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XX Con greso In ternacional del CLAD sobre la Refo rma del Estad o y de la Administr ación Púb lica, Lima,

Perú, 10 - 1 3 nov . 2015

Análisis comparado: el control de las políticas públicas en Argentina y Brasil

María Estela Moreno


Sebastián Gil
Gecilda Esteves Silva
Introducción
Iniciado el siglo XXI, en el marco de una redefinición de las políticas públicas y de una crisis precedente,
los países de América del Sur han implementado un conjunto de proyectos con enfoque social que
procuran mitigar la situación generalizada de altos niveles de pobreza, desocupación, déficits
estructurales y efectos nocivos relacionados. En referencia a estos proyectos, surge en simultáneo el
interés de profundizar las metodologías de control sobre el desempeño y resultado de la implementación
de esas políticas públicas por parte de los gobiernos. En este sentido, la creciente necesidad de la llamada
“accountability horizontal” pone en el tapete una discusión actual sobre métodos y estrategias de abordaje
acerca de la actuación de la administración pública. De este modo, resulta imprescindible pensar e
implementar técnicas que permitan controlar los resultados de las acciones gubernamentales en pos del
bien común, ya no desde una mirada de cumplimiento únicamente, sino abarcando otras dimensiones del
desempeño de los proyectos, como son su eficacia, eficiencia, economía y efectividad. Desde este
enfoque, el abordaje sobre el control de la política pública debe considerar estrategias adecuadas a su
comprensión integral.

En la presente ponencia, se propone presentar un abanico de estas herramientas, aplicadas a casos


empíricos de Argentina y de Brasil, considerando tanto las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de
nivel nacional - Auditoría General de la Nación (AGN) – como de nivel jurisdiccional –Tribunal de
Cuentas de Rio de Janeiro (TCRJ) y Auditoría General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
(AGCBA); a fin de poder presentar la forma en que estos métodos efectivamente son utilizados y
aprovechados en el marco de las auditorías gubernamentales contemporáneas del continente.

I. El caso de la Auditoría General de la Nación en relación al control federal de la gestión de


políticas públicas con financiamiento internacional
Desde mediados de la década del 2000 el Gobierno argentino ha implementado un conjunto de proyectos
con enfoque social, que en gran mayoría han sido parcialmente financiados mediante préstamos
contraídos con organismos internacionales de crédito (OI) como el Banco Mundial (BIRF) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), han sido progresivamente incorporados en el programa operativo
anual de la Auditoría General de la Nación (AGN) como objetos de auditoría.
La misión de la Auditoría General de la Nación consiste en asesorar al Congreso Nacional mediante el
control externo posterior de la gestión de las jurisdicciones y entes de la Administración Pública
Nacional. Específicamente, refiere a la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial,
legal, así como el dictamen sobre los estados contables financieros de la administración central,
organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios
públicos, y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones
emergentes de los respectivos contratos” (Ley de Administración Financiera Nº 24156, Art. 117).

Si bien las actividades planificadas en principio se concentraron, casi de modo exclusivo, en la


continuidad de las auditorías financieras o auditorías de desembolsos (exigidas por los prestamistas, y en
el primer caso, anteriores a la creación de la AGN), progresivamente se ha avanzado hacia las auditorías
de gestión.

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También denominada “de desempeño” o “performance audit”, en la práctica se trata de un proceso


mediante el cual se evalúan las dimensiones definidas en el punto “2) Aspectos Conceptuales” de
eficiencia, eficacia, economía de la gestión de un ente, programa o proyecto, y que, en reconocimiento
de los aportes de INTOSAI y de distintas EFS, ha permitido la incorporación de otras dimensiones del
análisis. Entre ellas la efectividad, la equidad, la sustentabilidad, la calidad, el impacto sobre el medio
ambiente, y otras derivadas, como por ejemplo la medición del costo-efectividad propia del enfoque de
“value for money” utilizado en las EFS sajonas.

De este modo, además de verificar su regularidad (asociada con el cumplimiento de aspectos normativos,
contables y de razonable exposición financiera), se abarcan otras dimensiones del desempeño de los
proyectos.

En el marco de este trabajo se recoge la experiencia de un conjunto de esas auditorías implementadas


sobre proyectos relacionados con la educación, la salud, la gestión de residuos, la provisión de energías
alternativas, y el asociativismo de pequeños productores.
Se trata de ocho auditorías de gestión en las que quien suscribe ha tenido el rol de supervisor, y que
refieren a los siguientes programas y proyectos implementados en la Argentina: Plan Nacer, Programa
de Mejoramiento del Sistema Educativo (PROMSE) Subprogramas I y II (“700 Escuelas”), Proyecto de
Energía Renovable en Mercados Rurales Dispersos (PERMER), Programa Nacional de Gestión Integral
de Residuos Sólidos Urbanos (GIRSU), el Programa de Mejoramiento de la Educación Rural
(PROMER) y el Programa de Mejoramiento Educativo (PROMEDU). El nombre del programa restante
considerado se mantiene en reserva ya que aún no ha sido formalizado como informe de la AGN. Como
referencia se aclara que se trata un proyecto vinculado con las problemáticas de pequeños productores
vitivinícolas.

A partir del conjunto de conclusiones y observaciones generadas se procura identificar algunas lecciones
vinculadas con el objeto de este artículo; esto es, tanto en relación a los métodos y estrategias de análisis
como a la posibilidad de trascender las dimensiones de análisis “clásicas” (eficacia, eficiencia y
economía), propias de la para avanzar hacia el análisis de efectividad / resultados.

Posibles dimensiones de análisis


Se define aquí un conjunto de dimensiones para el análisis de la gestión. Si bien la pretensión es que este
listado sea exhaustivo, se entiende que, de acuerdo a quién realice el análisis, las dimensiones
efectivamente abarcadas variarán. Más allá del mandato, función o términos de referencia del analista,
otras cuestiones también incidirán, como ser las convenciones de trabajo, y aspectos del contexto y la
coyuntura, entre ellos el carácter limitado de los recursos con que se cuenta (tanto humanos como
tecnológicos), y del tiempo asignado para efectuar el análisis.

Específicamente en relación al listado que sigue se aclara que la enunciada “pretensión de exhaustividad”
descansa en el hecho de que se consideran tanto dimensiones propias de instancias previas a la gestión
(relacionadas con su diseño y planificación), como posteriores a esta (relacionadas con la evaluación de
lo que deja su implementación), entre ellas “efectividad”, “direccionalidad” y “sustentabilidad”. Por
supuesto también se incluyen dimensiones vinculadas con la gestión propiamente dicha, como las
denominadas “clásicas” o “3E” (“eficacia”, “eficiencia” y “economía”), y otras derivadas como
“equidad”.

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Dimensión Definición Alcance


Planificación proceso de diseño y formulación del Proyecto, validar la existencia de todo lo mencionado, sino
incluyendo tanto aspectos generales relativos a también su lógica, consistencia de sus resultados
instrumentos para su formalización y esperados con la situación que se pretende
componentes de base (por ej. estudios de revertir o mitigar mediante la instrumentación
factibilidad y antecedentes, convenio de del Proyecto, así como la debida fundamentación
préstamo, manual de funciones y de la cuantificación de sus líneas de base, metas
procedimientos, etc.), como otros más operativos y objetivos de producto. La incorporación de
relacionados con la definición de los aspectos críticos del control interno, el análisis
componentes de su estructura de gestión y de riesgos o de factibilidad, la formulación de
objetivos indicadores y la existencia de sistemas de
información integrados, son también aspectos
considerados en el marco de esta dimensión.
Eficacia “Grado de cumplimiento de una meta, expresada Permite responder preguntas como: ¿se cumplió
en términos de cantidad, calidad, tiempo, etc. con todo lo planificado?, ¿se cumplió con las
Requiere contar con una planificación detallada metas definidas (en tiempo, cantidad y calidad)?,
y con sistemas de información para conocer la ¿se cumplió con los objetivos del proyecto?
situación y precisar desvíos.” Esta definición En términos generales su análisis se articula con
suele hacerse extensiva a los objetivos del la dimensión de planificación, ya que resulta
proyecto. necesario saber cómo se articulan los objetivos
generales, los específicos, con las metas de
producto anuales, qué alcance específico poseen,
y en qué medida la y el sistema de seguimiento o
monitoreo son consistentes y abarcativos de esta
estructura.
Cumplimiento Cumplir con lo normado en la documentación Refiere a, en el caso del Proyecto, el Convenio
vinculante del Proyecto y/o en la legislación de Préstamo y los Programas Operativos
aplicable en general. No refiere al cumplimiento Anuales, presupuestos (entre otros), y a
de metas u objetivos, aspectos propios del legislación aplicable como Ley de obra Pública,
análisis de eficacia. Ley de Procedimiento Administrativo, etc.
Eficiencia Relación entre los bienes o servicios producidos En el caso de los proyectos con financiamiento
y los recursos utilizados para producirlos (o internacional y de alcance federal, se trata de un
relación “insumo – producto”). Incorpora – al ejercicio complejo, tanto por la existencia
igual que la dimensión de eficacia – el concepto potencial de múltiples actores (organismo de
de calidad. financiamiento, Nación, Provincia, organismo de
control provincial, Municipio y contratista
local), como por la interrelación muchas veces
no lineal entre ellos, como por los casos
particulares en las jurisdicciones provinciales
(alta rotación de funcionarios, organismos de
control), y por el impacto o restricción impuestos
por variables exógenas diversas.
Economía “Evaluar si los resultados se están obteniendo a Permite responder preguntas como ¿los costos
los costos de oportunidad alternativos más bajos del proyecto se ajustan a los precios de mercado?
posibles, y si satisfacen las necesidades que los En términos generales su análisis exige saber
originaron, para un nivel dado de calidad.” cuál es la estructura de costos del proyecto,
cuáles son las variables exógenas que lo afectan
y con qué fuentes pueden ser comparados.
Efectividad Relación de causalidad entre los objetivos de la Permite responder preguntas como ¿en qué
política alcanzados y la política implementada. medida ha mejorado la situación a partir de la
implementación del proyecto?, o aquellas más
sofisticadas como ¿en qué medida las mejoras
observadas se deben al Proyecto?
Costo - Sub-dimensión derivada de le efectividad, que Permite explicitar la relación entre inversión y
Efectividad procura cuantificar el impacto del proyecto en resultado, procurando conocer un punto óptimo
términos de costos incurridos (ej. “por cada $500 de inversión.
invertidos la mortalidad infantil disminuyó 1%”).

