Sei sulla pagina 1di 14

Revista de Ciencias Sociales (RCS)

Vol. VI, No. 3, Septiembre-Diciembre 2000, pp. 361-374

FACES - LUZ. ISSN 1315-9518

¿Democracia procedimental o democracia


sustantiva?
La opción por un modelo de integración
Quiroga, Hugo*

Resumen
En la teoría democrática moderna permanece el conflicto entre dos grandes concepciones de
democracia: la procedimental y la sustantiva, las que serán consideradas en ténninos muy generales y
preliminares a los fines de inscribir nuestra argumentación. La pregunta principal consiste en saber si
se puede establecer un puente entre ambas concepciones, imbuidas de cierta unilateralidad, para supe­
rar las pretensiones minimalistas de la democracia procedimental y las delimitaciones estrictamente
sustantivas del orden democrático. En este trabajo se intentará caminar por una especie de comisa in­
telectual con la intención de buscar un equilibrio, y al mismo tiempo señalar una distinción, entre la
democracia procedimental y una defmición sustantiva de democracia. Se procura, entonces, aproxi­
marse a esa polémica con una "definición intermedia", ubicada entre una noción minima y máxima de
democracia, que integra reglas de procedimiento, valores y políticas democráticas.
Palabras clave: Democracia, procedimiento, valores, orden justo.

Recibido: 00-09-12. Aceptado: 00-10-10

* Profesor titular de Teoría Política de la Facultad de Ciencia Política e Investigador del Consejo de Investiga­
ciones de la Universidad Nacional de Rosario. Director del Centro de Estudios Interdisciplinarios de la mis­
ma Universidad, Argentina. Director del Trabajo de Investigación "Régimen político y cultura política" dc
la Facultad de Ingeniería y Ciencias Económico·Sociales de la Universidad Nacional de San Luis Argenti.
na. Mi agradecimiento a Mónica SilJoni por los valiosos comentarios a una primera versión de este trabajo.
E-mail: haquiroga@arnet.com.ar

361
¿ Democracia procedimental o democracia sustantiva?
Quiroga, Rugo

¿Procedural Democracy or Prescriptively Defined


Democracy?
The Option for an Integration Model
Abstract
In modem democratic theory conflict remains between two major conceptions of democ­
racy: the proceduralist democracy and the prescriptively defined democracy, which will be consid­
ered in general and preliminary terms. The main question concems the possibility ofconstructing a
bridge linking both conceptions, though unilatera1\y at times, to overcome the minimalist preten­
sions ofproceduralist democracy and the strictly prescriptive definition ofdemocratic order. In the
present essay attempts will be made to construct a sort ofintellectual comice in order to find balance
between proceduralist democracy and a prescriptively defined democracy. Accordingly, the aim is
to approach this polemic topic by means of an "intermediate definition" located between a mini­
mum and a maximum notion ofdemocracy that integrates the proceduralist rules, values and demo­
cratic policies.
Key words: Democracy, procedure, values,just order.

A manera de Introducción democrática, dando lugar a un moderado opti­


mismo sobre el futuro institucional del sub­
La democracia, como a veces sucede, continente. Aunque ese optimismo siga hoy
decepciona. Se crean tantas expectativas en en pie, no se puede desconocer que el princi­
tomo a ella, que una vez instalada pareciera pio de legitimidad democrática ha sido puesto
que son inevitables ciertos procesos de frus­ a prueba en varios países sudamericanos por
tración. En este sentido, es muy reveladora la un cuadro de deterioro institucional que ame­
experiencia por la que pasaron los países del naza con la estabilidad democrática. La gue­
Este con posterioridad al colapso de 1989. rrilla y el narcotráfico (Colombia), el "cesaris­
Instauradas las instituciones democráticas no mo democrático" (Chávez, Fujimori, Banzer,
se resuelven automáticamente los problemas Oviedo) y el golpismo (Perú, Ecuador, Para­
económicos y sociales. En América Latina la guay) campean aún en nuestras naciones.
democracia se ha establecido con modalida­ Detrás de situaciones todavía controla­
des y procesos diferentes. Los pasos funda­ bles, anidan las dificultades económicas de la
mentales hacia la democratización concluye­ región, el avance de una cultura política que
ron en la década del 80 cuando la mayor parte descuida a las instituciones, la corrupción en
de los países del Cono Sur adoptaron la demo­ la cumbre, las desigualdades vergonzantes y
cracia como régimen político. La tendencia la desconfianza de los ciudadanos en su clase
imperante exigió a los gobiernos legitimidad dirigente. Renace en el mundo de las ideas la

362
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ Revista de Ciencias Sociales, Vol. VI, No. 3, 2000

