmaciones de

funcionarios públicos tales como la enunciada en las últimas inundaciones por la
responsable del área de medio ambiente en el país: "¿Y qué culpa tengo yo que
llueva tanto?"
Cuadro 2 - TRATAMIENTO DE LAS INUNDACIONES CATASTROFICAS

EN EL NORDESTE ARGENTINO (1983, 1992 y 1998)
1. Los eventos catastróficos provienen de un orden natural dado: las lluvias, el Niño, los ríos...
Por lo tanto, son imposibles de resolver.
2. Las instituciones gubernamentales realizan un tratamiento coyuntural de la problemática, en la

emergencia. Las defensas son provisorias y poco resistentes, pero la gente confía en ellas.
Las autoridades no avisan para "evitar el pánico".
3. Los medios de comunicación realizan un tratamiento sensacionalista. La incidencia de cada

medio (radio, periódicos, TV) es diferente.
4. El inundado es un "objeto" asistencial del voluntarioso, la caridad y el paternalismo. Se alaba

la "adaptación" de los inundados frecuentes. Los propios inundados internalizan la
naturalización: "...esto es siempre así".
5. El rescate adquiere un tratamiento militarizado. Las ciudades son campos de maniobras. Se

declara la "guerra" contra el río.
6. La obra dura, la obra de ingeniería, es la panacea universal, considerada la solución definitiva.

Que, además, se propone pero no se construye.
7. El financiamiento en cascada, con filtraciones. Se instala una "industria" de la catástrofe. Hay

un uso politizado de los recursos.
8. La respuesta de la sociedad civil es fragmentada, espontánea, desordenada. Algunos

comerciantes/ políticos locales, especulan. Las ONGs. Tradicionales asumen un rol central en
la asistencia: Cruz Roja y Cáritas (la iglesia). La gente adquiere resistencia a acatar la orden
de abandonar su casa.
. En 1983, rol activo de los partidos políticos en período final de la dictadura militar.
. En 1992, rol activo de la clase media pauperizada por el ajuste estructural y la reforma del
estado.
. En 1998, rol activo de los medios de comunicación y los inundados para que la ayuda llegue
sin intermediaciones.
9. Las explicaciones de la catástrofe son monocausales:

• Como problema o conflicto en el uso del suelo: la planificación física.
• Como rescate de la experiencia o empiria aborigen: la antropología.
• Como resultado de intereses contrapuestos: la sociología.
• Como paranoia geopolítica: obra del "imperialismo" brasileño y/o incapacidad del Ministerio de
Relaciones Exteriores para negociar.
• Como paranoia ecologista: represas, deforestación y endicamientos realizados aguas arriba.
En segundo lugar los decisores públicos consideran a las inundaciones

catastróficas -en el discurso y en las acciones-, sólo cuando están desencadenadas,
en la emergencia (y no como emergente). Antes o después, el problema es relegado
a un segundo plano, o directamente no se considera.
C.E.Natenzon - Versión 20/8/2000 2

Por ejemplo, a través del seguimiento del tema de las "defensas", es posible
reconocer los efectos de esta concepción coyuntural en la generación de desastres
sociales. Cuando existen, estas defensas son de tipo provisorio, terraplenes de tierra
y arena asociados a veces con bombas de desagote. En la emergencia se apuesta
a la resistencia de las defensas existentes en lugar de proponer estrategias de
organización social para la evacuación. Incluso en algunas ciudades su presencia
ha incrementado los riesgos: mientras las autoridades no saben si los terraplenes
resistirán el embate de las aguas, la población -que no ha sido alertada- confía en su
protección. Sin embargo, de romperse, inundaran la ciudad de manera súbita y sin
que haya tiempo para realizar una evacuación ordenada. Por otra parte, los
dirigentes políticos, con el objetivo de no "sembrar el pánico" entre la población, en
general no dan difusión de los reales peligros, no prevén acciones ni involucran a los
habitantes en la toma de decisiones.
El periodismo escrito hace muchas veces un uso sensacionalista del tema, pero
como hay un tiempo de mediación entre el momento de levantar la noticia y de
publicarla, que pasa a través del periodista que tiene que escribir ese texto, aún
en los tiempos cortos del periodismo siempre hay algún momento de reflexión
sobre el tema, entonces hay una elaboración, inclusive hay posibilidad de que
aparezcan distintas notas contradictorias entre sí, dándole a la gente una visión
más heterogénea de la realidad que está aconteciendo.
La televisión, en cambio, tiene en general un perfil mucho más sensacionalista, es

la inmediatez de la noticia, en donde lo que interesa es presentar casos de gente
desesperada, situaciones de estrés, gran cantidad de gente afectada. Hay una
apelación a lo afectivo para causar impacto en el público. Pero en determinadas
circunstancia la televisión puede tener otro rol, además de hacer su “show”.
En cuanto al inundado, la persona que está afectada, ella es tomada como objeto
asistencial. Se considera que es gente que no está en condiciones de decidir
sobre su propia existencia, sobre su propia situación. Entonces se los “mueve” de
un lugar a otro, se los intima a dejar sus casas, se desconoce la posibilidad que
ellos digan qué es lo que quieren, qué es lo que necesitan. Siempre hay un
intermediario: el político, el jefe de gobierno municipal, la asistente social, el cura
párroco, el jefe de la guarnición militar. Entonces la forma de llegar a esta gente
es a través del asistencialismo, de la caridad, del paternalismo. Si bien es
necesario brindar ayuda, porque una vez que está la emergencia instalada la
gente requiere leche para sus hijos, necesita frazadas, calzado, ropa, alimentos y
hasta agua potable para beber, ello solo no es suficiente. En este sentido -no
como sujetos sino como objetos- aparecen frases que muestran el fatalismo
instalado, diciendo: "esto es siempre así".
Dentro del los distintos grupos de inundados se identifica al inundado frecuente.

