COMISIÓN DE PRODUCCIÓN, MICRO Y PEQUEÑA EMPRESA Y COOPERATIVAS

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“Año del Buen Servicio al Ciudadano”

Dictamen aprobado por xxxxxxxxxxxxx, recaído en el Proyecto de Ley 990/2016-CR, que

propone la Ley General de Bodegueros.

COMISIÓN DE PRODUCCIÓN, MICRO Y PEQUEÑA EMPRESA Y COOPERATIVAS

Periodo Anual de Sesiones 2016-2017

DICTAMEN

Señora Presidenta:

Ha sido remitido, para dictamen de la Comisión de Producción, Micro y Pequeña Empresa y

Cooperativas, el Proyecto de Ley 990/2016-CR, presentado por el Grupo Parlamentario
Peruanos por el Kambio, a iniciativa de la señora congresista Ana María Choquehuanca de
Villanueva, que propone una Ley General de Bodegueros.

Luego del análisis y debate correspondiente, la Comisión aprobó por xxxxxx, en la Tercera
Sesión Extraordinaria, del 27 de junio de 2017, el dictamen recaído en el Proyecto de Ley
990/2016-CR, recibiendo los votos a favor los señores congresistas: xxxxxxx. No se recibieron
votos en contra ni abstenciones.

I. SITUACIÓN PROCESAL

La iniciativa legislativa fue presentada el 28 de febrero de 2017 y fue decretada a la Comisión

Producción, Micro y Pequeña Empresa y Cooperativas, como comisión principal, el 3 de
marzo del mismo año. La segunda comisión dictaminadora es la de Trabajo y Seguridad
Social.

II. CONTENIDO DE LA PROPUESTA

El proyecto de ley en estudio propone en su articulado lo siguiente:

PROYECTO DE LEY GENERAL DE BODEGUEROS

FORMULA LEGAL

ARTÍCULO 1.- Objeto de la ley

Reconocer la actividad del bodeguero de expendio o venta de productos como Micro o Pequeña Empresas,
generadoras de empleo directo e indirecto, constituyéndose en una unidad económica esencial para el
desarrollo.

Para fines de la presente Ley, la bodega en el Perú se refiere al negocio que se dedica a la venta al por menor
de productos de consumo masivo.

ARTÍCULO 2.- Clasificación de bodegas por conductor de negocio

Para fines de la presente Ley, las bodegas se clasifican en:

a. Bodegas conducidas por personas de la tercera edad.

b. Bodegas conducidas por mujeres.
c. Bodegas conducidas por personas que sufren algún tipo de discapacidad.
d. Resto de Bodegas.
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Dictamen aprobado por xxxxxxxxxxxxx, recaído en el Proyecto de Ley N° 990/2016-CR,

que propone la Ley General de Bodegueros.

ARTÍCULO 3.- Oferta de servicios de capacitación y asistencia técnica

El Estado, a través de los Gobiernos Locales en coordinación con otras entidades promueven la oferta y
demanda de servicios y acciones de capacitación y asistencia técnica en los bodegueros, en el ámbito de su
competencia, garantizando la promoción, formalización y mejora de competitividad de las unidades
económicas; así como, los mecanismos para su implementación; orientados principalmente a:

a. Creación y formalización de empresas.

b. Organización y asociatividad empresarial.
c. Gestión empresarial.
d. Comercialización
e. Acceso al financiamiento.
f. Aspectos legales, laborales y tributarios
g. Otros de interés.

ARTÍCULO 4.- Oferta de servicios tecnológicos para la innovación

El Estado en coordinación con el sector privado promueve la oferta de servicios tecnológicos en base a las
necesidades de los Bodegueros que permita mejorar sus niveles de competitividad en el mercado; asimismo,
facilitar su acceso a productos bancarios que faciliten la actividad comercial, a mecanismos de compras
conjuntas, sistemas de información, transparencia del mercado; entre otros.

ARTÍCULO 5.- Acceso al financiamiento

El Estado promueve el acceso de los bodegueros al mercado financiero, a través de las instituciones de
microfinanzas supervisadas por la Superintendencia de Banca y Seguros y AFPs.

COFIDE, en el marco de sus competencias, promueve la oferta de servicios de los mercados financieros,
fomentando nuevos productos financieros y nuevas tecnologías de intermediación financiera en beneficio de
los Bodegueros.

