Sujetos de la

función
administrativa

Derecho
Administrativo
Sujetos de la función administrativa

Administración Pública. Definición y

clasificación.
Administrar significa gestionar y la Administración Pública se encarga de
gestionar sus propios bienes para la consecución del bien común de toda la
sociedad, es decir que la Administración Pública directa o indirectamente
gestiona a favor o en beneficio de terceros.

Para Mosher, Frederick y Cimmino en la obra Elementi di ciencia

dell’amministrazione, Giuffre, Milano 1959, la definición de administración
pública absorbe a toda institución concebida para la realización de
intereses públicos mediante el ejercicio de funciones administrativas, (lo
que denota) una actividad desarrollada por cuenta de otros, en sustitución
de la actividad que esos otro no quieren o no pueden llevar a cabo (pág.
10)
En definitiva siguiendo a Barra en su Tratado de Derecho Administrativo,
podemos señalar que la Administración Pública como parte de la
organización del Estado, es el conjunto de personas y órganos que se
estructuran centralizada o descentralizadamente en el complejo orgánico
dependiente del Poder Ejecutivo, para gestionar o administrar en beneficio
de terceros y con el objeto de alcanzar el bien común.

Corresponde señalar que ese bien público que pretende alcanzar la

Administración, ya se encuentra dado por el ordenamiento legal, pero
dependiendo de cuáles sean las ideas o concepciones políticas que
detentan las personas que en un momento dado han sido designadas por
el pueblo para gestionar, el método o forma del alcanzar ese objetivo será
diferente.

La organización Administrativa.
Definición

La organización del Estado resulta fundamental para su funcionamiento y

desarrollo, por ello es que se han establecidos diversos criterios que
permitan la organización de la Administración Pública en distintos estratos
y esferas que se encuentran unidas por relaciones interorgánicas e
interadministrativas que permiten el desarrollo normal y armónico de las
funciones del Estado.

En nuestro país la organización administrativa se encuentra establecida en

forma vertical siendo su máximo exponente el Presidente de la Nación,
derivando de allí un sinnúmero de órganos que dependen jerárquicamente
de éste, a quienes la ley les ha atribuido distintas funciones o competencias
para lograr alcanzar el fin último de la Administración Pública que es el
bien común.

Órgano: Definición, elementos, clasificación.

La Administración Pública se encuentra conformada por un gran número
de órganos que la integran. El órgano, si bien forma parte de la persona
jurídica pública estatal, no es un sujeto de derecho, pero ello no impide
que el ordenamiento jurídico le otorgue facultades y potestades para
actuar en el mundo jurídico.
La existencia del órgano supone la existencia de dos elementos que
constituyen la unidad, estos son, el elemento objetivo, integrado por
poderes, atribuciones, facultades o potestades tanto en sentido técnico
como obligaciones o funciones y el elemento subjetivo que se encuentra
representado por la voluntad y capacidad necesaria de la persona física
que desempeña la titularidad del órgano y cuya voluntad se le imputa a
éste, por aplicación de la teoría del órgano.

La persona física que ocupa una posición en el órgano de una persona

jurídica estatal, recibe el nombre de cargo.

Según Cassagne los órganos se clasifican, según su origen en: órganos

constitucionales, que son aquellos que surgen de la Constitución y órganos
meramente administrativos, que nacen de normas inferiores.

Teniendo en cuenta su integración, los órganos se clasifican en

unipersonales o pluripersonales, en donde las decisiones que se adoptan
deben verificar para su validez con una serie de requisitos como son, el
quórum, orden de día, mayoría, etc...

De acuerdo a la función que cumple el órgano, se lo designa como órganos

activos, que son aquellos que emiten o ejecutan actos administrativos;
órganos consultivos, son aquellos que mediante su opiniones asesoran a
los órganos activos y órganos de contralor, que son los que fiscalizan y
vigilan la actuación de los órganos activos, este control puede ser tanto
anterior como posterior.

Principios de la organización.
Ya dijimos que la organización tiene por objetivo gestionar y administrar
sus propios bienes en beneficio de terceros, ahora, en su funcionamiento la
organización administrativa se encuentra regida por principios, éstos son
los que permiten que una estructura sumamente importante y burocrática
como la del Estado pueda funcionar en forma correcta y ordenada y la
inobservancia de estos principios en muchos casos determina una accionar
ilegítimo de la Administración que se encuentra sancionado por la ley.

Competencia: avocación y delegación.

La competencia es uno de los principios fundamentales de toda
organización administrativa, según Cassagne es la que predetermina,
articula y delimita la actuación o función administrativa que realizan los
distintos órganos que integran la organización de la persona jurídica
estatal, es decir que la competencia es la que define el ámbito de actuación
del órgano.
A diferencia de lo que ocurre en el derecho civil con la capacidad, el órgano
no tiene permitido hacer todo aquello que no esta prohibido, sino que sólo
puede realizar lo que tiene permitido por la ley, lo que exceda ello carecerá
de legalidad por incompetencia. Es decir, que la competencia sólo proviene
de la ley, siendo la incompetencia la regla y la competencia la excepción.

