para las #ERM2018

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Información útil para la elaboración de

Planes de Gobierno que han de presentar las
organizaciones políticas para participar en las
Elecciones Regionales y Municipales 2018.

Tema:
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
WIPHALA

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I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Aspirar a un buen gobierno municipal y regional es considerar la intervención de la ciudadanía en los

procesos de toma de decisión de la gestión pública para alcanzar un bien común. Por muchos años “hacer
gobierno” en nuestro país ha sido sinónimo de conflicto y tensión entre autoridades y ciudadanos, al no
existir consenso, diálogo, acuerdos y un plan de gobierno común compartido y asumido por ambas partes.
Se suma a ello la falta de transparencia y de verdaderos mecanismos de control social que hayan permitido
fortalecer los procesos de confianza y de legitimidad de las distintas gestiones municipales y regionales.

De esta manera, se ha gobernado sin tener una mirada integradora que permita unificar bajo un solo
proyecto los distintos intereses, necesidades y prioridades de la población y de las autoridades. En lugar de
ello se perciben gobiernos con una baja (o nula) capacidad de respuesta a los problemas de la comunidad,
y se percibe a una población cada vez más alejada, desconfiada y decepcionada de sus autoridades. Lo
que lleva también a un desinterés generalizado de la ciudadanía respecto a los asuntos públicos. Así, en
los últimos años el ejercicio de la participación ciudadana se ha reducido sólo a votar durante los procesos
electorales y a ser reaccionaria cuando algo no nos gusta. La verdadera ausencia está en los procesos de
toma de decisiones, en los espacios públicos donde se construyen y diseñan las políticas públicas locales.
La ausencia ha estado también en tejer las bases de la participación desde la comunidad, escuela y familia,
y en entender que su ejercicio afecta cada aspecto de nuestra vida y de nuestra dimensión individual y
colectiva.

El reto está dado: fortalecer la relación entre estado - ciudadanía, y promover comunidades, ciudadanos
e instituciones involucrados en el desarrollo de su territorio. No se gobierna entonces. En realidad, se
cogobierna, y sin participación ciudadana seguiremos alimentando un modelo obsoleto de gobernantes
y gobernados.

Una responsabilidad compartida

La actual crisis política por la cual atravesamos es un claro reflejo de la situación de nuestra participación
ciudadana en cada uno de los niveles de gobierno. Miremos a nuestro alrededor y nos daremos cuenta
que lo personal y lo colectivo es político, y que cada situación o realidad que nos afecta ha pasado o pasa
por procesos de toma de decisión. Detrás de un nuevo destape de corrupción está una débil vigilancia
ciudadana y una complicidad social. Detrás de un congresista que falsifica certificados de estudio o que
miente en su hoja de vida se encuentra un ciudadano que no supo elegir/decidir bien. Detrás de una mala
gestión municipal o regional está un ciudadano que no hizo seguimiento al cumplimiento del plan de
gobierno y al buen uso de los recursos públicos. Detrás de una necesidad básica insatisfecha está también
una ciudadanía que no supo transmitir hacia sus autoridades las necesidades más importantes de su
comunidad para dirigir el enfoque de la inversión y de la planificación territorial.

No puede existir un modelo exitoso de gobierno sino éste no contempla la participación ciudadana real,
efectiva y pertinente como un eje transversal a la gestión pública local. La responsabilidad recae tanto en
la institución (municipalidad, gobierno regional) como en los ciudadanos. La primera debe ser capaz de
implementar y adaptar los canales y mecanismos existentes para promover motivación y mayor acceso
e involucramiento de los ciudadanos en los asuntos públicos. Por su parte, la ciudadanía debe dejar de
ser mera espectadora – algunas veces reaccionaria, otras veces indiferente – del gobierno para empezar
a asumir su rol en el fortalecimiento de la democracia y de la gobernabilidad. Es deber del ciudadano
cuestionar, formular, plantear, intervenir y actuar para garantizar un gobierno justo, dinámico y transpa-
rente al servicio de la democracia.

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II. PARTICIPACIÓN CIUDADANA: CONCEPTOS Y NORMATIVA

En la actualidad existe un consenso general y compartido sobre la importancia de la participación

ciudadana en el desarrollo local/regional. No sólo ha evolucionado su concepto, sino la forma de ejercerla
y comprender su papel en el contexto actual, el cual no es el mismo que hace veinte años.