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Dimensión Definición Alcance


Impacto Sub-dimensión derivada de le efectividad, para Si bien el análisis de impacto puede confundirse
verificar en qué medida la situación de base se con el objetivo del Proyecto, debería incorporar
modificó como consecuencia del Proyecto, la incidencia de factores exógenos, y definirse
contrastándola con una población análoga no para distintos niveles. Por ejemplo, en el caso de
alcanzada por el Proyecto. un proyecto que procura la asociación de
productores de un bien X, .la inserción en el
mercado puede ser el objetivo del proyecto, al
mismo tiempo que se definen impactos
específicos como capacidades instaladas en
términos de aprendizaje acerca de mejores
procedimientos de cosecha, tratamiento de
plagas, medidas preventivas contra variables,
mecanismos de financiamiento disponibles, etc.
Direccionalidad Sub-dimensión derivada de le efectividad, que Este análisis permite tener una visión amplia del
identifica los efectos colaterales que todo escenario en el que se implementa el Proyecto, y
proyecto genera, y define si son positivos o de los factores contextuales más significativos
negativos en el sentido de reafirmar o alterar la que lo afectan.
dirección que tenía el proyecto.
Sustentabilidad Sub-dimensión derivada de le efectividad, En Robirosa (2014) se señala, que “Esta
relativa a la permanencia en el tiempo de los dimensión debe tenerse en cuenta en el diseño
logros del Proyecto (sean físicos, prácticas, del Proyecto, de modo de fortalecer las
sistemas o procedimientos) una vez culminado posibilidades de que este perdure en el
este. tiempo…seguramente significará incorporar
acciones de fortalecimiento de los compromisos
que debe asumir los beneficiarios y otros actores
para hacer sustentables los resultados que se
logren”
Equidad Sub-dimensión de la eficacia y de la efectividad, Se supone que la asignación y distribución de los
acerca del uso de criterios de asignación o beneficios del proyecto deben realizarse a partir
distribución de beneficios del proyecto, de un criterio rector debidamente formalizado y
considerando los mayores déficits relativos. de razonabilidad fundamentada (proporcional a
Adquiere mayor relevancia en coyunturas de la mayor necesidad relativa). Esta afirmación es
altos déficits y necesidades insatisfechas. consistente con lo expresado por el TCU, cuando
señala que “La equidad se basa en el principio
que reconoce la diferencia entre los individuos y
la necesidad de tratamiento diferenciado…
(…)…el trato desigual es justo cuando es
benéfico para los individuos más carentes (…)
“Promover la equidad es garantizar las acciones
para que todos tengan acceso al ejercicio de sus
derechos civiles (…), políticos y sociales (salud,
educación, vivienda y seguridad). Por lo tanto
las políticas públicas de protección y desarrollo
social con equidad son clave”

Estas dimensiones no son mutuamente excluyentes; de hecho en la práctica están imbricadas, se


superponen y alimentan entre sí. Las siguientes preguntas permiten reflexionar al respecto: ¿cuán
eficiente puede ser un proyecto si compra sus insumos a precios altos?, o ¿cuán eficaz será si no es
eficiente?, ¿será todo lo efectivo que pueda ser si no es eficaz?

Dimensiones y enfoques abarcados


En el caso particular de los informes objeto de este trabajo, el enfoque adoptado se nutre de las ideas de
“fiscalización de la regularidad, la eficacia y la eficiencia” y de “coherencia de la política” (INTOSAI
1995), lo que implica que en términos de la GAO realiza “evaluaciones de procesos y productos”, y que

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en términos de INTOSAI implementa – aunque de modo parcial - un “enfoque orientado a resultados”.


Ello implica que, salvo casos aislados, no se han realizado “evaluaciones del influjo de la política”, o de
su “eficacia y análisis de causas”, y evaluaciones del tipo “costo-beneficio” o “costo-eficacia”. En
particular no forma parte del abanico de opciones de análisis instrumentar un “enfoque orientado a
problemas”, con una orientación bottom up o similar.

Esta versión restringida del enfoque, que no refirió mayormente a la efectividad y a las dimensiones
sinónimas o derivadas (resultados, impacto, direccionalidad, sustentabilidad) está determinada tanto por
factores endógenos como exógenos. Entre los primeros se encuentran fundamentalmente las
convenciones de auditoría y la falta de información que permitiera abarcar análisis de resultados, y entre
los segundos aspectos del diseño de los Proyectos y falta de información sobre los resultados. Debe
aclararse que en algunos casos la materialización de los resultados de fondo (objetivos del Proyecto) no
puede darse en los tiempos asignados al trabajo o auditoría, con lo cual mal puede efectuarse un análisis
al respecto.

En el Cuadro N° 1 se resumen los resultados del análisis sobre los 8 proyectos considerados. En total se
trabaja sobre 120 observaciones.

A partir del análisis realizado sobre las observaciones y conclusiones de las auditorías de gestión
efectuadas sobre los 8 programas / proyectos señalados (sus conclusiones y 120 observaciones), y
considerando las particularidades del enfoque adoptado en el marco de esos ejercicios, se han identificado
un conjunto de 15 cuestiones o problemas sistemáticos, que a continuación se exponen. Se aclara que
para un mejor comprensión, esas conclusiones / reflexiones se han agrupado según refieran al trabajo del
auditor, al rol de la gestión y de los bancos financiadores, al caso particular del vínculo entre el Estado
Nacional y las Jurisdicciones (Provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires) en el marco del “régimen
federal” de la Argentina, y en un plano más general al vínculo entre auditor y auditado.

De la tarea del auditor


1. Si bien el enfoque utilizado ha estado en principio delimitado por las dimensiones clásicas de la AG
(eficacia, eficiencia y economía), progresivamente se han abarcado otras dimensiones complementarias
(calidad, equidad), y considerado instancias de la gestión previas (planificación) o posteriores
(resultados).

2. De este modo de la distribución de observaciones surge que: (a) 9 de cada 10 observaciones se


explican por las dimensiones de eficiencia, planificación y cumplimiento (considerando conjuntamente
cumplimiento de diversos aspectos formales y eficacia, en tanto cumplimiento de metas y objetivos de
producto), (b) que la distribución entre estas 3 dimensiones es similar, o sea que cada una podría explicar
3 de las 9 observaciones (de cada 10) explicadas conjuntamente, (c) que se ha avanzado en el análisis de
la equidad, y (d) que sólo en casos puntuales se ha avanzado en el análisis de la economía o la efectividad
y sub-dimensiones derivadas.

3. La progresiva mayor consideración de aspectos de la planificación no refiere al enfoque a priori del


auditor sino a su experiencia en relación a lo señalado en los puntos 5 (deficiencia de proyectos), 7
(dificultades en la adaptación de Proyectos), 8 (uso del mecanismo de no objeción por parte de los bancos
financiadores), 9 (objetivos vagos) y 10 (carencia de metas, indicadores u objetivos de resultado).

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4. La no formulación de observaciones relativas al resultado se debe tanto al enfoque convencional


señalado en 1, como al tiempo que insume lo señalado en 3, y la ausencia de metas, indicadores u
objetivos de resultado señalada en 10. También forma parte de estas causales el hecho señalado en 10
acerca de que hay caso en los que el timing de la auditoría impide evaluar aspectos del resultado.

De la formulación y ejecución del proyecto, y el rol de los bancos financiadores


5. Se ha verificado que en muchos de los casos los procesos de planificación de los Proyectos son
deficientes, sea por no exhaustivos, por no contar con un análisis de factibilidad (o análisis de riesgos o
similar), por no incorporar la opinión de los beneficiarios o actores críticos, por no poseer un nivel de
apertura consistente con su alcance (por jurisdicción, por tipo de beneficiario, etc.), por no poseer un
diseño que va de los objetivos a las metas, por no contar con indicadores, o por no proyectar la evolución
de variables críticas, o por no actualizarse.

6. Los bancos financiadores son en muchos casos determinantes para la ejecución de un determinado
proyecto, no sólo por el financiamiento aportado, sino porque a partir de su larga experiencia coadyuvan
en la resolución de aspectos relevantes del Proyecto, relativos tanto al enfoque, como a su alcance,
formulación y ejecución.

7. No obstante lo expresado en el punto 5, la lógica de replicar localmente proyectos exitosos en otros


países exige un esfuerzo de adaptación vernácula que no siempre se implementa con la profundidad
necesaria. Ello conlleva la incorporación de requisitos para la elegibilidad de beneficiarios, definición de
indicadores de gestión y metas y objetivos de producto, no necesariamente factibles.

8. En determinadas ocasiones se observa el uso del mecanismo de otorgamientos de “no objeción” –


entre la gestión y el banco financiador - viabiliza una determinada acción, modificación u omisión de las
obligaciones de la gestión, sin contar con todos los elementos que la fundamenten.

9. En ciertos casos el Proyecto posee objetivos vagos, poco claros o no cuantificados.

10. En ciertos casos el Proyecto no posee indicadores, metas u objetivos que refieran al análisis de sus
resultados, efectividad, impacto, direccionalidad o sustentabilidad. Se reconoce que en algunos casos es
necesario que transcurra un determinado tiempo desde la ejecución del Proyecto para poder evaluarlo en
función de esas dimensiones.

De la ejecución del proyecto, y el régimen federal


El sistema federal de los programas y proyectos aquí considerados, refiere a la interacción entre unidades
coordinadoras, ubicadas en ministerios del Poder Ejecutivo Nacional, y unidades ejecutoras ubicadas en
jurisdicciones provinciales o municipios.