vieja preocupación huntingtoniana por la es­ produciendo-, así como también a la cuestión
tabilidad política. Son numerosos los líderes de la estabilidad de la democracia. La pregun­
con pasado golpista que han llegado, quizá ta principal consiste en saber si se puede esta­
por la crisis de representación que aqueja a los blecer un puente entre ambas concepciones,
partidos, a ocupar lugares prominentes en las imbuidas de cierta unilateralidad, para superar
estructuras ejecutivas y deliberativas de las las pretensiones procedimentales de "de-sus­
nuevas democracias, legitimados por las bon­ tancialización" de la democracia y las delimi­
dades del sufragio universal. No hay que olvi­ taciones estrictamente sustantivas de los fines
dar que América Latina cuenta con una histo­ de ese orden político. Desde mi punto de vista,
ria repetida de fracasos. Por eso, en un contex­ voy a intentar caminar por una especie de cor­
to histórico que reconoce índices muy altos de nisa intelectual con la intención de buscar un
desigualdad con insatisfacción institucional, equilibrio, y al mismo tiempo señalar una dis­
nacen los temores de una erosión de la vida tinción, entre el formalismo democrático y
democrática. una definición sustantiva de democracia. Pro­
Desafortunadamente, nuestras demo­ curaré, entonces, aproximarme a esta polémi­
cracias encaman una opaca combinación de ca con una "definición intermedia" (a falta de
desigualdad social con debilidad institucio­ una expresión mejor), ubicada entre una no­
naL Asaltan las dudas yel debate aún no se ha ción mínima y máxima de democracia, que in­
cerrado: ¿nuestras democracias están asegu­ tegra reglas de procedimiento, valores y polí­
radas?, ¿cómo preservar a las democracias? ticas democráticas. Mi objetivo no es respon­
Ante una pregunta compleja y de difícil solu­ der en pocas páginas a uno de los problemas
ción siempre es conveniente recurrir a la expe­ mayores de la teoría política contemporánea,
riencia. Pensar en esa respuesta implica, entre sino trazar en grandes rasgos, y de manera
otras cosas, pensar como lo haré más abajo- en muy modesta, los grandes ejes en tomo a los
el riesgo de la deslegitimación de la democra­ cuales voy a orientar esta discusión.
cia cuando queda aferrada a promesas sustan­
tivas que no podrá cumplir. La democracia 2. ¿Modelos irreconciliables?
será perfectible en la medida en que seamos
conscientes del alcance de sus respuestas. Pa­ Tomando a las sociedades latinoameri­
rafraseando a Rosanvallon (1998) es oportuno canas como universo de referencia, comienzo
subrayar aquí la tensión inevitable que se ma­ este parágrafo con algunos interrogantes:
nifiesta entre la definición filosófica de la de­ ¿Una sociedad democrática debe preocuparse
mocracia y sus condiciones de realización. únicamente por la libertad individual, dejando
En la teoría democrática moderna per­ de lado el bienestar general, o bien debe soste­
manece el conflicto entre dos grandes concep­ ner una idea sustantiva del bien común? Si la
ciones de democracia: la procedimental y la democracia no cumple con 10 que promete o
sustantiva, las que en este texto serán conside­ con lo que se espera de ella, es probable que
radas en términos muy generales y prelimina­ quede siempre pendiente la duda sobre la res­
res a los fines de inscribir nuestro planteo. ponsabilidad de la prosperidad económica y
Asimismo, una reflexión semejante conduce sociaL Si en nuestras sociedades prevalece la
necesariamente al tema del orden justo -a los idea, como yo creo, que lleva a identificar de­
problemas y tensiones que su concreción va mocracia con gobierno y con bienestar econó­

363
¿Democracia procedimental o democracia sustantiva?
Quiroga, Hugo

mico (1), la pregunta sería: ¿cómo evitarle, de la libertad individual o, como considera
entonces, tantos riesgos de deslegitimación? Raymond Aron (1991) la organización de la
Desde una visión meramente procedi­ competencia pacífica por el poder, y no la
mental las respuestas podrían ser de este te­ preocupación por la felicidad de cada uno. La
nor. Tratándose de un método, la democracia felicidad de los ciudadanos no forma parte,
no asegura la justicia de los resultados de las por ende, de los fines de una democracia pro­
acciones de los gobiernos. Como método no cedimental. No obstante, no se puede dejar de
garantiza la generación de órdenes justos, ella advertir que hay una interrelación entre felici­
es incapaz de asegurar en los hechos el resul­ dad y libertad, puesto que la satisfacción de
tado justo de las políticas públicas y es mucho ciertas necesidades (y la felicidad depende de
menos capaz de declararse responsable del la satisfacción de las necesidades) es condi­
desempefio eficaz de los gobiernos (2). El pro­ ción de la libertad politica.
cedimiento justo no crea órdenes justos. Con Desde una concepción sustantiva se ale­
esta idea se quiere evitar el riesgo de deslegiti­ ga, con toda razón, que la democracia no se
mación, en la medida en que separa la demo­ agota con el procedimiento. Por eso, la legiti­
cracia como método de las políticas concretas midad de la democracia depende también del
de los gobiernos. No hay que reclamarle lo cumplimiento de ciertos valores sociales. No
que no es capaz de cumplir. Es por eso que es posible concebirla sin un núcleo de valores
esta concepción prefiere que la democracia compartidos por la sociedad que dan sentido de
sea delimitada formalmente y no en base a unidad al orden político. Ahora bien, para que
promesas sustantivas que luego no podrá la democracia garantice la producción de órde­
cumplir. Ciertamente, la democracia no puede nes justos se requiere una noción previa del
ofrecer respuesta a todo a los niveles crecien­ bien común en la sociedad. Como ha dicho
tes de pobreza, al desempleo estructural, a los Cortina (1993), una identificación entre proce­
desórdenes de la economia nacional, al im­ dimiento legítimo y la cuestión de 10 justo se
pacto local de la globalización productiva, sin produce únicamente cuando existe en la socie­
poner en riesgo la gobernabilidad de las insti­ dad una noción compartida del bien común, es
tuciones. decir, en una democracia sustancial. El debate,
Otra de las cuestiones que remarca el por cierto, está planteado entre dos tradiciones
"liberalismo de procedimiento" (Taylor, históricamente en conflicto del pensamiento
1993) es la vinculada con la necesaria neutra­ político: la liberal y la republicana.
lidad que deben asumir las sociedades plura­ La gran dificultad para los que sostie­
listas ante las distintas concepciones indivi­ nen una concepción sustancial del bien común
duales de vida buena, 10 que impide que ellas consiste en saber cuál es su contenido y quién
abracen alguna concepción determinada. En lo determina. ¿Es posible dar una definición
la interpretación kantiana, la felicidad no es clara y univoca del bien común frente -como
tema de una agenda política. Los que compar­ ya decía Kant- a los deseos tan numerosos y
ten esta visión consideran que la democracia variados de los individuos? Además, ¿quién
no se ocupa de la felicidad de los individuos, define el bien común?, ¿el estado, la socie­
ni tiene porque participar en la organización dad? Esta es la dificultad. La determinación
sustantiva de la vida colectiva. Por el contra­ de la vida buena en una discusión pública no
rio, lo que le concierne es el ejercicio efectivo deja de ser un ideal irrealizable. De ninguna

