Coordinacion y Suboordinacion de Organos Del Estado

Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas
DEDICADO A:
A nuestros compañeros de la Facultad de

Ciencias Jurídicas y Políticas – UNAP,
quienes día a día se esfuerzan para ser
profesionales competentes.
A la Dra. Diana Dueñas Roque, quién es

fuente principal para la elaboración de esta
monografía.
Teoría del Estado. Página 1

ÍNDICE
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................ 3
CAPÍTULO I................................................................................................................................. 4
LA JURIDICIDAD DE LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO ............................................................. 4
1.1. ANTECEDENTES ........................................................................................................ 4
1.2. CONCEPCIÓN DE JURIDICIDAD ............................................................................. 5
1.3. LA JURIDICIDAD DE LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO ............................................. 7
1.4. NULIDAD E INDEMNIZACIÓN ................................................................................ 8
CAPÍTULO II ......................................................................................................................... 10
2.1 CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO ................................................ 10
2.2 CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS INMEDIATOS DEL ESTADO ...................... 11
2.3 CARACTERÍSTICAS DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO. ......................................... 12
2.4 RELACIONES ENTRE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO .............................................. 12
2.5 LOS ÓRGANOS MEDIATOS DEL ESTADO ................................................................ 14
2.6 CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS MEDIATOS .................................................... 14
2.7 SITUACIÓN JURÍDICA DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO ..................................... 15
2.8 LIMITES DE LA ACTIVIDAD DE LOS ORGANOS DEL ESTADO ........................... 17
2.9 LA JERARQUÍA .............................................................................................................. 18
2.10 EL DEBER DE OBEDIENCIA Y SUS LÍMITES ......................................................... 19
CAPÍTULO III ............................................................................................................................ 22
EL ÓRGANO SUPREMO: EL JEFE DE ESTADO .................................................................. 22
3.1. NOCIONES GENERALES DEL ÓRGANO SUPREMO .............................................. 22
3.2. JEFE DE GOBIERNO .................................................................................................... 32
CAPÍTULO IV ............................................................................................................................ 36
LOS ÓRGANOS REPRESENTATIVOS ................................................................................... 36
4.1. NOCIONES GENERALES DE LOS ÓRGANOS REPRESENTATIVOS .................... 37
CONCLUSIONES ...................................................................................................................... 40
BIBLIOGRAFÍA......................................................................................................................... 41

INTRODUCCIÓN
Para la función del órgano, es necesario crear en todos sus grados la adecuada función de
estos, para el cumplimiento que la norma de grado superior, señale a los de grado inferior.
Lo que permite que se ejecute el orden estatal. Por lo que en la actualidad, el Estado
moderno está dividido por varios órganos, lo que llama a la existencia del control de estas
en sus competencias.
Para dar cumplimiento a las normas dadas por el órgano competente, es necesario contar
con un sistema de regulación eficiente y óptimo, es ahí, que hablamos de la Juridicidad
de la función del Órgano, así también, mencionemos que la Subordinación y
coordinación de los Órganos, permite el cumplimiento de las diferentes responsabilidades
que se tienen, complementándose unas a otras. Rescatando que el jefe del Estado, no se
somete a subordinación, sino que ejerce el máximo poder dentro de su competencia y por
el contenido de esta, por lo que se hace necesario que exista un examen de la juridicidad,
facultado para analizar la norma que ha de ejecutar.
Por lo que, este trabajo, está dividido por capítulos: Capitulo I, hablaremos de la
juridicidad de la función del órgano, como un principio lógico-jurídico, encargado de
examinar la norma en su contenido y ejecución, para dar el sentido exacto del sistema del
Estado de supraordinación. Capítulo II, hablaremos de la subordinación y coordinación
de los órganos, el primero referido a la relación del que establece la norma y el obligado
a ejecutarla, el segundo, a que cabe determinarla negativamente al no existir la
subordinación; Capítulo III, referido al órgano supremo, es decir el jefe de Estado con
supremacía en sus competencias; Capítulo IV, hablaremos de los órganos representativos,
referido a aquellos órganos que no necesariamente representan directamente al Estado,
sino como representantes de otro órgano, es decir, órgano secundario.

CAPÍTULO I
LA JURIDICIDAD DE LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO
1.1. ANTECEDENTES
Durante la historia se conocen casos en las cuales, la Juridicidad resalta, por ejemplo: la
historia verdadera de la conquista de la Nueva España, por lo que Arvizu, Vázquez y
Bello (2003), resaltan: “La relación de méritos y servicios encaminada a lograr el
reconocimiento y las recompensas, conforme a un orden jurídico medieval que se venía
abajo y cambiaba frente a la afirmación de la autoridad real”(p.38). Otro claro ejemplo,
es la destrucción de las indias, donde se resalta los alegatos jurídicos en contra del domino
español donde se establece el derecho natural, el eclesiástico y el divino, entre otras. Es
por esta razón y otras que, decimos que el proceso histórico, da mención a la necesidad
de la Juridicidad, para dar cuenta del orden y de los órdenes en conflicto.
Actualmente la forma de vida de los seres humanos ha cambiado, influenciado por

diversos factores, determinando comportamientos de las personas. Por lo que, no
debemos olvidar que estos cambios atraen dos grandes hechos relacionados con el
derecho, uno referido a la concepción del derecho en función de la consideración del
hombre en su dignidad, en sus derechos inherentes, connaturales que posee antes que el
Estado y antes que el derecho, básicamente basado en el rol instrumental de servicialidad
hacia la persona donde los derechos fundamentales deben reconocerse, ampararse e
incentivarse; el otro, referido a las funcione necesarias del Estado en cuanto a regulador,
controlador y sancionador que derivan de los deberes de cada persona respecto de los
demás frente a la comunidad y el ordenamiento del ejercicio de los derechos de las
personas en sociedad. (Reyes, 1998:85).
Es así, que el uso del término de “juridicidad”, es integrado y utilizado en las diferentes
constituciones políticas, establecidas por: las leyes, tratados internacionales, ordenanzas,
reglamento, decretos y resoluciones. “Basado en El Estado De Derecho, donde la
sumisión de derecho no solo es a la Ley, sino al derecho que comprende diferentes
órdenes jurídicos, involucrando la supremacía normativa y especialmente constitucional,

y todavía los principios generales del Derecho, lo que además armoniza con la concepción
del Estado Constitucional y Social de Derecho" (Reyes, 1998:85).
Entonces el carácter jurídico del proceso de nuestra sociedad, se niega y debate por las
autoridades, conforme a aquello que se trata de hacer valer o desautorizar.
1.2. CONCEPCIÓN DE JURIDICIDAD
Conviene partir de una definición de nos deje ver con toda claridad cuál es la diferencia
entre principio de juridicidad y de legalidad.
Arvizu, et al, (2017) citan a Austin John (La Utilidad del estudio de la jurisprudencia,
Fontamara, México, 2011) en su artículo de investigación Principio de Legalidad vs.
Principio de Juridicidad: Evolución Constitucional en México quien menciona que: el
principio de la juridicidad, también conocido como de legalidad objetiva se refiere de
manera contundente a la aplicación razonada y jerárquica de los grandes principios
jurídicos como la justicia y la equidad, los cuales no solo los podemos encontrar en el
ámbito constitucional, sino que nos llevan hacia un ámbito supraconstitucional,
circunstancia que orilla ineludiblemente a hablar del control de convencionalidad,
término acuñado por Sergio García Ramírez, y referido específicamente a la congruencia
que debe existir entre las normas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
y leyes, actos y resoluciones de un país miembro.
La idea de lo supraconstitucional es quizá, como ya se anunció, el elemento clave para

establecer una clara distinción entre legalidad y juridicidad, aunque más que distinción,
parecería el resultado de un proceso evolutivo. Una de las grandes necesidades del
hombre es el conocimiento, y el conocimiento del Derecho no es la excepción, y es
entonces que frente una necesidad ineludible de entender esta ciencia, que a veces luce
hasta caótica, aparece un elemento que nos da luz y dirección en este cometido y el
encontrar un propósito, el cual se dirige hacia un estudio y comprensión de la juridicidad
dogmática, entendida esta como la superación de la legalidad. Atendiendo a lo anterior,
podemos decir que la juridicidad (o principio de juridicidad) puede ser entendida como
la adecuación del principio de legalidad a la estructura compleja y sistemática actual de
la Ley, misma que ya no se identifica solamente con las reglas, sino también con

principios y valores no positivizados necesariamente, de manera que la estructura

normativa va más allá de lo que tradicionalmente se conocía bajo la mirada del
positivismo (kelseniano), circunstancia que nos lleva a pensar en el derecho como un todo
sistémico; Lo que de forma clara rebasa por mucho la idea primigenia de legalidad, sin
que ello signifique que la destruye, por el contrario, parte de ella y la potencializa respecto
de los efectos que debe alcanzar, pues la legalidad puede ser identificada como un sistema
cerrado y la juridicidad es predominantemente abierto.
Por su parte, Agustín Gordillo (2008) refiere que es frecuente que las autoridades
confundan el principio de legalidad subjetiva “con el apego ciego a la irrazonabilidad de
la norma reglamentaria como supuesto cumplimiento de la ley”(p. 283).
La ley escrita, considerándola en una dimensión infra constitucional o incluso

constitucional no puede ni debe ignorar un orden axiológico supra positivo y por tanto
supraconstitucional, rompiéndose con ello la idea positivista de la grundnorm o norma
fundante. Esta idea de un orden legal supra positivo tiene una vinculación directa con la
dignidad humana, considerada ésta como un derecho fundamental, ya que la noción de
normatividad supra positiva tiende a proteger los derechos fundamentales.
El principio de juridicidad ha sido definido por la doctrina como la sujeción integral a

derecho, de los órganos del Estado, lo que garantiza una efectiva limitación del ejercicio
del poder público y la existencia de un Estado de Derecho. Así también, implica el
sometimiento de la Administración al cumplimiento de las atribuciones y competencias
que por ley se le establecen; es decir, todos los entes que conforman la administración se
encuentra vinculados por el principio de legalidad en tanto que toda actuación de estos ha
de presentarse necesariamente como el ejercicio de un poder atribuido previamente por
la ley, la que le construye y limita.
El principio de juridicidad no hace referencia sólo a la legalidad ordinaria, sino que se

extiende al sistema normativo como unidad, es decir, la legalidad supone respeto al orden
jurídico en su totalidad, lo que comprende a la Constitución.