11. Se ha observado que en algunos casos implica un límite para el accionar del Estado Nacional, ya que
son las unidades jurisdiccionales las que proponen los listados de beneficiarios y efectúan el seguimiento
físico de su ejecución. En el caso de la obra pública este rol es aún más intensivo, participando de todo
el proceso, tanto evaluando necesidades, como presentando los proyectos asociados, asignando terrenos
y efectuando el seguimiento.

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12. Existe una importante heterogeneidad entre las diversas jurisdicciones elegibles, no sólo en términos
de carencias de base (medidas por el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas; NBI), o carencias
topográficas o térmicas, sino también de cantidad del personal calificado requerido para la ejecución de
los Proyectos. Ello incide sobre la posibilidad de replicar métodos, soluciones y/o procedimientos
probados previamente como efectivos por la unidad coordinador del Poder Ejecutivo Nacional.

13. La alta rotación de funcionarios y especialistas en determinadas jurisdicciones, incide sobre la


mejora continua en la implementación (local) de los Proyectos.

Del vínculo entre auditor, auditado y actores institucionales críticos


14. Todavía existe una corriente de auditores de gestión que se concentran en señalar sólo los aspectos
negativos de la gestión, sin referir a buenas prácticas u otros aspectos positivos.

15. Se observa una escasa receptividad y consideración por parte de la gestión, y de los actores
institucionales que participan de los procesos de formulación y ejecución de los proyectos (incluidos los
bancos financiadores), de las observaciones y conclusiones del auditor. No se trata de que posean el
carácter vinculante de las auditorias financieras (cuestión poco probable por no poseer su frecuencia
anual), sino de procedimientos que las jerarquicen su relevancia como intercambios regulares o la
elaboración de planes de acción para la atención de lo observado o implementación de lo recomendado.

Va de suyo que esta lista es perfectible, y que se basa en un conjunto de informes no necesariamente
estadísticamente representativos del conjunto de la producción de la AGN, de la producción similar en
Argentina y menos aún de la región. No obstante, es una lista franca en el sentido de que reconoce que
todos los actores participantes - y sus procesos – poseen aspectos a mejorar. Por ello se espera que
constituya un “disparador” para la reflexión acerca de formas superadoras para la evaluación de la
gestión, la medición de sus resultados e impacto, y para en última instancia – subrayando la pretensión
constructiva de este trabajo -, colaborar en la reducción de los déficits estructurales de nuestros países.

II. El caso del control de gestión de la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores en el mundo asumen diseños institucionales disímiles. Para
reducir la tipología de las mismas al mínimo, se podrían plantear dos grandes tipos de EFS: los modelos
de Cortes, asimilados a los llamados esquemas de control clásico (Groisman y Lerner, 2000), y los
modelos de Contraloría, con esquema de control integral de las políticas públicas.

En la República Argentina, estos modelos conviven, es decir, en los niveles nacional y jurisdiccional, se
pueden identificar organismos de control correspondientes a ambos tipos: a nivel Nacional (Auditoría
General de la Nación), en el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (Auditoría General de la Ciudad de
Buenos Aires) y en la Provincia de Salta (Auditoría General de la Provincia de Salta) se desarrolla el
modelo de Contraloría; en el resto del país el modelo de Cortes (Tribunales de Cuentas). Según las
normas generalmente aceptadas de auditoría, los diseños institucionales imprimen a los organismos de
control de características definitorias que se relacionan con su actuación, pero de modo alguno se podría
sostener que como condición sine qua non el hecho de contar con determinados esquemas de
organización marcan a fuego las modalidades de actuación de los organismos de control.

En lo que respecta al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, el distrito capital federal de Argentina, a
partir de la Reforma Constitucional de 1994 se convierte en una Ciudad Autónoma.

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En este sentido, la propia Constitución crea un sistema de control definido por cinco organismos: la
Procuración General, la Defensoría del Pueblo, El Ente Único Regulador de los Servicios Públicos, la
Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires y la Sindicatura General de la Ciudad de Buenos Aires
(Título Séptimo de la Constitución de la CABA). El artículo 132 establece que:
“La Ciudad cuenta con un modelo de control integral e integrado, conforme a los principios de
economía, eficacia y eficiencia. Comprende el control interno y externo del sector público, que opera de
manera coordinada en la elaboración y aplicación de sus normas. Los funcionarios deben rendir cuentas
de su gestión.”

Como sostiene Quiroga Lavie (1996) la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires ha puesto en
funcionamiento un sistema de control integral e integrado, es decir que pretende no omitir ninguno de
los aspectos funcionales de la técnica de ejercer el control, cuestión decisiva a la hora en que un sistema
funcione de acuerdo a lo que desde INTOSAI se promueve como buena práctica. El sistema de control
de la Ciudad abarca un control interno y otro externo del sector público que se encuentra a cargo, como
órganos rectores, de la Sindicatura General y de la Auditoría General, respectivamente. Ambos deben
operar de manera coordinada en la elaboración y aplicación de las normas que regulan su
desenvolvimiento, remarco el “deber”, que desde la operatoria habitual no se ha podido constatar
fehacientemente. Se hará hincapié en este trabajo en la labor del órgano rector de control externo.

La forma en que el sistema de control se ha ido implementando en la Ciudad de Buenos Aires tuvo varios
hitos a destacar, y no ha sido en modo alguno uniforme. Cabe para seguir avanzando especificar que la
forma de Autoridad Superior que asume la AGCBA es la de un Colegio de Auditores integrado por 7
(siete) miembros, elegidos en proporción a las fuerzas políticas de la Legislatura Porteña, cuyo presidente
debe ser designado con procedencia en la primer minoría opositora al Poder Ejecutivo de turno. El primer
colegio de auditores de la AGCBA se puso en funcionamiento en abril de 1999, iniciando el camino del
control del distrito de forma lenta pero firme. Quienes constituían aquel Colegio de Auditores provenían
de las fuerzas políticas de la Legislatura dela Ciudad, pero tenían un denominador común: conocían el
oficio del auditor1. Este punto marcó una gran diferencia, ya que le imprimió a ese organismo fundacional
un sello de excelencia y calidad que fortalecería su intrusión al mundo gubernamental porteño.

A diferencia de la Auditoría General de la Nación, que se formó en base al disuelto Tribunal de Cuentas
de la Nación, tras la Reforma Constitucional de 1994, la AGCBA nace como un organismo del modelo
de contraloría, lo cual genera que la selección e incorporación de agentes al organismo se haya hecho en
base a las actividades de control que se esperaban de un modelo de auditoría gubernamental
contemporánea integral e integrado. Los equipos que fueron conformándose, si bien sólo en algunos
casos conocían el oficio del auditor, procedían de las más diversas disciplinas de conocimiento, dotándole
a la institución de lógicas interdisciplinarias que enriquecían los enfoques que se adoptaban. Por esto, en
base a una jerarquía muy formada, a mandos medios de oficio, y a línea de personal interdisciplinaria, la
AGCBA inicia un camino de capacitación interna muy interesante que termina resultando en un cuerpo
de auditores gubernamentales de alto nivel.

Las llamadas auditorías de gestión o de desempeño conformaron los Planes Institucionales del organismo
de control desde su inicio, y fueron profesionalizándose con el paso del tiempo en base a un esquema
pensado e inteligente de capacitación.

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Integraban el Colegio de Auditores Vicente Brusca (presidente), Daniel Rodríguez, Nicolás Corradini, Jorge Arguello,
Gabriela Serra, Noemí Fernández Cotonat y José María Pazos.
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En este camino, pudieron sistematizarse algunas prácticas que, inspiradas en modelos internacionales
exitosos, se fueron fortaleciendo como parte de las metodologías utilizadas en la AGCBA. Estas prácticas
las he sistematizado en un catálogo que se ha nutrido del trabajo realizado por la AGCBA (Moreno,
2012). En busca de este objetivo, y en base a un relevamiento de manuales de todo el mundo sobre la
temática, a fin de enlistar las prácticas sugeridas por los mismos, y realizando una revisión bibliográfica,
a fin de comprender en el marco de qué fenómeno político social se desarrolla esta impronta de
realización de auditorías de gestión, y ante qué necesidad concreta surge, pude enlistar lo que
seguidamente presento en este paper.

Parto de la base que las auditorías tradicionales no alcanzan para explicar el funcionamiento de una
gestión gubernamental, en este sentido, los auditores gubernamentales que se paralicen en la discusión
sobre formalismos y teorías corren el riesgo de que su trabajo no redunde en ningún beneficio para el
fortalecimiento del Estado. Desde este trabajo para el CLAD se aboga por trabajar en un esquema de
control que fortalezca la accountability de los funcionarios públicos, y por ende, a la democracia como
régimen, partiendo de la experiencia exitosa de la AGCBA en la incorporación de estas estrategias
metodológicas.

En Argentina, es en el año 1999 en el que se da el puntapié inicial, siguiendo las corrientes que en todo
el mundo iban imponiendo los exámenes evaluatorios, y comienzan a realizarse las auditorias
operacionales o de gestión. En la AGN, las llamadas Auditorías Integradas y de Gestión llegaron a
constituirse en 1999 en el 43% del total de los informes aprobados, sobre un total de 220 exámenes
emitidos, marcando el punto más alto en porcentajes de estos exámenes en ese organismo de control en
su primera década de realizarlas. La auditoría tradicional estaba haciendo un control puntual, ya que su
tarea se enfocaba a verificar la razonabilidad de las cifras de los Estados Contables, el cumplimiento de
normas contables, pues así lo exigían las disposiciones vigentes.

Resulta más interesante incluir información sobre rendimientos de producción, estadísticas sobre
comercialización, análisis del funcionamiento de cada una de las áreas de la organización para obtener
una visión de cómo se está desarrollando la gestión y si se están cumpliendo los objetivos con economía,
eficiencia y eficacia. Los profesionales deben recurrir a toda la tecnología disponible y a herramientas
que lo ayuden a satisfacer las necesidades del cliente o usuario de sus servicios, y ello se logra por medio
de la auditoria de gestión.