364
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ Revista de Ciencias Sociales, Vol. V/, No. 3, 2000

manera es conveniente una comunidad políti­ mito político (4) es, en este caso, la misma
ca que postule un fin común sustancial, obtu­ atribución de valor que la revaloriza en térmi­
rando los espacios de libertad individual. Con nos de esencia; el mito no es lo que impide re­
la modernidad nace la sociedad fundada en la presentar el bien común sino aquello que la or­
autonomía del individuo, dejando atrás la for­ dena. No es su incompletud formal sino su
ma premoderna de comunidad. La democra­ cumplimiento sustancial, es este cumplimien­
cia, precisamente, nace de una concepción in­ to 10 que es mítico y, a la par, totalitario. Por
dividualista de la sociedad, y es, en un sentido, eso, concluye Espósito (1996): sólo incom­
"ausencia de comunidad" (3). La tradición li­ pleta la democracia puede permanecer como
beral resalta la incompatibilidad entre bienes tal. El riesgo es transformarla en democracia
públicamente compartidos y democracia, por completa y justamente por ello en "democra­
las implicancias totalitarias que conlleva la cia totalitaria".
definición del bien común. Más allá de los excelentes argumentos
En polémica con una visión procedi­ de ambas concepciones y de la riqueza del de­
mental, Castoriadis (1997) se propone disipar bate, creo que los problemas prácticos de
la confusión que a su entender existe entre fe­ nuestras sociedades no aparecen nítidamente
licidad y bien común. La felicidad es un asun­ separados entre los de la vida buena y los de la
to estrictamente privado y el bien común (o el justicia. Por el contrario, pareciera que existe
vivir-bien) es, por el contrario, algo que perte­ un enlace entre vida privada y vida pública,
nece a la esfera pública/pública (el poder). De entre los problemas que cada uno debe resol­
tal forma, el bien común es una condición de ver y los que competen a todos. Volveré sobre
la felicidad individual y, al mismo tiempo, esto en el punto siguiente cuando trate de ex­
concierne a las obras que la sociedad quiere poner la idea de una definición intermedia.
ver realizadas. Por eso, una sociedad no puede Aunque el tema no pueda ser tratado aquí, es
existir sin una concepción, aunque sea mÍni­ justo recordar que tanto Habermas como
ma del bien común, sin ciertos bienes sociales Taylor procuran sortear, con posiciones dife­
compartidos. Para Castoriadis el bien común rentes, el encierro de las concepciones unila­
pertenece al dominio del hacer histórico-so­ terales, guiados por la búsqueda de fructíferas
cial; básicamente es una creación colectiva interconexiones.
anónima. En defmitiva, en su idea la democra­ Finalmente, un aspecto esencial que
cia no es sólo libertad, o autonomía individual no habría que dejar de lado en esta discusión
o colectiva, sino también bien común (en una es el referido a la conexión entre democracia
definición que busca superar al formalismo y capitalismo. Robert Heilbroner (1996) ad­
kantiano) tal como es concebido por la colec­ vierte sobre la naturaleza capitalista de las
tividad concernida. sociedades que acostumbramos a describir
Una respuesta sugerente podria hallar­ como únicamente democráticas (5). Las
se en las ideas de Espósito cuando cuestiona la complejas sociedades en las que vivimos no
definición de democracia como valor. Al pueden ser pensadas solamente en términos
identificar ese valor como su propio mito que de teoria democrática. Afortunadamente, los
de manera permanente la acompaña, la demo­ latinoamericanos descubrimos en los últimos
cracia corre el riesgo de convertirse en su años a la democracia como orden político,
"opuesto-copresente": la tiranía totalitaria. El pero sin prestar demasiada atención en el ca­

