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o indirectamente fines de lucro;...”.
 INTRODUCCIÓN

Enrique Cárdenas, José Antonio Ocampo

y Rosemary Thorp
t
\

En los años noventa, "protección", "sustitución de importacio-

nes" e "intervención" se convirtieron en palabras malsonantes,
en parte de la "leyenda negra" del desarrollo que experimentó
la América Latina durante el periodo de posguerra. Como acon-
tece con la mayoría de las "leyendas negras", ésta es a la vez
""'" I verdadera y falsa. Este libro intentará dar cuenta, de modo
;1 más profundo y lo más desapasionado posible, de los controver-
tidos años que van desde el final de la segunda Guerra Mun-
dial hasta el punto en el que casi en la totalidad de la América
Latina, aunque con fechas diversas en diferentes países, se pre-
senta una discontinuidad en la cual el "estilo de desarrollo" de
la posguerra dejó de desempeñar un papel central en la evolu-
ción económica de la región. Como bien sabemos, este proceso
desembocó finalmente en una nueva fase en la que "el merca-
do" adoptó el papel principal en la estrategia de desarrollo.
El análisis se basa en siete estudios que abarcan once países.
Estos estudios se discutieron en dos talleres, en septiembre de
1996 en Oxford, yen mayo de 1997 en Paipa, Colombia. 1 Los
conceptos principales que surgieron del debate se desarrollan
en dos capítulos conceptuales que encabezan el libro. En cuanto
al aspecto microeconómico, como dejan claro Katz y Kosakoff
en el capítulo primero, el concepto fundamental es el "proceso
de maduración" o "evolutivo" que caracteriza al desarrollo tan-
to de instituciones como de capacidad tecnológica. En cuanto
al aspecto macroeconómico, en el capítulo segundo FitzGerald
explora el tema de la acumulación por parte de los sectores
privado y público, y su relación con la industrialización de la
posguerra y la crisis fiscal del Estado. Esto proporciona una
1 Queremos agradecer el esfuerzo y la generosidad de todos los participantes,
quienes no sólo tomaron parte activamente en los talleres sino que también han per-
mitido el uso de sus ideas en esta Introducción. Algunos de ellos han aportado asimis-
mo comentarios y documentación, además de observaciones pertinentes respecto al
texto.
9
 ...,
10 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
"ubicación" de la teoría de la CEPAL, cuyo trabajo es en su
mejor formulación una teoría de la acumulación de capital. El
capítulo tercero, a cargo de Webb, presenta una perspectiva
histórica del pensamiento de instituciones financieras multila-
terales de la época.
El libro intenta contestar varias preguntas: ¿cuáles son los
aspectos distintivos del "estilo de desarrollo" que caracterizó a
ese periodo? ¿Lo define bien el concepto común de "industria-
lización por sustitución de importaciones" (ISI)? ¿Proporcio-
nan un solo estereotipo las distintas experiencias nacionales?
¿Qué fuerzas internas y externas dieron forma a las pautas de
desarrollo? ¿Cuál fue el papel de las ideas y, en particular, qué
función tuvieron las ideas de la CEPAL? Dadas las limitaciones
existentes, ¿cuáles eran las opciones reales a la industrializa-
ción hacia adentro? ¿Cuáles fueron los beneficios y los costos
del camino seguido? ¿Hasta qué punto fueron la crisis de la deu-
da y los problemas de ajuste de los años ochenta un reflejo de
esos costos? ¿Fueron estos problemas resultado de contradic-
ciones internas del modelo de desarrollo seguido, o, más bien,
de la inestabilidad política, el mal manejo macroeconómico o de
razones exógenas? Como veremos, las respuestas a estas pre-
guntas varían según el país y el subperiodo, y, en realidad, son
menos nítidas de lo que a menudo se supone.
La sección I de esta Introducción explora el tema principal
del volumen. La sección II analiza el contexto, tanto nacional
como internacional, al que la industrialización de la posguerra
estaba respondiendo. La sección III examina los resultados
globales de este proceso en la América Latina.
1. EL TEMA DEL VOLUMEN
El objetivo de nuestro estudio es el periodo de industrializa-
ción acelerada que siguió a la segunda Guerra Mundial en paí-
ses latinoamericanos de dimensiones grandes y medianas, con
efectos de "eco" en los más pequeños. En muchos casos, la pau-
ta de desarrollo de la posguerra mostró una clara continuidad
con los años treinta o incluso anteriores, hecho que se destaca
en varios de los estudios. A ese periodo se le ha calificado por
lo común como de "industrialización por sustitución de impor-
taciones", pero esta etiqueta no resulta muy útil, ya que se re-
INTRODUCCIÓN 11
fiere tanto a un papel nuevo y ampliado del Estado, como a la
sustitución de importaciones. Además, la industria moderna
apareció por primera vez a una escala significativa en varios
de los países de la región a fines del siglo XIX y principios del
xx, como respuesta a la expansión e integración de los merca-
dos internos inducida por una integración creciente a la eco-
nomía internacional. Por razones obvias, ese primer asomo de
industrialización fue estimulado en gran medida por la susti-
tución de productos que habían sido importados hasta la fecha,
sobre todo bienes de consumo, y de esta manera se le puede cali-
ficar también como "industrialización por sustitución de impor-
taciones". Además, en varios casos (Brasil,·Chile, Colombia y
México son ejemplos notorios), la protección promovió dichos
enlaces internos durante la era de las exportaciones, como
parte de una práctica internacional del momento (véase la in-
troducción y los casos de países concretos en Lecturas 93 de
EL TRIMESTRE ECONÓMICO, respecto a la era de las exportacio-
nes, que complementa este volumen).
La "sustitución de importaciones" también es un concepto
imperfecto por muchas otras razones. Durante los años de pos-
guerra, el sector de exportaciones continuó desempeñando un
papel fundamental, aunque de manera creciente como fuente
de las divisas que se requerían para financiar las importacio-
nes de bienes intermedios y de capital que no se producían
internamente. En la mayoría de las economías minero-expor-
tadoras --en particular Venezuela a lo largo del periodo de
análisis-las rentas mineras eran una de las fuentes principa-
les de acumulación de capital. Es más, en muchos países, sobre
todo en los pequeños, la industrialización no sustituyó total-
mente el modelo primario-exportador, que, como deja claro el
capítulo de Cohen sobre Centroamérica de este volumen, con-
tinuó dominando las tendencias de desarrollo, sino que además
se superpuso a él. En algunos de los países medianos y grandes
la promoción de exportaciones se introdujo como un compo-
nente esencial de la estrategia de desarrollo en alguna etapa
del proceso de industrialización, que, en estos casos, se convir-
tió en un "modelo mixto" que combinaba la sustitución de im-
portaciones con la promoción de exportaciones. El modelo
también fue "mixto" en algunos países en momentos diferen-
tes por cuanto promovió activamente, con instrumentos simi-
 "
12 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
lares a los utilizados para fomentar la industrialización, varias
actividades agrícolas que sirvieron para generar ingresos de
exportación o produjeron productos alimenticios para una
creciente población urbana o insumos para el sector manufac-
turero. Además, a pesar del proteccionismo, a menudo no hubo
sustitución de importaciones neta durante el proceso y ésta no
fue siempre, o de manera constante, la mayor fuente de creci-
miento, incluso en las nuevas industrias, mientras que la de-
manda nacional tuvo por lo general un papel más constante.
Por tanto, la mejor expresión de la esencia del periodo que
abarca este volumen es la de "industrialización dirigida por el
Estado" o "industrialización acelerada" ,2 un proceso que estu-
vo acompañado de una transformación profunda de las socie-
dades y economías particulares. Sin duda, la industrialización
acelerada sólo fue posible mediante la integración de los mer-
cados nacionales, y un papel mayor y más ubicuo del Estado.
Se desarrolló a la par de la urbanización y del papel creciente
de los sindicatos de trabajadores, las asociaciones empresaria-
les y las empresas estatales. Incluyó una amplia gama de apoyo
gubernamental por medio de su paquete de políticas fiscales,
comerciales y de tipo de cambio. A pesar de que muchas de es-
tas medidas aparecieron por primera vez durante los años
treinta como consecuencia de la Gran Depresión y algunas in-
cluso la antecedieron (véase el volumen anterior de esta Serie
de Lecturas), no fue hasta el periodo de posguerra cuando se
desarrolló y se puso en marcha una política más consciente
para acelerar la industrialización.
Esta política se explotó hasta el punto (variable según los
países) en que los rendimientos decrecientes de su uso empe-
zaron a hacerse evidentes. Como lo hemos mencionado, esto
llevó en algunos casos a una racionalización de la estrategia de
desarrollo hacia un "modelo mixto", manteniendo, sin embar-
go, una gran intervención del Estado. Los antiguos modos de
intervención se conservaron pero en muchos países se separa-
ron crecientemente de estrategias de desarrollo de cualquier
tipo, a medida que la gestión a corto plazo de los auges y las
crisis pasó a dominar totalmente el panorama económico. Esto
2 Un participante de uno de los talleres, David Pollock, asistente personal de
Prebisch durante años, considera que Prebisch prefería el concepto de "industriali-
zación interna acelerada" y que lo usaba frecuentemente en las discusiones.
INTRODUCCIÓN 13
resultó cierto de manera creciente en los años que siguieron al
primer choque petrolero. En este sentido, la estrategia de "in-
dustrialización acelerada" se abandonó en muchos países a
principios de los años setenta, a pesar de que las manifestacio-
nes de esta política mantuvieron su propia inercia. A lo largo
de este proceso, la ideología que orientaba la formulación de
políticas estatales se desvió gradualmente de la protección ha-
cia la apertura y la confianza en las virtudes de la competencia
internacional. Sin embargo, con excepción de Chile, la nueva
ideología no se impuso hasta la segunda mitad de los años
ochenta y, en particular, en los noventa. Así, en muchos países
hubo un gran lapso entre el fin efectivo de la era de la indus-
trialización dirigida por el Estado y el surgimiento de la nueva
estrategia de mercado.
El proceso de industrialización acelerada debe ser analiza-
do conjuntamente con la transformación del Estado y la socie-
dad que lo acompañó. Las dimensiones de economía política,
que se reflejan en la aparición de nuevos actores en escena, ta-
les como las organizaciones empresariales, los sindicatos, los
movimientos campesinos y los tecnócratas, así como la trans-
formación de partidos y movimientos políticos que acompaña-
ron estos procesos, crecieron en profundidad y complejidad a
lo largo de nuestro periodo de análisis. En varios países dieron
lugar a importantes conflictos sociales. La Revolución cubana
aceleró este proceso, pero probablemente no fue hasta los años
setenta cuando el conflicto social se convirtió en la canicterís-
tica dominante, hasta el punto de minar la confianza de los in-
versionistas en varios países.
11. FUERZAS EXTERNAS E INTERNAS QUE MOLDEARON
EL PROCESO DE DESARROLLO
1. El contexto externo
La característica sobresaliente de la posguerra fue el nuevo
dominio de los Estados Unidos. Mientras los países europeos
habían sufrido una destrucción terrible, la capacidad produc-
tiva estadunidense se había incrementado 50% durante la gue-
rra y en 1945 producían más de la mitad del total de los pro-
ductos fabricados en el mundo, y fueron capaces de convertir
14 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
rápidamente la capacidad productiva de tiempos de guerra
en producción para tiempos de paz. Y lo que es más significa-
tivo aún, los Estados Unidos poseían la mitad de la capacidad
de transporte marítimo del mundo, comparado con sólo 14%
en 1939, y aportaban un tercio de las exportaciones mundia-
les, mientras sus compras en el exterior sólo representaban
una décima parte de las importaciones mundiales (Ashworth,
1987, p. 266).
Los Estados Unidos también tenían una agenda relativamen-
te clara. Así como en los años que transcurrieron entre las dos
guerras los indicios que apuntaban hacia la necesidad de un
cambio en el sistema internacional existían pero eran débiles
y contradictorios, al terminar la segunda Guerra Mundial se
percibía de manera clara que el sistema internacional había
colapsado y que se requería un cambio institucional radical.
Con los Estados Unidos a la cabeza, se efectuaron conversacio-
nes a muchos niveles durante la propia guerra para preparar-
se para construir la paz. El programa económico consistía en i)
desarrollo institucional para asegurar un comercio y corrientes
de capital estables y en expansión; ii) el uso de esas institucio-
nes para reducir los controles nacionales discriminatorios, y
iii) una recuperación suficientemente rápida de los principa-
les socios comerciales para complementar la renovación insti-
tucional del sistema internacional. El programa dio forma al
acuerdo de Bretton Woods de 1944, que estableció la creación
del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial
(BIRF), orientado específicamente hacia el retorno a un siste-
ma estable de tipos de cambio y un suministro adecuado de
capital de largo plazo, con una liberación progresiva de las
economías europeas. 3 A medida que se consideró que estas po-
líticas eran por sí solas insuficientes para darle impulso a la
reactivación de las economías europeas, el Plan Marshall de
1947 concibió un papel más radical para los Estados Unidos.
Largas negociaciones concluyeron en el Acuerdo General so-
bre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), firmado en 1947
en Ginebra por 23 naciones (incluidas Argentina, Chile y Cuba),
3 Es importante destacar que se esperaba que el retorno a los mercados libres
llevaría algún tiempo: habría que esperar hasta mediados de los años cincuenta, sin
lugar a dudas. No se previó que las cuentas de capital se liberarían. La práctica fue,
así, más intervencionista que la teoría.
INTRODUCCIÓN 15
pero no consiguieron dar luz a la Organización Internacional
de Comercio (QIC).4
Lo que sólo iba a quedar claro con el tiempo era lo secunda-
rio de la posición que ocupaba la América Latina en la política
de los Estados Unidos en los primeros años de la posguerra.
Así quedó demostrado con la serie de conferencias que empe-
zó en Chapultepec en 1945 antes de culminar la guerra. La oc-
tava Conferencia Interamericana de Chapultepec fue una
desilusión, ya que las cuestiones económicas se pospusieron
para ser discutidas en una conferencia dedicada específicamen-
te a ellas. A pesar de ello, la América Latina parecía al menos
estar en la agenda, y era posible firmar piadosas declaraciones
respecto al libre comercio y a la vez reservarse el derecho a
hacer las excepciones que parecieran convenientes. En rela-
ción con el tema\ que más preocupaba a los Estados Unidos
-las condiciones para las inversiones extranjeras directas-
los se mostraron bastante interesados en
responder. Pero la económica se pospuso tan a me-
nudo que Rabe (1978) la bautizó como la conferencia "evasi-
va". Cuando se celebró la novena Conferencia Interamericana
en Bogotá en 1948, después de la invención del Plan Marshall y
de audaces sugerencias de que ya era hora de que se hiciera un
esfuerzo similar en la América Latina, la preocupación principal
del general Marshall fue persuadir a las naciones latinoameri-
canas de que los estadunidenses tenían demasiada responsabi-
lidad como reconstructores de la paz y la seguridad mundiales
como para ser considerados una fuente financiera para él res-
to del hemisferio. s El corolario fue que lo esencial era garanti-
zar que el capital privado pudiera cumplir, por tanto, con ese
papel. Los conflictos en torno de la "doctrina Calvo" -la impo-
sibilidad por parte de los residentes extranjeros de apelar a su
4 La "Carta de La Habana" que configuró la Organización Internacional del Co-
mercio (OlC) nunca fue ratificada por muchos de los signatarios, incluidos los Esta-
dos Unidos. Intentar liberar el comercio inmediatamente sin apoyo institucional
para negociar tal cambio fue una propuesta poco realista (véase Dam, 1970). Como
resultado, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GA'IT) se re-
quirió para desempeñar el papel que se había concebido para la OlC, pero no incor-
poró el contenido organizacional y sustantivo que se pretendía con ella.
s Department oi State Bulletin, 11 de abril de 1948. Esto estuvo asociado con las
dificultades que enfrentó el gobierno de los Estados Unidos para que el Congreso
aprobara el Plan Marshall. Véase este tema y las discusiones latinoamericanas de la
época, particularmente en Brasil, en Furtado (1989), cap. ll.
 .....
16 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
gobierno- fueron tales que desde entonces el sector privado
estadunidense aconsejó con fervor que se abandonara la idea
de una conferencia y que se centrara la atención en negociacio-
nes bilaterales de la legislación relativa a las inversiones ex-
tranjeras directas (Rabe, 1978, p. 289). Eso fue lo que sucedió.
Otra característica del periodo de la posguerra fue el con-
senso creciente con respecto a que la industrialización de los
países en desarrollo representaba interesantes oportunidades
tanto para la inversión como para la venta de maquinaria y
equipo. Por su parte, en la América Latina, las grandes reser-
vas de divisas que se habían acumulado al finalizar la guerra
se desvanecieron antes de lo que nadie creía posible, y se recu-
rrió drásticamente a los controles directos a las importaciones.
Cuando las empresas extranjeras se percataron de que esta-
ban por completo excluidas del mercado por medio de estas
restricciones, se produjo un gran incentivo para comenzar a
producir localmente, ya que de repente era la única opción.
Así pues, el temprano auge de posguerra y la reestructura-
ción del modo de inserción internacional de la América Latina
fueron unidos. Como señala Webb, el Banco Mundial fue muy
tolerante con el proteccionismo en los países en desarrollo
(aunque no tanto con Europa), y prefirió una mezcla de pro-
moción de exportaciones y sustitución "eficiente" de importa-
ciones; también favoreció sigilosamente el proteccionismo de
las industrias que el Banco o la Corporación Financiera Inter-
nacional estaban financiando. Tampoco tuvo tanta influencia
en la formulación de la política como ocurrió después. En los
primeros años de su existencia (e incluso decenios), el FMI
tampoco se opuso a la protección, y hasta tendió a aceptarla
como un instrumento complementario útil para corregir los.
desequilibrios de pagos.
A su debido tiempo, naturalmente, la América Latina pasó a
ocupar un lugar más prominente en la política de los Estados
Unidos. De la misma manera en que había ocurrido en los pri-
meros años de la posguerra, ello estuvo íntimamente relacio-
nado con la importancia de la región en la lucha contra el
comunismo. Los Estados Unidos no apoyaron las primeras ini-
ciativas latinoamericanas para crear un banco de desarrollo
regional. En 1958, en la reunión del Consejo Económico y So-
cial Interamericano, los Estados Unidos anunciaron que apo-
INTRODUCCIÓN 17
yarían esta iniciativa. La Revolución cubana de 1959 hizo que
dicha iniciativa se tornara urgente. En 1960 se firmó el anun-
cio de la creación del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), y en su seno el Fondo Fiduciario de Progreso Social,
creado de manera específica para conceder préstamos a los
sectores descuidados por las organizaciones financieras exis-
tentes (educación, salud, agricultura, etc.). A ésta le siguió una
iniciativa más ambiciosa, la Alianza para el Progreso, que con
el liderazgo del presidente Kennedy fue formalmente creada
mediante la Carta de Punta del Este en agosto de 1961. Dicha
iniciativa también reforzó las pautas de intervención del Esta-
do de posguerra. Los temas clave eran la integración, la pla-
neación, la reforma tributaria, la reforma y modernización
agraria y la inversión en los sectores sociales, muchos de ellos
primordiales en el programa que la Comisión Económica para
América Latina (CEPAL)6 de las Naciones Unidas había estado
proponiendo desde los años cincuenta. Muchas iniciativas en
estos campos se pusieron en marcha, la corriente de fondos
externos se incrementó y el BID pudo enfocar la financiación
hacia los sectores descuidados. Sin embargo, la corriente de
fondos resultó ser menor de lo prometido, y el carácter atado
de la ayuda estadunidense y el requisito de que debían efec-
tuar la compra de bienes estadunidenses "adicionales" a los
que se habrían importado de todos modos, se convirtió en una
fuente de fricción. A fines de los sesenta ya era claro que las
expectativas que había generado la Alianza para el Progreso a
comienzos del decenio no se habían cumplido.
Mientras tanto, la economía mundial había iniciado un pe-
riodo de prosperidad sin precedentes. La Gran Depresión de
los años treinta, unida a los estímulos a la innovación que sur-
gieron a raíz de la guerra, había creado una acumulación de
tecnología que esperaba a ser aplicada. Estas oportunidades,
el éxito de la reconstrucción de Europa, el retorno gradual
pero estable a un comercio más libre y la aplicación exitosa
de los instrumentos de estabilización macroeconómica, entre
otros factores, ayudaron a desatar el crecimiento económico
más rápido del siglo xx en los centros industriales del mundo.
El crecimiento del Estado benefactor y, en algunos países, de
6 Las siglas inglesas de esta Comisión se convirtieron en ECLAC y las francesas en
CEPALC cuando se incorporó el Caribe.
 ..
18 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO INTRODUCCIÓN 19

