ROLUL POLITICILOR SOCIALE
ÎN STATUL BUNĂSTĂRII
One of the most controversial topics in
the field of social policies is the future of the
welfare state. Despite opinions that predict
the “crisis” of the welfare state, one thing
is for sure: It still remains the only suitable
model for many states worldwide. Since the
Second World War – when major welfare
policies throughout Europe and USA started
to develop – Romania has been a country
where welfare was associated with the
communist regime. After the changes that
occurred in 1989 this topic was forgotten by
the newly elected government. The wrong and
inefficient economic measures, together with
the carelessness of the succeeding Romanian
governments led to an incomplete and poor
social protection system.
Transylvanian Review
of Administrative Sciences,
16/2006, pp. 38-45
38
Cecilia DEME
Drd, cadru didactic asociat, Extensia
Sf. Gheorghe/Covasna a Facultăţii de
Ştiinţe Politice, Administrative şi ale
Comunicării, Universitatea “Babeş-
Bolyai”, Cluj-Napoca
Statul bunăstării (welfare state)1, ca expresie, poate
provoca anumite confuzii, pentru că aşa cum considera
Nicholas Barr (1998), există trei probleme care apar
în legătură cu acest termen:
Bunăstarea indivizilor derivă şi din alte surse
decât statul, cum ar fi piaţa, care furnizează bunăstare
ocupaţională prin intermediul veniturilor primare,
acumulările individuale, care prin intermediul
asigurărilor individuale private şi al economiilor
furnizează de asemenea bunăstare, şi bunăstarea venită
de la organizaţiile voluntare şi a familiei.
Modalităţile de furnizare a bunăstării sunt de
asemenea multiple. În general, serviciile şi beneficiile
care satisfac nevoile indivizilor sunt finanţate şi produse
de stat, dar există posibilitatea ca aceste servicii şi
beneficii finanţate de stat să fie produse de către
sectorul privat (de exemplu, serviciile medicale).
Limitele statului bunăstării nu sunt clar definite.
Oricare ar fi înţelesul corect al termenului, statul
bunăstării se poate referi la o formă particulară de stat,
o formă distinctă de guvernare sau un tip specific de
1
Unii consideră expresia ,,statul bunăstării” ca fiind un
produs al Planului Beveridge din Marea Britanie, care
include ultimii ani ai celui de-al doilea Război Mondial
şi primii ani de după război, şi care a însemnat începutul
reformelor sociale universaliste. Alţii spun că expresia
îi aparţine arhiepiscopului Temple, care în scrierile sale
din anii 1941 şi 1942 a subliniat diferenţa dintre ,,statul
puterii”, al Germaniei naziste, şi ,,statul bunăstării”,
promisiunea aliaţilor. A. Zimmern este considerat şi el ca
folosind termenul deja în anul 1934 în Marea Britanie.
societate. Chiar dacă există mulţi autori în literatura de specialitate care au abandonat acest termen,
datorită răspândirii sale în literatura occidentală, practic acum expresia statul bunăstării desemnează
statul capitalist, care s-a constituit după cel de-al doilea război mondial.
Potrivit multor autori, rădăcinile implicării statului în furnizarea bunăstării sociale a indivizilor
se află în vechile civilizaţii precreştine.
Aceste ajutoare erau destinate mai ales celor aflaţi în nevoie în caz de calamitate, foamete, război.
În Grecia Antică şi în Roma Imperială au apărut însă primele forme ale ajutoarelor sociale statale,
sub forma pensiilor şi a burselor de studii. În epoca medievală, asistenţa şi protecţia sunt asigurate
în mod esenţial de Biserică. Săracul, imagine a lui Christos, este considerat drept un personaj sacru,
pe care Biserica îl întreţine prin pomana individuală şi instituţiile caritabile. Începând cu secolul
al XVII-lea, atitudinea statului faţă de cei aflaţi la nevoie se schimbă. Imaginii pozitive a săracului i
se substituie o imagine negativă, cea a unui om care nu produce nimic atunci când munca devine o
valoare. Politica socială este legată de închiderea săracilor în spitale, ospicii, azile şi puşcării.
Două momente istorice au marcat începutul implicării statului modern în furnizarea bunăstării
individuale: Legea Săracilor (The Poor Law) din perioada elisabetană (1601) în Anglia şi introducerea
modelului asigurărilor sociale în perioada cancelarului Bismarck în Germania anilor 1880. Legea
Săracilor din Marea Britanie încredinţează parohiilor conducerea politicii sociale. Taxa impusă în
fiecare parohie tuturor contribuabililor (impozitarea locuinţei şi chiriilor) şi controlată de inspectori
asigură săracilor un loc de muncă la domiciliu, iar invalizilor şi copiilor li se acordă ajutoare. Această
lege introdusă în Anglia stabileşte în favoarea celor nevoiaşi dreptul la asistenţă şi responsabilitatea
statului pentru persoanele dependente în general.
Introducerea modelului asigurărilor sociale de către cancelarul von Bismarck în cazul accidentării,
a bolii şi a pensiilor înseamnă prima implicare a statului modern în protecţia socială a indivizilor pe
baze contributorii (Tabelul 1.), fără însă a avea prea mulţi continuatori. Răspândirea sistemului de
asigurări sociale s-a petrecut mai ales în secolul XX.

