Análisis Administrativo- 2016

Unidad 5

Unidad Nº 5: Contexto de las organizaciones

5.1 Contexto: concepto. Sus dimensiones analíticas: complejidad, cambio e incertidumbre.

5.2 Abordaje sistémico del contexto: macro y microcentro. Entorno complementario y entorno
específico.
5.3 Condiciones del entorno: oportunidades y amenazas.
5.4 Dimensiones del análisis del entorno según Minztberg.
5.5 Herramientas para su análisis.
5.6 Contexto de la administración pública: aportes para una nueva gestión del entorno.

Introducción

“El entorno de las organizaciones (también llamado contexto o

ambiente) tiene un impacto crítico sobre ellas” La organización
como sistema abierto está sujeta y condicionada por el
“contexto externo” que influye decisivamente en su
supervivencia y crecimiento.

El papel que desempeña el entorno en el desarrollo de las actividades de una organización es

uno de los factores más importantes que influyen en los resultados que obtiene la misma. Así como
también, la organización influye en éste, imponiendo sus condiciones y reglas en lo que se denomina
“dominio organizacional” (títulos que una organización reclama en términos de gama de productos,
población atendida y servicios prestados). (Krieger, 2001, p. 256-257).
El análisis del entorno nos permitirá identificar esas influencias e interacciones de la organización
con éste para poder así potenciar las favorables y evitar las que no lo sean. Para esto se analizarán sus
condiciones: oportunidades y amenazas, sus dimensiones que repercuten en el diseño de la estructura
organizacional y las diferentes herramientas que nos aportan las diferentes teorías para su análisis.
Por último, nos centraremos en el análisis de las organizaciones públicas: sus características
distintivas de las organizaciones pertenecientes a la esfera privada, cuáles son los componentes de su
entorno, y la importancia de la implementación de nuevas formas de gestión, que tomen en cuenta el
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entorno de la administración pública y permitan mejorar la calidad de la prestación/provisión de los bienes y

servicios que brinda a los ciudadanos.

1. Entorno de las Organizaciones: Concepto

En la administración no hay uniformidad en cuanto a la terminología, según quien sea el autor,

recibe el nombre de contexto, ambiente, medio o entorno. (Gilli, 2007, p. 82).
Shoderbek, en su libro Sistemas Administrativos, considera al ambiente de un sistema como
todo lo externo a él, aquello que no puede controlar y que al mismo tiempo ejerce una influencia
considerable y significativa en su propio comportamiento (Schoderbek, 1984) (Gilli, 2007, p. 82).
Porter, en La Ventaja Competitiva de las Naciones, sostiene que el entorno próximo a una
organización conforma su éxito competitivo en el transcurso del tiempo, es la razón por la cual algunas
organizaciones prosperan y otras fracasan. Parte del entorno de la organización es su ubicación geográfica
(historia, costos, demanda), trabajadores y clientes. (Porter, 1990) (Gilli, 2007, p. 83).
Krieger, en Sociología de las Organizaciones, define al entorno en un sentido amplio como el
ambiente donde la organización se desarrolla. Es el que determina a las organizaciones las condiciones
económicas, tecnológicas, regionales, nacionales e internacionales en las que efectúa sus actividades.
(Krieger, 2001, p. 249)
Mintzberg, en Diseño de Organizaciones Eficientes, define al ambiente como al “conjunto de
cosas, condiciones, o influencias que rodean a la organización”. Comprende virtualmente todo fuera de la
organización (tecnología, naturaleza de sus productos, clientes y competidores; su establecimiento
geográfico, el clima económico, político y meteorológico en el que debe operar, etc.). (Mintzberg, 1989, p.
115)
El Instituto Nacional de Administración Publica, En Organizaciones Públicas: Guía Temática
Básica, define al entorno específico como el conjunto de elementos del entorno general que están
efectivamente vinculados con la organización. (INAP, 1997, p.10).

2- Abordaje sistémico del contexto: macro y microcentro.

Entorno complementario y entorno específico.

Bibliografía utilizada:

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 FARRÉS CAVAGNARO: “Administración sistémica y estratégica: un enfoque

metodológico”. Ed. Libryco. Córdoba. 2.013. Cap. 1 y 6
 MORGAN, Gareth: “Imágenes de organización”. Ed. Alfaomega. México. 2.001.
Cap. 3 (disponible en biblioteca).
Se recomienda ampliar el abordaje sistémico del contexto a partir de la lectura de la bibliografía
citada y de la “Organización como organismo vivo” desarrollado en el texto de Morgan.

El abordaje sistémico del contexto o entorno de las organizaciones, siguiendo a Farrés

Cavagnaro, se orienta a determinar el estado o disposición de los diferentes factores constituyentes de los
contextos con los cuales la organización actúa, cualquiera sea su naturaleza, considerados
individualmente, como “sistemas focales o de referencia”. El análisis también comprende al sistema político
como marco jurídico condicionante, de donde emanan disposiciones normativas como la constitución,
leyes, decretos, etc. Además, lo que se denomina régimen político, constituido por la forma de gobierno
(republicana, presidencialista, parlamentaria o monárquica) que le es propia. Todo ello deriva a su vez en
un marco socio-jurídico, por ejemplo: seguridad o inseguridad ciudadana.
Implica analizar las variables de los “supra sistemas sociales” que se generan como
incidentales para las organizaciones: comprende el estudio de una relación secuencial de los diferentes
contextos que las influyen o condicionan, comenzando por el inmediato y siguiendo por el sistema mayor
(económico y político) y de ser necesario por el “social” y los macro escenarios mundiales implicados.
El estudio de los contextos ha revolucionado todo el esquema clásico de la administración: a
partir del enfoque sistémico y mediante la composición de modelos sistémicos, se reconoce:
 Contexto operativo (inmediato): mercado de factores y productos.
 Contexto económico y político (mediato): trabajo, intercambio, producción de
bienes y servicios, acción regulatoria del estado y su configuración emanada del sistema político
imperante. (Farrés Cavagnaro, 2013, p. 150)

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MICROCENTRO: es el MERCADO: ámbito o espacio geográfico (local, regional, nacional e

internacional) donde vendedores y compradores realizan intercambios de bienes y servicios, a través de un
valor expresado en dinero.
La acción de la organización es PASIVA: se adapta a sus condiciones; o ACTIVA: modifica sus
condiciones de acuerdo a sus intereses.