las empresas públicas, condujo a una expansión a gran escala A principios de los años setenta, cuando estaba culminando
del Estado en las economías de mercado desarrolladas, a lo la era de la "industrialización dirigida por el Estado" en la
que acompañó la expansión de economías centralmente pla- América Latina, la economía mundial había experimentado
neadas. En 1950-1973 el crecimiento económico de los países cambios significativos con respecto a lo que había sido carac-
industrializados se aceleró, no sólo en relación con el periodo terístico en los primeros años de la posguerra. Una economía
que transcurrió entre las dos Guerras Mundiales, sino también dinámica había remplazado a la economía mundial paralizada
con respecto a la fase anterior de rápida expansión, 1870-1913. del periodo de entre guerras y los sistemas financieros y de co-
Lo que es más, esto formaba parte de (e impulsó en gran medi- mercio internacional habían sido reconstruidos. Las corpora-
da) una expansión económica mundial generalizada sin prece- ciones transnacionales se habían transformado en agentes
dentes. Como deja claro el cuadro 1, el crecimiento económico importantes de la economía internacional. El Estado se había
mundial alcanzó un ritmo de 4.9% anual en 1950-1973, en com- convertido en un elemento clave de las economías de mercado
paración con el 2.1 % de 1870-1913, según las estimaciones de -y, obviamente, en el elemento clave de las economías que no
Maddison. A este crecimiento lo acompañó también la expan- eran de mercado-, pero una de las maneras más antiguas de
sión del comercio mundial más rápida de la historia: las expor- intervencionismo del Estado, el proteccionismo, estaba siendo
taciones mundiales reales crecieron a un ritmo anual de 7% en sometido a un proceso gradual de erosión negociada. Las insti-
1950-1973, superior al 3.4% de 1870-1913.7 El crecimiento del tuciones de Bretton Woods, el GATT, las organizaciones de las
comercio continuó siendo muy rápido incluso después de que Naciones Unidas y varias organizaciones regionales -en par-
las economías industrializadas y la economía mundial en su ticular las que apoyaban la integración europea- habían queda-
conjunto se desaceleraron, después del primer choque petro- do bien establecidas, dando una sensación de intervención del
lero. El crecimiento de corporaciones transnacionales tam- Estado en un ámbito más global.
bién formó parte de este proceso. Finalmente, con retraso, el El crecimiento rápido se había "filtrado" hasta los países en
crecimiento del comercio y de las inversiones directas estuvo desarrollo, tanto por medio del comercio como de los canales
acompañado por la reconstrucción de un sistema financiero de inversión. La expansión del comercio mundial se centró en
internacional, que había sido severamente afectado por la cri- gran medida en transacciones entre naciones industrializadas,
sis de los años treinta. y las reducciones de aranceles mantuvieron una estructura
CUADRO 1. Crecimiento económico mundial discriminatoria con respecto a la importación de productos
manufacturados ligeros y algunos productos agropecuarios.
f870-1913 1913-1950 1950-1973
--- Sin embargo, la expansión brindó oportunidades a nuevas ex-
PlB per PIBper PlB per
PlB
capita PlB
capita PIB
capita
portaciones de la periferia, de las que se aprovecharon rápida-
mente algunos países en desarrollo, en particular del este y el
Europa Occidental 2.1 1.3 1.4 0.9 4.7 3.9
Estados Unidos, sureste de Asia. Asimismo, el crecimiento del sistema finan-
Canadá, Australia ciero internacional se centró en gran medida en transacciones
y Nueva Zelanda 3.9 1.8 2.8 1.6 4.0 2.4 financieras entre países desarrollados, pero desde fines de los
Europa del Sur 1.5 1.1 1.3 0.4 6.3 4.9
2.4 1.0 1.6
años sesenta, por lo menos, empezó a ofrecer oportunidades en
Europa del Este 1.2 4.7 3.5
América Latina 3.3 1.5 3.4 1.5 5.3 2.5 gran escala para la financiación externa de los países en des-
Asia 1.1 0.6 1.0 0.1 6.0 3.8 arrollo, como opción a los bancos multilaterales y los orga-
África 1.1 0.4 3.0 1.0 4.4 2.0 nismos bilaterales. Los países en desarrollo experimentaron,
Mundo 2.1 1.3 1.9 0.9 4.9 2.9 como consecuencia de todo ello, su propia fase de expansión
FUENTE: Maddison (1995).
rápida, como indica el cuadro 1, y, sin lugar a dudas, la Améri-
7 Véase Maddison (1995), cuadro 1-4. ca Latina fue parte de esa historia. De todos modos, con algu-
20 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
nas excepciones notorias, el PIB per capita creció menos en la
"Periferia" que en el "Centro" de la economía mundial. De es-
ta manera, las diferencias entre los ingresos tendieron a acre-
centarse en la economía mundial durante su "edad de oro". Se
crearon nuevos mecanismos para favorecer la difusión del
progreso, tanto en el ámbito internacional (por ejemplo, el Sis-
tema Generalizado de Preferencias y los acuerdos internacio-
nales de materias primas) como en el regional (por ejemplo, la
Alianza para el Progreso), pero se los consideró, en general,
como insuficientes. La exigencia por un "nuevo orden económi-
co internacional", que ocupaba un papel central en los debates
de mediados de los años setenta, fue un claro reflejo de ello.
Esta exigencia demostró también lo ajenas que eran a la
agenda internacional las ideas de la liberación económica como
el motor del progreso para el mundo en desarrollo al final del
periodo analizado. Estas ideas habían progresado lentamente
tanto en la ideología económica como en la práctica nacional
de algunos países. Sin embargo, según la pauta de fines de los
años noventa, el tratado clásico de la época que abogaba por el
uso prudente del proteccionismo como instrumento de des-
arrollo (Little et al, 1970) ¡podría leerse hoy como una defensa
de la intervención moderada del Estado! De hecho, estaba quizá
más alejado de las ideas actuales que del informe de Prebisch
(1964) para la UNCTAD de unos pocos años antes. Como afirma
Webb en el capítulo 3, el Banco Mundial continuó defendiendo
hasta fines de los años setenta las ideas de que la industriali-
zación era esencial para el desarrollo económico y de que el
proteccionismo era una etapa esencial en el proceso de indus-
trialización, ideas claramente expuestas por su pensador más
influyente en aquella época, Hollis B. Chenery.
2. El contexto interno
Ha habido varios intentos por clasificar las diferentes eta-
pas de la industrialización. En la conocida clasificación de Che-
nery, el asunto es si el proceso depende de la producción para
el mercado nacional o de las exportaciones -orientación hacia
adentro o hacia afuera- yen cuándo surgen industrias espe-
cíficas a lo largo del proceso de industrialización: productos
manufacturados "tempranos" o "tardíos" (véase, por ejemplo,
INTRODUCCIÓN 21
Chenery et al, 1986). Esta última clasificación está asociada a
la idea, generalizada en el periodo que estamos analizando, de
que hubo una primera fase de sustitución de importaciones
"fácil", durante la cual se desarrolló la mayoría de los sectores
productores de bienes de consumo no duraderos, y fases poste-
riores en las que la sustitución de importaciones se hizo más
"profunda" y se produjeron no sólo bienes de consumo no du-
raderos sino también bienes intermedios y de capital. Basán-
donos en nuestros estudios, se diferencian cuatro etapas en la
evolución de la industrialización en la América Latina.
La primera etapa fue una consecuencia natural de la expan-
sión de las exportaciones. La expansión e integración de los
mercados internos, como resultado de los crecientes ingresos
procedentes de las exportaciones y el desarrollo de redes de
transporte modernas, se combinó con el de sistemas moneta-
rios modernos, y de mercados de capital y de mano de obra
asalariada. Como hemos observado, en varios países la protec-
ción estatal favoreció los "enlaces internos" de los sectores ex-
portadores dinámicos, así como sus vínculos con la producción
agropecuaria nacional.
La segunda fue una etapa "empírica" de industrialización
dirigida por el Estado, durante la cual las autoridades econó-
micas estatales se dejaron guiar por su intuición, y las condi-
ciones externas crearon una estructura de precios relativos
adecuada para estimular la demanda interna en vez de la ex-
terna. Los años treinta y la segunda Guerra Mundial constitu-
yen un buen ejemplo de esta etapa, pero la primera Guerra
Mundial había sido un precedente importante. El colapso de
los precios de las materias primas y de las corrientes de capi-
tal de los años treinta dio lugar a una ola de devaluaciones y
proteccionismo que resultó en precios relativos favorables a la
industria manufacturera y la producción agraria nacionales.
En efecto, el control de tipos de cambio, el proteccionismo y la
proliferación de acuerdos comerciales bilaterales, que aumen-
taron la complejidad de las estructuras arancelarias, se con-
virtieron en una práctica tan generalizada en las naciones
industrializadas en los años treinta que parecía natural e in-
cluso necesario reproducirlas en tales circunstancias. Concre-
tamente, los acuerdos comerciales bilaterales introdujeron
controles directos de las transacciones comerciales interna-
 ....
22 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
cionales para garantizar el equilibrio comercial bilateral, prác-
tica desconocida hasta entonces. Esto llevó al desarrollo de
controles directos a las importaciones en un plano más gene-
ral. Por otro lado, en todos los casos excepto el de México, la
segunda Guerra Mundial aisló a las economías nacionales, for-
zándolas a explotar la capacidad productiva preexistente y a
producir o crear planes para fabricar una gama más amplia de
mercancías que no se hallaban disponibles a raíz de la escasez
propia de la guerra. El concepto de que se debía impulsar el
desarrollo de industrias "esenciales" o "estratégicas" fue, así,
una consecuencia natural de la guerra. Después de la expe-
riencia de los años treinta y de la segunda Guerra Mundial el
proteccionismo, la discriminación arancelaria, los controles
directos del comercio, la sustitución de importaciones de ma-
nufacturas y productos agropecuarios, y los planes para alen-
tar "industrias esenciales" se convirtieron en una práctica muy
generalizada, pero fueron más una consecuencia del mal fun-
cionamiento del sistema económico internacional que de cual-
quier "estrategia de desarrollo".
El fin de la guerra significó que era posible importar nueva-
mente todo tipo de mercancías, permitiendo expandir la pro-
ducción en la medida en que se tratara de compras externas de
insumos y equipos, y fue testigo de la evolución gradual hacia
una tercera etapa de la industrialización. El alza de los precios
de las materias primas apoyó este proceso, pero la demanda
reprimida se manifestó pronto en una avalancha de importa-
ciones. Las reservas internacionales de dólares se evaporaron
y la mayoría de los países reaccionó con la imposición o el en-
durecimiento de las restricciones comerciales y los controles
de cambios. La inconvertibilidad en países europeos fue una
restricción adicional para la manera en que funcionaban los
ajustes en los primeros años de la posguerra, para aquellos
países para los que Europa era el principal mercado de expor-
tación. Después de la experiencia de la "fase empírica", la crisis
de balanza de pagos de principios de la posguerra estableció
una pauta en la que la protección se incrementaba con cada
crisis. Ahora, sin embargo, surgió una estrategia de industria-
lización más consciente, el llamado modelo de sustitución de
importaciones, basado en la protección arancelaria y no aran-
celaria de la industria, y algunas actividades agropecuarias, la
INTRODUCCIÓN 23
alteración de los términos de intercambio interno en contra de
las exportaciones primarias tradicionales, la creación de ban-
cos para el desarrollo que apoyaran estas actividades, una
gran inversión del sector público en infraestructura y en sec-
tores "estratégicos", incluidas la energía y otras materias pri-
mas, así como el racionamiento de divisas, con tipos de cambio
múltiples que las canalizaban preferentemente hacia las im-
portaciones de bienes intermedios y de capital que no compe-
tían con la industria nacional. Una característica esencial del
modelo fue la imposición de nuevas capas de protección, para
proteger sectores nuevos, sobre capas anteriores, asociadas a
fases previas de sustitución de importaciones.
Debemos señalar que, incluso en aquel momento, el modelo
no escapó a las críticas, ni siquiera por parte de la CEPAL, que
fue instrumental en la justificación y racionalización de la es-
trategia. En todo momento hubo voces de alerta acerca de sus
límites, en particular con respecto a los costos crecientes de
las nuevas industrias que se promovían, que afectaban adver-
samente a industrias más antiguas, y acerca de la capacidad
decreciente para alcanzar el objetivo explícito de disminuir