Hay gente que se inunda cada dos años porque el movimiento del río, el pulso
natural del río es crecer. El río tiene un ciclo, hay épocas del año que levanta su
nivel y épocas que baja. Hay gente que cada dos años está inundada, son los que
viven en las orillas del río, en las zonas ecológicamente menos apta para la
construcción y por ende desde el punto de vista inmobiliario, menos valiosas,
incluso con valor cero. Y es allí donde ellos se ubican porque no tienen otro lugar
dónde estar, generando estrategias de sobrevivencia vinculadas a esa

localización fluvial. Políticos y periodistas han alabado esta forma de vida como
“modelo adaptativo” a seguir, incluso, por los inundados no tan frecuentes, y hasta
los propios inundados hacen propia esta percepción, desconociendo que el origen
de tales estrategias está en la falta de recursos, en necesidades básicas
insatisfechas y en una calidad de vida inexistente.
Cuando está desencadenada la emergencia, el rescate se militariza. Son las

instituciones militares, los cuadros militares, los que asumen la responsabilidad
operativa en terreno. Las ciudades se transforman en campo de maniobra, la
situación de rescate aparece como una guerra contra el río. Sabemos que los
militares no tienen la mejor estructura ni preparación para tratar temas sociales o
problemas de índole social, porque no son estas sus misiones y funciones. En el
pasado ha habido problemas serios no solo por impericia sino por corrupción. Sin
embargo en la actualidad, frente a la falta de respuesta de la sociedad civil y de
las organizaciones políticas, terminan siendo ellos los únicos que pueden plantear
una acción efectiva en terreno dada por su estructura organizativa y la posibilidad
de seguir la jerarquía de mandos.
La solución planteada para todos estos problemas es siempre la obra dura, la

obra de ingeniería, con mucho cemento y hierro. Aparece como la solución
definitiva, la panacea universal. La obra dura es lo que proponen los políticos y es
lo que la gente pide, pero que finalmente no se construye. Se la plante como la
única solución, y después, en la práctica, ni siquiera es seguro que se lleve a
cabo. Otras veces, cuando se concreta, puede resultar ser algún tipo de
propuesta o de negocio vinculado a la construcción. Negocios de las
corporaciones del cemento, negocios de las corporaciones internacionales de
ingeniería, negocios de los políticos.
El financiamiento de la reconstrucción se produce “en cascada”. Frente a la

situación catastrófica y la presencia de los medios de comunicación, nacionales e
internacionales, en lugares donde nunca va nadie, los municipios aprovechan
para pedir no solamente lo que necesitan para paliar las consecuencias de la
inundación, sino todo aquello que no reciben en situaciones de normalidad. El
municipio adquiere visibilidad nacional, está en el centro de la escena, entonces
hay una solicitud de fondos para el rescate, pero también hay una solicitud de
fondos para otras cuestiones que se solicitan en la normalidad y que no tienen
respuesta en ese momento.
La solicitud de fondos se va incrementando a medida que va pasando por los

distintos niveles de gestión, se suman las necesidades del estado provincial y se
suman las necesidades de la nación, llegando finalmente a organismos
financieros internacionales. Los organismos financieros internacionales nunca dan
todo lo que se solicita y el dinero que se da, nunca llega totalmente al verdadero
afectado, al inundado. Siempre hay filtraciones, es un caño perforado, tiene
pérdidas de recursos. Es que la gestión de nivel nacional necesita dinero para
funcionar, la gestión de nivel provincial necesita fondos para funcionar, la gestión
de nivel municipal necesita recursos para funcionar. Efectivamente, al inundado,
al afectado, al productor, al ciudadano llega una parte pequeña de ese beneficio.
La respuesta de la sociedad civil es fragmentada, espontánea, desordenada. El
rol central en el acopio y la distribución de la ayuda humanitaria ha estado en

manos de las organizaciones no gubernamentales, en la Cruz Roja y en Cáritas,

que de inundación en inundación fueron asumiendo un papel cada vez más
preponderante.
Algunos actores mantienen actitudes en beneficio propio, hay una industria de la

inundación, comerciantes locales que se benefician cobrando la mercadería tres,
cuatro veces más de su valor. Los economistas llaman a esto “costo de
oportunidad”. Por su parte, algunos políticos hacen un uso espúreo de esta
situación. A través de los medios de comunicación se genera un monto de
donaciones de gran envergadura, por parte de la población ubicada en los centros
urbanos mayores, no afectados. Estas donaciones no se canalizan directamente
al inundado, y la corrupción también puede funcionar en esta circunstancia. Ha
habido casos de organismos provinciales que cambiaron las bolsas en las que
venían los productos donados, poniendo las suyas para hacer ver que son ellos
los que dan. La ayuda llega al lugar donde se debe distribuir, allí la sacan del
envoltorio que tiene, con un nombre -por ejemplo Cáritas- y se pone otro
envoltorio de una institución pública provincial o municipal, y llega al inundado con
ese nombre. Otros políticos han hecho acopio de materiales y productos sin
entregárselos a la gente, para usarlos en otro momento. Son actitudes sectoriales
oportunistas que pueden llegar a rondar el delito.
La población afectada ha ido generando actitudes de resistencia, tales como