Luis Segura Chirinos, en su artículo La Estructura de Oportunidades de la Participación Ciudadana en

los Gobiernos Locales, nos la define como “la capacidad política y jurídica de la ciudadanía de inter-
venir individual y colectivamente, directamente o a través de sus representantes legítimos y a través de
diferentes modalidades en los diversos procesos de gestión de la municipalidad, especialmente aquellos
que afectan las condiciones de vida materiales, sociales, políticas, económicas y culturales de la población”.
(Segura. Propuesta Ciudadana).

Ya en este concepto aparecen términos como “intervención individual y colectiva”. Aquí se hace referencia
al alcance de la participación ciudadana como un ejercicio que afecta tanto al plano personal como social.
Por otro lado, cuando se habla de “diferentes modalidades” se reconoce que no todo empieza y acaba
con el voto y la elección de gobernantes, sino que existen procesos y espacios donde el ciudadano puede
intervenir directamente en los asuntos públicos y ser agente de cambio. Tal como lo sostiene el autor,
este concepto trasciende la noción tradicional y pasa a ser una “condición de vida” (Segura. Propuesta
Ciudadana).

En el 2008, el Jurado Nacional de Elecciones, en conjunto con el Programa de las Naciones Unidas (PNUD),
publicó una Guía de Participación Ciudadana en el Perú. Allí, se define la participación ciudadana como “el
derecho y la oportunidad, individual o colectiva, que tienen los ciudadanos de manifestar sus intereses y
demandas a través de actos, con la finalidad de influir en la formulación y toma de decisiones guberna-
mentales en los diferentes niveles: nacional, regional o local; contribuyendo de esa manera a mejorar la
gestión pública y la calidad de vida de los ciudadanos”. Aquí, el ejercicio de participación involucra direc-
tamente al ciudadano para tomar decisiones – en conjunto con sus autoridades - que respondan a sus
intereses individuales y colectivos y al desarrollo local.

Respecto al marco normativo, hay una amplia y avanzada base legal que sustenta la participación ciudadana
como política pública en nuestro país. La Constitución Política del Perú de 1993 establece que toda persona
tiene derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural
de la nación. Y junto a la Ley N° 26300 de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, ambos
señalan que “los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación
de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum”. Esta legislación de los años noventa estableció
unos primero mecanismos de participación, los cuales podían desarrollarse en el marco de procesos de
elección.

A partir del año 2002, como parte de la reforma democrática y de descentralización del Estado, se emiten
una serie de leyes y normas que ubican la participación ciudadana como eje central de los tres niveles de
gobierno, apuntando hacia una cultura de concertación, transparencia y gestión del desarrollo territorial.
Estos alcances podemos encontrarlos en (1) La Ley de Bases de Descentralización, (2) La Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, (3) La Ley Orgánica de Municipalidades, y (4) La Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública.

El Perú cuenta, entonces, con un completo marco normativo y con una serie de instrumentos y mecanismos
de participación ciudadana que es necesario llevar del discurso a la acción. Es importante que los gobiernos
y la sociedad civil organizada adopten estos alcances técnicos y legales a cada realidad y contexto para
construir – de manera conjunta y concertada - modelos de desarrollo pertinentes, que respondan a las
necesidades reales de los territorios. Partir del conocimiento de la realidad, de las diferencias culturales,
sociales, y de la diversidad de intereses es uno de los primeros pasos para construir un proyecto común.

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III. BUENAS PRÁCTICAS EN PARTICIPACIÓN CIUDADANA

a. El proyecto MIM Perú

En el 2005 se inicia como proyecto piloto la iniciativa MIM Perú (Mejorando la Inversión Municipal)
en Cajamarca, una innovación de la Corporación Financiera Internacional (IFC), cuya ejecución estuvo
a cargo del Instituto de Estudios Peruano (IEP) en coordinación con los equipos técnicos locales. MIM
Perú tuvo como objetivo vigilar el uso adecuado de los recursos públicos generados por el canon y
sobrecanon en cuatro municipales de la provincia: Cajamarca, Los Baños del Inca, Jesús y La Encañada.
Al 2014, el proyecto MIM ya se implementaba en 31 municipalidades de ocho regiones del Perú:
Cajamarca, Cusco, La Libertad, Moquegua, Piura, Puno y Tacna, con el objetivo de promover la calidad
de la inversión pública, una cultura de rendición de cuentas, participación ciudadana y buen gobierno.

