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DIRITTO_LEZIONE 9_DIVERSE TIPOLIGIE DI INTERVENTO PUBBLICO NELL’ECONOMIA

La forma di intervento pubblico nell'economia più forte, è quella che prevede la possibilità per
l’amministrazione statale di chiudere un mercato e configurare l’amministrazione come unico
soggetto erogatore di quel bene o quel servizio,creando quindi un contesto monopolistico.
Questo l’amministrazione statale lo puo’ fare perche’ c’ è un articolo della costituzione (43) che
dice espressamente che: in ragione di interessi pubblici prevalenti, lo stato puo’ riservarsi lo
svolgimento monopolistico di una determinata attività, quindi in questo caso è la legge che andra’ a
prevedere una determinata amministrazione come soggetto monopolista, e infatti si parla in questo
caso di monopolio legale.
Quali possono essere le ragioni che spingono la legge a individuare il soggetto pubblico come
monopolista rinunciando quindi a tutti quei benefici che abbiamo visto nel mercato
concorrenziale?
Tipico esempio è quello di offrire un determinato servizio ad un costo inferiore rispetto a quello che
presumibilmente verrebbe fuori da una dinamica di mercato. (L’esempio del trasporto pubblico
locale : il costo della gestione degli autobus e degli stipendi degli autisti e dei controllori è
sicuramente superiore rispetto a quanto si ricava dalla bigliettazione, quindi se fosse una società
privata a gestire questo tipo di servizio senza nessun limite, dovrebbe necessariamente fissare
una tariffa del biglietto molto alta e allora, poiché questo servizio è strumentale a una liberta’
fondamentale (liberta di circolazione dell'uomo) può giustificare un’ ipotesi di monopolio. Un'altra
giustificazione è quando si vuole incentivare una attività o un servizio a prescindere dalla
remunerativita dello stesso, per esempio la raccolta differenziata, gestire un servizio di raccolta
differenziata costa di più che gestire una normale raccolta di rifiuti, e quindi se si lascia al mercato
il servizio di raccolta e gestione dei rifiuti, nessun gestore spontaneamente opterebbe per una
raccolta differenziata perche avrebbe un costo eccessivo rispetto a quanto guadagnerebbe).
Il fatto che venga istituito un monopolio legale non vuol dire che poi direttamente l’amministrazione
andrà ad erogare quel servizio o a fornire quel bene, perche’ abbiamo detto che in questo caso si
può applicare quel meccanismo che abbiamo chiamato concorrenza per il mercato, quindi il
mercato non è concorrenziale, ci sarà un solo soggetto a erogare quel servizio, ma questo
soggetto verrà individuato tramite un meccanismo concorrenziale, cioè ad esempio nel caso del
servizio di trasporto pubblico locale, il titolare del servizio è l’amministrazione comunale che offrirà
al miglior offerente la possibilità di essere monopolista al posto della pubblica amministrazione,
ovviamente sulla base di una serie di criteri valutativi simili a quelli visti nel caso dei contratti
pubblici.
Che differenza c'è tra l’ipotesi in cui l'amministrazione deve erogare il servizio del trasporto
pubblico locale, non può farlo da sola e quindi si affida al mercato, e l'ipotesi di appalto di servizi?