Mercado

Factores: insumos requeridos por la

organización para aplicar a su proceso
productivo.

Productos: ámbito virtual donde se

coloca el producto de la organización

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MACROCENTRO: contexto mediato

Sistema económico: Variables que afectan la organización: localización

geográfica, cantidad de empresas principales y derivados, cadena de
actividades productivas, grado de aceptación de nuevos patrones de
consumo

Sistema político: grado y tendencia a la mayor o menor integración entre

el Estado y la economía, estabilidad política, papel de las entidades no
estatales y organismos gubernamentales de regulación; participación del
estado en la economía

Macro escenarios mundiales: ejemplo MERCOSUR sería un macro escenario

mundial, donde la política (librecambio o proteccionismo) juega un papel
importante para las organizaciones,

Entorno complementario y entorno específico:

1- Entorno específico: confiere la razón de existencia al sistema y se constituye en un “ámbito
en el cual residen los destinatarios de su accionar”. En el caso de las economías tipificadas, como
aquellas que tienen como objetivos la comercialización de un producto, según su variedad, podrá
reconocerse uno o varios ambientes o contextos de actuación específicos (mercados). Las actividades
(funciones y procesos) del sistema que se canalizan hacia esos sectores específicos se constituyen en
actividades centrales, puesto que son las que le confieren rasgos particulares en su organización y
funcionamiento. Ejemplo: en una fábrica de artefactos electrónicos las actividades centrales son todas las
concernientes a los procesos industriales de fabricación de esos artefactos; en un hospital las médicas
asistenciales o curativas.
2- Entorno complementario: “aquel con el que el sistema establece transacciones o
intercambios, a fin de proveerse de bienes y servicios que requiere para sus actividades centrales”.
En la organización esto se reconoce como el mercado de factores, aunque también puede ser considerado
en el caso de las organizaciones, con otras primacías de orientación en lo que se refiere a su finalidad.
(Farrés Cavagnaro, 2013, p. 19).

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3- Condiciones del entorno: oportunidades y amenazas.

Bibliografía utilizada:
 HALL, Richard: ”Organizaciones: estructuras, procesos y resultados.” Prentice
Hall. México. 1.996. Disponible en
http://www.iapqroo.org.mx/website/biblioteca/ORGANIZACIONES%20ESTRUCTU
RA%20Y %20PROCESO.pdf.
 KRIEGER, Mario: “Sociología de las organizaciones: una introducción al
comportamiento organizacional”. Ed. Prentice Hall. Bs. As. 2.001.

Analizar al entorno desde sus oportunidades y amenazas, es estudiar las condiciones

ambientales que pueden afectar en forma directa o indirecta a las organizaciones.

Condiciones tecnológicas: es fundamental en la operación de las organizaciones. Una

organización debe mantenerse al día en los desarrollos que se presenten en cualquier actividad que se
considere crucial para su éxito en el largo plazo.
Condiciones legales: es una consideración ambiental potencialmente crítica. Sistema legal,
leyes que condicionan operáticamente a la organización. Rol del Poder Ejecutivo y Legislativo facilitan o no
el contexto de la organización

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Condiciones políticas: el buen funcionamiento de las instituciones, estabilidad, previsibilidad,

transparencia del sistema político determinan las condiciones y el clima necesario para invertir.
Condiciones económicas: Se refiere al estado de la economía en la cual está operando la
organización. A mayor crecimiento económico, mayor crecimiento de la organización (inversión), y
viceversa. Ahora bien, estas condiciones cambiantes no afectan de manera igual a todas las partes de una
organización. En periodos de penuria económica es más probable que una organización reduzca o elimine
aquellos programas que considera menos importantes para el logro de sus objetivos, excepto en aquellos
casos en los cuales las presiones políticas externas imposibilitan tomar decisiones racionales. Una
economía boyante permite a las administraciones públicas embarcarse en un rango más amplio de
programas. Las condiciones económicas que rodean a las organizaciones se mejoran o desmejoran
cualquiera que sea la situación, el factor importante es siempre la competencia. En el caso de las
organizaciones que pertenecen a la esfera estatal, la competencia es violenta durante el periodo de
elaboración de los presupuestos. Aquí las organizaciones públicas están compitiendo por una parte de los
ingresos provenientes de los impuestos, que son limitados.
Condiciones demográficas: la calidad de vida, alfabetización, urbanización, densidad
poblacional, condiciones raciales, étnicas y religiosas y el grado de exclusión o inclusión social son factores
demográficos determinantes para la organización.
Condiciones ecológicas: Pasando de la ecología social al ambiente físico, las relaciones entre
las organizaciones y las condiciones ecológicas se vuelven más evidentes debido a la preocupación,
reciente, sobre todo el sistema ecológico. Es, cada día que pasa, más claro que las organizaciones afecta
al ambiente como ésta demostrado, de manera prodiga, por diferentes organizaciones que lo contaminan y
otras que luchan en contra de la contaminación.
Otro punto es que el medio ambiente afecta a las organizaciones, factores como el clima y la
geografía establecen límites a la forma en la cual asignar recursos. Los costos del transporte y de las
comunicaciones se elevan si una organización se encuentra distante de su mercado o de su cliente. Aun
aspectos tan mundanos como los gastos en calefacción y aire acondicionado.
Condiciones culturales: Son críticamente importantes pero son las más difíciles de medir. Por
ejemplo las empresas multinacionales si no entienden y aprecien los valores y el comportamiento de la
población local es probable que fracasen. Esta no es una constante en su impacto sobre las
organizaciones: los valores y las normas cambian a medida que van ocurriendo eventos que afectan a la
población involucrada. Si los eventos incluyen condiciones que son relevantes para la organización esos
cambios son significativos para ella. Estos cambios en valores pueden presentarse ante de, o de
acompañar, cambios políticos que hubieren tenido un impacto más directo Los cambios en los gustos del
consumidor representan otra forma en la cual las características culturales pueden afectar a las
organizaciones.