365
¿Democracia procedimental o democracia sustantiva?
Quiroga, Hugo

pitalismo como orden económico-social, aca­ nera las exclusiones del poder político, para lo
so más preocupados por entender, ante la pre­ cual es imprescindible -en un sistema que afir­
sión de una fuerte corriente internacional, el ma los valores de Iíbertad e igualdad- tanto la
libre funcionamiento de una parte de ese or­ vigencia del sufragio universal, el pluralismo,
den: el mercado. En este sentido cabe remar­ la competencia partidaria, el reconocimiento
car los valores diferentes que portan ambos de los derechos civiles como el respeto a la di­
sistemas, que hacen dificil su convivencia. En visión de poderes. Esa definición mínima abre
verdad, la democracia y el capitalismo esta­ paso, como se destacará más abajo, a un hori­
blecen diferentes sistemas de poder, basados zonte simbolizado por la idea de orden justo.
en valores casi opuestos: la igualdad y la ga­ De ninguna manera la democracia pro­
nancia. Sin embargo, han podido convivir. El cedimental es un régimen agnóstico en térmi­
capitalismo genera desigualdades que la de­ nos de valores. En rigor, el formalismo no im­
mocracia como fuerza igualadora, debe corre­ plica que los procedimientos sean axiológica­
gir. Este viejo problema, que dio lugar -ancla­ mente neutrales. Hay, pues, valores implica­
do en el marco del Estado nacional- a una tra­ dos en el procedimiento: la igualdad política
dicional forma de relación entre economía y (derecho de voto, de participación, de propa­
política, sufre hoy el desafio de un sistema de ganda), derechos civiles clásicos (de reunión,
producción integrado anivel internacional. La asociación, expresión), sin los cuales no se po­
globalización del capitalismo pone en entredi­ dría desarrollar una competencia pacífica por
cho el rol tradicional del Estado y la polltica, y el poder, limpia y pluralista, además de la ne­
por ende, el papel de la democracia como lu­ cesaria tolerancia política entre mayoria y mi­
gar de convergencia entre igualdad y libertad. noría. Estos valores, los de la Ilustración, son
La disyuntiva es saber cómo compatibilizar la absolutamente compatibles con la democracia
lógica de la democracia con la lógica del capi­ procedimental, más aún, son bienes comparti­
talismo en la construcción de una sociedad dos por los ciudadanos, de modo que se los
más justa. puede considerar condiciones previas de la
democracia. El problema se manifiesta cuan­
3. Un vaivén entre procedimiento do se quiere agregar a esa definición mínima
y políticas democráticas (6) una noción única del bien común.
El procedimiento es un punto de parti­
Antes que optar por el modelo que pone da, nunca un punto de llegada. N o se puede re­
el acento en los procedimientos o por el que se nunciar, por tanto, a las aspiraciones de igual­
apoya en los valores sustantivos, me parece dad social ni a las prácticas participativas, lo
más adecuado adoptar una definición inter­ que no implica incluir una noción sustantiva
media, ecléctica. Con arreglo a esto hay que del bien común. Estoy pensando más bien en
partir de una definición mínima la democracia políticas democráticas que generen condicio­
organiza un sistema de designación legal y pa­ nes de bienestar para todos, es decir, en políti­
cifica del poder, en donde el acuerdo de todos cas que mejoren las posibilidades de justicia y
sobre las reglas de procedimiento le confiere participación. Todo esto con una finalidad
legitimidad. Tal concepción presupone, pues, muy concreta: procurar que la democracia
un demos amplio, abarcativo de la totalidad de cumpla con lo que promete. Aunque no puedo
los ciudadanos, que no acepta de ninguna ma­ dejar de reconocer las dificultades que tengo

366
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ Revista de Ciencias Sociales, Vol. VI, No. 3. 2000

para hallar, en un plano tanto teórico como perio de las políticas democráticas que brin­
práctico, la conveniente articulación entre la dan respuestas satisfactorias. La paradoja que
democracia procedimental y un orden justo envuelve a las democracias en América Lati­
que contemple derechos básicos para todos na, entre otros ejemplos, es que pueden tole­
-sin que ello signifique necesariamente mayor rar, sin derrumbarse, el acceso desigual al po­
intervención del Estado-, y aun a riesgo de ser der, la distribución desigual de la riqueza, así
criticado por adoptar una concepción particu­ como también la existencia de ciudadanos pri­
lar del bien, vinculada a los principios políti­ vados de los medios que igualan las posicio­
cos de libertad e igualdad, que preceden al nes de partida, es decir, privados de la igual­
problema de lo justo. ¿Cómo definir, por tan­ dad de oportunidades. Estas formas tan cues­
to, un orden justo de manera totalmente inde­ tionadas de democracia pueden convivir con
pendiente de alguna concepción particular del la miseria de más de un tercio de los ciudada­
bien? Entiendo que la idea de orden justo alu­ nos que son ostensiblemente apartados de la
de a referencias comunes, que varían en el sociedad. Las democracias reales tropiezan
tiempo y en el espacio, pero que en todo caso con serias dificultades para acercarse a la de­
buscan mejorar las condiciones sociales de to­ mocracia ideal. La incompletud de la ciudada­
dos los ciudadanos a través de la satisfacción nía es una de sus consecuencias más destaca­
de aquellos principios fundamentales. Lo que das. Lo que está en discusión, por consiguien­
caracteriza desde este punto de vista a un régi­ te, es la capacidad de las democracias para in­
men democrático no es un conjunto de valores tegrar a los ciudadanos. De ah! también la
sustantivos compartidos sino un orden políti­ cuestión del orden justo.
co que reconoce en su propio fundamento los En un esfuerzo remarcable que recupe­
principios de libertad e igualdad, que no des­ ra aspectos fundamentales (ya la vez se aleja)
conoce, por cierto, estas concepciones comu­ de la concepción de justicia de Rawls, pero
nes mínimas ni niega los sentimientos de co­ que principalmente toma distancia de las posi­
munidad que comprometen a los ciudadanos ciones ortodoxas del comunitarismo, Chantal
con el destino de la Polis. Por eso, apuntaba Mouffe (1999) sugiere que la prioridad del de­
antes a la idea de una definición ecléctica, sin recho sobre el bien (que propone Rawls) sólo
desconocer lo dificil que es conciliar a los es posible en el interior de una comunidad po­
contrarios. lítica que se define por el "bien político co­
Creo que la ventaja de una noción in­ mún" (y no por el "bien moral común") repre­
termedia es que describe mejor el vaivén que sentado por los principios de igualdad y liber­
se produce entre las reglas formales y un or­ tad. Son estos principios del régimen político
den justo. Esta permanente interacción me liberal (y no una concepción sustantiva de la
lleva a preconizar una noción más abierta y vida buena) los que valen como criterio de jus­
dinámica de democracia. En la experiencia ticia. En el marco de esta discusión, la autora
latinoamericana, una mirada más comprensi­ se inclina por una nueva cultura política que
va de los problemas de inestabilidad política dé cabida a la vez a la tradición del republica­
y de escasa calidad de las instituciones, así nismo cívico y a lo fundamental de la contri­
como también los de inseguridad social, de­ bución del liberalismo. Los puntos de contac­
bería hacerse desde la combinación de la va­ to que tengo con esta posición son evidentes,
lidez de las reglas de procedimiento y del im­ sin embargo encuentro algunas dificultades