negarse a cumplir las ordenes emanadas desde la autoridad política o desde la
autoridad que está encarando el problema, incluso se ha llegado a no acatar la
orden de abandonar sus casas en función de la experiencia acumulada de perder
lo poco que tienen por robo en el tiempo que faltan de su casa. Cuando se va el
agua, llegan a su hogar y lo poco que habían podido salvar en zonas más altas,
ya no lo tienen. Por eso, no quieren dejar sus casas.
Así como encontramos similitudes, podemos encontrar diferencias entre los

acontecimientos de las últimas inundaciones catastróficas. La producida en el año
1983 se dio en un momento de re-estructuración, al finalizar la dictadura militar, y
de avance de los partidos políticos en la construcción de la incipiente democracia.
En esta situación, los partidos políticos tuvieron un rol muy activo en los centros
de evacuados, sobre todo; para organizar, para mejorar, para peticionar. Esto se
dio antes de que ocurriera el traspaso al gobierno democrático, todavía estaban
los militares a cargo del gobierno. Se estaban retirando, pero todavía eran
gobierno en ese momento.
En el caso de la inundación de 1992, el rol activo estuvo colocado en grupos

sociales de clase media. Cuando se produjo esa inundación estaba comenzando
a aplicarse en el país el Plan de ajuste y reforma estructural del estado, puesto en
marcha en 1989. Ese plan ya estaba produciendo la paulatina pauperización de
una parte importante de la clase media, que habían retrocedido en su ubicación
en la estructura social. En aquel momento, estos sectores sociales tuvieron un rol
activo por su perfil educativo y por su conocimiento para peticionar ante las
autoridades, en reclamar, en organizar a la gente o en llevar cierto liderazgo
grupal.

En cambio, en la inundación de este año 1998, el rol activo estuvo en los medios
de comunicación. Los inundados se enteraron a través de la televisión de la
cantidad de bienes que la gente donaba en Buenos Aires, vieron que esas
donaciones no llegaba a ellos y, entonces, protestaron -también públicamente- y
señalaron quiénes eran estos políticos que retenían las donaciones o que
cambiaban las etiquetas de las bolsas. Así, por medio de la televisión hubo una
posibilidad de denuncia. Al mismo tiempo, algunos canales pusieron a disposición
de las organizaciones humanitarias en forma gratuita espacios de tiempo breves
para informar a la gente sobre qué era lo necesario en cada momento, dando
algunos mensajes que ordenaron un poco el flujo de donativos hacia las zonas
inundadas. Esto fue novedoso.
Las explicaciones que aparecen respecto a la aparición de inundaciones

catastróficas so, generalmente, mono causales. Si provienen de la planificación
física, se dice que el problema es porque el uso del suelo no es el correcto y
porque no se cumple el plan de ordenamiento territorial. Si vienen de la
antropología, por ejemplo, se ha dicho: "acá lo que pasa es que no se toma en
cuenta la acumulación de conocimiento empírico de las poblaciones originales.
Los aborígenes no instalaron aquí sus casas, venían a recolectar, pero tenían sus
casas en otro lado, acá lo que hay es un desconocimiento de la etnohistoria". Los
sociólogos, en cambio, dicen: "no, esto pasa por una situación de intereses
contrapuestos, aquí hay intereses económicos fuertes que están decidiendo que
la gente construya en las zonas inundables por un problema de especulación
económica".
Una explicación bastante difundida se produce como expresión, como brote de

“paranoia geopolítica”. Ello implica considerar que los argentinos estamos al final
de la cuenca del Plata, lo que nos pone en desventaja frente a los brasileños, que
a su vez están abriendo las compuertas de las represas construidas en la alta
cuenca, con el fin de inundar las principales ciudades de nuestro país. O también
-cambiando de sujeto a atacar- dicen: "no, lo que pasa es que nuestro ministerio
de relaciones exteriores es malo, no supo defender nuestros intereses como
debía, no negocia bien y siempre perdemos nosotros". Este rasgo tradicional de
cierta cultura argentina en los últimos años viene siendo reemplazada por otro tipo
de paranoia, la paranoia “ecologista”en la cual problema se focaliza en el manejo
parcelado, fragmentado de los ecosistemas y el hecho de que las represas atacan
el medio ambiente, cambiando la forma de fluir del río. En consecuencia, es la
intervención del hombre sobre la cuenca lo que está atacando al propio hombre,
volviéndose en su contra. La deforestación aguas arriba (no importa si es en
Brasil, en Paraguay o en Argentina) también puede ser considerada el origen de
la catástrofe; o el tipo de agricultura que se realice aguas arriba, y la necesaria
sistematización del agua en los predios, como por ejemplo está pasando en el
Gran Pantanal. Es decir, el problema de las inundaciones catastróficas se centra
en la cuestión ecológica.
Los ejes centrales de este breve repaso de la discusión sobre las inundaciones en
la Argentina, pueden ser aplicados a otras situaciones catastróficas, identificando
así una forma de gestionar una de las problemáticas ambientales más
importantes de la actualidad:

