TEMA 18.

- EL GOBIERNO

1. COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO. NOMBRAMIENTO Y CESE

Es un órgano colegiado y complejo en el que participan diversas categorías de

miembros: el Presidente, el Vicepresidente -en su caso- y los Ministros. En su origen,
la Presidencia del Gobierno no disponía de un estatuto especial, siendo un cargo
asimilable al de los restantes Ministros. En la evolución histórica, la Presidencia logró
una situación de preeminencia: superioridad que es recogida por las Constituciones
europeas posteriores, entre ellas la española de 1978.

Esta posición deriva sustancialmente de los siguientes rasgos generales:

a) El procedimiento seguido para su nombramiento.

b) La naturaleza de las atribuciones que le otorgan:

- Nombramiento y separación de los demás miembros.

- Dirección de la política gubernamental.
- Asunción de la responsabilidad del Gobierno ante el Parlamento,
defendiéndose de las mociones de censura.
- Posibilidad de comprometer la responsabilidad del Gobierno ante
el Parlamento a través de una cuestión de confianza.
- Posibilidad de proponer la disolución del Parlamento.

Los Ministros son, simultáneamente, órganos políticos, en cuanto participan en

las reuniones del Consejo de Ministros y órganos administrativos, dirigiendo, bajo su
responsabilidad y bajo la coordinación del Presidente los Departamentos Ministeriales
de la Administración.

Respecto a la determinación del número de Ministerios en que se estructura la

Administración del Estado, existen dos soluciones en el Derecho comparado:
competencia correspondiente al Parlamento, mediante Ley, o competencia atribuida al
propio Gobierno, mediante Decreto del Consejo de Ministros. Parece más razonable el
primer sistema, favorecedor de la estabilidad administrativa.

Los Ministros tienen responsabilidad directa en el ejercicio de sus funciones al

frente de un Ministerio. Esta responsabilidad individual ha de entenderse en el ámbito
penal y civil, pero no en el parlamentario. Los Ministros son responsables
políticamente ante el Presidente del Gobierno, que los ha seleccionado.
NOMBRAMIENTOS DEL GOBIERNO.

Se pueden señalar dos modelos:

a) En el primer modelo, el Jefe del Estado nombra al Primer Ministro y, a

propuesta de éste, al resto del Gobierno, modelo recogido en las Repúblicas
parlamentarias dualistas actuales, como Francia y Portugal, donde el Gobierno
necesita la confianza del Presidente de la República y del Parlamento.

Sin embargo, también existe en sistemas parlamentarios monistas, con sentido

diferente, ya que la formación del Gobierno sólo está determinada por los resultados
electorales; lo que sí hay que resaltar es la exigencia constitucional de que el
Gobierno, ya existente, se presente ante la Cámara para solicitar su confianza.

b) El segundo método prima, de forma relevante, la figura del Primer

Ministro y sólo se da en los sistemas parlamentarios monistas, en que el Rey o
Presidente de la República carece de poderes; es el caso de España o de
Alemania, cuyo Jefe de Estado propone a la Cámara un candidato a Primer
Ministro, el cual presenta su programa ante el órgano legislativo y será, en su
caso, investido por éste. Posteriormente es nombrado por el Jefe del Estado
-como un acto debido- y, a su propuesta, el resto del Gobierno. En este
modelo, por tanto, la confianza de la Cámara la recibe exclusivamente el
Primer Ministro.

CESE

Puede ser automático o voluntario.

a) Cese automático. se producirá tras la celebración de elecciones

generales, por fallecimiento del Primer Ministro y por pérdida de la confianza.

La celebración de elecciones generales puede producirse por finalización del

mandato parlamentario o por disolución anticipada del Parlamento.
 En el sistema parlamentario monista o de confianza exclusiva del Parlamento,
el término del mandato de la Cámara (cuatro años en España) supone el cese del
Gobierno tras la celebración de elecciones generales, que determinarán un nuevo
reparto de poder en el Parlamento y el otorgamiento de confianza a otro Gobierno, de
acuerdo con la mayoría salida de las urnas.