367
¿Democracia procedimental o democracia sustantiva?
Quiroga. Hugo

que tienen que ver básicamente con la inten­ toda sociedad democrática. De tal modo, los
ción de compatibilizar la república con la de­ ciudadanos deben participar en la discusión
mocracia liberal, puesto que el republicanis­ sobre qué es lo justo en la organización de la
mo comparte ciertos presupuestos con el libe­ vida colectiva. La satisfacción de las necesi­
ralismo pero también con el comunitarismo. dades básicas es una responsabilidad social
De todos modos, el diálogo entre liberales y que no puede quedar solamente en manos del
republicanos ha sido y es fructífero para el Estado. Los problemas de la cosa común se
mejoramiento del régimen democrático en las discuten en el parlamento, en los medios de
difíciles condiciones del presente. comunicación yen los espacios de la sociedad
Si lo que está en juego es la capacidad civil, esto es, en la esfera pública estatal, me­
de la democracia para integrar plenamente a di ática y asociativa.
sus ciudadanos, ¿adónde remitir, entonces, la El nudo central de una posición que de­
discusión sobre la igualdad social? Al proble­ see transcender los limites del liberalismo clá­
ma del orden justo. Pues bien, este problema sico -sin alejarse del formalismo-, sigue sien­
se resuelve en el lugar del ejercicio del poder. do el de postular y fundamentar un orden so­
El contenido de las políticas públicas es deter­ cial justo, más todavía, el llevarlo a la prácti­
minado por las autoridades elegidas por el es­ ca, el de saber cómo conectar poder y justicia
pecífico método democrático. Los que toman social en la vida cotidiana, en un universo -c­
decisiones más o menos justas son los que omo el nuestro- donde no todos los "ciudada­
mandan en los gobiernos de turno, con los nos de derecho" pueden ser "ciudadanos de
procedimientos consabidos: ellos son los res­ hecho". Una definición operativa como la
ponsables del contenido concreto de las políti­ aquí adoptada se sustenta en un proceso de do­
cas democráticas. Por consiguiente, las exi­ ble cara, que integra, por un lado, la legitimi­
gencias del capitalismo globalizado y la reali­ dad procedimental (respeto de las normas que
zación del principio de igualdad de la demo­ regulan la sucesión pacífica del poder) y, por
cracia deben tener su punto de encuentro, y de otro, el problema del orden justo, el cual es co­
equilibrio, en la acción de las políticas públi­ locado bajo la responsabilidad principal de los
cas Es aquí, precisamente, donde adquiere gobiernos. Pero, además de democrático, todo
todo su valor una defmición intermedia de de­ gobierno que se precie de tal, debería intentar
mocracia. Pero cabe aclarar que si bien la aproximarse a un orden justo. Las políticas
cuestión del orden justo se decide a través de democráticas de los Estados -de aquellos que
las políticas de los gobiernos democráticos, el reconocen los principios básicos de una socie­
debate sobre esa cuestión compete a la socie­ dad digna y "bien ordenada" (Rawls)- tienen
dad entera. que traducirse en distribuciones equitativas,
En consecuencia, no hay que esperar fundadas en el principio esencial de justicia
todo del Estado, y ver el tema del orden justo social. Si los gobiernos no dan cuenta de ello,
desde el punto de vista exclusivo del gobier­ los ciudadanos tendrán la ocasión de expresar
no. Los ciudadanos pueden discutir el sentido su rechazo en las primeras elecciones y de
de la justicia en la esfera de la sociedad civil, proveerse de nuevos funcionarios que asegu­
esto es, en el interior de la vida democrática ren su futuro. Cuando esto ocurre es porque
cotidiana. Lajusticia, por más lejana y utópica los ciudadanos han sabido deslindar el proce­
que parezca, es uno de los fundamentos de dimiento democrático de las acciones del go­

368
.......
Revista de Ciencias Sociales. Vol. VI. No. 3. 2000

bierno, dejando a salvo la legitimidad del sis­ cuestión social -con sus nuevas configuracio­
tema. Por eso, es beneficiosa una separación nes- emerge con mucha fuerza en nuestros
-aunque sea relativa- de la democracia como países en el momento actual, luego de los
método de las políticas concretas, para no su­ ajustes estructurales y las pollticas neolíbera­
bordinarel procedimiento a los éxitos o fraca­ les ortodoxas aplicadas en las décadas del
sos económicos de los gobiernos. ochenta y noventa. Las amenazas de una so­
ciedad dual no podrán ser contrarrestadas des­
7. Estabilidad democrática y de la óptica de una concepción mínima de de­
orden justo mocracia, reducida a señalar reglas de proce­
dimiento para la selección de autoridades.
Según Raymond Aron (1991) una de­ No obstante, es conveniente recordar
mocracia se estabiliza cuando es aceptada que la democracia cae, precisamente, en ellu­
como legítima por la sociedad y cuando ha al­ gar y en el momento mismo en que se supri­
canzado un nivel de eficacia suficiente Estos men las libertades políticas y civiles. Las re­
dos elementos, íntimamente relacionados, nos glas de procedimiento -indiscutibles para to­
dan la pista necesaria para orientar nuestras dos aquellos que abrazan y respetan a la de­
reflexiones. En mi opinión, la estabilidad de la mocracia- son constitutivas de un orden polí­
democracia se apoya en el indiscutible enlace tico, establecen, en otros términos, las "garan­
que se establece entre la legitimidad del siste­ tías de reproducción de la democracia" (8),
ma y la legitimidad de gobierno entre la acep­ aunque la aplicación de análogos procedi­
tación del procedimiento democrático y la ca­ mientos (elecciones limpias, plurales y com­
pacidad del gobierno para encontrar solucio­ petitivas) desemboque en realizaciones dife­
nes comunes satisfactorias (7). La legitimidad rentes por su forma y calidad. Por establecer
de las reglas de procedimiento depende tam­ un método pacifico de sucesión del poder, la
bién de la eficacia de las acciones de gobierno. democracia se transforma de este modo en una
Ambos elementos, separados y aislados, no causa universal. Aunque el procedimiento de
son suficientes para sostener a la democracia. selección de autoridades sea universalmente
Tal vez por ello la ventaja de una noción inter­ el mismo, ello no implica que todas las demo­
media. La desgracia de la democracia consiste cracias sean iguales. Lo universal es el méto­
en que como método no puede garantizar la do y nunca los resultados o las realizaciones
producción de órdenes justos (sin resultar concretas.
amenazada por procesos de deslegitimación) Gobernar democráticamente no es sólo
ni puede garantizar, al mismo tiempo, su com­ efectuar un buen uso de las reglas formales en
pleta legitimidad sin un mínimo de aceptación el circunstancial y concreto ejercicio del po­
ciudadana de las políticas gubernamentales. der sino también es reconocer los principios
El problema de América Latina es que básicos de una sociedad digna y justa. Por su
la democracia es un producto reciente de su significado social la idea de igualdad nos per­
historia política, las experiencias de esta for­ mite distinguir entre lo justo o lo injusto.
ma de gobierno han sido entrecortadas e insu­ Como escribe Dupuy, " lo que distingue a la
ficientes y, a pesar de los últimos avances, re­ modernidad no es la desigualdad, sino la
sulta difícil disociar la legitimidad del proce­ igualdad: no porque esta igualdad estuviera
dimiento de la eficacia gubernamental. La realizada de hecho, muy al contrario, sino por­