la dependencia de las importaciones. Esta etapa clásica de
"desarrollo hacia adentro" se realizó desde fines de los años
cuarenta hasta principios de los sesenta en la mayoría de las
economías medianas y grandes.
Por último llegó la etapa "madura". Durante esta etapa los
países se diferenciaban considerablemente en el peso relativo
de dos estrategias diferentes. La primera consistió en hacer
más hincapié en la promoción de la exportación, generando así
lo que hemos llamado un modelo "mixto". Se caracterizó por la
imposición de una nueva capa de incentivos a la exportación
(muy altos en algunos casos) sobre antiguas capas de protec-
ción, por lo general acompañada de una racionalización mode-
rada de estas últimas. La segunda consistió en profundizar
más la sustitución de importaciones de bienes intermedios y
de capital. Entre los países estudiados en este volumen, Argen-
tina, Chile y, en particular, Colombia se hallaban más cercanos
a la primera, México y Venezuela a la segunda (apoyados en
los años setenta por crecientes ingresos petroleros en ambos
casos), mientras Brasil mezcló las dos de manera muy activa
hasta la antesala de la crisis de la deuda. México había reali-
 .
24 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
zado una estrategia más "mixta" en su periodo clásico, 1948-
1962, como deja claro el capítulo de Cárdenas en este volumen,
y se movió efectivamente hacia un acento más tradicional en la
sustitución de importaciones en su fase madura. Entre los paí-
ses que no se analizan en este vol umen, Perú constituye otro
ejemplo de este movimiento en reversa. Centroamérica nunca
llegó de manera efectiva a las etapas avanzadas de sustitución
de importaciones, sino que puso en marcha otro tipo más de
"estrategia mixta": una sustitución de importaciones en el pla-
no subregional, superimpuesta de modo efectivo sobre el mo-
delo primario exportador.
Como hemos señalado en la sección 1, a partir de cierto mo-
mento la macroeconomía de corto plazo sustituyó por comple-
to a las estrategias a largo plazo en muchos países y/o estas
últimas fueron afectadas por conflictos sociales crecientes,
que se convirtieron en la fuerza dominante en la determinación
de acontecimientos tanto sociales como económicos. De todas
maneras, aparte del caso de Chile, las antiguas capas de alta
protección y la más reciente promoción de la exportación (en
los países en los que estaban totalmente desarrolladas) sobre-
vivieron hasta el periodo de liberación que empezó a mediados
de los ochenta y que se aceleró en los noventa. En muchos ca-
sos, aunque la protección continuó siendo muy defendida por
sus beneficiarios, estaba ya desconectada de una estrategia de
desarrollo real de cualquier tipo.
El proceso de industrialización se conjugó con otros
bias trascendentales en las sociedades y las economías latino-
americanas. La reestructuración que tuvo lugar en el decenio
de los treinta (véase el volumen anterior) continuó durante y
después de la guerra. El Estado había adquirido nuevos instru-
mentos de política, como la discrecionalidad monetaria y una
base tributaria más diversificada, al tiempo que el abandono
del patrón oro había permitido que las autoridades financieras
pudiesen manipular el tipo de cambio. En algunos casos esto
provocó la ilusión de que la creación de dinero equivalía a la
creación de riqueza. El Estado también se había hecho respon-
sable de fomentar el desarrollo económico. Con tal propósito,
se expandió la infraestructura económica o se fundaron em-
presas públicas, bien por razones de defensa, como en la Ar-
gentina de Perón, o para asegurar el suministro nacional de
INTRODUCCIÓN 2S
ciertos insumas "estratégicos", como en Brasil, México y mu-
chos otros países. También se crearon bancos comerciales y de
desarrollo estatales, o se impulsó la creación de nuevas insti-
tuciones financieras privadas y se les obligó a destinar fondos
a sectores prioritarios. El papel del Estado también se amplió
para incorporar a nuevos empresarios, "creándolos" con fre-
cuencia a la sombra de enormes contratos gubernamentales
relacionados con la construcción de carreteras, empresas de
servicios públicos, represas, etc., lo que implicaba una cierta
relación que a menudo iba más allá de los negocios y entraba
en la esfera política.
En muchos países, el periodo de posguerra fue testigo de
una aceleración del crecimiento de la población generada por
la disminución de la tasa de mortalidad infantil. En el lapso de
unos pocos años esto implicó el correspondiente crecimiento
de la mano de obra, lo que creó una enorme presión para el
crecimiento de la economía. La población latinoamericana se
incrementó de 126 millones en 1940 a 210 millones 20 años más
tarde; en los años sesenta y setenta se agregaron otros 139 mi-
llones de habitantes. Gracias al descenso de las tasas de morta-
lidad y a una transición tardía de la fecundidad, el crecimiento
medio de la población alcanzó 2.7-2.8% anual entre mediados
de los años cincuenta y mediados de los sesenta, superando el
3% en varios países. La América Latina y África se enfrentaron
a las presiones demográficas más fuertes, un hecho que segu-
ramente contribuyó a deprimir el crecimiento del PIB por ha-
bitante (véase cuadro 1). Las ciudades también incrementaron
su tamaño, lo que creó una demanda creciente de servicios pú-
blicos, escuelas, hospitales y similares. La tasa de urbaniza-
ción era de 41.6% en 1950, pero ya había alcanzado el 56-73%
en los cuatro casos "exitosos" de la era de las exportaciones
(Argentina, Chile, Cuba y Uruguay). En 1970, el 57.7% de la po-
blación vivía en áreas urbanas (entre 75 y 82% en Argentina,
Chile, Uruguay y Venezuela) y la mayoría de las capitales lati-
noamericanas se habían convertido en áreas metropolitanas
grandes y cosmopolitas. 8 Según veremos, esto estuvo acompa-
ñado de mejoras significativas en el desarrollo humano y de la
8 Véase las tendencias generales de la población en CEPAL-CELADE-BID (1996).
Las estimaciones de población se han obtenido de números recientes del Boletín De-
mográfico del CELADE.
26 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
..
,1
incorporación de una parte de la población a los beneficios de
una economía moderna, pero también de la persistencia de gran-
des desigualdades de la distribución de ingresos y de la riqueza.
3. El papel de la CEPAL
Los participantes de los talleres están de acuerdo en que el
papel de la CEPAL se ha exagerado en la mitología de la "indus-
trialización por sustitución de importaciones"; infortunada-
mente, esto es así en parte porque algunas personas en el
Departamento de Estado de los Estados Unidos y en otros lu-
gares identificaron a Prebisch, quizá por conveniencia, como
un portavoz de ideas provenientes de Moscú y Praga, convir-
tiéndolo por tanto en víctima de la paranoia de la guerra fría. 9
En realidad, según hemos visto, el desarrollo de muchos de
los elementos que conformaron el intervencionismo estatal
se realizó de manera espontánea durante la fase "empírica" de
sustitución de importaciones e incluso durante la era de las ex-
portaciones, y correspondió a la práctica internacional del mo-
mento, es decir, antes de la creación de la CEPAL en 1948. Los
gobiernos grandes tampoco fueron una innovación de la CEPAL
o de la América Latina, sino una práctica internacional gene-
ralizada en el periodo de posguerra.
Sin embargo, la importancia de la CEPAL en un sentido más
amplio no está en tela dejuicio. Esta Comisión tomó parte en la
construcción de la identidad continental, al proporcionar apo-
yo teórico y empírico para el desarrollo de una identidad re-
giona1. 10 Desempeñó un papel significativo en la creación de
instituciones, como escuelas de administración pública y los
ministerios de planeación. A su debido tiempo, fue importante
9Algunos resaltaron en el debate que la visión negativa que tenían los legislado-
res de los Estados Unidos respecto a la CEPAL en su primer decenio de existencia era
una mezcla de los que consideraban que su política económica era errónea, y quie·
nes realmente se preocupaban de su orientación política. Otros señalaron que a los
Estados Unidos no les gustaba que hubiera una secretaría semiautónoma en las Na·
ciones Unidas.
10 En su libro semiautobiográfico, Furtado (1989) proporciona una historia temo
prana fascinante de la CEPAL. Hirschman (1971), cap. 13, Cardoso (1977), Fishlow
(1985) y Love (1994) hacen una evaluación de sus contribuciones desde la perspecti·
va de la historia de las ideas. Rodríguez (1980) proporciona probablemente la mejor
presentación global de sus ideas durante su periodo "clásico" y Bielschowsky (1998)
presenta la reseña más completa de la evolución de sus ideas a lo largo del tiempo.
INTRODUCCIÓN 27
para el desarrollo de la noción de protección a escala regional,
y de esta manera tuvo un papel principal en la creación de la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) -más
tarde Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)-, el
Grupo Andino y, en particular, el Mercado Común Centroame-
ricano, como lo señala claramente el capítulo de Cohen. Tam-
bién presionó para conseguir reformas en el ámbito social,
muchas de las cuales prepararon el terreno para la Alianza
para el Progreso en los años sesenta.
En el plano conceptual, la CEPAL proporcionó la lógica yayu-
dó a racionalizar la estrategia de desarrollo que había empe-
zado a surgir en la región. Construyó sobre ella una teoría de
acumulación de capital, no una teoría de eficiencia estática. El
desarrollo industrial se consideró primordialmente como el
mecanismo para transferir el progreso técnico a los países pe-
riféricos, ante el lento crecimiento de los mercados de materias
primas. La acumulación de capital, los cambios estructurales
asociados a la industrialización y la transferencia de innova-
ciones tecnológicas desde el Centro se consideraban, así, tres
facetas de un mismo proceso. También se consideraba como un
mecanismo de absorción de mano de obra procedente de áreas
rurales y de manejo de las restricciones macroeconómicas
asociadas a la escasez de divisas. Como lo señala FitzGerald,
estas ideas de la industrialización eran diferentes tanto del ar-
gumento de la industria incipiente como de las ideas asociadas
al papel de las economías de escala dinámica de teorías más
recientes respecto al comercio y el crecimiento. La protección
arancelaria se consideraba como una manera de garantizar
una demanda estable para los sectores nuevos y la inversión
del sector público como un modo de garantizar la provisión de
capacidades técnicas e infraestructura. También se reconocie-
ron los problemas de esta estrategia, y se elaboraron algunas
fórmulas para superarlos (integración regional, la estrategia
"mixta"), pero otros se consideraron intrínsecos a la industria-
lización periférica.
Sin embargo, la institución tuvo también un papel negativo
en cuanto a las ideas y percepciones. En particular, nunca des-
arrolló la idea de la protección como un instrumento temporal
y de la necesidad de vincular incentivos al desempeño; este
vínculo fue decisivo para la rápida industrialización que expe-
 ...
28 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
rimentó Asia-Pacífico, de acuerdo con algunas interpretacio-
nes. Fue, así, indulgente con la pauta "geológica" que adoptó la
protección arancelaria en la región (es decir, la superposición
de nuevas capas de protección sobre las anteriores) y con las
ineficiencias y la economía política que generaba. Vio la nueva
evolución del comercio internacional con lentes pesimistas.
No obstante, giró de manera gradual en los años sesenta y, en
particular, en los setenta hacia un enfoque favorable a la pro-
moción de exportaciones (Bielschowsky, 1998). En varias oca-
siones se mostró recelosa de los ajustes de precios relativos y,
sobre todo, de una política cambiaria activa, que eran cierta-
mente instrumentos que fomentaban la diversificación estruc-
tural (véase líneas abajo).
En cualquier caso se debe resaltar de nuevo que las opinio-
nes de la CEPAL acerca de la industrialización, la protección y
la intervención del Estado correspondían con la sabiduría tra-
dicional de la época. Además, en el análisis regional siempre
se mantuvo en el centro del debate y, en particular, sus visiones
eran con seguridad más moderadas que las ideas más radicales
de la escuela de la dependencia que surgió a partir de sus tra-
bajos y que la ideología marxista. Sin duda, esto estaba vincu-
lado a su carácter de institución intergubernamental.
4. ¿Cuáles eran las opciones?
Una clara conclusión del proyecto, que se colige de las sec-
ciones previas, es que es difícil imaginar a los países escogien-
do otra opción diferente de la que eligieron en los primeros
años de posguerra. Por un lado, en aquel momento, y a pesar
de las tendencias de corto plazo favorables, la continua depen-
dencia de las exportaciones primarias no parecía una buena