En el sistema parlamentario dualista o de doble confianza, el fin del mandato

parlamentario (cinco años en Francia y Portugal) no supone el cese automático del
Gobierno tras la celebración de las elecciones generales, ya que seguirá teniendo la
confianza del Jefe del Estado; por tanto, si los resultados de las elecciones confirman
la misma mayoría, puede seguir gobernando.

Junto a la finalización ordinaria del mandato parlamentario, existe la finalización

extraordinaria Por disolución. Esta competencia equilibra la capacidad del Legislativo
para derribar al Gobierno mediante la exigencia de responsabilidad.

El fallecimiento del Primer Ministro; que es quien propone su nombramiento

implica el cese inmediato de todos los componentes del Gobierno.

La pérdida de confianza. En el sistema parlamentario dualista el Jefe del

Estado puede revocar libremente al Primer Ministro, pese a que mantenga la confianza
de la Cámara. Ahora bien, sin la confianza del Parlamento, aunque tenga la del Jefe
del Estado, no podrá gobernar: le hará dimitir mediante una moción de censura o la
negación de una cuestión de confianza.

En el sistema parlamentario monista, el Gobierno existe y se mantiene

únicamente por la confianza de la Cámara.

b) Cese voluntario. Es decir, dimisión del Primer Ministro, bien por causas
personales, bien por causas políticas. El Gobierno cesante, seguirá actuando en
funciones hasta la designación de un nuevo equipo sin que pueda tomar decisiones de
tipo político.
2. FUNCIONES DEL GOBIERNO.

Las funciones que las Constituciones atribuyen al Gobierno, pueden resumirse

en: función política y función normativa.

FUNCIÓN POLÍTICA.

Dentro de la función política del Gobierno, destacan los siguientes actos:

a) Orientación de la Comunidad política. La orientación se manifiesta en la

presentación de un programa de gobierno ante el Parlamento, en el que se
fijan los fines a alcanzar y los medios adecuados para lograrlo.

b) Dirección. Para ello, elabora los presupuestos generales del Estado,

que son remitidos al Parlamento para su discusión y aprobación.

c) Dirección y coordinación de la Administración civil y militar. La

Administración, brazo ejecutor de los fines del Estado, es la organización
burocrática compuesta por los diferentes Ministerios -a cuya cabeza está cada
uno de los miembros del Gobierno.

d) Actos en relación con la política exterior cuya dirección y

responsabilidad política corresponde al Gobierno, aunque las Constituciones
atribuyan competencias, meramente formales, a la Jefatura del Estado. Implica
llevar a cabo relaciones diplomáticas. Igualmente, la conclusión de tratados
internacionales.

e) Actos en relación al equilibrio entre los órganos constitucionales:

- Refrendo de los actos del Jefe del Estado. En el

parlamentarismo monista, éste carece de poderes, por lo que todos sus
actos han de ser refrendados.
- Derecho de disolución del Parlamento. Esta competencia
corresponde al Jefe del Estado en el parlamentarismo dualista y al
Presidente del Gobierno –previa deliberación del Consejo de Ministros-
en el parlamentarismo monista.
- Convocatoria de los referenda que estén previstos en la
Constitución.
 - Control sobre los Estados miembros en un Estado Federal o
sobre las Regiones Autónomas en un Estado Regional.
- Ejercer ante el Tribunal Constitucional las competencias que le
correspondan, en relación a la impugnación de normas con rango de ley
o a los conflictos que puedan surgir entre el Estado Central y los Entes
territoriales.

f) Dirección de la Defensa Nacional y coordinación de las Fuerzas

Armadas, cuyo mando corresponde simbólicamente al Jefe del Estado pero, de
forma efectiva, al Gobierno.

FUNCIÓN NORMATIVA

Esquema que se desarrollará:

- El Gobierno comparte la iniciativa legislativa con las Cámaras.