369
¿Democracia procedimental o democracia sustantiva?
Quiroga. Hugo

que es el centro del imaginario social de las básicos deben ser socialmente reconocidos
sociedades modernas" (Dupuy, 1998). Si a ni­ (por las leyes, por los ciudadanos) para que
vel simbólico la democracia presupone una merezcan una protección digna. Precisamen­
"creencia común en la igualdad" (9), la invo­ te, el conflicto surge cuando esos derechos
cación a la justicia emerge como una respues­ nos son satisfechos, por las razones que sean.
ta necesaria a los problemas reales que gene­ En las democracias latinoamericanas
ran las desigualdades. Son las situaciones de permanecen, y a menudo perseveran, desigual­
desigualdad las que requieren una solución de dades tan enormes que sus implicancias cues­
la justicia. En la realidad los hombres son de­ tionan las condiciones elementales de constitu­
siguales: por el disfrute de los bienes, dere­ ción de un ordenjusto El punto sigue siendo la
chos y poder. No obstante, de ninguna manera insatisfacción de las demandas invariables de
parece provechoso distinguir, como algunos igualdad. En un orden democrático no se trata
lo hacen, entre igualdades "formales" e igual­ sólo de votar (lo que no es poco), sino de re­
dades "reales", puesto que -como sefiaJa construir mediaciones institucionales capaces
Bobbio (1993)- nadie solicita (ni siquiera de encarar los problemas de desigualdad y de
Rousseau) que los hombres sean iguales en enfrentar el vicio de querer tener cada vez más
todo. No se puede sino admitir que la igualdad (la pléonexia) (11). Si se conviene, aunque no
es sólo parcial y relativa y que se trata siempre con resignación, en que las democracias reales
de una igualdad determinada, producto de una no pueden acabar completamente con las desi­
creación histórica. Las experiencias históricas gualdades, se podría concluir, entonces, en que
10 han demostrado: la búsqueda de igualdades la coexistencia con ellas es inevitable, lo cual
absolutas ha desembocado en la creación del obliga a plantear el interrogante acerca del um­
peor de los regímenes despóticos, la "dictadu­ bral de desigualdad social capaz de tolerar la
ra sobre las necesidades" (10). convivencia democrática. Así, una sociedad
Ahora bien, ¿qué significado real se le pretendidamente democrática con institucio­
atribuye a la idea de un orden justo? Un orden nes justas no podría aceptar desigualdades in­
justo no es necesariamente un orden concilia­ soportables. La duda estriba en saber dónde se
do, sin desigualdades y diferencias, ningún ubica el límite entre lo soportable y lo insopor­
gobierno democrático podrá resolver esas table, en eso radica precisamente el problema
cuestiones de manera satisfactoria. Como de­ fundamental de la justicia. En este cuadro de
cía Kelsen (1993), ningún orden social puede realismo, no puede llamar la atención que un
compensar completamente la injusticia de la régimen de libertad e igualdad como el demo­
naturaleza. En todo caso, el sentido de las po­ crático no implique necesariamente el mismo
líticas democráticas es el de expandir y reali­ bienestar para todos. De ahí las ambigüedades
zar la idea de justicia como principio que otor­ de la democracia.
ga derechos básicos para todos, derechos que La democracia, en fin, se funda en ins­
tienden a reducir las desigualdades sociales. tituciones y en valores. En la imagen que nace
Para que el principio de justicia no sea una fór­ con la modernidad, la democracia descansa en
mula vacía es necesario una definición previa los valores universales de libertad e igualdad.
de lo que se entiende por derechos básicos En su esquema ideal, ella designa una socie­
(por ejemplo, alimentación, vivienda, educa­ dad de hombres y mujeres libres e iguales con
ción, protección de la salud). Estos derechos los mismos derechos. Es dificil imaginar, por