1.3. LA JURIDICIDAD DE LA FUNCIÓN DEL ÓRGANO
“El principio de juridicidad refiere a un elemento primordial que permite, el

reconocimiento de los derechos inherentes a la persona, como; la protección y el incentivo
de los mismos; así también, permite la determinación y regulación de los deberes de las
personas”(Reyes, 1998:86), lo que permite la regulación del cumplimiento de los
derechos por parte del órgano encargado, cuya jurisdicción es eminente. Para esto,
necesitamos mencionar a la Constitución Política del Perú, art, 1 “La defensa de la
persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del
Estado”, donde se reconoce que los derechos fundamentales de la persona son anteriores
al Estado y al orden Jurídico.
La regulación del ejercicio de los derechos fundamentales como de los deberes de las
personas por el principio de juridicidad, permite dos acercamientos: la primera,
relacionada en la determinación y en la regulación de los deberes de los miembros de una
comunidad nacional, esto debido a la importancia que se toma en las constituciones
políticas de cada país, dignificando y exaltando a la persona humana, con reconocer y
amparar la dignidad, la libertad y otros derechos inherentes a los seres humanos en su
amplio bienestar correlacionado con los deberes que se deben cumplir en plena sociedad.
Para esto mencionemos la Constitución Política del Perú de 1993, el Art. 2, inciso 2 “A
la igualdad ante la Ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo,
idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”, que defiende
estos derechos fundamentales de toda persona, así como su reconocimiento ante la ley.
La segunda, está relacionada con el rol regulador del estado, sin negar que toda sociedad
necesite una soberanía que regule el orden para la convivencia, considerando que el
Estado forma parte del Estado de Derecho así como la juridicidad misma, para el logro
de los fines establecidos organizadamente en colaboración con los miembros de la
comunidad. Sin lugar a dudas es este acercamiento, trae consigo el mando y obediencia
referida a la finalidad a través de las órganos jurídicos (Constituciones, leyes, tratados,
reglamentos, ordenanzas, decretos, entre otros), resumiendo señala Reyes (2008), “el
segundo acercamiento hace posible que el Estado para ordenar la vida en sociedad, se
encuentra en el imperativo de regulador por intermedio de los instrumentos jurídicos a
que se ha hecho mención y en ejercicio de la soberanía” (p.86).

Entonces, mencionemos que el uso de la juridicidad es el elemento que permite la

protección de las personas frente a los excesos y a la arbitrariedad de la autoridad. Lo que
toma importancia en la vida social, porque es el elemento que contribuye esencialmente
en reconocer y hacer valedera, real y ordenadamente, los derechos fundamentales de las
personas y su ejercicio, sin dejar de lados los deberes, que sirven también de contención
a los posibles abusos del poder.
Reyes (2008) señala: “la eficacia de este principio, se basa en el logro verdadero y real,
dada en la aplicación por los gobernantes y gobernados de los órdenes jurídicos y
principios que involucran el elemento de juridicidad” (p.87). Este principio es necesario
conjugar con otros dos principios connaturales a aquel, que le son inseparables y
complementarios: el sistema nacional de control (se requiere detectar y establecer las
transgresiones al principio de juridicidad) y el sistema íntegro de responsabilidad
(sancionar a los infractores).
1.4. NULIDAD E INDEMNIZACIÓN
Kensel (1992) menciona: “La existencia de problemas en las garantías que brinda,
derivando dos aspectos: la nulidad o a nulidad del acto que quebrante la norma, la
responsabilidad disciplinaria del órgano que lo haya realizado y la indemnización exigible
a dicho órgano por los daños que hayan causado con su acto” (p.214).
La Corte Suprema ha definido la nulidad de derecho público como “la sanción de

ineficacia jurídica que afecta a aquellos actos de los órganos del Estado, en los que faltan
alguno de los requisitos que el ordenamiento jurídico establece para su existencia y
validez.” También se puede definir como la sanción por la omisión de requisitos que
establece la Constitución o las leyes para la validez de un acto, y consiste en desconocerle
sus efectos jurídicos. La reflexión y discusión sobre una teoría de nulidad de derecho
público se situó, a partir de los escasos elementos positivos disponibles, preferentemente
en la esfera doctrinal.
Coincidimos con la segunda posición, por razones de certeza y seguridad jurídica.

Además, la primera posición confunde nulidad con “inexistencia jurídica”, institución
propia del derecho civil. Sin embargo, resulta evidente que existe un vacío que debe ser

cubierto por el legislador a fin de zanjar el debate doctrinario y dar estabilidad a la

institución. Además hoy no existe un procedimiento especial para poner en acción la
declaración de nulidad. Así, para que el acto se declare nulo se debe recurrir al juicio
ordinario de lato conocimiento e interponer lo que se denomina “acción constitucional de
nulidad”, fundado en el derecho a la acción (art. 19 Nº 3) y el art. 7 inciso final (García,
2008:3).
En consecuencia, la institución denominada “nulidad de derecho público” necesita mayor

regulación y sistematización, además del establecimiento de un procedimiento especial
para interponer la acción.

CAPÍTULO II
2.1 CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO
Según (Porrua, 2005) a afirmado que la estructura del Estado se compone de órganos, por el hecho
de que constituye un ser que tiene ese matiz: se caracteriza por estar estructurado en forma
organizada.
La estructura del Estado se compone de órganos, repetimos. Pero como esta estructura estatal es
compleja, requiere, igualmente, la existencia de una pluralidad de órganos.
Para su estudio. Jo más conveniente es clasificarlos para examinar sus caracteres. Al hacerlo, al
clasificarlos, encontramos en primer término un grupo de ellos, que son los que denomina (Georg,
2004) "órganos inmediatos".
En el Estado existen, de manera necesaria, unos órganos cuya naturaleza es de tal orden, que
determinan la existencia del Estado, matizando con ese cariz a las organizaciones sociales que los
posean: cuando existen esos órganos, que denominamos “inmediatos", dentro de un grupo social,
ese grupo social es un Estado.
Estos órganos se llaman "inmediatos" dice (Georg, 2004) porque su carácter de órganos es una
consecuencia inmediata de la constitución de la asociación misma.
La actividad del Estado sólo puede tener lugar, sólo puede manifestarse por medio de ellos, por
medio de estos órganos inmediatos.
Un órgano inmediato puede estar formado por un solo individuo, cuando reúna en sí mismo todo
el poder del Estado, con exclusión de otras personas. Tal .sucedía en las monarquías absolutas,
en las que el monarca, por tener concentrado en sí todo el poder estatal, era el único órgano
inmediato del Estado.
A través del monarca, de sus actos, se manifestaba toda la actividad del Estado; se manifestaba la
soberanía del mismo.
Son órganos inmediatos también, los grupos de personas físicas con atributos de poder, derivado
directamente de la misma constitución, como en el Estado Mexicano, los titulares del Poder
Ejecutivo o del Poder Legislativo
En los Estados Federales, los Estados miembros tienen también el carácter de órganos inmediatos,
pues, igualmente, son vehículos de primer orden en la actuación del poder del Estado. Son órganos
de realización inmediata de la actividad estatal.

La calidad de órganos inmediatos, queda fijada por el orden jurídico estructural del Estado, que
fija las condiciones de elección o de sucesión en el poder, constituyendo la institución misma y
dando vida a esos órganos del Estado.
2.2 CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS INMEDIATOS DEL ESTADO
Estudiamos los caracteres de los órganos del Estado, en general, y los dividimos en órganos
mediatos y en órganos inmediatos.
Vamos a ver ahora la clasificación de los órganos inmediatos del Estado.
De acuerdo con (Georg, 2004), podemos clasificar los órganos inmediatos, en primer término, en
creadores y creados. Órgano creador es el que da origen a otro órgano, que resulta así órgano
creado. Por ejemplo: el Colegio de Electores es un órgano creador y el cuerpo que éstos eligen es
un órgano creado. Los electores, reunidos para elegir a las personas que han de formar una
asamblea legislativa, constituyen un órgano creador; la asamblea legislativa que surge en virtud
de la actividad de ese órgano creador, es un órgano creado.
Los órganos inmediatos pueden también dividirse en primarios y secundarios. Esta clasificación
tiene importancia en los Estados que adoptan la teoría de la representación. EI órgano secundario
representa al primario, quien exterioriza su voluntad por medio de su representante, que es el
órgano secundario.
Así, según esta doctrina, los órganos legislativos serían órganos secundarios, pues representan la
voluntad del pueblo, que sería el órgano primario.
También se clasifican los órganos inmediatos en dependientes e independientes. Son dependientes

cuando necesitan de la colaboración de otro órgano del Estado para exteriorizar su voluntad. Por
ejemplo, las leyes emanadas del Legislativo tienen que ser promulgadas, y tienen que ser dadas a
conocer o sea publicada por el Ejecutivo.
Los órganos inmediatos son independientes cuando no necesitan de otro órgano para desarrollar
su actividad. Por ejemplo, el Ejecutivo, al realizar su función administrativa lo hace directamente,
sin el concurso de otros órganos del Estado.
Por último, los órganos inmediatos del Estado pueden también clasificarse en normales o
extraordinarios. Normales (u ordinarios) son aquellos que, como su nombre lo indica, existen
siempre en la estructura del Estado, para su funcionamiento regular.
Extraordinarios son los que únicamente existen cuando concurren circunstancias especiales, que
requieren su funcionamiento.

Un órgano ordinario es el Legislativo, es el Ejecutivo, y lo es el Poder Judicial, que normalmente

existen siempre en el Estado y concurren con su actividad para su funcionamiento regular, en
todas las circunstancias.
En cambio, por ejemplo, una regencia en una monarquía durante la minoría del rey, o un gobierno
provisional en las repúblicas, en caso de muerte o renuncia de los titulares del Ejecutivo, de
acuerdo con lo previsto en las diferentes constituciones, forman órganos extraordinarios del
Estado, puesto que no concurren en la marcha ordinaria, normal, del Estado, sino que únicamente
.existen cuando se requiere su funcionamiento por la existencia de determinadas circunstancias,
anormales, dentro de la vida del Estado.
2.3 CARACTERÍSTICAS DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO.
Habiendo clasificado los órganos inmediatos, vamos ahora a precisar con mayor amplitud las
características de los órganos del Estado.
Para (Porrua, 2005) los órganos inmediatos presentan una característica fundamental, y es que no
están sometidos al poder de mando de otro órgano en el ejercicio pleno de las funciones que les
son propias. Es decir, que en este sentido de no encontrarse subordinados al poder de mando de
otro órgano dentro del Estado, son completamente independientes.
Por ello, el Estado más simple, de estructura más sencilla, es el que tiene un solo órgano. Esta
circunstancia especial se daba en la monarquía absoluta, en que sólo había un órgano: el monarca.
Y a medida que se reparte la soberanía, a medida que se distribuye el poder, la estructura del
Estado es más compleja y aparecen más órganos.
Dijimos que en lo que respecta a su contenido, a su función, los órganos inmediatos siempre son
independientes; pero esa independencia sólo la debemos considerar en su aspecto formal, pues ya
dijimos que tomando en cuenta circunstancias especiales podemos también clasificarlos en
dependientes e independientes.
Esto quiere decir que puede haber una jerarquía dentro de esos órganos.
2.4 RELACIONES ENTRE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO
Por lo que se refiere a las relaciones entre los órganos dependientes y los independientes, no
ofrecen tales relaciones ningún problema, pues su estructura misma es la que las establece y las
define.

