Noções de Direito Administrativo:

1 Estrutura administrativa da Administração Pública.

2 Atos administrativos: conceito e requisitos do ato administrativo, atributos do ato administrativo,

classificação dos atos administrativos. Espécies de atos administrativos.

3 Requisitos do Serviço Público e Direitos do Usuário.

4 Deveres e direitos dos servidores: deveres, restrições funcionais, direitos, sistema remuneratório,
remuneração, subsídio, vencimentos, vantagens pecuniárias, indenizações.

5 Responsabilidade dos servidores: responsabilidade administrativa, responsabilidade civil,

responsabilidade criminal, meios de punição, sequestro e perdimento de bens, enriquecimento ilícito e
improbidade administrativa, abuso de autoridade.

DIREITO ADMINISTRATIVO
1. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO:

Segundo Hely Lopes Meireles, o direito administrativo é o conjunto harmônico de

princípios e regras (diz respeito à sistematização de normas doutrinárias de Direito e
não a mera aplicação da política ou das ações sociais) que regem os agentes (do
Executivo, Legislativo e Judiciário; ou seja, significa dizer que ordena a estrutura e o
pessoal do serviço público), as entidades (órgãos) e a atividade administrativa como
um todo (ou seja, é a série de atos que a Administração Pública pratica nesta
qualidade, e não quando atua de forma excepcional em condições de igualdade
particular, é quando pratica atos típicos, regidos pelas regras de Direito Público),
tendente a realizar de forma concreta (define quem é o destinatário determinado e os
efeitos concretos que irão surtir; afasta a atuação abstrata do Estado, excluindo-se a
função legislativa), direta (independente de provocação, excluindo-se a atuação
jurisdicional que é inerte e depende de provocação) e imediatamente os fins desejados
pelo Estado (significa dizer que o Direito Administrativo não define quais são os fins
desejados pelo Estado, porque estes já estão definidos em outros ramos, como por
exemplo, fins definidos na Constituição Federal. Logo, a constituição define os fins que
o Estado deve buscar enquanto o Direito Administrativo se ocupa de satisfazer,
concretizar, realizar estes fins).

2. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

São as origens, de onde nasce o direito administrativo. São elas:

2.1. LEI – EM SENTIDO AMPLO: é toda e qualquer espécie normativa. Por espécies
normativas, compreendem-se aquelas que estão previstas no artigo 59 da
Constituição Federal (exemplos: Lei complementar, lei ordinária, decretos,
resoluções). “Aquilo que está escrito”.
Lembre-se que o artigo 59 escalona as espécies normativas conforme a sua
hierarquia.
Ademais, considerando que a administração pública se pauta pelo princípio da
Legalidade, conforme será estudado, muitos doutrinadores e algumas bancas
formuladoras de questões de concurso público tais como Cespe/Unb ou Fundação
Carlos Chagas colocam que tal princípio é fonte PRIMÁRIA do direito administrativo
(posto que é primeiro a lei que o administrador se reporta, objetivando fundamentar
suas decisões e atos).
Hely Lopes Meirelles em sua obra “Direito Administrativo Brasileiro – 39ª edição”
afirma que a lei em sentido amplo é fonte PRIMÁRIA do Direito Administrativo.

2.2. DOUTRINA: A doutrina é a consequência do trabalho dos estudiosos, que

objetivam a universalização dos conceitos. É a lição dos mestres e estudiosos da área
do direito. O Direito Administrativo é peculiar – diferentemente do Direito Penal ou do
Direito Civil não possui um “código”, mas sim, consiste numa reunião de normas; é
composto pelas mais diversas leis (sendo que tais leis nem sempre estão em harmonia
umas com as outras). Por isso, existe muita divergência entre os doutrinadores do
ramo do direito administrativo.

2.3. JURISPRUDÊNCIA: A jurisprudência consiste no julgamento reiterado e no mesmo

sentido dos tribunais, que interpretam a lei ou podem suprir as lacunas existentes nas
mesmas.

Pode servir como mecanismo de orientação, mas não tem o poder de vincular a
decisão do administrador, exceto nos casos de súmulas vinculantes, pois pelo próprio
nome, infere-se o entendimento que ela VINCULA o posicionamento ou mecanismo a
ser adotado pelo administrador.
A jurisprudência em muito influi no âmbito do Direito Administrativo, eis que este
carece de sistematização e codificação.
Saliente-se que a mera existência de UM acórdão não significa a existência de
jurisprudência. A jurisprudência é uma série de decisões REITERADAS no mesmo
sentido.
Ademais, a jurisprudência por si só não possui poder vinculativo, serve como
mecanismo norteador, mas não tem o condão de vincular as decisões, quer sejam da
Administração, quer sejam do Poder Judiciário.

***EXCEÇÃO: A chamada SÚMULA VINCULANTE impede decisões em sentido contrário

aos seus regramentos (Ocorre quando determinada jurisprudência estiver consolidada
e o Supremo Tribunal Federal torna o entendimento da decisão de cunho obrigatório, a
serem observados por outros tribunais, juízes e pela própria Administração. Significa
dizer que pode haver decisão em sentido diverso).

2.4. COSTUME: São as práticas habituais, reiteradas, tidas como obrigatórias, nas
quais o juiz pode levar em consideração para aplicar à fundamentação de sua decisão
quando falta lei ou jurisprudência sobre a matéria. No Brasil não é muito utilizado.

Entretanto, na seara do direito administrativo tem sido utilizado por razões de

suprimento de lacunas e em razão da deficiência da legislação administrativa.

2.5. PRINCÍPIOS GERAIS DE DIREITO: São critérios maiores e até mesmo, às vezes
não escritos, sendo extraídos através da lógica ou da indução. Normalmente, vêm
implícitos em uma regra, servindo como alicerce, como base para o ordenamento
jurídico.
Exemplo: temos o princípio da Igualdade, que não vem escrito expressamente com
esse nome na Lei Constitucional, mas da interpretação da norma do artigo 5º, que
afirma o seguinte - “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade,
nos termos seguintes” – percebemos que o princípio da igualdade está implícito
porque a norma constitucional busca que aquele que será seu intérprete se aperceba
de que todos são iguais perante a lei.

2.6.PRINCÍPIOS CONSTITUCIONALMENTE EXPRESSOS

São os princípios mínimos que a Administração Pública (direta e indireta) deve
observar. São chamados de constitucionalmente expressos porque estão transcritos no
texto legal da Constituição Federal, no artigo 37, caput:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte:

2.6.1. LEGALIDADE – Este princípio está consagrado inicialmente no artigo 5º, inciso
II da CF/88, que reza “ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão em
virtude de lei”. De forma diversa, o artigo 37 do mesmo diploma legal diz que a
Administração obedecerá ao princípio da legalidade.
Denota-se claramente a distinção de legalidade feita pelo legislador pátrio entre a
legalidade aplicável ao direito público e para o direito privado.
Para o particular, significa dizer que ele está autorizado a fazer tudo, salvo aquilo que
está vedado/proibido pela lei (não contradizer as regras da lei).
Por sua vez, a administração, conforme determina o já mencionado artigo 37, deve se
subordinar à lei. A administração deve agir dentro dos limites de autorização contida
na lei. Em suma, o administrador só pode fazer o que a lei autoriza ou determina.
Resumindo:
- DIREITO PÚBLICO – ADMINISTRADOR – FAZ O QUE ESTÁ PREVISTO NA LEI.
- DIREITO PRIVADO – PARTICULAR – FAZ TUDO QUE A LEI NÃO PROÍBE.

O administrador público, durante o exercício de suas atividades funcionais, se sujeita

às determinações da lei (seja a norma constitucional ou infraconstitucional), se delas
não pode se afastar ou se desviar, sob pena de praticar um ato inválido ou nulo,
expor-se à responsabilização disciplinar, civil, criminal, ou ainda, incidir na prática do
chamado abuso de poder.

Contudo, o princípio da legalidade não exclui a margem de liberdade do administrador,

que a própria lei confere.

Como é impossível prever todas as hipóteses e casos com que o administrador irá se
deparar ao longo do exercício da sua atividade, em alguns casos é conferido certo
grau de liberdade (e faculdade) de o administrador atuar. Significa dizer que o
administrador irá atuar dentro dos limites previstos pela lei, mas com certa margem
de liberdade.

Exemplo: A aplicação de sanções aos servidores públicos que cometem alguma falta
administrativa é prevista em lei (a espécie de sanção tal como advertência,
suspensão, exoneração). Mas o enquadramento da conduta do servidor que comete a
falta administrativa é critério discricionário. A aplicação da sanção não, pois a sanção
vem prevista em lei, logo, é expressão do próprio princípio da legalidade.

Existem exceções ao princípio da legalidade? Celso Antônio Bandeira de Mello elenca

três tipos de exceções:

MEDIDAS PROVISÓRIAS – Medidas provisórias são atos unilaterais do Presidente da

Republica, que tem força de lei, mas que não são leis eis que não se submeteram ao
processo legislativo técnico, conforme definição do próprio direito constitucional, sendo
editadas nas hipóteses de relevância e urgência.

ESTADO DE DEFESA – É um instrumento utilizado para defesa do Estado e das

Instituições democráticas, que autoriza o Presidente da República, desde que ouvido o
Conselho da República e o Conselho de Defesa nacional (artigo 136 CF/88), decretar o
estado de defesa, buscando preservar ou restabelecer a ordem pública ou a paz social.
Quando da decretação do Estado de defesa, admite-se a restrição de alguns direitos
fundamentais, excepcionando-se desta forma, o princípio da legalidade.

ESTADO DE SÍTIO – Também é um instrumento de defesa do Estado e das

instituições democráticas, que autoriza o Presidente da República, desde que ouvido o
Conselho da República e o Conselho da Defesa Nacional (art. 137), decretar o estado
de sítio, buscando preservar ou restaurar a normalidade constitucional, perturbada por
comoção nacional, ineficácia do estado de defesa, em casos de declaração de guerra
externa ou para responder agressão armada estrangeira. Podendo restringir os
direitos enumerados no artigo 139, 220, bem como autorizar a intervenção nas
empresas prestadoras de serviços públicos e requisitar bens. Poderá ainda haver a
restrição de todas as garantias constitucionais, excepcionando-se, desta forma, o
princípio da legalidade.

2.6.2. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE – Significa dizer que o administrador não pode

praticar seus atos buscando a satisfação de interesses pessoais. O tratamento a ser
dado aos administrados deve ser buscando a isonomia e a igualdade entre todos, não
realizando distinções de caráter pessoal.

Significa dizer que a Administração não pode tratar os administrados de forma

discriminatória, tanto para fins de prejudicar como para fins de conceder benesses,
evitando assim as condutas de favoritismos ou perseguições.
Logo, a administração deve servir a todos, sem preferências ou aversões pessoais e
partidárias.
As duas maiores expressões constitucionais que representam o princípio da
impessoalidade são a Licitação e o Concurso Público.

Exemplo: A publicação do edital de licitação oportuniza a todos que desejam contratar

com o poder público ter acesso aos requisitos para que a contratação se perfectibilize.
Com isto, a administração pública não seleciona quem deseja contratar, mas sim, abre
a oportunidade para que quem deseje contratar com a administração pública concorra
para tanto, e quem preencher os requisitos previstos no edital será o escolhido.
(não pessoalizou a contratação, mas sim, permitiu a uma gama de interessados
concorrer para contratar com o poder público).

Exemplo 2: A abertura de edital de concurso público se destina à administração

selecionar quem melhor preencher os requisitos para integrar o rol de servidores
públicos.
Não contrata as pessoas por razões pessoais (como, por exemplo, partidarismo
político ou crença religiosa), mas sim, escolhe seus futuros funcionários dentre
aqueles que tiverem melhor desempenho nas provas aplicadas, tiverem mais títulos
para fins de pontuação e qualificação, dentre outros critérios definidos no edital de
concurso.

CUIDADO – Quando determinado chefe de governo ou agente público pratica atos e

veicula a sua imagem à prática de tal ato para fins de se promover, está se ferindo o
princípio da impessoalidade.
Exemplo: Outdoor em que comunidade agradece ao prefeito fulano de tal pela
construção do novo hospital público da cidade.
Muito embora o artigo 37, §1º da CF/88 determine a publicidade dos atos da
administração, estes não devem servir como mecanismos de fins de promoção
pessoal, pois o ato foi praticado em prol da coletividade e não de um único agente.

. NEPOTISMO
O nepotismo significa o favorecimento de parentes em detrimento de pessoas mais
qualificadas, especialmente no que diz respeito à nomeação ou elevação de cargos.
Representa a aplicação dos princípios da impessoalidade, da moralidade, da eficiência
ou da isonomia.

Esta conduta é vedada por força da Súmula Vinculante nº. 13 do STF, que diz:

Súmula Vinculante n. 13: “A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha

reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante
ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou
assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda,
de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios,
compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição
Federal.”.
A Súmula veda também o denominado nepotismo cruzado, que acontece quando dois
agentes públicos empregam familiares um do outro como forma de troca de favor, e,
acreditam que assim não contrariam o citado enunciado do STF.
Muito embora a súmula vinculante seja silenciosa no que tange a possibilidade de
configuração de nepotismo no caso de indicação para cargo de natureza política, o
Supremo Tribunal Federal já manifestou posicionamento no sentido de afirmar que os
cargos de caráter político não são alcançados pelas determinações da súmula, quando
exercidos por agentes políticos.

Exemplo: Governador do Estado pode contratar o irmão Médico para Secretário de

Saúde do Estado (vide as reclamações 6.650 e 7.834).
Contudo, é imperioso salientar que, embora a súmula exista, a matéria acerca do
nepotismo ainda não se encontra regulada em lei.

2.6.3. PRINCÍPIO DA MORALIDADE - É um conceito abstrato, com certo grau de

indeterminação e vago. Relaciona-se à ideia de lealdade, honestidade, ética e boa-fé
na execução da atividade administrativa.
Muitos definem como sendo a exigência da boa administração por parte do
administrador público.
A moralidade administrativa relaciona-se diretamente com a chamada probidade
administrativa (definida e protegida pela lei 8429/92), desde que presentes a culpa ou
o dolo na violação da probidade, ou seja, sempre que se violar a probidade
administrativa, estar-se-á violando também a moralidade administrativa, pois
estaremos diante de uma conduta de má gestão do administrador público.
Contudo, isto não significa dizer que a violação da moralidade implica na violação da
probidade. A exemplo disso, temos a já denominada conduta de nepotismo, que viola
a moralidade administrativa (honestidade e ética), mas que não importa
necessariamente na má gestão dos recursos financeiros.
2.6.4. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE- Significa que, como o administrador público
presta um serviço em prol da coletividade e visando o interesse social, deve dar
ciência, conhecimento, publicidade dos atos praticados ao titular do direito.
A administração tem a obrigação de levar a conhecimento de todos seus atos,
contratos ou instrumentos jurídicos, para fins de permitir o controle e a fiscalização
dos atos que pratica.
Exemplo: quando as contas de determinada pessoa jurídica de direito público é
publicada, para fins de viabilizar a fiscalização e o questionamento caso surja dúvida
acerca do emprego dos recursos públicos.

Exemplo 2: publicidade de edital de licitação, que permite dar conhecimento a todos

de que a administração tem interesse em contratar, e assim, permite a efetivação do
também princípio da impessoalidade.
Contudo, existem exceções à publicidade dos atos praticados pela administração, as
quais sejam:
- NOS CASOS QUE SE REFEREM À PROTEÇÃO DA INTIMIDADE, VIDA PRIVADA E
IMAGEM - Por disposição expressa do art. 5º, inciso X, que garante a inviolabilidade
da intimidade, vida privada e imagem (direito fundamental).
NOS CASOS EM QUE HAJA RISCO PARA A SEGURANÇA DO ESTADO E DA SOCIEDADE
-Art.5º, inciso XXXIII, quando documentos que normalmente deveriam ser publicados
são mantidos em sigilo para fins de preservar a segurança do estado e da sociedade.
ATOS PROCESSUAIS – Art. 5º, inciso LX, quando atos processuais deverão tramitar
em sigilo para fins de preservar a intimidade, ou quando o interesse social exigir.
Nestes casos, os atos processuais deverão correr em segredo. Exemplo: Processo
administrativo dos conselhos.