ARTÍCULO 6.- Información, estadísticas y base de datos

El Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI mantiene actualizado el Sistema Nacional de
Estadística e informática sobre los Bodegueros, facilitando a las entidades de apoyo y promoción,
información relacionada al sector; asimismo, ésta información es importante para fomentar la actividad
comercial de los bodegueros en el mercado.

ARTÍCULO 7.- De la simplificación de trámites

En el marco de la política de modernización y formalización de la actividad económica, los Gobiernos
Locales fomentan la formalización de los Bodegueros a través de la simplificación de los diversos
procedimientos de registro, supervisión, inspección y verificación posterior. Para la formalización de los
Bodegueros el Estado promueve la reducción de los costos registrales y notariales ante la SUNARP y
Colegios de Notarios.

La Licencia de Funcionamiento Provisional es automática pre vía conformidad de la zonificación y

compatibilidad de uso correspondiente. La licencia provisional de funcionamiento tendrá validez de doce
(12) meses. Si vencido el plazo de la licencia provisional no ha detectado ninguna irregularidad o que
habiéndola detectado, ha sido subsanada, se emite la Licencia Municipal de Funcionamiento Definitiva, sin
costo adicional.

No se cobrarán tasas por concepto de renovación, fiscalización o control y actualización de datos de la

misma, ni otro referido a este trámite, de acuerdo a lo que establece el Decreto Legislativo N° 776, Ley de
Tributación Municipal y sus modificatorias.

Los bodegueros que tienen más de un año de funcionamiento y aún no se han formalizado, pueden gestionar
de manera automática la licencia definitiva, exceptuándolas de manera excepcional de los requisitos
establecidos en el marco legal vigente.

ARTÍCULO 8.- Régimen tributario de los bodegueros

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Dictamen aprobado por xxxxxxxxxxxxx, recaído en el Proyecto de Ley N° 990/2016-CR,

que propone la Ley General de Bodegueros.

El Régimen Tributario facilita la tributación de los Bodegueros. El Estado promueve campañas de difusión
sobre el régimen tributario. La SUNAT adopta las medidas técnicas, normativas, operativas y
administrativas, necesarias pare fortalecer y cumplir su rol de en entidad administradora, recaudadora y
fiscalizadora de los tributos de los Bodegueros.

La SUNAT en el marco de sus competencias define regímenes especiales para:

a) Bodegas conducidas par personas de la tercera edad.
b) Bodegas conducidas par mujeres.
c) Bodegas conducidas par personas que sufren algún tipo de discapacidad.

Las bodegas formales, cuyas ventas anuales no superan las 150 UIT, pagan servicios públicos del régimen
residencial; como un estímulo a la formalización y la supervivencia de este micro unidades económicas de
gran impacto en la sociedad.

ARTÍCULO 9.- El seguro social de salud

Los trabajadores y conductores de Bodegas comprendidas en la presente norma, son asegurados regulares,
conforme al artículo I de la Ley N° 26790, Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud.

ARTÍCULO 10.- El régimen pensionario

Los trabajadores y los conductores de Bodegas comprendidas en el presente régimen podrán afiliarse a
cualquiera de los regímenes previsionales, siendo opción del trabajador y del conductor su incorporación o
permanencia en los mismos.

ARTÍCULO 11.- Día institucional del bodeguero

Reconócese el 12 de agosto de cada año coma el "Día del Bodeguero", en reconocimiento a una de las
primeras actividades comerciales de gran impacto en el desarrollo social y económico del país.

ARTÍCULO 12.- Reglamentación de la ley

En un plazo no mayor a seis (06) meses, el Ministerio de la Producción (PRODUCE) aprueba el
reglamento de la presente Ley.

ARTÍCULO 13.- Derogatoria

Deróguense las demás normas que se opongan a la presente ley.

ARTÍCULO 14.- Vigencia de la ley

La presente Ley, entra en vigencia a partir del siguiente día de su publicación.

III. MARCO NORMATIVO

 Constitución Política del Perú.