opción, en vista de la tendencia y la inestabilidad que habían
caracterizado los términos de intercambio de dichos productos
en el pasado. En realidad, desde mediados de los años cincuen-
ta, el nuevo descenso de los precios de las materias primas
generó una nueva oleada de crisis de balanza de pagos, que
alentó aún más las tendencias proteccionistas regionales. La
coexistencia del GATT con un proteccionismo agrario reno-
vado, que se desarrolló con celeridad, representaba un argu-
mento adicional, en particular para los países que exportaban
INTRODUCCIÓN 29
productos agrícolas de zonas templadas. La exportación de ma-
nufacturas provenientes de países en desarrollo era una op-
ción muy lejana, aunque la experiencia mexicana durante la
guerra había constituido un primer intento. En los países in-
dustrializados la alta protección todavía estaba en boga y era
claramente necesario pasar por un largo periodo de crecimien-
to continuo del comercio internacional para convencer a paí-
ses y autoridades que habían visto su colapso de que se la podía
considerar una opción confiable. El fracaso de la Organización
Internacional de Comercio también fue una mala señal, así como
el de otras instituciones que Keynes había previsto que acom-
pañarían a las de Bretton Woods, incluidos unos fondos de es-
tabilización de materias primas y un servicio de ayuda blanda
a través de las Naciones Unidas. Otra realidad de los primeros
años de posguerra fue la inconvertibilidad, un reflejo de la "es-
casez de dólares". En particular, los ingresos por exportacio-
nes en libras esterlinas no podían convertirse en dólares para
comprar maquinaria proveniente de los Estados Unidos.
Por otro lado, la opción por la industrialización ya se había
hecho defacto en los países más grandes, de manera inconfun-
dible desde los años treinta, y esto se reflejaba claramente en
las posiciones de los grupos industriales que estaban surgien-
do en la América Latina yen su creciente peso político. Tam-
bién desde el punto de vista político, el crecimiento urbano y la
migración constante estaban convirtiendo a la industrializa-
ción en algo decisivo. Durante la segunda Guerra MundU1110s
Estados Unidos apoyaron la mayor participación del Estado en
los asuntos económicos e incluso su participación directa en la
industria. Después de la guerra, la línea oficial de ese país, y el
marco para las nuevas instituciones de Bretton Woods, consis-
tió en alejarse de la participación estatal, pero, como apunta el
capítulo de Webb, las instituciones financieras internacionales
no eran muy estrictas en esa línea, por lo menos con los países
en desarrollo. Como hemos visto, las opiniones de las empre-
sas transnacionales respecto al proteccionismo cambiaron rá-
pidamente cuando se dieron cuenta de las ganancias que
podían obtener al producir en los países para beneficiarse de
los aranceles. Con el plan de cuatro puntos, lanzado por Tru-
man en 1949, la industrialización de los países en desarrollo se
convirtió en un objetivo importante, y las misiones técnicas
 ...
30 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
que le siguieron pretendían elaborar planes de desarrollo, in-
cluidos los regímenes de control de cambios y aranceles pro-
teccionistas (Maxfield y Nolt, 1990). Por último, como hemos
afirmado, las ideas económicas del momento -y de mucho
tiempo después- continuaron favoreciendo la intervención
del Estado y, en este sentido, así como en la práctica, probable-
mente la opción real era la planeación central: es decir, más
participación del Estado en vez de menos.
Una parte difícil de evaluar las opciones concierne al papel
de las presiones externas. ¿Fue el entusiasmo de los latinoame-
ricanos por la protección resultado de su exclusión de las fuen-
tes de ayuda financiera disponibles para la reconstrucción en
la posguerra, y no la respuesta a fuerzas endógenas en el seno
de la América Latina? En su contribución a este volumen, Fitz-
Gerald arguye que hubo una marcada voluntad de acatar las
reglas del libre comercio mientras pareció que un Plan Marshall
para la América Latina era viable. Pero en el momento en que
se realizó la Conferencia Comercial de La Habana era claro
que era inaceptable, y los países cambiaron su opinión rápida-
mente, aún de manera más concreta en la práctica.
Naturalmente, la situación había cambiado mucho en los
años sesenta cuando la economía internacional empezó a ofre-
cer opciones reales. El cambio hacia lo que hemos denominado
un "modelo mixto" indica que muchos países latinoamerica-
nos no pasaron por alto estas nuevas oportunidades. En los es-
tudios de los países se encuentran muchos ejemplos de este
cambio de dirección. Chile fue el primero en introducir el régi-
men de devaluación gradual (crawling peg) en 1965, y lo com-
binó con un amplio paquete de políticas desarrolladas durante
los años siguientes, que incluían devoluciones de impuestos,
reducciones de aranceles y la racionalización de la estructura
arancelaria. La CORFO se mantuvo muy activa durante esos
años con programas que sentaron las bases para las exporta-
ciones posteriores de productos pesqueros, frutas frescas y
procedentes de la silvicultura. Colombia había creado a fines
de los años cincuenta y principios de los sesenta una serie de
incentivos a la exportación que se racionalizaron en 1967, cuan-
do se introdujo el régimen de devaluación gradual y se adoptó
una amplia gama de reformas institucionales en el comercio
internacional y el régimen cambiario. En realidad México
INTRODUCCIÓN 31
introdujo su programa de maquila el mismo año que Taiwán
(1965). La introducción del régimen de devaluación gradual
en Brasil en 1968 había sido precedida por la creación de in-
centivos a la exportación desde 1965. Como es obvio, Venezue-
la no había soslayado las oportunidades que le ofreció el
petróleo durante todo ese tiempo. Asimismo, en países más pe-
queños no se había desconocido las oportunidades que brinda-
ban los mercados más tradicionales de materias primas; por
ello, las exportaciones de café, plátano y algodón generaron un
dinamismo exportador en Centroamérica desde mediados de
los años cincuenta. Esto también es aplicable a algunos países
suramericanos no incluidos en el volumen (Ecuador, por ejem-
plo). De hecho, como veremos, hacia el final de nuestro perio-
do de análisis, entre mediados de los años sesenta y el primer
choque del petróleo, muchos países latinoamericanos tenían la
sensación de estar viviendo una "edad dorada".
Sin embargo, abundan los ejemplos de asesores que recomen-
daron devaluaciones, reformas tributarias u otras medidas en
circunstancias en las que, con la perspectiva del tiempo, es po-
sible afirmar que las condiciones institucionales y las relacio-
nes macro/micro habrían permitido otras políticas exitosas,
pero que se rechazaron por razones políticas. También se pue-
den citar muchos ejemplos individuales de programas de sus-
titución de importaciones que se realizaron cuando ya era
claro que el tamaño del mercado no los podría soportar. Obvia-
mente, los ambiciosos planes de inversión industrial de Brasil,
México y Venezuela que siguieron al primer choque del petró-
leo son los ejemplos más notorios, aunque algunos de ellos en
realidad valieron la pena a largo plazo, incluso en términos de
expansión de las exportaciones. Entre los casos no considera-
dos en nuestro proyecto, Perú es posible que sea el ejemplo
más sobresaliente de un país que optó por una política más
orientada hacia adentro a fines de los sesenta, en contra de las
tendencias regionales e internacionales y sin un apoyo adecua-
do a las exportaciones, y fracasó. Las decisiones de planear la
sustitución de importaciones en el ámbito subregional me-
diante la designación política de la producción de ciertos bie-
nes a países específicos, en el Grupo Andino y el Mercado
Común Centroamericano, fueron también fracasos indiscuti-
bles. Pero la experiencia más frustrante fue la resistencia a
32 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
.,
liberar las importaciones competitivas en los acuerdos regio-
nales y subregionales de integración (con la excepción del
Mercado Común Centroamericano). Es una paradoja histórica
que la gran invención de la CEPAL para racionalizar la sustitu-
ción de importaciones, la integración regional, sólo tuviera
éxito cuando se adoptó una liberación comercial generalizada
en los años noventa, es decir, ¡cuando la sustitución de impor-
taciones como estrategia de desarrollo había sido abandonada!
De hecho es una doble paradoja ya que la ideología ortodoxa
que abogaba por la liberación del comercio consideraba los
acuerdos de integración casi como una aberración.
De modo más general, el problema más importante fue la
poca flexibilidad para el cambio que se fue desarrollando du-
rante los años de industrialización dirigida por el Estado. Esto
está estrechamente asociado a la economía política que carac-
terizó al proceso. Como hemos apuntado, una característica
notoria fue la ausencia de la idea de la protección como un ins-
trumento temporal y la necesidad de asociar incentivos al de-
sempeño. La economía política que caracterizó al proceso, en
la que la protección de un sector específico era una conquista
permanente, apoyó este estado de cosas. La visión pesimista
de las oportunidades de exportación también fue una caracte-
rística, aunque de manera decreciente en la mayoría de los paí-
ses. Un ejercicio interesante consistiría en preguntarse si, de no
haberse producido el choque del petróleo y el desastre macro-
económico que siguió, el modelo habría evolucionado de modo
diferente, como resultado, por ejemplo, del éxito que el "mo-
delo mixto" estaba empezando a tener en algunos países. Pero,
naturalmente, la macroeconomía y la política se estaban apo-
derando de la escena. Volveremos a este análisis más adelante.
IlI. Los RESULTADOS GENERALESll
1. Los beneficios (con algunas reservas)
El desempeño económico de la América Latina durante los
tres decenios que siguieron a la segunda Guerra Mundial fue
11 Véase evaluaciones adicionales del desempeño económico en la posguerra en
Bulmer-Thomas (1994) y Ffrench-Davis, Muñoz y Palma (1994). El reciente trabajo
de Hofman (1998) proporciona estimaciones de crecimiento de las economías lati-
noamericanas más importantes de la región en el siglo xx.
INTRODUCCIÓN 33
notorio, y provocó una amplia transformación de la sociedad.
Por una parte, el PIE continental creció 5.6% por año entre
1945 y 1974, o 2.7% per capita.l 2 Este ritmo no tenía anteceden-
tes y, al igual que en los países desarrollados, ha sido el más
rápido que se haya registrado en la historia. En el periodo in-
termedio que transcurrió entre el final de esta fase de creci-
miento a largo plazo y la crisis de la deuda, el crecimiento fue
sólo un poco más lento (de 5 y 2.5%, respectivamente),13 aun-
que más de dos puntos inferior al máximo ritmo de crecimiento
alcanzado en 1968-1974 (véase líneas abajo). El sector manu-
facturero fue el motor del crecimiento, ya que creció 6.8%
anual en 1945-1974, y alcanzó 26% del PIB en 1973, siete puntos
más que en 1945. El comportamiento de los sectores se resume
en la gráfica 1: los servicios y la industria ganan a costa de la
producción primaria, como ocurrió en la mayoría de las regio-
nes en desarrollo del mundo.
El crecimiento del PIB no fue uniforme. La pauta temporal,
como indica la gráfica 1, fue una recuperación rápida a princi-
pios del periodo de la posguerra, la cual fue interrumpida por
una serie de crisis de balanza de pagos a fines de los años cua-
renta y principios de los cincuenta. A partir de entonces el cre-
cimiento se estabilizó en la región tomada como un todo a un
ritmo un poco superior a 5%. A fines de los años sesenta y prin-
cipios de los setenta hubo indicios claros de una aceleración,
de manera que el periodo acabó en una "edad dorada", con rit-
mos de crecimiento máximos en 1968-1974 (7.2% anual 04.2%
per capita). A pesar de que el rápido crecimiento de ese periodo
estuvo asociado en gran parte al "milagro brasileño", reflejaba
una pauta muy generalizada de aceleración del crecimiento.
También hubo una reducción perceptible de la volatilidad del
crecimiento en las últimas fases del auge de posguerra.
El crecimiento tampoco fue uniforme entre países. Hubo
una cierta convergencia, asociada con el hecho de que los tres
"éxitos" de la era de las exportaciones (Argentina, Chile y
Uruguay) crecieron a un ritmo bajo. Esto continuaría siendo
12 CEPAL (1978b). A no ser que se especifique lo contrario, las cifras del resto de
este párrafo y las del siguiente proceden de esta fuente, la única que ha hecho una
estimación del PIB (a costo de factores) para la mayor parte de los países de la región
(excepto Cuba) para el periodo analizado, usando un mismo año base (1970) y una
metodología similar.
13 CEPAL (1991), usando 1980 como año base.
 ..,
34 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO INTRODUCCIÓN 3S