- El problema aparece por un orden natural dado,

- el tratamiento es coyuntural y sensacionalista,
- además son los militares los que pueden ir a solucionar el problema en
terreno;
- el inundado o el afectado es un objeto que debe ser movido en el territorio
como una piedra, una casa, un coche, que no tiene nada para decir.
- La obra dura es la única solución que se propone, obra que después,
finalmente, no se concreta pero que en el imaginario de la gente aparece
como única.
- El financiamiento es en cascada, los recursos no llegan al objetivo que
realmente se desea llegar, al problema que se desea solucionar.
- Hay una fragmentación social de los grupos involucrados en la catástrofe;
- las respuestas son espontáneas y aparecen de forma desordenada.
- Se da lugar a actitudes especulativas;
- la gente va generando resistencia a las órdenes de la autoridad y
- las explicaciones que se dan son monocausales.
En quince años se han producido tres inundaciones catastróficas en el área más

desarrollada de la República Argentina y no habido una modificación sustancial en
las consecuencias de una a otra. ¿Cómo es posible explicarlo?
Un punto de partida para comprender esta cuestión es considerar que la

catástrofe es “catástrofe” en tanto hay un grupo social afectado y que ese grupo
social afectado no es igual de otros grupos sociales afectados, con lo cual la
respuesta para cada uno de ellos debe ser igualmente diferente.
Otro punto de partida es abordar el análisis de las catástrofes locales con un

marco conceptual que funcione como lente, es decir, como forma de ver e
interpretar esas catástrofes más allá de lo aparente. Lo que permite pensar el
problema de otra manera y, en consecuencia, encontrar nuevas soluciones que
no habían aparecido antes.
2. Una propuesta para el análisis del riesgo
La teoría social del riesgo tiene como eje central el concepto de riesgo, de
riesgo social. Hay riesgo cuando podemos cuantificar, cuando podemos colocar
un número. Cuando yo no puedo colocar un número, cuando yo no puedo
establecer una probabilidad respecto a qué va a ocurrir -aunque sólo sea una
probabilidad, aunque sea una estadística de la cuestión- ya no se tiene riesgo
sino incertidumbre. Es decir, no tengo probabilidades de predecir o de prever
qué va a acontecer.
El riesgo también puede ser definido como un resultado imprevisto que sucede
como consecuencia de nuestras propias actividades o decisiones, en lugar de
serlo por obra divina, la fortuna o la fatalidad. El riesgo es un rasgo de la
modernidad. La modernidad implica que soy consiente de mis propios actos y que
puedo modificarlos, soy yo el que toma una decisión. Cuando se sube a un
ascensor o a un avión, no se piensa todo el tiempo que se puede caer, pero se
sabe que hay alguna probabilidad de que se caiga, probabilidad que se asume al

subir a ese aparato y confiar en él, en función del apuro por llegar a un lugar o de
la pereza para usar las escaleras. Esta postura desplaza el interés o el foco de
interés de lo que sería una situación fatal (que incluso en la Edad Media era
pensada como una cuestión divina) hacia la responsabilidad propia, hacia la
reflexión que puedo tener respecto a lo que acontece al alrededor y a las
decisiones que se pueden tomar respecto a eso. Ahora bien ¿qué pasa si no se
puede poner un número, si no se puede establecer una probabilidad? Ya no se
puede decidir con certeza sobre lo que está aconteciendo.
Incorporar este punto de vista permite pensar que para afrontar catástrofes de
estas características tengo que incluir en el análisis por lo menos cuatro
perspectivas, cuatro factores, cuatro aspectos. Ello nos lleva a rescatar la
diversidad de situaciones y darle orden a la complejidad. Estos factores se
sintetizan en cuatro palabras clave: peligrosidad, exposición, vulnerabilidad,
incertidumbre (Cuadro 3).
Cuadro 3 - CATASTROFES NATURALES y TEORIA SOCIAL DEL RIESGO
FACTORES/
PERSPECTIVAS CONOCIMIENTO NECESARIO
PELIGROSIDAD Aspectos físico - naturales del evento o proceso

Potencialidad natural desencadenante.
EXPOSICIÓN Aspectos territoriales y poblacionales (número de

Impacto material personas, bienes, su distribución).
VULNERABILIDAD Aspectos socioeconómicos comprobables del estado

Estructuras sociales antecedente de los grupos sociales involucrados.
INCERTIDUMBRE Aspectos políticos y de percepción de los grupos