2.6.5. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA – Foi introduzido pela EC nº 19/98, e diz respeito à

exigência da prestação de um serviço público eficiente, tanto no que diz respeito à
eficiência dos meios do serviço quanto à eficiência dos resultados do serviço prestado.
Significa dizer que consiste na realização da atividade administrativa com presteza,
perfeição e rendimento, buscando a produtividade, economicidade e redução de
desperdícios, em prol do bem comum.
No que diz respeito especificamente aos servidores públicos, a emenda constitucional
nº 19 veio para modificar a regra insculpida na constituição acerca da aquisição e
perda da estabilidade dos servidores públicos, hoje regrada pelo artigo 41, CF.
Para que o servidor adquira a chamada estabilidade, deve ser nomeado em cargo de
provimento efetivo, que depende da prévia aprovação em concurso público de provas
ou de provas e títulos; três anos de exercício efetivo (NÃO DE ESTÁGIO
PROBATÓRIO), ser aprovado na chamada avaliação de desempenho (clara incidência
do princípio da eficiência).
O servidor que adquire a estabilidade pode perdê-la em virtude de processo
administrativo (desde que garanta a ampla defesa e o contraditório), através de
processo judicial com trânsito em julgado ou através da chamada avaliação periódica
(expressão legal do princípio da eficiência prevista no artigo 41, §1ª, inciso III da
Constituição Federal).
A avaliação periódica é feita conforme cada estatuto de servidor dispõe.
Também é exemplo da expressão do princípio da eficiência a chamada eficiência
exigida quando da prestação dos serviços públicos, tanto com relação ao meio como
são prestados como os resultados obtidos. O serviço tem que atender plenamente as
necessidades para as quais foi criado.
O princípio da eficiência assim como o princípio da moralidade é um tanto quanto
abstrato, não consistindo em um conceito fechado.
RECURSO PARA DECORAR OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONALMENTE EXPRESSOS:
LIMPE!!!
L egalidade
I impessoalidade
M oralidade
P ublicidade
E ficiência

3. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA– ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA EINDIRETA

3.1. FORMAS DE PRESTAÇÃO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA.

A regra geral é que o Estado deveria prestar o serviço ele mesmo, através de seu
núcleo central, também conhecido como administração direta, representada na figura
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal (a chamada prestação
centralizada na figura destes entes).
Com o início do processo de privatização e buscando garantir maior eficiência
(expressão do princípio da eficiência, segundo a EC 19/95) aos serviços, o Estado
passou a descentralizar os serviços públicos, transferindo a execução das atividades
para que outras pessoas fizessem em seu lugar.
De tal informação extrai-se o entendimento que quem poderia executar o serviço de
forma descentralizada seriam as pessoas da administração pública indireta ou os
particulares (estes últimos, quando da concessão, permissão e delegação de serviços
públicos em geral, que será estudado mais adiante).
A forma centralizada ou descentralizada de prestação dos serviços demonstra a
existência de dois fenômenos recorrentes na Administração Pública, que se
denominam respectivamente DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO.
A DESCONCENTRAÇÃO decorre da hierarquia, onde há deslocamento para a execução
de uma determinada atividade dentro da mesma pessoa jurídica.
Exemplo: Governador do Estado determina a execução dos serviços públicos de saúde
ao Secretário de Saúde do Estado.

A DESCENTRALIZAÇÃO decorre do chamado princípio da especialidade, onde se

desloca a execução de uma determinada atividade para uma nova pessoa (física ou
jurídica), para um novo ENTE. Diferentemente do que ocorre com a desconcentração,
não existe hierarquia entre quem transfere a execução do serviço e quem recebe (não
há relação de mando e obediência ou subordinação), o que existe é o direito de
fiscalização e controle.
Exemplo: A união criará mediante lei uma autarquia para a execução de uma atividade
que lhe era inerente. Poderá fiscalizar se a atividade está sendo executada observando
os princípios aplicáveis à administração pública. É o caso do INSS, uma autarquia
federal que recebe as contribuições para a manutenção do Regime Geral da
Previdência Social, sendo responsável pelo pagamento da aposentadoria, pensão por
morte, auxílio-doença, auxílio-acidente, entre outros benefícios previstos em lei. O
INSS trabalha junto com a Dataprev, empresa de tecnologia que faz o processamento
de todos os dados da Previdência. Está vinculado ao Ministério da Previdência Social.
RECURSO PARA DECORAR:
descOncentração: lembrem da vogal da palavra O – criação de um novo Órgão.
descEntralização: lembrem da vogal da palavra E – criação de um novo Ente, nova
pessoa jurídica.

PRESTAÇÃO CENTRALIZADA: É o serviço público prestado pela Administração Pública

Direta. Não há transferência dos serviços, tudo fica concentrado numa única pessoa
jurídica, que se vale dos seus órgãos para executar os serviços.
PRESTAÇÃO DESCENTRALIZADA: Aqui há a transferência do serviço, tanto para
pessoas jurídicas da Administração Pública Indireta como para terceiros.

FORMAS DE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA:

OUTORGA – Quando se transfere a titularidade e a execução do serviço Público. A
corrente majoritária defende que é o que ocorre quando a Administração Pública
Direta transfere para a Administração Pública indireta a execução dos serviços (em
especial para as autarquias e fundações), sendo que a transferência se dará por força
de lei.
DELEGAÇÃO – Transfere-se a execução dos serviços, mas a titularidade ainda
pertence à Administração Direta. Pode ser através de Lei (delegação legal) quando se
transfere para as pessoas jurídicas de direito privado em especial às Sociedades de
Economia Mista, Empresas Públicas e Fundações de Direito Privado; contudo, também
existe a delegação contratual, que ocorre quando é transferida aos particulares a
execução do serviço via contrato que a Administração celebra com particulares
(permissão e concessão de serviço).
Excepcionalmente será delegada ao particular via ato administrativo, como é o caso de
autorização de serviços públicos.

3.2. AGENTES PÚBLICOS: Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, os agentes públicos
são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de
alguma função estatal.
A categoria de agentes subdivide-se em:
Agentes políticos: São as autoridades públicas Supremas do Governo e da
Administração na sua área de atuação. Têm prerrogativas diversas, liberdades
funcionais, como por exemplo, foro privilegiado ou inamovibilidade. Exemplos: Chefes
de Governo, Ministros, Secretários, Senadores, Deputados, Vereadores, Magistrados
em geral, Procuradores e Promotores, Diplomatas e Conselheiros de Contas.
Agentes administrativos: São aqueles que se vinculam ao Estado ou às suas
entidades autárquicas e fundacionais, sujeitos à hierarquia funcional e ao regime
jurídico da entidade estatal a que servem. São servidores públicos com maior ou
menor hierarquia. Ex.: Dirigentes de empresas estatais, servidores públicos
concursados, servidores em cargos de comissão, empregados púbicos, servidores
temporários.
Agentes honoríficos: Cidadãos convocados, nomeados ou designados para exercer
transitoriamente determinado serviço. Exemplo: Jurados, Mesários.
Agentes delegados: São os particulares (pessoa física ou jurídica) que recebem a
incumbência, a responsabilidade da execução de uma obra, de determinada atividade
ou serviço. Exemplo: Concessionários e Permissionários de Serviços Públicos.
Agentes credenciados: São aqueles incumbidos de representar a Administração em
determinado ato, ou praticar certa atividade específica, através de credenciamento
realizado pela administração.

RELAÇÃO ENTRE O ESTADO E OS SEUS AGENTES:

Tem por objetivo estudar a relação que se estabelece entre os estados e os agentes
que agem em seu nome. Para explicar como o Estado manifesta a sua vontade e como
se faz presente na prática de seus atos ou quando instado para tanto, surgem 3
teorias que explicam a relação entre o Estado e os seus agentes, as quais sejam:
. Teoria do Mandato - A relação entre o Estado e o agente se dá através de um
contrato de mandato. Esta teoria não é adotada porque, se o Estado não tem agente
ainda, como vai manifestar sua vontade de assinar contrato com um agente?!!! Seria
impossível o Estado assinar este contrato.
. Teoria da Representação: Através de tutela/curatela que se estabelece a
representação entre Estado e agente, eis que o agente seria um representante do
Estado. Contudo, esta teoria não é adotada, uma vez que o Estado não é incapaz e o
instituto da representação utiliza-se quando se faz necessária a representação de
alguém que não possui CAPACIDADE. Logo, esta teoria não é utilizada.
. Teoria do órgão ou da imputação: a relação entre estado e agente decorre por
força de lei. Logo, há uma mistura entre a vontade do Estado e as atitudes do agente,
sem que para isso haja contrato, mandato, etc, somente determinação legal. É a
teoria adotada.
.
3.3. ÓRGÃO PÚBLICO
São as divisões das entidades estatais ou centros especializados de competência,
como, por exemplo, o Ministério do Trabalho, da Fazenda, etc. Cada um tem
competência para realizar os seus serviços. Exercem esta competência através dos
seus agentes.

* CARACTERÍSTICAS:
- NÃO TEM PERSONALIDADE JURÍDICA: não podem ser sujeito de direitos e
obrigações, sendo que os atos que praticam são atribuídos ou imputados à entidade
estatal a que pertencem.
Exemplo: Criança que se machuca dentro de escola pública estadual. Quem responde
é o Estado e não a escola que é órgão da Secretaria Estadual de Educação, portanto,
sem personalidade jurídica.

- NÃO PODEM CELEBRAR CONTRATO – Porque não tem personalidade jurídica.

Contudo, pode ser gestor. (exceção prevista no artigo 37, §8º da CF/88).

- PODEM TER CNPJ – Segundo a instrução normativa 748 da Receita Federal, para fins
de controle de recursos.

- PODEM IR A JUÍZO – Excepcionalmente, com algumas ressalvas feitas pela

jurisprudência e somente quando busca prerrogativas funcionais, normalmente como
sujeito ativo (lembrem-se, o órgão público NÃO RESPONDE POR SEUS ATOS)

CLASSIFICAÇÃO:
. INDEPENDENTES: São aqueles nos quais não existe hierarquia entre os poderes. São
os derivados da Constituição. Exemplo: Senado, Câmara, Presidência da República,
Assembleia Legislativa.
. AUTÔNOMOS: Tem autonomia mas não independência. Se subordinam aos órgãos
independentes. Ex.: Ministério da Fazenda, Secretarias Municipais, etc. Alguns autores
consideram MP e TC como órgãos autônomos.
. SUPERIORES: Órgãos de direção, mas sem autonomia e muito menos independência,
mesmo que tenham poder de decisão. Ex.: Gabinetes de governo, procuradorias,
coordenadorias.
. SUBALTERNOS: Não tem poder de decisão, apenas tem função de execução. Ex.:
RH, Almoxarifado, Zeladoria, etc.
. SIMPLES: Não tem outros órgãos agregados à sua estrutura. Ex.: gabinete de
assessor.
. COMPOSTO: possui órgãos agregados à sua estrutura para complementar ou
especializar funções. Exemplo: Posto de Saúde, delegacias de ensino dentro das
escolas.
. SINGULARES: De um único titular. Exemplo: Presidência da República, Governador
de Estado, Juízo Monocrático.
. COMPOSTO – Aquele que tem mais de um agente. Conselhos, Tribunais, Casas
Legislativas, etc.

4. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
É aquela criada pelo fenômeno da descentralização, expressão do próprio princípio da
especialidade, composta pelas entidades que tem personalidade jurídica própria,
responsáveis pela execução de atividades administrativas. Subdividem-se em:
Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.
Tais entes tem personalidade jurídica própria (diferente dos órgãos), o que significa
dizer que respondem por seus atos e dos seus agentes. Para tanto, possuem
patrimônio e receita própria, destinados a cumprir suas responsabilidades. Logo,
possuem autonomia técnica, financeira e administrativa.
Ou seja, se um funcionário de alguma autarquia causa lesão ou dano a alguém, a
vítima pode ajuizar ação contra a autarquia, visando à reparação.

CRIAÇÃO: No caso de autarquias, a criação se dará mediante lei ordinária específica,

diferentemente do que ocorre com a fundação, a sociedade de economia mista e a
empresa pública, posto que estas últimas para serem criadas dependerão de lei que
autorize as respectivas instituições, por força do artigo 37, inciso XIX da CF/88.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
(...)
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste
último caso, definir as áreas de sua atuação; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
(...)

Atentem para a redação do artigo que diz que a lei complementar pode DEFINIR as
áreas de atuação destes entes da administração pública indireta, contudo, não pode
criar e nem autorizar a criação, isto se dá mediante LEI ORDINÁRIA ESPECÍFICA.
Para que a pessoa jurídica de direito privado exista não basta que a lei ordinária
autorize a sua criação, para isto, se a pessoa jurídica tiver natureza empresarial, o
registro será na Junta Comercial. Mas se tiver natureza civil, o registro será no
cartório de Pessoas Jurídicas. A partir do registro que a pessoa jurídica irá existir
(regra esta para as fundações públicas de direito privado, empresas públicas e
sociedades de economia mista).

FINALIDADES DA PESSOA JURÍDICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA

As pessoas jurídicas devem atender as finalidades definidas por lei, por força do artigo
37, inciso XIX. Também não podem ter fins lucrativos, muito embora possam obter
lucro. A finalidade sempre será o interesse público.
Contudo, as empresas públicas e as sociedades de economia mista, de acordo com o
disposto no art. 173 da CF/88 podem ter duas finalidades diferentes: a prestação do
serviço público e a exploração da atividade econômica.
No caso das empresas públicas e das sociedades de economia mista, o Estado não
poderá intervir na atividade econômica (em regra), exceto quando for indispensável
ao interesse coletivo ou à segurança nacional. Embora estas pessoas jurídicas não
sejam criadas objetivando o lucro, nada obsta que ele seja obtido, desde que satisfaça
o interesse público, a teor do que dispõe o artigo 173, §1º da CF/88.

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a

exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será
permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional
ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da

sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de
prestação de serviços, dispondo sobre:

HIERARQUIA E SUBORDINAÇÃO
As pessoas jurídicas da administração pública indireta não se subordinam e nem tem
relação de hierarquia com a Administração Pública Indireta, entretanto, existe controle
e fiscalização, como a doutrina denomina, controle finalístico (para que a pessoa
jurídica da Administração Pública Indireta não se desvirtue dos fins para os quais foi
criada), sendo que o controle pode ser exercido pelo Tribunal de Contas (que exerce o
controle pelo poder legislativo).
O Poder judiciário pode fazer o controle do ato praticado pela administração indireta,
contudo, desde que devidamente provocado (o poder judiciário não age de ofício),
através da ação judicial.
Por sua vez, o poder executivo exerce o controle através da Supervisão Ministerial, ou
seja, através do Ministério que foi criado para esta finalidade. Exemplo: Ministério do
Desenvolvimento Social para controlar entidade de assistência social da administração
pública indireta.
Por fim, no que diz respeito ao controle de nomeação de dirigentes, embora não exista
hierarquia entre a Adm. Direta e a Adm. Indireta, o poder executivo poderá nomear os
dirigentes desta última (faculdade esta criticada amplamente pela doutrina).