En cambio, cuando se trata, no de una relación entre un órgano independiente y un órgano

dependiente, sino de relaciones de órganos independientes entre si, entonces hay que precisar los
límites de cada uno para que no haya interferencia entre sus respectivas esferas de acción y para
que no exista lucha política entre los mismos.
Los órganos inmediatos característicos del Estado 'moderno, son el Ejecutivo, el Legislativo y el
Judicial.
Históricamente se ha desarrollado una lucha entre estos poderes, entre los órganos inmediatos del
Estado, pues siempre ha habido la tendencia de alguno de ellos a colocarse en lugar superior al
de los demás. Por ejemplo, en Inglaterra es típica la lucha entre el Parlamento y la Monarquía,
lucha que se decidió de manera decisiva en favor de la supremacía del Parlamento sobre el poder
de los Reyes.
Pero lo conveniente, como estudiamos al analizar los límites de la soberanía, es que ésta se
encuentre repartida en su ejercicio y que ningún órgano del Estado se coloque en situación de
dominar a los demás.
En el Estado Mexicano es de la conciencia de todos que, no obstante que dentro del orden
constitucional no existe supremacía de ninguno de los órganos del Estado sobre los demás, de
hecho el Poder Ejecutivo, tradicionalmente, se encuentra colocado en un plano superior al de los
otros poderes.
Pero teniendo la soberanía repartida, conservándose la independencia no sólo teórica, sino real,
de los órganos del Estado, se asegura el mejor ejercicio del poder, el mejor desarrollo de la
soberanía, y con ello no se destruye la unidad del Estado, con ello no llega a crearse una pluralidad
de voluntades del organismo político, simplemente se establecen diversos órganos a-través de los
cuales ha de exteriorizarse la soberanía, de acuerdo con sus funciones correspondientes,
Existe una corriente de doctrina falsa, que afirma la superioridad del titular del poder respecto del
órgano cuyas funciones está llamado a realizar; por ejemplo, la superioridad del Rey sobre el
reino.
Esta doctrina es falsa, pues el que es supremo es el órgano que da esta calidad a su titular, a la
persona física encargada de actualizar las funciones que le corresponden.
(Alessandro, 1952) objeta la doctrina de (Georg, 2004) que hemos examinado, de órganos
creadores y creados. Considera que no se debe hacer esa distinción porque no existe vínculo
jurídico entre ellos. Dice que entre un cuerpo electoral y una asamblea legislativa, a la que han
dado vida por medio de sus votos, no existe un vínculo jurídico que los defina como "órgano

creador" y "órgano creado", respectivamente, sino que entre ellos existe simplemente un vínculo
político.
Esta observación me parece mal enfocada, pues (Georg, 2004) no se refiere a la existencia del
vínculo jurídico para clasificar los órganos, simplemente toma en cuenta su proceso originario y
éste es criterio válido.
2.5 LOS ÓRGANOS MEDIATOS DEL ESTADO
Habiendo examinado la clasificación y las características de los órganos inmediatos del Estado,
vamos a estudiar ahora los órganos mediatos del mismo.
Según (Georg, 2004), son órganos mediatos del Estado aquellos cuya situación no descansa de
un modo inmediato en la Constitución, sino en una comisión individual. Son responsables y están
subordinados a un órgano inmediato de una manera, directa o indirecta.
Su actividad en relación con la colectividad, en este sentido, es siempre derivada.
Tienen, históricamente, su origen en formarse por individuos que cuando se asocian forman un
órgano inmediato para la satisfacción de su necesidad social. Ese órgano es inmediato en relación
con el grupo de individuos que se asociaron, pero es mediato en relación con la actividad del
Estado.
2.6 CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS MEDIATOS
Viendo la clasificación de (Porrua, 2005) .Estos órganos mediatos también pueden clasificarse
siguiendo los lineamientos que utilizamos al clasificar los órganos inmediatos. Y así, también hay
órganos mediatos dependientes o independientes, simples y de competencia múltiple.
Pero, además, pueden clasificarse en facultativos y necesarios, y esta clasificación es de gran

trascendencia.
En el desarrollo de sus funciones, el Poder Ejecutivo (que ya dijimos es uno de los órganos típicos
inmediatos del Estado) puede libremente crear órganos mediatos que lo ayuden en su actividad.
Son· los órganos mediatos facultativos, cuando el ejecutivo tiene a su arbitrio el crear esos
órganos, que han de auxiliarle en el desarrollo de sus funciones. "
Por el contrario, en ocasiones la estructura jurídica del Estado le obliga a desarrollar sus
actividades dentro de determinada esfera, de acuerdo con los órganos cuyos lineamientos se fijan
en ese mismo orden jurídico; no queda al arbitrio del Ejecutivo el formarlos, sino que el orden
jurídico mismo ya establece sus lineamientos disponiendo Que ese órgano inmediato del Estado

tiene que ser auxiliado por órganos mediatos, cuya estructura e índole, precisa el mismo orden
jurídico. Son los órganos mediatos necesarios.
En ese sentido, estos órganos mediatos también significan un nuevo reparto de la soberanía, un
nuevo reparto del poder, que evita la preponderancia excesiva de los órganos inmediatos del
Estado.
Con objeto de precisar con mayor claridad estos conceptos, un tanto abstractos, vamos a examinar
un caso de órgano mediato; un órgano mediato creado por el orden jurídico. Digamos: el
Municipio.
El Municipio es un órgano mediato, puesto que auxilia al Poder Ejecutivo, al Administrativo, en

el desarrollo de sus funciones dentro de determinada esfera espacial, dentro de la demarcación
territorial que corresponde a un Municipio. Pero no queda al arbitrio del Ejecutivo el crearlo, sino
que su estructura está fijada por el orden jurídico. Entonces, el Ejecutivo, para desarrollar su
actividad dentro de esa esfera espacial del Municipio, ha de servirse de este órgano mediato del
Estado.
Por otra parte. Dentro de los órganos mediatos del Estado, en su estructura particular puede
distinguirse también la existencia de órganos inmediatos y de órganos mediatos de ese especial
organismo estatal.
Por ejemplo, el régimen municipal (que ya dijimos es un órgano mediato del Estado)" en sí
mismo, dentro de su propia estructura particular, tiene órganos mediatos y órganos inmediatos
para realizar sus funciones.
Dentro del Municipio, son órganos inmediatos las autoridades ejecutivas del mismo; digamos, el
Presidente Municipal. En cambio, serán órganos mediatos los constituidos por las actividades y
por los titulares de esas actividades que corresponden a funcionarios de segundo orden de ese
mismo Municipio, dentro de sus especiales esferas de competencia.
2.7 SITUACIÓN JURÍDICA DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO
Para poder precisar la situación jurídica de los órganos del Estado, cuya estructura ya hemos
delimitado, es necesario distinguir radicalmente entre el órgano y el titular del mismo.
Según (Georg, 2004), el órgano, como tal, no posee personalidad alguna frente al Estado. No
existen dos personalidades: la del Estado y la del órgano, entre las cuales pueda darse una relación
de Derecho, una relación, jurídica, sino que Estado y órgano forman una sola unidad.

La anterior afirmación se' deriva de la circunstancia de que los órganos constituyen la estructura
misma del Estado; son parte de su realidad. No puede concebirse el Estado sin ellos.
No es posible colocar al Estado frente a sus órganos, porque, si se elimina a éstos del Estado,
desaparece éste al desaparecer su estructura jurídica.
Sabemos que los órganos forman la estructura del Estado a través de la cual se hace presente el
poder público. Por tanto, si tratáramos de separarlos del mismo, lo reduciríamos a la nada.
El Estado no representa a sus órganos, sino que los lleva dentro de sí, constituyéndolo.
Cada órgano tiene su respectiva esfera de competencia, y cuando uno invade el terreno del otro,
se suscitan conflictos que han de solucionarse por medio del control jurisdiccional. Pero los
órganos no son personas. Únicamente el Estado tiene personalidad jurídica, y los órganos
participan de esa personalidad dentro de esa particular esfera de competencia.
Las cuestiones jurídicas que se plantean entre los órganos son problemas de competencia que
existen dentro de la personalidad única del Estado. Son cuestiones de Derecho objetivo, no de
Derecho subjetivo.
La competencia de los órganos es algo que proviene de la estructura política del organismo estatal.
No puede desdoblarse el Estado en un conjunto de personas jurídicas, que podrían entonces

colocarse frente a él o acaso sobre él. El poder no pertenece a los titulares de los órganos, en un
momento dado, sino al Estado, que se sirve de los órganos de que está formado para actuarlo.
El orden jurídico se encarga de precisar la estructura de los órganos y definir los derechos y las
obligaciones de las personas física, a quienes se atribuye la titularidad de sus funciones.
Estos titulares no se confunden con el órgano mismo cuyas funciones desarrollan.
El Estado y el titular de sus órganos constituyen, ellos sí, personalidades separadas entre las cuales
puede existir una pluralidad de relaciones jurídicas.
De la separación entre órgano y titular se sigue la consecuencia de que el titular tenga un conjunto
de derechos y deberes como persona física que se derivan de su función, que le pertenecen a él
mismo y no al órgano del que es titular.
Por ejemplo: el derecho a la retribución que tiene un funcionario; el deber de responsabilidad que
tiene este mismo funcionario respecto al recto desempeño de sus atribuciones, responsabilidad
que puede traducirse en penas disciplinarias, en castigo a su actuación indebida.

