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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO MATO GROSSO DO SUL

UEMS
UNIDADE DE DOURADOS

Políticas Públicas: Marcos Conceituais e Processos

Dourados – MS

2010
 Ediane Rodrigues

Marla Camila Brugnerotto

Ricardo Michelan

Wilker Solidade

Análise de Políticas Públicas: Forças Motrizes do

Desenvolvimento Urbano

Trabalho apresentado ao Curso de Pós -

Graduação em Planejamento e Gestão
Ambiental com Ênfase em Avaliação
Ambiental Estratégica da Universidade
Estadual de Mato Grosso do Sul como
requisito para obtenção de nota na disciplina
de Políticas Públicas: Marcos Conceituais e
Processos, sob orientação do Prof. Dr. José
Roberto S. Lunas.

Dourados – MS
 2

2010
 SUMÁRIO

Introdução ................................................................................................. 03

1 Políticas Públicas de Habitação ........................................................... 05

2 Políticas Públicas de Habitação em Mato Grosso do Sul ................. 13

3 Políticas Públicas de Habitação em Dourados – MS ......................... 14

Conclusão ................................................................................................. 17

Referências Bibliográficas ...................................................................... 18

 INTRODUÇÃO

O Estado é o centro do processo de decisões no âmbito federal, que se

traduzem em intervenções que materializam, em ultima instancia o próprio
Estado.

Essa orientação reconhece segundo Carvalho (1988), a existência de

um duplo processo, onde um lado, o processo político mais amplo, em que a
natureza do regime, suas inflexões e as variações de governo podem
selecionar e alterar áreas de intervenção e determinar os procedimentos a
serem adotados. Nesse nível se definem as áreas que serão ou não
privilegiadas, isto é, selecionam-se os problemas que terão lugar na agenda
pública e, consequentemente, poderão ser objeto de decisão política.

Tendo ciência da formulação dessas políticas, o presente trabalho tem

como propósito apresentar premissas à análise histórica geral das normativas
governamentais no que tange a habitação, tanto em nível nacional como no
municipal, respaldando os municípios que compõem a região da Grande
Dourados.

A referida Região foi instituída em 2000, após a criação do Plano

Regional de Desenvolvimento criado pela Secretaria de Estado de
Planejamento de Mato Grosso do Sul com o objetivo de instituir “regiões de
planejamento” nessa Unidade da Federação e a partir daí, induzir o
desenvolvimento regional, contando pioneiramente com a participação da
sociedade civil, através dos conselhos regionais. É composta por 13 municípios
na fronteira com o Paraguai e localiza-se na porção austral de Mato Grosso do
Sul.

A região da Grande Dourados compreende uma área de 21.329,50 Km²

e é composto pelos seguintes municípios: Caarapó, Deodápolis, Douradina,
Dourados, Fátima do Sul, Glória de Dourados, Itaporã, Jateí, Juti, Nova
Alvorada do Sul, Rio Brilhante e Vicentina. A população total do território é de
321.165 habitantes.
 5

Devido à falta de informações sobre todas as cidades da Região da

Grande Dourados, nossa área de Estudo limita-se ao município de Dourados,
onde irá ser exposto algumas políticas públicas de habitação que foram
implementadas no município, em parceira com os governos federal e estadual.
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1 Políticas Públicas de Habitação

No Brasil, a primeira política nacional de habitação deu-se no ano de

1946 com a criação da Fundação da Casa Popular, essa se revelou ineficaz
devido à falta de recursos e às regras de financiamento estabelecidas, o que
comprometeu o seu desempenho no atendimento da demanda, que ficou
restrito a alguns Estados da federação e com uma produção pouco significativa
de unidades.

Quase vinte anos depois, na década de 60, um novo modelo criado pelo
Banco Nacional de Habitação (BNH) se baseia em um conjunto de
características que deixaram marcas importantes na estrutura institucional e na
concepção dominante de política habitacional nos anos que se seguiram, esse
centrado no Fundo de Garantia de Tempo de Serviço (FGTS) e no Sistema
Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), que chegaram a atingir um
montante bastante significativo para o investimento habitacional.