4.1 ESPÉCIES DE PESSOAS JURÍDICAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

INDIRETA:
4.4.4.1. AUTARQUIA:
É uma entidade (pessoa) jurídica de direito público, que tem personalidade jurídica e
patrimônio próprio. É destinada a execução de atividades destacadas da administração
pública indireta. Exemplo: O serviço de previdência social é exercido pelo INSS. A
autarquia recebe a titularidade e a execução das atividades do Estado.
O regime jurídico é o de direito público. Portanto, em muito se assemelha a fazenda
pública, o que importa dizer:
. Seus atos são atos administrativos;
. Pode celebrar contratos administrativos, com as mesmas prerrogativas da adm.
Pública direta.
. Se sujeita à licitação;
. Se sujeita ao mesmo regime de responsabilidade da administração pública direta, ou
seja, art. 37, §6º CF/88 (com a responsabilidade subsidiária do Estado);
. Se sujeita à prescrição quinquenal da fazenda pública (posição do STF), sendo que
oSTJ entende que a reparação civil contra a fazenda pública é exercida no prazo de 3
anos (artigo 206 do Código Civil);
. Seus bens são considerados bens públicos, eis que é pessoa jurídica de direito
público;
. Submetem-se ao regime de precatório, na forma regulada pelo artigo 100 da CF/88.
. Gozam de privilégios tributários, como a imunidade tributária no tocante à realização
da atividade específica, ou seja, não pagam impostos. Quando não realiza atividade
específica, não tem imunidade (imunidade não absoluta). Artigo 150, inciso VI, alínea
“a” da CF/88. (contudo, pagam taxas e contribuições).
. Possuem o prazo processual especial dado à fazenda pública, ou seja, o dobro pra
recorrer, o quádruplo para contestar (artigo 188 CPC), mas tem prazo SIMPLES para
contrarrazoar.
. Em regra tem direito ao chamado reexame necessário, mas nos casos em que a
causa tiver valor pequeno (até 60 salários mínimos) ou a matéria já ter sido decidida
no pleno do tribunal (art. 475 CPC).
. Sujeitam-se a responsabilidade fiscal e à contabilidade pública.
. As pessoas que trabalham nas autarquias são servidores públicos**

** CUIDADO: Servidores públicos que se submetem ao regime estatutário ou

celetista, depende da lei que criou o cargo. A corrente majoritária da doutrina sustenta
que o regime jurídico único significa um só regime. A matéria ainda é discutida pelo
STF.
Exemplos de Autarquias: Universidades Federais, INSS, INCRA, IBAMA, Agências
Reguladoras, Conselhos de Classe (menos a OAB).

AUTARQUIA PROFISSIONAL
Ou também chamado conselho de classe tem natureza de autarquia. Logo:
. Tem como objetivo exercer a fiscalização das atividades profissionais;
. A anuidade cobrada tem natureza tributária e o seu não pagamento se sujeita
àexecução fiscal;
. Se sujeita à contabilidade pública e aos tribunais de conta;
. Deve realizar concurso público para contratar seus servidores (embora existam
muitas ações discutindo este tema).

**** A OAB É EXCEÇÃO À REGRA!

. Aquele que trabalha na OAB se sujeita à regime celetista;
. Sua execução (pelo não pagamento da anuidade) é comum e não via execução
fiscal;
. Não se sujeita à contabilidade pública e ao tribunal de contas.
. Logo, não é considerada autarquia.

AUTARQUIAS DE REGIME ESPECIAL

Surgiu no âmbito das Universidades Públicas, tendo tratamento diferenciado em
alguns aspectos. Seus dirigentes são escolhidos mediante eleição e não por nomeação
do chefe do executivo.

AGÊNCIAS REGULADORAS
É uma espécie de autarquia em regime especial eis que possui algumas regras
próprias, tais como:
1) Função de regulação: normatiza, controla e fiscaliza (logo, detém autonomia)

2) Nomeação ou investidura especial (feita pelo presidente da república em âmbito

nacional, com prévia aprovação do Senado Federal);
3) Mandato com prazo fixo (que varia conforme cada lei de criação de cada agência)
4) Obrigatoriedade de licitação, embora permitida a adoção do pregão e consulta de
preços (ainda não definida em lei);
5) Seus funcionários são servidores públicos, contudo, os que foram admitidos antes
via contratação temporária permanecem até o fim do contrato, até o preenchimento
das vagas via concurso público.
Exemplos de Agências Reguladoras: ANATEL, ANEEL, ANCINE, ANTT, ANS, ANVISA,
ANAC, ANP.
. Estados e Municípios podem criar suas próprias agências reguladoras.

4.4.2. FUNDAÇÃO:
É a pessoa jurídica composta por um patrimônio juridicamente personalizado,
destacado pelo seu fundador, para uma finalidade específica.
Não tem proprietário, nem titular, nem sócios. Consiste num patrimônio que é
destinado a um fim, dirigido por administradores ou curadores, objetivando cumprir as
premissas de seus estatutos.
Se for instituída por particular será a chamada fundação privada. Se for instituída pelo
poder público, será a chamada fundação pública.
Exemplo de Fundação Privada: Fundação Roberto Marinho.
Exemplo de Fundação Pública: Fundação Nacional do Índio (FUNAI).

Doutrina e Jurisprudência adotam o entendimento de que se admitem os dois regimes

para a fundação pública, que pode ser de regime privado ou público. Ademais,
predomina o entendimento na doutrina, de forma quase unânime, de que as
fundações criadas pelo poder público são espécies de autarquias, as chamadas
autarquias fundacionais.
Nesse sentido é correto afirmar que a lei ordinária autoriza a criação de fundações
públicas de direito privado, enquanto lei ordinária cria as fundações públicas de direito
público (porque são as chamadas autarquias fundacionais).

4.4.3. EMPRESAS PÚBLICAS

A empresa pública tem natureza de pessoa jurídica de direito privado., muito embora
seu capital seja todo público, dedicada à prestação de serviço público ou a explorar
atividade econômica. Pode ser constituída sob qualquer modalidade empresarial: S/A,
Limitada, etc. Vide artigo 173, §3º da CF/88.
A competência para julgar suas ações será da Justiça Federal, se a empresa pública
for federal. Se a empresa for estadual, a competência é da Justiça Estadual.
Exemplos: EPCT, CEF.

4.4.4. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA

É pessoa jurídica de direito privado, que mescla capital público e privado, com direção
estatal. Logo seu regime é híbrido/misto. Contudo, a maioria do capital é concentrada
nas mãos do poder público (maioria de ações votantes do poder público).
Tem como finalidade a prestação de serviço público ou a exploração de atividade
econômica. Só é constituída na modalidade de Sociedade Anônima.
A competência para julgar suas ações será da Justiça Estadual, mas a ação poderá ser
da Justiça Federal se houver interesse da União na causa.
Exemplo: Banco do Brasil, Bancos Estaduais, Petrobrás.

FINALIDADES DAS EMPRESAS PÚBLICAS E DAS SOCIEDADES DE ECONOMA MISTA:

. PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO – seu regime, embora privado, será híbrido,
sendo que o regime é mais público do que privado, o que delimita sua
responsabilidade.
. EXPLORADORAS DE ATIVIDADE ECONÔMICA – Neste caso, o Estado não intervirá na
atividade, salvo nos casos que sejam de interesse coletivo ou afetem a segurança
nacional. Na hipótese de exploração da atividade econômica, o regime é mais próximo
do privado.
. REGIME – é o ligado às pessoas jurídicas de direito privado.
. SUJEIÇÃO À FALÊNCIA – A lei 11.101/05 afirma que as empresas públicas e as
sociedades de economia mista não se sujeitam à falência, independente da finalidade.
Embora a doutrina entenda que a exploradora de atividade econômica se submete à
falência, a lei não faz esta distinção expressamente. Para fins de prova dissertativa é
importante fazer esta distinção, mas as provas objetivas normalmente cobram a
aplicação da transcrição literal da lei.

RESPONSABILIDADE CIVIL DA EP E DA SEM

As pessoas prestadoras de serviço público se submetem a regra da responsabilidade
objetiva insculpida no artigo 37, §6º da CF/88, tendo o Estado a responsabilidade
subsidiária.
Por sua vez, as pessoas que exploram a atividade econômica se submetem à
responsabilidade do direito civil (em regra, subjetiva), afastando-se inclusive a
responsabilidade subsidiária do Estado.

LICITAÇÃO
O dever de licitar depende da finalidade da EP ou da SEM. Quando prestadoras de
serviço público, estão obrigadas a licitar, por expressa previsão do artigo 37, XXI da
CF/88.
Em sendo exploradoras de atividade econômica, poderão ter estatuto próprio,
podendo por meio de lei específica o seu regramento de licitações e contratos. Como
até hoje não existe esta lei específica, as EP e as SEM, se submetem à licitação.

IMPOSTOS:
Quando exploradoras de atividade econômica, não é possível estabelecer privilégios,
por força do regramento do artigo 173, §3º da CF/88.
Por sua vez, na qualidade de prestadoras de serviços públicos, têm o privilégio
tributário de imunidade de impostos, desde que o valor do tributo cobrado não seja
repassado ao usuário. (art. 150, §3º CF/88).

REGIME DE PESSOAL
As pessoas que trabalham na EP e na SEM são chamadas de empregados públicos
(porque ambos entes da administração pública indireta são pessoas jurídicas de direito
privado).
Se os direitos estiverem previstos na CF/88 ou na lei são estatutários. Se for previsto
em CLT, são celetistas, logo, empregados. No entanto, se assemelham com os
servidores público nos aspectos que dizem respeito à:
. Prestar concurso público;
. Sujeitam-se a não acumulação de cargos (em regra);
. Sujeitam-se à improbidade administrativa;
. Sujeitam-se à lei penal como funcionários públicos;
. Em face de seus atos cabem remédios constitucionais;

** MAS CUIDADO, SE SUJEITAM À DESPETIDA IMOTIVADA, POR ATUAL POSIÇÃO DO

TST E DO STF, VIDE SÚMULA 390 DO TST E ARTIGO 41 DA CF/88.

BENS DA EP E DA SEM:
Em regra, os bens são penhoráveis, pois seguem o regime de direito privado. Agora se
os bens estiverem diretamente ligados à prestação do serviço público gozam das
mesmas prerrogativas dos bens públicos (exceção à regra geral).

4.4.5. ENTES DE COOPERAÇÃO:

São aqueles que existem em uma situação peculiar, colaborando com o Estado, mas
que não se enquadram exatamente na administração direta ou indireta. São os
chamados entes paraestatais.
São pessoas jurídicas de direito privado fora da administração, que cooperam das
mais variadas maneiras, tais como fomento, estímulo à pesquisa, etc.
Podem receber dotação orçamentária, recebendo dinheiro público via contrato ou
repasse. Podem ter lucro, mas não objetivarem o lucro.
Sujeitam-se ao controle do tribunal de contas e à obediência do processo licitatório.
Seu pessoal se submete à CLT, embora haja concurso de seleção Não detém
privilégios tributários específicos nem privilégios processuais. A competência para
julgamento de suas ações é da Justiça Estadual (se serviço social autônomo estadual,
e da Justiça Federal se o serviço é federal).
A exemplo, temos os chamados Serviços sociais autônomos.

4.4.6. ENTIDADES DE APOIO:

São pessoas jurídicas de direito privado, que não tem fins lucrativos. Servem para
apoiar e incentivar as atividades em universidades e hospitais públicos.
Geralmente, tem natureza de Fundação privada (constituídas pelos próprios
servidores). Mas, podem ter natureza de Associação ou Cooperativa.
As entidades de apoio surgem para apoiar e investir nessas instituições que são
sucatiadas e não tem estrutura. Ex: oferecem pós-graduação paga, mas em
contrapartida oferecem bolsas de estudo para mestrado/doutorado e/ou incentivam a
pesquisa.
Seu quadro de pessoal é preenchido por funcionários da própria universidade/hospital,
tendo sede no próprio local. Assim, pode receber dotação orçamentária (recursos
públicos) e se utilizar de bens públicos (ex: a mesa é da universidade). Podem utilizar
a estrutura pública. Seus servidores são servidores públicos lotados da própria
universidade ou hospital (são “emprestados”.
Apesar de todos esses privilégios públicos, se utilizam os recursos de forma privada.
Por isso que de acordo com a doutrina deveria ser controlada pelo TC. Deveriam ser
obrigadas a licitar.

4.4.7. ORGANIZAÇÕES SOCIAIS (OS)

São pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, identificadas também pela
sigla OS.
Serve para cooperar com o Estado. Não prestam serviço público, mas sim serviços
secundários a essas atividades.
É administrada por Conselho de Administração composto por administradores e
particulares. Isso permite que o administrador tenha o controle da máquina
administrativa e dos recursos (dinheiro público e liberdade da iniciativa privada).
Tribunal de Contas pode exercer controle. Atualmente se discute a necessidade de tais
entes licitarem.

4.4.8. ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO

(OSCIP)
É uma pessoa jurídica privada já formada, que irá colaborar com o Estado na execução
do projeto, após o término do projeto ela se desvincula do Estado. É regulada pela L.
9.790/99. Ocorre quando a Administração tem estrutura precisando de modernização.
Sua administração é feita por particulares, não incidindo interferência.
Serviu para executar projetos de modernização (planejamento de execução). Para a
doutrina, o termo de parceria teria natureza de contrato administrativo.
A OSCIP recebe dinheiro público como pagamento para execução de um projeto.
Logo, não há participação direta no orçamento. Mas o termo de parceria não transfere
bens ou servidores.
Para a celebração de Termo de Parceria, a OSCIP deve existir no mercado há, pelo
menos, 1 ano, naquele ramo de atividade. A regra geral é que deve licitar.
 5. ATOS ADMINISTRATIVOS
Ato administrativo é aquela manifestação de vontade do Estado (Administração
Pública) ou de seu representante (ex: concessionárias, permissionárias, serviço
notarial etc.) que crie, modifique ou extingue direitos, perseguindo o interesse público,
submetido a regime jurídico público, inferior e complementar a lei, sujeitando-se a
controle pelo poder judiciário (conceito segundo Hely Lopes Meirelles).

5.1. Distinções entre ato e fato administrativo.

Fato é o acontecimento do mundo em que se vive. Se atingir órbita do direito
administrativo, a atividade material no exercício da função administrativa que visa
efeitos práticos na administração; será chamado de fato jurídico administrativo.
Exemplo: o falecimento do servidor público atinge o direito administrativo (vacância
do cargo público).
O fato não tem manifestação de vontade.
O fato não é passível de anulação e revogação.
O fato não goza de presunção, ele apenas nasce ou não.

O ato administrativo por sua vez consiste na manifestação de vontades

daAdministração Pública, que repercutem na esfera do direito administrativo.
Exemplo: Desapropriação.
O ato tem manifestação de vontade.
O ato é passível de anulação e revogação.
O ato goza de presunção de legitimidade e legalidade.

5.2. ATOS DA ADMINISTRAÇÃO.

Sempre que a administração manifesta sua vontade, estará praticando um ato da
administração, sendo que este ato poderá seguir regime público ou privado.
Quando o ato da administração segue regime público, denomina-se ato administrativo.
Alguns doutrinadores nomeiam como ato administrativo típico.
Quando ato da administração segue regime privado, denomina-se de ato
administrativo atípico, pois a administração ao praticar estes atos não envolve os
poderes estatais, ficando no nível das demais pessoas.
Mas, o Ato Administrativo poderá ser praticado por empresa privada, não sendo Ato da
Administração. Será Ato Administrativo fora da administração. São atos de
concessionárias e permissionárias. Ex: ato de corte de energia elétrica por empresa
privada (ex: permissionária e concessionária), por exemplo, é Ato Administrativo
porque segue regime público, embora não seja Ato da Administração.
Ato Administrativo segue regime público dentro ou fora da Administração. Já os Atos
da Administração seguem regime privado ou público.