Tabelul 1. Introducerea asigurărilor sociale

Ţara Accident Boală Pensii Şomaj
Germania 1884 1883 1889 1927
Franţa 1898* 1898*, 1930 1895*, 1910 1967
Olanda 1901 1930 1913*, 1947 1949
Marea Britanie 1897 1911 1908** 1911
* neobligatoriu, ** obligatoriu, Sursa: Diederiks, H.A. (coord.) 1995, p. 292

Ceea ce trebuie menţionat referitor la evoluţia implicării statului în domeniul protecţiei sociale
este schimbarea grupurilor ţintă pentru politicile sociale, pe parcursul istoriei. Indiferent de stadiul
de dezvoltare sau situaţia economică în care se aflau, statele au adoptat următorii paşi în politica
lor socială:
o Protecţia faţă de riscul pierderii veniturilor din muncă a celor care erau angajaţi (asigurări
pentru accidente de muncă, pensii, şomaj).
o Protecţia familiilor angajaţilor (pensii de urmaş, asigurări de sănătate pentru întreaga
familie).
o Protecţia celor care nu pot să lucreze (persoane cu handicap, copii).
o Măsuri de protecţie generalizate la întreaga populaţie (asigurări de sănătate universaliste,
ajutor social, alocaţii pentru copii).
Prioritate în domeniul politicilor sociale au reprezentat deci cei care au fost sau sunt angajaţi,
prin acest fel statul sprijinind clasa mijlocie, cel mai important segment al populaţiei. Perioada de

39
dinaintea celui de al doilea Război Mondial este însă caracterizată ca fiind una a încercărilor – uneori
nereuşite – de a implementa programe sociale, de obicei destinate unor grupuri restrânse, formate
în special din angajaţi.
Statul bunăstării sociale se generalizează la scară mondială după anul 1945, schimbându-şi
natura şi funcţia. În timp ce în perioada postbelică scopul lui era acela de asistenţă, de reechilibrare
a disfuncţionalităţilor sociale şi de canalizare a luptelor de clasă, noua concepţie despre rolul statului
marchează o ruptură cu epoca în care se considera că progresul economic se poate realiza numai cu
sacrificarea progresului social. În sfârşit, are întâietate ideea potrivit căreia chestiunea socială este un
tot care nu se divide iar statul este obligat să protejeze cetăţenii prin organizarea transferurilor sociale.
Bunăstarea devine deci un factor important al statelor în secolul XX, fapt care a determinat ca dintr-o
activitate informală, nestructurată, dirijată de organizaţii ne-statale (biserică, de caritate), securitatea
socială să devină un sistem statal. Potrivit lui Zamfir, E. şi Zamfir, C. (coord.1995), această schimbare
majoră – în afară de schimbarea grupurilor ţintă deja menţionate – a avut loc în direcţiile:
1. Etatizarea suportului social.
2. Ajutor acordat nu prin bunăvoinţa unei persoane sau instituţii, ci ca un drept reprezentat de
lege.
3. Ajutorul este lărgit prin includerea unui complex sistem de asigurări.
4. Asigurările sociale şi ajutorul social sunt acordate din fonduri de stat, care, în general, sunt
colectate obligatoriu, pe diferite căi, de la populaţie.
5. Iniţiativele private şi comunitare nu sunt excluse, SUA fiind un exemplu elocvent în acest
sens.
În modelele coerente ale ţărilor occidentale, statul bunăstării cuprinde toate instituţiile ,,producătoare”
de bunăstare individuală: sistemul pieţei, familia şi instituţiile nonprofit, formând sistemul de securitate
socială (safety net).
M. Preda (2002) consideră că sursele bunăstării individuale sunt următoarele:

Sursa: Preda, M. (2002), p. 19.