Percepción, decisiones sociales involucrados. Valores e intereses en juego.
La peligrosidad habla de la potencial amenaza de cualquier fenómeno físico-

natural. Los fenómenos físico-naturales no son ni buenos ni malos, existen, se
producen. Una erupción volcánica, si no hay ninguna persona afectada, es
solamente un objeto de interés de la ciencia, sólo adquieren un carácter
catastrófico cuando afectan a determinada población. Pero yo tengo que saber
cómo funciona ese fenómeno. Cuanto más sepa, más voy a poder actuar con
relación a ello. Cada fenómeno natural tiene su dinámica; el conocimiento me da
más herramientas para enfrentarlo, para saber cómo actuar. Nunca voy a tener
toda la información necesaria, pero cuanto más sepa, mejor.
La exposición se refiere a las construcciones materiales y a la distribución de la

población en el territorio, es la cristalización en el territorio de las acciones
humanas. Los conocimientos necesarios se refieren a aspectos territoriales y
poblacionales: hay que saber el número de personas expuesta, dónde están
ubicadas, si están concentradas o no, dónde está la infraestructura, cuál es la

localización de los centros para poder atender a la gente cuando es impactada

por la inundación, dónde puedo instalar los centros de evacuados. Es decir: hay
un peligro y hay una exposición; el peligro es la potencialidad, la exposición es lo
que materialmente está frente a esa potencialidad; entonces, yo también necesito
conocer la configuración territorial para buscar respuestas.
La vulnerabilidad está referida a las estructuras socio-económicas; la

vulnerabilidad es un rasgo constitutivo de la sociedad, nosotros hablamos de la
vulnerabilidad para caracterizar esta situación social antecedente al evento
catastrófico, la situación de la gente en la "normalidad", que es lo que les da -de
alguna manera- los elementos para enfrentar la adversidad. La adversidad es
poner a prueba un grupo social, las herramientas que tenga para enfrentarla
depende de la situación socio-estructural previa, de su historia en el lugar.
Entonces yo tengo que conocer los aspectos socio-económicos comprobables del
estado antecedente de los grupos sociales involucrados.
La incertidumbre está colocada en el ámbito de la toma de decisiones. Cuando yo

no sé, cuando no tengo un número, cuando no puedo decir qué va a pasar y
tengo que resolver la cuestión de todos modos, no puedo esperar a tener esa
información dentro de diez años cuando las estadísticas estén completas, tengo
que atender a la gente hoy. Entonces la incertidumbre está colocada a nivel de
percepción de los grupos y en la toma de decisiones políticas. Yo necesito
conocer aspectos políticos y de percepción de los grupos sociales involucrados,
porque hay valores e intereses en juego. Cuando no se sabe qué hace
usualmente aparece una actitud, la de negar que no se sabe qué hacer, se niega
la incertidumbre.
La incertidumbre es manejada cuando se reconoce que existe y se la incorpora

como un elemento más del análisis, cuando se reconoce que no sé sabe qué
hacer. Estos elementos -peligrosidad, vulnerabilidad, exposición- constituyen el
riesgo, caracterizan el riesgo, se puede poner un número para cada uno de ellos,
hay números para poner. En cambio, en la incertidumbre, no hay números para
poner, y entonces aquí se debe poner un método de trabajo, una forma de
resolver esto políticamente.
Cada uno de los cuatro factores tiene sus propias características; cada factor
debe ser analizado y puede darnos distinta información necesaria respecto a la
situación catastrófica.
La peligrosidad habla de la causalidad de los procesos físicos naturales. Esta es

una perspectiva predominante en los análisis de catástrofes. Los científicos
naturales, los ingenieros que trabajan con aplicaciones concretas de las ciencias
naturales son los que llevan la voz cantante, cuando desde el punto de vista
técnico se consulta sobre este tema. Los eventos y procesos incluidos son
terremotos, huracanes, tsunamis, inundaciones, sequías, deslizamiento de
laderas, erupciones volcánicas, incendios, plagas. ¿Qué variables nos pueden dar
información pertinente para esta cuestión? Bueno, yo necesito conocer la
magnitud física del evento, qué duración tiene en el tiempo, qué extensión en el
territorio, si es disperso o es concentrado, con qué frecuencia yo puedo esperarlo,
qué recurrencia del evento puede haber, qué número, qué probabilidad de

recurrencia hay, con qué velocidad se instala en el territorio, es decir, si es rápido,

si es lento, si me da tiempo a reaccionar o no. Cada fenómeno de esos tiene un
patrón diferente, que necesito conocer lo mejor posible.
Entonces, la exposición apunta a saber la causalidad de los constructos sociales,

es decir, qué es lo que ha cristalizado la sociedad en el territorio, la acumulación
material de la sociedad en el territorio. Las configuraciones y procesos incluidos
apuntan a un uso del suelo determinado. Es necesario conocer el uso del suelo, la
modificación de ese uso del suelo sobre los procesos naturales, la intervención en
cuanto escurrimiento, topografía, cobertura vegetal, etc. Para poder actuar sobre
el desastre los aspectos de las configuraciones desastrosas tienen que ver con
cómo está ubicada la infraestructura, dónde está, cuál es la producción
agropecuaria, la cobertura vegetal si es natural o implantada, si hay forestaciones
o no, dónde están las industrias, dónde están los asentamientos humanos, qué
medida de asentamiento, si son chicos, son grandes, dónde están los servicios
públicos. Esta enumeración no pretende ser exhaustiva, solo ejemplificadora.
Los dos anteriores elementos generalmente están presentes en la intervención