RESUMINDO:

1. Atos praticados pela administração regidos pelo direito privado são apenas atos da
administração.

2. Atos praticados pela administração e regidos pelo direito público são atos
administrativos + atos da administração.

3. Aqueles regidos pelo direito público, mas que estão fora da administração – não
foram praticados pela administração -, são atos administrativos.

5.3. ELEMENTOS OU REQUISTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Para a doutrina majoritária, são elementos do ato administrativo (L. 4.717 – Ação
Popular): sujeito competente, forma, motivo, objeto, finalidade (visa o interesse
público).

A falta de qualquer desses elementos implica a possibilidade de anulação do ato.

*Sujeito Competente (Sujeito ou Competência): Diz respeito à atribuição legal do

agente ou do órgão para a prática do ato. Para ser sujeito de ato de administrativo,
deve ele exercer função pública, com ou sem remuneração. Agente público é toda
aquela que exerce função pública.

Competência administrativa é poder dever ou mera faculdade do administrador? A

competência administrativa é de exercício obrigatório. É poder dever, não havendo
escapatória. Caso seja de exercício obrigatório, a competência é irrenunciável. Se
quem manda é a lei, não pode ser a competência objeto de mera vontade do
administrador.

Competência administrativa não pode ser transacionada, é imodificável, não

admitetransação, de exercício obrigatório, não admitindo prescrição de competência
administrativa. Não se admite prorrogação. Competência administrativa é
improrrogável.

É possível a delegação de competência administrativa? Em regra, não é possível

delegação e avocação de competência. No entanto, pode haver delegação e avocação,
desde que justificado. Arts. 11 a 15 da lei 9784/99.

Para ser sujeito de ato administrativo exige-se como condição:

A) Agente público: Significa que depende do exercício de função pública. Ex: mesário
de eleição, jurado no júri etc.

B) Agente capaz: Em princípio, exige-se a capacidade do agente para a validade do

ato. Mas, se o ato for vinculado, admite-se a validade do ato ainda que o ato seja
praticado por agente incapaz.

C) Agente não impedido, nem suspeito: Não há legislação especifica quanto a

impedimentos e suspeições. Utiliza-se a regra geral do CPC. Poderá gerar a nulidade
do ato, por vício quanto ao sujeito.
D) Agente competente: Essa competência deve estar prevista em lei. Assim, as
fontes são a lei e a CF/88.

**** ALGUMAS SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS NÃO ADMITEM A DELEGAÇÃO DA

COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA. SÃO ELAS (recurso pra decorar –
DENOREX):

DE – decisão em recurso administrativo;

NO – edição de ato normativo;

REX- casos de competência exclusiva.

Estão elencadas no artigo 13 da Lei 9.784/99.

FORMA DO ATO ADMINISTRATIVO: A forma do ato administrativo deve ser

prevista em lei. Existem desdobramentos desta forma. Assim, exige-se:

A) Exteriorização da vontade - A exteriorização da vontade depende daobservação de

formalidades específicas (determinadas por lei).

B) Formalidades específicas - Em regra, os atos administrativos devem serpraticados

por escrito. Mas, admite-se a prática de atos administrativos por outra forma.

Os atos administrativos devem cumprir formalidades específicas. Na prática de

atoadministrativo, o Administrador deve obedecer ao princípio da solenidade de
formas.

C) Processo administrativo prévio - Exige-se um processo administrativo paraque se

pratique ato administrativo. Assim, o ato administrativo é resultado de umprocesso,
que deve respeitar o contraditório e a ampla defesa. Nesse contexto, oprocedimento
administrativo prévio compõe a forma do ato administrativo. Oprocedimento
administrativo prévio é uma forma de documentar e legitimar a conduta do
Administrador.

MOTIVO: É o fato em virtude do qual agiu a administração.

A motivação é a correlação lógica entre os elementos do ato administrativo e a lei.
Representa as explicações.
A doutrina diverge quanto à obrigatoriedade da motivação. Para a doutrina majoritária
e para o STF a motivação é obrigatória nos atos administrativos. Hely Lopes Meirelles,
por sua vez entende que nem sempre a motivação é obrigatória, mas quando ela
existir, a autoridade que pratica o ato fica sujeita à comprovação da real existência
dos motivos (exemplo: Exoneração ad nutum).

A motivação deve acontecer antes ou durante a prática do ato, não podendo ser
superveniente. Exemplo: a desídia de um servidor é o motivo pelo qual se aplica a
sanção;

OBS: O silêncio do administrador não pode ser considerado nem sim nem não, salvo
se a lei assim definir expressamente. Silêncio administrativo é nada jurídico. Havendo
pedido a administração com o consequente silêncio (inércia ou falta de motivação)
cabe impetração de Mandado de Segurança (para fins de garantir a obtenção da
resposta).

LEGALIDADE DO MOTIVO - Para que o ato seja legal, todos os seus elementos devem
ser legais. Para que o motivo seja legal, exige-se: Materialidade do motivo: significa
que o motivo deve ser verdadeiro.

Compatibilidade do motivo declarado com o motivo legal (previsto na lei).

Ex: a pena de demissão é uma sanção grave, sendo aplicada quando ocorrida infração
grave por servidor. Se o servidor praticar infração leve e for aplicada pena de
demissão, o motivo declarado será incompatível com o legal. Em razão disso, cada ato
administrativo tem a sua aplicação exata (tipicidade). A compatibilidade nada mais é
do que a observância ao princípio da proporcionalidade e da razoabilidade. O motivo
deve ser compatível com o resultado do ato.

Essa compatibilidade é que faz nascer a chamada TEORIA DOS

MOTIVOSDETERMINANTES que significa que uma vez declarado o motivo deve ele
ser cumprido.
Nesse sentido, vincula o administrador aos motivos declarados. Mas, se este motivo
for falso ou ilegal (não for compatível com a lei) ou não for compatível com o
resultado, haverá ilegalidade do motivo, violando-se a Teoria dos Motivos
determinantes. Ex: a exoneração ad nutum (de servidor ocupante de cargo em
comissão) não exige motivação e motivo. Mas, se o administrador motivar a
exoneração na redução de despesas, a contratação de outros servidores para
desempenhar a mesma atividade implica em motivo falso, gerando violação a Teoria
dos Motivos determinantes.

Contudo, existe a possibilidade de o administrador modificar o motivo sem que violea

Teoria dos Motivos Determinantes, que é quando ocorre a desapropriação, desde que
mantida uma razão de interesse público. É a chamada TREDESTINAÇÃO LEGAL,
porque autorizada pelo ordenamento jurídico.

Ex.: Desapropriou propriedade para fins de construir uma escola pública, mas muda
de idéia e resolve construir um hospital. Mudou a finalidade, mas o interesse público
se mantém.

OBJETO DO ATO ADMINISTRATIVO - É o resultado prático do ato administrativo.

Ex: a concessão de licença. É o efeito jurídico imediato do ato. Ex.: A concessão de
aposentadoria. O efeito jurídico é a concessão deste direito de se aposentar. Deve
conter:

* Objeto lícito - Para o direito administrativo, objeto lícito significa aquele previsto
(autorizado) em lei, atendendo assim ao princípio da legalidade.

* Objeto possível - O objeto deve ser faticamente possível. Ex: a promoção de

servidor falecido é impossível, salvo para servidor militar.

* Objeto determinado - O objeto deve ser especificado. Todos os seus aspectos

devem ser definidos. Ex: na nomeação de Alberto para cargo de Delegado, deve-se
caracterizar a pessoa e o cargo.

FINALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO: É o bem jurídico que se buscaproteger, a

razão de interesse público, também chamado de efeito jurídico mediato do ato.O
motivo é o que enseja a prática do ato (é algo passado). O Objeto é o ato em
simesmo (a prática imediata, o presente). A finalidade é o que se busca proteger, o
futuro.

ATO: APOSENTADORIA.

MOTIVO – Implementou os requisitos previstos em lei.

OBJETO – A CONCESSÃO EFETIVA DA APOSENTADORIA. (SE APOSENTAR)

FINALIDADE – Desocupar uma vaga no serviço público em razão de manifestação de

vontade que servidor manifestou em se aposentar, garantir o direito de aposentadoria
previsto em lei para quem implementa as condições, etc.

5.4. DESVIO DE FINALIDADE: É um vício ideológico, subjetivo. É um defeito na

vontade do administrador.

A doutrina tradicional entende que o desvio de finalidade pode gerar vício tanto na
finalidade que se busca como no motivo. Exemplo disso é a remoção de servidor
público, que é fundamentada em necessidade de serviço. O motivo é a necessidade do
serviço e o fim é colocar este servidor em local que a administração julgue ser mais
importante ou necessário. Se a remoção for fundamentada na necessidade do serviço,
contudo, praticada com FALSO MOTIVO (na realidade, foi removido por questões
políticas) há desvio de finalidade do ato praticado.

5.5. MARGEM DE LIBERDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:

VINCULADO – É aquele que não tem liberdade, nem juízo de valor, de conveniência
ou de oportunidade. Presentes todos os requisitos legais o administrador é obrigado a
praticar o ato.

DISCRICIONÁRIO - Por sua vez o ato discricionário tem certo grau de

liberdade,possibilidade de exercício de juízo de valor, de conveniência e de
oportunidade, mas
sempre observando os limites dispostos em lei.

Contudo, como todo o ato persegue o interesse público (independente de sua margem
de liberdade), no quesito finalidade é sempre vinculado.

Importante ressaltar que a análise da conveniência e da oportunidade integram o que

se chama de mérito administrativo, que pode ser identificado quando a administração
tem que decidir ou atuar, valorando internamente as consequências ou vantagens do
ato. Logo, o mérito do ato administrativo é um juízo de conveniência e oportunidade
que o administrador público faz quando tem diante de si o instituto da
discricionariedade.

>>> OBSERVAÇÃO IMPORTANTE: Importante ressaltar as colocações de HelyLopes

Meirelles, no tocante ao que se entende por mérito administrativo, ao afirmar que em
se tratando de ATOS ADMINISTRATIVOS VINCULADOS não há que se falar em mérito
administrativo, visto que a atuação do administrador na prática destes atos deve
atender tão somente às imposições legais.

Por sua vez, em se tratando de ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICIONÁRIOS,

aescolha e valoração dos motivos e objeto e finalidade do ato não cabe ao judiciário
rever os critérios adotados pelo administrador, pois isto é MÉRITO ADMINISTRATIVO
(o administrador faz o ato porque ele que detém o conhecimento acerca do que
aadministração deve perseguir), PORÉM, mesmo nos atos discricionários, havendo
desvio de finalidade ou abuso de poder o judiciário PODE rever este ato por razões de
ILEGALIDADE.

5.6. REVISÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PELO PODER JUDICIÁRIO

Qualquer ato administrativo, independente de ser vinculado ou discricionário pode ser

revisto pelo Poder Judiciário, naquilo que diz respeito à legalidade do ato.

No caso de o motivo alegado para a prática do ato ser falso, ilegal ou incompatível
com o resultado do ato; ou ainda, quando o objeto for ilícito, impossível ou
indeterminado, o judiciário poderá rever o motivo e o objeto do ato, mesmo o
discricionário, pois se estará analisando a legalidade da questão.

No que tange à razoabilidade, proporcionalidade e eficiência do ato, o judiciário realiza

análise de legalidade, embora atinja o mérito do ato administrativo. Embora
aparentemente se questione se isso não é controle de mérito, portanto, exclusivo da
administração; na realidade isto é espécie de controle de legalidade e de princípios
constitucionais, os quais o Poder Judiciário, quando devidamente provocado, poderá
realizar.

5.7. ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

São as características dos atos administrativos. Diferem-se dos atributos do Poder de

Polícia.

RECURSO PARA DECORAR: PAI

P resunção de legitimidade

A uto-executoriedade

I mperatividade

PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE - Significa que o ato administrativo é

presumidamente legítimo, legal e verdadeiro, ou seja, foi feito obedecendo as regras
morais, as determinações previstas em lei e corresponde à verdade. Contudo,
estapresunção é RELATIVA (iuris tantum), pois admite prova em contrário, ou seja,
admite que se questione, por exemplo, que o ato não obedeceu às determinações
previstas em lei.

O ato goza desta presunção porque a pode aplicá-los imediatamente aos

administrados. Também goza desta presunção porque se parte do pressuposto que a
administração pratica seus atos em consonância ao princípio da legalidade, previsto no
art. 37 da CF/88.

AUTO-EXECUTORIEDADE - Significa que a Administração pode praticar o ato

INDEPENDENTE de autorização do poder judiciário, mesmo que este possa exercer o
controle de legalidade sobre os atos já praticados. A auto-executoriedade nada mais é
o que clara expressão do princípio da autotutela.

IMPERATIVIDADE – Também chamada de coercibilidade, diz que os atos

sãoobrigatórios e devem ser observados. (os atos têm o poder de fazer os
administrados
obedecerem às determinações feitas pelo administrador). Contudo, embora a
imperatividade seja a regra geral nem todos os atos são imperativos. A exemplo disso,
temos as certidões, atestados, que são atos meramente enunciativos.

5.8. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:

QUANTO AO QUANTO AO QUANTO AO GRAU QUANTO À

DESTINATÁRIO ALCANCE DE LIBERDADE FORMAÇÃO

ATO GERAL-é ATO INTERNO VINCULADO SIMPLES

aquele aplicado a Produz efeitos Não há liberdade, Aquele que tem
toda uma somente dentro da nem conveniência e uma única
coletividade administração oportunidade manifestação de
vontade.
ATO INDIVIDUAL ATO EXTERNO DISCRICIONÁRIO COMPOSTO
é aquele que tem produz efeitos É aquele que tem Aquele que tem
um ou mais dentro e fora da juízo de valor duas manifestações
destinatários administração dentro dos limites dentro de um
específicos da lei mesmo órgão, uma
principal e uma
secundária.
COMPLEXO
Há duas
manifestações de
vontade, em órgãos
diferentes, mas
com o mesmo
patamar de
igualdade.

5.9. MODALIDADES (OUTRAS CLASSIFICAÇÕES DE ATOS ADMINISTRATIVOS):

ATO NORMATIVO : É aquele que normatiza, regula determinada situação. É o exercício

do poder regulamentar. Pode também ser exercício do Poder de Polícia.

ATO ORDINATÓRIO: Aquele que estrutura, organiza os quadros da administração. É o

exercício do Poder hierárquico.

ATO ENUNCIATIVO : Aquele que certifica, atesta ou emite opinião (parecer) sobre uma
situação existente. Não tem caráter de decisão.

ATO NEGOCIAL : Aquele com coincidência de vontades. Ex.: Licença pra construir,
permissão, concessão.

ATO PUNITIVO: Aquele que institui sanções. Pode ser exercício do Poder disciplinar ou
do Poder de Polícia punitivo.

ATO ALIENATIVO: Transfere bens ou direitos de um titular pro outro.

ATO MODIFICATIVO : Altera situações que já existem, mas sem extinguir direitos ou
obrigações

ATO ABDICATIVO: Aquele em que o titular abre mão de um direito.

ATO VÁLIDO: Aquele que contém todos os elementos necessários para sua eficácia.

ATO PENDENTE : Esta sujeito a condição ou termo para produzir efeitos.

5.10. FORMAÇÃO E EFEITOS DO ATO ADMINISTRATIVO

*Formação e Validade: Para a doutrina majoritária, o ato PERFEITO é aquele que

completou o seu ciclo de formação sem que se analisem os seus requisitos.

Já para considerar um ato VÁLIDO, deve se analisar se ele já percorreu toda a sua
trajetória de ciclo e obedeceu a todos os seus requisitos de formação.
Um ato para ser considerado EFICAZ é quando estiver apto para a produção de
efeitos.