El ejercicio de la competencia por parte del órgano, es objetiva, por cuanto

surge de una norma que determina el campo de acción del órgano, es
obligatoria cuando el órgano tiene que actuar, debe hacerlo, es
improrrogable por cuanto en principio no puede ser transferida, y es
irrenunciable por pertenecer al órgano y no a la persona física que ocupa el
cargo.

La competencia puede ser clasificada de la siguiente manera, a) En razón

de la materia por la naturaleza del acto conforme al derecho objetivo al
que se encuentra autorizado a realizar el órgano; b) en razón del territorio,
que es el ámbito geográfico dentro del cual el órgano puede actuar; c) en
razón del grado o jerarquía, ya hemos dicho que la organización
administrativa se estructura en un jerarquía piramidal, en consecuencia la
jerarquía es la posición en la pirámide que ocupa el órgano en la estructura
pudiendo ejercer sólo las funciones que corresponden a su jerarquía y no
superiores salvo delegación y d) por último la competencia se clasifica en
razón del tiempo, que es el espacio temporal durante el cual el órgano
puede actuar teniendo en cuenta plazo de su designación.

Hemos dicho que una de las características de la competencia es su

improrrogabilidad y obligatoriedad, pero existen dos institutos en el
derecho administrativo que de alguna forma atenúan y constituyen la
excepción a éstos principios, ellos son la avocación y la delegación.

El primero de ellos es la avocación que consiste en la asunción por parte de

un órgano superior de las funciones y decisiones - competencias -
correspondientes a un órgano inferior, esta avocación tiene su fundamente
en el principio de jerarquía, debe ser necesariamente transitoria y para
actuaciones determinadas y su puesta en práctica permite dinamizar la
actuación de la Administración, por ejemplo la resolución de un recurso
administrativo.

En principio la avocación se encuentra autorizada salvo que una norma

expresa lo impida, o cuando la competencia del órgano inferior le ha sido
otorgada en virtud de una idoneidad especial.

El segundo instituto es la delegación que es lo opuesto a la avocación, aquí

el órgano superior delega o transfiere a uno inferior la resolución de un
asunto de su competencia aumentando de esta forma las atribuciones del
inferior. Esta delegación, por el carácter improrrogable de la competencia,
debe surgir necesariamente de una ley que la autorice y la transferencia de
estas facultades no es transitoria – como en la avocación- sino definitiva.

Existen diversas especies de delegación, la legislativa que es la que el

Congreso autoriza al Poder Ejecutivo y que no corresponde analizar en esta
obra y la delegación administrativa que es la que aquí nos interesa y que
puede darse en forma interorgánica (entre dos órganos de diferente
jerarquía de la Administración).

Jerarquía. Definición.
Otro de los principios fundamentales de la organización administrativa es
el de jerarquía, ésta surge de la relación piramidal que existe entre órganos
de una misma persona jurídica, en donde el órgano de mayor jerarquía se
encuentra en la cúspide de esta pirámide y el de inferior jerarquía en su
base, esto es lo que denominamos la línea jerárquica, en tanto que el
grado es la posición que cada uno de los órganos ocupa en esa línea.

Esta jerarquía está dada a fin de establecer una ordenación de todos los
órganos integrantes de la persona jurídica estatal, con el objeto que a
través de relaciones de subordinación y supremacía pueda funcionar
correctamente el complejo aparato del Estado en su conjunto, en estas
relaciones los órganos superiores disponen del poder jerárquico para
dirigir, ordenar e inspeccionar la conducta de sus inferiores. En definitiva
como dice Diez en su obra, la Jerarquía es poder y la función jerárquica es
el ejercicio efectivo de dicho poder.

Relaciones interorgánicas.
Si bien los órganos como tales no cuentan con personalidad jurídica propia,
ello no importa que no existan relaciones entre los distintos órganos que
integran la Administración Pública, estas relaciones se llaman
interorgánicas y se clasifican según su contenido en a) de colaboración
(v.gr. propuestas); b) de jerarquía ( órdenes); c) consultivas (dictámenes
emitidos por los distintos servicios jurídicos); d) de control ( que pueden
ser tanto dentro del mismo órgano a través de las unidades de auditoria
interna o en forma externa por otro órgano como pueden ser la SIGEN o la
Auditoria General de la Nación.).

Concentración y
desconcentración.
La concentración y desconcentración son conceptos que se relacionan con
el ejercicio del poder del Estado, son técnicas de agrupamiento o
distribución de competencias entre los órganos de la Administración
Pública. Ambos constituyen principios organizativos que se verifican en el
marco de una misma persona jurídica pública estatal.

De este modo, tendremos concentración siempre que las facultades

decisorias se encuentren reunidas en los órganos superiores de la
organización, así podemos decir que existe concentración de poder, de
toma de decisiones, etc... Esta concentración de funciones por supuesto
que importa sobre carga de tareas de parte de la Autoridad que genera
importantes dificultades fundamentalmente en cuanto a inmediatez,
celeridad, eficacia y eficiencia.