Las “buenas prácticas” para realizar una auditoría de gestión son entendidas como el conjunto de
procedimientos técnicamente validados y exitosos en la experiencia. A diferencia de los criterios
exclusivamente normativos para pautar procedimientos, la idea de “buenas prácticas” se define como un
conjunto de acciones que resultaron de la convergencia de dos criterios: por un lado, se trata de una
generalización de conocimiento “local”, puesto que normalmente ha surgido desde la rutina de trabajo;
y por otro, se exige el reconocimiento o validación técnica de esas rutinas por parte de los principales
expertos en la disciplina. Un procedimiento (Hood y Jackson, 1997), entendido en términos de “buenas
prácticas”, consiste en una regla que prescribe un tipo de comportamiento o acción. Una regla está
constituida por los siguientes elementos básicos: Quién, Qué, Cuándo, Dónde, Para qué, Por qué, Cómo
(acción), Cómo (instrumento), Resultado o Producto.

Las hipótesis que se esbozan a continuación enuncian prácticas que actualmente son utilizadas con éxito
en otros países, fundamentalmente de origen anglosajón, y que se ha probado que son “buenas prácticas”
para la realización de exámenes de auditoría de gestión en Argentina, específicamente en la AGCBA.

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1° Hipótesis: Es una “buena práctica” para la realización de exámenes de gestión, que la auditoría
sea realizada por un equipo de profesionales interdisciplinarios
Esta hipótesis se centra en el “quién” de la acción. La selección de los equipos de auditoría es llevada a
cabo por los directores o gerentes de áreas, quienes asignan a los diversos supervisores o jefes de equipos,
un grupo de auditores a fin de realizar los exámenes programados. Estos directores o gerentes deberán
tener en consideración las características de la gestión a auditar, y deberán asignar profesionales
interdisciplinarios a fin de realizar las tareas considerando la diversidad de acciones que se realizan en
una gestión gubernamental. Las miradas y opiniones de profesionales de diversas áreas de origen,
brindarán al examen la multiplicidad de enfoques que requiere.

La selección del equipo es el procedimiento de inicio de las tareas, por lo cual es el primer paso en la
fase de relevamiento. Las características y la naturaleza de la organización a auditar, brindarán al decisor
los elementos de juicio para la selección del equipo. Para investigar la gestión en sus distintos aspectos
hay que analizar con frecuencia un entorno de variables interdisciplinarias (desde el urbanismo y los
diseños industriales hasta las estrategias de mercado, la llamada “ingeniería” financiera y fiscal, las
normas contractuales, administrativas y presupuestarias, etc.). De ahí la necesidad de unos equipos
interdisciplinarios de auditores (Oficina del Auditor de Canadá, 1995). Los equipos que se formen deben
ser entonces interdisciplinarios y trabajar coordinadamente, para lo cual el titular de cada unidad debe
tener experiencia en el manejo de grupos y los integrantes contar con lógicas de trabajo en equipo
(Wolinsky, 2003:127-129).

Para practicar una auditoría, según los alcances y objetivos del Plan Operativo diseñado a tal fin, deben
constituirse equipos de trabajo conformados por profesionales de diversas áreas como la administración,
la informática, la economía, la ingeniería, el derecho, la medicina, la educación, etc. El equipo así
constituido se denominará Equipo Interdisciplinario (Auditoría General Universidad de Buenos Aires,
2004:32).

Se procurará que los integrantes del equipo interdisciplinario reúnan, entre otras, las siguientes
características:
 Ser profesional universitario.
 Tener dominio de la metodología a aplicar.
 Contar con habilidad numérica.
 Tener capacidad para captar la integridad de los procesos.
 Contar con la habilidad para detectar posibles situaciones conflictivas.
 Contar con la habilidad para el análisis y la síntesis.
 Tener aptitud para desenvolverse en condiciones de incertidumbre.
 Estar abierto a la participación y al trabajo en grupos.
 Contar con voluntad y dedicación centrada en la resolución de problemas.
 Contar con capacidad para el manejo de dificultades.

En cuanto a la conformación del equipo interdisciplinario se procurará que cada uno de sus integrantes
cuente con las siguientes cualidades:
 Independencia de criterio y profesionalismo: capacidad para emitir juicios y adoptar decisiones en
cada una de las fases del proceso y discernir sobre la calidad de la evidencia obtenida,
 Disposición para realizar auditoría de gestión: la actitud del auditor debe estar orientada al trabajo
conjunto de las partes involucradas.

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 El auditor debe tener habilidades para conseguir apoyo, orientación y cooperación de aquellos
integrantes del equipo que dominan otras disciplinas, para realizar una evaluación eficiente, habilidades
y experiencia en los procesos bajo examen: capacidad para abreviar los tiempos de ejecución y obtener
resultados confiables y de calidad, así como para asumir posiciones e iniciativas que repercuten en la
efectividad de la evaluación.
 Utilización adecuada de los métodos, técnicas, prácticas y herramientas de auditoría: con el fin de
facilitar el trabajo, reducir los costos y aumentar la calidad del examen.

Deben ser capacitados en las siguientes áreas:


 Planificación estratégica: visión, misión, objetivos, metas,
 análisis sistémico de la gestión, toma de decisiones, negociación y trabajo en grupo,
 técnicas de programación de auditorías,
 aplicación práctica de la metodología de la auditoría de gestión, definición y manejo de variables
(indicadores),
 dominio conceptual de control interno, técnicas de auditoría, técnicas de entrevistas, técnicas de
elaboración de encuestas, elaboración de informes y elaboración de papeles de trabajo.

Especial énfasis deberá ponerse en una amplia participación de los funcionarios del organismo auditado,
especialmente durante el proceso de relevamiento de la información. La función de evaluación y las
oficinas responsables, deben estar conformadas por equipos multidisciplinarios, con profesionales
altamente calificados que tengan visión de conjunto y largo plazo, y capacidad analítica sobre la realidad
del país, del gobierno y la sociedad (Mora Quirós, 2000). Los recursos humanos del equipo de auditoría
deben estar integrados con características multidisciplinarias, para que sus especialidades y
oportunidades de acción se correlacionen con las necesidades y objetivos del ente en el cual se está
llevando a cabo la investigación (AGN, 1993). Como vemos, las posiciones del Estado del Arte coinciden
en que los equipos de auditoría deben estar conformados por especialistas de diversas ramas, a fin de
realizar auditorías operacionales.

Se presenta en el siguiente gráfico la conformación en términos de profesiones, del personal de la


AGCBA en la actualidad, que permite ilustrar lo sostenido en este supuesto:

Grafico N° 1: Conformación Interdisciplinaria de la AGCBA


% POR TITULO
ABOGADO
7% ANALISTA DE SISTEMA
19%
ARQUITECTO
3% 0%
BIOQUIMICA

CONTADOR PUBLICO
0% 6% 0%
DIRECTOR CINE
3% DISEÑADOR GRAFICO
1%
INGENIERO

12% LIC EN SOCIOLOGIA

LIC. ADM. GESTION CULTURAL


LIC. ANTROPOLOGIA
LIC. CIENCIAS DE LA COMUNICACIÓN
0%
3% LIC. CIENCIAS DE LA EDUCACION
0%
LIC. CIENCIAS POLITICAS
27% 1% LIC. ECONOMIA
1% 3% 1% 1% LIC. EN ADMINISTRACION
1% 1% 0% 0%
0% 0% LIC. EN ARTE
0% 1%
0% 0% 1% 0% LIC. EN KINESIOLOGIA
0% 0%
0% 2% LIC. EN LETRAS
1% %0
1% 0% 0% 0%

Fuente: Elaboración propia en base a http://www.agcba.gov.ar/docs/personal_planta.pdf [Accedido


25/06/15]

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2° Hipótesis: Una “buena práctica” para realizar una auditoría de gestión gubernamental consiste en
consensuar la definición del criterio utilizado para la evaluación
Esta hipótesis se centra en el “cómo” de la acción. Tal consenso será realizado entre los miembros del
equipo de auditoría, representados por el supervisor o jefe de equipo, y los responsables del organismo
auditado (sea este un proyecto, una actividad, un programa, etc.). El criterio que debe ser consensuado
es el sensor en base al cual el auditor evaluará lo relevado en la organización. Este sensor es una
interpretación de la normativa aplicable y las responsabilidades de la organización auditada,
contemplando los recursos materiales, humanos, de infraestructura, etc., con que ésta cuenta para su
cumplimiento, y la eficiencia, eficacia y economía con que los administra. Este criterio debe ser
consensuado en la Fase de Relevamiento, a fin de poder operacionalizar la información en base al diseño
del mismo. Este criterio es fundamental que sea consensuado para que la auditoría realice un examen
razonable y realista, y no plantee un deber ser de imposible cumplimiento. La definición consensuada
del criterio hará que los resultados del examen, las recomendaciones y conclusiones del auditor, sean de
utilidad y relevancia para que el auditado corrija desvíos, con herramientas viables. En los manuales de
AGN nos encontramos con una definición innovadora en este sentido: ese organismo de control sostiene,
a través de su manual, que los responsables de establecer los criterios de medición son los funcionarios
que dirigen la entidad auditada, por lo que el equipo de auditoría deberá conocer el sistema instituido
para, posteriormente, evaluar dichos criterios y contrastar su aplicación (AGN, 1996:151-164). De alguna
manera esta visión es un nuevo matiz de lo expuesto en la hipótesis, ya que el hecho de que exista un
criterio consensuado unifica su construcción ante el auditado y el auditor.

En lo que respecta al caso que aquí atendemos, la AGCBA, cabe marcar que se puso en práctica este
enfoque lo cual redundó en la mejora en las relaciones con el gestionador, la generación de confianza
entre auditor y auditado, y finalmente en un trabajo en común entre las partes en pos de la mejora de las
políticas. Para tomar un ejemplo concreto, existen organismos desconcentradores de servicios al
ciudadano en la Ciudad de Buenos Aires, llamados Centros de Gestión y Participación Comunal, que
como todo organismo de gobierno cuenta con una descripción del servicio que brinda, dividido por
programas presupuestarios, que tiene metas financieras y físicas. Asimismo, enmarca su accionar la
normativa aplicable general y particular.