CONSIDERANDO AS COLOCAÇÕES ACIMA, O ATO ADMINISTRATIVO PODE SER:

PERFEITO, VÁLIDO E INEFICAZ – Completou seu ciclo de formação, obedeceu a todos

os seus requisitos de formação, contudo, não produz efeitos. (exemplo: Ato
quedepende de homologação para poder produzir efeitos).

PERFEITO, INVÁLIDO E EFICAZ- Completou seu ciclo de formação, não obedeceu a

todos os seus requisitos de formação, mas ainda assim produz efeitos. Exemplo:
Concurso público invalidado por fraude, mas cujos servidores foram nomeados. O ato
deverá ser invalidado, gerando efeitos retroativos.

PERFEITO, INVÁLIDO E INEFICAZ - Completou seu ciclo de formação, não obedeceu

a todos os seus requisitos de formação, não produz efeitos. Exemplo: Uma licitação
ilegal por fraude que sequer teve contrato publicado. Exemplo: Um contrato
administrativo celebrado em decorrência de uma licitação, mas que ainda não foi
publicado. A ausência de publicação leva à ausência de efeitos, até que seja publicado.

5.11. EFEITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Os atos podem produzir efeitosprincipais e secundários.

O principal é aquele que se espera imediatamente quando se pratica o ato.

O secundário, por sua vez, é aquele que atinge pessoa estranha à relação jurídica
estabelecida quando praticado o ato principal.

Exemplo: A adm. Pública decreta a desapropriação do imóvel de Juvenal. Mas o imóvel

estava locado para Carlos. Carlos sofrerá os efeitos de um ato praticado pela
administração em desfavor de Juvenal. Também se chama de efeito reflexivo
(secundário).

A doutrina também reconhece o chamado efeito prodrômico ou preliminar atípico dos

atos administrativos, que é quando antes do ato concluir seu ciclo de formação, exige
o cumprimento de alguma formalidade ou pendência anterior. Este efeito ocorre nos
atos complexos e compostos. Ocorre por exemplo, quando em um ato composto exige
a manifestação de uma autoridade antes da manifestação da segunda. Quando se
exige a manifestação esta é um efeito atípico, para que, no fim, se obtenha a prática
efetiva do ato administrativo e se garanta a perfeição do ato administrativo.

Exemplo de ato que tem efeito prodrômico: Nomeação de dirigente de Agência

Reguladora.

Nesse caso, o Senado Federal deve indicar o nome do dirigente e o Presidente da

República tem a obrigação de nomear (por força da Lei 9.986/2000 – artigo 5º e
Parágrafo único da Lei).

Se exige a manifestação do Senado para indicar os nomes (efeito preliminar atípico),

dentre os escolhidos pelo presidente da república. Quando o Senado indicar, o
residente deverá nomear o dirigente. Exigiu a manifestação de 2 órgãos para que o
ato enfim se torne perfeito. E a manifestação antecedente à manifestação da
autoridade que tornará o ato perfeito é que se denomina de efeito prodrômico.
5.12. EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO:

É a retirada do ato do ordenamento e do mundo jurídico. Ocorre em virtude de:

*CUMPRIMENTO DOS EFEITOS - Por vencimento do prazo ou conclusão do objeto;

*DESAPARECIMENTO DO SUJEITO OU DO OBJETO – sobre quem ou o quê recai o

ato administrativo

*RENÚNCIA – Quando o titular se desinteressa do ato.

5.13. EXTINÇÃO DOS ATOS POR RETIRADA DO PODER PÚBLICO

ANULAÇÃO: é a retirada dos atos por razões de ilegalidade. Um novo ato deve ser
praticado pela administração para promover a retirada deste ato considerado ilegal, e
a este novo ato que se dá o nome de anulação.

O controle do ato administrativo ilegal pode ser exercido:

. Pela Administração, que deve revisar os seus atos por ilegalidade, como clara
aplicação do princípio da autotutela. Nesse sentido, foram editadas as Súmulas 346 e
473 do STF, que determinam o seguinte, bem como por determinação expressão do
artigo 53 da Lei 9.784/99.

Súmula 346. A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

Súmula 473. A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

L. 9.784/99 - Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados
de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos.

Existe prazo para a administração exercer a chamada autotutela, para fins de anular
os atos ilegais? O mesmo diploma legal acima citado, em seu artigo 54 afirma que o
prazo de revisão de seus próprios atos é de 5 anos, quando atinge o interesse
particular (o chamado prazo quinquenal):

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos

administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em cincoanos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de
decadência contar-se-á da percepção do primeiro
pagamento.
§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer
medida de autoridade administrativa que importe
impugnação à validade do ato.

Existe um prazo fixado em lei em observância ao chamado princípio da segurança

jurídica, para fins de garantir a estabilidade das relações e preservar a segurança do
particular frente aos atos da administração.
. Pelo Poder Judiciário: Este tipo de controle ocorre visando APENAS controlar a
legalidade do ato, mas não analisando o mérito do ato administrativo, muito embora
seja admitido o controle buscando a preservação e aplicação dos princípios
constitucionais, como forma de restringir o mérito administrativo. Analogicamente a
jurisprudência tem utilizado o prazo quinquenal da administração para que o Judiciário
possa exercer o controle de legalidade dos atos, por motivos também de segurança
jurídica. A anulação pelo poder judiciário se dá quando este for PROVOCADO para
tanto, e não de ofício. Deve ser levado a conhecimento do judiciário a existência de
ato ilegal, para que ele proceda com a devida anulação.

A regra geral da anulação diz que a mesma produz efeitos retroativos (ou, ex tunc),
retirando o ato desde a sua origem, desde que foi produzido. Mas parcela da doutrina,
em especial Celso Antônio Bandeira de Mello e em alguns julgados do STF, se da
anulação surtirem efeitos prejudiciais (restrição de direitos, por exemplo), o efeito a
ser dado será o ex nunc (não retroativo), significa dizer que a decisão de anulação
valerá do momento em que foi proferida para frente, não sendo apta a atingir os
efeitos que o ato produziu desde a origem.

A exemplo disso, temos o caso do servidor que pediu uma gratificação e esta foi
concedida porque ele preenchia os requisitos para a concessão. Transcorrido um
tempo, a administração decide rever seu ato e concluí que o servidor na realidade não
tinha direito à percepção da gratificação e o ato, acabou por tornar-se ilegal. O
servidor não precisará devolver os valores, logo, verificam-se efeitos ex tunc
(excepcionalmente) da anulação.

REVOGAÇÃO– É a retirada do ato administrativo do mundo jurídico por razões de

conveniência e oportunidade (ele é considerado inconveniente e inoportuno pelo
administrador). Como é critério discricionário, é mérito administrativo a revogação se
dá apenas pelo administrador e não pelo judiciário. Agora o poder Judiciário PODE
revogar os seus próprios atos, quando exerce os seus atos administrativos internos,
mas não realiza a função de revogação no exercício da função jurisdicional e outros
poderes.

Diferente do que acontece com a anulação, não existe limite temporal para que a
administração exerça a revogação, muito embora, existam limites materiais (sobre o
conteúdo), que delimitam o agir da administração.
É o caso, por exemplo, do ato que já produziu efeitos, do ato que produz direito
adquirido, dos atos enunciativos.
Não podem ser revogados: atos vinculados, atos que exauriram seus efeitos; atos
que geram direitos adquiridos.
"VC PODE DÁ?", deve responder: "Não, pois não pode revogar."
V – Vinculados; C – Consumados; PO - Procedimento administrativo; DE –
Declaratório; DÁ - Direito Administrativo.

CASSAÇÃO - É quando o ato administrativo é retirado do mundo jurídico quando o

beneficiário do ato descumpre as condições que lhe foram impostas para existir.
Exemplo: cassação do alvará de funcionamento por descumprir as condições de
higiene.

CADUCIDADE - Quando o ato administrativo é retirado em razão de superveniência

de uma norma jurídica que impede que o ato continue existindo, o ato se torna
incompatível com norma nova.
Exemplo: quando há retirada de permissão de uso de um bem público, decorrente de
uma nova lei editada que proíbe tal uso privativo por particulares.

A caducidade dos atos administrativos não se confunde ao conceito de caducidade

trabalhado na matéria que trata dos contratos de concessão de serviços públicos, onde
a rescisão do contrato por descumprimento de cláusulas se denomina também de
Caducidade.

CONTRAPOSIÇÃO – Quando dois atos administrativos são praticados, mas um se

contrapõe ao outro, o segundo ato elimina os efeitos do primeiro. Exemplo: O ato de
demissão de servidor consequentemente extingue o ato de nomeação deste mesmo
servidor.

5.14. CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:

O ato jurídico que com efeitos retroativos sana vício de ato antecedente de tal modo
que ele passa a ser considerado como válido desde o seu nascimento. Significa
portanto, o aproveitamento do ato com a correção dos seus efeitos, permitida pela Lei
9,784/99,conforme previsto em seu artigo 55.

Contudo, só o ato administrativo que tem vício sanável (ou seja, ato anulável) é que
pode ser convalidado, pois poderá ser aproveitado. Alguns autores dizem que a
convalidação é discricionária. Geralmente o ato sanável é aquele com vício de forma
ou competência (a não ser que seja de competência exclusiva e a forma seja
taxativamente definida em lei).

A convalidação é diferente da conversão, porque enquanto uma é o aproveitamento do

ato sanando seus defeitos, a outra diz respeito com ao aproveitamento com a
transformação do ato. È o caso, por exemplo, de um ato solene e que não preenchia
todos os seus requisitos. Este ato é transformado em um ato mais simples, para
preencher os requisitos e existir sem defeito algum.

5.15. ESTABILIZAÇÃO DOS EFEITOS

Ocorre quando a retirada de um ato ilegal pode causar mais prejuízos do que a sua
manutenção, portanto, opta-se pela preservação do mesmo, por outras razões tais
como boa fé, segurança jurídica, etc. Difere da convalidação porque nesta, o ato só
permanece depois da correção (e se não for possível corrigi-lo, se procede com a
anulação), enquanto naquela, o ato permanece intacto como foi praticado.

6. SERVIÇOS PÚBLICOS

Segundo Hely Lopes Meirelles “serviço público é todo aquele prestado pela
Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer
necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniência do
Estado”. São exemplos de serviços públicos: o ensino público, o de polícia, o de saúde
pública, o de transporte coletivo, o de telecomunicações, etc.

6.1Classificação:
Os serviços públicos, conforme sua essencialidade, finalidade, ou seus destinatários
podem ser classificados em:
A) públicos;
B) de utilidade pública;
C) próprios do Estado;
 D) impróprios do Estado;
E) administrativos;
F) industriais;
G) gerais;
H) individuais.

6.1.1 Públicos: São os essenciais à sobrevivência da comunidade e do próprio

Estado. São privativos do Poder Público e não podem ser delegados. Para serem
prestados o Estado pode socorrer-se de suas prerrogativas de supremacia e império,
impondo-os obrigatoriamente à comunidade, inclusive com medidas compulsórias.
Exs.: serviço de polícia, de saúde pública, de segurança.

6.1.2 De Utilidade Pública: São os que são convenientes à comunidade, mas não
essenciais, e o Poder Público pode prestá-los diretamente ou por terceiros
(delegados), mediante remuneração. A regulamentação e o controle é do Poder
Público. Os riscos são dos prestadores de serviço. Exs.: fornecimento de gás, de
energia elétrica, telefone, de transporte coletivo, etc. Estes serviços visam a facilitar a
vida do indivíduo na coletividade.

6.1.3.Próprios do Estado: São os que relacionam intimamente com as atribuições

do Poder Público. Exs.: segurança, política, higiene e saúde públicas, etc. Estes
serviços são prestados pelas entidades públicas (União, Estado, Municípios) através de
seus órgãos da Administração direta. Neste caso, diz-se que os serviços são centra-
lizados, porque são prestados pelas próprias repartições públicas da Administração
direta. Aqui, o Estado é o titular e o prestador do serviço, que é gratuito ou com baixa
remuneração. Exs.: serviço de polícia, de saúde pública. Estes serviços não são
delegados.

6.1.4. Impróprios do Estado: São os de utilidade pública, que não afetam

substancialmente as necessidades da comunidade, isto é, não são essenciais. A
Administração presta-os diretamente ou por entidades descentralizadas (Autarquias,
Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista, Fundações Governamentais), ou os
delega a terceiros por concessão, permissão ou autorização. Normalmente são
rentáveis e são prestados sem privilégios, mas sempre sob a regulamentação e
controle do Poder Público. Exs.: serviço de transporte coletivo, conservação de
estradas, de fornecimento de gás, etc.

6.1.5 Administrativos: São os executados pela Administração para atender às suas

necessidades internas. Ex.: datilografia, etc.

6.1.6 Industriais: São os que produzem renda, uma vez que são prestados mediante
remuneração (tarifa). Pode ser prestado diretamente pelo Poder Público ou por suas
entidades da Administração indireta ou transferidos a terceiros, mediante concessão
ou permissão. Exs.: transporte, telefonia, correios e telégrafos.

6.1.7 Gerais: São os prestados à coletividade em geral, sem ter um usuário

determinado. Exs.: polícia, iluminação pública, conservação de vias públicas, etc. São
geralmente mantidos por impostos.

6.1.8 Individuais: São os que têm usuário determinado. Sua utilização é

mensurável. São remunerados por tarifa. Exs.: telefone, água e esgotos, etc.

6.2 Regulamentação e Controle

A regulamentação e o controle do serviço público cabem sempre ao Poder Público, o
qual tem a possibilidade de modificação unilateral das cláusulas da concessão,
permissão ou autorização. Há um poder discricionário de revogar a delegação,
respondendo, conforme o caso, por indenização.

Princípios do Serviço Público (Requisitos e Direitos do Usuário)

Os requisitos do serviço público são sintetizados em cinco princípios:

1º) permanência (continuidade do serviço);
2º) generalidade (serviço igual para todos);
3º) eficiência (serviços atualizados);
4º) modicidade (tarifas módicas);
5º) cortesia (bom tratamento para o público).

Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado

ao pleno atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta lei, nas normas
pertinentes e no respectivo contrato.
§ 1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade,
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua
prestação e modicidade das tarifas.
§ 2º A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e
das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do
serviço.
§ 3º Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em
situação de emergência ou após prévio aviso, quando:
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e,
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. (Lei
nº 8.987/95)

Competência da União, Estados e Municípios

A Constituição Federal faz a partição das competências dos serviços públicos.

A matéria está prevista nos arts. 21, 25, §§ 1º e 2º, e 30 da Constituição Federal.

Competência da União (CF, art. 21 e incisos)

Os serviços que competem à União estão discriminados na Constituição Federal.

São eles:
I - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;
II - explorar diretamente ou mediante concessão as empresas sob o controle
acionário estatal, os serviços telefônicos, telegráficos, ou transmissão de dados e
demais serviços públicos de telecomunicações, assegurada a prestação de
serviços de informações por entidade de direito privado através da rede pública
de telecomunicações explorada pela União;
III - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora, de sons e imagens e demais serviços de
telecomunicações;
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético
dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais
hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e infra-estrutura aeroportuárias;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e
fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
 e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de
passageiros;
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;
IV - organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e
cartografia de âmbito nacional;
V - executar os serviços de polícia marítima, aérea e de fronteira;
VI - organizar e manter a polícia federal, a polícia rodoviária e ferroviária federal,
a polícia civil, militar e do corpo de bombeiros do Distrito Federal;
VII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer
monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reproces-
samento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados,
atendidos os seguintes princípios e condições:
a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins
pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;
b) sob regime de concessão ou permissão, é autorizada a utilização de
radioisótopos para a pesquisa e usos medicinais, agrícolas, industriais e
atividades análogas;
VIII - organizar, manter e executar a inspeção do trabalho.