Putem observa faptul că între instituţiile implicate în furnizarea bunăstării individuale există o
interdependenţă care se bazează pe principiul subsidiarităţii: obiectivul sistemului de protecţie socială
fiind satisfacerea nevoilor minimale ale cetăţenilor, toţi actorii existenţi în acest sistem trebuie să
adopte măsuri complementare şi coerente de protecţie atât pe plan orizontal, cât şi pe plan vertical.
Rolul statului este de a prelua toate sarcinile de protecţie neîndeplinite sau împlinite nesatisfăcător
de către instituţiile guvernamentale sau neguvernamentale, şi să-i ajute pe cei care nu beneficiază
de plasa de protecţie oferite de instituţiile în cauză.

40
 Indiferent de modelul de politică socială promovat, în statele occidentale avansate nici un grup
social nu este complet ignorat de instituţiile furnizoare de bunăstare socială. Chiar dacă apar grupuri
sociale puternic marginalizate, apariţia lor se datorează mai ales ineficienţei anumitor programe sau
insuficienţei fondurilor destinate lor. În România, însă, perioada comunistă cu tipul de economie
şi problemele specifice au fost esenţiale pentru evoluţia într-o direcţie negativă a politicilor sociale.
Acestea nu răspund decât parţial la rolul limitat de a contribui la subzistenţa populaţiei, fără a se
consemna şi o contribuţie a lor la dezvoltarea societăţii.
În funcţie de opţiunile unor state pentru soluţii la problemele sociale cu care s-au confruntat, dar
şi modele teoretice pe baza cărora s-au luat decizii (planul Beveridge şi teoria lui Keynes), au apărut
diferite modele ale statului bunăstării în literatura de specialitate. Alături de clasificările propuse
de Richard Titmuss, Gosta Espig-Andersen, Ramesh Mishra şi Catherine Jones, o clasificare foarte
citată este cea a lui Stephen Leibfried (1993), care identifică patru state ale bunăstării în Europa,
prezentate în tabelul de mai jos.

Tabelul 2: Tipuri de state ale bunăstării în Europa

Tipul
Scandinav Bismarckian Anglo-Saxon Latin
Caracteristici
Tipuri ale Rudimentar
Modern Instituţional Rezidual
regimurilor (semiinstituţionalizat)
- ocupare totală a - ,,creştere” totală - creştere totală - vine din ,,urmă”
forţei de muncă - statul bunăstării - statul bunăstării - statul bunăstării
- statul bunăstării în primul rând în ultimul rând ca o promisiune
în primul rând compensator şi compensator şi semiinstituţionalizată
Caracteristici ca furnizor de angajator în ultimă puternic susţinător
locuri de muncă instanţă al ocupării forţei
şi în ultimul rând de muncă prin
,,compensator” intermediul pieţei
muncii
- muncă - securitate socială - transferuri de - muncă şi bunăstare
(susţinut prin (susţinut prin venituri (fără să fie (proclamat
Dreptul la: instituţionalizarea instituţionalizarea instituţionalizate) independent doar
conceptului de conceptului de parţial)
cetăţenie socială) cetăţenie socială)
Dezvoltarea - managerială, dar - poate - poate susţine - poate susţine
privind poate îmbunătăţi radicaliza cumva dezvoltarea dezvoltarea sistemului
veniturile de ,,compactarea” ,,desprinderea” sistemului ,,normal” normal de bunăstare
bază veniturilor muncii de venituri de bunăstare
Sursa: Leibfried (1993), p.142.