370
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ Revista de Ciencias Sociales, Vol. VI, No. 3, 2000

tanto, una sociedad democrática en la cual no conflicto. Hay algunos géneros de conflicto
convivan esos valores, la creencia común en que se deben considerar constructivos para la
la igualdad y la libertad. Pero también hay que consolidación de la democracia, a diferencia
resaltar que son las instituciones las que van a de otros que son destructivos. Citando a Gau­
determinar en qué medida podremos disfrutar chet, nuestro autor escribe que a través del
de esos valores. Las virtudes de un régimen conflicto la agente aprende discutir a fondo las
político depende de sus capacidades para po­ cosas y de esa manera el conflicto actúa como
der crear buenas instituciones. Es por eso que un "productor eminentemente eficiente de in­
los ciudadanos someten a evaluación a las ins­ tegración y cohesión" (13).
tituciones de la democracia, debaten pública­ La fuente de la legitimidad de la demo­
mente sobre la calidad y eficacia de las mis­ cracia es el consenso político, lo que no impli­
mas. Afortunadamente, se impone cada vez ca negar como hemos visto el rol del conflicto;
con más fuerza la idea de una evaluación ciu­ el conflicto es inherente a la política. Necesa­
dadana de la democracia. riamente, la democracia organiza la capacidad
Las decepciones colectivas pueden de convivir que manifiestan los hombres. Una
amenazar la legitimidad del sistema. Esta po­ democracia pluralista tiene que dar cabida al
dría ser casi una afirmación banal sino se con­ disenso y a los diversos intereses en lucha, en
templa de cerca los avatares de la azarosa la medida en que esa forma democrática está
existencia de nuestras democracias. Había­ emplazada en un campo de tensiones entre
mos afirmado que subsiste todavía en nuestras consenso y disenso. Ciertamente, en estas pá­
sociedades la errónea tendencia que lleva a ginas he dejado correr mi preocupación por el
identificar automáticamente democracia con porvenir de la democracia en nuestros países,
gobierno y democracia con bienestar econó­ sabiendo que es dificil (yen vano) estípular
mico. Aunque persistan los riesgos de deslegi­ las condiciones estrictas que se deben reunir
timación los ciudadanos deben expresar sus para la sobrevivencia institucional. Si la de­
disidencias y disconformidades para afianzar mocracia ideal designa una comunidad de
la democracia. No necesariamente los conflic­ hombres y mujeres libres e iguales con los
tos la desestabilizan. Al mismo tiempo que los mismos derechos, tal vez el arte de lo posible
ciudadanos pretenden con justa razón evaluar consista en presentar )0 imposible como algo
la calidad de la democracia, manifiestan legí­ realizable. El problema es, sin duda, las reali­
timamente en la organización del espacio pú­ zaciones mínimas. A mediados de los ochen­
blico sus desacuerdos. Las pretensiones del ta, Hirschman (1989) argumentaba que en lu­
imaginario social, las luchas por la creencia gar de buscar condiciones necesarias y sufi­
común en la igualdad, no conducen indefecti­ cientes para la consolidación de la democracia
blemente a la desestabilización de la demo­ en América Latina había que prepararse para
cracia. La estabilidad, indica Navet (12), no es buscar acontecimientos históricos insólitos,
en todo caso inmovilidad, tiene necesidad de conjuntos excepcionales de hechos favora­
conflicto. En esta misma dirección, Hirsch­ bles, avances parciales, a los que podrían se­
man (1996) sostiene -siguiendo la tesis de guir otros. En este sentido, proponía pensar en
Marcel Gauchet y Helmut Dubiel- que el con­ lo posible.
·flicto social puede ser un sostén de la demo­ Inspirándome libremente en Coicaud
cracia. Pero no se trata de cualquier clase de (2000), que estudia la dinámica de lo posible,

371
¿Democracia procedimental o democracia sustantiva?
Quiroga, Hugo

quiero finalizar diciendo que hay que plítica (Democracia). Ediciones Trotta,
entender a la democracia como un "campo de Madrid, 1996.
posibilidad". Ello significa que las decisiones 4. Entendido, según Espósito, como el ries­
y acciones posibles dependen no sólo de las go mortal que desde afuera acecha el des­
esferas más diversas de poder nacional e tino de la democracia.
internacional sino también de la "imaginación 5. Visiones del futuro, Paidós, Barcelona,
de lo posible y de la deliberación que puede 1996, p. 128. Como se desprende igual­
acompañarla", conforme a lo que los mente de textos anteriores, las investiga­
ciudadanos pueden concebir y esperar de una ciones de Heilbroner están orientadas
democracia. Pero siempre dejando en claro, desde hace años al estudio de la naturale­
desde la perspectiva aquí planteada, que el za del capitalismo.
territorio de lo posible y deseable se halla 6. En este punto reformulo ideas desarrolla­
articulado con las políticas públicas que das en mi trabajo "Democracia, ciudada­
ponen en funcionamiento los gobiernos, que nía y el sueño del orden justo", en H. Qui­
deben apuntar a la búsqueda de un orden justo. roga, S. VilIavicencio, P. Vermeren
La idea que las personas tienen de lo justo en (Comps.) Filosofias de la ciudadanía. Su­
cada lugar y tiempo históricos no puede jeto político y democracia, Horno Sapiens
Ediciones, Rosario, 1999.
disociarse de las obligaciones de los
dirigentes. La legitimidad de la democracia se 7. Sigo las distinciones que efectúa Juan J.
Linz en La Quiebra de las democracia,
mide tanto por la propias reglas de
Madrid, 1987.
procedimiento que otorgan el derecho de
8. Expresión de Umberto Cerroni contenida
gobernar como por la integración de los
en Reglas y valores en la democracia,
ciudadanos a la poUs.
Alianza, México, 1991, p. 191.
9. Las palabras que aparecen entre comillas
Notas
pertenecen a Pierre Rosanvallon, "L'his­
toire du mot démocratie á l'époque mo­
1. Los inconvenientes de identificar demo­
derne", en La pensée politiqueo Situations
cracia con prosperidad económica están
de la démocratie, Paris, Gallimard-Le
bien planteados en la intervención de
Seuil, mai, 1993.
Dabrendorf en el texto La democracia
10. La idea es de Ferenc Feher, véase, entre
Europea RalfDabrendorf, Fran~ois Furet
otros textos, "La dictature sur les
Bronislaw Geremek, Edición de Lucio
besoins", en A. Heller y F. Feher,
Caracciolo, Alianza, Madrid. 1993. p 59.
Marcisme et démocratie, Maspero, Paris,
2. Véase Victoria Camps, Paradojas del in­
1981.
dividualismo, Drakontos-Crítica, Barce­
11. Véase, Paul Ricoeur, Soi-méme comme
lona, 1993, ps83-8S. La autora reconoce
un autre, Seuil, Paris, 1990, (septiéme
que "la democracia es el sistema de go­
étude).
bierno más justo, si bien no garantiza re­
12. Georges Navet, "La ciudad en conflicto",
sultadosjustos.
en H. Quiroga, S. Villavicencio y P. Ver­
3. Al respecto, Roberto Espósito, Confines
meren (comps.) Filosofias de la ciudada­
de lo político, nueve pensamientos sobre