frente a catástrofes, es decir, la peligrosidad -caracterizada por los científicos
naturales- y la exposición -que sería los planes de acción en el territorio-,
generalmente son temas muy considerados. En cambio la vulnerabilidad no se
encuentra usualmente en las propuestas de abordaje (por lo menos en la
Argentina, hasta ahora, es poco usual que se trabaje el tema de la vulnerabilidad).
Ella tiene que ver con las estructuras económicas antecedentes. Los eventos,
procesos y relaciones incluidos son: las estructuras sociales, económicas y
políticas de la sociedad afectada, y las relaciones inter escala que se establecen
entre estas estructuras. Las características a considerar son: qué base productiva
tiene esa sociedad; cómo es la tenencia de la tierra; qué capital ha acumulado o
no; qué desarrollo tiene el capital financiero; qué tipo de capital financiero es, si es
privado, si es estatal; los procesos demográficos de la población, si es una
población joven, si es una población envejecida; las relaciones del trabajo y del
consumo; la distribución de la renta; qué tecnología está siendo utilizada, que
tecnología se ofrece en el lugar, cuál está disponible; cuál es el marco normativo y
las instituciones que están organizando su aplicación, cuáles son las reglas de
juego que esa sociedad está reconociendo y si funcionan o no, que
reglamentaciones se deben seguir, cuáles son las instituciones públicas, el
organigrama, las misiones y funciones.
Aquí tengo una caracterización bastante completa de cómo es la sociedad; cada

uno de estos aspectos tiene por detrás múltiples informaciones. Por eso la
vulnerabilidad es un elemento que escapa a la posibilidad de ser abordado
solamente por la Defensa Civil, por ejemplo. La Defensa Civil no es un organismo
que pueda dar cuenta de esto, la defensa civil tiene que tomar en cuenta esto,
pero la definición de la vulnerabilidad debe ser analizada y definida por otras
instituciones.
Cuando hablamos de incertidumbre, en cambio, estamos hablando de la visión de

la sociedad y cómo toma decisiones respecto a los problemas que afronta. Los
eventos y los aspectos incluidos están vinculados a la heterogeneidad social; el
estado, a distintos niveles; las organizaciones no gubernamentales, tradicionales

y nuevas; la sociedad civil en su conjunto, cuál es la dinámica que adquiere, la

tradición que tiene; los organismos internacionales que están incidiendo o no en la
toma de políticas, hasta qué punto inciden o no en la toma de políticas internas;
los medios de comunicación; las representaciones corporativas, sindicatos,
militares, empresarios, partidos políticos.
Además de la caracterización y la identificación de los actores, también interesan

las relaciones sociales que se establecen entre ellos, los intereses, los conflictos,
las acciones que se van llevando a cabo. Las variables respecto a los desastres
incluyen la identificación de sujetos involucrados; la definición de tipologías; el
análisis de lógicas y estrategias que ellos manejan; sus percepciones; su
lenguaje; las forma de vida cotidiana de la gente, de los distintos grupos; qué
propuestas políticas hay en danza y con qué capacidad de concreción; cómo
funciona el oficialismo, cómo funciona la oposición; cómo es la toma de
decisiones y, en fin, cómo está constituido el poder. Toda esta información que
puede estar, de alguna manera, caracterizando la cuestión de la incertidumbre, es
básicamente cualitativa; cómo, quiénes y en qué ámbitos se maneja la
incertidumbre.
¿Qué pasa si predomina solamente una de estas cuatro visiones o de estas

cuatro perspectivas? Si predomina la peligrosidad, se tiende a naturalizar a todo
lo relativo a la catástrofe, incluso la sociedad que ha sido afectada. Las
explicaciones y respuestas provienen de las ciencias naturales, el resultado es
una posición fatalista de resignación inmovilizadora -estamos hablando en
extremo, ¿no es cierto?-. Si predomina la exposición, entonces el problema es
explicado por la falta de obras duras y las soluciones propuestas son de índole
tecnocrática, viene de la mano de negocios ingenieriles,. ¿Qué pasa si predomina
la vulnerabilidad? El análisis podrá ser correcto, pero faltan propuestas
conducentes para resolver la situación catastrófica. En extremo, puede caerse en
la denuncia estéril. Finalmente, si predomina la incertidumbre, la cuestión será
tratada de manera oportunista, en medio del desconcierto y el descreimiento de
los afectados en las instituciones. En extremo dará lugar a situaciones caóticas y
acciones desesperadas como respuesta.
Estas cuatro visiones parciales coexisten todo el tiempo, al mismo momento, pero
cada una está encarnada en actores sociales diferentes. Cualquier tipo de
abordaje que piense en las situaciones catastróficas, debe incluir a las cuatro, y
trabajar con estos elementos que van a adquirir una configuración diferente para
cada momento del ciclo de la catástrofe: el antes, el durante y el después.
Para caracterizar la peligrosidad necesito conocimiento de las ciencias naturales;

en cambio para la vulnerabilidad, los que nos dan información, los que están en
condiciones de caracterizar esto, pudiendo dar respuesta, aunque sea parcial, son
las ciencias sociales. En el caso de la exposición, yo necesito conocimiento tanto
de las ciencias naturales como de las ciencias sociales, porque esto es una
construcción, una mezcla, es una concreción en el territorio de relaciones
históricas. Incluso, ya no puedo separar la "naturaleza" de la "sociedad", esto
tiene una historia, esto está socialmente, históricamente construido. Esta es una
zona de interfase, de interrelación. El riesgo está configurado por estos tres
elementos (P, V, E). Pero me aparece la incertidumbre (I), que está colocada a