Com a Constituição de 1988 e a reforma do Estado, o processo de

descentralização, um dos pontos principais do modelo proposto, ganha base
para se efetivar. Dentro do processo de descentralização se estabelece uma
redefinição de competências, passando a ser atribuição dos Estados e
Municípios a gestão dos programas sociais, e dentre eles o de habitação, seja
por iniciativa própria, seja por adesão a algum programa proposto por outro
nível de governo, seja por imposição Constitucional.

Em março de 1989, é extinto o MBES e cria-se a Secretaria Especial de

Habitação e Ação Comunitária (SEAC), sob competência do Ministério do
Interior. As atividades financeiras do Sistema Financeiro da Habitação (SFH) e
a Caixa Econômica Federal (CEF) passam a ser vinculadas ao Ministério da
Fazenda.

Em 1994, o governo Federal colocou como prioridade a conclusão das

obras iniciadas na gestão anterior e lança os programas Habitar Brasil e Morar
Município, com recursos oriundos do Orçamento Geral da União e do Imposto
Provisório sobre Movimentações Financeiras (IPMF). No entanto, o montante
 7

de investimentos realizados ficou aquém das expectativas, como conseqüência

do contingenciamento de recursos imposto pelo Plano Real.

Em 1995 é realizada uma reforma no setor da política habitacional, com

a extinção do Ministério do Bem-Estar Social e a criação da Secretaria de
Política Urbana (SEPURB) no âmbito do Ministério do Planejamento e
Orçamento (MPO), esfera que ficaria responsável pela formulação e
implementação da Política Nacional de Habitação. Embora tenha mostrado, de
início, intenções reformadoras, a ação da SEPURB caracterizou-se por uma
retração do setor institucional.

Isso embasada na criação de uma agenda de redistribuição dos

recursos, que funcionou principalmente em nível regional, a partir de critérios
definidos centralmente, e a criação de uma rede de agências, nos estados da
federação, responsáveis pela operação direta das políticas e fortemente
dependentes das diretrizes e dos recursos estabelecidos pelo órgão central.

Verificou-se ao longo de três décadas a existência de problemas nos

modelos propostos, e como resultado disso varias mudanças ocorreram
visando corrigir o percurso de suas ações no que, entretanto, não foi bem
sucedido.

No ano de 2000, é estabelecido pela Constituição Federal o Direito à

Moradia como direito social fundamental, reforçado no ano seguinte pela Lei
Federal nº 10.257 (o Estatuto da Cidade – ordenamento territorial e
urbanístico), a função social e ambiental da propriedade, a ampliação do direito
à moradia para o direito à cidade, reconfirmando a equiparação aos direitos às
demais políticas setoriais urbanas como saneamento e transporte urbano.

A criação do Ministério das Cidades - Conferências das Cidades (2003),

lançam a participação das entidades representativas dos movimentos
populares pela moradia, em conjunto com os demais setores da sociedade, nos
processos de formulação das políticas de habitação e de desenvolvimento
urbano. Em 2005 com a Lei nº 11.124 cria-se o Sistema Nacional de Habitação
de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse
Social (FNHIS).
 8

Em 2007, mais de dez anos após a criação do MPO, a Secretaria

Nacional de Habitação, representando as decisões do governo federal, inicia a
elaboração do Plano Nacional de Habitação (PlanHab), etapa essencial de
implantação e consolidação da Política Nacional de Habitação. Esse por sua
vez, deverá articular as instâncias de governo e superar a dispersão das ações
e programas habitacionais, propondo novos arranjos institucionais de forma a
articular as fontes de recursos públicos e sob gestão pública, envolvendo em
sua elaboração três etapas, essas iniciadas pela contextualização, elaboração
de cenários e metas e a definição do plano de ação, estratégias e
implementação, respectivamente.