En contrapartida, cuando las competencias decisorias del superior se

asignan a órganos inferiores de la organización centralizada o
descentralizada, ello recibe el nombre de desconcentración, lo que facilita
la descongestión del poder central y permite optimizar el trabajo.
Corresponde aclarar que la desconcentración no supone la creación de una
nueva entidad con personalidad jurídica propia sino que es una relación
interogánica en donde sigue existiendo subordinación jerárquica.

Finalmente, quisiera señalar que no debemos confundir los conceptos

desconcentración y descentralización, pues son nociones con
características distintas tal como lo veremos en el punto siguiente.

Un ejemplo de desconcentración es la figura de los CPC que existen en

distintos barrios de la ciudad, allí el Intendente Municipal con el objeto de
lograr mayor inmediatez con los problemas de los vecinos cuenta con
funcionarios a quienes por el mayor conocimiento de la situación
particular del lugar, se le ha delegado atribuciones a fin de obtener
soluciones a los distintos problemas con mayor rapidez, eficacia y
eficiencia, aunque no podemos desconocer que sus competencias se
encuentran aún muy limitadas.

Centralización y descentralización
Centralizar importa asumir la totalidad de las decisiones en los órganos
superiores de la organización, en tanto que la atribución de personalidad
jurídica a un organismo estatal al cual se le asignan funciones y
competencias ya existentes, constituye un presupuesto de la
descentralización administrativa.

Al crearse una nueva persona jurídica, la descentralización importa la

existencia de relaciones interadministrativas entre los órganos de la
administración, sin perder por supuesto el control de tutela sobre el nuevo
órgano.
El ente descentralizado no integra la Administración central, posee
autoridades y presupuesto propio y un estatuto que le da origen, funciones
y competencias.

Un tema no menor es el atinente a la creación de la entidad

descentralizada y fundamentalmente cual es el órgano competente para
ello. Antiguamente existieron posturas que señalaban que la creación
debía ser por ley del Congreso y otras que consideraban que debía ser por
Decreto del ejecutivo por cuanto este como máximo responsable de la
Administración Pública debía ser quien las creara, pero en la actualidad la
doctrina nacional ha receptado en forma pacífica la teoría concurrente que
postula que la creación de la entidad descentralizada puede ser realizada
tanto por ley del Congreso o por Decreto del Poder Ejecutivo, pero en
ambos casos las decisiones o actuación del ente descentralizado van a
estar sujetas al control de legalidad de la Administración Central a través
de los recursos previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo, pero
reitero que dicho control será sólo de legalidad y no de mérito,
oportunidad y conveniencia del acto administrativo que se dicte.

Podemos encontrar distintos tipos de descentralización, ellos son la

descentralización funcional que comprende no sólo los órganos a los que
se les ha atribuido aun personalidad jurídica distinta de la administración
central, sino que también se le ha asignado cometidos o funciones que
anteriormente no se encontraban reconocidos a los órganos de la
organización central.

El caso típico de la descentralización territorial lo constituye en nuestro

sistema los Municipios, donde su competencia no se extiende más allá del
ámbito geográfico de validez de sus actos administrativos y reglamentos
generales.

Dentro de la descentralización funcional encontramos diversos subtipos

que corresponde señalar, ellos son: las entidades autárquicas, que son
aquellas personas jurídicas públicas estatales que cuentan con
personalidad jurídica propia, se rigen por una norma que les es impuesta,
se administran asimismo conforme la norma que las creo, siempre es
creada por el Estado, el ejemplo típico es el de la Universidades Nacionales.

Un tema muy importante es que en las entidades autárquicas no existe

relación de jerarquía con el poder central, aunque si persiste el control
administrativo o de tutela, pero este control va a alcanzar sólo la
legitimidad o legalidad del acto dictado, en tanto que el control de
oportunidad, mérito o conveniencia no puede realizarse por parte del
órgano central.
También tenemos las empresas del Estado, que cuentan con una
conformación particular, en la que el Estado realiza actividad comercial
normalmente tendiente a la prestación de un servicio público. La
característica de estas ―empresas públicas‖ en que en su actuación puede
ser en relación a sus clientes, de derecho privado y en relación a los
distintos órganos de la Administración e incluso de sus empleados,
encontrarse regido por el derecho público.

Organización Federal, Provincial y

Municipal
Nuestro Estado se encuentra dividido en distintas esferas de poder, que
podemos denominar federal, provincial y Municipal cada uno de los cuales
cuenta con un ámbito de facultades, atribuciones o competencias que les
son propias para poder alcanzar sus fines, como ya sabemos quienes
detentaban originariamente el poder eran las Provincias, quienes han
transferido parte sus facultades a la Nación, se han reservado otras en
forma exclusiva y finalmente existen también facultades concurrentes,
todo lo que se encuentra plasmado en la Constitución Nacional
fundamentalmente en el art. 121, 122, 125 y 75 inc. 18 de la ley
fundamental.