Esos derechos y deberes corresponden a la persona física titular del órgano; no son propios .del
órgano.
Esta separación entre órganos del Estado y sus titulares, nos sirve también para explicar la
continuidad del Estado, que permanece siempre el mismo, pues no cambia; sus órganos siguen
siendo siempre los mismos, aun cuando los titulares de ellos, de acuerdo con los vaivenes de la
política y las circunstancias biológicas de las personas físicas, cambian frecuentemente.
Esta permanencia de las instituciones, independientemente del cambio de sus titulares, ha sido
conocida desde mucho tiempo atrás.
En las antiguas monarquías europeas se precisaba que el monarca podría morir; no así la
monarquía.
Blackstone decía: "Enrique, Eduardo o Jorge pueden morir; pero el rey (significando con esto la
monarquía) sobrevive a todos ellos."
Esta separación del titular y del órgano, también sirve para precisar que los derechos y deberes de
los titulares no les corresponden como parte integrante de su personalidad física aislada, sino que
les son atribuidos en cuanto son funcionarios del Estado y están ligados con éste, lo, que significa
que su actuación como titulares de los órganos del Estado no será independiente, sino que
permanecerá unida a la vida del Estado, en razón de esa titularidad que los vincula.
2.8 LIMITES DE LA ACTIVIDAD DE LOS ORGANOS DEL ESTADO
Con objeto de evitar las interferencias de la actividad de un órgano en la de los otros, y para
asegurar la uniformidad de dirección de su actividad, es preciso, como observa (Alessandro,
1952), que los órganos del Estado sean coordinados y unificados.
Esta coordinación y unificación se obtiene por medio de dos instituciones: la competencia y la

jerarquía.
La competencia es la esfera particular de atribuciones que corresponde a cada órgano.
El orden jurídico se encarga de delimitar las respectivas esferas de competencia de los órganos,
distribuyéndola de acuerdo con los diversos criterios de clasificación.
Y así, habrá competencia territorial, consistente en la delimitaci6n espacial de la actuación de los

órganos.
Competencia por materia, de acuerdo con el contenido específico de las funciones que se les
atribuyan.

Y competencia por grado, correspondiente a la disposici6n escalonada del ordenamiento

jerárquico de los órganos, con objeto de unificar y coordinar su actividad.
2.9 LA JERARQUÍA
Vamos a examinar el segundo de los principios que sirven para mantener al poder dentro de su
justo cauce, de acuerdo con las respectivas esferas de actividad que el orden jurídico asigna a los
órganos del Estado.
Este segundo principio es la jerarquía o principio jerárquico. Habíamos expuesto que, para un
recto funcionamiento de los órganos del Estado, era preciso que su actividad se coordinara y
ordenara en atención a dos principios: la competencia y la jerarquía.
Indicamos lo que se entiende por competencia y ahora vamos a entrar en el análisis del segundo
de los elementos coordinados y ordenadores que hemos anotado: la jerarquía o principio
jerárquico.
Esa jerarquía se entiende, según el mismo profesor italiano (Alessandro, 1952), como el
ordenamiento por grados de varios órganos diferentes de acuerdo con sus competencias
específicas, subordinados los unos a los otros con objeto de coordinar su actividad en vista del fin
unitario del Estado, disciplinándose así los poderes y los deberes.
El hecho de que el poder se manifieste en forma gradual, escalonada, tiene la misma explicaci6n
y justificación que ese elemento del Estado, que es el poder. Su necesidad deriva de la existencia
dentro del Estado de una voluntad que manda y de otras voluntades que deben obedecer, para
lograr que ambas voluntades ordenen y obedezcan en forma disciplinada, tomando siempre en
cuenta que han de dirigirse hacia la realización del fin del Estado, supliendo las deficiencias,
corrigiendo los errores y dirimiendo las controversias.
Por ello, puede decirse que la Jerarquía, es la sumisión de una voluntad a otra voluntad.
No se concibe un Estado sin jerarquía, ni ésta sin obediencia.
La jerarquía significa la obediencia de una autoridad respecto de otra de grado superior. Por
encima de todas está la autoridad suprema; luego, otras autoridades que tienen que obedecer a las
superiores, con una esfera de competencia más limitada.
La jerarquía implica la existencia de un vínculo que ligue en forma escalonada a los órganos del
Estado, estableciendo la obediencia de los órganos inferiores respecto de los órganos superiores,
que hacen valer su supremacía por medio de órdenes y por medio de la vigilancia de, la autoridad
de los órganos inferiores.

Y, además, esa vigilancia no es exclusivamente pasiva. El superior puede, incluso controlar la

actividad de los inferiores por medio de la anulación o de la reforma de los actos de éstos que
sean ilegítimos, siendo éste el fundamento del recurso de revisión jerárquica. .
Además, el órgano superior puede resolver los conflictos de competencia que surjan entre órganos
inferiores.
De este modo, la jerarquía cumple su .papel de coordinadora y ordenadora de la actividad de los

órganos estatales.
Por otra parte, tomando en cuenta la distinción que hemos hecho, entre órganos y titulares de los
mismos, la jerarquía, en atención a esa distinción, también es doble: es jerarquía de los oficios o
funciones con una particular distribución de las esferas de competencia correspondientes a cada
uno de los órganos. Y jerarquía de las personas titulares de esas funciones.
Todos sabemos que en un órgano del Estado, como es, una Secretaría (de Estado), existe una
jerarquía en las funciones, que consiste en una superioridad de aquellas que se atribuyen al
Secretario de Estado; a continuación, hay una jerarquía inmediatamente inferior. Que corresponde
al Subsecretario; en tercer orden, la atribuida al Oficial Mayor, y posteriormente la de los diversos
Jefes de Departamento. A esa jerarquía en las funciones corresponde, igualmente, una jerarquía
entre los titulares de las mismas.
Así encontramos la jerarquía escalonada entre el Secretario y el Subsecretario, el Oficial Mayor

y los titulares de los Departamentos
2.10 EL DEBER DE OBEDIENCIA Y SUS LÍMITES
De la existencia del, principio de jerarquía resulta de manera concomitante la necesidad de que

exista un deber de obediencia, de los órganos inferiores respecto de los órganos superiores.
Pero surge inmediatamente el problema de saber si este deber de obediencia es absoluto, si no

tiene límites. Y entonces, si los tiene, cuáles son estos límites. Por supuesto el deber de obediencia
no es absoluto, tiene límites.
Debemos precisar cuáles son los límites del deber de obediencia.
Todas las legislaciones establecen sistemas para asegurar esa obediencia, cuya existencia
necesaria hemos indicado, y fijan sanciones, controles, etc., para que la misma sea efectiva. Sin
embargo, en teoría política, pues ya en forma concreta esa reglamentación es materia de estudio
del Derecho administrativo, conviene, repetimos, precisar cuáles son los límites de ese deber de
obediencia.

Algunas legislaciones consideran (como en Francia, Italia, Bélgica y otros países) que la orden
dada por el superior jerárquico obliga siempre a la obediencia del inferior a quien se dirige,
quedando éste excluido de responsabilidad, si el cumplimiento de esa orden de su superior
jerárquico, entraña en realidad la comisión de un delito, siempre y cuando las funciones de ese
órgano inferior que acata la orden sean de simple ejecución; siempre y cuando ese órgano inferior
esté constituido precisamente para llevar a la práctica las órdenes de un órgano superior.
En cambio, en Alemania, no se admite esa exclusión de responsabilidad, pues se dice que el

órgano ejecutivo tiene el deber de controlar la legitimidad de las órdenes que se le dan, no estando
obligado a obedecer los mandatos ilegítimos.
Otros sistemas, como el inglés y el griego, admiten término medio, considerando la buena fe de
la actuación de los inferiores en ejecución de las órdenes de los superiores. O bien, como hacen
en Grecia, excluyen de responsabilidad a las autoridades inferiores única-o mente en el caso de
que se trate de delitos leves
El código Penal Mexicano, en el capítulo correspondiente a las circunstancias excluyentes de

responsabilidad, artículo 15, dice: "Son circunstancias excluyentes de responsabilidad penal:
fracción VII. Obedecer a un superior legítimo en el orden jerárquico, aun cuando su mandato
constituya un delito, si esta circunstancia no es notoria ni se prueba que la conocía el acusado."
Vemos, por tanto, que el sistema mexicano excluye de responsabilidad al órgano inferior que
actúa en obediencia de una orden de su superior jerárquico, aun cuando la ejecución de ese
mandato constituya un delito, pero sujetándola a dos condiciones enteramente justificadas y
racionales: que no sea notorio, es decir, al alcance del común de las gentes, que esa orden entrañe
una violación de la ley penal, y que no se pruebe que el acusado conocía que se trataba de una
actuación delictuosa.
En consecuencia, el deber de obediencia que Se deriva del principio de jerarquía tiene sus límites;
no es absoluto. El inferior no sólo no está obligado a la obediencia cuando notoriamente la orden
ocasiona la perpetración de un delito, sino que si lo hace, si a pesar de todo la ejecuta, incurre en
responsabilidad penal, si es que concurren las circunstancias que hemos visto fija la legislación
penal.
Pero tratándose de actos que no entrañen la comisión de un delito, sino simple antijuridicidad
administrativa, hay que distinguir, como lo hace (Alessandro, 1952), entre órganos de mera
ejecución, que simplemente deben acatar las órdenes que reciben en todo caso, pues entonces la
responsabilidad recaerá en el superior y órganos no de mera ejecución, y éstos deben controlar la
legitimidad formal y sustancial de la orden que reciben, negándose justificadamente a acatarla, si

el mandato que reciben no queda dentro de la esfera de competencia del superior jerárquico, o
bien, si notoriamente es violatoria del orden jurídico.
En México, la doctrina ha planteado el problema de si los órganos del Estado, distintos del Poder
Judicial Federal, pueden dejar de aplicar una ley; o dejar de cumplir una orden que viola los
principios de la Constitución. La solución más aceptable es la que concede privativamente al
Poder Judicial Federal el control de constitucionalidad de las leyes, negándolo a las demás
autoridades.
Este control jurisdiccional se realiza en México a través de la institución jurídica conocida como
juicio de amparo.