La prima grande differenza è :quando parliamo di appalti, parliamo di qualcosa di cui
l’amministrazione direttamente ha bisogno ma non ha, (un immobile pubblico,mensa per i
funzionari, carta), quando invece i destinatari sono la collettività (quindi noi cittadini) allora è la
concessione di un servizio, cioè è un servizio che l’amministrazione dovrebbe lei direttamente
erogare ai cittadini e invece concede a qualcun altro l'erogazione di questo servizio. La seconda
differenza riguarda il pagamento di questi servizi, perche’ in caso di appalto, il servizio è pagato
dall'amministrazione, in caso di concessione di servizi il servizio è pagato in parte dall'utente (chi
usufruisce del servizio)e in parte dall' amministrazione, quindi anche il rischio dell’ investimento è
diverso, perche’ in caso di appalto di servizi di fatto il rischio manca, nel senso che c è un
contratto, io offro un servizio all'amministrazione e so che l’amministrazione mi darà di certo una
certa cifra come pagamento, in caso di concessione di servizi, dipende da come va il servizio,
dipende da quanto io sono in grado di attrarre l’utenza, perche’ se il servizio funziona male la
gente trova alternative, poiché nella concessione una percentuale sarà pagata dall'
amministrazione a prescindere un’altra percentuale dipenderà solo dall'utenza (quindi io sarò
interessato a offrire un servizio di una certa qualità per attrarre l'utenza). Altra differenza è anche
nella durata, l’appalto di servizi può avere una durata anche di pochi mesi, se all'amministrazione
serve un servizio per pochi mesi (es. sicurezza dei seggi durante le elezioni), la concessione di
servizi ha una durata minima di qualche anno,(in passato ci sono state concessioni anche di 90
anni, oggi l Europa non ce lo consente più perche impone un mercato dinamico , cioè se sono
troppi anni vanno giustificati) perche’ i primi anni ci saranno molti investimenti, quindi ci saranno
dati tempi di ammortamento che garantiscano da un dato anno in poi si inizia a guadagnare,
altrimenti nessuno avrebbe interesse a partecipare a queste gare.
In passato erano molti i contesti in cui avevamo un modello di monopolio pubblico perché si
riteneva che fosse l’unica soluzione possibile per garantire l ‘universalità del servizio (cioè il fatto
che il servizio venga goduto da tutti i cittadini), poi negli anni ‘90 ci si rese conto che soprattutto in
alcuni contesti il monopolio pubblico aveva creato più problemi che vantaggi, perche’ anche se non
si erano avuti problemi di tariffe troppo alte, c’era il problema che l’amministrazione non aveva
nessun interesse a investire nella manutenzione, nell' aggiornamento, nell' adeguamento alle
novità tecniche e quindi pian piano questi servizi divennero , anche se economicamente idonei per
i cittadini, qualitativamente molto scarsi, (perche’ se non c è concorrenza , io non ho nessuno
stimolo a migliorare la qualità del mio servizio). Allora è iniziato un processo di liberalizzazione di
alcuni di questi mercati, la liberalizzazione è un processo che tende a creare un mercato
concorrenziale, quindi a passare da un mercato monopolista ad un mercato concorrenziale.
Questo non vuol dire che l’amministrazione non si occupa più di quei servizi, ma aprendo il
settore al mercato svolgerà un ruolo diverso, ruolo di regolatore/controllore del mercato. In questo
modo l'utenza(i cittadini) sono comunque tutelati, pero allo stesso tempo si creano meccanismi
positivi grazie alla concorrenza di più operatori e quindi si ha una maggiore qualità del servizio e
tariffe basse (in teoria potrebbero essere anche più basse di quelle di un monopolista pubblico) e
anche un grado inferiore di burocratizzazione del servizio (se quel servizio lo offre un soggetto
privato lo farà tramite strumenti di diritto privato, quindi strumenti molto più snelli e semplici
rispetto a quelli del diritto pubblico).
SEPARAZIONE TRA POLITICA E AMMINISTRAZIONE
- Ma chi è che negli anni’ 90 ha scelto di procedere con la liberalizzazione?
Una scelta del genere non è solo economica ma anche politica, perché lo stato si spoglia di
alcune sue funzioni e quindi da un certo punto di vista si impoverisce(nel senso buono del
termine), quindi è chiaro che scelte del genere sono prese dai governi, sono i governi che
decidono di cambiare il tipo di intervento pubblico nell'economia (si passa da uno stato
interventista a uno stato regolatore). Ma come sappiamo i governi non hanno una durata molto
lunga, allora il rischio è che il governo si incammini su una certa direzione, poi cambia il governo e
cambia di nuovo la direzione, perciò a tal proposito si è cercato di scindere 2 aspetti, la politica e
l’amministrazione. La politica riguarda le scelte fondamentali, l'amministrazione riguarda come
attuare quelle scelte.