La recopilación de esta información, es, sin lugar a duda, el primer paso para la realización de un examen
de auditoría sobre el organismo a auditar, de allí surgirá:
 Qué debe hacer el organismo.
 Cuál es la estructura organizativa del organismo.
 Cuáles son los objetivos de ese organismo.
 Con qué recursos cuenta para alcanzar esos objetivos.

Vemos que para recopilar esta información no es necesario contar con la colaboración del organismo,
esta información es recopilada por el auditor operacional (en adelante AO), con los datos que obtiene de
los antecedentes normativos y la Ley de Presupuesto. Contando con estos datos, el AO inicia el proceso
de definición del criterio de auditoría, para ese examen2. El criterio se nutre de la información recopilada
y del sentido común del AO. En nuestro ejemplo deberemos tener en cuenta las metas físicas del CGPC,
sus responsabilidades primarias, y lo contrastaremos con los recursos (y su disponibilidad para el
organismo auditado) tanto físicos, como humanos, económicos y tecnológicos. De este modo, la AGCBA
construyó un criterio de auditoría que versa del siguiente modo:
2
Es importante recalcar que ese criterio es único e irrepetible, y que debe ajustarse indefe ctiblemente a las características de
la gestión auditada, obviando la mala costumbre que tenemos los auditores de “cortar y pegar”. La Auditoría Operacional es
enemiga de esa herramienta informática.
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Realizar una medición de la gestión en términos de eficiencia, eficacia y economía, teniendo en cuenta
los recursos materiales, humanos y tecnológicos con que cuenta, la razonabilidad de sus
responsabilidades primarias frente a los recursos disponibles para su cumplimiento, y las tareas que
efectivamente realiza el CGPC, independientemente de las que debería realizar, de acuerdo al proceso
descentralizador de la Ciudad de Buenos Aires.

Es importante recalcar que lo expuesto es una diferencia esencial con la auditoría tradicional de
cumplimiento. En ese tipo de exámenes el AO se circunscribe a confeccionar su sensor con lo que la
norma le marca, ya que su examen se ciñe a contrastar el ser al deber ser, sin ningún tipo de consideración
contextual.

3° hipótesis: Es una “buena práctica” para auditar una gestión gubernamental planificar
adecuadamente las tareas de auditoría, a fin de evaluar lo más objetivamente posible la gestión, en
base a la identificación y evaluación de riesgos, y a la identificación de áreas críticas de la
organización a auditar, confeccionando a tal fin un cuadro de mando reducido
Esta hipótesis se centra también en el “cómo” de la acción, adicionándose “quién”, “porqué”, y un
“producto” (el coeficiente de riesgo de auditoría). La planificación de la auditoría debe ser realizada por
el equipo de auditoría, representado por su supervisor o jefe de equipo, antes de comenzar con las tareas
de campo, en la fase de relevamiento. La falta de planificación en las tareas de auditoría conlleva un
retraso en el cronograma del proyecto, y pueden producir que lo auditado por el equipo no se constituya
como lo relevante de la organización auditada. Esta planificación debe tener en cuenta las características
diferenciales de la organización que se va a auditar. Para esto deberá realizarse un relevamiento de sus
responsabilidades primarias y de la descripción del servicio público que el organismo auditado debe
brindar. Como se mencionaba, este procedimiento también atiende a un “por qué”. E

n base a esta información, deberán identificarse los riesgos de auditoria (inherentes, de no detección y de
control), a fin de poder cuantificarlos. Se entiende por riesgos de auditoría las eventualidades o con-
tingencias que existen por razón de diversos factores relacionados con la estructura y actividades del
organismo y las personas que actúan en él, que más abajo se sintetizan y por las cuales el auditor no logre
detectar la existencia de error o falsedad en la información que le corresponde examinar o irregularidades
en el proceder de los operadores o administradores (Wolinsky, 2003:105-120).

En la AGCBA se utiliza para la medición de riesgos de auditoría una Matriz que se realiza de acuerdo a
la mensurabilidad de características tales como:
 Ambiente de control: es el criterio que refleja la confianza de la superioridad del ente respecto a su
compromiso en materia de control interno; las políticas y procedimientos que han sido documentados
son fundamentales. Por ello, serán indicadores de que existe un ambiente sólido en ambiente de control
cuando hay un alto nivel de cumplimiento de los procedimientos y las regulaciones establecidos, se
produce una pronta detección y solución de los errores, los funcionarios poseen experiencia y trayectoria
laboral y se cuenta con sistemas de información confiables.
 Sensibilidad al objeto organizacional: constituye la evaluación de riesgos inherentes a la liquidez de
los activos y/o a una publicidad adversa.
 Cambios de personas, sistemas y ambiente: cuando hablamos de Cambios, nos referimos a que, en
períodos de cambios rápidos a nivel organizacional y de sistemas, a menudo los controles internos
conllevan un aumento de la cobertura de la auditoría. Entre los cambios pueden mencionarse la rotación
de personal, la reorganización. El período de crecimiento rápido, las alteraciones del tipo cultural, la
reducción de personal y la implantación de nuevos sistemas o procedimientos de contabilidad o de
procedimiento de transacciones.

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 Complejidad organizacional y/o tecnológica: es uncriterio que señala el potencial existente en materia
de errores que pasan desapercibidos debido a un ambiente complejo. La complejidad puede deberse a
diversos factores, por ejemplo la naturaleza de las actividades, el número de servicios y procesos
involucrados y el alcance de la automatización.
 Tamaño: es el criterio que mide la materialidad del proyecto de auditoría. Se mide en términos de
pesos, personas, volumen de documentos. Si todo lo demás permanece igual, a mayor tamaño, mayor
riesgo.
 Interés de la gestión: refleja los intereses de la gestión respecto al proyecto de auditoría.
 Plan Gubernamental de Auditoría: es el criterio que reconoce las áreas de interés de auditoría que se
enunciarán en el Plan Gubernamental de Auditoría para el período que corresponda, por lo que involucra
la decisión política.

Habiendo seleccionado los candidatos de auditoría3, y teniendo en cuenta el análisis de información


objetiva, se procede, en primer término, a categorizar a cada candidato, según su importancia. Se
establece el orden de los factores de riesgos según el organismo que engloba al candidato o programa,
siendo el 7 (siete) el más importante a considerar y 1 (uno) el menos importante. Se establece al interior
de cada tipo de riesgo su valor de 1 a 3. Este valor se multiplica por el número asignado al factor (del 7
al 1). Los resultados de las multiplicaciones de los 7 factores, se suman y se divide por 28 (resultante de
la suma de 7+6+5+4+3+2+1). En caso de que algún riesgo no sea aplicable a la organización, su número
de orden de importancia en la categorización de factores, deberá ser restado a 28. El resultado es el
coeficiente de riesgo, el cual servirá para poder establecer las prioridades de la planificación, y
comprender el alcance y profundidad de los procedimientos a aplicar de acuerdo a la naturaleza de cada
temática. Esta matriz es sólo un ejemplo, la cantidad y características de los factores puede variar según
el criterio del auditor, pero la presentada es la generalmente utilizada en la AGCBA.

El control interno ha sido pensado esencialmente para limitar los riesgos que afectan las actividades de
las organizaciones. Una vez identificados los objetivos organizacionales, el análisis de los riesgos incluirá
una estimación de su importancia / trascendencia, una evaluación de la probabilidad / frecuencia y una
definición del modo en que habrán de administrarlas. Es necesario que la organización determine cuál es
el nivel de riesgo que está decidida a asumir. A partir de esta evaluación de riesgos se requiere avanzar
en una determinación de áreas críticas. Las áreas críticas son los puntos de la organización que, por los
hallazgos de auditoría, son considerados indispensables a ser auditados por su nivel de riesgo.

El concepto mismo de auditoría implica entender que no todo el universo es plausible de ser auditado en
un mismo ejercicio, por lo que la planificación debe estar orientada a priorizar en tiempos y recursos
aquellas cuestiones que resulten de más relevancia a ser auditadas. Estas áreas críticas pueden coincidir
con estamentos de estructura, procesos, tareas, etc. No necesariamente coincidirá con unidades ejecutoras
o áreas de decisión organizacional. En base a la selección de estas áreas críticas, a las que se arribó tras
realizar una medición de riesgos, se organizará el trabajo de campo del equipo auditor. El producto de
estos procedimientos será la confección de un cuadro de mando reducido que contendrá los aspectos
claves, indicadores y ratios de cada área crítica.

El cuadro de mando o tablero de comando es la exposición dinámica del diagnóstico de una organización.
En él aparecen ordenados, clasificados y evaluados todos aquellos indicadores y sensores que
significativamente puedan contribuir al diagnóstico integral de la gestión (Pérez Alfaro, 2000:35).

3
Se entiende por “candidato de auditoría” al proyecto o programa a ser auditado.
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El cuadro de mando es una herramienta de seguimiento de los objetivos inherentes al negocio, ya que
permite visualizar sistemáticamente los desvíos de las variables más críticas, permitiendo corregir las
estrategias de la organización. El cuadro de mando es el producto final de un sistema integrado de
información orientado al control de gestión. Es el encargado de informar a la superioridad, por medio de
ratios, índices y evaluaciones, la marcha de la gestión, el grado de cumplimiento de los objetivos
estratégicos, tácticos y operativos y destaca inteligentemente cuando el estado y evolución de estos
sensores constituyen una fuerza o una debilidad (Pérez Alfaro, 2000:36).