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El conocimiento del entorno es importante, desde la perspectiva del sistema abierto de las
organizaciones, ya que tiene una naturaleza “crítica”: éste es fuente de oportunidades y amenazas. Al
respecto, Michel Porter, define cuatro fuerzas que se constituyen como “amenaza”: productos sustitutos,
competidores potenciales, compradores y proveedores.
Para explorar el entorno es necesario llevar a cabo “actividades de contacto”. Éstas tienen dos
funciones principales:

- Recogen información y proporcionan retroalimentación a la organización

acerca de las condiciones del entorno.

- Representan a la organización en el exterior.

La exploración del entorno tiene como función la recogida e interpretación de información del
entorno y la incorporación de los resultados de los análisis en el proceso de planificación estratégica de la
organización. Tiene como objetivo ayudar a la organización a reducir la cantidad de incertidumbre del
entorno al que hacer frente. Permite hacer proyecciones sobre posibles condiciones con las que se
encontrará la organización y visualizar escenarios estratégicos.
Para lograr el equilibrio la organización deberá ser elástica, tener cierto grado de permeabilidad,
ser flexible y adaptarse a los cambios en las condiciones de su entorno. (Krieger, 2001, p. 263).

4- Dimensiones del análisis del entorno según Mintzberg.

Bibliografía utilizada:

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 MINTZBERG, Henry: “Diseños de organizaciones eficientes”. Ed. El Ateneo. Bs.

As. 2.004. Cap. 6
En el diseño de la estructura de la organización, según Mintzberg, confluyen:

- Factores intrínsecos: edad, dimensión y sistema técnico.

- Factores situacionales: ambiente.

Cabe acarar que a los fines de esta unidad nos enfocaremos en los factores ambientales del
análisis del autor.
Mintzberg (2004) afirma que en toda organización existe en un ambiente que debe tenerse en
cuenta para el diseño de su estructura. Éste se define como el “conjunto de cosas, condiciones o
influencias que rodean la organización”. Comprende todo fuera de la organización.
Existen cuatro dimensiones de ambientes organizacionales:

ESTABILIDAD

El ambiente de una organización varía de “estable” a “dinámico1”. Los factores que pueden
hacer dinámico un ambiente son:

- Gobierno inestable.
- Cambios económicos.
- Cambios en la demanda del cliente.
- Cambios en la oferta de un competidor.
-Demanda de creatividad.
Ejemplo de organizaciones con ambientes dinámicos: fabricación de electrónica (tecnología
cambiante); agencias de publicidad (requiere creatividad frecuente).

COMPLEJIDAD

El ambiente de una organización (su tecnología) puede variar de “simple” a “complejo”. Esta
dimensión afecta la estructura a través de la variable intermedia de la comprensión del trabajo que ha de
hacerse.

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Dinámico significa impredecible.

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DIVERSIDAD DEL MERCADO

Los mercados de una organización pueden variar de “integrado” a “diversificado”. Puede

resultar de una amplia variedad de clientes, productos y servicios, o de áreas geográficas en que las
producciones son comercializadas. La diversidad afecta a la estructura a través de la variable intermedia
de la diversidad del trabajo a ser hecho.

HOSTILIDAD

El ambiente de una organización puede variar de “liberal” a “hostil”. La hostilidad es influida

por la competencia, relaciones de la organización con sindicatos, gobiernos, otros grupos externos, y la
disposición de recursos. Los ambientes hostiles son típicamente los dinámicos y, afectan a la estructura a
través de la variable intermedia de la velocidad de la respuesta necesaria.
Lo que importa acerca del ambiente en el diseño de su estructura no es el ambiente en sí, sino la
aptitud de la organización para tratar con él (predecirlo, comprenderlo, tratar con su diversidad), y
responder rápidamente a él.
La organización enfrenta múltiples ambientes: los productos pueden ser complejos pero los
canales de comercialización simples, las condiciones económicas dinámicas pero las políticas estables.
El autor plantea hipótesis en relación a cada dimensión del ambiente y su estructura
organizativa:

CUANTO MÁS DINÁMICO EL AMBIENTE, MÁS ORGÁNICA LA ORGANIZACIÓN

Organización puede predecir sus condiciones

AMBIENTE
futuras y así establecer reglas, formalizar trabajo,
ESTABLE
planear acciones, estandarizar “destrezas”.
Organización: BUROCRÁTICA

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La organización no puede predecir su futuro

(fuentes inciertas de insumos, impredecibles
demanda de clientes, cambios frecuentes de
AMBIENTE
producto, cambios en el trabajo, condiciones
DINÁMICO
políticas inestables o tecnología cambiante). Deber
utilizar un mecanismo coordinador más flexible y
menos formal (supervisión directa o ajuste mutuo).
Organización: ORGÁNICA

Esta dimensión afecta la “burocratización”.