Competência dos Estados (CF, art. 25, §§ 1º e 2º)

“São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta
Constituição”. Portanto, são da competência dos Estados a prestação dos serviços que
não sejam da União e do Município. Os Estados têm competência residual.

Competência dos Municípios (CF, art. 30)

Aos Municípios compete a prestação dos serviços públicos de interesse local, incluindo
o de transporte coletivo.
Competem-lhe também os serviços de educação pré-escolar e de ensino fundamental
(com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado). Competem-lhe ainda os
serviços de atendimento à saúde da população (com a cooperação técnica e financeira
da União e do Estado).
Diz a Constituição Federal:

Art. 30. Compete aos Municípios:

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão,

os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem
caráter essencial.
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
serviços de atendimento à saúde da população;

6.3. Formas de Prestação

A prestação do serviço pode ser centralizada ou descentralizada. Será
centralizada quando o Estado, através de um de seus órgãos, prestar diretamente o
serviço. Será descentralizada quando o Estado transferir a titularidade ou a prestação
do serviço a outras pessoas.
O serviço centralizado é o que permanece integrado na Administração Direta (art. 4º
do Decreto-Lei nº 200/67). A competência para a prestação destes serviços é da União
e/ou dos Estados e/ou dos Municípios. São da competência da União apenas os
serviços previstos na Constituição Federal. Ao Município pertencem os serviços que se
referem ao seu interesse local. Ao Estado pertencem todos os outros serviços. Neste
caso, o Estado tem competência residual, isto é, todos os serviços que não forem da
competência da União e dos Municípios serão da obrigação do Estado.
Os serviços descentralizados referem-se ao que o Poder Público transfere a
titularidade ou a simples execução, por outorga ou por delegação, às autarquias,
entidades paraestatais ou empresas privadas. Há outorga quando transfere a
titularidade do serviço. Há delegação quando se transfere apenas a execução dos
serviços, o que ocorre na concessão, permissão e autorização.
A descentralização pode ser territorial (União, Estados, Municípios) ou institucional
(quando se transferem os serviços para as autarquias, entes paraestatais e entes
delegados).
Não se deve confundir descentralização com desconcentração, que é a prestação dos
serviços da Administração direta pelos seus vários órgãos.
A prestação de serviços assim se resume:

É possível descentralizar o serviço por dois diferentes modos:

6.3.1 Outorga: Transferindo o serviço à titularidade de uma pessoa jurídica de direito
público criada para este fim, que passará a desempenhá-lo em nome próprio, como
responsável e senhor dele, embora sob controle do Estado. Neste caso, o serviço é
transferido para uma Autarquia, Empresa Pública ou Sociedade de Economia Mista. É a
outorgada. Os serviços são outorgados. Exs.: Telebrás, Eletrobrás.

6.3.2: Delegação: Transferindo o exercício, o mero desempenho do serviço (e não a

titularidade do serviço em si) a uma pessoa jurídica de direito privado que o exercerá
em nome do Estado (não em nome próprio), mas por sua conta e risco. Esta técnica
de prestação descentralizada de serviço público se faz através da concessão de serviço
público e da permissão de serviço público. É a delegação. Os serviços são delegados,
sem transferir a titularidade.
A concessão e a permissão podem ser feitas a um particular ou a empresa de cujo
capital participe o Estado, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista.
Diz-se por outro lado que a prestação de serviço público é prestado de modo:
• concentrado – quando apenas órgãos centrais detêm o poder de decisão e
prestação dos serviços. Ocorre em Estados unitários. Não ocorre no Brasil.
• desconcentrado – quando o poder de decisão e os serviços são distribuídos por
vários órgãos distribuídos por todo o território da Administração centralizada. É o que
ocorre no Brasil que é uma República Federativa.
A concentração ou desconcentração são modos de prestação de serviços pela
Administração centralizada, União, Estados e Municípios.

Analisemos agora a distinção entre outorga e delegação.

Outorga
o Estado cria a entidade
o serviço é transferido por lei
Delegação
o particular cria a entidade
o serviço é transferido por lei,contrato
(concessão), ato unilateral (permissão,
autorização)

transfere-se a titularidade transfere-se a execução

caráter definitivo caráter transitório

Tecemos, agora, algumas considerações sobre os serviços sociais autônomos, ou

Entes de Cooperação.
São pessoas jurídicas de direito privado, criados ou autorizados por lei, para prestar
serviços de interesse social ou de utilidade pública, geridos conforme seus estatutos,
aprovados por Decretos, e podendo arrecadar contribuições parafiscais. São pessoas
jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos. Podem receber dotações
orçamentárias.
Geralmente se destinam à realização de atividades técnicas, científicas educacionais
ou assistencial, como o Sesi, Sesc, Senai, Senac. Revestem a forma de sociedades
civis, fundações ou associações.
Estes entes estão sujeitos à supervisão ministerial, nos termos do Decreto-Lei nº
200/67, e se sujeitam a uma vinculação ao ministério em cuja área de competência se
enquadrar sua principal atividade. Utilizam-se de dinheiros públicos, como são as
contribuições parafiscais, e devem prestar contas do regular emprego deste dinheiro,
na conformidade da lei competente. Seus funcionários são celetistas e são
equiparados a funcionários públicos para fins penais. Sujeitam-se a exigência de
licitação.

6.3.3. Delegação: É o ato pelo qual o Poder Público transfere a particulares a

execução de serviços públicos, mediante regulamentação e controle pelo Poder Público
delegante.
A delegação pode ser feita por:
• concessão;
• permissão;
• autorização.

6.3.3.1 Concessão de Serviço Público: Concessão de serviço público é o contrato

através do qual o Estado delega a alguém o exercício de um serviço público e este
aceita prestá-lo em nome do Poder Público sob condições fixadas e alteráveis
unilateralmente pelo Estado, mas por sua conta, risco, remunerando-se pela cobrança
de tarifas diretamente dos usuários do serviço e tendo a garantia de um equilíbrio
econômico-financeiro.
A concessão pode ser contratual ou legal. É contratual quando se concede a prestação
de serviços públicos aos particulares. É legal quando a concessão é feita a entidades
autárquicas e empresas estatais.
A concessão é intuitu personae, isto é, não pode o concessionário transferir o contrato
para terceiros.
A concessão exige:
• autorização legislativa;
• regulamentação por decreto;
• concorrência pública.
O contrato de concessão tem que obedecer à lei, ao regulamento e ao edital. Por este
contrato não se transfere a prerrogativa pública (titularidade), mas apenas a execução
dos serviços. As condições do contrato podem ser alteradas unilateralmente pelo
Poder concedente, que também pode retomar o serviço, mediante indenização (lucros
cessantes). Nas relações com o público, o concessionário fica sujeito ao regulamento e
ao contrato. Findo o contrato, os direitos e bens vinculados ao serviço retornam ao
poder concedente. O Poder Público regulamenta e controla o concessionário. Toda
concessão fica submetida a normas de ordem regulamentar, que são a lei do serviço.
Estas normas regram sua prestação e podem ser alteradas unilateralmente pelo Poder
Público. Fica também submetida a normas de ordem contratual, que fixam as
cláusulas econômicas da concessão e só podem ser alteradas pelo acordo das partes.
A alteração das tarifas que remuneram os serviços concedidos se faz por decreto.

Garantia do concessionário
O concessionário tem a seguinte garantia: o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato (rentabilidade assegurada).

Poderes do concedente

A Administração Pública tem sobre o concessionário os seguintes poderes:

• poder de inspeção e fiscalização sobre as atividades do concessionário, para
verificar se este cumpre regularmente as obrigações que assumiu;
• poder de alteração unilateral das cláusulas regulamentares, isto é, poder de
impor modificações relativas à organização do serviço, seu funcionamento, e às tarifas
e taxas cobradas do usuário;
• poder de extinguir a concessão antes de findo o prazo inicialmente previsto.
A concessão é uma técnica através da qual o Poder Público procura obter o melhor
serviço possível; por isto, cabe-lhe retomar o serviço sempre que o interesse público o
aconselhar.

Remuneração

É feita através de tarifas e não por taxas. Esta tarifa deve permitir uma justa
remuneração do capital. A revisão das tarifas é ato exclusivo do poder concedente e se
faz por decreto.

Direito do concessionário

O concessionário tem, basicamente, dois direitos:

• o de que não lhe seja exigido o desempenho de atividade diversa daquela que
motivou a concessão;
• o da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro.
Para que o equilíbrio econômico-financeiro se mantenha, o Estado, cada vez que
impuser alterações nas obrigações do concessionário, deverá alterar a sua
remuneração, para que não tenha prejuízos.

Direito do usuário (ver art. 7º da Lei nº 8.987/95)

Os usuários, atendidas as condições relativas à prestação do serviço e dentro das

possibilidades normais dele, têm direito ao serviço. O concessionário não lhe poderá
negar ou interromper a prestação. Cumpridas pelo usuário as exigências estatuídas, o
concessionário está obrigado a oferecer, de modo contínuo e regular, o serviço cuja
prestação lhe incumba.

Extinção da concessão (Ver art. 35 da Lei nº 8.987/95)

A extinção da concessão pode se dar por:

• advento do termo contratual – é o retorno do serviço ao poder concedente, pelo
término do prazo contratual. Abrange os bens vinculados ao serviço.
• encampação – é o retorno do serviço ao poder concedente pela retomada
coativa do serviço, antes do término do contrato mediante lei autorizadora. Neste
caso, há indenização. A encampação pode ocorrer pela desapropriação dos bens vin-
culados ao serviço ou pela expropriação das ações.
• caducidade – é o desfazimento do contrato por ato unilateral da Administração
ou por decisão judicial. Há indenização. Ocorre rescisão por ato unilateral quando há
inadimplência.
• anulação – é a invalidação do contrato por ilegalidade. Não há indenização. Os
efeitos são a partir do início do contrato.
6.3.3.2:Permissão: Permissão de serviço público é o ato unilateral, precário e discri-
cionário, através do qual o Poder Público transfere a alguém o desempenho de um
serviço público, proporcionando ao permissionário a possibilidade de cobrança de
tarifa aos usuários.
A permissão pode ser unilateralmente revogada, a qualquer tempo, pela
Administração, sem que deva pagar ao permissionário qualquer indenização, exceto se
se tratar de permissão condicionada que é aquela em que o Poder Público se
autolimita na faculdade discricionária de revogá-la a qualquer tempo, fixando em lei o
prazo de sua vigência.
A permissão condicionada é usada geralmente para transportes coletivos. Neste caso,
se revogada ou alterada, dá causas a indenização.
São características da permissão:
• unilateralidade (é ato administrativo e não contrato);
• discricionariedade;
• precariedade;
• intuitu personae.
A revogação da permissão pela Administração pode ser a qualquer momento, sem que
o particular se oponha, exceto se for permissão condicionada.
Os riscos do serviço são por conta do permissionário. O controle do serviço é por conta
da Administração, que pode intervir no serviço.
A permissão não assegura exclusividade ao permissionário, exceto se constar de
cláusula expressa.
Assim como a concessão, a permissão deve ser precedida de licitação para escolha do
permissionário.
Os atos praticados pelos permissionários revestem-se de certa autoridade em virtude
da delegação recebida e são passíveis de mandado de segurança.
A responsabilidade por danos causados a terceiros é do permissionário. Apenas
subsidiariamente a Administração pode ser responsabilizada pela culpa na escolha ou
na fiscalização do executor dos serviços.

6.3.3.3 Autorização: É o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o

Poder Público torna possível ao particular a realização de certa atividade, serviço ou
utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou
predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração.
Exs.: serviço de táxi, serviço de despachante, serviço de segurança particular.

Características
É ato unilateral da Administração:
• precário;
• discricionário;
• no interesse do particular;
• intuitu personae.

Cessação: Pode dar-se a qualquer momento, sem que a Administração tenha que
indenizar.

Remuneração: Dá-se por tarifas.

Licitação
Exige-se se for para permissão de serviços públicos (CF, art. 175). Para a realização
de atividade pelo particular ou para a utilização de certos bens, como regra não se
exige a licitação, mas pode-se coletar seleção por outro sistema.
Há que se observar que os serviços autorizados não se beneficiam da prerrogativa de
serviço público.
Os executores dos serviços autorizados não são agentes públicos, não praticam atos
administrativos e, portanto, não há responsabilidade da Administração pelos danos
causados a terceiros.

Tarifas
É o preço correspondente à remuneração dos serviços delegados (concessão,
permissão e autorização). Seu preço é pago pelo usuário do serviço ao concessionário,
permissionário ou autoritário, e é proporcional aos serviços prestados. Não é tributo. A
tarifa deve permitir a justa remuneração do capital pelo que deve incluir em seu
cálculo os custos do serviço prestado mais a remuneração do capital empregado, que
vai-se deteriorando e desvalorizando com o decurso do tempo. As revisões das tarifas
são de exclusiva competência do Poder Público.

6.3.4 Convênios e consórcios

6.3.4.1 Convênios: Convênios administrativos são acordos firmados por entidades

públicas entre si ou com organizações particulares, para a realização de objetivos de
interesses recíprocos.
São utilizados para a realização de grandes obras ou serviços.

Particularidades
a) Não é contrato. Não há partes. Há partícipes.
b) Os interesses são coincidentes e não opostos como no contrato.
c) Cada um colabora conforme suas possibilidades.
d) Não existe vínculo contratual.
e) Cada um pode denunciá-lo quando quiser.
f) É uma cooperação associativa.
g) Não adquire personalidade jurídica.
h) Não tem representante legal.
i) É instrumento de descentralização (art. 10, § 1º, b, do Decreto-Lei nº 200/67).
j) Não tem forma própria.
l) Exige autorização legislativa e recursos financeiros reservados.
m) Não tem órgão diretivo.

6.3.4.2 Consórcios: Consórcios administrativos são acordos firmados entre entidades

estatais, autarquias ou paraestatais, sempre da mesma espécie, para a realização de
objetivos de interesse comum dos partícipes.

Diferença com o Convênio

Convênio – é realizado entre partícipes de espécies diferentes.

Consórcios – é realizado entre partícipes da mesma espécie.

Término dos Convênios: Qualquer partícipe pode denunciá-lo e retirar sua cooperação
quando quiser, ficando responsável pelas obrigações e auferindo as vantagens do
tempo em que participou do Convênio.