En las auditorías de gestión anuales, que abarcan todas las áreas críticas, la AGCBA define como
objetivos establecer el grado en que el ente y sus servidores han cumplido adecuadamente los deberes y
atribuciones que les han sido asignados; determinar si tales funciones se han ejecutado de manera
económica, eficiente y eficaz; determinar si los objetivos y metas propuestas han sido logrados;
determinar si se están llevando a cabo, exclusivamente, aquellos programas o actividades legalmente
autorizados; proporcionar una base para mejorar la asignación de recursos y la administración de éstos
por parte del ente; mejorar la calidad de la información sobre los resultados de la administración del ente
que se encuentra a disposición de los formuladores de políticas, legisladores y de la comunidad en
general; alentar a la administración de la entidad para que produzca procesos tendientes a brindar
información sobre la economía, eficiencia y eficacia, desarrollando metas y objetivos específicos y
mensurables; evaluar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a
operaciones gubernamentales, como así también de los planes, normas y procedimientos establecidos,
determinar el grado en que el organismo y sus funcionarios controlan y evalúan la calidad tanto en los
servicios que presta como en los bienes adquiridos, y auditar y emitir opinión sobre la memoria y los
estados contables financieros, como así también sobre el grado de cumplimiento de los planes de acción
y presupuesto de las empresas y sociedades del Estado. En base a toda la información obtenida y al
análisis efectuado, el auditor determinará en forma jerarquizada las áreas, sub-áreas o actividades críticas,
en las cuales deberá profundizar el análisis.

Los principales antecedentes a considerar para determinar las áreas o actividades críticas son el resultado
de la evaluación del control interno administrativo y de gestión (AGN, 1993) y el interés derivado de:
 Requerimientos de la Legislatura Porteña.
 Requerimientos de los directivos del ente.
 Importancia relativa de cada área, en cuanto a la naturaleza de sus operaciones, su complejidad y los
riesgos que involucra.
 Los resultados de otras auditorías.
 Los juicios que adicionalmente se haya formado el auditor respecto de la calidad de la administración.

En la etapa de estudio general se genera un conocimiento global de la organización y se determinan las


áreas y actividades críticas. El objetivo en esta fase es profundizar el estudio de cada una de las áreas o
actividades definidas como críticas. Las áreas críticas son aquellas que representan los factores críticos
de la administración, las que deben actuar satisfactoriamente para el funcionamiento adecuado de la
administración. En ellas es dónde debe iniciarse el control de la gestión. Es importante ordenarlas por su
nivel de criticidad. Cada área crítica se hace explícita a través de distintas facetas que designamos con
los aspectos claves, y su localización permite tomar decisiones oportunas para corregir los desvíos que
impidan el cumplimiento de las metas y objetivos precisos (Kaplan y Norton, 1992). Una planificación
adecuada es especialmente importante en las auditorías de gestión, ya que las técnicas, métodos y
procedimientos a emplear serán muy diversos y complejos (AGN, 1993).

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4° hipótesis: Es una “buena práctica” adaptar las herramientas conocidas de relevamiento de


auditoría, a las especificidades del relevamiento de la gestión gubernamental a auditar
Este procedimiento se centra en el “cómo”. La aplicación de las herramientas de auditoría es tarea de los
miembros del equipo auditor. El alcance que le den a las mismas es una tarea que ellos establecen de
acuerdo a su sentido común.

Las herramientas que se utilizan en auditoría a fin de relevar la información atinente al objeto y objetivo
de un examen son nominalmente las mismas independientemente del tipo de examen que se esté
abordando, lo que diferenciará las herramientas de aplicación para un relevamiento de gestión, será el
alcance que se le dé a las mismas, y los objetivos que se persigan en su aplicación. La adaptación de estas
herramientas al tipo de examen de gestión es esencial, a fin de poder recopilar evidencia necesaria,
suficiente, oportuna y pertinente para respaldar documentalmente los hallazgos, sin dejar lugar al ataque
sobre la subjetividad que sufre la auditoría de gestión. Estas herramientas son utilizadas a lo largo de la
fase de relevamiento, a fin de relevar los aspectos esenciales de la organización auditada. Se considera
que las herramientas más utilizadas para relevar un organismo auditado son (AGCBA, 2000) los
cuestionarios, las entrevistas, las observaciones in situ y los informes escritos.

Estas herramientas deben ser combinadas considerando el tamaño del organismo, la distribución
geográfica, la cantidad de personas que emplea, el tipo de explotación, el modo de operar del ente, el tipo
de trabajo a realizar, el tiempo destinado al relevamiento y la cantidad de personas que participarán en el
examen. La combinación de estas herramientas debe realizarse buscando lograr una mejor exposición,
un mejor análisis, una mejor comprensión, un menor tiempo insumido, un menor costo operativo y una
mayor eficiencia operativa. No necesariamente los equipos de auditoría de la AGCBA utilizan en todos
sus exámenes todas las herramientas, sino que desde la Planificación Operativa programan de forma
inteligente su incorporación y alcance.

Entonces, podemos resumir que para realizar el relevamiento de la organización auditada, el auditado
debe realizar los siguientes procedimientos básicos: realizar lectura sobre documentación existente y
pertinente; entrevistar a directivos y funcionarios responsables de los ciclos operacionales; identificar y
documentar los procedimientos, funciones y actividades; efectuar pruebas de cumplimiento para
determinar la efectividad de procedimientos y funciones y evaluar los indicadores y establecer si estos
miden efectivamente la gestión. El auditor debe tener suficiente criterio y conocimiento para aplicarlos.
Estas técnicas o herramientas son los métodos prácticos de investigación y prueba que se utilizan en la
AGCBA para obtener la evidencia necesaria que fundamenta sus opiniones y conclusiones, su empleo se
basa en su criterio o juicio, según las circunstancias. Las técnicas seleccionadas para una auditoría, al ser
aplicadas se convierten en procedimientos de Auditoría.

5º hipótesis: Una “buena práctica” para evaluar una gestión es medir las 3 E´s a través de la
confección de indicadores
Este procedimiento se centra también en el “instrumento”. La confección de indicadores debe ser
realizada por el equipo de auditoría en caso que la gestión no cuente con una confección de los mismos.
Desde la AGCBA, y la confección de indicadores desde los equipos de auditoría, se ha promovido su
utilización en los auditados, percibiendo estos esta herramienta como una enorme colaboración por parte
del organismo de control.

La formulación de indicadores es fundamental a fin que el auditor pueda realizar una medición de
resultados de los mismos para evaluar la gestión gubernamental. Esta formulación debe realizarse en la
etapa de operación a fin de traducir la información recopilada y analizada en variables medibles.
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La confección de estos indicadores ayuda al auditor a realizar no sólo la medición actual de la


organización, sino también su desarrollo a lo largo del tiempo, permitiendo comparar resultados de los
mismos entre distintos ejercicios. Esta formulación es esencial para poder objetivar los resultados de un
examen operacional. Los indicadores de gestión son uno de los agentes determinantes para que todo
proceso de producción se lleve a cabo con eficiencia y eficacia, aunque no el único.

Los auditores utilizarán parámetros o indicadores convenientes como términos de referencia o estándares
razonables de la gestión y control, contra los cuales se puedan realizar comparaciones y evaluaciones del
grado de economía, eficacia y eficiencia en el logro de los objetivos y en la administración de los recursos
(AGN, 1993). Un indicador es la relación que permite medir el alcance de una meta u objetivo. Para
medir la gestión es útil distinguir cada una de las E’s. Sin embargo, cuando se quiere intentar llegar a una
opinión global del rendimiento de un programa o dar cuenta de ello, no es procedente hacerlo de manera
individual, sin tener en cuenta la interrelación de estos conceptos, los cuales definen la gestión de una
organización de forma integral. De este modo, al momento de definir los indicadores, los equipos de
AGCBA los seleccionan considerando un equilibrio en la medición de estos tres factores.

6° hipótesis: Una “buena práctica” para evaluar una gestión es realizar un cuadro FODA, a fin de
establecer las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas de la organización a auditar
Este procedimiento se centra en el “instrumento”. El cuadro deberá ser confeccionado en base a
información recopilada en la fase de relevamiento, y será parte del análisis de la misma en la fase de
operación. El mismo es realizado por el equipo de auditoría, y le sirve al mismo para ordenar la naturaleza
y características de los hallazgos realizados. Asimismo, servirá a la gestión para trabajar en cada área,
manteniendo sus fortalezas, fortaleciendo sus debilidades, evitando las amenazas y aprovechando las
oportunidades. Conocer áreas críticas nos permite alcanzar indicadores para medir la consecución de
resultados y objetivos. Para conocer esto es importante realizar un análisis FODA, que es una evaluación
periódica de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas del proyecto (Kaplan y Norton, 1992).
El análisis FODA representa la forma en que el control de gestión produce su diagnóstico de situación
respecto de la organización evaluada (Pérez Alfaro, 2000:471).Nos permite detectar factores externos y
asesinos (aquellos que ponen en peligro el desenvolvimiento del programa), y realizar ajustes durante la
etapa de formulación, ajuste y ejecución de políticas. Esto permite el análisis de alternativas para corregir
desvíos. Su esquema de trabajo se apoya en los procedimientos necesarios para obtener el relevamiento
de las principales fortalezas y debilidades que caracterizan al sujeto analizado. Cada fortaleza implica
oportunidades que es necesario aprovechar, mientras que cada debilidad implica amenazas que es
necesario conjurar. Para lograr un efectivo análisis FODA es conveniente clasificar, agrupar y emparentar
indicadores, en una dosis equilibrada entre indicadores cualitativos e indicadores cuantitativos. Unos y
otros generan una complementariedad imprescindible. La utilización de estas herramientas diagnósticas
propias de la gestión, desde la mirada del auditor no sólo constituye una ayuda al auditado, sino que
imprime una lógica de trabajo mancomunado que redunda en las mejoras de gestión.

Como corolario de esta exposición de puntos, es importante terminar con el mito de que es imposible
realizar auditorías de gestión en Argentina, por la falta de planificación y seguimiento mediante
indicadores de las propias gestiones gubernamentales, la AGCBA es una clara demostración que refuta
esta visión. Tenemos que acordar en este punto que la auditoría de gestión se va a ver limitada de igual
manera que la propia gestión gubernamental, por lo que en algunos casos veremos cómo los problemas
del controlado se reproducen en el controlador. Asimismo, la auditoría gubernamental debe escapar al
poco feliz “lugar común” de que sus hallazgos “no cambian nada”, para trabajar punto por punto con la
gestión, con vocación de cooperación y colaboración técnica.