Analiza amănunţită a datelor statistice şi a studiilor publicate arată totuşi faptul că spre deosebire
de alte ţări în care politicile sociale, cu programele şi serviciile specializate pentru populaţie, prin
volumul resurselor financiare alocate, ocupă, de departe primul loc în cadrul politicilor publice, în
România constatăm rolul modest ce se acordă politicilor sociale. Acest lucru face ca România să nu
se încadreze în nici unul dintre modelele ,,clasice” ale statului bunăstării, fiind un sistem mixt, cu
un puternic caracter rezidual (liberal). Într-adevăr, în majoritatea ţărilor Europei se poate identifica
un rol de dezvoltare economică şi socială atribuit politicilor sociale, printr-un sistem diversificat şi
substanţial de beneficii sociale, cu alocarea de resurse financiare importante, nu numai ca volum
absolut, dar şi ca proporţie în PIB. (Tabelul 3.)

41
 Tabelul 3. Proporţia cheltuielilor sociale publice (transferuri şi sănătate)
din PIB în diverse ţări Europene.
Suedia 34,7
Danemarca 33,6
Marea Britanie 27,7
Germania 30,5
Portugalia 21,6
Grecia 23,3
Spania 22,4
Ungaria 20,9
Estonia 16,2
Slovacia 20,9
Lituania 14,7
România (1996) 12,1
România (2000) 13,5
Media în UE 28,7
Sursa: Zamfir, C. (coord.2001), p.35.

Prin urmare, statul bunăstării sociale în mai toate ţările europene reprezintă o componentă
structurală a societăţii, în timp ce România, care şi înainte de 1990 se situa în urma ţărilor Central şi
Est Europene în privinţa cheltuielilor sociale în PIB, cu un decalaj de 6 puncte procentuale (14% în
România faţă de 20% media ţărilor europene în tranziţie), a mărit acest decalaj astfel încât cheltuielile
sociale totale se situează în prezent la aproximativ 20% din PIB2. (Mărginean, Ioan: 2001, p.8)
Fiscalitatea generală (impozite şi taxe) are o valoare medie de 42,4% în anul 1996 la nivelul UE,
în timp ce în România se situa la 26,6%. Cu toate că ulterior, rata fiscalităţii în România a crescut la
circa 30% din PIB, putem constata că dificultăţile finanţării protecţiei sociale în ţara noastră încep cu
proporţia extrem de redusă a veniturilor bugetare comparativ cu alte ţări europene. Pe de altă parte,
însă, ratele contribuţiilor sociale din România se situează peste nivelul celorlalte ţări. (Tabelul 4.)

Tabelul 4. Ratele contribuţiilor sociale în România şi alte ţări (% din salariu) 1998
România* Olanda Austria Germania Polonia Ungaria
Angajator 35 14 24 17 32
Angajat 19,6 32 14 17 8
Total 44,6 37 38 34 33 40
* pentru România, situaţia este pentru 2001 / Sursa: Mărginean, Ioan (coord.2001), p.9.

În societatea contemporană, cheltuielile sociale cât mai mici nu sunt automat un factor favorabil
creşterii economice. Nivelul lor se raportează la nevoile cărora trebuie să li se facă faţă, şi totodată,
să îndeplinească un rol de dezvoltare a societăţii, prin utilizarea cu maximă eficacitate şi eficienţă
a resurselor alocate. Or, constatăm că în România insuficienţa cheltuielilor sociale s-a accentuat în
timp prin diminuarea drastică a PIB-ului, astfel încât deşi cu o uşoară creştere a nivelului relativ al
cheltuielilor sociale de după 1998, comparativ cu 1989, în termeni reali, ele reprezintă mai puţin de
2/3. (Tabelul 5)

2
În aceste cheltuieli se includ şi plăţile care nu sunt de natură strict socială, cum ar fi: compensaţii pentru
renunţarea la locul de muncă din sectoare ce se restructurează, cum ar fi mineritul şi armata, subvenţii pentru
salariile din industria de apărare etc.

42
 Tabelul 5. Cheltuieli sociale publice în România
Anii 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Chelt.
14,2 16,6 17,0 16,5 15,2 15,5 16,0 15,7 15,9 17,7 18,2
Soc. % din PIB
Dinamica reală faţă de
100 104,2 80,4 65,4 62,0 67,9 80,5 86,0 76,8 76,4 64,5
1989
Sursa: Mărginean, Ioan (coord.2001), p. 16.