En definitiva, la configuración de las Provincias como entidades autónomas

que actúan en un ámbito de gobierno distinto del poder central constituye
un rasgo típico del sistema federal que rige en nuestro país.

La Constitución Nacional, establece en sus artículos 5°, 121; 122 y 123 los
principios fundamentales que rigen la organización de las Provincias,
quienes como entes autónomos pueden dictarse sus propias leyes, darse
sus propias instituciones, elegir sus propias autoridades y administrar sus
recursos. La única limitación que exige la Constitución Nacional es que
necesariamente deben garantizar la forma representativa y republicana de
gobierno.

A su vez los Municipios también se encuentran reconocidos en la

Constitución Nacional, ya que las Provincias al dictar sus propias
Constituciones deben garantizar las autonomía Municipal conforme lo
establece el art. 123° del C.N, del mismo modo la Corte Suprema de Justicia
de la Nación ha reconocido a partir del caso ―Rivademar c/ Municipalidad
de Rosario‖ que las Municipalidades son organismos de gobierno con
carácter esencial, que tiene un ámbito propio a administrar.
Las Regiones.
A partir de la reforma Constitucional del año 1994 en nuestro país se
reconoce la existencia de la región, así el art. 124° de la Constitución
Nacional convalida la existencia de las regiones y autoriza su creación entre
las Provincias para facilitar el desarrollo económico y social de éstas.

Sin embargo es conveniente remarcar que las regiones que reconoce la

Constitución en modo alguno constituyen un nuevo órgano de poder o de
toma de decisiones, ni mucho menos podrán ejercer por si los poderes que
las Provincias no han delegado a la Nación. Por el contrario las regiones
conforman un puente para que las Provincias cuenten con un órgano por el
cual puedan conseguir los objetivos comunes que van a permitir el
desarrollo de la región en su conjunto.

Estas regiones pueden contar con autoridades que serán quienes

establezcan los lineamientos para la consecución de los fines de la región,
que serán elegidas por las Provincias que la integren, e incluso las
Provincias podrán darle atribuciones a estos órganos.

Sin embargo debe quedar claro que la región, no constituye una forma de
descentralización del poder de las Provincias, sino como dice el Dr. Barrera
Buteler en su obra ―Provincias y Nación, son una instancia de
concertación de políticas entre las Provincias con caracteres e intereses
comunes que les permita coordinar entre si el ejercicio de sus poderes
conservados y concurrentes y éstos con los que ejerce el gobierno federal
en las materias que les afectan.

Agentes públicos. Definición.

El agente o empleado público es toda persona que con su tarea contribuye
o permite que se lleven a cabo los fines o funciones del Estado; estos
agentes para poder acceder a la función pública deben cumplir con los
requisitos exigidos por la normativa (vgr. Nacionalidad, edad, etc.).

Debemos aclarar que en el concepto del término agentes públicos, no

realizamos la distinción entre empleados en general y funcionarios de la
Administración pública, por cuanto el de agentes públicos es un concepto
más amplio que incluye a ambos y evita complicaciones que exceden el
marco del presente trabajo.

Principios constitucionales.
Los principios constitucionales que rigen el empleo público, se encuentran
insertos fundamentalmente en el art. 14 Bis de la C.N., sin duda alguna el
más importante es el derecho a la estabilidad en el cargo de que gozan
empleados del Estado.

La estabilidad de que gozan los agentes públicos ha sido definida por la

doctrina como propio o absoluta, es decir que no procede la desvinculación
con pago de una indemnización, es decir, esta estabilidad sólo se pierde
como sanción por alguna de las causales establecidas en forma expresa y
explicita por la ley objetiva y previa sustanciación de un sumario
administrativo en donde deben respetarse la totalidad de las garantías de
defensa, esta es una de las principales diferencias con los empleados
privados.

Este derecho a la estabilidad tiene por objeto evitar la arbitrariedad del

Estado, pero ésta no se extiende de manera indefinida, ya que cesa por
ejemplo al producirse la jubilación del agente o como dijimos
anteriormente como sanción por la comisión de alguna falta grave.

Este derecho a la estabilidad propia resulta plenamente operativo en

nuestro ordenamiento y así ha sido receptado por la jurisprudencia de los
Tribunales, en este sentido podemos señalar que recientemente la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en los casos ―Ruiz‖ y ―Madorrán‖ ha
ratificado este derecho y declarado la inconstitucionalidad de convenios
colectivos de trabajo de los agentes de distintos organismos del Estado,
que autorizaban el despido de los trabajadores por las causales previstas
en la Ley de Contrato de Trabajo por entender que ello violentaba la
estabilidad propia del empleado público que pregona el art. 14 bis de la
CN.

Otros de los principios constitucionales que también rigen la relación de

empleo público, son el acceso a los cargos públicos por concurso, el de
igual remuneración por igual tarea, etc.