CUANTO MÁS COMPLEJO EL AMBIENTE, MAYOR DESCENTRALIZACIÓN DE SU

ESTRUCTURA

La organización tiende a confiar en un “cerebro”

AMBIENTE
para tomar sus decisiones claves.
SIMPLE
Organización: CENTRALIZARÁ

AMBIENTE BUROCRATIZAR es beneficioso para la organización.

SIMPLE Y Mecanismo coordinador: estandarización de
ESTABLE procesos de trabajo.

La organización debe permanecer flexible

AMBIENTE
(orgánica).
SIMPLE Y
Mecanismo coordinador: supervisión directa
DINÁMICO
(permite centralización y organicidad).

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AMBIENTE
COMPLEJO Organización debe DESCENTRALIZAR.

Estructura burocrática (estandarización para

AMBIENTE coordinación).
COMPLEJO Y Mecanismo coordinador: estandarización de
ESTABLE destrezas.

AMBIENTE Estructura descentralizada y orgánica.

COMPLEJO Y Mecanismo coordinador: ajuste mutuo.
DINÁMICO

Esta variable afecta la “descentralización”

BUROCRATIZACIÓN

ESTABLE DINÁMICO

“Estandarización de “Supervisión directa”

procesos”
SIMPLE
Organización
DESCENTRALIZACIÓN

Organización
burocrática centralizada.
orgánica centralizada

“Estandarización de “Ajuste mutuo”

destrezas”
COMPLEJO
Organización
Organización
burocrática y descentralizada
orgánica y descentralizada.

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A MAYOR DIVERSIFICACIÓN DE MERCADOS, MAYOR PROPENSIÓN PARA

DIVIDIRSE EN UNIDADES BASADAS EN EL MERCADO

Los cuatro tipos de estructura vistos en la matriz anterior tenderán a ser funcionales si sus
mercados son integrados, basados en el mercado.
La organización que puede identificar mercados perfectamente diferentes (productos o servicios,
regiones geográficas o clientes) estará predispuesta a dividirse en unidades de alto nivel sobre esta base, y
a darle a cada una el control de una amplia variedad de las decisiones que afectan a sus propios
mercados. Esto equivale a la denominada descentralización vertical limitada, siendo delegado una gran
parte del poder de toma de decisión a los gerentes de las unidades de mercado. La organización crea
divisionalización. (Mintzberg, 2004, p. 118)

LA EXTREMA HOSTILIDAD DEL AMBIENTE, CONDUCE A CENTRALIZAR

TEMPORALMENTE

La extrema hostilidad conduce a cada uno de los cuatro tipos a centralizar su estructura
temporalmente, no importa cual fuese su descentralización inicial. La hostilidad demanda la rapidez y
coordinación de una respuesta centralizada. Forzada a elegir, la organización presumiblemente centralice
el poder temporalmente para poder sobrevivir. Esto le permite responder a la crisis, aun sin la
consideración debida a su complejidad. Pero si la crisis persiste, la organización puede ser simplemente
incapaz de reconciliar las dos fuerzas opuestas (complejidad vs hostilidad). Debe simplemente expirar.
(Mintzberg, 2004, p. 119)
Por último, el factor “poder” también entra en el diseño de la estructura, especialmente la
presencia de control externo de la organización, las necesidades personales de sus variados miembros, y
la moda del día, embebida en la cultura en que se encuentra la organización (el poder de las normas
sociales). Al respecto ofrece las siguientes hipótesis:

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CUANTO MÁS CONTROL EXTERNO DE LA ORGANIZACIÓN, MÁS CENTRALIZADA Y

FORMALIZADA SU ESTRUCTURA.

LAS NECESIDADES DE PODER DE LOS MIEMBROS TIENDEN A GENERAR

ESTRUCTURS EXCESIVAMENTE CENTRALIZADAS

LA MODA FAVORECE LA ESTRUCTURA DEL DÍA (Y DE LA CULTURA) A VECES AUN

CUANDO ES INAPROPIADA.

5- Herramientas para el análisis del Entorno: Enfoque

estratégico del manejo del entorno.

Bibliografía utilizada:
 KRIEGER, Mario: “Sociología de las organizaciones: una introducción al
comportamiento organizacional”. Ed. Prentice Hall. Bs. As. 2.001.
Se recomienda ampliar el desarrollo de las diferentes herramientas para el análisis del entorno a
partir de la lectura del texto previamente citado.
Enfoque estratégico del manejo del entorno:
Características:
“Proactivo”: Busca anticiparse a los desafíos que presenta el entorno.
“Oportunidades y amenazas”: son observadas como una oportunidad para crecer, cambiar y
transformarse.
“Directores de la organización”: deben poseer una “visón estratégica” y dotar a toda la
organización de ésta.
“Ciclo de cambio estratégico” se compone de:

- Poner la organización en dirección correcta (alinear la organización con la visión).

- Formular políticas de acuerdo a la visión.