CAPÍTULO III
EL ÓRGANO SUPREMO: EL JEFE DE ESTADO
3.1. NOCIONES GENERALES DEL ÓRGANO SUPREMO
Albatros (1954)De manera tradicional se considera que el jefe de Estado es la persona

que representa la unidad del Estado. En la actualidad los jefes de Estado desempeñan una
función simbólica y ejercen actividades de orden ceremonial, no políticas. Con
anterioridad las funciones de representación y de conducción política del Estado
correspondían a una misma persona, por lo general un monarca. La diferenciación entre
el jefe de Estado y el de gobierno surgió con los sistemas parlamentarios en el
constitucionalismo moderno. El jefe de Estado se diferencia del jefe de gobierno en que
es políticamente irresponsable, inviolable e inamovible. Esto se debe a que no realiza
actos de gobierno. No depende, por ende, de la confianza del Congreso o del Parlamento.
Sólo en casos excepcionales le corresponde fungir como una especie de “poder
mediador”, en términos muy semejantes a como se entendió esta función equilibradora
del poder por Gaetano Fi- langierien el siglo XVIII, y por BenjaminConstanten el XIX.
Zippeliusha propuesto un concepto muy sugerente al identificar al jefe de Estado como
un “poder de reserva”. En efecto, el jefe de Estado no es una figura susceptible de
encuadrarse en el modelo clásico de separación de funciones, entre otras razones porque
la distinción entre jefe de Estado y de gobierno se fue configurando a lo largo del siglo
XIX y se consolidó en el XX. Sin embargo, la idea de Zippelius del “poder de reserva”
resulta muy adecuada para explicar algunas de las funciones centrales de los jefes de
Estado. Entre éstas se encuentran las de proveer la integración de los órganos de gobierno
en circunstancias excepcionales (p.127).
Numerosos sistemas constitucionales contemporáneos continúan sin diferenciar al jefe de

Estado del de gobierno. Esos sistemas representan una forma no evolucionada de la
organización del poder y conservan las características de la organización y el
funcionamiento del poder durante el periodo de la ilustración; son una especie de
arcaísmo dieciochesco, que básicamente se sostiene en los sistemas presidenciales que
todavía siguen el modelo original de la Constitución de Estados Unidos. Sin embargo la
práctica constitucional de este país indica que se han adoptado numerosas formas de

control político que han transformado al sistema presidencial concebido conforme al

modelo de El Federalista.
En la elaboración de la Constitución de los Estados Unidos se impusieron las tesis de

Hamilton, Madison y Jay, que abogaban por un presidente fuerte y prevenían en contra
de los posibles abusos del Congreso. La Constitución de 1786 comenzó a experimentar
importantes cambios en 1803, con motivo del caso Marbury v. Madison, que introdujo la
revisión judicial de los actos legislativos. Sin que existiera previsión constitucional
expresa, la Suprema Corte adoptó un criterio que contravenía la posición jeffersoniana de
una rígida separación de poderes. Esta corriente cuestionó que las decisiones de los
representantes del pueblo pudieran ser modificadas por jueces que carecían de mandato
representativo.
Al margen de la polémica doctrinaria, el hecho relevante es que a partir de ese momento

comenzaron a producirse conductas metaconstitucionales, sobre todo del Congreso, que
culminaron con un intento de remoción del gabinete durante el gobierno de Abraham
Lincoln. Las facultades de nombramiento y de remoción del presidente se han venido
regulando por el Congreso mediante disposiciones restrictivas para el presidente. A tal
punto se ha llegado en esta materia, que una discrepancia acerca de las atribuciones
presidenciales para remover a los miembros del gabinete sin consentimiento del Congreso
dio lugar a un juicio político en contra del presidente Andrew Johnson, quien en 1868 se
salvó de la destitución por un solo voto de diferencia. Después de un largo proceso de
ajuste, se ha alcanzado un razonable equilibrio entre el presidente y el Congreso, que dista
mucho del concepto original de la Constitución estadounidense.
Jellinek (1954) señala que toda asociación requiere de una voluntad que la unifique. En
el caso del Estado, que tiene el carácter de una asociación organizada, esa voluntad se
expresa por un conjunto de órganos que se distinguen entre los inmediatos y los mediatos.
Son órganos inmediatos del Estado aquellos cuya existencia resulta de las previsiones
constitucionales y cuya desaparición “o desorganiza completamente al Estado o lo
transforma fundamentalmente”; son mediatos los que dependen de los anteriores y cuya
organización y atribuciones aparecen en normas derivadas de la Constitución. A su vez,
los órganos inmediatos pueden ser originarios, si realizan actos de creación. En este caso
“sus acciones corresponden a los fundamentos materiales del orden del Estado” y, por
ende, sólo pueden ser establecidos por la Constitución. También hay órganos creados,

cuya existencia deriva de la acción de los originarios. Ejemplo de los primeros es el

pueblo soberano, y de los segundos el Parlamento.
En el esquema de Jellinek el jefe de Estado puede ser un órgano inmediato, pero sus
facultades no en todos los casos son las mismas. Puede decirse que en los casos históricos
los jefes de Estado (monarcas) que otorgaban cartas constitucionales, desempeñaban el
papel de órganos inmediatos originarios; pero Jellinek también admite que las facultades
de los jefes de Estado pueden irse difuminando hasta el punto de llegar “a la completa
eliminación del poder del jefe de Estado”. En este caso no se plantea la eliminación del
jefe de Estado, sino de su poder político. Así, el jefe de Estado puede seguir siendo un
órgano del Estado, necesario por consiguiente para el funcionamiento de éste, pero
investido tan sólo de atribuciones representativas y no decisorias (p. 409).
Hacia principios del siglo veinte, Duguit afirmaba (1926): “los jefes de Estado que
personifican al gobierno son, en la mayor parte de los países europeos, hereditarios”. Según
este criterio, la distinción entre república y monarquía reside en que en la monarquía el
jefe de Estado es hereditario y en la república es designado (por un órgano colegiado,
como el Congreso o el Parlamento) o elegido (mediante sufragio popular directo o
indirecto). Por su parte Santi Romano subrayaba que el monarca, en tanto que jefe de
Estado, no era un órgano del Estado, sino “un sujeto de autarquía” que fungía, entre otras
cosas, “como fuente de todos los honores”, entre los que se encontraban los títulos
nobiliarios. En ese tenor Romano agregaba que la diferencia principal entre el jefe de
Estado en una república y en una monarquía residía en que en la primera desempeñaba
una función representativa de una colectividad popular, en tanto que en la monarquía él
se representa a sí mismo. Otra diferencia entre el jefe de Estado en una monarquía y
unarepúblicaresideenelcaráctervitalicioquetieneenlaprimerayeltemporalquelecorresponde
en la segunda.
En el caso de las escasas monarquías parlamentarias que todavía existen, el hecho de la

sucesión hereditaria del jefe de Estado no afecta su relación con los otros órganos del
poder. A diferencia de la etapa del poder absoluto de los monarcas, el espacio que les
reservan las Constituciones contemporáneas es muy reducido, y las experiencias políticas
de diversos Estados llevan a los monarcas actuales a no rebasar esos límites, en tanto que
también suponen una condición para conservar su legitimidad. Excederse en sus

atribuciones significaría poner en riesgo esa legitimidad y, con ello, la continuidad de su

actuación (p. 173).
En el constitucionalismo moderno la figura del jefe de Estado no tiene nada en común

con la del monarca absoluto o, en general, del autócrata que ejerce, con o sin fundamento
jurídico, el poder más amplio posible dentro de una organización política. Precisamente
la supresión de ese fenómeno de concentración del poder es uno de los resultados del
constitucionalismo moderno y contemporáneo. Desde luego subsisten algunas
organizaciones políticas de corte tradicional, y hay sistemas políticos que sólo son
constitucionales en la apariencia; pero aquí nos referimos solamente a la figura del jefe
de Estado en un sistema constitucional positivo.
El sistema más próximo a la monarquía tradicional aparece hoy en los sistemas

presidenciales donde no hay jefe de gobierno o, al menos, jefe de gabinete. Son los únicos
casos en el constitucionalismo contemporáneo donde la jefatura del Estado y del gobierno
se reúne como en las monarquías preconstitucionales, en una sola persona.
Paradójicamente, en las monarquías constitucionales ese fenómeno ya no se produce y es
en el sistema presidencial ortodoxo donde se sustituyó al monarca hereditario por un
monarca elegido, que desempeña en forma simultánea las funciones de representación y
de gobierno. Con todo, como se verá en este estudio, se advierte la tendencia a ir
diferenciando constitucionalmente las figuras del presidente como jefe de Estado, y del
jefe de gobierno o, en su versión germinal, del jefe de gabinete.
Al jefe de Estado le es aplicable la máxima británica “el rey no puede obrar mal” (the
King can do no wrong), no en el sentido de que el monarca no se equivoca, sino en tanto
que no tiene acerca de qué equivocarse, porque en general carece de facultades que vayan
más allá de las meramente representativas. En términos generales el jefe de Estado es
irresponsable en sentido político, justo porque no ejerce facultades de naturaleza política.
Se entiende por facultades de naturaleza política las concernientes a las decisiones de

gobierno. En tanto que el jefe de Estado no participa en la iniciativa, elaboración,
aprobación ni aplicación de las normas que rigen la vida del Estado, no ejerce facultades
políticas. Esta circunstancia hace que el jefe de Estado sea políticamente irresponsable y,
por lo mismo, desempeñe un papel que asegura la continuidad y la estabilidad en la vida
del Estado. El jefe de Estado queda sustraído a las tensiones agonistas del poder y a la

lucha de los partidos, colocándose por encima de las pugnas cotidianas de la política. Su
función consiste en mantener el equilibrio y guardar una relación de neutralidad con
relación a todas las fuerzas políticas.
En este sentido se explica que, además de las funciones ceremoniales, al jefe de Estado
le corresponda, por lo general, la facultad de disolución de los congresos y parlamentos
en los casos previstos constitucionalmente. Esto es comprensible porque se trata de una
posibilidad propia de los sistemas parlamentarios, aunque ya ha sido adoptada por
algunos sistemas presidenciales. En tanto que en los sistemas parlamentarios el jefe de
gobierno normalmente es un miembro del propio Parlamento, no puede disolver el órgano
del que él mismo forma parte.
Por otra parte la disolución del Parlamento o del Congreso que se lleva a cabo de
conformidad con los requisitos de oportunidad y forma que establece la Constitución, no
está sujeta, por razones obvias, al control político del propio órgano que es declarado
disuelto. Aunque en este caso existe una decisión política, se aplica también el principio
de la no responsabilidad del jefe de Estado en virtud de que la disolución parlamentaria
es materialmente una decisión del gobierno que instrumenta formalmente el jefe de
Estado.
El problema es mayor en los sistemas presidenciales que han admitido la disolución

del Congreso, porque allí no existe la distinción entre las jefaturas del Estado y del
gobierno. En los casos en los que procede la disolución congresual dictada por presidentes
que son a la vez jefes de Estado y de gobierno, el argumento central consiste es que es
una medida de defensa constitucional que sólo se aplica cuando se han verificado una
serie de circunstancias relacionadas con la moción de censura a los integrantes del
gabinete presidencial. La construcción de esa institución demanda una gran cautela,
porque un diseño defectuoso puede significar una medida regresiva que acentúe el perfil
de monarquía preconstitucional que todavía identifica a algunos sistemas presidenciales.
Un aspecto importante en cuanto al jefe de Estado es que las funciones que le sean
atribuidas constitucionalmente, correspondan a las que en realidad ponga en práctica.
Esto depende en buena medida de que haya una adecuada relación entre esas
atribuciones y la forma de elección del jefe de Estado. Un problema que con frecuencia
se presenta, por un mal diseño constitucional, es el de la naturaleza plebiscitaria del jefe