Naturaleza de la relación de
empleo público.
A lo largo de la historia podemos decir que la doctrina no ha sido uniforme
al respecto, así en un primer momento la discusión se planteó en si la
relación existente era de derecho público o de derecho privado y superado
este conflicto las dos teorías principales discurren en si se trata de una
relación estatutaria o contractual.

Como breve síntesis de lo ocurrido, podemos decir que primeramente se

consideraba que el empleo público se encontraba regido por el derecho
privado, de este modo surgieron las teorías del mandato, la que fue
criticada porque la misma sólo podía ser aplicada a un número muy
reducido de personas – las que podían representar u obligar a la
Administración – y por cuanto el mandato puede ser revocado en cualquier
momento por el mandante y ello no ocurría con los cargos de los
funcionarios que habían sido elegidos por voluntad popular por el plazo
determinado.

También encontramos la teoría de la locación de servicios, ésta posición

fue criticada por cuanto si bien podía darse esta situación al contratar a
una persona particular para que prestara un servicio por un tema
específico y por un tiempo determinado – v.gr. asesoramiento – ello no
ocurría con la inmensa mayoría de los agentes, además los principios de
este contrato tampoco se compadecen con los de la función administrativa,
en tanto quien presta un servicio no tiene acceso a muchos de los derechos
de los agentes públicos, como podría ser la licencia anual.

Luego podemos citar la locación de obra pero la naturaleza de este

contrato exige que una persona sea contratada para la realización de una
obra determinada y concluida la misma cesa su vinculación con el
contratante, por lo que tampoco representa la situación de los agentes
públicos.

Finalmente dentro de las teorías ius privatistas, existieron quienes

consideraron a esta relación como un contrato de adhesión, por cuanto el
agente no contaba con posibilidad de modificar ninguna de las cláusulas
del contrato y que en todo caso sólo podían modificarlas la Administración.

Superadas las concepciones que situaban la relación en el derecho privado,

pasaremos ahora a conocer cuales han sido las posiciones ius publicitas de
mayor importancia, en primer lugar y como consecuencia de las ideas de
Estado Policía, aparece la teoría según la que éste –el Estado - podía
exigirle a sus súbditos todo lo necesario para el cumplimiento de sus fines.
De este modo se consideró que la relación existente entre la
Administración y sus agentes importaba un acto unilateral del Estado y que
el consentimiento del agente sólo era un reconocimiento de su deber
preexistente de servir.

Luego encontramos la teoría de la relación estatutaria, para la que la

aceptación del cargo por parte del agente no agregaba nada a la relación
ya que la designación es un acto unilateral del Estado, es decir que lo
importante para esta teoría era la designación, esta teoría ha tenido su
nacimiento y aceptación fundamentalmente en Italia.

Por último con el avenimiento del Estado de Derecho apareció la teoría que
consideraba la relación como contractual que es la actualmente predomina
entre los tratadistas y es la que aceptamos aquí también. Para esta teoría
lo importante no sólo es el acto de designación del agente, sino también el
de aceptación por el cual este se compromete a cumplir la función legal y
fielmente. Con lo que aquí existe una clara relación bilateral que es lo que
da inicio al contrato de empleo público.

Ahora, esta relación contractual es innegablemente de derecho público, y

el contrato celebrado es un contrato administrativo, pues reúne todas sus
características propias, en tanto uno de los sujetos es el Estado, su fin es
público y tiene por objeto la satisfacción del intereses públicos y el
cumplimiento de las funciones de la Administración pública y además
existen cláusulas exorbitantes al derecho privado a favor del Estado.

Formación de la relación de
empleo público.
Nacimiento.
Según Marienhoff el ingreso a la función pública puede ser en forma
voluntaria o forzosa y dentro de la primera a su vez regular o irregular.

El ingreso voluntario es el que se realiza con el consentimiento del agente o

administrado que ocupará el cargo o la función correspondiente, el ingreso
regular es el que comúnmente se denomina funcionario o empleado de
jure y el irregular es normalmente, aunque no siempre, el de facto. Por su
parte el ingreso forzoso es aquel que regularmente se encuentra dado por
la ley y que no puede ser eludido por el ciudadano, como por ejemplo la
designación como Presidente de Mesa en una elección popular.

Formas: concurso, selección, sorteo, elección.

El ingreso regular que dijimos que es aquel que reúne todas las exigencias
de la ley, puede verificarse de diversas formas entre las que podemos citar
el concurso, que es el procedimiento de selección generalmente abierto a
todos aquellas personas que reúnan las exigencias de la convocatoria, en
donde el elegido será aquel que demuestre las mejores aptitudes para el
cargo, si bien es la forma de ingreso a la Administración pública que
establece la Constitución Nacional, lamentablemente no es la más
difundida o utilizada.
En segundo término podemos citar la selección, que tiene características
similares al concurso, sólo que se realiza en forma interna entre los agentes
de una determinada dependencia del Estado, a fin de acceder a un cargo
superior que se encuentra vacante.