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- Realizar evaluaciones del medio externo e interno: Oportunidades y Amenazas en el medio

externo y, Fortalezas y Debilidades en el medio interno (FODA).
- Atender los requerimientos de demandantes, consumidores, clientes, interesados y
sostenedores.
- Identificar temas estratégicos (claves).
- Desarrollar alternativas para los temas estratégicos. Desarrollar las estrategias para abordar
cada tema clave.
- Seleccionar alternativas.
- Revisar procesos, sistemas, normas y procedimientos acordes con la visión, misión y
estrategias.
- Ejecutar el curso de acción diseñado con feedback y reelaboración de la estrategia. Tomar
decisiones fundamentales. Implementar planeamiento estratégico.
- Monitorear y evaluar permanentemente los resultados, realizando feedback y los reajustes
correspondientes en la estrategia o en su implementación.

El plan estratégico es el proceso mediante el cual la organización define su futuro

y los cambios necesarios para lograr los objetivos propuestos

Se diferencia de la planificación tradicional ya que ésta se basaba en la extrapolación lineal del

presente mediante la proyección de datos, la estratégica, en cambio, pone énfasis en la construcción del
futuro que se quiere alcanzar.
Estrategias de la organización en relación al ambiente:
1- ANTICIPATIVA: se crea un futuro para la organización y de él se parte en las acciones a
emprender en el presente. No pretende sólo conocer el entorno, sino hacer que evolucione a
su favor.
2- ADAPTATIVA: los cambios os marca el entorno, pero la organización intenta crear un vínculo
con él para ir evolucionando al unísono. Se busca relación de equilibrio entre el entorno, a
través de la relación de los actores que operan en él y la organización.
3- REACTIVA: organización produce respuestas en función de los cambios ambientales. Se
centra en la organización, intentando mantener su actual estatus sin definir nuevos roles o
revisar los roles desempeñados hasta el momento. El entorno marca el ritmo. La emplean
organizaciones que, si bien han alcanzado la necesidad de relación con el entorno, lo hacen
desde una posición interna y estática de respuesta a las presiones.

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6- El entorno de las administraciones públicas. Aportes para una

nueva gestión del entorno.

Bibliografía utilizada:
 ARNOLETTO, Eduardo Jorge: “La gestión organizacional en la Administración
Pública”. EDUCC. Córdoba. 2.004
 INAP: “Organizaciones públicas: guía temática básica”. Tomo 1. 1.997.
Disponible en
http://www.sgp.gov.ar/contenidos/inap/publicaciones/docs/capacitacion/organi1.
pdf
Las organizaciones de la administración pública tienen la misión de proveer bienes y servicios
que promuevan, preserven, resguarden, orienten y estimulen las iniciativas de la sociedad compatibles con
el interés general y que contribuyan a paliar o compensar los eventuales desequilibrios emergentes de la
conjunción de dichas iniciativas. (INAP, (1997), p. 6).

6.1- Similitudes y diferencias con las organizaciones privadas:

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6.2- Contexto de las organizaciones públicas

Las organizaciones de la administración pública están inmersas en un entorno de múltiples

dimensiones. Éste incide sobre las características y el comportamiento de dichas organizaciones, y éstas
(a su vez) inciden, en cierto grado, sobre su entorno.
El INAP (1997) destaca que el entorno no es ilimitado (por más amplio que sea), por ello a los
fines analíticos se define como entorno específico al conjunto de los elementos del entorno general que
están efectivamente vinculados con la organización.

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6.2.1- Dimensiones del

entorno:
Marco normativo: las
organizaciones públicas son creadas,
determinadas y reguladas por un conjunto
de normas (Constitución, leyes, decretos,
resoluciones y reglamentos) que
constituyen su entorno normativo. A su
vez, éstas inciden sobre el entorno
normativo de la sociedad, a través de las
leyes, decretos, resoluciones y
reglamentos que propugnan, administran y
aplican.
Marco político: el régimen político de gobierno y la dinámica del poder dentro del mismo, inciden
sobre las características y el comportamiento de las organizaciones públicas. A su vez, las organizaciones
públicas inciden sobre el marco político de la sociedad en la medida que son utilizadas como instrumentos
políticos.
Marco institucional: es el conjunto de normas y convenciones que se aplican en un sistema
social y que definen el espacio de lo legítimo, incide sobre las características y el comportamiento de las
organizaciones públicas. A su vez, el comportamiento cotidiano de las organizaciones públicas induce en la
sociedad una cierta percepción y ponderación de las normas que constituyen su marco institucional. Por
ejemplo la educación es una institución (conjunto de ideas, actitudes y normas de comportamiento
propuestas y a menudo impuestas al individuo). A través de las políticas que promueve y de la calidad de
la gestión educativa, la administración pública puede fortalecer o debilitar los valores en los que se
sustenta dicha institución.
Marco económico: la estructura y dinámica del sistema económico inciden sobre los roles,
estructura, y características de las organizaciones públicas. En periodos expansivos de la economía en
Argentina se registró un crecimiento de las estructuras de la administración pública, mientras que los
periodos recesivos se tradujeron en ajuste y reducción de dicha estructura.
Marco social: la estructura y dinámica del sistema social inciden sobre los roles, la estructura y
el funcionamiento de las organizaciones públicas. Por su parte, las organizaciones públicas inciden sobre
la dinámica social a través de las políticas que generan, que pueden provocar equilibrios o desequilibrios,
desarrollo o involución, enriquecimiento o pauperización de determinados sectores de la sociedad.
Marco cultural: los valores, creencias, ideologías, actitudes y mitos de la sociedad inciden sobre
las características y el comportamiento de las organizaciones públicas. A su vez, los comportamientos de
las organizaciones públicas inciden sobre la evolución de la estructura y el clima cultural de la sociedad.
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Marco administrativo: las pautas vigentes en la sociedad respecto del planeamiento,

programación, presupuestación, información, monitoreo, control de gestión y evaluación de asuntos
públicos, inciden sobre el comportamiento de las organizaciones públicas. A su vez, el comportamiento
administrativo de las organizaciones públicas incide sobre la cultura administrativa de la sociedad.