A estruturação do Sistema Nacional de Habitação busca viabilizar a

cooperação entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios para o
enfrentamento do déficit habitacional brasileiro, quantitativo e qualitativo, por
meio da articulação de recursos (dos fundos), planos, programas e ações, tais
como a ampliação da destinação de recursos não onerosos e perenes por
parte dos órgãos já citados, a serem canalizados para o Fundo Nacional de
Habitação de Interesse Social (FNHIS) e respectivos fundos habitacionais dos
demais níveis de governo, almejando a ampliação da utilização dos recursos
do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) para o financiamento
habitacional, focando sua aplicação na população de baixa renda na qual está
concentrado o déficit habitacional, além de outras ações mais centradas ao
próprio investidor ligado ao plano.

Para a identificação da demanda necessária, se tomará a premissa de

que os cortes de linhas de pobreza e miséria baseadas exclusivamente nos
critérios de renda são insuficientes para determinar, com boa precisão, os
limites e configurações dos programas de atendimento, e que o
desenvolvimento de estudos e pesquisas destinados a estabelecer critérios que
melhor traduzam a diferenciada realidade sócio-econômica das famílias objeto
dos programas a serem patrocinados pela política pública.

Para isso ressalta-se a construção de indicadores multidimensionais,

capazes de combinar os múltiplos determinantes das condições de
necessidades habitacionais, por exemplo: renda familiar, renda familiar per
 9

capita, as condições de obtenção dessa renda, o custo de moradia na região

onde vive a família e o porte do município.

Faz-se valer em suma, através da promoção e apoio a mecanismos de

transferências de recursos não onerosos (na forma de transferência de renda)
para atender a parcela de população sem capacidade de pagamento de
moradia, identificada como pertencente à faixa de população abaixo da linha de
pobreza, e a concessão de subsídio à família e não ao imóvel, de forma
“pessoal, temporária e intransferível”. O subsídio será dado uma única vez em
todo o território nacional, para famílias que não possuam outro imóvel, o que
implica a necessidade de um sistema de informações.

A Estruturação dessa política de subsídios deverá estar vinculada à

condição sócio-econômica do beneficiário, e não ao valor do imóvel ou do
financiamento, possibilitando sua revisão periódica.

Ao longo do prazo de financiamento a recuperação ao menos de parte

dos subsídios concedidos será considerada como uma possível evolução
sócio-econômica das famílias.

Os ministérios, no âmbito federal, e as secretarias estaduais e

municipais são responsáveis pelo detalhamento, pelo aprofundamento e pela
aplicação das políticas públicas a partir de instrumentos criados especialmente
para isso (leis, decretos e normas, programas de trabalho, monitoramento,
fiscalização, etc).

Para a construção de 1 milhão de moradias, estimam-se investimentos de

R$ 39,5 bilhões em dois anos. Supondo que metade das obras fosse realizada
em 2009, o investimento promoveria um acréscimo de R$ 10,5 bilhões no PIB
da construção civil e R$ 10,2 bilhões no PIB dos demais setores da cadeia
produtiva da construção (indústria, comércio e serviços), totalizando R$ 20,7
bilhões de geração de renda. Em termos relativos, esse programa promoveria
um crescimento anual de 8,2% do PIB da construção – a economia brasileira
como um todo cresceria 0,7 ponto percentual a mais em 2009 e 2010.

Um dos efeitos mais notáveis do programa se refere a seu potencial de

geração de emprego. A cada ano, seriam criados mais de 300 mil empregos
diretos somente na construção civil. Isso representa um aumento de 14,7% em
 10

relação ao nível médio de 2008. Nos demais setores da cadeia produtiva da

construção, seriam criados outros 229 mil empregos indiretos, totalizando mais
de meio milhão de postos de trabalho a mais em 2009, o equivalente a 0,6% do
pessoal ocupado em todo o país. Com o crescimento do emprego, a massa
salarial seria expandida em mais de R$ 3 bilhões somente na construção civil e
outros R$ 4,3 bilhões nos demais setores.