El sorteo también es mencionado por los tratadistas como una de las

formas de ingreso a la función pública, pero según Marienhoff este no es
un método sino un medio de selección de una persona.

Finalmente encontramos la elección, que puede ser popular directa, y es el

método por el cual es el pueblo quien mediante su voto designa a la
persona que deberá ocupar cierto cargo público por el tiempo que
establezca la ley, vgr. El Presidente de la Nación y popular indirecto cuando
la designación se hace a través de una asamblea que es elegida por el
pueblo.

También existen otros sistemas como el de herencia, compraventa,

arriendo, etc pero mayormente no resultan aplicables en nuestro
ordenamiento o han caído en desuso.

Deberes de los agentes públicos.

Al igual que cualquier cocontratante de la Administración los agentes
públicos en el ejercicio de su tarea o funciones tienen deberes que
observar, los que están íntimamente relacionados con el objeto o
contenido del contrato de empleo público.

Estos deberes se encuentran establecidos estatutariamente y su

inobservancia acarrea sanciones de diversa gravedad que les son aplicadas
a los agentes luego de cumplir el procedimiento fijado por la norma para
ello.

El principal deber es el de cumplir la función, esto es dedicarse al cargo que

se le ha encomendado, verificando en su cumplimiento la totalidad de las
pautas y exigencias del cargo.

Una derivación de este deber es que, en caso de renuncia del agente, éste
debe continuar prestando tareas hasta tanto le sea aceptada su dimisión,
ya que si no lo hace incurre en responsabilidad administrativa, patrimonial
y penal.

En el mismo sentido debe hacer su tarea en el lugar en el que ha sido

designado y no en otro, salvo que su empleador en forma expresa le
notifique que debe concurrir a un nuevo lugar de trabajo.

Otro importante deber que tiene el agente público es del respeto a la

jerarquía, ya que como hemos dicho anteriormente no todos los agentes se
encuentran ubicados en un mismo nivel dentro de la pirámide, sino que se
encuentran subordinados a la jerarquía, y en relación a esta podemos
señalar que se debe respetar esa jerarquía tanto en cuanto a su obligación
de aceptar las indicaciones que se le formulen por sus superiores, lo que
podríamos denominar obediencia y que es considerado por la doctrina
como un deber esencial del agente público, en este sentido la jerarquía
también debe respetarse al dirigirse a sus superiores, ya que su
inobservancia lo hace pasible de sanciones administrativas.

Corresponde detenernos algunos instantes en el deber de obediencia, ya

que cuenta con algunas particularidades, porque si bien la obediencia de
las órdenes de sus superiores por parte de los agentes es la regla, existen
excepciones que no generan responsabilidad administrativa pasible de
sanción para el trabajador.

Así, cuando el agente considere que una orden que se le ha impartido

podría resultar ilegítima tiene la obligación de comunicarle ello a su
superior, y en caso de que este insista con su ejecución debe cumplirla,
esta corriente ha sido denominada teoría de la reiteración.

Luego tenemos la teoría de la legalidad formal, por la que el trabajador

debe cumplir las órdenes que emita su superior, salvo aquellas que no
reúnan los requisitos formales de validez, en caso de que se le insista en su
cumplimiento, debe obedecerla y la responsabilidad recaerá sobre quien la
ha impartido y no sobre el empleado.

Por último, tenemos la teoría de la invalidez manifiesta, que serían las

órdenes impartidas por quien no tenga competencia o las manifiestamente
ilegales, en estos supuestos el agente no tiene que cumplirlas y por
supuesto ello no genera ningún tipo de reproche administrativo a su
persona.

Podríamos señalar también como deberes de los agentes el de urbanidad,

fidelidad y observancia de secreto, dignidad de conducta tanto dentro
como fuera de su lugar de trabajo, respetar el régimen de
incompatibilidades que determine la normativa para cada caso, el deber de
declarar sus actividades de carácter lucrativo, la obligación de denunciar en
caso de que por sus funciones tenga conocimiento de la supuesta comisión
de un hecho ilícito, es decir que estos son los deberes en general de la
totalidad de los empleados pero pueden existir otros específicos que surjan
de los convenios colectivos de trabajo que existan en cada dependencia
Administrativa.
Derechos de los agentes públicos.
Del mismo modo que tienen deberes, los agentes públicos cuentan con un
gran número de derechos en el ejercicio de su función, estos derivan de
diferentes fuentes normativas, así tenemos derechos que emanan
directamente de la Constitución Nacional, de las leyes como por ejemplo la
Ley de Empleo Público y también de las Convenciones Colectivas de
Trabajo que existen en los distintos entes u organismos de la
Administración Pública.

Estos derechos comienzan a gozarse desde el momento mismo en que el

agente inicia el ejercicio de sus funciones y permanecen con él hasta su
desvinculación de la Administración Pública.

Entre los derechos constitucionales, anteriormente ya nos hemos referido

a la mayoría de ellos, siendo el más importante aquel que garantiza la
estabilidad propia del agente, impidiendo que el agente pueda ser privado
de su empleo en forma discrecional.