El elemento diferenciador

Una de las características más importantes del proyecto MIM Perú es que se centró en la sociedad civil
organizada para desplegar, a partir de allí, una metodología participativa, de información y empodera-
miento del ciudadano para fomentar un diálogo y retroalimentación con sus autoridades. MIM Perú
generó un puente de acercamiento entre autoridades/ciudadanía para promover una gestión pública
participativa que apunte hacia la calidad de la inversión pública y a la rendición social de cuentas.

Así, reunió a distintas instituciones de la sociedad civil para promover un Buen Gobierno Municipal en
aquellos gobiernos locales que recibían recursos significativos de canon y sobrecanon, a fin de que los
mismos se destinen a mejorar la calidad de vida de la población.

Para el proyecto MIM Perú, el Buen Gobierno se define como la gestión adecuada y transparente de los
recursos públicos, respondiendo a las necesidades de la población. En ese sentido, el BGM se divide en
tres componentes:

Fuente: MIM Perú

Se pone énfasis en los componentes de capacidad de respuesta y de rendición social de cuentas, ya que
es allí donde la ciudadanía interviene directamente. Un gobierno local y regional brindarán servicios
de calidad y pertinentes si hay una población que ha hecho visibilizar sus demandas y ha planificado
sus prioridades en diálogo con sus autoridades. Por otro lado, la rendición social de cuentas debe ser

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demandada por la ciudadanía en el marco de la vigilancia al uso adecuado de los recursos, así como
incidir en la mejora de los canales de comunicación entre autoridades/población.

Logros
• A diciembre de 2014, el proyecto MIM Perú logró articular 48 comités de vigilancia del presupuesto
participativo en siete regiones del país.
• 9,360 personas se registraron en la Red de Ciudadanos Informados (RCI) para recibir información
referente a inversión municipal.
• Más de 419 mil visitas a la página Web de MIM Perú en busca de información de canon y sobrecanon
• 24 municipalidades mejoraron su calificación en el Ranking de Buen Gobierno Municipal en relación
a su línea de base de 2010.
• El resultado promedio de las municipalidades mejoró de 6,5 en diciembre de 2010 a 10 en diciembre
de 2014
• El porcentaje de la población que accede a información periódica sobre Canon se incrementó de
30.8% a 42.1%.
• 12,692 preguntas de la población, canalizadas por MIM Perú, han sido respondidas por los alcaldes
de las 27 municipalidades.
• Los medios de comunicación difundieron gratuitamente información gratuita producida por MIM
Perú en más de 13,000 notas periodísticas.

El proyecto MIM Perú logró que la población se involucre en la vigilancia y en el uso adecuado de los
recursos públicos, así como en la demanda de información para un gobierno más transparente. Líderes,
organizaciones sociales de base y la población en general conocieron más y mejor sobre estos temas y
su rol como ciudadanos.

b. Proyecto ProParticipación

El proyecto “Promoción de la Gobernabilidad en los gobiernos descentralizados, a través de la partici-

pación de la sociedad civil (ProParticipación)” – fue liderado por el grupo Propuesta Ciudadana y tuvo
intervención a nivel nacional.

Esta iniciativa tuvo como objetivos generales (1) el fortalecimiento de la capacidad de la sociedad civil
para participar en los procesos de toma de decisiones, y (2) mejorar la gobernabilidad local, a través de
la implementación de mecanismos de vigilancia constructivos.