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Hoy los auditores operacionales tenemos un doble objetivo: controlar a la gestión gubernamental, y
asistirla de ser necesario; para eso resulta indispensable el fortalecimiento de nuestras capacidades y
habilidades que se ven alimentadas por estas prácticas presentadas que sirven para unificar y sistematizar
criterios en Argentina al momento de realizar este tipo de exámenes, y que se han validado desde su
utilización en un organismo de control: la AGCBA.

III. El caso del control de Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro


En Brasil, por la fuerza constitucional, de acuerdo con el artículo 70 de la Constitución de Brasil (Brasil,
1988) se estableció que el control financiero, presupuestario, operacional y de la propiedad de la Unión
y las entidades de la administración directa e indirecta, en cuanto a la legalidad, legitimidad, la economía,
la aplicación de las subvenciones y renuncia de los ingresos, será ejercida por el Congreso Nacional, a
través del control externo y el sistema de control interno de cada Poder.

El artículo 70 fue reproducido por cada una de las constituciones de los estados brasileños, por lo que el
control externo, tanto a nivel nacional como a nivel sub-nacional se ejerce por los Tribunales de Cuentas;
y, asimismo, el control interno es ejercido por la Contraloría General o auditorías generales.

En cuanto al proceso histórico de la creación de un Tribunal de Cuentas, la iniciativa surgió por primera
vez en Brasil en 1826, a través del proyecto de ley presentado por Felisberto Caldeira Brandt, vizconde
de Barbacena, y José Inácio Borges.

Fue después de la proclamación de la República en 1889, que el primer Tribunal de Cuentas fue creado
en Brasil, a través del Decreto 966-A, de 11.07.1890. Su objetivo era ser un poder judicial intermedio de
la administración y la legislatura con facultades de opinión y el juicio, rodeado de garantías contra
cualquier amenaza que podría descarrilar el desempeño de sus funciones, dándole un aspecto de la
independencia en el ejercicio de sus actividades.

La institucionalización de la primera Tribunal de Cuentas llegó a la constitución de 1891 y la instalación


efectiva en enero de 1893, y en el momento de las competencias que le atribuye a analizar y juzgar todas
las operaciones relacionadas con las cuentas de ingresos y gastos, así como de verificación su legalidad
antes de ser proporcionado al Congreso Nacional (Silva, 2014).

Según Lima (2008), después de la creación del Tribunal de Cuentas de la Unión, este modelo ha sido
replicado para cada uno de los estados de la federación, como se muestra en el Cuadro N° 2.

Nacimiento (2014) señala que la constitución de 1988 estableció los aspectos importantes relacionados
con los sistemas de controles administrativos relacionados con la administración pública brasileña.

Rocha (2011) señala que la Constitución de 1988 fue instrumentos lujosos establecer control interno,
externo y social, así como la rendición de cuentas, entendida, detenerlo, "como un proceso de evaluación
y rendición de cuentas permanente de los funcionarios públicos a causa de las medidas adoptadas como
consecuencia el poder que les otorga la sociedad "(Rocha, 2011:14).

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Para Rocha (2011), la estructura obligatoria de sistemas de control interno de las competencias en los
tres niveles de gobierno; y la ampliación de la autonomía, poderes y autoridad de la CT; y el
establecimiento de una nueva formulación dinámica y control presupuestario con la creación de nuevos
instrumentos presupuestarios: el Plan Plurianual (PPA), la Ley de Presupuestos Directrices (LDO), la
Ley de Presupuesto Anual (LOA), fueron fundamentales para dar una nueva dimensión al proceso de
evaluación y rendición de cuentas de los funcionarios públicos.

Los instrumentos de planificación y de control introducidas por la Constitución, eran importantes para
Brasil en sus primeros pasos hacia un modelo de gestión centrados en la eficiencia y la gestión de la
responsabilidad, la hipótesis de la gestión pública (Kissler y Heidmann, 2006).

Campos (1990) señaló que las auditorías de los tribunales se limitan a los aspectos financieros y
presupuestarios; la burocracia no se había movido hacia la rendición de cuentas. Por esta razón, el control
de la reestructuración del sector público, promovido por CF / 88 fue crucial para integrar los aspectos
relativos a la vigilancia, la supervisión y la rendición de cuentas de los funcionarios públicos (ROCHA,
2011).

El concepto de rendición de cuentas implica la rendición de cuentas en la gestión de los recursos; y, al


mismo tiempo, genera una obligación que la que administra los recursos para dar cuenta de su gestión,
lo que demuestra el buen uso de estos recursos; Sin embargo, uno tiene que preguntarse quién podría
obligar al titular del servicio público a su ejercicio, ya que el proceso de rendición de cuentas de
administrador público debe ser de adentro hacia afuera, es decir, una "sensación" generada por el propio
ejercicio de la gestión pública (Akutsu y PINO, 2002).

El ejercicio de la responsabilidad es determinada por la calidad de la relación entre el gobierno y los


ciudadanos. El comportamiento (responsable o no responsable) de los funcionarios públicos es el
resultado de las actitudes y el comportamiento de sus propias clientelas (Campos, 1990).

Por lo tanto, la responsabilidad puede ser entendida como la obligación de que las personas o entidades
que tienen que proporcionar información sobre los recursos que se le confían, asuman la responsabilidad
de sus acciones.

En este contexto, los Tribunales de Cuentas comenzaron a buscar mecanismos alternativos para
proporcionar información a los ciudadanos. Así, en el Tribunal del Estado de Río de Janeiro se crearon
los proyectos de auditoría Showcase, cuyo objetivo principal es dar a conocer los resultados de las
auditorías llevadas a cabo por el gobierno que la Corte, en especial los que conforman el "Temas mayor
importancia (TMS), "elegido anualmente en función de criterios de pertinencia, importancia, el riesgo y
el efecto para la sociedad de Río.

Cambio del Modelo de Inspección


La Constitución Federal garantiza el monitoreo continuo de la gestión pública. Por lo tanto, el ciudadano
tiene derecho a seguir de cerca, durante toda su duración, cómo la gestión pública está siendo ejercida,
supervisando y evaluando la toma de decisiones. Con la ayuda de la sociedad, se controla mejor el uso
de los recursos públicos4.

4
Texto extraído de http://seguro.tce.rj.gov.br/vitrineprod/apresentacao.asp. Acceso del 9 de julio de 2015.
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En 2010 el Tribunal del Estado de Río de Janeiro ha planificado sus auditorías teniendo en cuenta
principalmente los fondos del presupuesto ejecutados por los funcionarios públicos. El criterio de
"relevancia" fue el principal factor de selección de los organismos y entidades a ser inspeccionados; los
análisis se basaron en acciones aisladas llevadas a cabo por cada institución, sin considerar la visión
integral de un proyecto, programa o política pública.

Las auditorías podrían llevarse a cabo sobre la base de las denuncias formales o eventos reportados en la
impresión o medios de difusión; sin embargo, la falta de visión integral de proyectos, programas y
políticas todavía era una manera de frenar la contribución del Tribunal de Cuentas a la sociedad de Río,
en el marco del proceso de rendición de cuentas y la transparencia de las cuentas públicas.

Otro factor relevante fue la ausencia de un manual para uniformar los procedimientos de auditoría
implementados por varios equipos que institución. Es por ello que el Plan Estratégico elaborado a
continuación - para el período 2008-2011 – estableció una guía, entre otras cosas, para la creación de un
manual de auditoría, que sistematizó los conceptos y prácticas observadas en el marco del control externo
del Tribunal de Cuentas del Estado de Río Enero - TCE-RJ, al realizar auditorías gubernamentales.

El Manual de Auditoría Gubernamental creado por dicho Tribunal tuvo como objetivo contribuir al
control de la legalidad, la legitimidad, la adecuación de los sistemas de control interno y también para la
determinación de los resultados obtenidos en los aspectos de economía, eficiencia, eficacia y efectividad
el uso de los recursos públicos, a partir de los siguientes modelos de auditoría5:
1. Auditoría de cumplimiento, cuando el objetivo es examinar la legalidad, la legitimidad y la
economía de los actos de gestión del sujeto responsable de su jurisdicción, para el aspecto contable,
financiera, presupuestaria, activo y operativo;
2. Auditoría Operacional, cuando el objetivo es evaluar el desempeño de los órganos jurisdiccionales
y entidades, así como los sistemas, programas, proyectos y operaciones del gobierno, en las materias de
economía, eficiencia, eficacia y efectividad de los actos realizados;
3. Inspección cuando sea necesaria comprobar, in situ, entre otras cuestiones:
a) La ejecución de contratos;
b) Los puntos polémicos u omisiones de un proceso en curso en el Tribunal, o
c) Los objeto de denuncias o presentaciones.
4. Levantamiento, usado para:
a) conocer la organización y / o funcionamiento de los órganos y entidades de las ramas directas,
indirectas y básicas de gobierno y de los municipios, incluyendo los fondos y otras instituciones que
pueden ser de su competencia, así como de sistemas, programas, proyectos y actividades en el gobierno,
tanto en cuanto a los aspectos contables, como financieros, presupuestarios, de equidad, operativos y
de personal;
b) identificar los objetos e instrumentos de auditorías gubernamentales, y / o
c) evaluar la viabilidad de llevar a cabo auditorías de gobierno.
5. Monitoreo, utilizado para verificar el cumplimiento de sus determinaciones o recomendaciones y los
resultados de ellas derivados, y
6. “Acompañamiento”, que se utiliza durante un período predeterminado, para la selección y el control
concomitante de las actividades realizadas por la organización / entidad demandante.