Este derecho a la estabilidad podríamos decir que es el derecho

fundamental de los agentes públicos, aunque entendemos que este
derecho debería ser atenuado del alguna forma ya que los supuestos de
cesantía y exoneración existentes no resultan suficientes y permiten que se
generen abusos de este derecho de parte de los empleados que se
evidencian fundamentalmente en un incorrecto ejercicio de sus funciones.

Sin embargo no podemos desconocer que esta atenuación del derecho a la

estabilidad que proponemos, no resulta de fácil aplicación y hasta podría
ser peligrosa en un país como el nuestro, ya que tampoco sería saludable
que bajo esta bandera, los gobernantes de turno comenzaran a cesantear
agentes en forma arbitraria e ilegítima para poder designar a aquellos
afines a los funcionarios; pero creemos que debería encontrase algún
método objetivo que permita merituar y controlar debidamente el correcto
desempeño de la tarea del agente exigiendo estándares de calidad,
eficiencia, eficacia y capacidad para continuar en la función, ya que no
podemos ignorar que en el estado actual el mal uso que se da de este
derecho, genera a nuestro entender una grave situación de desigualdad o
injusticia frente el resto de la sociedad y de los trabajadores en particular,
quienes conservar sus empleos debe constantemente demostrar
condiciones y capacidades para el puesto.

Continuando con los derechos, podemos señalar el sueldo, que como ya

sabemos es la suma dineraria que recibe como contraprestación por sus
tareas y tiene como objeto la satisfacción de las necesidades esenciales de
la existencia del trabajador y su familia, de allí que el carácter alimentario
que se le ha dado al sueldo, y la inembargabilidad hasta el porcentaje de
ley. Dentro de este derecho debemos incluir a la retribución justa, que
garantiza la ley y que consiste en que el trabajador debe ser remunerado
de acuerdo a la ubicación que ostenta en el escalafón y de acuerdo a las
funciones que efectivamente desarrolla.

Otro importante derecho es el de la carrera administrativa, que es la

posibilidad que tiene el agente de ascender y progresar dentro de los
distintas clases, grupos y categorías del escalafón, en la medida en que
verifique los requisitos estatutarios, lo que le va a permitir incrementar sus
responsabilidades, haberes, funciones, etc. y que de alguna forma
contribuye a mantener la motivación del agente. Si bien el empleado
privado también tiene derecho a ascender, no debe confundirse ello con la
carrera administrativa, ya que el operario de una fábrica puede haber sido
contratado para realizar una función específica que realizará durante toda
su vida laboral, en tanto que la carrera administrativa permite a los agentes
públicos ir escalando en su posición siempre que verifique el cumplimiento
de las condiciones requeridas para ello.

Por supuesto, los agentes públicos también tienen derecho al descanso,

esto es la serie de licencias o vacaciones que se encuentran previstas en el
ordenamiento, del mismo modo el agente público, también tiene derecho
a agruparse en una asociación gremial que será la encargada de velar por
los derechos del trabajador ante las autoridades de la Administración,
pudiendo ejercer incluso el derecho de huelga que en nuestro país ha sido
reconocido constitucionalmente.

Finalmente también tiene derecho a la jubilación, que es la prestación

periódica y vitalicia que brinda el Estado a quienes han prestado servicios
en la Administración pública.

Responsabilidad de los agentes

Públicos. Definición.
Dentro del ejercicio de la función pública es necesario que para el correcto
desempeño de la Administración los agentes deban responder por los
hechos u omisiones de su accionar que se encuentran reñidos con los
estatutos o normas en general. Ello permite que exista orden y evita que
los agentes puedan con sus inconductas afectar los intereses públicos e
inobservar los deberes que les corresponden.
Clases.
Dependiendo del tipo de conducta contraria al derecho que haya
desplegado el agente, el ordenamiento reconoce distintos tipos de
responsabilidades y sanciones.

Tenemos la responsabilidad penal, que se genera cuando el acto del agente

es un hecho ilícito típico, sancionado por la ley penal.

La responsabilidad civil, es aquella que se deriva de la inobservancia de las

normas civiles por la comisión de delitos o cuasidelitos. Aquí corresponde
señalar que si bien el agente en su obrar puede generar responsabilidad
civil de la Administración ello no obsta que también pueda surgir su propia
responsabilidad civil al producir un daño a la Administración o a un tercero,
debiendo en ambos casos responder civilmente por su conducta.

La responsabilidad política, solamente resulta aplicable a aquellos

funcionarios políticos, en lo supuestos en que su conducta pudiera, luego
de la sustanciación de los procedimientos correspondientes – v.gr. juicio
político de los magistrados, afectar la permanencia en el cargo.

La responsabilidad administrativa, que es la que nos interesa en esta obra,

es la que tiene por objeto sancionar las conductas del agente que lesionan
el buen funcionamiento de la Administración y que se originan en la
inobservancia de los deberes de los agentes públicos en el ejercicio de su
función.

Sanciones: Definición y clasificación.