de Estado, máxime cuando a la vez desempeña las funciones de jefe de gobierno. Cuando
el sistema adoptado para elegirlo es el mismo que se sigue para integrar los congresos,
resulta difícil contener al jefe de Estado y de gobierno en los límites que le impone el
marco constitucional. Este problema fue sorteado por la Constitución de Estados
Unidos, pero está presente en casi todas las Constituciones latinoamericanas. Le tensión
entre los órganos del poder se acrecienta cuando, además de que los presidentes y los
congresos tienen la misma fuente popular de legitimidad, se exige para los primeros una
mayoría absoluta. Esto sucede, sobre todo, en los sistemas electorales de doble vuelta.
La doble vuelta exacerba la propensión autoritaria de los sistemas presidenciales en

tanto que hace creer a los presidentes que disponen de una mayoría real. Esa percepción,
siempre in- fundada en los casos en que se aplica la segunda vuelta, tiene muchas
consecuencias adversas para los sistemas democráticos, entre otras cosas porque reduce
o elimina los incentivos para la negociación política por parte de los presidentes. En esas
circunstancias deja de ser relevante incluir en el gabinete a representantes de diversas
corrientes políticas y se llegan a generar grandes tensiones, e incluso enfrentamientos,
con los congresos.
Entre un presidente con mayoría artificial que actúe como si dispusiera de mayoría real,
y otro que tenga que hacerlo como presidente minoritario, es preferible esta segunda
opción, porque al menos le ofrecerá la posibilidad de superar su desventaja electoral
incorporando al gabinete a quienes aporten estabilidad al gobierno por su capacidad de
entendimiento con el Congreso. La segunda vuelta reduce las posibilidades de construir
unsis- tema presidencial racionalizado, en tanto que mantiene e incluso acentúa la
estructura monárquica del poderpresidencial.
Una adecuada construcción constitucional del jefe de Estado debe corresponder al

propósito del constitucionalismo moderno de racionalizar el ejercicio del poder. Este
objetivo se consigue, en el caso del jefe de Estado, mediante tres mecanismos: una forma
adecuada de elección; un esquema de facultades de ejercicio sistemático esencialmente
protocolarias, representativas, mediadoras y certificantes; y una previsión de atribuciones
suficientes, perentorias y excepcionales para la preservación o restauración del equilibrio
en las relaciones entre los órganos de gobierno y de representación política.

En los sistemas constitucionales contemporáneos el jefe de Estado adopta el título de rey,

cuando se trata de monarquías constitucionales, o de presidente,cuando se trata de
repúblicas parlamentarias; se utilizan otros títulos, pero son excepcionales (gran duque,
príncipe, por ejemplo). En algunos sistemas tradicionales, donde además no se diferencia
entre el jefe de Estado y el de gobierno, se conservan las denominaciones originales (emir,
sultán, por ejemplo). En las fórmulas constitucionales modernas sólo se registra un caso
en que el jefe de Estado tenía, directa y exclusivamente, esa misma denominación. Se
trató, empero, de un caso en el que ejercía de modo simultáneo las funciones de gobierno.
En efecto, por ley del 1o. de octubre de 1936, Francisco Franco adoptó el título de jefe de
Estado español; sucesivas disposiciones normativas, que culminaron con la Ley Orgánica
del Estado de 1967, ratificaron esa denominación. Aun cuando esta Ley establecía
(artículos 13 y ss.) el Consejo de Ministros, constituido por el presidente del gobierno, el
vicepresidente y los ministros, también señalaba que el jefe de Estado “dirige la
gobernación del reino por medio del Consejo de Ministros”. El artículo 6o. prescribía que
“el jefe de Estado es el representante supremo de la nación; personifica la soberanía
nacional; ejerce el poder supremo político y administrativo...”. Se ha discutido si Franco
no quiso o no pudo coronarse; en todo caso, para no adoptar el título de presidente, que
hubiera recordado a la segunda República, ni el de regente, que lo habría convertido en
un titular precario del poder, ni el de rey, que habría suscitado reacciones claramente
predecibles, optó por el de jefe de Estado. Sin embargo, las funciones que le atribuyó el
orden jurídico correspondían a las de un jefe de Estado en un sistema totalitario o en
un sistema monárquico preconstitucional.
En la actualidad la fusión del papel del jefe de Estado y deljefe de gobierno en los sistemas
presidenciales está en proceso de ajuste. Se han adoptado, progresivamente, algunas
medidas que si bien no separan las funciones, por lo menos tienden a atenuar la
concentración del poder en el presidente. Entre esas medidas sobresale la figura del jefe
del gabinete, que no es un jefe de gobierno, porque actúa bajo la dirección, y en muchos
casos por delegación del presidente, pero que en todo caso desempeña tareas de naturaleza
administrativa que por lo general
incumbíanalpresidente.Además,enalgunasocasionessehan establecido instrumentos de
responsabilidad política para los jefes del gabinete, que también permiten disminuir la
acción hegemónica de los presidentes.

La diferenciación de funciones entre el jefe de Estado y el jefe de gobierno es clara en

los sistemas parlamentarios. En algunos casos subsisten facultades atribuidas al jefe de
Estado que son susceptibles de ser encuadradas como correspondientes al gobierno, pero
se trata de elementos residuales del poder centralizado. Entre estos aspectos figura la
jefatura de las fuerzas armadas,quealgunossistemasatribuyenaljefedeEstado.
El problema más complicado lo ofrecen los sistemas considerados intermedios. En este

sentido existe confusión al aludir a esos sistemas, que algunos denominan “mixtos”,
caracterizándolos como semi parlamentarios o semipresidenciales. En realidad no hay
sistemas mixtos, en tanto que tampoco hay sistemas “puros”. Todos los sistemas políticos
que tienen como denominador común una Constitución democrática, participan en mayor
o menor medida de elementos que la teoría ha considerado propios del sistema
presidencial o del sistema parlamentario. La combinación de esos elementos puede
inclinarse por un factor presidencial dominante o un factor parlamentario dominante, pero
en todo caso el constitucionalismo contemporáneo ha borrado los linderos que, a lo largo
del siglo XIX, estuvieron presentes en los debates constituyentes.
También es importante registrar que hoy existe una amplia gama de sistemas
constitucionales que han tomado por modelo la quinta República francesa, donde en
ocasiones el poder se conduce como en un sistema presidencial, y en otras como
parlamentario. Ese comportamiento alternativo depende de que el presidente disponga o
no de mayoría en el Congreso o Parlamento. Cuando hay coincidencia, el sistema opera
a manera de uno de corte presidencial; cuando no la hay, se aplican las reglas del sistema
parlamentario. Repárese en que se trata de un sistema presidencial que, en ciertas
circunstancias cuenta con elementos dominantes de naturaleza parlamentaria. En materia
internacional, por ejemplo, el presidente francés actúa en todos los casos como jefe de
Estado y de gobierno.
El modelo presidencial francés ha tenido una influencia más relevante que el

estadounidense. El sistema presidencial estadounidense sigue basado en un sistema
electoral indirecto en primer grado, en tanto que en Francia, a partir del golpe de Estado
del 2 de diciembre de 1851, de Luis Napoleón, se introdujo el sistema presidencial
plebiscitario. Cuando Charles de Gaulle comenzó a perfilar la ruta del constitucionalismo
francés de la pos- guerra, dejó muy claro.

En su discurso de Bayeux (1946), que Francia requería de un sistema presidencial fuerte.

No consiguió establecer plenamente esta figura en el texto original de la Constitución de
1958, porque accedió a que la elección del presidente fuera indirecta (por un colegio
electoral compuesto por aproximadamente ochenta mil electores). Pero en 1961 promovió
una reforma constitucional, adoptada por referéndum, que restableció el principio
bonapartista de la elección presidencial por sufragio universal directo. Este principio ya
había servido como modelo a la mayor parte de los sistemas presidenciales desde
mediados del siglo XIX.
Por lo anterior, y sólo para efectos esquemáticos, sería posible denominar como
semiparlamentario al sistema cuyo antecedente es parlamentario y que actúa conforme al
mecanismo alternativo introducido por la Constitución francesa de 1958, y como
semipresidencial, al que en su origen era presidencial e incorpora elementos de oriundez
parlamentaria. Sin embargo, en uno y otro casos estamos en realidad frente a variantes de
cualquiera de los dos sistemas básicos. La doctrina coincide en que, con excepción del
modelo de Westminster, ya no existen sistemas puros.
La “presidencialización” de los sistemas parlamentarios y la “parlamentarización” de los

presidenciales, obedece a razones políticas de gobernabilidad: hacer más estables a los
primeros y más flexibles a los segundos. Este intercambio de características se produce,
esencialmente, en el ámbito de los instrumentos de control político y se proyecta sobre
lasfunciones que corresponden a los jefes de Estado y de gobierno. De aquí que, para
diferenciar con exactitud las atribuciones de uno y de otro, haya que estudiar cada sistema
constitucional.
En cuanto a los riesgos de distorsión, debe apuntarse que en algunos sistemas

constitucionales los jefes de Estado tienden a invadir las funciones del gobierno, en tanto
que los jefes de gobierno no actúan de la misma forma con relación a las del jefe de
Estado. Esto se debe a que es mucho más sencillo encuadrar al poder del gobierno que
perfilar las tareas del Estado. Por esta razón hay que tener en consideración cuáles son las
materias que en un sistema determinado competen al dignatario identificado como jefe
de Estado, para establecer hasta qué punto se ajusta a los límites que le corresponden o
se excede en cuanto a sus atribuciones. El exceso puede tener tres causas,susceptibles de
presentarse aislada o conjuntamente: un mal diseño institucional; una decisión
constitucional deliberada para generar un factor más de equilibrio en el ejercicio del

poder, o una conducta política equivocada. Ésta, a su vez, puede provenir del jefe de
Estado, que se extralimita; del jefe de gobierno, que se inhibe, o deambos (p. 219)
Para determinar qué tan lejos o tan cerca se encuentra un jefe de Estado del desempeño
adecuado de su función, es conveniente determinar, según los criterios constitucionales
dominantes, cuáles son las funciones que le conciernen. De manera directa, y en razón
de su investidura, al jefe de Estado lecorresponde:
 Representar al país en el exterior
 Presidir actos protocolarios (simbólicos, como inauguraciones o desfiles, y

académicos);
 Recibir agentes diplomáticos;
 Realizar consultas con las fuerzas políticas para la integración del gobierno,
en casos de crisis;
 Proponer al Parlamento o Congreso a quien, con motivo de disponer de la

mayoría, deba hacerse cargo del gobierno. Esta facultad tiende a desaparecer
en los sistemas parlamentarios don del jefe de gobierno es elegido
directamente por los ciudadanos ;realizar los nombramientos del personal que
le esté directamente adscrito.
Otro aspecto relevante es la relación del jefe de Estado con algún partido político en
particular. Mientras que es razonable que el jefe de gobierno tenga una relación directa,
incluso de liderazgo, con un partido, en el caso del jefe de Estado es deseable, y así ocurre
de manera general, que no practique la militancia política de partido. Así sucede, por
ejemplo, en las monarquías constitucionales y en la mayor parte de los sistemas
parlamentarios republicanos. En el caso francés es muy claro el fenómeno opuesto, por
el involucramiento de los presidentes en la gestión del partido al que pertenecen. Este es
un elemento más para identificar la dualidad del presidente de Francia, conforme a la
Constitución de la V República. La naturaleza arbitral de los jefes de Estado ha hecho
que entre ellos y los partidos se establezcan relaciones de equilibrio y no de antagonismo.
Su neutralidad política corresponde al poder de reserva a que alude Zippelius, y que
convierte al jefe de Estado en un factor de estabilidad dentro del sistema constitucional.