GRÁFICA 1. Crecimiento del PIB y su composición cierto si se añadiera el cuarto "éxito" en la escena, Cuba, pero
(Porcentaje)
no existe una serie de PIB a largo plazo comparable para este
A. Tasa de crecimiento del PIS país. 14 Si se excluyen estos casos, no hubo una pauta de conver-
gencia clara. Tanto países con un PIB per capita inicial bajo,
sobre todo Brasil, como países que empezaron con un PIB per
l' capita inicial medio, México y Venezuela en particular, expe-
1\' rimentaron un crecimiento muy rápido. Por lo contrario, Boli-
I
via, Honduras, Paraguay y, en particular, Haití constituyen
'ffi/' \
, fI I
\ I I
ejemplos de países con un PIB per capita inicial bajo que cre-
cieron a ritmos lentos y, así, tuvieron un desempeño contrario
I I
I I 1/ a las pautas de convergencia (gráfica 2).
\I 1/
Y ¡ La productividad laboral aumentó paralelamente, lo que se
tradujo en salarios reales más altos para los que tenían em-
pleo, y en un movimiento sindical más fuerte. La productivi-
dad laboral creció a un ritmo anual de 3.4% en 1950-1973,
-1
GRÁFICA 2. Pautas de convergencia
(Porcentaje)
-3 I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I 'j I I 45
1939 1942 1945 1948 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984
• Brasil
- - - Tasa de crecimiento observada - Promedio móvil centrado de tres años 4.0
República
- - Seis economias más grandes de la América Latina, 1939-1945 - Promedio móvil centrado de tres años Dominicana • Costa Rica
... 3.5 • Venezuela
1'-
' Nicaragua
B. Valor agregado del sector manufacturero como porcentaje del PIS;
precios constantes de 1980
'"
:;; 30
Ecua dor. • México
Q!; • El Salvador
26 • Perú
:- 25
25 =a¡'j
....
2.0 • Colombia
• Panamá •
Argentina
24 '" 15 • Guatemala • Chile
¡:¡:
23 Honduras • Paraguay
1.0
• • Bolivia • Uruguay
B
22 0.5