Datele prezentate ne arată clar că România nu a urmat exemplul celorlalte state europene în privinţa
politicilor sociale. Dacă privim fiscalitatea, în România avem o situaţie dintre cele mai vulnerabile
în raport cu nevoile de dezvoltare: bază îngustă de prelevare şi impozite ridicate pe venit. Nivelul
general al fiscalităţii se apropie de cel din ţările europene, ceea ce practic înseamnă că la plăţi şi
contribuţii în proporţii apropiate de cele din ţările europene, populaţia României beneficiază de mai
puţine programe sociale. Cătălin Zamfir caracteriza politica românească din perioada de tranziţie ca
fiind ,,minimalistă ca finanţare şi orientată prioritar spre protecţia clasei salariate”, modelul fiind cel
al unui ,,stat minimalist al bunăstării, bazat pe valorile muncii” (Zamfir, C. 1995:29).
Se poate afirma deci că ceea ce deosebeşte modelul românesc de celelalte state ,,clasice” considerate
minimaliste3 sunt următoarele:
• Lipsa unui sistem bine dezvoltat de beneficii bazate pe testarea mijloacelor.
• Lipsa beneficiilor condiţionate de participare pe piaţa muncii.
• Lipsa unui sistem solid, autofinanţat de organizaţii neguvernamentale, care să compenseze
neintervenţia statului în domeniul social.
• Subfinanţarea politicilor sociale.
Acest model minimalist s-a dezvoltat ca urmare a influenţei unui complex de factori4 printre
care – fără a avea tendinţa de a efectua o prezentare exhaustivă – cei mai importanţi şi semnificativi
sunt:
1. Tranziţia sistemului economic de la economia dirijată la economia de piaţă, fiind prima şi cea
mai importantă cauză a degradării protecţiei sociale. O privire asupra situaţiei ţărilor din Estul
Europei, în etapele similare ale tranziţiei, relevă probleme similare de natură economică5. (Preda,
M: 2002, p. 144). Deşi PIB-ul a scăzut şi în ţările vecine, partea din el alocată cheltuielilor sociale
a fost mult mai mare decât în România. Măsurile de tip reparatoriu au costat bugetul statului
extrem de mult, având efecte pozitive pe termen scurt, dar şi consecinţe negative pe termen
mediu şi lung. Resursele care ar fi trebuit dar nu au fost repartizate domeniului social nu au fost
îndreptate spre politici active de ocupare şi investiţii în economie. Ele au fost fie pierdute prin
neîncasare sau diminuate prin inflaţie, fie utilizate pentru acoperirea ineficienţei din economie,
dar şi pentru acordarea unui regim privilegiat anumitor sectoare.
2. Costurile sociale ridicate – inflaţie, şomaj – suportate de populaţie au condus de o manieră
dramatică la polarizare socială şi la extinderea fenomenelor sărăciei şi excluziunii sociale, ceea ce
are implicaţii în plan social prin apariţia unor comportamente antisociale diverse şi deteriorarea
condiţiilor de viaţă.
3. Rolul major al familiei în protecţia socială a fost şi el extrem de important. Datorită regimului
comunist, mult mai dur decât în celelalte ţări est-europene, familia a jucat un rol mult mai mare
în rezolvarea problemelor sociale ale membrilor săi. Au existat chiar mecanisme instituţionalizate

3
Cele anglo-saxone, în frunte cu SUA
4
Factorii care determină caracteristicile politicilor sociale sunt: politici, economici, culturali, strucurali, instituţii
interne şi organizaţii internaţionale