6.3-Nuevos paradigmas en la gestión del entorno de la

administración pública:

6.3.1- Modelo del “gobierno empresarial”

David Osborne y Ted Gaebler en “Reinventando el gobierno”, presentan un nuevo modelo, o

paradigma para gobernar.
Proponen nuevas instituciones públicas, que sean directas, descentralizadas e innovadoras; que
sean flexibles, dúctiles y capaces de aprender con rapidez nuevas formas de acción cuando las
condiciones cambian; que empleen la competencia, la elección del cliente y otros mecanismos no
burocráticos para que las cosas se hagan de forma más creativa y eficaz posible.
La expresión “gobierno empresarial” describe este modelo, que puede aplicarse al sector público,
debido a que todos los gerentes públicos tienen la función de reasignar recursos en función de la
productividad y el rendimiento social.
De acuerdo a los autores de esta perspectiva, el problema de los gobiernos contemporáneos no
reside en las personas; sino en los sistemas, estructuras, reglas, procedimientos y normas que los atrapan
e inhiben su capacidad creativa. En consecuencia, para aumentar la eficiencia de la gestión de gobierno,
resultaría imprescindible cambiar dichos sistemas. En resumen, esta reinvención pretende cambiar las
formas tradicionales y burocráticas con las que funcionan los gobiernos.

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Afirman que los gobiernos deben ser empresariales, basados en los siguientes principios:
- Gobierno catalizador: el gobierno es facilitador, promotor, coordinador, que armoniza y activa
las iniciativas de los sectores privados, comunitarios y otras organizaciones no gubernamentales para la
búsqueda de soluciones a los
problemas de la sociedad.
- Gobierno competitivo:
consiste en exigir criterios de
competencia en la prestación de los
servicios mediante la eliminación de
monopolios gubernamentales y la
liberación de las fuerzas del mercado.
- Gobierno inspirado por
misiones: la alta gerencia pública
debe minimizar su tradicional enfoque
sobre las reglas y los procesos, para
dedicar tiempo y esfuerzo a repensar
y evaluar cuáles son los verdaderos
fines, propósitos, filosofía y valores fundamentales que guían su gestión.
- Gobierno orientado hacia los resultados: la preocupación debe cambiar de insumos y
procesos a resultados. Es necesario medir los logros alcanzados, establecer indicadores cualitativos y
cuantitativos, y vincular los incentivos salariales con el desempeño de los empleados.
-Gobierno orientado hacia los clientes: basado en la filosofía de la calidad total, la mejor forma
de obtener calidad a través de la satisfacción de las necesidades del cliente. Debe redefinirse el ciudadano
como cliente, usuario.
- Gobierno descentralizado: otorgar a los funcionarios, en los niveles más bajos, mayor grado
de autoridad para tomar decisiones.
-Gobierno de la comunidad: crecientes canales de participación de los ciudadanos en el
ejercicio del poder, y en disminuir el control burocrático, en beneficio del control de la ciudadanía.
-Gobierno previsor: se ejerce a través de la respuesta a tres preguntas básicas: ¿Dónde
estamos? (situación actual); ¿A dónde queremos llegar? (objetivos deseados); y ¿Cómo llegaremos?
(estrategias). La función del gobierno en este aspecto será prevenir los problemas antes de que ocurran.
(INAP, (1997), p. 9)

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6.3.2- Enfoque del triángulo estratégico: creación del valor

público.

La manera de pensar característica de los directivos públicos es la de ·”burócratas”: su

orientación básica es descendiente, hacia el control de los procesos; su objetivo de gestión es perfeccionar
la operaciones tradicionales, no innovan. Las razones de este deseo de mayor control se basan
principalmente, en la amenaza siempre latente de corrupción. En consecuencia se dificulta la creación de
valor ante demandas cambiantes, es decir, la necesaria adaptabilidad, flexibilidad y eficiencia ante una
sociedad mucho más dinámica en la actualidad.
Frente a estas nuevas exigencias han surgido nuevas propuestas: el “gerencialismo” descripto
anteriormente y, la propuesta de Mark Moore, que es una forma de pensar diferente sobre los directivos
públicos: intentan descubrir, “crear valor público”, persona que operan más como estrategas que como
técnicos, más innovadores que continuadores.
En el esquema de Moore define que las funciones y tareas de los directivos públicos deben llevar
a cabo para “crear valor público”
1- Análisis del valor público.
2- Gestión hacia arriba: orientada al entorno político: gestión política, cuyo objetivo es
construir apoyo y legitimidad (políticos, partidos políticos, medios de comunicación y grupos de interés,
asociaciones profesionales.)
3- Gestión hacia abajo: orientada al interior de la organización: gestión operativa, cuyo objetivo
es aumentar la capacidad de realizar los propósitos creadores de valor.
1- Creación del valor público
El objeto del trabajo directivo en el sector público es “crear valor público”
Una primera cuestión a tomar en cuenta es la necesidad de que el gobierno obtenga una
legitimidad de “ejercicio” relacionada con la gestión de los recursos públicos para la obtención de valor
público.
En segundo lugar, los cambios que se producen en la sociedad pueden afectar la operatividad de
las instituciones; las demandas políticas pueden cambiar; y si la institución no se adapta puede volverse
disfuncional al sistema e incluso perder su razón de ser. Es decir. El valor de una institución no se limita al
valor operativo de la misión actual y del contexto en que hoy opera; en la medida en que se sepa adaptar a
circunstancias cambiantes, la institución será más valiosa.
El mercado político de los ciudadanos: En el sector privado, es el cliente quien al comprar,
asigna valor a los bienes y servicios que se ofrecen en venta. En el sector público, el dinero proviene de
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los impuestos y no hay decisión individual, de modo que no podemos estar seguros de que el "valor"
creado por el Gobierno realmente se corresponda con la valoración de los ciudadanos.
Esta situación tiene dos respuestas:
• A nivel de los grandes lineamientos de las políticas de Estado tenemos la elección de un
gobierno representativo es la fuente normativa de los propósitos públicos; y que la periodicidad de
los mandatos otorga a los ciudadanos la posibilidad de optar por cambios en dichas políticas
generales.
• A nivel de las políticas ­ programas de acción de carácter concreto y limitado, la consulta y
participación directa de los ciudadanos puede asegurar la correspondencia entre los objetivos
propuestos y los requerimientos socialmente mayoritarios y predominantes.
Estándares para medir el valor público: no es nada fácil "medir" el valor público creado por una
gestión gubernamental pero se pueden establecer tres criterios básicos:
• Analizar si los objetivos marcados por los mandatos legislativos se han obtenido de la
manera más eficiente posible.
• Utilizar técnicas analíticas de origen económico, estadístico o de investigación operativa,
para estimar ex ante o ex post el valor cuantitativo de las actividades públicas.
• Privilegiar el enfoque de la calidad del servicio al cliente y medir mediante encuestas,
entrevistas, etc., la satisfacción de los ciudadanos.
Estrategia organizativa en el sector público: “el triángulo estratégico”
El enfoque del triángulo estratégico del sector público se basa en que los directivos deben definir
la misión organizacional y buscar nuevos propósitos valiosos. Deben interactuar con el sistema político, en
un proceso deliberativo. Pueden también iniciar nuevas actividades que generen valor, incorporando
nuevas técnicas de análisis de políticas, posicionando a sus organizaciones para crear valor público nuevo
y no simplemente usar los recursos para realizar los objetivos prestablecidos.