21 u-0.5O I I I
I I I

• Haití
20
-10 I I I I I
19 O 100 200 300 400 500 600 700 800
PIS per capita, 1945
18
FUENTE: CEPAL.
17
14 Según la serie imperfecta de que se dispone, el PIBper capita de Cuba dismi-
16 I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I nuyó 31 % en los años veinte y treinta y sólo se recuperó parcialmente en los cua-
1939 1942 1945 1948 1951 1954 1957 1960 1963 1966 1969 1972 1975 renta, antes de una fase de estancamiento en los cincuenta y sesenta. Así, en 1970,
todavía era 19% inferior al nivel alcanzado en 1920. Véase el apéndice estadístico en
FUENTE: CEPAL.
Thorp (1998).
 ..
36 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
superior al de los Estados Unidos pero por debajo del creci-
miento propio de las economías de mercado desarrolladas más
dinámicas y de los Tigres Asiáticos. 15 Este crecimiento refleja-
ba tanto acumulación de capital como cambio tecnológico. Se-
gún una estimación reciente, el acervo de capital fijo creció a
una tasa anual cercana a 6% en 1950-1973, ritmo que se mantu-
vo hasta la crisis de la deuda. Se estima que la productividad
total de los factores creció 2.5% anual en 1950-1973, un poco
por encima del ritmo característico de los Estados Unidos pero,
de nuevo, por debajo de la media de las economías industriali-
zadas y, en particular, de la "Periferia" de la Comunidad Euro-
pea y los Tigres Asiáticos.
El crecimiento de la productividad era, en realidad, parte
de un proceso más amplio de transformación de las estructu-
ras productivas, que comprendía tanto el desarrollo de una
capacidad tecnológica considerable, incluido el conocimiento
técnico en sentido estricto, así como de prácticas de control de
calidad, de aptitudes laborales, directivas y empresariales,
de hábitos de trabajo y de otras pautas de comportamiento. Las
aportaciones de Katz y Kosacoff a este volumen resaltan lo an-
terior, al igual que trabajos anteriores de Katz (1987, 1998) Y
Teitel (1993), entre otros. Como lo señalan estos autores, esta
capacidad tecnológica se construyó mediante un proceso "evo-
:11
lutivo", dependiente de su trayectoria (path dependent), en el
que la experiencia acumulada desempeñó un papel crítico. Im-
plicó tanto "aprendizaje por experiencia" como la adaptación
y generación inducida de tecnologías, y el desarrollo de técni-
cas modernas de administración y relaciones laborales. El
desarrollo de las clases obreras y empresariales modernas de
la América Latina, que demostraron una notoria capacidad
para sobrevivir a los choques macroeconómicos de los años
ochenta y para adaptarse a la globalización de los años noven-
ta, está muy relacionado a la industrialización dirigida por el
Estado. En un sentido más estricto, el desarrollo de las expor-
taciones manufactureras desde los sesenta y su aceleración a
15 La productividad laboral, así como las estimaciones de acumulación de capital
y productividad total de los factores se refieren a las seis economías latinoameri-
canas más importantes, según cálculos de Hofman (1998). Las comparaciones
provienen de Maddison (1995), Ffrench-Davis, Muñoz y Palma (1994) y Hofman
(1998).
INTRODUCCIÓN 37
partir de los ochenta no se entienden sin tener en cuenta las
capacidades acumuladas durante la fase de industrialización
previa, es decir, como una transición exitosa de la sustitución
de importaciones a la exportación (Teitel y Thoumi, 1986). Esto
también era aplicable a algunas exportaciones agropecuarias,
como lo ilustran Gcampo y Tovar en su contribución sobre Co-
lombia a este volumen, pero algo similar puede decirse de Bra-
sil y otros países.
El desarrollo institucional experimentó un proceso dinámi-
co similar. 16 Este concepto se emplea aquí en un sentido más
amplio, e incluye no sólo la creación de organismos públicos y
privados, sino también el desarrollo de normas, reglas y cos-
tumbres que determinan el comportamiento de los actores so-
ciales. Las instituciones estatales modernas de la América
Latina, tanto en el ámbito económico como en el social, son, en
gran medida, producto de esta fase del desarrollo. Los bancos
para el desarrollo, por ejemplo, aparecieron en fechas variables
desde fines de los años treinta. Algunos de ellos se deteriora-
rían, como en la Argentina, pero otros se mantuvieron fuertes
y adquirieron grandes capacidades, como el Banco Nacional
de Desenvolvimento Económico e Social (BNDES) de Brasil. La
capacidad para innovar en el campo del tipo de cambio y en la
creación de instrumentos de promoción de exportaciones en
la transición hacia el modelo "mixto" en muchos países, tam-
bién es una muestra de flexibilidad institucional exitosa. En el
sector privado, las asociaciones empresariales, en un plano
formal, y la extensión de relaciones empresariales y laborales
modernas, en un plano informal, experimentaron avances sig-
nificativos durante ese periodo. Si dejamos de lado al Cono Sur,
los sistemas modernos de seguridad social, salud, educación y
capacitación laboral también fueron en gran medida producto
de la industrialización dirigida por el Estado; en los países del
Cono Sur, estos sistemas también se ampliaron considerable-
mente durante esa etapa.
La agricultura no se mantuvo al margen de esta trayectoria
de crecimiento de la productividad y de desarrollo institucio-
nal. A pesar de que su crecimiento fue inferior al promedio, la
producción agropecuaria se incrementó a un ritmo anual de
16 Véase un análisis más extenso del desarrollo institucional durante la indus-
trialización dirigida por el Estado en Thorp (1998), cap. 5.
 w
38 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
3.5% en 1950-1975, de ninguna manera bajo de acuerdo con las
pautas internacionales Y Aunque las políticas macroeconó-
micas y de fijación de precios generaron en muchas circuns-
tancias un sesgo grande en su contra, el desarrollo de nuevas
instituciones de apoyo a la agricultura fue notorio en la mayo-
ría de los países. Éste incluyó servicios crediticios, de merca-
deo y tecnológicos, a veces más desarrollados que los creados
para el apoyo al desarrollo industrial. Este fue, en particular,
el caso de los servicios de desarrollo tecnológico, los cuales re-
sultaron bastante efectivos en introducir nuevos productos y
mejorar las variedades y las prácticas culturales, entre las
cuales se cuentan las introducidas por la "Revolución verde".
Como consecuencia de ello, productos agropecuarios no tradi-
cionales se añadieron a la canasta de exportaciones en varios
países (soya, jugo de naranja, flores, algodón, etc.).18 La políti-
ca tributaria, incluido el establecimiento de aranceles meno-
res para insumas y maquinaria agrícolas, fue generalmente
favorable a la agricultura. Una frontera agrícola abierta y una
gran infraestructura de riego financiada por el Estado tam-
bién fueron decisivos para el crecimiento. La expansión de la
frontera agraria, así como la naturaleza de algunas tecnologías
agrícolas nuevas y del desarrollo manufacturero en general,
generó en muchos casos, sin embargo, una importante degra-
dación del medio ambiente, a la cual no se hizo frente durante
nuestro periodo de análisis, y que sólo vino a convertirse en
una fuente de preocupación mucho después.
Los beneficios de la expansión agropecuaria tampoco fue-
ron uniformes entre países. Entre los que se estudian en este
volumen, Brasil, Colombia, Venezuela y la mayoría de los países
de Centroamérica sobresalen como ejemplos de crecimieato
agropecuario rápido, y Argentina y Chile de crecimiento lento.
México experimentó un éxito inicial a principios del periodo
de la posguerra, seguido por un retraso significativo en el des-
arrollo agropecuario en las fases más avanzadas de industria-
lización dirigida por el Estado. Los beneficios se concentraron
17 Véase una visión general de las tendencias en agricultura a lo largo de ese pe-
riodo en CEPAL (1978).
18 Estos resultados a veces llegaron con retraso. Como hemos indicado, es el caso
de la silvicultura y la pesca en Chile, cuyo éxito en decenios recientes ha tenido sus
raíces en esfuerzos que se realizaron en los años sesenta.
INTRODUCCIÓN 39
asimismo en las unidades de producción medianas y grandes.
Como resultado de ello, la heterogeneidad inicial que caracte-
rizaba a las áreas rurales se amplió a lo largo de nuestro periodo
de análisis. El alcance de las reformas agrarias fue limitado, a
lo que contribuyó sobre todo la fuerte resistencia por parte de
grupos de interés económicos y políticos poderosos.
En contra de los temores que se expresaban de modo cons-
tante, la generación de empleo fue razonablemente dinámica.
Los desafíos eran considerables, ya que tanto el crecimiento
de la población como la urbanización fueron muy rápidos. La
mano de obra no agrícola creció a un ritmo anual de 4% en 1950-
1980, más rápido que en los Estados Unidos en 1870-1910. 19
Aunque el rápido crecimiento de la mano de obra urbana se re-
flejó en una creciente informalidad en las ciudades, la reduc-
ción del subempleo en la agricultura tradicional se realizó a un
ritmo superior, generando un descenso global del subempleo,
de 46 a 38% en 1950-1980, según las estimaciones de García y
Tokman (1984). En una muestra de 14 países analizados por
estos autores, nueve de ellos siguieron esta pauta, algunos con
más intensidad (Brasil, Colombia, Costa Rica, México, Panamá y
Venezuela) que otros (Chile, Guatemala y Perú). También, a pe-
sar de seguir una pauta opuesta, Argentina y Uruguay mantu-
vieron tasas de subempleo significativamente por debajo de la
media regional.
Finalmente, la calidad de vida experimentó un aumento sig-
nificativo durante esta fase de desarrollo. Una estimación de
la calidad de vida en relación con la de los Estados Unidos, que
(siguiendo versiones tempranas del índice de desarrollo hu-
mano del PNUD) combina el PIB per capita, la alfabetización de
los adultos y la esperanza de vida al nacer, revela avances sig-
nificativos desde los años veinte, que se aceleraron durante
el periodo de industrialización dirigida por el Estado (gráfica
3).20 El desempeño en términos de reducción de la pobreza y,
en particular, de la distribución del ingreso fue, sin duda, más
desigual, pero por desgracia no existen estimaciones genera-
les o incluso estadísticas comparables para el periodo analiza-
19 Esta observación, así como el resto del párrafo, se basa en García y Tokman
(1984).
20 Thorp (1998), basándose en estimaciones de Shane Hunt, y Astorga y FitzGe-
raid (1998).
 .,..
40 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO INTRODUCCIÓN 41

GRÁFICA 3. Índice relativo de la calidad de vida a 2. Los costos (y las reservas correspondientes)
(Relativo a los Estados Unidos)
75
La mayor desventaja de la industrialización dirigida por el
-AL(6) Estado fue, sin duda, su incapacidad para explotar por com-
-AL(13) pleto los beneficios del dinamismo del comercio internacional
70 - - - AL(20) del periodo de posguerra. El auge de los precios de las materias
primas de los primeros años de posguerra ocasionó un incre-
,'
65 ,,
mento de la participación de la América Latina en el comercio
mundial, pero a fines de los años cincuenta esta participación
60
volvió a los niveles de antes de la guerra. Desde entonces, di-
minuyó de manera drástica, de 7% de las exportaciones mun-
diales a poco más de 4% en los años setenta. 21 Esto implicó no
55
sólo una participación relativamente marginal de la América
Latina en el dinámico comercio mundial de manufacturas, sino
50 también una caída de su participación en el mercado de mate-
rias primas, su punto fuerte tradicional.
45
Como muestra con claridad la gráfica 4, la participación de
las exportaciones en el PIB también disminuyó de manera es-
pectacular a lo largo de los años cincuenta y sesenta, antes de
40 111111111111111 iI"11I 11111111111111111111 11111 11111
1900 1908 1916 1924 1932 1940 1948
1111 1111 1111111111 11 11111 11111 11 111 1 1111111 11
1956 1964 1972 1980 1988 1996
aumentar en los setenta. Sin embargo, los países más grandes,
FUENTE: Astorga y FitzGerald (1998).
en particular Brasil y Venezuela, afectan de manera considera-
a AL(6): Argentina, Brasil, México, Chile, Colombia y Venezuela. AL(13): Resto ble esta tendencia global. El cuadro 2 proporciona una visión
de América Latina, excluyendo Cuba. AL(20): América Latina. más completa del desempeño de la exportación por subperio-
dos y tamaño de los países. Con excepción de pocos países
do como un todo. La pobreza seguramente disminuyó, aunque
(Ecuador, Perú y Venezuela), dicho desempeño fue desastroso
con importantes retrasos en varios países, mientras que la dis-
entre 1945 y 1955; el aumento de los precios de las materias
tribución del ingreso se mantuvo muy desigual en la mayoría
primas hasta mediados de los años cincuenta generó, sin em-
de los países y experimentó pautas en direcciones opuestas
bargo, un aumento del poder de compra de las exportaciones,
hacia fines del periodo en distintos países. La primera estima-
pese alIento crecimiento del volumen de las ventas externas.
ción global de la pobreza de la CEPAL, disponible para 1970, in-
No obstante, la situación mejoró de modo notorio desde media-
dica que 40% de los hogares latinoamericanos eran pobres;
dos de los años cincuenta. La media simple de los ritmos de cre-
esta proporción bajó hasta 35% en 1980, un nivel que no se ha
cimiento del volumen de las exportaciones superó a la del
vuelto a alcanzar en los decenios siguientes. En cualquier caso,
crecimiento del PIB en 1955-1965 y fue similar a esta última en
los beneficios del desarrollo continuaban altamente concen-
1965-1973. Para las economías más pequeñas, el ritmo de cre-
trados al final de nuestro periodo de análisis. Un modo aproxi-
cimiento de las exportaciones superó al del PIB desde media-
mado de resumir las tendencias regionales sería afirmar que
dos de los años cincuenta hasta 1973. Esto es congruente con la
el progreso social se filtró a una "clase media", que incluía la
idea de que, para estos países, la sustitución de importaciones
población urbana empleada por el Estado y empresas privadas
medianas y grandes y algunos pequeños empresarios, pero 21 La serie del FM1 indica que la participación de la América Latina en el comer-
cio mundial aumentó de 7.9% en 1938 a 12.2% en 1948, 11.7% en 1950 y volvió a 7.8%
que la extensión de esta "clase media" varió de manera consi- en 1960. La serie de UNCTAD indica que era de 10.9% en 1950, 6.7% en 1960 y de una
derable de país a país. media de 4.3% en los años setenta.
 'IIIr
42 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO INTRODUCCIÓN 43

GRÁFICA 4. Exportaciones como porcentaje del PlB CUADRO 2. Tasa de crecimiento de las exportaciones
(Precios constantes de 1980) (Porcentaje)

A. Exportaciones latinoamericanas 1945-1955 1956-1965 1966-1973 1974-1980

30
-Total Países grandes 2.0 3.1 7.2 6.9
\ Argentina 0.5 2.5 5.0 3.1
28 \ - Total, excluyendo Venezuela
I Brasil 0.2 3.6 13.3 6.2
\
- - - Promedio simple, excluyendo Venezuela I
\
\
I México 4.8 3.1 3.4 10.0
26 ,I
Países de tamaño mediano,
24 " '
/ 1 '- " /' I 1" \ / "',.'\ "
excluyendo Venezuela 1.6 5.3 3.3 5.8
, ,,' "/' I ',,' ',' Colombia 2.3 3.4 5.9 4.6
22 Chile -0.6 3.5 1.8 12.5
-.' Ecuador
Perú
6.5
4.2
7.1
7.8
13.7
-2.2
-2.3
6.4
20
Uruguay -3.2 5.6 -3.0 9.9
18 Países pequeños -0.6 6.1 8.0 2.1
Bolivia -4.1 -1.2 11.5 -3.9
16 Paraguay -4.1 8.0 3.3 11.7
Costa Rica 5.3 5.7 12.3 2.5
14 El Salvador 3.5 9.8 4.6 3.9
Guatemala -0.9 10.0 7.9 4.9
12 Honduras -0.6 9.4 6.8 3.7
Nicaragua 11.3 7.6 5.6 -4.9
10 I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
Venezuela 4.2 7.8 -2.2 6.4
1945 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989
Promedios simples
B. Exportaciones por tamaño de los paises; promedios simples Países grandes y medianos,
35 excluyendo Venezuela 1.8 4.6 4.7 6.3
- Países grandes
Países pequeños 1.5 7.0 7.4 2.6
- - Países medianos, excluyendo Venezuela
Total, excluyendo Venezuela 1.7 5.8 6.1 4.4
- Países pequeños
30 Total 1.8 5.8 5.5 4.7
Memo
Tasas de crecimiento del PIB
25 \
,, Promedios simples
,,,
\
\
\ / . . . . . . . . . . . _ _ .. J , l' l' '\ , Países grandes y medianos,
, I
\ I ...., '\ l' excluyendo Venezuela 5.2 4.3 5.5 4.7
20
,
"
,
"

.
\1
I ............ I \
\

\ I
, I
1,
,1
I
" Países pequeños
Total, excluyendo Venezuela
4.6
4.9
4.5
4.4
5.3
5.4
4.1
4.4
\ I
Total 5.2 4.5 5.3 4.3
15 FUENTE: CEPAL.