A propuesta del gobierno, al jefe de Estado por lo general le incumbe:
 Designar agentes diplomáticos;
 Designarrepresentantesconsulares;
 Concluirtratadosinternacionales;
 Extendernombramientos;
 Expedir títulos profesionales yacadémicos;
 Conceder honores a nacionales yextranjeros;
 Otorgarindultos;
 Promulgarleyes;
 Ejercer elveto;
 Expedirdecretos;
 Convocareleccionesextraordinarias;
 Convocar al Congreso oParlamento;
 DisolverelCongresooParlamento;
 Otorgar lanacionalidad;
 Dirigir mensajes al Congreso oParlamento;
 Declarar la guerra (con la participación que le corresponda al Congreso

oParlamento).
3.2. JEFE DE GOBIERNO
Se denomina jefe de gobierno a la persona que encabeza el órgano del poder encargado
de definir las políticas del Estado; de aplicar y reglamentar las leyes en los términos que
determine el órgano legislativo; de ejercer las funciones coactivas del poder; de organizar
y dirigir la administración pública, y de prevenir, atenuar o solucionar conflictos de
relación entre las fuerzas políticas. En los sistemas parlamentarios ese órgano del poder

es colegiado, y sólo en algunos sistemas presidenciales es unitario, como se verá más

adelante.
Elliot, John (1999), En tanto que el jefe de Estado desempeña las funciones formales del
poder, el jefe de gobierno realiza las tareas materiales del poder. Desde la adopción de la
idea de Estado por Maquia- velo, se han elaborado muchos conceptos para determinar
qué es el Estado, pero cualquiera que sea el que se adopte, en todos los casos incluye a la
totalidad de las instituciones jurídicas existentes en un espacio territorial y temporal
determinados. Así, el gobierno forma parte del Estado. Pero mientras que éste es una
entidad abstracta y cuenta por ende con una representación simbólica, el gobierno es un
ente cuyos actos tienen efectos directos en la esfera de derechos y en la conducta de los
individuos y de la sociedad.
Es necesario distinguir entre “gobierno” y “gobernar”. Elgobierno es un órgano del

poder; la gobernación es el conjunto de actos administrativos, normativos,
jurisdiccionales y políticos que se llevan a cabo por el gobierno. Tradicionalmente se en-
tendía que todos los órganos del poder formaban parte del gobierno; se partió de una idea
omnicomprensiva que consideraba como propia del gobierno toda manifestación del
poder. Por la influencia de la doctrina de la separación de poderes en el constitucionalismo
moderno, se ha ido diferenciando entre los órganos que crean y aplican las leyes,
enmarcando en el primer caso al llamado “poder” Legislativo, y en el segundo a los
“poderes” Ejecutivo y Judicial. Se trata, desde luego, de una distinción convencional que
ha probado ser muy endeble, porque esa taxonomía del poder obedece esencialmente a
un propósito analítico de las diversas expresiones del poder. En realidad, los tres órganos
del poder ejercen funciones normativas, administrativas y jurisdiccionales; por ende, la
verdadera diferencia es de naturaleza adjetiva y no orgánica, porque reside en las
funciones y no en quienes las llevan acabo.
Fundamentalmente a partir del establecimiento del sistema parlamentario en el

constitucionalismo moderno, el jefe de gobierno es la persona encargada por el
Parlamento para ejercer funciones de conducción política. Como se dijo más arriba, en
los sistemas presidenciales el jefe de gobierno es también jefe de Estado, aunque en
algunos de estos sistemas las funciones de naturaleza administrativa tienden a asumirlas,
progresivamente, los jefes delgabinete (p.19)

En los sistemas parlamentarios el jefe de gobierno suele denominarse primer ministro,

presidente del consejo de ministros, presidente del gobierno o incluso sólo jefe de
gobierno. En algunos casos, sin embargo, se han adoptado denominaciones tradicionales,
como la de “canciller”. En el orden protocolario corresponde la precedencia al jefe de
Estado, precisamente por su función de representación simbólica, aun cuando el ejercicio
del poder jurídico y político recae en el jefe de gobierno.
La figura del jefe de gobierno surgió merced a un proceso evolutivo del ejercicio del
poder, que permitió complementar la idea de representación política con la de
responsabilidad política. Si bien los procedimientos electorales para garantizar la
representación democrática se fueron transformando muy lentamente, hasta consolidarse
en el siglo XIX, existen elementos de representación protodemocrática desde la Edad
Media. La responsabilidad política, por su parte, adquirió su proyección moderna en el
siglo XVIII, en GranBretaña.
El Consejo Privado es un órgano de consulta del monarca británico que ha existido desde
la Edad Media. A la muerte de la reina Ana (1714), su sucesor, Jorge I, elector de
Hanover, imprimió involuntariamente un giro a la política británica. Su precario dominio
del idioma inglés y sus prolongadas ausencias del territorio británico lo llevaron a delegar
funciones en algunos de los integrantes del Consejo Privado y a constituir un “gabinete”
(el grupo de trabajo tomó este nombre por el pequeño recinto donde comenzaron a
sesionar). Actualmente lasfunciones del Consejo Privado son estrictamente formales; está
compuesto por más de cuatrocientos miembros entre los que por costumbre siempre
figura el grupo reducido de quienes integran elgabinete.
En todos los sistemas parlamentarios está diferenciada la función del jefe de Estado y de
gobierno; en cambio, en los sistemas presidenciales se produce todavía la integración de
ambas funciones. Esto no obstante las tendencias son en el sentido de avanzar en la
distribución del poder, por lo que numerosos sistemas presidenciales están adoptando,
cada vez en mayor medida, estructuras y procedimientos que delegan atribuciones en el
gobierno y lo someten, así sea parcialmente, a diversas formas de responsabilidad ante el
Congreso. La institución del “jefe del Ejecutivo” unipersonal y políticamente
irresponsable es un vestigio del constitucionalismo del siglo XIX que tiende a desaparecer
en los sistemas más descentralizados.

Loewenstein (1964), El problema más delicado que se trata de resolver en un sistema

presidencial es el de su rigidez, en tanto que en un sistema parlamentario el asunto más
sensible es el de su estabilidad. Por eso, en los sistemas parlamentarios se tiende, de
manera parcial, ala“presidencialización”,enelsentidodehacerlosmásestables. Esto se ha
conseguido fundamentalmente con la fórmula de la moción de censura constructiva,
introducida por la Ley Funda- mental de Bonn de 1949 (artículo 67). De acuerdo con esa
forma de censura, la remoción del Canciller (jefe de gobierno) sólo procede cuando la
Dieta Federal (Bundestag) al manifestar su desconfianza también elige a un sucesor por
mayoría absoluta de sus miembros. La dificultad política de que los re-presentantes se
pongan de acuerdo en destituir a un canciller al mismo tiempo que en el nombre de quien
debe sustituirlo ha representado un factor de estabilidad. Esta institución se ha convertido
en un modelo que va siendo adoptado por un número creciente de Constituciones.El
efecto negativo de este mecanismo de censura consiste en que, a diferencia de los sistemas
presidenciales donde el periodo del titular es fijo, en los nuevos sistemas
parlamentarioslapermanenciaenelcargodelosjefesdegobiernotiende a hacerse
indeterminada, introduciendo así un elemento de tirantez política que antes no estaba
presente. Esta es una verdadera paradoja, porque el factor de estabilidad parlamentaria
garantiza una tan larga permanencia que, a la postre, las situaciones de tensión se
acumulan en perjuicio del gobierno.
Al gobierno le incumben cuatro tipos de funciones: políticas, normativas, administrativas

y jurisdiccionales. Son funciones políticas las que conciernen a la designación de los
titulares de los cargos públicos; a las relaciones con los demás órganos del poder y con
las organizaciones políticas; a la forma de aplicación de los principios constitucionales
que establecen obligaciones prestacionales en favor de los gobernados; a la adopción de
planes, programas y disposiciones generales conducentes a actualizar, garantizar y
desarrollar los derechos individuales, colectivos y culturales; a la política de
comunicación, y a las relaciones con otros Estados. En el ejercicio de sus funciones
políticas el gobierno se debe ajustar a las previsiones constitucionales, pero con
fundamento en éstas también puede proponer reformas a la Constitución. Las funciones
políticas incluyen los procedimientos no regulados, pero no contrarios a derecho, de
contención y acuerdo con otras fuerzas políticas.
Son funciones normativas la formulación de reglamentos, instructivos, manuales,

circulares y normas técnicas. Estas últimas contienen enunciados de orden técnico, pero
su observancia es vinculante para productores y prestadores de servicios. En el ejercicio

de las funciones normativas el gobierno debe sujetarse a lo dispuesto por la
Constitución, los tratados internacionales y las leyes orgánicas y reglamentarias de la
propia Constitución.
Son funciones administrativas la captación tributaria; la realización de obras públicas; la

prestación de servicios públicos (sanitarios, educativos, asistenciales, urbanos,
registrales, etcétera); el otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones y
concesiones; la celebración de contratos; la organización y funcionamiento del servicio
civil; la organización y funcionamiento de los servicios de seguridad; la policía
administrativa; los actos de dominio público; el procedimiento administrativo. En el
ejercicio de las funciones administrativas, el gobierno tiene que sujetarse invariablemente
a los principios del Estado de derecho que implican, entre otros aspectos, que sólo puede
actuar conforme a normas expresas decompetencia.
De acuerdo con los diferentes sistemas, las funciones jurisdiccionales se ejercen a través
del sistema contencioso y de los demás tribunales de naturaleza administrativa que, por
lo mismo, no forman parte de la estructura del órgano judicial del poder. Su
funcionamiento en ningún caso excluye el control jurisdiccional de la administración. En
el ejercicio de estas funciones elgobiernotienequeactuarconformealprincipiodelegalidad
(p. 73).
CAPÍTULO IV
LOS ÓRGANOS REPRESENTATIVOS