Las sanciones son los castigos que prevé la normativa para los supuestos en
que los agentes públicos no cumplan o verifiquen en su conducta dentro de
la Administración los deberes que les impone el ordenamiento jurídico
como empleados o funcionarios públicos.

Estas sanciones se encuentran previstas en los estatutos y el sistema

general en el orden nacional surge del Régimen de Investigaciones
Administrativas, Decreto Nº 467/99, donde se encuentran establecidas las
potestades sancionadoras del Estado y los procedimientos
correspondientes para la aplicación de las sanciones para los distintos tipos
de faltas allí previstos.

Las sanciones que puede aplicar la Administración difieren de la gravedad

de la falta que se hubiere cometido, así encontramos, a) El apercibimiento,
que es un llamado de atención al

agente por una falta leve; b) la suspensión, que importa la no presentación

al lugar de trabajo y la pérdida de la remuneración durante el plazo de la
sanción, que puede llegar a extenderse hasta 90 días; c) la multa que es
una sanción de carácter pecuniario y que no importa la imposibilidad de
concurrir a prestar servicios; d) la cesantía, es una de las dos sanciones que
importan la pérdida de la estabilidad del empleo público y determinan la
extinción del contrato, sólo puede ser aplicada después de la sustanciación
de un sumario administrativo en el que se garantice el debido ejercicio del
derecho de defensa. Su aplicación inhabilita al agente por un número
determinado de años para ingresar a la función pública; e) la exoneración,
es la sanción más grave que prevé el ordenamiento y se aplica cuando la
sanción no sólo constituye una falta grave sino también cuando existe un
ilícito penal, por cuanto para su aplicación previamente deberá existir una
sentencia penal condenatoria, normalmente importa la inhabilitación
perpetua para ejercer cargos públicos.

Cargo, categoría y escalafón:

definiciones.
Cargo: es la posición que una persona física ocupa dentro del escalafón,
esté tendrá mayor o menor entidad de acuerdo al lugar en que se
encuentre en la pirámide de jerarquía.

Categoría: son los sucesivos grados en que se subdividen los grupos o

clases que integran el escalafón

Escalafón, podríamos decir que es una norma emitida por el Estado y/o
que surge de un CCT que tiene por objeto regular los cargos, categorías,
clases, funciones, sueldos, condiciones para el ascenso, la forma de
encasillar al personal, etc.

Extinción de la relación de empleo

público.
Como todo contrato, el de empleo público puede extinguirse por diversos
motivos algunos de ellas que podríamos denominar normales o también
por circunstancias excepcionales, podríamos citar las siguientes:

• Renuncia, cuando el agente realiza una manifestación de voluntad

por la que pretende poner fin a la relación. Hemos dicho
anteriormente que en este supuesto no puede dejar de prestar
funciones hasta tanto esta le sea aceptada, ya que en caso contrario
hará abandone de funciones pudiendo generarse en su perjuicio
responsabilidad disciplinaria, patrimonial y penal.
 • Vencimiento del plazo, que es la forma de extinguir aquellos cargos
electivos que cuenta con un plazo legal de duración.

• Inhabilitación penal, en aquellos casos en que un agente público sea

condenado penalmente por un hecho ilícito cometidos por su
función o con motivo de la misma, el juez puede condenarlo
además de la pena privativa de la libertad a la inhabilitación para
ejercer cargos públicos lo que genera en forma automática la
extinción de la relación.

• Jubilación del agente, que es la forma normal de concluir la relación

al verificarse los requisitos de edad y prestación de servicios
durante un plazo determinado que requiere la ley para el acceso a
este beneficio.

Como hemos señalado anteriormente el contrato de empleo público

también se puede extinguir por la aplicación de las sanciones disciplinarias
de cesantía y exoneración y por supuesto por fallecimiento del agente.

El funcionario de facto y el
usurpador.
El funcionario de facto es aquel que ha ingresado a la Administración en
forma irregular por no reunir la totalidad de los requisitos que exige el
ordenamiento para la designación, v.gr. no reunir las condiciones legales,
designado mediante acto inválido, etc. es decir que es lo contrario a lo que
anteriormente dijimos que es el funcionario o agente ingresado
regularmente a la Administración.

En tanto que el usurpador, es aquel que llega al cargo por voluntad propia,
generalmente ejerciendo dolo o violencia, y que en consecuencia su objeto
no es la satisfacción del interés general sino el suyo propio.
Bibliografías de referencia

Avalos, E., Buteler, A. & Massimino, L. (2014). Derecho administrativo. Tomo I.

Córdoba: Alveroni.

Gordillo, A. (1997 – 2000). Tratado de Derecho Administrativo, 4 Tomos. (4ta Ed.).

Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo.

Comadira, J. (2003). El acto administrativo. Buenos Aires: Lexis-Nexis.

Farrando (h.), I y otros. (2000). Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires:

Depalma.

Hutchinson, T. Régimen de Procedimientos Administrativos - Ley 19.549. Buenos Aires:

Astrea.