El proyecto estuvo dirigido a organizaciones sociales de base, organizaciones de mujeres, comités de

vigilancia ciudadana y líderes de la sociedad civil de las tres áreas de intervención. Dentro de sus líneas
o ejes temáticos el proyecto ProParticipación contempló:
• Formación y capacitación a organizaciones sociales y comités de vigilancia
• Formación y capacitación a organizaciones de mujeres y comunidades nativas
• Apoyo a la implementación de la iniciativa EITI a nivel nacional
• Evaluación de los portales de transparencia del Estado
• Elaboración y difusión de materiales informativos técnicos.
• Participación en espacios de diálogo nacional y regionales

Logros
• Actores clave de la sociedad civil sensibilizados y capacitados en Mecanismos de vigilancia ciudadana
y Principios del EITI.
• Aumento de la transparencia y la rendición de cuentas en la actuación del gobierno y de la industria
extractiva, a través de la difusión de los resultados de la vigilancia.

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• Aumento de los espacios de diálogo entre las organizaciones de la sociedad civil, los gobiernos
descentralizados y la industria extractiva.
• Fortalecimiento de capacidades y habilidades de liderazgo institucional de organizaciones locales,
para promover su participación ciudadana, gestionar recursos privados (Nauta) y vigilar la imple-
mentación del Procompite (Ancash y Cajamarca).

El proyecto apuntó a visibilizar un problema y una oportunidad en el tema de la participación ciudadana,

pues si bien se cuenta con el marco normativo no se refleja en la gestión de los tres niveles de gobierno
y tampoco se valoran las potencialidades que tienen la transparencia, la concertación de voluntades y
la evaluación permanente de la gestión (Propuesta Ciudadana. 2012).

¿Para qué participamos? Bien Común y sentido de pertenencia

Participamos cuando nos sentimos identificados hacia una causa común, haciendo nuestro el problema,
la necesidad, la preocupación o la oportunidad que queremos abordar. Si trasladamos esta premisa al
tema de participación ciudadana podemos darnos cuenta que una participación real y efectiva se da
cuando, de manera individual o colectiva, nos organizamos alrededor de un asunto específico para
generar un cambio dentro de la comunidad y/o realidad local de la cual formamos parte.

De esta manera, emitir un voto informado, participar de los presupuestos participativos locales, salir a
protestar por un tema con el que estamos en desacuerdo, pedir información al gobierno local sobre el
avance de las obras o exigir rendición de cuentas no sólo denota una participación ciudadana activa,
sino una identidad y sentido de pertenencia hacia la comunidad, territorio o grupo humano en el
que nos desenvolvemos. De acuerdo al Jurado Nacional de Elecciones, la identidad y la pertenencia
son elementos constituyentes de Ciudadanía. Participamos para lograr un bien común a pesar de las
diferencias y de la diversidad. Participamos para contribuir a un modelo de desarrollo sostenible. Para
mejorar la calidad de vida de nosotros mismos y de nuestros vecinos. Participamos porque somos
conscientes que no sólo formamos parte del problema, sino de la solución. Es responsabilidad de todos
participar de manera responsable, respetuosa e informada, garantizando las condiciones de un proceso
democrático y transparente.

La participación ciudadana en los tiempos actuales

Hoy en día, en la era de la tecnología y de la información, no sólo tenemos un compromiso con los
asuntos locales, sino con aquellos problemas que van más allá de nuestras fronteras, pero que nos
afecta directamente. Temas como el cambio climático, la paz y seguridad mundial, la ética en las redes
sociales, el financiamiento de las campañas electorales, la violencia de género aquí/allá/y en todas
partes hacen que como ciudadanos asumamos nuevos retos y compromisos. Necesitamos una partici-
pación ciudadana crítica, creativa y responsable que sepa utilizar no sólo los mecanismos tradicionales
de intervención, sino que se reinvente, pero al mismo tiempo se mantenga fiel a los principios de la
democracia, del servicio social y de la gobernabilidad.

Por su parte, el empoderamiento de la mujer en los procesos y espacios de participación es una tarea
pendiente. Se han dado avances a través de procesos de (de) construcción y de nuevos aprendizajes.
Cada día hay una mayor organización, preparación y planificación por distintos grupos de mujeres
que buscan generar un impacto y servir a un bien común: el reconocimiento pleno de los derechos
de hombres y mujeres por igual. Muchas mujeres aún no tienen oportunidad de poder participar en
espacios de toma de decisiones. Quedan varios retos y desafíos que afrontar para lograr y hacer realidad
algo que llamamos un Perú con equidad, desarrollo integral y vidas dignas.