In particolare sempre negli anni ‘90 ci furono una serie di riforme che hanno separato nettamente
politica e amministrazione, questo perche’ succedeva che il vertice politico (ministro, assessore
ecc...) era anche il vertice amministrativo e quindi i 2 aspetti erano fusi, con la conseguenza che il
politico praticamente autorizzava le attività a suo piacimento, e questo è sbagliato, perche’ la
decisione di autorizzare o meno una attività deve arrivare da una autorizzazione amministrativa di
un funzionario.
Oggi la scissione che si è creata, è finalizzata a consentire all' attività amministrativa non di
prescindere essere del tutto autonoma dall'attività politica, ma di non essere influenzata dalla
stessa. Quindi se un dirigente rilascia una autorizzazione perche’ una determinata attività soddisfa
una serie di requisiti, un ministro o un assessore non possono annullare quella autorizzazione,
mentre in passato potevano.
E' bene ricordare però che questa scissione non divide del tutto politica e amministrazione, perche
non possono prescindere l'una dall'altra, l'amministrazione deve prendere decisioni seguendo le
direzioni impostate dalla politica, ma deve attuarle attraverso schemi amministrativi.
- E allora come può essere realizzata una relazione (tra politica e amministrazione) del genere ?
Il politico deve sapere che i dirigenti di vertice (organi amministrativi) sono persone di fiducia, tanto
è vero che si applica un sistema che abbiamo ripreso dal sistema statunitense, lo SPOIL SISTEM
(sistema delle spoglie), questo consiste nel fatto che quando viene nominato un nuovo governo,
ogni ministro ha la facoltà di nominare nuovi dirigenti di vertice di sua fiducia, caduto quel ministro
cade automaticamente anche quel dirigente, proprio per dare la possibilità al nuovo ministro di
nominare il suo vertice di fiducia. Il ministro non può far decadere altri dirigenti che non sono quello
nominato da esso stesso e non può decidere che un dirigente debba avanzare e un altro no.
Quindi in questo modo si è raggiunta una separazione positiva tra politica e amministrazione,
perché il funzionario pubblico, innanzitutto ha quel ruolo perche’ ha vinto un concorso (tranne casi
eccezionali),inoltre il loro avanzamento di carriera in parte deriva da ragioni di merito in parte è per
anzianità, quindi non dipende dalla volontà politica di turno, tutto questo rende il funzionario
immune da questioni politiche (l'obbiettivo è quindi la neutralità, il funzionario pubblico non viene
influenzato dalla politica nelle sue azioni, pur comunque rispettando l'indirizzo politico a cui deve
far riferimento).
La neutralità oggi è ancor più valorizzata dalla nuova legislazione in materia di corruzione :
es. se un funzionario ha un interesse nella questione di interesse pubblico di cui si sta
interessando, deve dichiararlo e farsi indietro perché c è un conflitto di interessi,questa e altre
disposizioni sono finalizzate a far si che la amministrazione sia imparziale rispetto agli interessi dei
privati coinvolti. E'stata inoltre istituita di recente anche un autorità nazionale anticorruzione
(ANAC) che ha preso il posto della precedente autorità di vigilanza sui contratti pubblici. L'ANAC
non ha funzioni attive ma ha la funzione di controllare il rispetto di regole e principi per combattere
la corruzione, e rientra in una categoria di amministrazioni pubbliche molto importante per
l'economia, che sono le autorità amministrative indipendenti, le quali sono strettamente legate allo
stato regolatore (del passato) di cui abbiamo parlato sopra. Questo perche’ il passaggio dal
monopolio alla concorrenza deve essere indolore per l’utente e allora questi passaggi sono
sempre stati accompagnati dalla creazione di nuove amministrazioni (appunto autorità
amministrative indipendenti) che hanno la funzione di verificare il buon andamento di questi nuovi
mercati, di prevedere delle regole (infatti si chiamano anche autorità di regolazione), di prevedere
delle forme di tutela (possibilità di presentare dei reclami a queste autorità), ecc... Come detto si
chiamano autorità amministrative indipendenti, la parola indipendenti è dovuta la fatto che esse
sono indipendenti dal governo e dalle scelte del governo.