4.1. NOCIONES GENERALES DE LOS ÓRGANOS

REPRESENTATIVOS
Para acercarnos a la definición de los órganos representatitovos, es necesario conocer y

definir la concepción de “Estado”, para ello, mencionemos a Campos (1995) quién señala
en su libro Tratado elemental de derecho constitucional argentino, que; “El Estado es la
organización que dispone de un poder propio, originario, superior e irresistible, que se
impone en sus decisiones sin depender de otro, por su propia fuerza y con superioridad
sobre los demás poderes sociales inferiores que existe en una comunidad” (p.216), debido
a esta afirmación, podemos decir, que el Estado, es aquel órgano superior, soberano e
independiente, cuyo gobierno organiza dentro de una sociedad.
Las entidades estatales manifiestan su actividad y su voluntad a través de sus órganos; el

concepto de órgano sirve, pues, para imputar a la entidad de que el órgano forma parte
del hecho o la manifestación de voluntad expresada por éste en su nombre. Muchos
autores señalan también que el órgano es un conjunto de competencias que es ejercido
por la persona física determinada, siendo este el funcionario o agente del Estado. Esta
persona, tiene funciones delegadas y conferidas, que lo diferencian de otras,
distinguiéndose como “órgano jurídico”. Por lo que el órgano físico ejerce la función que
constituye el órgano jurídico, sus voluntades del funcionario se basa en dos: el primero
basado en su voluntad en cuanto persona y sus derechos y deberes en cuanto funcionario
frente al Estado, y segundo en su voluntad orgánica, en cuanto desempeña la competencia
estatal.
Recordemos que los inicios del Estado liberal están marcados por la teoría de la
separación de poderes esbozado por Montesquieu sobre la base de la experiencia inglesa,
enriquecida luego por la constitución federal norteamericana y por la revolución francesa.
“En aquella época, los aspectos orgánicos del Estado eran más simples y reducidos que
hoy. El Estado se limita a los tres poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) y aun aparato
burocrático muy pequeño” (Rubio, 2009:47). El crecimiento de las funciones del Estado
provocó que se desarrollaran niveles en su organización. Es allí, que se estableció una
necesaria diferenciación y, entonces los tres poderes clásicos pasaron a ser gobierno
central como órgano político y administración de nivel nacional, por contraste con los
órganos de gobierno local y regional.

Resulta de lo que antecede que la “división de los poderes” se manifiesta en una

“separación de funciones” correlativa de una separación de “órganos.” Se sienta entonces
el principio de que para que el poder contenga al poder, para que no exista absolutismo
ni la suma del poder público, es imprescindible que el poder estatal sea ejercido por
órganos diferenciados. El Estado tendrá así tres tipos de órganos: legislativos, judiciales
y administrativos, como lo señalado en el anterior capitulo.. Los órganos legislativos son
las cámaras que integran el Congreso de la Nación; los órganos judiciales se caracterizan
por constituir órganos imparciales (ajenos a la contienda que ante ellos se discute) e
independientes (no sujetos a órdenes de ningún superior jerárquico acerca de cómo deben
desempeñar su función específica); los órganos administrativos, a diferencia de los
judiciales, se caracterizan por ser órganos estructurados jerárquicamente, esto es, que dan
o reciben órdenes: no son, pues, independientes.
La teoría política expresa la existencia de los órganos secundarios, referidos a aquellos

órganos que no representan directamente al Estado, sino que tan solo pueden representar
a otros órganos de un organismo primario. Dadas específicamente en dos casos: primero,
si un órgano secundario desempeña, excepcionalmente una función que por virtud del
Derecho positivo, corresponda ordinariamente al órgano primario; y segundo, cuando éste
pueda regular por virtud del Derecho positivo, el contenido de la actividad del órgano
secundario.
En este contexto, cabe mencionar a la Constitución Política de nuestro país en el art. 190,
señala: que los Gobiernos Regionales, tienen autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su comportamiento, coordinan con las municipalidades
sin interferir sus funciones y atribuciones. En este sentido, podemos apreciar, que cada
gobierno tiene un presidente y un consejo regional que son, respectivamente su órgano
ejecutivo y legislativo. Así, recordemos también, que los gobiernos locales conocidas
desde el antiguo Perú desde la Colonia y están conformadas por los alcaldes y regidores,
establecido en el art. 194.
“El desarrollo estatal y las variadas funciones que ha ido asumiendo, han significado la
necesidad de ampliar y diversificar el número de sus órganos como ya se menciono
anteriormente, es así que en la constitución del 1993, se establecido diez organismos de
rango constitucional con funciones especificas en las que tienen autonomía formal de los
órganos de gobierno central, referidas a que sus directivos o jefes, según los casos, toman

decisiones en sus ámbitos de competencias sin someterse a órdenes superiores de ningún

tipo” (Rubio, 1998:56). Estos son:
 El tribunal constitucional
 El Ministerio Público
 La Defensoría del Pueblo
 El Jurado nacional de Elecciones
 La Oficina Nacional del proceso Electoral
 El Registro nacional de identificación y Estado Civil
 El consejo nacional de la magistratura
 El Banco central de reserva del Perú
 La contraloría General de la República y la superintendencia de banca,
 Seguros y Administradoras Privadas de fondos de Pensiones.
Ahora veamos, acerca de la administración Pública. A sabiendas, que los órganos del
gobierno central, así como los gobiernos regionales, concejos municipales y varios
organismos constitucionales con funciones específicas, tienen por debajo de sus jefes u
organismos internos rectores, un conjunto más son los lo que ejecutan, supervisan y
evalúan las acciones propias del estado y constituyen la administración pública.

CONCLUSIONES
Primera: El curso natural de la historia hizo que el Estado tome un papel preponderante
en materia de soberanía y establezca normas que se consideren de general aplicación y
puedan fiscalizar y garantizar el cumplimiento de funciones de sus miembros como entes
iguales ante la Ley. Es precisamente en este punto donde nace el principio de legalidad,
donde el Estado como organización político-jurídico se ampare en la Ley que regula y
limita su poder en beneficio de la comunidad.
Segunda: La relación existente de los órganos entre sí, abarcan la subordinación y

coordinación, estas dependen unas a otras, sin embargo, cuando la coordinación no está
sujeta a la subordinación, puede afectar negativamente. Cabe mencionar, que es distinta
la relación del órgano que exige responsabilidad a otro que exige cumplimiento. Es decir,
la subordinación y coordinación de los órganos del Estado, se da de una manera conjunta,
por lo que, dichos órganos poseen autonomía pero no por ello se encuentran desligados
los unos de los otros, menos de las competencia que comparten , a parte de la jerarquía
que prima en el Estado.
Tercera: En una democracia parlamentaria el jefe del Estado debe garantizar la

estabilidad institucional, pero además debe proteger los derechos y libertades de los
ciudadanos a los cuales debe su cargo. Según este planteamiento, el presidente en una
república, debe trabajar con coraje y astucia para que la lucha política no deteriore las
instituciones democráticasy, por tanto, para que no se legisle en contra de la separación
de poderes, de la estricta independencia judicial o de los derechos de cada ciudadano a la
vida, a la libertad, a la propiedad, y a la igualdad ante la ley.
Cuarta: El jefe de Estado es la persona que representa la unidad del Estado. En la

actualidad los jefes de Estado desempeñan una función simbólica y ejercen actividades
de orden ceremonial, no políticas. Con anterioridad las funciones de representación y de
conducción política del Estado correspondían a una misma persona, por lo general un
monarca. La diferenciación entre el jefe de Estado y el de gobierno surgió con los sistemas
parlamentarios en el constitucionalismo moderno.

BIBLIOGRAFÍA
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 Corrales M., R. (2012) El Principio De Colaboración De Poderes. Editorial:
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A nuestros compañeros de la Facultad de

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Coincidimos con la segunda posición, por razones de certeza y seguridad jurídica.

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cubierto por el legislador a fin de zanjar el debate doctrinario y dar estabilidad a la

En consecuencia, la institución denominada “nulidad de derecho público” necesita mayor

Teoría del Estado. Página 9

2.1 CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO

Teoría del Estado. Página 10

2.2 CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS INMEDIATOS DEL ESTADO

Vamos a ver ahora la clasificación de los órganos inmediatos del Estado.

También se clasifican los órganos inmediatos en dependientes e independientes. Son dependientes

Teoría del Estado. Página 11

Un órgano ordinario es el Legislativo, es el Ejecutivo, y lo es el Poder Judicial, que normalmente

2.3 CARACTERÍSTICAS DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO.

2.4 RELACIONES ENTRE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO

Teoría del Estado. Página 12

En cambio, cuando se trata, no de una relación entre un órgano independiente y un órgano

Teoría del Estado. Página 13

2.5 LOS ÓRGANOS MEDIATOS DEL ESTADO

Su actividad en relación con la colectividad, en este sentido, es siempre derivada.

2.6 CLASIFICACIÓN DE LOS ÓRGANOS MEDIATOS

Pero, además, pueden clasificarse en facultativos y necesarios, y esta clasificación es de gran

Teoría del Estado. Página 14

El Municipio es un órgano mediato, puesto que auxilia al Poder Ejecutivo, al Administrativo, en

2.7 SITUACIÓN JURÍDICA DE LOS ÓRGANOS DEL ESTADO

Teoría del Estado. Página 15

No puede desdoblarse el Estado en un conjunto de personas jurídicas, que podrían entonces

Estos titulares no se confunden con el órgano mismo cuyas funciones desarrollan.

Teoría del Estado. Página 16

2.8 LIMITES DE LA ACTIVIDAD DE LOS ORGANOS DEL ESTADO

Esta coordinación y unificación se obtiene por medio de dos instituciones: la competencia y la

La competencia es la esfera particular de atribuciones que corresponde a cada órgano.

Y así, habrá competencia territorial, consistente en la delimitaci6n espacial de la actuación de los

Teoría del Estado. Página 17

Y competencia por grado, correspondiente a la disposici6n escalonada del ordenamiento

No se concibe un Estado sin jerarquía, ni ésta sin obediencia.

Teoría del Estado. Página 18

Y, además, esa vigilancia no es exclusivamente pasiva. El superior puede, incluso controlar la

De este modo, la jerarquía cumple su .papel de coordinadora y ordenadora de la actividad de los

Así encontramos la jerarquía escalonada entre el Secretario y el Subsecretario, el Oficial Mayor