43
 de preluare de către familie a unor sarcini care în ţările din jur au revenit statului. Modalităţile
prin care familia din România s-a implicat în rezolvarea problemelor sociale ale propriilor membri
pe fondul neimplicării suficiente a statului sunt următoarele:
• Problema locuinţelor pentru tinerele familii.
• Probleme legate de creşterea şi îngrijirea copiilor.
• Furnizarea de către părinţi a resurselor alimentare pentru copiii lor (studenţi, elevi, tineri
căsătoriţi stabiliţi în oraş)
• Preluarea de la stat a unor cheltuieli legate de educaţie.
• Sistemul instituţionalizat de plată pentru ,,atenţiile“ practicate în serviciul de sănătate.
• Povara îngrijirii persoanelor cu handicap de către familie.
• Îngrijirea vârstnicilor, mai ales în domeniul rural.
Toate aceste modalităţi prin care familia preia o parte dintre problemele membrilor săi se datorează
şi faptului că populaţia României a fost obişnuită cu un stat mult mai limitat în implicarea sa în
activităţile de protecţie socială, iar toleranţa la măsuri de austeritate a fost mult mai mare decât în
celelalte ţări, fost comuniste.
Complexitatea şi coerenţa sistemului de securitate socială sunt esenţiale pentru felul în care
sunt satisfăcute nevoile sociale ale indivizilor. În România, reducerea treptată a finanţării politicilor
sociale a condus la un sistem de protecţie socială incomplet. Practic, lipsesc anumite componente,
care, potrivit lui Preda, M. (2002) sunt următoarele:
1. Serviciile de asistenţă socială de bază5. Limitarea serviciilor de asistenţă socială la nivelul
marilor oraşe exclude o mare parte din populaţia satelor de la servicii de bază, creând astfel o
sursă de excluziune socială. Populaţia oraşelor este şi ea dezavantajată, având mari deficienţe
în obţinerea acestui serviciu.
2. Beneficiile şi serviciile sociale pentru familii monoparentale, care reprezintă 10% din familiile
cu copii din România.
3. Îngrijirea copiilor de 2-3 ani, pentru care instituţiile existente nu sunt corespunzătoare, până
la vârsta de grădiniţă bunicii sau o bonă plătită de familie fiind soluţiile adoptate.
4. Situaţia tinerilor care la 18 ani părăsesc instituţiile de ocrotire şi nu beneficiază de nici o
măsură de suport pentru a începe un trai independent.
5. Problema celor fără acte, mai ales rromi, care nu pot beneficia de drepturile de bază ale
cetăţenilor.
În concluzie, se poate afirma că în România nu s-a produs o schimbare de viziune drastică privind
rolul politicilor sociale în dezvoltarea societăţii în ansamblul ei. Resursele pentru politicile sociale
s-au redus substanţial, pe fondul reducerii veniturilor generale ale populaţiei, statul reducându-şi
rolul şi aşa restrâns de ,,furnizor” de bunăstare pentru cetăţeni. Familia şi organizaţiile caritabile au
încercat să mai preia ceva de pe umerii statului, dar, ca peste tot în lume, aceste încercări s-au dovedit
a fi inegale şi infime comparativ cu nevoile existente. Calitatea vieţii cetăţenilor a scăzut considerabil,
o mare parte a cetăţenilor ajungând să trăiască în sărăcie, ba chiar sub nivelul minim de subzistenţă.
România resimte acut problemele sociale majore şi nevoia unui sistem coerent, instituţionalizat de
abordare a acestora, nevoia unui stat al bunăstării de tip modern, eficient, ca răspuns la criza socială
generată pe fondul costurilor mari ale tranziţiei.

5
Asistenţa socială plasată în comunităţile locale, acolo unde apar problemele sociale, pentru a depista şi prelua
cazurile social apărute şi a le rezolva pe cele simple. Problemele dificile ar putea fi trimise la instituţiile
specializate din marile oraşe.

44
 Bibliografie
1. Barr, N., 1998, The Economics of the Welfare State. Stanford University Press, Stanford
2. Demier, F., 1998, Istoria politicilor sociale. Europa, sec.XIX-XX. Institutul European, Iaşi
3. Diederiks, H.A., (coord.), 1995, Nyugat-Europai gazdasag-es tarsadalomtortenet. Osiris Kiado, Budapest
4. Leibfried, S., 1993, Towards an European Welfare State, în Jones, C. (ed.), New Perspectives of the Welfare
State in Europe, Routledge, Londra
5. Mărginean, I., 2001, Analiza comparativă a politicilor sociale din România-ţări în tranziţie-ţările U.E. Studiu
elaborat pentru Comisia Antisărăcie şi Promovare a Incluziunii Sociale. Bucureşti
6. Preda, M., 2002, Politica socială românească între sărăcie şi globalizare. Polirom, Iaşi
7. Zamfir, C. (coord.), 2001, Poverty in Romania: Causes, Anti-Poverty Policies, Recommendations for Action.
World Bank Report
8. Zamfir, E., Zamfir, C. (coord.), 1995, Politici Sociale: România în context european. Editura Alternative,
Bucureşti.

45