Por conta do impulso de demanda e dos efeitos indiretos sobre a

geração de emprego e renda, o programa também ampliaria a base de
arrecadação tributária. A cada ano, o crescimento da renda gerada com o
programa permitirá ao governo recuperar cerca de R$ 4,7 bilhões em impostos.

Por fim, vale destacar a dimensão social de uma política como essa,
visto que a construção de 1 milhão de habitações populares reduziria de forma
expressiva o déficit habitacional o país. Considerando a estimativa do déficit
com base na metodologia da FGV para 2007, de 7,2 milhões de unidades
habitacionais, o déficit relativo seria reduzido de 12,8% para 11,9% do total de
domicílios, ou quase 1 ponto percentual somente em 2009. O impacto seria
ainda mais expressivo nos Estados mais pobres da Federação, como o
Maranhão (redução de 2,4 pontos percentuais) e o Pará (2,0).

Tabela 1. Impacto do programa de Investimentos.

Investimento por ano

19.772,84
(R$ milhões)

Geração de empregos (postos de trabalho)

(%) em relação a
2008

Na construção 302.968 14,7%

Em outros setores 228.997 0,3%

Em toda economia 531.965 0,6%

Acréscimo à massa de salários (R$ milhões)

 11

Na construção 3.188,08

Em outros setores 4.320,12

Em toda economia 7.508,20

Impacto no PIB (R$ milhões)

(%) em relação a
2008

Da construção 10.509,08 8,2%

Dos outros setores 10.198,79 0,4%

Em toda economia 20.707,88 0,7%

Arrecadação de impostos (R$ milhões)

Na construção 2.000,28

Em outros setores 2.773,19

Em toda economia 4.773,47

 12

Tabela 2. Efeito social do programa

Déficit em 2007 Déficit após 1 ano Redução

UF
Domicílios Relativo (%) domicílios Relativo (%) domicílios Relativo (%)

Rondônia 57.004 12,5% 53.051 11,7% 3.953 0,9%

Acre 38.351 22,8% 35.691 21,2% 2.660 1,6%

Amazonas 240.427 29,9% 223.753 27,8% 16.674 2,1%

Roraima 15.154 13,6% 14.103 12,6% 1.051 0,9%

Pará 547.109 29,5% 509.167 27,4% 37.942 2,0%

Amapá 30.854 20,0% 28.714 18,6% 2.140 1,4%

Tocantins 68.283 18,0% 63.548 16,7% 4.735 1,2%

Maranhão 533.887 34,1% 496.862 31,7% 37.025 2,4%

Piauí 187.150 22,7% 174.171 21,1% 12.979 1,6%

Ceará 422.756 18,7% 393.438 17,4% 29.318 1,3%

Rio Grande do Norte 111.786 13,3% 104.034 12,4% 7.752 0,9%

Paraíba 167.346 16,6% 155.741 15,5% 11.605 1,2%

Pernambuco 312.987 13,0% 291.281 12,1% 21.706 0,9%

Alagoas 115.827 13,9% 107.794 13,0% 8.033 1,0%

Sergipe 69.867 12,3% 65.022 11,5% 4.845 0,9%

Bahia 537.494 13,6% 500.219 12,6% 37.275 0,9%

 13

Minas Gerais 542.778 9,1% 505.137 8,5% 37.641 0,6%

Espírito Santo 100.851 9,4% 93.857 8,7% 6.994 0,7%

Rio de Janeiro 665.058 12,7% 618.937 11,8% 46.121 0,9%

São Paulo 1.358.806 10,5% 1.264.573 9,8% 94.233 0,7%

Paraná 238.442 7,2% 221.906 6,7% 16.536 0,5%

Santa Catarina 132.421 6,9% 123.238 6,4% 9.183 0,5%

Rio Grande do Sul 355.131 9,6% 330.503 9,0% 24.628 0,7%

Mato Grosso do Sul 66.360 9,0% 61.758 8,4% 4.602 0,6%

Mato Grosso 71.569 8,0% 66.606 7,5% 4.963 0,6%

Goiás 148.398 8,2% 138.107 7,6% 10.291 0,6%

Distrito Federal 73.756 10,0% 68.641 9,3% 5.115 0,7%

7. 6.
Brasil 12,8% 11,9% 0,9%
209.852 709.852 500.000
Fonte: FGV
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2 Políticas Públicas de Habitação em Mato Grosso do Sul