7. DIREITOS, DEVERES E RESPONSABILIDADES DOS

SERVIDORES PÚBLICOS

7.1 Direitos dos servidores públicos

Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto (1999), são dois os direitos dos servidores
públicos:
a) O direito à função pública, que surge com a estabilidade ou com a vitaliciedade
(esta em grau mais elevado, como direito ao cargo público), consiste em não poder
ser discricionariamente, senão por ato material e formalmente vinculado, dela
desprovido;
b) O direito ao exercício é espécie do gênero direito ao trabalho; seria incompatível
com a dignidade do homem e com o interesse público que a Administração resolvesse
manter, por considerações inconfessáveis, o servidor em indefinido afastamento. O
afastamento tem seus pressupostos fixados em lei. Além do mais, é do exercício que
derivarão os demais direitos funcionais, entre os quais a percepção ordinária dos
vencimentos.
Os direitos que se fundam no exercício são de várias espécies: a contagem do tempo
de serviço, para vários efeitos, a estabilidade, as férias, as licenças e a percepção da
remuneração.
O direito ao amparo social e á dignidade do status integram o elenco, consagrando-se,
no que respeita à função pública , certos princípios gerais do trabalho (art. 39, § 2º,
CF). Entre outros, podemos citar o direito à assistência, à previdência, à associação, à
petição, direito à defesa e direito de representação.
A Constituição da República, ao cuidar do servidor público (arts. 37 a 41), detalhou
seus direitos, indicando especificadamente os que lhe são extensivos dentre os
reconhecidos aos trabalhadores urbanos e rurais (art. 7º, CF).
Pode-se dizer que os servidores públicos têm os mesmos direitos reconhecidos aos
cidadãos, por que cidadãos também o são, apenas com certas restrições exigidas para
o desempenho da função pública. Gozam das seguintes garantias asseguradas aos
trabalhadores do setor privado: salário mínimo, décimo terceiro salário, salário família,
repouso semanal remunerado, licença à gestante, sem prejuízo do emprego e salário,
proteção do mercado de trabalho da mulher, redução dos riscos inerentes ao trabalho,
entre outros. A Constituição também admite o direito de greve ao servidor público,
que será exercido nos termos e limites definidos em lei agora específica e não mais
em lei complementar (art. 37, VII, com redação da EC 19), e garantiu seu direito à
sindicalização (art. 37, VI).
A remuneração é o direito mais importante do servidor, com caráter alimentar e
cercado de várias garantias constitucionais (arts. 37, X, XII, XV, e 100, caput).
O exame da Constituição Federal, com as alterações da EC 19, em especial do art. 37
e seus incisos X, XI, XII, XIII e XV e do art. 39, §1º, demonstra que há um sistema
remuneratório para os ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da
Administração direta, autárquica e fundacional, para os membros de qualquer do
Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para os detentores de
mandatos eletivos e para os demais agentes políticos, bem como, para os empregados
públicos das chamadas pessoas governamentais, com personalidade de direito
privado.
Assim, o sistema remuneratório ou a remuneração em sentido amplo da Administração
direta e indireta para os servidores da ativa compreende as seguintes modalidades:
a)subsídio, b) remuneração, dividida em:
b1) vencimentos, que corresponde ao vencimento (no singular, como está claro no
art. 39, § 1º, da CF, quando fala em “fixação dos padrões de vencimento”) e às
vantagens pessoais (que, como diz o mesmo art. 39, § 1º, são os demais
componentes do sistema remuneratório do servidor público titular de cargo público na
Administração direta, autárquica e fundacional, e, em
b2) salário, pago aos empregados públicos da Administração direta e indireta regidos
pela CLT, titulares de empregos públicos, e não de cargos públicos.
É assegurada revisão geral anual dos subsídios e vencimentos, sempre na mesma data
e sem distinção de índices (CF, art. 37, X). Aqui, parece-nos que a EC 19 culminou por
assegurar a irredutibilidade real e não apenas nominal do subsídio e dos vencimentos.
A reforma administrativa criou um teto geral e obrigatório no âmbito da Administração
direta, autárquica e fundacional da União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
estipulando que os subsídios, os vencimentos, salários e os proventos, pensões ou
outra espécie remuneratória, percebidos, cumulativamente ou não, incluídas as
vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio
mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 37, XI).
Relevante registrar que os salários dos empregados públicos das empresas públicas e
das sociedades de economia mista e suas subsidiárias só estarão submetidos ao teto
geral se essas pessoas jurídicas receberem recursos da União, Estados, DF ou dos
Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral (art. 37, §
9º, CF). Assim, se tiverem vida financeira própria no que diz respeito às despesas de
custeio em geral e de pessoal, excluídos, pois, os investimentos, não estarão
submetidas ao comando do art. 37, XI.
Examinaremos, agora, as modalidades ou formas de remuneração, como
contraprestação devida pelo exercício de função pública.
Subsídio: É uma modalidade de remuneração, fixada em parcela única, paga
obrigatoriamente aos detentores de mandato eletivo (Senadores, Deputados Federais
e Estaduais, Vereadores, Presidente e Vice-Presidente, Governador e Vice e Prefeito e
Vice) e aos demais agentes políticos, assim compreendidos os Ministros do Estado,
Secretários Estaduais e Municipais, os membros da Magistratura e do Ministério
Público e os Ministros e conselheiros dos Tribunais de contas (CF, arts. 39, § 4º, 49,
VII e VIII e 73, § 3º, c/c os arts. 75, 95, III e 128, §5º, I, “c”).
O art. 39, §4º, veda expressamente que tal parcela seja acrescida de qualquer
gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie
remuneratória. Obviamente, como a carta política deve ser interpretada de forma
sistematizada, deve-se concluir que os valores correspondentes aos direitos por ela
assegurados no §3º do art. 39 – como para ilustrar, do décimo terceiro salário e do
terço de férias – não são atingidos pela proibição de qualquer acréscimo. Aliás, o
mesmo ocorre com relação ao teto geral.
Necessário, porém, considerar que o pagamento de indenização não se inclui nessa
vedação, como se depreende do disposto no art. 57, § 7º, com redação dada pela EC
19.
Vencimentos: Vencimentos (no plural) é espécie de remuneração e corresponde à
soma do vencimento e das vantagens pecuniárias, constituindo a retribuição
pecuniária devida ao servidor pelo exercício de cargo público. O vencimento (no
singular) corresponde ao padrão do cargo público fixado em lei, e os vencimentos são
representados pelo padrão do cargo (vencimento) acrescido dos demais componentes
do sistema remuneratório do servidor público da Administração direta, autárquica e
fundacional. Esses conceitos resultam hoje, da CF, como se depreende do art. 39, §1º,
I, c/c o art. 37, X, XI, XII e XV.
O aumento de subsídio e vencimentos – padrão e vantagens – dos servidores públicos
depende de lei específica, observada a competência constitucional para a iniciativa
privada em cada caso (CF, art. 37, X).
Há duas espécies de aumento de vencimentos: uma genérica, provocada pela
alteração do poder aquisitivo da moeda, à qual poderíamos denominar de aumento
impróprio, por se tratar, na verdade, de um reajustamento destinado a manter o
equilíbrio da situação financeira dos servidores públicos; e outra específica,
geralmente feita à margem da lei que concede o aumento geral, abrangendo
determinados cargos ou classes funcionais e representando realmente uma elevação
de vencimentos, por se fazer em índices não proporcionais ao do decréscimo do poder
aquisitivo.
A segunda espécie ocorre através das chamadas reestruturações, pelas quais se
corrigem as distorções existentes no serviço público, tendo em vista a valorização
profissional observada no setor empresarial, para que a Administração não fique
impossibilitada de satisfazer suas necessidades de pessoal.
A natureza alimentar dos vencimentos não permite sejam eles retidos pela
Administração, nem admite arresto, sequestro ou penhora, consoante dispões o art.
649, IV, do CPC, a que fazem remissão os arts. 821 e 833, do mesmo diploma legal.
Todavia, as prestações alimentícias devidas pelo servidor público são descontáveis em
folha, art. 734, CPC.
Vantagens pecuniárias: São acréscimos ao vencimento do servidor, concedidas a
título definitivo ou transitório, pela decorrência do tempo de serviço (ex facto
temporis), ou pelo desempenho de funções especiais (ex facto officci), ou em razão
das condições anormais em que se realiza o serviço (propter laborem), ou finalmente,
em razões de condições especiais do servidor (propter personam). As duas primeiras
espécies constituem os adicionais (adicionais de vencimento e adicionais de função),
as duas últimas formam a categoria das gratificações (gratificações de serviço e
gratificações pessoais). Todas elas são espécies do gênero retribuição pecuniária, mas
se apresentam com características próprias e efeitos peculiares em relação ao
beneficiário e à Administração, constituindo os “demais componentes do sistema
remuneratório” referidos pelo art. 39, §1º, da CF. Somadas ao vencimento (padrão de
cargo), resultam nos vencimentos, modalidade de remuneração. A concessão de
vantagens pecuniárias só por lei pode ser feita, e por lei cuja iniciativa deve
observar os preceitos constitucionais dos arts. 61, § 1º, II, “a”, e 63, I.
Adicionais: São vantagens pecuniárias que a Administração concede aos servidores
em razão do tempo de excercício (adicional de tempo de serviço) ou em face da
natureza peculiar da função, que exige conhecimentos especializados ou um regime
próprio de trabalho (adicionais de função). Os adicionais destinam-se a melhor
retribuir os exercentes de funções técnicas, científicas e didáticas, ou a recompensar
os que se mantiveram por longo tempo no exercício do cargo. O adicional relaciona-se
com o tempo ou com a função; a gratificação relaciona-se com o serviço ou com o
servidor. O adicional, em princípio, adere ao vencimento, e por isso tem caráter
permanente.
Gratificações: São vantagens pecuniárias atribuídas precariamente aos servidores
que estão prestando serviços comuns da função em condições anormais de segurança,
salubridade ou onerosidade, ou concedidas como ajuda aos servidores que reúnam as
condições pessoais que a lei especifica. São transitórias e não se incorporam
automaticamente ao vencimento, nem geram direito subjetivo à continuidade de sua
percepção.
Indenizações: São previstas em lei e destinam-se a indenizar o servidor por gastos
em razão da função. Seus valores podem ser fixados em lei ou decreto. Não se
incorporam à remuneração, não repercutem nos cálculos previdenciários e não estão
sujeitas ao imposto de renda. São as ajudas de custo, diárias, auxílio-transporte.
Outras podem ser prevista em lei, desde que tenham natureza indenizatória e seus
valores não podem ultrapassar os limites ditados por essa finalidade, devendo imperar
a razoabilidade.

7.2 Deveres dos servidores públicos

Os regimes jurídicos modernos impõe uma série de deveres aos servidores públicos
como requisitos para o bom desempenho de seus encargos e regular funcionamento
dos serviços públicos. Há duas espécies de deveres funcionais: os gerais, que se
aplicam a todos os servidores, e os especiais, que obrigam a determinadas classes ou
em razão de determinadas funções. Quanto aos deveres gerais, classifica ainda,
Moreira Neto em internos e externos, conforme se dirijam à conduta do servidor no
desempenho de suas atribuições ou ao seu procedimento na vida privada.
Dever de lealdade: Também denominado dever de fidelidade, exige de todo servidor
a maior dedicação ao serviço e o integral respeito às leis e às instituições
constitucionais, identificando-o com os superiores interesses do Estado. Se o servidor
agir contra os fins e objetivos legítimos da Administração, incorre em infidelidade
funcional, ensejadora da mais grave penalidade, que é a demissão.
Dever de obediência: Impõe ao servidor o acatamento às ordens legais de seus
superiores e sua fiel execução. Está assentado no princípio disciplinar que informa
toda organização administrativa.
Dever de conduta ética: Decorre do princípio constitucional da moralidade
administrativa e impõe ao servidor público a obrigação de jamais desprezar o
elemento ético de sua conduta.
De acordo com o Código de ética profissional do servidor público civil federal (Decreto
1.171/94), a dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios
morais são primados maiores que devem nortear o servidor público. O dever de
honestidade aqui se inclui.
Assiduidade: É a regularidade do cumprimento das obrigações funcionais. Os
estatutos deverão conter uma disciplina de faltas, limitando-as por períodos e
estabelecendo os critérios de justificação.
Sigilo: Impõe ao servidor o dever de nada divulgar acerca de assuntos de que tinha
conhecimento em razão de suas funções ou, mesmo, acidentalmente, apresentem ou
não caráter confidencial ou secreto.
Probidade: Ou probidade administrativa (art. 37, §4º, CF) é a particularização do
dever ético geral do servidor público. A Lei Federal 8.429/92, define os atos de
improbidade administrativa, simples e qualificados (arts. 9º, 10º e 11º),
estabelecendo-lhes penas específicas, independentemente das cominadas em outros
diplomas.
Boa conduta: Dever externo. O servidor deve manter sempre correção de atitudes,
decoro em seus hábitos e dignidade de procedimento. A sua vida íntima não revela
senão na medida em que não se torne escandalosa.
Proibição de intermediação: Compreende-se na proibição a aceitação, a qualquer
título, de gratificações, propinas e gorjetas oferecidas pelas partes.
Outros deveres são comumente especificado nos estatutos, procurando adequar a
conduta do servidor ao serviço que lhe é cometido. Dentre as restrições que a função
pública impõe aos seus exercentes destacam-se a de se sujeitarem aos impedimentos
estabelecidos para o desempenho do cargo. Nesse sentido, é permitido ao Poder
Público impedir contratos de seus servidores com a Administração, estabelecer
incompatibilidades entre o exercício do cargo ou da função e certas atividades públicas
ou particulares, impor exigências de residência no local do trabalho e quaisquer outros
requisitos de eficiência e moralidade do serviço público, desde que não afronte os
direitos fundamentais do servidor, resguardados
pela CF/88.

7.3 Responsabilidades dos servidores públicos

O servidor público que no exercício de cargo, emprego ou função praticar atos ilícitos,
está sujeito à responsabilidade civil, penal e administrativa.

7.3.1 Responsabilidade civil

A responsabilidade civil é de ordem patrimonial e decorre da regra do Código Civil que
diz que todo aquele que causa dano a alguém, é obrigado a repará-lo.
Maria Sylivia Zanela Di Pietro (1999) explica que para configurar-se ilícito civil, exige-
se: ação ou omissão antijurídica; culpa ou dolo; relação de causalidade entre a ação
ou omissão e o dano verificado e; ocorrência de um dano material ou moral.
Além disso, a mesma autora explica que sempre que o dano é causado por servidor
público, é necessário distinguir se o este é causado ao Estado ou a terceiros.
Di Pietro (1999) explica que sendo o dano causado ao Estado, a responsabilidade será
verificada pela própria Administração, por meio de processo administrativo cercado de
todas as garantias constitucionais de defesa do servidor. As leis estatutárias em geral
estabelecem procedimentos auto-executórios, ou seja, que não dependem de
autorização judicial. Normalmente, a Administração desconta dos vencimentos do
servidor a importância necessária ao ressarcimento dos prejuízos, respeitado o limite
mensal fixado em lei. Sendo servidor contratado pela legislação trabalhista, o artigo
462, § 1º da CLT só permite o desconto com a concordância do empregado ou em
caso de dolo.
Em caso de crime que resultou em prejuízo a Fazenda Pública ou enriquecimento ilícito
do servidor, este ficará sujeito a sequestro e perdimento de bens sendo, entretanto,
para tais procedimentos, indispensável a intervenção do Poder Judiciário.
Quando o dano for contra terceiros, o Estado é responsável objetivamente, em
decorrência do disposto no artigo 37, § 6º da Constituição Federal, o que significa, que
este responderá independentemente de culpa ou dolo, mas tendo direito de regresso
contra o servidor que causou o dano, no caso deste ter agido com dolo ou culpa.

7.3.2 Responsabilidade penal

O servidor pode ser responsabilizado penalmente sempre que praticar crime ou
contravenção.
Di Pietro (1999) nos explica que existem no ilícito penal, os mesmos elementos dos
demais tipos de atos ilícitos, porém com algumas peculiaridades: a ação ou omissão
deve ser antijurídica e típica, ou seja, corresponder ao tipo, que é o modelo de
conduta definido na lei como crime ou contravenção; dolo ou culpa, sem possibilidade
de haver hipóteses de responsabilidade objetiva; relação de causalidade e; dano ou
perigo de dano.
Quem apura a responsabilidade criminal é unicamente o Poder Judiciário. O artigo 229
da Lei 8.112/90 assegura à família do servidor ativo um auxílio-reclusão, nos
seguintes valores: dois terços da remuneração, quando afastado por motivo de prisão
em flagrante ou preventiva, enquanto durar a prisão; ou metade da remuneração,
durante o afastamento, em virtude de condenação, por sentença definitiva, se a pena
não determine a perda do cargo.