372
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ Revista de Ciencias Sociales, Vol. VI, No. 3, 2000

nía. Sujeto político y democracia, Ob. Dupuy, lean Pierre (1998). El sacrificio y la en­
Cit. vidia El liberalismo frente a la justi­
13. Marcel Gauchet, "Tocqueville, l' Amén­ cia social, Barcelona Gedisa, p. 215.
que et nous", en Libre, 7, 1980, ps 116­ Espósito, Roberto (1996). Confines de lo políti­
tI7, citado en Albert O. Hirschman, "Los co. Nueve pensamientos sobre políti­
conflictos sociales como pilares de las so­ ca (Democracia), Madrid, Ediciones
ciedades democráticas de libre mercado" Trotta.
Ob. Cit. Feher, Ferenc (1981). "La dictature sur les
besoins", en Marxisme el démocratie,
Bibliografia citada A. Heller y F. Feher, Paris, Maspero.
Heilbroner, Robert (1996). Visiones del futuro,
Aron, Raymond (1991 ). Ensayo sobre las liber­ Barcelona, Paidos, 1996, p. 128.
tades, México, Alianza Editorial p. Hirschman, Albert O. (! 996). "Los conflictos
145/146. sociales como pilares de las sociedades
Bobbio, Norberto (1993). Igualdad y libertad, democráticas de libre mercado", en
Barcelona, Paidós. Tendencias autosubversivas. Ensa­
Camps, Victoria (1993). Paradojas del indivi­ yos, A. O. Hirschman, México, FCE.
dualismo, Barcelona, Drakontos-Críti­ Hirschman, Albert O. (1989). "Notas sobre la
ca, ps 83-85. consolidación en América Latina", en
Castoriadis, Comelius (! 997). "La democracia Enfoques alternativos sobre la socie­
como procedimiento y como régimen", dad de mercado y otros ensayos, A.
en El avance de la insignificancia, C. O. Hirschman, México, FCE.
Castoriadis, Buenos Aires, Eudeba. Kelsen, Hans (1993). "Qué es la justicia", en
Cerroni, Umberto (! 991). Reglas y valores en la ¿Qué es lajuslicia?, H. Kelsen, Barce­
democracia, México, Alianza. lona, Planeta-Agostini, p. 37.

Coicaud, lean-Mare (2000). Legitimidad y po­ Unz, Juan 1. (1987). La quiebra de las Demo­
lítica Contribución al estudio del de­ cracias. Madrid, Ed. Alianza.
recho y de la responsabilidad políti­ Mouffe, Chantal (1999). El retorno de lo políti­
ca" Rosario, Horno Sapiens Ediciones. co. Comunidad, ciudadanía, plura­
Cortina, Adela (1993). Etica aplicada y demo­ lismo, democracia radical, Barcelona,
cracia radical, Madrid, Tecnos, Caps. Paidós.
6-7, p. 100. Navet, Georges (1999). "La ciudad en conflic­
Chantal Mouffe (1999). El retorno de lo políti­ to", en Filosofias de la ciudadanía.
co. Comunidad, ciudadanía, plura­ Sujeto politico y democracia, H. Qui­
lismo, democracia radical, Paidos, roga, S. VilIavicencio y P. Vermeren
Barcelona. (comps.), Rosario, Horno Sapiens Edi­
ciones.
Dahrendorf, Ralf; Furet, Fran~ois; Geremek,
Bronislaw (1993). La democracia Eu­ Quiroga, Hugo (1999). "Democracia, ciudada­
ropea, Madrid, Edición de Lucio Ca­ nía y el suefio del orden justo", en Filo­
raeciolo, Alianza, p. 59. sofías de la ciudadanía Sujeto políti­
co y democracia, H. Quiroga. S. Villa­

373
¿Democracia procedimental o democracia sustantiva?
Quiroga, Hugo

vicencío, P. Verrneren (Comps.), Rosa­ démocratique en France, Paris, Galli"


rio, Horno Sapiens Ediciones. mard,p.l1.
Rosanvallon, Pierre (1993). "L' histoire du mot Ricoeur, Paul (1990). Soí-meme comme un au­
démocratie al'époque moderne", en La tre, Paris, Seuíl, (septiéme étude).
pensée politlque. Situations de la dé­ Taylor, Charles (1993). 'Propósitos cruzados: el
mocratie, París, Gallímard-Le Seuil. debate liberal-comunitario", en El Iibe­
Rosanvallon, Pierre (1998). Le peuple introu­ ralismo y la vida moral, Nancy L.Ro­
vable. Histoire de la represéntation senblum (dir.). Buenos Aires. Nueva
Visión.

374