No Estado do Mato Grosso do Sul, desde sua criação em 1979 até a

década de 90 tiveram como plano de habitação, somente as conhecidas
COHAB-MS. No ano de 1995 o estado apresentava um déficit urbano de
57.576 unidades habitacionais, estimativa realizada pelo Governo do Estado
com base no PNAD.

No ano de 1999 a Secretaria de Estado de Habitação e Infra Estrutura

de MS, divulga levantamento do período desde 1980 até 1998 totalizando
35.846 unidades imobiliárias construídas. Em conjunto com a CDHU-MS –
apresentam a Proposta da Política Estadual de

Habitação e Desenvolvimento Urbano, documento base sobre as ações

governamentais quanto às questões habitacionais e urbanas.

No ano de 2000, a Constituição Federal promulga o direito à Moradia

como direito social fundamental, e é realizado um estudo do déficit habitacional
no Brasil, Fundação João Pinheiro, estimando o déficit para o Estado de MS
em 77. 172 moradias, revelando um acréscimo de 19.596 necessidades de
unidades habitacionais. Nesse período o Estado ocupava a 5ª posição dentre
os oito estados com maior índice de urbanização.

Cria-se a Agência de Habitação Popular de MS em 2003, subseqüente a

extinção da CDHU em 2000, proporcionando o avanço na produção
habitacional no Estado, com a implantação de programas e parcerias entre os
entes federais, estaduais e municipais, que uma vez articulados e
coordenados, possibilitam o enfrentamento do déficit habitacional de modo a
conter e diminuir sua evolução no Estado.

Em 2007 efetua-se a criação da Secretaria de Estado de Habitação e

das Cidades que assume a condução da política habitacional do Estado em
sintonia com as diretrizes do Ministério das Cidades. A Agência de Habitação
Popular do Estado de Mato Grosso do Sul – AGEHAB/MS realiza as obras
habitacionais nos municípios, em parceria com os governos federal e
municipais.
 15

3 Políticas Públicas de Habitação em Dourados - MS

O ecossistema urbano caracteriza-se pela presença da atividade

humana que transforma o meio, pela produção, consumo constante e o
estabelecimento de fluxos internos de pessoas, energia, recursos econômicos
e relações sociais (Brungmann, 1992 apud Ribeiro e Vargas, 2001).

Nas cidades, todas as decisões são tomadas pelo poder loca, que conta
com os Planos Diretores para definir as Políticas Públicas Urbanas. A
implantação de um Plano Diretor se insere como um ordenamento jurídico que
estabelece diretrizes, normas, parâmetros e critérios para a Administração
Municipal. Na cidade de Dourados o Plano Diretor terá como produto uma
estrutura organizacional capaz de estabelecer uma permanente associação
entre o Poder Público e o cidadão na definição da política de ocupação do solo
urbano e rural.

Em Dourados os programas de habitação de interesse social serão

desenvolvidos pelo Executivo Municipal com a finalidade de desenvolver ações
de combate ao déficit habitacional do Município, buscando implantar um
sistema municipal de habitação de interesse social, envolvendo todos os
órgãos e entidades ligadas ao assunto, dar continuidade aos projetos de
habitação para a população de baixa renda, estabelecendo em Lei critérios
para a escolha do proprietário e para o valor pecuniário da propriedade;
priorizar a remoção das populações situadas em áreas de risco, dando
preferência para seu assentamento o mais próximo possível de seu local de
origem, e para isso implantar conjuntos habitacionais de pequeno porte com
distâncias mínimas de 400 (quatrocentos) metros um do outro, com toda infra-
estrutura necessária, composto de no máximo 150 (cento e cinqüenta) lotes.