5
Véase sección 8 del Manual de Auditoria del Tribunal de Cuentas del Estado de Rio de Janeiro

20
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El Tribunal del Estado de Río de Janeiro utiliza los seis modelos citados para llevar a cabo su labor de
supervisión de los recursos públicos; sin embargo, la Auditoría Operacional ganó mayor relevancia,
especialmente con la adopción de programas de análisis, proyectos y actividades del gobierno, se hayan
derivado de la lógica de “Mayores Temas de significación, o del control desde el Estado o los Municipios.
El Plan Gubernamental Anual de Actividades de Auditoría (PGAAA), que comprende la predicción de
las auditorías a realizar por TCE-RJ, es preparado por la Secretaría de Control Externo (SGE) y aprobado
por el Presidente de la Corte de Cuentas6.

El PGAAA comprende, esencialmente, el Plan Temático Gran Importancia (TMS), mediante el cual se
selecciona una función gubernamental (salud, educación, medio ambiente, la asistencia social o la gestión
de impuestos, por ejemplo) a auditar, en busca de preguntas a ser respondidas de una manera estructurada;
el Plan de Control del Estado y el Plan de Control de los municipios en los que dichas auditorías son
realizadas en las áreas de estados contables, presupuestaria, financiera, fiscal, contable y de recursos
humanos, así como en los servicios de construcción y de ingeniería.
Las auditorías suelen tener equipos multidisciplinarios con el fin de abarcar los diversos aspectos que un
proyecto, programa o política pública vinculados a las oficinas del gobierno puedan presentar, sea en una
o más entidades.

Supervisión Resultados Modelo


El nuevo modelo Gubernamental de Auditoría del TCE-RJ fue implementado en 2011, pero los primeros
resultados significativos de la nueva metodología se hicieron evidentes a partir de 2012, especialmente
en relación con el cambio de enfoque en los resultados de la auditoría.

 Ejercicio 2011
En cuanto al trabajo del año 2011, destaca el tema "Estrategia de Salud de la Familia". Las auditorías se
llevaron a cabo en 91 municipios del estado de Río de Janeiro bajo la jurisdicción de del TCE-RJ, con el
fin de verificar: la conformidad de la composición de los equipos de salud de la familia; la adecuación
de la infraestructura y equipamiento de las unidades de salud de la familia; el ciclo de la implementación
de la atención farmacéutica en el contexto de la atención primaria.

Los principales resultados de la auditoría (comunes a más del 90% de los municipios auditados) son:
• El personal de admisión posee una composición irregular
• La composición del Equipo de Salud es irregular
• Falta de especificación de la jornada laboral
• Los establecimientos de salud no poseen los entornos necesarios
• Los establecimientos de salud con ambientes que carecen de área y / o tamaño mínimo requerido
• Las unidades de salud no cumplen con los requisitos de accesibilidad
• Las unidades de salud poseen problemas estructurales o mal mantenimiento
• Los establecimientos de salud no brindan las garantías necesarias para su pleno funcionamiento
(principal)
• Carencia de una norma municipal que prevea la atención farmacéutica en el contexto de la atención
primaria
• La selección de medicamentos es inadecuada
• El almacenamiento de los medicamentos es inadecuado
• Existe una asignación inadecuada de entradas / drogas.

6
Texto extraído do http://seguro.tce.rj.gov.br/vitrineprod/paag.asp. Acesso em 09 de julho de 2015.

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 Ejercicio 2012
En cuanto a la ejecución del 2012, destaca el tema de la "Educación". Las auditorías se llevaron a cabo
en 91 municipios del estado de Río de Janeiro, bajo la jurisdicción del TCE-RJ, con el fin de verificar las
condiciones de organización y funcionamiento de las unidades escolares, enfocándose en profesores,
personal de apoyo educativo, alimentación escolar e infraestructura de las escuelas primarias.

Los principales resultados de la auditoría (comunes a más del 90% de los municipios auditados) son:
• Producción irregular de comidas escolares;
• Problemas estructurales y/o la falta de mantenimiento;
• No cumplimiento de la recomendación del MEC, acerca de los requisitos mínimas del ambiente;
• Ingreso irregular de la enseñanza y / o miembro del personal de apoyo a la educación;
• Falta de equipo docente necesario para su pleno funcionamiento;
• La falta de condiciones mínimas de accesibilidad;
• Irregular almacenamiento de los alimentos escolares.

 Ejercicio 20137
En cuanto a la obra principal hecho en el año 2013, destaca el tema "Control de Obras Públicas". Las
auditorías se llevaron a cabo en 91 municipios del estado de Río de Janeiro bajo la jurisdicción del TCE-
RJ, con el fin de verificar la organización y las condiciones de trabajo de supervisión y control de las
obras públicas municipales.

Los principales resultados de la auditoría (comunes a más del 90% de los municipios auditados) son:
• El control inadecuado de la calidad de los servicios de construcción e ingeniería.
• Deficiente de gestión en relación a la supervisión de la ejecución contractual de las obras y servicios de
ingeniería.
• No actuación de la Autoridad de Control Interno en relación a la supervisión de las obras y servicios de
ingeniería.
• Procedimientos inadecuados para la supervisión de obras y servicios de ingeniería.
• Obras de ingeniería básica y proyectos de servicios sin elementos mínimos que permitan a los trabajos
de seguimiento y control.

El cambio de modelo de auditoría denota la preocupación por enfocar el trabajo considerando los temas
que son relevantes para la sociedad. Sobre todo está claro, que las irregularidades verificadas son
comunes a la mayoría de los municipios auditados, lo que puede contribuir a la adopción de un plan de
formación de sus directivos, tanto para mejorar la administración, como para la consolidación de la
información y su presentación en una sola ubicación y fácil acceso; todo lo cual contribuirá al incremento
de la transparencia y el control por parte de la sociedad.

IV. Conclusiones
Hasta aquí la presentación delos casos que han permitido al lector tener un resumido acercamiento a
realidades de control latinoamericano que, si bien presentan matices, claramente están orientadas hacia
la misma visión de las Entidades Fiscalizadoras Superiores: organismos que refundan el rol del control
como garantía del contrato social con la sociedad, a fin de dotarla de la información necesaria sobre la
forma en que el Estado asume su papel de administrador.

7
No se hace referencia a datos del año 2014, ya que la información sobre las auditorías realizadas en los municipios de Río
de Janeiro aún no se había consolidado.

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Para poder hacer realidad una vía de acción viable, las EFS incorporan herramientas orientadas a la
medición del desempeño de la gestión pública, no sólo en términos de resultados sino también en
términos de impactos, dotando asimismo a la administración pública de miradas
alternativas/complementarias sobre el “buen hacer” de la gestión.

Esta ponencia ha pretendido mostrar, en base a ejemplos empíricos, la factibilidad de la realización de


controles integrados como instrumento de fortalecimiento para la administración pública Latinoamérica.
Asimismo, se pretende desde estas líneas abrir el debate y la socialización de métodos, hacia toda
América Latina, que permita, en lógica INTOSAI, que las experiencias de otros sumen al propio
desarrollo de nuestros países.

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Reseña biográfica:
María Estela Moreno es Licenciada en Ciencia Política (Universidad de Buenos Aires,
Argentina), Magister en Auditoria Gubernamental(Universidad Nacional de San Martín, Argentina) y
Magister en Alta Dirección Pública (Universidad Menéndez Pelayo, España). Actualmente se encuentra
en proceso de Defensa de su Tesis en el Doctorado en Ciencias Políticas y de la Administración
(Universidad de Murcia, España).

Ha realizado posgrados en Medios de Comunicación y Opinión Pública (FLACSO), Metodología


Cualitativa (CEIL - CONICET), y en Gestión Socio-urbana y Participación Ciudadana en Políticas
Públicas (FLACSO) y realizó el Programa de Desarrollo de Competencias de Gestión para la Alta
Dirección Pública (Universidad de San Andrés).

Se ha desempeñado y se desempeña como docente en la Universidad de Buenos Aires, la Auditoria


General de la Ciudad de Buenos Aires, la Universidad Nacional de La Matanza, la Dirección General de
Auditoria del Ministerio de Economía de la Provincia de Tucumán, la Universidad Tecnológica Nacional,
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la Asociación de Profesionales de Organismos de Control (APOC), la Auditoría General de la Provincia


de Salta, el Centro de Estudios La Piedad, la Universidad de Tres de Febrero, la Universidad Nacional
de San Martín, la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, la Unidad
de Auditoría Interna del Organismo Nacional de Administración de Bienes (ONABE), la Universidad de
la Cuenca del Plata, la Universidad del Litoral, la Universidad Nacional de Cuyo, el EATC, en la ESPOL
del Ecuador, en la Escuela de Gobierno de la Provincia del Chaco, el IPAP y el Centro de Estudios e
Investigaciones en Políticas Públicas (CEIPP). Es la Coordinadora Académica de la Maestría en
Auditoría Gubernamental de la UNSAM.

Es consultora nacional e internacional en cuestiones de control y gestión pública, para el BID, el BIRF,
VNG y CAF.

Su experiencia en gestión y en control se refleja en su desempeño como Directora General del Centro de
Gestión y Participación Comunal 1, como Directora de Programación Operativa del Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, como Auditora Supervisora en la Auditoría General
de la Ciudad de Buenos Aires y como Auditora Interna de la Agencia Gubernamental de Control.

Actualmente es la titular de la Unidad de Auditoría Interna del Ministerio de Justicia y Seguridad del
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Anexos

Cuadro N° 1: Resultados del Análisis de las Observaciones en función de las Dimensiones Definidas

Fuente: Elaboración Gil, S.

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Cuadro N°2: Criação dos Tribunais de Contas

Tribunal de Contas Ano de


Criação
Tribunal de Contas da União 1890
Tribunal de Contas do Piauí 1899
Tribunal de Contas da Bahia 1915
Tribunal de Contas de São Paulo 1924
Tribunal de Contas do Rio Grande do 1936
Sul
Tribunal de Contas de Minas Gerais 1936
Demais Tribunais estaduais A partir de
1946
Tribunal de Contas de Tocantins 1989

Fuente: Lima, 2008:17.

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