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Este marco conceptual permite:

analizar el entorno y adaptar los objetivos para
crear más valor; captar y responder a cambios
en los requerimientos políticos; captar nuevos
problemas emergentes a solucionar; buscar
nuevos recursos operativos o tecnologías;
detectar incongruencias en la organización;
centrar la atención directiva en tres
direcciones: hacia fuera (el valor público de los
productos), hacia arriba (la definición política
del valor) y hacia abajo (la actuación
organizativa actual).

- Bases axiológicas: declara la

misión de la organización. La estrategia debe ser valiosa en términos sustantivos, generando
valor a bajo costo, tanto en términos monetarios como de poder o de autoridad. Las técnicas
recomendadas para su definición son: evaluación de programas de acción; análisis costo-
beneficio; análisis filosófico y jurídico sobre acción social, equidad, etc.

- Fuentes de legitimidad: la estrategia explica las fuentes de apoyo y legitimidad, los respaldos
políticos y legales con los que cuenta. La estrategia debe ser legal y legítima, y políticamente
sostenible, en cuanto a la atracción de recursos de poder del entorno. Las técnicas
recomendadas para su definición son: análisis político sobre los valores en juego en las
actividades de la organización; intereses de los legisladores; demandas de los grupos de
interés; saberes-guía de las actividades de la organización.

- Organización y acciones: explica la organización y modos de gestión previstos para lograr

los objetivos. La estrategia debe ser operativa y administrativamente viable, con actividades
dentro de la organización existente. Como técnicas para su determinación se puede emplear
análisis de viabilidad y de implementación.

Las estrategias para la puesta en práctica este enfoque son:

a) Mantener la legitimidad: acciones específicas en el ámbito político y administrativo para
evidenciar su compromiso con el objetivo y buscar apoyos. Mantener canales de comunicación con todos
los actores sociales interesados y mantenerse informado sobre sus intereses y puntos de vista.

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b) Tomar decisiones políticas sustantivas: tomar decisiones firmes para avanzar pero sin
atropellar ni infligir costos exagerados.
c) Construir capacidades operativas: se refiere a las decisiones en torno al diseño de la
estructura organizativa: conviene optar por una estructura mixta, entre funcional y por programas.
d) humanización del trato: aumentar el número de servicios ofrecidos, tratar con respeto y
afecto a las personas, mantener el contacto, etc.
2- Funciones de la gestión política.
La gestión política de la Administración Pública debe analizar y comprender los factores
motrices del ámbito político representativo: las expectativas y aspiraciones de los ciudadanos y de sus
representantes, los acuerdos políticos y los emergentes mandatos de actuación, teniendo en cuenta
que para ella el ámbito político representativo y ejecutivo es el que expresa los propósitos que la
población valora.
La gestión política es importante, pues, porque los directivos necesitan la colaboración de
actores fuera de su autoridad para lograr sus objetivos.
Los directivos públicos con mucha frecuencia necesitan, para tomar decisiones, contar con
una influencia superior a la suya propia: necesitan construir apoyo y legitimidad, y ese es el objetivo
de la gestión política.
En síntesis, se trata de construir un clima de tolerancia, apoyo y asistencia operativa para
un directivo, para una política o para una estrategia, en el ámbito de aquellos actores cuya
cooperación es necesaria para lograr los objetivos de los que el directivo deberá luego rendir
cuentas.
¿Cuáles son esos actores-objetivos de la gestión pública?
Los actores políticos: superiores políticos inmediatos, otros funcionarios políticos relacionados,
comisiones parlamentarias, las agencias de supervisión y control. Actores del Poder Ejecutivo y Legislativo
y en algunos casos, miembros del Poder Judicial. Otros actores son los partidos políticos; medios de
comunicación (instalar el tema en los medios de comunicación como forma de acción directa sobre los
ciudadanos); los grupos de interés y las asociaciones profesionales. (Grupos de la sociedad civil que
se interesan o son idóneos en el tema en cuestión).
Algunas técnicas de gestión política son:

- Promoción emprendedora.
- Gestión del desarrollo de una política.
- Negociación.