Em Dourados, a inserção dessas famílias nos programas

governamentais, tem como principal objetivo a recuperação dos fundos de vale
e instalação de infra-estrutura básica, acompanhamento social, educação
ambiental nas escolas, construção de centro de geração de renda,
esgotamento fluvial, locais de lazer e locais propícios à moradia,
proporcionando uma melhor qualidade de vida da população.
 16

Custódio (2006) enfatiza que a urbanização é um processo social

complexo e contraditório caracterizado pela intensificação das relações sociais,
econômicas e políticas e pela necessidade de infra-estruturas física e social
para garantir a produção, a circulação, o controle, a decisão e o consumo da
vida urbana.

Em Dourados, segundo Silva e Moretti (2009), a implantação dos planos

habitacional do governo federal e estadual, no município de Dourados – MS,
tem o intuito de amenizar a falta de moradias adequadas e os problemas
decorrentes das más condições ambientais dos bairros próximos às áreas de
fundos de vale, e devido a pressões por parte das constantes reivindicações da
população, a Prefeitura Municipal, na gestão de (2001 - 2004), em parceria
com vários órgãos e programas governamentais, como o Programa Habitar
Brasil-BID/Projeto Renascer e o Programa de Aceleramento do Crescimento , e
da sociedade deu-se início a ações integradas de construção de moradias e re-
urbanização no entorno das Áreas de Preservação Ambiental por meio de
intervenção físicas e sociais.

As famílias foram entrevistadas por funcionários da Secretária de

 17

A população foi cadastradas no programa Habitar Brasil BID e

removidos para conjuntos habitacionais (Brasil 500 e Estrela Porã) o qual
receberam 1 casa submetidos a parcelas inferior a R$ 40,00 reais e/ou em
forma de mutirão. Os que não tinham condições de pagar a parcela receberam
gratuitamente da Prefeitura.

A política adotada pelo poder público para a remoção das famílias deu-
se através de um levantamento feito por uma equipe de profissionais de
diversas áreas como, arquitetos, geógrafos, sociólogos, assistentes sociais,
etc, que trabalharam na elaboração do projeto. Primeiramente foi realizada a
delimitação da área a ser atendida ao longo do córrego Água Boa. Ficou
estabelecido que o projeto atenderia a população mais atingida pelas
inundações, pois, em dias de chuva, a água do córrego transborda, atingindo
várias moradias. A prefeitura fez o cadastro de cada família a ser removida,
chegando a um total de 400 famílias (Castro, 2005 apud Silva e Moretti, 2009).
 18

CONCLUSÃO

No município de Dourados a Prefeitura Municipal, juntamente com

órgãos Federais e Estaduais, adotaram medidas de políticas públicas de
construção de moradia, visando principalmente o combate ao déficit
habitacional e a retirar as famílias das áreas de preservação ambiental, tendo
como base para esse planejamento o Plano Diretor.
Vale ressaltar que são números que não pedem adjetivos, pois tão
eloqüentes como realistas. Cabe, para torná-los realidade, a firme opção pela
política anticíclica combinada com uma política social agressiva no setor de
moradia.
Para a concretização de uma política pública habitacional que realmente
venha solucionar ou ao menos amenizar os problemas habitacionais é
necessário que essas políticas venham de encontro às necessidades de todas
as camadas sociais, levando em conta as questões sociais pertinentes à
realidade dos indivíduos que hoje habitam as cidades.
Durante muitos anos o país viveu com a ausência de uma política
habitacional efetiva que pudesse ajudar estados e municípios a solucionar os
problemas relacionados à habitação, esperasse que com a criação de políticas
públicas voltadas para atender as necessidades das cidades possam
realmente colaborar para solucionar o déficit habitacional.
 19

Referências Bibliográficas

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 20

SILVA, Mario Cezar Tompes da. Os novos rumos da política habitacional e o

processo de urbanização de Dourados-MS. São Paulo, 2000. Tese –
Doutorado em Geografia, FFLCH, USP.