nivel de la gestión política. La incertidumbre crece a expensas del

desconocimiento que existe en cada uno de estos otros tres factores, la
incertidumbre está abonada por cada uno de estos otros elementos del riesgo,
son la parte que no se conoce de cada uno de ellos, mayor o menor.
¿Cómo abordar la incertidumbre? Aquí se dirimen las cuestiones de las relaciones

sociales mismas, es el campo de las relaciones sociales mismas. En la exposición
tengo su materialidad, en la incertidumbre tengo la no materialidad de las
relaciones sociales, la distribución del poder, y su campo es la política. Según
cómo se maneje esta cuestión va a existir la posibilidad o no de disminuir la
incertidumbre, de incorporar estos elementos y cambiar las configuraciones de la
peligrosidad, de la exposición y de la vulnerabilidad, en un segundo momento y en
un tercer momento en donde esa exposición, esa peligrosidad y esa
vulnerabilidad disminuyan. Ellas no van a ser anuladas totalmente, pero sí pueden
disminuir.
¿Cuándo emerge una situación de ciencia posnormal? Porque fíjense en una

cosa, en este esquema (ver gráfico 1) tengo repetido dos veces el gráfico que
Silvio mostró ayer sobre la construcción de ciencia posnormal. Yo pienso que aquí
tengo el gráfico de Silvio desdoblado, y que uno y otro, desde las ciencias
naturales y desde las ciencias sociales, tienen su intersección justamente en lo
que hace a la Ciencia Posnormal. Cada grupo de ciencias tiene su aporte; yo
necesito de las ciencias, no las puedo negar, necesito los resultados, pero tengo
que ver cómo uso esos resultados; y el uso de esos resultados está en la
interfase de la exposición y de la incertidumbre, en las relaciones sociales y su
expresión material. Entonces, la construcción de esta ciencia posnormal ¿cuándo
aparece?. Cuando hay una situación de incertidumbre tan alta, que los políticos
dicen: "yo no sé qué hacer", y los científicos tienen que decir: "yo no sé cómo
explicar"; y se convoca a la población involucrada para la toma de decisiones.

Gráfico 1 - Componentes del riesgo y Ciencia Pos Normal
CA CP CPN
P
P E
E
CP CP
II V
V
CPN CP CA
Referencias:
PP Peligrosidad
EE Exposición
VV Vulnerabilidad
II Incertidumbre
CA Ciencia básica/ ciencia aplicada

CP Consultoría profesional
CPN Ciencia Posnormal

Ahora, eso tiene dos caras. Esa convocatoria puede ser para que la gente asuma
las responsabilidades y los riesgos, es decir, lo que se le transfiere a la gente no
son soluciones sino problemas, que se hagan cargo de ellos mismos de sus
problemas; esto es básico en el modelo neoliberal vigente. Pero también puede
ser un momento genuino donde aparece una situación de interrelaciones y de
complementariedad. Probablemente, después de la situación catastrófica, es lo
más usual, esa situación, esa configuración de ciencia posnormal, vuelva a des-
configurarse, pero estos procesos de participación vienen instalándose cada vez
más, y por más tiempo, porque el poder de los actores sociales está mostrando
que es la única manera de manejar la realidad, sino sería el caos. Es la única
manera de construir estrategias consensuadas, negociadas, aceptables por la
mayoría.
3. Ciencia posnormal y planificación participativa.
Para tal fin, vengo trabajando desde 1983 con una metodología de planificación
participativa. Esta metodología está compuesta básicamente de dos
herramientas. Si ustedes quieren, a la tarde puedo a profundizar en ella, ahora no
voy a hacerlo por falta de tiempo, pero sí anticipar que se trabaja con una
Secuencia Lógica de Tratamiento de Caso y un Ciclo Metodológico compuesto de
tres etapas. En cada etapa del Ciclo, la Secuencia Lógica es aplicada de una
manera distinta.
Ayer le contaba a Marcelo que, en este Ciclo Metodológico, lo más importante

para nosotros cada vez más es la etapa de Preparación. Ella implica sensibilizar a
la gente, montar el escenario, es un trabajo de hormiga, porque al principio nadie
quiere estar. Siempre hay un pequeño grupo promotor interesado que inicia las
acciones, pero al principio generalmente nadie quiere estar porque todo el mundo
está en sus propios problemas, y no le ven la utilidad. Sin embargo, a medida que
el escenario se va construyendo, todos comienzan a ven que será un lugar donde
se van a tomar decisiones, y entonces empieza a generarse interés en participar.
Finalmente al concluir la etapa de Preparación, cuando estamos llegando a la
etapa de Implementación Estratégica, tenemos que rechazar solicitudes de
mucha gente.
Esto -el escenario construido- se transforma en una mesa de negociación, que a

su vez, por los cambios que tenemos permanentemente en nuestros países,
también deberá cambiar. Las reglas de juego que nos condicionan están
configurándose y reconfigurándose todo el tiempo; nuestras reglamentaciones, las
cosas que podemos hacer o no, hacia dónde van los fondos... Todo el tiempo
tenemos cambios en las reglas de juego. Entonces tiene que haber momentos de
Reformulación y Ajuste (tercer etapa del Ciclo), cada cierto tiempo, para ver si las
estrategias funcionaron, para ver qué cambió con el modelo problemático y
proponer nuevas estrategias.
Vuelvo a decir: esta propuesta no es original. Lo que sí es importante es que se