se superpuso con éxito al modelo primario exportador. Resulta

10 interesante que la pauta de crecimiento de las exportaciones
se tornara muy diversa entre países grandes y medianos en
5 I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
1965-1973 y entre países pequeños en 1973-1980.
1945 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 Los cambios que experimentó la política económica en va-
FUENTE: CEPAL. rios países en los años sesenta hacia un "modelo mixto" tuvieron
 1"
44 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
,
¡'
I
efectos positivos en cuanto al dinamismo de las exportaciones.
El aumento del comercio intrarregional asociado a los acuer-
dos de integración tuvo un efecto similar (véase líneas abajo).
En particular, la exportación de manufacturas creció de 3.6%
del total de las exportaciones regionales en 1960 a 16.3% en 1975
y 17.4% en 1980, aumentando a un ritmo anual de 22% (en valor)
a lo largo de estos dos decenios. 22 En varios países también se
añadieron nuevos productos agrícolas a la canasta exportadora
(soya, jugo de naranja, verduras y frutas frescas, flores, etc.).
La incapacidad para racionalizar la compleja pauta geológi-
ca de la estructura de protección tuvo costos importantes. Para
las industrias establecidas, la protección dejó de tener un pa-
pel positivo como incentivo para la acumulación de capital, y
se convirtió paulatinamente en una fuente de renta y/o en un
mecanismo de protección contra la sobrevaluación cíclica o
permanente del tipo de cambio. Deformaba, además, la estruc-
tura de incentivos que requería el mismo modelo, en particu-
lar los cambios de precios relativos necesarios para realizar la
sustitución de importaciones en los sectores nuevos y la ex-
portación de bienes procedentes de las actividades de produc-
ción manufacturera y primaria más maduras. Implicaba que,
para alentar una mayor sustitución de importaciones, los úni-
11 ,
cos instrumentos efectivos eran las restricciones cuantitativas
1
e incluso la completa prohibición de importaciones que compe-
11
tían con la producción nacional. Este pesado sistema de protec-
¡1III ción era, así, autodestructivo en cuanto a sus objetivos explícitos:
la generación de acumulación de capital y una diversificación
adecuada de la estructura productiva. Además, en lugar de re-
ducir la dependencia tecnológica y de insumos importados, es
posible que esta estrategia terminara por aumentarla, como lo
dejaron claro los análisis que la CEPAL realizó en el momento.
Esta fue la base de los intentos por racionalizar la estructura
de la protección que adoptaron algunos países desde los años
sesenta.
22 Véase CEPAL, Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, varios núme-
ros. Estos datos hacen referencia a los grupos CUCI 5-8, y excluyen algunos produc-
tos agrícolas procesados, bebidas, productos del tabaco y derivados del petróleo.
Según la definición todavía más restrictiva de la UNCTAD, que diferencia las semi-
manufacturas de las manufacturas, la proporción de estas últimas creció de 4.9% en
1962 a 14.3% en 1980, a un ritmo real de 12% en estos dos decenios. Véase un análisis
completo en CEPAL (1992).
INTRODUCCIÓN 4S
La protección también fue un obstáculo para la integración
regional. Como hemos mencionado, esto resulta paradójico, ya
que se consideraba que la integración era el medio más impor-
tante para reducir los costos de la sustitución de importacio-
nes. No cabe duda de que facilitó el crecimiento dinámico del
comercio intrarregional y la exportación de manufacturas, so-
bre todo en los años sesenta y setenta. 23 No obstante, los bene-
ficios de este proceso que previó la CEPAL sólo se captaron de
manera parcial, por medio de la creación de mercados más
amplios para los bienes complementarios. La otra parte, los
beneficios de la competencia restringida en mercados subre-
gionales o regionales, no se captaron, ya que la liberación de bie-
nes competitivos fue muy limitada en general (con excepción
del Mercado Común Centroamericano). Además, los intentos
de planear la producción de nuevas inversiones complementa-
rias dirigidas a los mercados regionales o subregionales resul-
taron, casi invariablemente, en grandes fracasos.
La trayectoria de la política cambiaria durante el periodo
que estamos analizando tuvo sus propias complejidades. La
aparición de sistemas de tipo de cambio múltiple en los prime-
ros años de la posguerra la convirtió casi en un sustituto de la
política comercial. La posibilidad de gravar implícitamente
importaciones competitivas y exportaciones tradicionales, y
subsidiar las importaciones complementarias usando los tipos
de cambio como instrumento, era atractiva, tanto por la rapi-
dez que las normas correspondientes podían adoptar como
por la conveniencia administrativa, si se compara con las com-
plicaciones legislativas asociadas a la aprobación de un nuevo
arancel. La imposición de cargas fiscales explícitas a las ex-
portaciones era un tema difícil y, en la mayoría de los países,
sólo se podía efectuar (o, más bien, disimular) con tipos de cam-
bio discriminatorios. Los tipos múltiples hicieron más comple-
jo el régimen de protección, confundiendo aún más las señales
de precio que se querían trasmitir. Sin embargo, hubo mejoras
significativas en este campo desde mediados de los años cin-
23 Véanse Fishlow (1984) y Ffrench-Davis, Muñoz y Palma (1994). La participa-
ción de las exportaciones en el total de ventas externas creció de 8.8% en 1960 a 16%
en 1975; esta proporción era similar antes de la crisis de la deuda, cuando el comer-
cio intrarregional experimentó una depresión severa. Una pauta muy conocida fue
la mayor proporción de manufacturas en las exportaciones intrarregionales que en
el comercio global, en particular en los países pequeños y medianos.
46 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
cuenta (con gran presión del FMI) y, en particular, durante la
fase "madura", cuando se eliminaron o se simplificaron la mayo-
ría de los regímenes de tipo de cambio múltiple y se introdujo
el régimen de devaluación gradual en varios países con tradi-
ción inflacionaria.
El giro hacia un tipo de cambio más flexible en países infla-
cionarios fue un instrumento para evitar la sobrevaluación y
promover la diversificación de las exportaciones. De hecho,
durante la fase "madura", al igual que en el decenio de los ochen-
ta, se demostró claramente en varios países de la región (así
como de Asia) que un crecimiento dinámico de las exportacio-
nes podía ser compatible con la protección frente a las impor-
taciones, siempre que hubiera un tipo de cambio competitivo.
El punto de vista más ortodoxo, según el cual la eliminación de
la protección llevaría de manera automática, mediante una de-
valuación inducida del tipo de cambio real, a la promoción de
las exportaciones, fue desacreditado radicalmente por la ex-
periencia de los países del Cono Sur a fines de los años setenta
y por otras experiencias posteriores, en las que la liberación
del comercio estuvo acompañada de afluencia de capital que
llevó, a corto plazo, a la revaluación del tipo de cambio y no a
su devaluación. De esta manera, la larga transición hacia un tipo
de cambio más competitivo fue mediada, en estos casos, por
una crisis de pagos generada por una gran sobrevaluación y
déficit en cuenta corriente durante el periodo inicial de libera-
ción. Chile, en los años setenta y ochenta, constituye un ejem-
plo sobresaliente de una transición larga y costosa de este tipo.
Dado el gran hincapié otorgado a la sobrevaluación como una
característica de la industrialización por sustitución de impor-
taciones, es paradójico que sólo exista un puñado de análisis
de la dinámica de los tipos de cambio del periodo de la indus-
trialización dirigida por el Estado. Uno de los pocos ejemplos
es el de y Paldam (1987), quienes analizan la evolu-
ción del tipo de cambio real en los ocho países más grandes de
la América Latina entre 1946 y 1985. Sus conclusiones indican
que no hubo a largo plazo una tendencia a la revaluación efec-
tiva del tipo de cambio oficial real en ninguno de estos países.
Por lo contrario, en dos de ellos (Brasil y Venezuela) hubo una
devaluación real de largo plazo y, lo que es más importante, en
varios de ellos hubo una devaluación discreta del tipo de cam-
INTRODUCCIÓN 47
.'¡' bio real a principios de la posguerra que tuvo efectos perma-
nentes. 24 Incluso si se arguye que esta devaluación temprana
sólo compensaba de manera parcial una sobrevaluación inicial
grande, estas conclusiones indican que la profundización de la
protección fue acompañada, en la mayoría de los países, por
una devaluación real, asociada a estos saltos discretos con
efectos permanentes en los precios relativos. Una característi-
ca más preocupante fueron las importantes fluctuaciones en
torno de las tendencias de largo plazo del tipo de cambio real,
particularmente en las economías más inflacionarias. Ello tuvo
efectos adversos en dos ámbitos: generó una demanda adicio-
nal de protección por parte de los sectores que competían con
las importaciones e hizo muy inestables los beneficios asocia-
dos a la actividad exportadora, generando incentivos adversos
a su desarrollo. 2s
La inestabilidad del tipo de cambio estuvo asociada, según
hemos visto, a procesos inflacionarios. En las economías infla-
cionarias la tentación de retrasar la devaluación para evitar
sus efectos inflacionarios era muy grande (incluso para el FMI
en algunas circunstancias), hecho que por lo general llevó más
tarde a devaluaciones mayores. Sin embargo, antes de los años
setenta la inflación tendió a ser moderada (aunque con perio-
dos cortos de inflación alta) y se concentró en unos pocos paí-
ses, particularmente en Brasil y el Cono Sur, Bolivia durante
la revolución de los años cincuenta y Paraguaya principios del
mismo decenio. Por lo contrario, en México, Venezuela; Ecua-
dar, los países centroamericanos y en las Antillas se dio una
notoria estabilidad de los precios, con lo que un tipo de cambio
estable durante largos periodos fue viable. Otros (Colombia y
Perú, por ejemplo) se encontraron en una situación interme-
dia. No obstante, las tendencias y ciclos inflacionarios y las
fluctuaciones de los tipos de cambio real también eran reflejo
24 México en 1948, Perú en 1949-1950, Brasil en 1953, Chile en 1956 y Colombia
en 1957.
2S Una conclusión interesante del estudio clásico de Díaz-Alejandro (1976) res-
pecto al régimen de comercio exterior de Colombia fue que la inestabilidad del tipo
de cambio real y de los incentivos a la exportación tuvieron importantes efectos ad-
versos en las exportaciones no tradicionales antes de 1967. Por este motivo, el régi-
men de devaluación gradual introducido en dicho año tuvo un efecto significativo en
la diversificación de la exportación al proporcionar incentivos estables, a pesar de
que los subsidios directos a la exportación disminuyeron.
 wr
48 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO INTRODUCCIÓN 49

de otras características del funcionamiento macroeconómico de GRÁFICA S. Transferencias netas de recursos como
las economías latinoamericanas del momento, sobre todo las porcentaje del PIB a precios constantes de 1980
· I asociadas a choques externos y a desequilibrios de ahorro-
inversión unidos, en particular, a las finanzas públicas.
Una característica notoria del cuarto de siglo que sucedió a
la segunda Guerra Mundial fue la ausencia de financiación ex-
terna significativa. Como indica la gráfica S, las transferencias
netas de recursos fueron un poco negativas a lo largo de los
años cincuenta y sesenta. La falta de medios adecuados para
financiar los déficit, junto con la tentación de retrasar las de-
valuaciones por temor a sus efectos inflacionarios, generaron
una gran motivación de usar la protección y los tipos de cam- -1
bio múltiples como mecanismos de ajuste. En los países que te-
nían mejor acceso a financiación externa, México en particu- -2
!Ii
:1 11;
lar, este factor no estuvo presente, pero la deuda externa se -3
:1 11
tornó muy pronto en un problema crítico. Las fechas en las que
11: se presentaron las principales crisis de balanza de pagos fue- -4
11
ron sorprendentemente parecidas, como reflejo de choques
!I -5 I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
externos comunes. Hubo una primera oleada a principios de la _1m 1m 1m M 1m
posguerra, asociada, como hemos visto, a la demanda reprimi-
!II
1 FUENTE: CEPAL.
1
1 da de importaciones que se había acumulado durante la guerra
11 y la consecuente presión en las reservas internacionales. Hubo afirmativa a esta pregunta tendría algún sentido,26 nosotros
[:1
una segunda oleada a mediados de los años cincuenta como re- preferimos un razonamiento diferente, que otorga a la gestión
1
sultado del fin del auge que experimentaron los precios de las macroeconómica frente a ciclos agudos de financiación exter-
1

materias primas en los primeros años de la posguerra. Una na una dinámica propia, de alguna manera independiente del
1

:1.