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IV. PROPUESTAS

a. Mejorar los canales de información/comunicación autoridades – ciudadanos

Es importante que los gobiernos locales y regionales puedan tener canales adecuados de información
y comunicación para planificar, concertar, articular esfuerzos con la ciudadanía o simplemente brindar
información. La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece mecanismos de
acceso a la información en términos generales, pero cada contexto es diferente y los gobiernos deben
estar en la capacidad de acercarse al ciudadano, previo conocimiento de su territorio, necesidades y
de los canales de comunicación pertinentes. No es lo mismo implementar una estrategia de comuni-
cación/información en la zona rural que en la zona urbana. Lo mismo pasa con las nuevas tecnologías.
Está demostrado su potencial y las ventajas que tiene para dinamizar información y retroalimentación
entre diversos actores, sin embargo nuestro país tiene una importante brecha en acceso a las TIC. Se
puede combinar medios tradicionales como la radio, periódico, televisión, cabildo y consulta abierta
con herramientas innovadoras como redes sociales, aplicaciones móviles, boletines virtuales, entre
otros. Por su lado, la sociedad civil organizada tiene una gran responsabilidad en este tema no sólo en
solicitar la información sino en el uso de ésta. El fin de la información debe ser mejorar las decisiones
del ciudadano, en el plano individual y colectivo, para incidir de manera positiva en el desarrollo de sus
comunidades. Autoridades y ciudadanía deben trabajar por gestiones transparentes.

b. Reformar y potenciar el proceso del presupuesto participativo local y regional

La creación de este mecanismo de participación ciudadana, que ya se había implementado en Brasil

y en algunas regiones del Perú con resultados importantes, tuvo como principal objetivo otorgarle al
ciudadano el derecho de participar en la programación de los presupuestos locales, brindándole la
oportunidad de priorizar, conjuntamente con sus autoridades, los proyectos de inversión que apuntarían
al desarrollo de sus comunidades (More; Cienfuegos. 2015).

Consideramos que la capacitación y el empoderamiento de la ciudadanía y de los grupos sociales (que

son quienes participan directamente del proceso) debe ser un punto fundamental en las gestiones
municipales y regionales. En la actualidad, muchos ciudadanos desconocen sobre estos mecanismos o
la manera de participar en ellos. Hasta hace poco, por ejemplo, se seguía priorizando ideas de proyectos,
dificultando así la viabilidad de los mismos, pues tenían que pasar a perfil y luego a expediente técnico
para poder ser ejecutados. Es importante que la municipalidad acompañe a la sociedad civil durante
todo el proceso del presupuesto participativo brindando información, acompañando en la formulación
de los proyectos que los grupos sociales presenten, y – sobre todo – llegar a diálogo y consenso en la
etapa de priorización, atendiendo a las necesidades reales de la población y el territorio.

Unido a ello, el Consejo de Coordinación Local y el Consejo de Coordinación Regional deben empezar
a cumplir su rol consultivo y de coordinación en torno al cual se deben desarrollar estos espacios. Para
ello, es importante que desde las bases se promueva el cumplimiento del marco normativo que dispone
claramente que todo proceso participativo se desarrolle involucrando a la población, en un contexto de
consenso, transparencia y acceso a la información pública.

El gobierno local debe elaborar un diagnóstico situacional del Presupuesto Participativo y sus principales
resultados cada año, así como una mejor planificación que permita iniciar con el proceso meses antes,
contando con un mapeo actualizado de actores y un directorio de organizaciones. También debe contar
con un presupuesto propio que permita implementar el proceso en cada una de sus fases, generar
herramientas de consulta que ayuden a conocer las prioridades de la población, y empezar a servirse
de la tecnología para generar herramientas que faciliten la transparencia y la toma de decisiones sobre
los proyectos a priorizar (More; Cienfuegos. 2015)

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c. Fortalecer y mantener un trabajo articulado con los comités de vigilancia

Los comités de vigilancia fueron creados para que la sociedad civil organizada pueda hacer seguimiento
al cumplimiento de los compromisos de las gestiones locales y regionales, ya sea para un programa
determinado como el Vaso de Leche, para vigilar el cumplimiento de los proyectos priorizados en el
marco del Presupuesto Participativo, para vigilar el proceso de una adjudicación/licitación u otros que
garanticen la transparencia en las distintas gestiones.