 Reglamento del Congreso de la República.
 Decreto Supremo 179-2004-EF,Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de
Administración de Fondos De Pensiones
 Decreto Supremo 179-2004-EF, Nuevo Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto a
la Renta
 Ley 29344, Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud
 Decreto Supremo 008-2010-SA, Reglamento de la Ley 29344, Ley Marco de
Aseguramiento Universal en Salud

IV. OPINIÓN TÉCNICA E INFORMACIÓN SOLICITADA Y RECIBIDA

4.1. Solicitadas
La comisión, respecto de la iniciativa legislativa materia de dictamen, ha solicitado opiniones
técnicas al Ministerio de la Producción, Ministerio de Economía y Finanzas,
Superintendencia de Banca, Seguros y AFPs, a la Corporación Financiera de Desarrollo
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Dictamen aprobado por xxxxxxxxxxxxx, recaído en el Proyecto de Ley N° 990/2016-CR,

que propone la Ley General de Bodegueros.

(COFIDE), Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), a la Asociación de

Municipalidades del Perú, a la Superintendencia Nacional de Registros Públicos, al Colegio
de Notarios de Lima, a la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración
Tributaria (SUNAT), al Ministerio de Salud, al Seguro Social de Salud del Perú (EsSalud) y a
la Asociación de Bodegueros del Perú, con oficios 689, 690, 691, 692, 693, 694, 695, 696, 697,
698, 699 y 700/2016-2017-/CPMPEYC-CR, respectivamente.

4.2 Recibidas

Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE)

Con oficio 1517-2017/GAJ, recibido el 24.03.2017, COFIDE sosteniendo a que pese a la

importante materia del proyecto de ley, no les corresponde emitir opinión. Esta opinión fue
complementada con el Oficio 2891-2017/GE, recibida el 12.06.2017, mediante el cual indican
que entre otras consideraciones, en base a la experiencia acumulada por su Institución, y en
el marco de una economía social de mercado y libre competencia, consideran que “el sector
bodeguero es actualmente un importante generador de autoempleo, origina además una importante
cantidad de empleos indirectos (servicios de manufactura y logística) pero no tiene la misma relevancia
en términos de valor agregado, ni de acumulación. Es por ello, que las medidas propuestas para este
sector deben buscar primero brindar mejores herramientas de gestión que aseguren su capacidad de
generar utilidad. En segundo lugar, sobre un modelo de negocio eficiente, se buscará mejorar las
condiciones de acceso al sistema financiero nacional que permita el uso de fondos del negocio mediante
la integración vertical y horizontal del negocio, a través de la asociatividad de las empresas del sector”.

Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP)

Mediante oficio 70-2017-SUNARP, entregado en la Comisión el 5.04.2017, la SUNARP remite

su opinión institucional, la que, entre otras consideraciones, sostiene que “la formalización de
una actividad empresarial – como los bodegueros, por ejemplo – no se circunscribe exclusivamente a la
constitución de una empresa inscrita en la SUNARP, sino que existen otras medidas de acceso a la
formalización como la figura de la Empresa Unipersonal; asimismo, se sugiere evaluar las
disposiciones previstas en el artículo 7 del Proyecto de Ley de acuerdo al actual marco normativo sobre
procesos de inscripción de Constitución de Empresa para la Micro y Pequeña Empresa, como el Texto
Único Ordenado de la Ley de Impulso al Desarrollo Productivo y Crecimiento Empresarial, aprobado
por Decreto Supremo N° 013-2013-PRODUCE y Decreto Legislativo N° 1332”.

Ministerio de Salud

A través del oficio 1054-2017-DM/MINSA, el Ministerio de Salud remitió, el 24.04.2017, la

opinión técnica de su sector sobre el proyecto materia de estudio, contenida en los Informes
N°s 238-2017-OGAJ/MINSA y 006-2017-DSCAP-DGJESP/MINSA de la Oficina General de
Asesoría Jurídica y la Dirección General de Intervenciones Estratégicas en Salud Pública de
dicho Ministerio, respectivamente.

Oficina General de Asesoría Jurídica

En los numerales del 3.3.2 al 3.3.7 de su informe, la OGAJ del MINSA manifiesta lo siguiente:

“3.3.2 Es preciso señalar que la micro y pequeña empresa juegan un papel relevante en el desarrollo
económico de nuestro país, al ser éstas fuentes generadoras de empleo, asimismo a través de ellas se
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que propone la Ley General de Bodegueros.

genera el denominado autoempleo, a través del cual Ia persona crea su propia actividad laboral, lo
que permitirá generar sus propios ingresos y atenuar? las dificultades de acceso a un empleo
formal, razón por la cual consideramos importante la finalidad del proyecto de ley sometido a
nuestra consideración.