trata de ir incorporando a todos los actores sociales involucrados, se trata de
sistematizar y construir una visión de la realidad en conjunto, un mapa de la
realidad en conjunto y así intentar un manejo colectivo de la complejidad. Y esto

fue lo que buscaron los profesionales que trabaja en Argentina con "Comunidades
seguras". Yo no he trabajado directamente con este proyecto, pero estoy en
contacto con la gente que lo hace. Es un grupo de médicos que llegó hasta la
FLACSO en 1993, buscando un método que les permitiera concretar esta idea de
"comunidad segura".
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Riesgo, vulnerabilidad e incertidumbre. Desastres por inundaciones en Argentina.

RIESGO, VULNERABILIDAD E INCERTIDUMBRE. DESASTRES POR

por Claudia E. Natenzon2

1. Caso de estudio: las inundaciones catastróficas en Argentina

En los últimos quince años se han producido en Argentina inundaciones de tipo

Cuadro 1 - ARGENTINA: INUNDACIONES CATASTRÓFICAS

1982-83ª 1992b 1998c

En estos debates se considera que los eventos catastróficos provienen de un

decisiones sociales. Este tipo de explicación es la que sustenta afirmaciones de

Cuadro 2 - TRATAMIENTO DE LAS INUNDACIONES CATASTROFICAS

2. Las instituciones gubernamentales realizan un tratamiento coyuntural de la problemática, en la

3. Los medios de comunicación realizan un tratamiento sensacionalista. La incidencia de cada

4. El inundado es un "objeto" asistencial del voluntarioso, la caridad y el paternalismo. Se alaba

5. El rescate adquiere un tratamiento militarizado. Las ciudades son campos de maniobras. Se

6. La obra dura, la obra de ingeniería, es la panacea universal, considerada la solución definitiva.

7. El financiamiento en cascada, con filtraciones. Se instala una "industria" de la catástrofe. Hay

8. La respuesta de la sociedad civil es fragmentada, espontánea, desordenada. Algunos

9. Las explicaciones de la catástrofe son monocausales:

En segundo lugar los decisores públicos consideran a las inundaciones

C.E.Natenzon - Versión 20/8/2000 2

La televisión, en cambio, tiene en general un perfil mucho más sensacionalista, es

Dentro del los distintos grupos de inundados se identifica al inundado frecuente.

C.E.Natenzon - Versión 20/8/2000 3

Cuando está desencadenada la emergencia, el rescate se militariza. Son las

La solución planteada para todos estos problemas es siempre la obra dura, la

El financiamiento de la reconstrucción se produce “en cascada”. Frente a la

La solicitud de fondos se va incrementando a medida que va pasando por los

C.E.Natenzon - Versión 20/8/2000 4

manos de las organizaciones no gubernamentales, en la Cruz Roja y en Cáritas,

Algunos actores mantienen actitudes en beneficio propio, hay una industria de la

La población afectada ha ido generando actitudes de resistencia, tales como

Así como encontramos similitudes, podemos encontrar diferencias entre los

En el caso de la inundación de 1992, el rol activo estuvo colocado en grupos

C.E.Natenzon - Versión 20/8/2000 5

Las explicaciones que aparecen respecto a la aparición de inundaciones

Una explicación bastante difundida se produce como expresión, como brote de

C.E.Natenzon - Versión 20/8/2000 6

- El problema aparece por un orden natural dado,

En quince años se han producido tres inundaciones catastróficas en el área más

Un punto de partida para comprender esta cuestión es considerar que la

Otro punto de partida es abordar el análisis de las catástrofes locales con un

2. Una propuesta para el análisis del riesgo

C.E.Natenzon - Versión 20/8/2000 7

Cuadro 3 - CATASTROFES NATURALES y TEORIA SOCIAL DEL RIESGO

PELIGROSIDAD Aspectos físico - naturales del evento o proceso

EXPOSICIÓN Aspectos territoriales y poblacionales (número de

VULNERABILIDAD Aspectos socioeconómicos comprobables del estado

INCERTIDUMBRE Aspectos políticos y de percepción de los grupos

La peligrosidad habla de la potencial amenaza de cualquier fenómeno físico-

La exposición se refiere a las construcciones materiales y a la distribución de la

C.E.Natenzon - Versión 20/8/2000 8

localización de los centros para poder atender a la gente cuando es impactada

La vulnerabilidad está referida a las estructuras socio-económicas; la

La incertidumbre está colocada en el ámbito de la toma de decisiones. Cuando yo

La incertidumbre es manejada cuando se reconoce que existe y se la incorpora

La peligrosidad habla de la causalidad de los procesos físicos naturales. Esta es

C.E.Natenzon - Versión 20/8/2000 9

recurrencia hay, con qué velocidad se instala en el territorio, es decir, si es rápido,

Entonces, la exposición apunta a saber la causalidad de los constructos sociales,

Los dos anteriores elementos generalmente están presentes en la intervención

Aquí tengo una caracterización bastante completa de cómo es la sociedad; cada

Cuando hablamos de incertidumbre, en cambio, estamos hablando de la visión de

C.E.Natenzon - Versión 20/8/2000 10