Come si fa a garantire tale indipendenza?
Innanzitutto i vertici di queste autorità non sono nominati dal governo, quindi il governo non può
ne nominare ne revocare la nomina dei vertici di queste autorità. Altro modo che garantisce questa
indipendenza è che un ministro non può dare nessuna indicazione a queste autorità, dialogano tra
loro in maniera paritaria.
(es. di autorita amministrativa indipendente, nel campo dell energia, io in teoria posso scegliere tra
enel sorgenia enelenergia e altre, in questo campo l autorita che si occupa di supervisionare
questo mercato si chiama autorita per l energia elettrica e il gas, questa: individua una tariffa
massimo per il servizio, verifica che tutti gli operatori mantengano uno standard di qualita del
servizio adeguato, riceve e decide sui reclami degli utenti, sanziona gli operatori che violano
qualche regola )
Le autorità amministrative indipendenti più importanti sono:
l ANTITURST(vigila sulla concorrenza nei mercati)
-L autorità per l energia elettrica e il gas
-La banca di Italia
-L autorità nazionale anti corruzione
-L autorità sui trasporti
-Il garante per la privacy
In questo modo con queste autorità , l’amministrazione nell'economia interviene come regolatore
e controllore, cioè interviene come soggetto che vigila, ma non in modo diretto.
L’obbiettivo è quello di raggiungere un equilibrio tale da raggiungere i benefici sia della
concorrenza sia della presenza di una pubblica amministrazione che mi garantisce una serie di
standard. Il modello precedente si fondava invece sulla presenza attiva in un mercato di imprese
pubbliche, che pero’ lo facevano secondo regole di diritto pubblico.
Ma come si è passati ,anche da un punto di vista strutturale ,dal mercato monopolistico a quello
concorrenziale ?
Prendiamo l’esempio dell' ENEL, l'ENEL era proprietaria di tutte le centrali che producevano
energia, oltre ad essere proprietaria della rete di distribuzione dell'energia. Per passare al
mercato concorrenziale prima si è agito con la privatizzazione, che di fatto ha dato vita a 2 cose,
da un lato l’amministrazione piano piano ha creato una società per azioni, quindi si è passati da
una impresa pubblica ad un’ impresa privata, mantenendo pero’ delle quote pubbliche,
contestualmente ha messo alcuni impianti sul mercato, vendendoli a potenziali futuri concorrenti
(ha venduto gli impianti peggiori), pian piano si è sempre più ridotta la quota pubblica all' interno
della società. Per molto tempo anche se la quota pubblica era in minoranza, lo stato era sempre in
grado di prendere le decisioni importanti grazie al cosiddetto Golden share (Con il termine Golden
share si indica l'istituto giuridico , in forza del quale uno Stato, durante e a seguito di un processo
di privatizzazione (o vendita di parte del capitale) di un'impresa pubblica, si riserva poteri speciali
che possono essere esercitati dal governo durante il processo medesimo. Fra questi poteri si
segnalano quello di riservare allo Stato stesso un certo quantitativo azionario, nonché quello di
nominare un proprio membro nel consiglio di amministrazione della società oggetto di
privatizzazione che, a differenza degli altri componenti dell'organo di governo dell'impresa, goda di
poteri più ampi).
Poi con il passare del tempo lo stato si è liberato di tutte le quote e quindi si è concretizzato il
processo di privatizzazione. Alla privatizzazione è seguita la liberalizzazione e cioè l’apertura reale
del mercato concorrente regolato da norme indette dal L’autorità per l’energia elettrica e il gas.