- En algunos supuestos y con determinadas limitaciones, el Gobierno
puede dictar normas que se sitúan formalmente al mismo nivel que las
emanadas del órgano legislativo: legislación delegada y decretos-leyes.
- Finalmente, el Gobierno dispone de un poder normativo propio,
subordinado a la ley: el poder reglamentario.

a) Colaboración en el proceso legislativo. El Gobierno comparte la iniciativa

legislativa con el Parlamento y el Cuerpo electoral; sin embargo, es la iniciativa del
Gobierno la más importante, desde el punto de vista cuantitativo, debido a las
siguientes razones:

- La mayoría parlamentaria que sustenta al Gobierno propicia el que su

iniciativa sea apoyada y se convierta en el modo habitual de iniciar el
procedimiento legislativo.
- El Gobierno precisa para su ejecución que las Cámaras legislen en la
línea que él inicia mediante el envío de los proyectos de ley.

Si a través de este mecanismo el Gobierno aporta al procedimiento legislativo

la preparación técnica, el Parlamento aportará el debate entre mayoría y minoría y la
publicidad.
 b) La función legislativa.

- La legislación delegada. El Parlamento atribuye al Gobierno la facultad

de dictar normas con valor de ley, para una determinada materia y con unos
límites expresos:

 Determinación de las materias que pueden ser objeto de

delegación o, a la inversa, las que no lo pueden ser.
 Prohibiendo cualquier tipo de subdelegación.
 Ha de ser expresa, no entendiéndose nunca implícita.
 Ha de versar sobre una materia concreta.
 Ha de fijarse un plazo para su ejercicio y se agotará una vez
realizada por el Gobierno mediante la publicación de la norma
correspondiente.

- Los Decretos-Leyes o poder propio del Gobierno, atribuido por la misma

Constitución, para dictar normas con valor de ley en situaciones de
extraordinaria urgencia o necesidad.

Ahora bien, este poder extraordinario está compensado con fuertes controles:

- La propia Constitución reserva las materias sobre las que no puede

versar el decreto-ley.
- Exigencia de extraordinaria y urgente necesidad, valorada por el
Gobierno.
- El Parlamento se pronunciará sobre su convalidación o derogación, en
un plazo determinado tras ser promulgada la norma (treinta días en
España)
- Finalmente, al Tribunal Constitucional le corresponde -por su valor de
ley- un control jurídico sobre su constitucionalidad, en el caso de ser
impugnada.

c) La potestad reglamentaria.

Tiene su origen histórico en la lucha entre el Parlamento y la Corona en los

inicios del régimen constitucional; es el poder normativo que le queda al Rey después
de haber sido privado de su poder legislativo. En la actualidad procede de la propia
Constitución y tiene un claro fundamento práctico.
 Las características generales de ese poder reglamentario son las siguientes:

- En primer lugar, engloba un conjunto de normas subordinadas a la ley y

jerárquicamente ordenadas: Reales Decretos, órdenes, Circulares, etc.

- Es habitual que las Constituciones establezcan una reserva de ley,

entendida como la exigencia de que determinadas materias sean reguladas
por aquélla, así los derechos y deberes de los ciudadanos.

- El ámbito de actuación de la potestad reglamentaria opera, bien en la

mera aplicación de la ley, bien en el desarrollo de la misma, bien,
finalmente, en la regulación de materias no atendidas por la ley y no
reservadas a ella.

- Por último, las normas reglamentarias pueden ser impugnadas ante la

jurisdicción contencioso-administrativa.

3. RESPONSABILIDAD DEL GOBIERNO

En este epígrafe se va a valorar ese diálogo constante entre la mayoría y la minoría, en

un sistema parlamentario monista como el nuestro, dentro del actual Estado de partidos.