En la actualidad, el papel de los comités de vigilancia es mayoritariamente invisible y casi nulo. Tanto
los miembros que lo conforman como las autoridades no le dan una verdadera importancia y mucho
menos se realiza un trabajo articulado y concertado. Es importante potenciar los comités de vigilancia,
teniendo en cuenta que son el nexo entre la población y las autoridades. Asimismo, en un contexto
donde se ha perdido la legitimidad de las instituciones públicas es clave trabajar con las bases sociales
para construir o renovar los procesos de confianza. Activar y trabajar con los comités de vigilancia
no sólo permitirá fomentar el diálogo entre gestión local/regional – población, sino transparentar la
gestión y mejorar la capacidad de respuesta al incluir en la toma de decisiones la voz de la ciudadanía

d. Poner en agenda la priorización compartida

Muchos gobiernos locales y regionales se encuentran ante un nuevo panorama presupuestal. Algunos
han visto su presupuesto institucional reducirse por diversos factores internos y externos, y otros han
aumentado. Para ambos casos, la priorización como estrategia de gestión pública es fundamental. Sin
embargo, ello debe darse de la mano con la población. Es la ciudadanía quien conoce de cerca las
necesidades y oportunidades que tiene su comunidad y, por otro lado, son los municipios y gobiernos
regionales las instituciones que cuentan con los recursos y las herramientas para solucionar dichos
problemas.

Las autoridades deben mantener un diálogo constante con las organizaciones sociales a fin de recoger
información, percepciones e intereses reales de la población y programar una inversión pertinente que
refleje las verdaderas necesidades del territorio.

e. Rendición de cuentas

El marco normativo peruano establece que los gobiernos locales y regionales realicen rendición de
cuentas de manera periódica, a fin de transparentar el uso de los recursos públicos y promover la
confianza entre los ciudadanos y autoridades. En la actualidad, esta práctica se hace muy poco, y si se
realiza no es de manera adecuada. Se confunde la rendición de cuentas como una oportunidad para
realizar publicidad de la entidad pública. Sólo se informa sobre las obras inauguradas y sobre algunos
resultados concretos que no necesariamente responden a lo que la ciudadanía desea conocer sobre sus
gestiones locales.

Para la PCM, la rendición de cuentas es “el acto mediante el cual las autoridades y funcionarios/as de
los gobiernos regionales y locales se dirigen a la ciudadanía para mostrar los avances, dificultades y
resultados de su gestión en el logro de los objetivos de desarrollo y la mejora de la calidad de vida de
la gente” (PCM. 2014).

Es importante que los ciudadanos demanden rendición de cuentas de sus autoridades, pero que los
gobiernos realicen este mecanismo presentando una información relevante, clara y objetiva, adecuada
a los diversos públicos. Para ello, se debe presentar datos, cifras, documentos, y no sólo centrarse en
un discurso político. La rendición de cuentas debe ser sobre los acuerdos que los gobiernos regionales
y municipales han asumido con la población, sobre todo en aquellos sectores prioritarios para el cierre
de brechas y acceso a servicios básicos.

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Activar la participación ciudadana sólo en procesos electorales ya no es válido. Los candidatos, autori-
dades y el equipo que forma parte de los gobiernos locales y regionales deben trabajar con los ciuda-
danos y la sociedad civil organizada desde las bases. Se necesita mirar alrededor, fortalecer el diálogo
comunitario y acercarse al ciudadano de a pie para recoger hechos, evidencias y percepciones que
guíen a las autoridades sobre las verdaderas necesidades y oportunidades que pueden y deben ser
abordados en sus planes de gobierno. Ningún cambio sustancial o reforma política a la que aspiremos
será realidad si la ciudadanía no se apropia y hace suyas estas propuestas primero.

Lo que toca ahora es co – construir, desde las bases y desde los diferentes actores sociales, un nuevo
concepto de ciudadanía que pueda ser materializado en la acción y en los diferentes espacios de toma
de decisiones de los distintos niveles de gobierno.

BIBLIOGRAFÍA
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vo-doce-anos.html
• Grupo Propuesta Ciudadana. Proyecto Pro Participación: Estrategia de intervención y plan
operativo 2012. Lima. 2012.

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