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- Deliberación publica, aprendizaje social y liderazgo.

- Marketing político y la comunicación estratégica.

3-Funciones de la gestión operativa:

La tarea esencial de la gestión operativa es el despliegue de recursos y capacidades para

obtener resultados concretos. Requiere objetivos acertados (acordes con los requerimientos sociales),
capacidad de conseguir recursos y lograr implantar sistemas, procedimientos y personal en forma
acorde con lo que se quiere conseguir.
Desde este punto de vista se puede incrementar significativamente el valor público mediante:
• El aumento de la cantidad o la calidad de las actividades por recurso empleado.
• La reducción de los costos para los niveles actuales de producción.
• Una mejor identificación de los requerimientos y una mejor respuesta a las aspiraciones de los
ciudadanos.
• Realizar los cometidos de la organización con mayor imparcialidad.
• Incrementar la disponibilidad de respuesta e innovación.
En este campo operativo de la administración pública tiene una enorme importancia la
planificación estratégica:
• Análisis de la situación interna (debilidades y fortalezas) y de la situación externa
(amenazas y oportunidades).
• Identificación y diagnóstico de los elementos clave, explicativos de la situación.
• Definición de la misión u objetivo fundamental a cumplir por el proyecto o plan de acción.
• Articulación de las metas básicas, para recorrer el camino hacia el objetivo fundamental.
• Creación de una visión o imagen convocante de un logro futuro a largo plazo.
• Desarrollo de una estrategia, camino o método, con recorridos alternativos, para realizar
las metas, el objetivo y la visión.
• Desarrollo de una programación, o calendario estimado, de plazos y términos temporales
para el cumplimiento de la estrategia.

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• Desarrollo de un sistema de indicadores, unidades de medida y procedimientos de cálculo,

para medir y evaluar los resultados.
• Construcción de consensos o acuerdos internos y externos, para apoyar la realización del
proyecto o plan de acción.
Las técnicas de la gestión operativa:
• Anunciar nuevos propósitos.
• Conseguir apoyo externo.
• Reorganizar las operaciones.
• Redistribuir las responsabilidades.

4- Gestión de la incertidumbre:

Arnoletto (2004) propone para la gestión de la incertidumbre la posibilidad de extender la

articulación entre la sociedad y la administración pública, a fin de trabajar con la sociedad y no para la
sociedad, y disminuir los riesgos de la incertidumbre mediante la ampliación de los mecanismos de
participación ciudadana. Al respecto afirma que si bien se han instaurado mecanismos de democracia
semi-directa, principalmente a nivel local en nuestro país; es necesario imaginar nuevas formas de
participación informal, que mantengan un vínculo cotidiano de comunicación entre los ciudadanos y sus
entidades representativas. Se trata de romper las barreras de los microclimas políticos, de los entornos, de
las tecno estructuras ensimismadas, de los planificadores de gabinete, de los que pretenden trabajar para
el pueblo y no con el pueblo.
Se trata de planificar, elaborar proyectos y tomar decisiones nutridas por los auténticos
requerimientos de la gente, sin la intermediación de quienes creen saber lo que la gente quiere. Para ello,
se puede aprovechar mejor la capacidad potencial de los colegios profesionales, de las asociaciones
científicas y culturales, de las organizaciones no gubernamentales, de los equipos técnicos de los partidos
políticos, estimulando su participación permanente en el estudio de los problemas y la elaboración de
propuestas de solución.
Ahora bien, no sólo basta con mejorar la comunicación con la sociedad, la gestión de la
incertidumbre solo será posible si se busca la participación integral y activa de todos los integrantes de la
organización. Se trata de maximizar la responsabilidad y la participación en todos los niveles de la
organización, sobre la base de una adecuada preparación cultural y técnica, que permita delegar tareas y
conferir poder de decisión en contextos determinados.

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Bibliografía utilizada y consultada

 ARNOLETTO, Eduardo Jorge: “La gestión organizacional en la Administración

Pública”. EDUCC. Córdoba. 2.004
 FARRÉS CAVAGNARO: “Administración sistémica y estratégica: un enfoque
metodológico”. Cap. 1 y 6. Ed. Libryco. Córdoba. 2.013.
 GILLI, Juan José y otros: “Diseño organizativos: estructura y proceso”. Ed. Granica.
Bs. As. 2.007.
 HALL, Richard: ”Organizaciones: estructuras, procesos y resultados.” Prentice Hall.
México. 1.996. Disponible en
http://www.iapqroo.org.mx/website/biblioteca/ORGANIZACIONES%20ESTRUCTURA
%20Y %20PROCESO.pdf.
 INAP: “Organizaciones públicas: guía temática básica”. Tomo 1. 1.997. Disponible en
http://www.sgp.gov.ar/contenidos/inap/publicaciones/docs/capacitacion/organi1.pdf
 KRIEGER, Mario: “Sociología de las organizaciones: una introducción al
comportamiento organizacional”. Ed. Prentice Hall. Bs. As. 2.001.
 MINTZBERG, Henry: “Diseños de organizaciones eficientes”. Ed. El Ateneo. Bs. As.
2.004.
 MORGAN, Gareth: “Imágenes de organización”. Ed. Alfaomega. México. 2.001.

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