Evolución histórica del control político

a) En el sistema parlamentario dualista, en que se enfrentan la legitimidad

histórica del Rey con la legitimidad democrática del Parlamento, el Gobierno es elegido
libremente por el Monarca, a quien pertenece el poder Ejecutivo; el Parlamento
controla ese Gobierno «del Rey». Prácticas que se irán recogiendo en las
Constituciones y en los Reglamentos parlamentarios a lo largo del siglo XIX.

b) Los mecanismos de control ya consolidados, en manos de un Parlamento que

se considera a sí mismo soberano y superior a la ley, unido a la existencia de unos
partidos políticos poco estructurados van a generar, durante el primer tercio del siglo xx
a una crisis del parlamentarismo, identificándose este sistema político con la
inestabilidad gubernamental y el excesivo protagonismo del Parlamento; crisis que
generará un fervor por los sistemas autoritarios y antipartidistas.

c) Tras la segunda guerra mundial las Constituciones europeas recuperan el

sistema parlamentario, pero arbitrando controles racionales del poder y mecanismos
 tendentes a dificultar la posibilidad del Parlamento de derribar arbitrariamente al
Gobierno; para ello se somete la moción de censura a numerosas formalidades
disuasorias, a fin de fortalecer al Ejecutivo.

Responsabilidad política.

Se dice que el Parlamento actual es incapaz de controlar al Gobierno y que, en

una Asamblea que funciona con la regla de la mayoría, es imposible que las minorías
tengan la fuerza numérica suficiente para exigir la responsabilidad política, mediante la
aprobación de una moción de censura o la denegación de una cuestión de confianza.

Es incorrecta la identificación entre control parlamentario del Gobierno y

capacidad parlamentaria de derribarlo. Mediante el control, el Parlamento debate y da
publicidad a los asuntos de interés público ante el electorado, quien, en la mayoría de
los casos, es el que aplica la sanción política en las urnas. Hay que diferenciar entre el
control realizado por la mayoría y el llevado a cabo por la minoría.

La mayoría parlamentaria apoya y mantiene al Gobierno, pero también controla

su ejercicio mediante los mecanismos parlamentarios habituales (preguntas,
interpelaciones, Comisiones de Investigación). Es decir, el control ejercido por la
mayoría no pretende, como es obvio, dar paso a una alternativa política diferente, sino
mantener la homogeneidad con el Gobierno e influir en éste para que modifique, en su
caso, determinadas líneas políticas.

Distinto es el control ejercido por la minoría: controla a la mayoría que apoya al

Gobierno y, a través de ella, al propio Gobierno, poniendo de manifiesto
permanentemente, mediante los mecanismos parlamentarios, la existencia de una
forma distinta de solucionar los problemas.

Por tanto, en la mayoría de los casos, no es el Parlamento quien aplica la

sanción política -la retirada del poder- sino, a largo plazo, el electorado. aunque ha
sido el Parlamento quien ha ejercido el control, o es en el Parlamento donde se ha
ejercido el control.
Responsabilidad penal

Todas las Constituciones establecen la exigencia de responsabilidad penal al

Presidente del Gobierno por los delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones; si
bien unos textos diferencian entre delitos en general y delitos políticos contra la
seguridad del Estado -caso concreto de España- y otros subsumen todos en el mismo
concepto. Sea de una u otra forma, se precisa una intervención del Parlamento.

- Bien porque esté establecido que la acusación corresponda al

Parlamento, con la aprobación de una mayoría cualificada.

- Bien porque, ante la acusación de otra instancia, el Parlamento haya de

autorizar el procesamiento del Presidente, con el acuerdo, igualmente, de
una mayoría cualificada.

Ambos casos suponen una revocación clara de la confianza otorgada al Primer

Ministro y su Gobierno. Por tanto, la responsabilidad criminal, genera, como es lógico,
responsabilidad política y la consiguiente sanción parlamentaria.

Finalmente hay que señalar que los miembros del Gobierno poseen un Fuero
particular. Serán juzgados por una instancia especial, que puede ser el Tribunal
Supremo o el Tribunal Constitucional, según los distintos sistemas políticos.