7.3.3 Responsabilidade administrativa

A infração a normas internas, leis, decretos ou qualquer outro provimento
regulamentar e a ordens administrativas, na opinião de Toshio Mukai (1999),
caracterizam o ilícito administrativo, que possui os mesmos elementos básicos do
ilícito civil: ação ou omissão, desde que este tenha agido com dolo ou culpa.
É a própria Administração Pública que apura tais infrações, sendo necessário instaurar
procedimento adequado para esse fim. Os meios de apuração, segundo Di Pietro
(1999), são os sumários, compreendendo a verdade sabida e a sindicância; e o
processo administrativo disciplinar. É sempre assegurado ao servidor o contraditório e
a ampla defesa nos termos do artigo 5º, inciso LV da Constituição de 1988.
Além disso, Di Pietro (1999) explica que a maior parte das infrações administrativas
não é definida com precisão, já que a lei limita-se, quase sempre, falar em falta do
cumprimento dos deveres, falta de exação no cumprimento do dever, insubordinação
grave, procedimento irregular ou ainda incontinência pública. Raras são as infrações
definidas como ocorre com o abandono de cargo ou os ilícitos que correspondem a
crimes ou contravenções. Devido a estas condições, a Administração dispões de
grande discricionariedade no enquadramento dos ilícitos, diferente do que ocorre no
âmbito penal, já que os tipos são bem precisos e definidos.
Mas em razão da própria discricionariedade, é exigido que a Administração motive a
penalidade imposta, e demosntrar adequação entre a infração e a pena aplicada.
A punição por ilícito administrativo não depende de processo civil ou criminal, sendo,
portanto, autônoma. A absolvição criminal só afastará o ato punitivo se ficar provada,
na ação, a inexistência do fato ou que o acusado não foi seu autor.
As penalidades que podem ser impostas, de acordo com o artigo 127 da Lei 8.112/90,
são as seguintes:
Advertência: é aplicada por escrito em faltas de menor gravidade.
Suspensão: é devida quando ocorrer reincidência em faltas punidas com advertência,
e nas demais infrações que não tipificam caso de demissão, não devendo exceder 90
dias.
Demissão: é aplicada na ocorrência de infrações graves arroladas pelo artigo 132 da
Lei 8.112/90, sendo o competente para tal aplicação o Presidente da República, os
Presidentes das Casas Legislativas, os Presidentes dos Tribunais Federais e o
Procurador-Geral da República, conforme a esfera a que esteja sujeito o servidor. Em
alguns casos, a demissão acarretará inabilitação do servidor por cinco anos para cargo
público federal, assim como em outros a inabilitação pode ser definitiva. Além disso,
sendo a demissão aplicada em razão de improbidade administrativa, pela aplicação
irregular de dinheiros públicos, por lesão aos cofres públicos e dilação do patrimônio
nacional ou por corrupção, haverá a indisponibilidade dos bens do servidor e sujeição
ao ressarcimento do erário, sem prejuízo da ação penal cabível.
Cassação da aposentadoria ou disponibilidade: é aplicada pelas mesmas
autoridades competentes para imposição da demissão, nos casos em que o servidor
inativo haja praticado, quando ainda em atividade, falta a que corresponderia
demissão, e ainda que a lei não diga, terá de acarretar, por identidade de razão, as
mesmas consequências previstas para a demissão, na opinião de Celso Antônio
Bandeira de Mello (2002).
Destituição: pode ser aplicada a ocupante de cargo em comissão ou função
comissionada, nas mesmas hipóteses que ensejam as penalidades de suspensão ou
demissão. É competente para destituir a mesma autoridade que fez a nomeação.

8. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (Lei 8.429/92)

A improbidade administrativa se ocupa de definir e trabalhar aquela gama de condutas
eivadas de corrupção administrativa, desvirtuamento da função pública e se ocupa
com o estudo das condutas de má gestão dos recursos públicos.
É uma lei que traz a idéia de observância da gestão administrativa pregando a boa fé,
a lealdade, a moralidade e a obediência de princípios éticos do administrador. No caso
de inobservância de tais valores, se justifica a necessidade de punição do autor das
condutas atentatórias visando salvaguardar o interesse público.
As requer de improbidade são inicialmente identificadas no artigo 37, §4º da
Constituição Federal, que possui a seguinte redação:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
(...)
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
(...)

Contudo, também está prevista em outros dispositivos constitucionais, tais como o

art. 14, §9º; art. 15, inciso V e art. 85, inciso V.
Mas a improbidade está essencialmente prevista e tratada especialmente na Lei
8.429/92.
A lei de Improbidade Administrativa é de aplicação à todos os entes da federação, e
prevê sanções de diversas naturezas, podendo ter reflexos na seara administrativa,
civil, eleitoral e processual civil.

8.1. NATUREZA JURÍDICA DO ILÍCITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

O STF já consolidou o entendimento que a natureza do ilícito de improbidade
administrativa é civil, muito embora tenha sanções que repercutem em outras esferas.
Portanto, a natureza da ação de improbidade administrativa é essencialmente civil.

8.2. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS ESFERAS

Muito embora seja um ilícito de natureza civil e a ação seja civil, nada obsta que o
mesmo ato de improbidade administrativa configure ilícito penal (crime) e ilícito
administrativo (infração funcional) e, portanto, admita-se o trâmite de ações visando
punir o ato praticado, mas em cada esfera. O trâmite em uma esfera não obsta a
análise do ato em outra.

8.3. COMUNICAÇÃO DAS INSTÂNCIAS CIVIL, ADMINISTRATIVA E PENAL:

Como é possível aplicar sanções de naturezas diversas, é possível a existência de
punição nas três esferas pelo mesmo ilícito, sem que se configure o bis in idem, até
mesmo porque cada um será um processo independente e com sanções de naturezas
diversas.
Mas excepcionalmente admite-se a comunicação entre as demais hipóteses em três
casos:
- quando houver absolvição na esfera penal por prova de inexistência do fato;
- negativa (inexistência) de autoria;
- quando se reconhece uma excludente de ilicitude penal (contudo, este último não
isenta o dever de indenizar civil ou administrativamente).

** A ABSOLVIÇÃO PENAL POR FALTA DE PROVAS OU AUSÊNCIA DE DOLO OU CULPA

NÃO IMPLICA ABSOLVIÇÃO NAS DEMAIS INSTÂNCIAS, FAZ EFEITO TÃO SOMENTE NA
ESFERA PENAL).
Nesse contexto, a absolvição penal por insuficiência de prova ou incompatibilidade do
elemento subjetivo (dolo e culpa) não implica absolvição nas demais instâncias (civil e
administrativa), não havendo comunicação.

O reconhecimento no processo penal de uma excludente penal não implica

necessariamente absolvição nos demais processos (administrativo e civil), embora
gere coisa julgada (não se admitindo mais discussão sobre a existência da excludente
ou não).

8.4. ELEMENTOS QUE COMPÕEM O ATO DE IMPROBIDADE

. SUJEITOS: No ato: o servidor ou agente é sujeito ativo e o ente federado é sujeito
passivo.
Na ação: o ente federado é o sujeito ativo e o servidor sujeito passivo.

SUJEITO ATIVO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE (QUEM AJUÍZA A AÇÃO) PESSOA

JURÍDICA LESADA MINISTÉRIO PÚBLICO SUJEITO PASSIVO DO ATO DE
IMPROBIDADE (QUEM SOFRE O ATO)
Pessoas da administração pública direta e indireta; Territórios, empresas incorporadas
ao patrimônio público, pessoa jurídica de direito privado de que o Estado haja
concorrido ou concorra para sua criação ou custeio com mais de 50% do patrimônio
da receita anual.
 Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente
público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou
fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa
incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação
ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de
cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão
punidos na forma desta lei.

. Pessoa jurídica de direito privado (empresa ou entidades) de que o Estado haja

concorrido ou concorra para a sua criação ou custeio do patrimônio ou receita anual
com menos de 50% (art. 1º, § único, L. 8.429/92,), Pessoa jurídica de direitoprivado
que receba subvenção ou incentivo ou benefício fiscal ou creditício (ex: empresa que
não paga certo tributo por ter se instalado no município; instalação de empresa em
terreno do município):

Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos

de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba
subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público
bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja
concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do
patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção
patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres
públicos.

SUJEITO ATIVO DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (QUEM PODE PRATICAR

O ATO):
Agente Público: Agente público é todo aquele que exerce função pública, de forma
temporária ou permanente, com ou sem remuneração. Exemplos: Servidor público,
particulares em colaboração com o poder público, agente político, permissionário e
concessionário, desde que beneficiado por incentivo fiscal, particular em colaboração
com o poder público

Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele
que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por
eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma
de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas
entidades mencionadas no artigo anterior.

Terceiro beneficiário da prática do ato: No caso, são os terceiros que induzam,

concorram ou se beneficiam com a prática do ato.
Os terceiros não respondem por todas as sanções da lei de improbidade, respondendo
apenas por sanções civis patrimoniais.

Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele

que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a
prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer
forma direta ou indireta.

Herdeiro: O herdeiro poderá ser chamado a responsabilidade da ação de

improbidade, desde que em relação à sanção patrimonial, até o limite da herança (art.
8).
 Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público
ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até
o limite do valor da herança.

Pessoa jurídica: A pessoa jurídica pode ser sujeito ativo do ato de improbidade?
Sim, desde que induza ou concorra ou se beneficie com a prática do ato.

8.5. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA:

A lei 8.429/92 elenca três modalidades que importam em ato de improbidade
administrativa, que são:
. Atos que geram enriquecimento ilícito – Art. 9º (conduta mais grave). O elemento
subjetivo é apenas o doloso;
. Atos que causam prejuízo ao erário – Art. 10º (conduta intermediária). O elemento
subjetivo pode ser culpa ou dolo;
. Atos atentatórios contra os princípios da administração pública – Art. 11º (conduta
menos gravosa). O elemento subjetivo é apenas o doloso.

Há que se atentar ao fato de que se aplicam as sanções decorrentes da lei de

improbidade administrativa independente da efetiva ocorrência do dano ou então pela
aprovação ou rejeição das contas pelo Tribunal de Contas, a teor do disposto no artigo
21 da própria Lei.

8.6. SANÇÕES DE IMPROBIDADE (art. 12, L. 8.429/92):

Estão dispostas no artigo 12 da referida lei, aplicáveis a cada uma das modalidades de
atos de improbidade praticados. São elas:
PERDIMENTO DOS BENS ACRESCIDOS ILICITAMENTE: Essa punição se dá com base
no disposto do que o agente enriqueceu ilicitamente, acresceu ilicitamente ao seu
patrimônio.
DEVER DE RESSARCIMENTO – ressarcir o prejuízo causado à administração, mediante
condenação que determine a indenização.
PERDA DA FUNÇÃO – Esta medida é aplicável somente a partir do trânsito em julgado
da ação de improbidade.
SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS – Também é medida aplicável somente com o
trânsito em julgado da ação de improbidade, devendo ser fixado via decisão judicial.
MULTA CIVIL - É calculado com base em cada conduta praticada. Se a conduta foi
enriquecimento ilícito a multa é 3 vezes o valor acrescido. Se a conduta foi prejuízo ao
erário a multa será de duas vezes o valor do dano causado. Por fim se a conduta
implicar em atos atentatórios contra os princípios da administração a multa será de
cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente.
PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO - além de não poder receber
incentivos fiscais.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições,
e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso
daquele previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das
atribuições e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
 VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da
respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de
afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e

administrativas previstas nalegislação específica, está o responsável
pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem
ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato:
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando
houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de
oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor
do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica
da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda
dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se
concorrer esta circunstância, perda dafunção pública, suspensão dos
direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de
até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica
da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se
houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de
três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor
da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com
o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três
anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz
levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito
patrimonial obtido pelo agente.

8.7. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DA IMPROBIDADE

* Representação: diz respeito à comunicação, informação acerca do conhecimento
da prática do ato de improbidade para a autoridade pública. Qualquer pessoa é
legitimada
para fazer esta informação. Contudo a instauração se dará pela Adm. Pública, que
instaura processo administrativo e o MP poderá promover a ação de improbidade.

. Comunição ao MP e ao TC: Assim que a autoridade receber a comunicação, deve

informar ao MP e ao TC, para que estes adotem as medidas cabíveis.

8.8. AÇÃO JUDICIAL DE IMPROBIDADE:

Conforme já analisamos, a natureza da ação é civil, e o ato de improbidade deve ser
julgado e processado em ação judicial.
São legitimados para a propositura da ação as pessoas jurídicas lesadas e o ministério
público.
Ressalte-se que o MP tem a obrigatoriedade em participar da ação, se não na
qualidade de parte, ao menos como fiscal da lei. Admite-se o litisconsórcio ativo do MP
com a pessoa jurídica lesada.
O mero ajuizamento da ação de improbidade não implica em afastamento automático
do réu da ação de improbidade, todavia, o afastamento pode ser requerido
judicialmente.
Na ação de improbidade é vedado o acordo, composição e transação, dada a
importância da ação que visa preservar o patrimônio público, e em virtude da
indisponibilidade do interesse público.
É possível a aplicação de medidas cautelares na ação de improbidade, desde que
decretadas por um juiz. São elas:
Cautelar de Afastamento do Servidor Público: No caso de afastamento, o servidor terá
direito a remuneração. O afastamento deverá ser imprescindível à instrução
processual e enquanto necessário à instrução do processo;
Indisponibilidade de Bens: pode ser para a finalidade de evitar que o réu se desfaça
dos bens e em uma possível condenação, frustre a indenização à pessoa jurídica
lesada.
Investigação: É possível a investigação através de bloqueio de contas bancárias.
Admite-se a investigação de contas bancárias, inclusive as existentes no exterior
(através de Tratados Internacionais).
Sequestro de Bens.

8.9. PRESCRIÇÃO
Se o ato de improbidade for praticado por agente que ocupa mandato eletivo, cargo
em comissão ou função de confiança, o prazo será de 5 anos, contados a partir do
término do mandato. – ARTIGO 23, INCISO I DA LEI DE IMPROBIDADE.
Nas demais hipóteses, o prazo de prescrição será o mesmo aplicável para as infrações
puníveis com demissão. Normalmente, o prazo é de 5 anos, contado do conhecimento
do fato. – ARTIGO 23, INCISO II DA LEI DE IMPROBIDADE.
Passado o prazo de prescrição, não ajuizada a ação de improbidade, restará a
hipóteses de ressarcimento. Isso porque, não há prescrição para a reparação civil (art.
37, § 5º, CF/88).

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
(...)_
§ 5º - A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos
praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem
prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de
ressarcimento.
(...)

EXERCICIO
1) São princípios que regulam a Administração Pública e encontram-se expressamente
previstos na Constituição Federal:
a)competência, finalidade, legalidade e publicidade.
b)legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
c)legalidade, impessoalidade, moralidade e eticidade.
d)competência, finalidade, moralidade e eticidade.
e)legalidade, impessoalidade, moralidade e formalidade.
2) As entidades da Administração Indireta, criadas por lei específica, com
personalidade jurídica, patrimônio e receita própria e atribuições estatais específicas,
denominam-se
a)fundação.
b)sociedade de economia mista.
c)empresa pública.
d)autarquia.
e)empresa privada.

3) Devido à natureza continental do Brasil, a União precisa estruturar a organização

administrativa para prestar, de maneira eficiente, os serviços públicos à coletividade.
Para isso, o poder público divide a função em áreas específicas e cria instituições
especializadas para atuar nessas áreas, usando uma atividade administrativa
denominada
a)descentralização.
b)especialização.
c)distribuição.
d)departamentalização.
e)profissionalização.

4) Assinale a alternativa que apresenta um exemplo de administração direta ou

centralizada.
a)Os serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e
seus Ministérios.
b)As autarquias.
c)As entidades paraestatais.
d)As sociedades de economia mista.
e)As fundações.