tercera oleada de crisis, menos común (y menos determinada
exteriormente) tuvo lugar a mediados de los sesenta, en par-
III!
ticular en países con regímenes de tipos de cambio múltiples.
A ese periodo de austeridad crediticia impuesta desde el ex-
terior le siguió un ciclo agudo de endeudamiento externo en
los años setenta y ochenta. El gran "desarreglo macroeconómi-
co" que caracterizó tanto al auge como a la crisis de la deuda es
muy conocido. ¿Fue esta gestión macroeconómica caótica un
subproducto de la falta de flexibilidad que había provocado
la industrialización dirigida por el Estado -por ejemplo, de la
falta de una base exportadora adecuada para realizar los ajus-
tes, junto con el agotamiento de las oportunidades de sustitu-
ción de importaciones- o de las dificultades a las que se tenía
que hacer frente al reducir los subsidios que requería ese esti-
lo de desarrollo para poder funcionar? Aunque una respuesta
"estilo de desarrollo" subyacente. 27 Tenemos varias razones
para ello. Las economías exportadoras de la América Latina
tuvieron dificultades similares para manejar un ciclo agudo en
los años veinte y treinta (e incluso antes, en el decenio de los
noventa del siglo XIX). También, en los setenta y ochenta, Chile
(y, de manera menos acentuada, otros países del Cono Sur),
que ya había abierto su economía, no fue capaz de manejar el
ciclo de financiación externa, mientras que economías más
cerradas, en particular Colombia, consiguieron evitarlo en par-
te. Por último, en los años noventa, las economías abiertas de
26 Este era uno de los razonamientos característicos durante la crisis de los años
ochenta, que destacaban que las economías abiertas, como las de Asia, eran capaces
de ajustarse más rápidamente. A raíz de los acontecimientos recientes en Asia
(1997), este argumento parece hoy mucho menos concluyente.
27 Véase una visión de largo plazo de las cuestiones financieras externas en Amé-
rica Latina en el ya clásico ensayo de Hacha y Díaz-Alejandro (1982).
 If
so LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
la América Latina han sido igualmente incapaces de enfren-
tarse con éxito a las fluctuaciones financieras externas. La
propensión a ciclos agudos de auge y crisis frente a una situa-
ción de financiamiento externo inestable es, pues, un fenómeno
muy general, y ciertamente no constituye una característica
particular de la industrialización dirigida por el Estado.
Varios acontecimientos de los años veinte y noventa, así como
I
i la experiencia del Cono Sur (en particular la chilena) en los se-
tenta, indican que los desequilibrios ahorro-inversión del sector
privado durante los auges de endeudamiento pueden resultar
incluso más perjudiciales que los déficit fiscales, debido a sus
repercusiones en los sistemas financieros nacionales, que pue-
den ser extremadamente costosas y llevar mucho tiempo supe-
rarlas. La ausencia de graves crisis financieras internas, como
las que experimentó la región en los años treinta y, de nuevo,
en los ochenta y noventa, ¡indica que la "represión financiera"
característica de la industrialización dirigida por el Estado
tuvo al menos esa ventaja! (Desde luego, también tuvo otras,
particularmente su capacidad para aportar financiación inter-
na de largo plazo.) Indica que, en la América Latina, las crisis
financieras internas han estado asociadas a las secuelas de los
auges de endeudamiento externo.
La tendencia a sobrecargar al Estado con responsabilidades
fiscales sin permitir que tuviera una capacidad equivalente
para movilizar recursos fue una característica clave del pano-
rama macroeconómico latinoamericano durante nuestro pe-
riodo de análisis, que estalló con una crisis fiscal generalizada
en los años setenta. Fi.tzGerald defiende en su contribución a
este volumen (véase también FitzGerald, 1978) que esto no era
intrínseco a la sustitución de importaciones ni a la industrializa-
ción dirigida por el Estado, sino que se debió a un modo especí-
fico de intervención del Estado que tuvo tres características
distintivas: i) un incremento del gasto público como porcenta-
je del PIB, pero con un porcentaje menor de gastos en bienestar
que en países industrializados; ii) un aumento en el peso relativo
de los impuestos indirectos y a los salarios en vez de impuestos
sobre la renta e inmuebles, y, como consecuencia de ello, iii)
un aumento de las necesidades de financiación asociadas a
transferencias hacia el sector privado y no una redistribución
del ingreso, por lo cual no puede caracterizarse realmente como
INTRODUCCIÓN 51
una manera de "populismo". Según este análisis, esto fue intrín-
seco al colapso del modelo. En este tema centraremos nuestra
atención a continuación.
3. Las vías hacia el fin del modelo
Durante la realización de los talleres se dedicó mucho tiem-
po a discutir hasta qúé punto los costos que hemos analizado
en la sección anterior llevaron al colapso de la industrializa-
ción dirigida por el Estado. La complejidad de este análisis
proviene de la superimposición de la crisis de la deuda, con su
propia dinámica interna y externa. Obviamente, aparte del ci-
clo de auge y crisis de la deuda, algunas cuestiones externas
decisivas también fueron importantes en la transición hacia
una política de libre mercado (el cambio radical de las ideolo-
gías económicas, la influencia de estos cambios en las institu-
ciones financieras internacionales, que interactuaron con su
gran influencia en los turbulentos años ochenta, la crisis del
Estado benefactor en los países industrializados, la caída del co-
munismo, etc.), pero enfocaremos la atención en la dinámica
interna. A este respecto, el debate y los trabajos sugirieron un
esquema con cuatro vías posibles hacia el fin del modelo.
En primer lugar, podría ser que las limitaciones (contradic-
ciones internas) de la industrialización hacia adentro fueran
tan severas que incluso sin la crisis de la deuda el modelo hu-
biera sido insostenible. Los altos costos de profundizar la sus-
titución de importaciones en los años setenta en Brasil, México
y Venezuela, así como los costos de la adopción tardía del mo-
delo en Perú, son quizá los mejores ejemplos de ello. No obs-
tante, no es posible que, sin la crisis de la deuda, alguna de
estas economías hubiera colapsado por el mero peso de deci-
siones incompetentes de inversión; de hecho, es poco posible
que algunas de estas decisiones se hubieran tomado sin el ex-
ceso de liquidez internacional que caracterizó a los años seten-
ta. En otros países, valdría la pena recordar, el modelo fue
abandonado a principios de los años setenta, aunque sus ins-
trumentos sobrevivieron durante más tiempo como elementos
pasivos de la gestión macroeconómica de corto plazo sin una
estrategia clara de largo plazo. En otros, en particular en los
países pequeños de Centroamérica, nunca se puso en marcha
 S2 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
,.
completamente, ya que se superpuso sobre un modelo prima-
rio exportador tradicional.
No se puede descartar por completo una segunda opción:
que mediante un ajuste gradual y adecuado de las políticas el
modelo habría evolucionado hacia una estrategia más equilibra-
da, si no se hubieran dado los choques del petróleo y el auge y
crisis del endeudamiento externo de los años setenta, con el
consecuente "desarreglo macroeconómico". El hecho de que
el modelo estuviera evolucionando hacia una "estrategia mix-
ta" en varios países, y de que experimentara su propia "edad
dorada" a fines de los sesenta y principios de los setenta, cons-
tituye la evidencia de que dicha vía podría haber sido posible.
En realidad, podría haber evolucionado hacia algo más pareci-
do al modelo de los Tigres Asiáticos, también proteccionista y
dirigido por el Estado pero orientado hacia afuera, a la luz del
éxito que varios países empezaban a tener en la construcción
de una base exportadora. Otra evidencia es la trayectoria de
Colombia, que no se encontró con las graves dificultades ma-
croeconómicas de los setenta y siguió esta vía intermedia (y de
hecho reconstruyó su exitosa "estrategia mixta" en la segunda
mitad de los años ochenta). Pero esto es mera elucubración y,
por tanto, imposible de demostrar.
La tercera posibilidad, que tuvo un papel central, es que el
II gran auge y crisis de la deuda, y la inestabilidad macroeconó-
mica que les acompañó, forzaron tanto las estructuras que eran
vulnerables que la crisis del endeudamiento se convirtió en el
lecho de muerte del modelo. El giro brusco de la financiación
externa generó cuestiones distributivas internas que el siste-
ma no pudo manejar. Las débiles estructuras del Estado se so-
1
brecargaron y finalmente fueron incapaces de responder. Los
1 '1
,I desequilibrios fiscales que se habían acumulado se hicieron in-
:¡
1 controlables, un factor más de incertidumbre que desalentaba
I
la inversión y alentaba la fuga de capitales, como afirma Fitz-
i
1
Gerald. Inversiones que hubieran tenido un rendimiento pobre,
de haber crecido las economías, se convirtieron en una gran
fuente de pérdidas con el colapso económico (aunque, como se
dijo, algunas proporcionaron a mediano plazo algún rendi-
miento por medio de mayores exportaciones). La persistencia
de la crisis de la deuda fue decisiva para este resultado. Díaz-
Alejandro (1984) expresó esta opinión de manera brillante:
INTRODUCCIÓN S3
lo que podría haber sido una recesión grave pero manejable se convir-
tió en una gran crisis de desarrollo, sin precedentes desde principios
de los años treinta, principalmente por la quiebra de los mercados fi-
nancieros internacionales y un cambio abrupto de las condiciones y
reglas de los préstamos internacionales. Las interacciones no lineales
entre este choque externo persistente e inusual y las políticas internas
arriesgadas o erróneas, desembocaron en una crisis de gran profundi-
dad y duración, que los choques o las políticas erróneas por sí solas no
habrían podido generar.
En realidad, es peculiar que una característica intrínseca
de las corrientes internacionales de capitales, su gran inesta-
bilidad, ¡hubiera servido de lecho de muerte tanto para la era
de las exportaciones como para la industrialización dirigida
por el Estado!
La última opción está relacionada con la política y la econo-
mía política. Sin duda, factores de este tipo tuvieron un papel
decisivo en la trayectoria de la industrialización dirigida por el
Estado en varios países, así como en la de su fin. De nuestros
estudios surgen claros ejemplos. A lo largo del periodo de in-
dustrialización dirigida por el Estado la inversión privada en
Chile fue débil, y ello parece estar asociado a la incapacidad
de sucesivos líderes políticos de conseguir que la clase em-
presarial superara la desconfianza que tenía de la izquierda.
A pesar de las reformas saludables, el país se encontró atra-
pado en medio de la tensión entre fuerzas conservadoras y la
tendencia a la radicalización de la izquierda, que acabó en el
fracaso de la Unidad Popular. Argentina suscita reflexiones si-
milares. El conflicto social creció desde fines de la era de las
exportaciones, como afirma Cortés Conde en su contribución
al primer volumen de esta serie (Lecturas 93 de EL TRIMESTRE
ECONÓMICO). Con este conflictivo telón de fondo, las divisiones
introducidas por el primer gobierno peronista parecían inso-
lubles y afectaron los acontecimientos políticos y sociales du-
rante decenios. Sin duda, tuvieron un papel principal en los
turbulentos años setenta, que llevaron a los igualmente turbu-
lentos ochenta.
Detrás de muchas de las iniciativas de sustitución de impor-
taciones en Argentina se hallaban, a partir de Perón, concep-
ciones militares de la seguridad nacional, como argumentan
Katz y Kosacoff en su contribución a este volumen del desarro-
54 LA INDUSTRIALIZACIÓN Y EL ESTADO
110 industrial de Argentina. Estas concepciones también de-
sempeñaron un papel fundamental en la industrialización de
Brasil, incluido el auge industrial que precedió a la crisis de la
deuda. También estuvo detrás del experimento peruano tardío
con una política clásica de industrialización dirigida por el Es-
tado en los años setenta. En el caso de México, el proteccionis-
mo estuvo en el fundamento de la relación entre el Partido
Revolucionario Institucional (PRI) y el sector privado: un in-
centivo pero también un instrumento de control político. En
Venezuela, los problemas asociados a "la siembra de petróleo"
generaron una gran sensación de abundancia de renta, así
como modalidades importantes de "búsqueda de rentas" que in-
dujeron inversiones erróneas del país. Por lo contrario, los
intereses agrícolas tuvieron mucho peso en el modelo más
equilibrado que siguió Colombia. Este también fue el caso de
Centroamérica donde, no obstante, el tamaño también era un
factor importante.
Como es obvio, esta economía política específica no era me-
jor en otros aspectos. En Centroamérica, los acontecimientos
que desembocaron en las guerras civiles en los años setenta y
ochenta tuvieron sus raíces en el modelo primario exportador
y, naturalmente, tuvieron un papel principal en la historia del
fin de su peculiar matrimonio con una débil industrialización
dirigida por el Estado. En Colombia, los conflictos rurales tradi-
cionales han sido uno de los factores de la violencia persistente
durante decenios. En Brasil, la oposición a la reforma agraria
estuvo detrás del apoyo de las élites al golpe militar de 1964,
que fortaleció a su manera el programa de industrialización
dirigida por el Estado, según hemos visto.
La visión, ahora generalizada, del "consenso de Washington"
respecto a la industrialización por sustitución de importaciones
como un enorme desvío, una "política errónea" que se podría
y
haber evitado de alguna manera, es extremadamente ahistórica
y, por tanto, inapropiada, como hemos demostrado. Su consi-
deración implícita del colapso de la industrialización dirigida
por el Estado como una manifestación de sus propios defectos
es tan defectuosa como la tradicional afirmación marxista de
que el capitalismo colapsaría debido a sus contradicciones in-
ternas. Más allá de la crítica a esta opinión simplista, hemos
propuesto un argumento más congruente: que las explicaciones
INTRODUCCIÓN 55
puramente económicas son una vía inadecuada para compren-
der tanto los excesos de la industrialización dirigida por el Es-
tado como su fin.
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