3.3.3 Sin perjuicio de lo anterior, debemos señalar que de acuerdo con el Decreto Legislativo N°
1161, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Salud, éste es competente en las
siguientes materias: 1) Salud de las Personas, 2) Aseguramiento en salud, 3) Epidemias y
emergencias sanitarias, 4) Salud ambiental e inocuidad alimentaria, 5) Inteligencia sanitaria, 6)
Productos farmacéuticos y sanitarios, dispositivos médicos y establecimientos farmacéuticos, 7)
Recursos humanos en salud, 8) Infraestructura y equipamiento en salud y 9) Investigación y
tecnologías en salud.

3.3.4 En ese sentido, se advierte que el proyecto de ley aborda materias de diversa índole, referidas a
la micro y pequeña empresa, acceso al mercado financiero, régimen tributario, simplificación de
trámites para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento, régimen pensionario, entre atlas,
que no se encuentran dentro del ámbito de competencia del Ministerio de Salud, respecto de las
cuales se sugiere se solicite la opinión de los sectores correspondientes.

3.3.5 De otro lado, el proyecto de ley propone incluir a los trabajadores y conductores de bodegas
como asegurados regulares, conforme al artículo 1 de la Ley N° 26790, Ley de Modernización de la
Seguridad Social en Salud.

Al respecto, sin perjuicio de la opinión que sobre el particular emita el Seguro Social de Salud -
EsSalud dentro del ámbito de sus competencias, es pertinente señalar que el derecho a la seguridad
social se encuentra plasmado coma derecho fundamental en el artículo 10 de la Constitución
Política, el cual dispone que "El Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona
a la seguridad social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la
elevación de su calidad de vida". Asimismo, el artículo 11 del citado cuerpo normativo señala que
"El Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de entidades
públicas, privadas o mixtas", supervisando "su eficaz funcionamiento".

3.3.6 Ahora bien, en el marco constitucional citado, el Seguro Integral de Salud (SIS) ha sido
creado coma organismo público adscrito al Ministerio de Salud, que tiene a su cargo el régimen
subsidiado a la población en pobreza y pobreza extrema que no cuentan con seguro de salud, y un
régimen semicontributivo a la población con capacidad limitada de pago sin cobertura de salud,
según lo previsto en el artículo 29 del Texto Único Ordenado de la Ley 29344, Ley Marco de
Aseguramiento Universal en Salud, aprobado por Decreto Supremo 020-2014-SA, y su
Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo 008-201 0-SA.

3.3.7 En ese sentido, el Seguro Integral de Salud – SIS, ha establecido los requisitos y
procedimientos de afiliación que los potenciales beneficiarios disponen para acceder a los tipos de
seguro brindados por el SIS: SIS Emprendedor, SIS Independiente, SIS Microempresa y SIS
Gratuito, para lo cual deben cumplirse los requisitos establecidos para cada tipo de seguro,
recibiendo la cobertura de salud que el citado seguro integral reconoce.

Dirección General de Intervenciones Estratégicas en Salud Pública

Por su parte, la DGIESP sustentó su opinión favorable en lo dispuesto en la Ley 29973, Ley
General de la Persona con Discapacidad, que precisa en su artículo 57. Acceso a fuentes de
financiamiento, 57.1 El Estado promueva el acceso de la empresa promocional a créditos y otras

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fuentes de financiamiento, prestando asistencia financiera orientada a reducir la información

asimétrica y los costos de intermediación...

57.2 No menos del 5% de los recursos asignados por el Estado para el financiamiento de micro y
pequeñas empresas se destina a empresas promocionales de personas con discapacidad.

En este sentido, consideramos que el proyecto de Ley, se encuentra en el marco del cumplimiento de la
Ley 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad, lo que permitirá el acceso de las personas con
discapacidad a contar con un negocio propio que le permita generarse un ingreso para poder atender
sus necesidades de su discapacidad y la de su familia.

Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)

Mediante el oficio 134-2017/INEI-DECEEE, recibido el 15.05.2017, el INEI emite sugerencias

a la redacción del proyecto de ley, en los siguientes términos:…”En tal sentido, debo
manifestarle que después de haber revisado el Proyecto de Ley 990/2016-CR, se advierte que el
segundo párrafo del artículo 1: Objeto de la Ley señala: ‘Para fines de la presente Ley, la bodega en el
Perú se refiere al negocio que se dedica a la venta al por menor de productos de consumo masivo’

“En efecto, sólo se hace referencia a la bodega como un negocio de venta al por menor de productos de
consumo masivo, lo que en nuestra opinión debería ser complementado de la siguiente manera: ‘Para
fines de la presente Ley, la bodega en el Perú se refiere al negocio que se dedica a la venta al por menor
de productos de consumo masivo destinado preferentemente a los hogares donde predominan los
productos alimenticios y bebidas”.

Asimismo, en el artículo 6: Información Estadística y Base de Datos donde se señala que: ‘El Instituto
Nacional de Estadística e Informática – INEI mantiene actualizado el Sistema Nacional de Estadística
e Informática sobre los bodegueros, facilitando a las entidades de apoyo y promoción, información
relacionada al sector, asimismo, ésta información es importante para fomentar la actividad comercial
de los bodegueros en el mercado’

Consideramos la redacción siguiente: ‘El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI),

organismo central y rector del Sistema de Estadística Nacional mantiene actualizado el Sistema
Estadístico sobre los bodegueros del país, facilitando a las entidades de apoyo y promoción, información
disponible relacionada a la actividad de comercio minorista de alimentos y bebidas. Dicha información
es importante para una mejor toma de decisiones’. (Subrayado agregado).

Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones

(SBS)

Mediante oficio 16767-2017-SBS, del 17.05.2017, la SBS sustenta su opinión favorable,

sosteniendo que en la posibilidad de que los conductores de bodegas comprendidos en el
proyecto de ley, “ya cuentan con la posibilidad de acceder a la seguridad social en el ámbito de las
pensiones, pudiendo optar por afiliarse al SPP bajo la calidad de trabajadores independientes, teniendo
en cuenta el marco regulatorio vigente”.

“Cabe señalar que, en el caso de los trabajadores de bodegas, estos se ceñirían a las disposiciones legales
vigentes sobre afiliación para trabajadores dependientes al SPP, toda vez que su empleador – en este
caso el conductor de la bodega – es el responsable de efectuar los aportes, que en el caso de encontrarse
afiliado a una AFP, deberá regirse a los plazos para el pago de estos, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 34 del TUO de la Ley del SPP y sus normas modificatorias…”.

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Ministerio de la Producción

Mediante oficio 219-2017-PRODUCE-DM, recibido el 31.05.2017, suscrito por el ex Ministro

Bruno Giuffra Monteverde, que adjunta los informes 007-2017-PRODUCE/DVMYPE-
I/DGPAR/Dp/ccportillo, y 605-2017-PRODUCE/OGAJ, elaborados por la Dirección
General de Políticas y Análisis Regulatorio y por la Oficina General de Asesoría Jurídica,
respectivamente.

La Dirección General de Políticas y Análisis Regulatorio emite opinión desfavorablemente

sosteniendo que el “Proyecto de Ley sería innecesario al estar las bodegas incluidas en los alcances
del Texto Único Ordenado de la Ley de Impulso al Desarrollo productivo y al Crecimiento Empresarial
aprobado por Decreto Supremo 013-2013-PRODUCE, pudiendo por ende acceder a los mecanismos de
promoción vigentes para las MIPYME”. Manifiestan además que, “el extremo del Proyecto de Ley
referente a la simplificación de las licencias de funcionamiento es incompleto debido a que dicha
problemática debe abordarse integralmente y no sólo para el caso de las bodegas”.

La Oficina General de Asesoría Jurídica, coincide y hace suyo el análisis y las conclusiones de
la Dirección General de Políticas y Análisis Regulatorio.

Mediante Oficio 226-2017-PRODUCE-DM, del 13.06.2017, el actual Ministro del Sector,

Pedro Olaechea Álvarez Calderón, emite opinión favorable de su sector al proyecto
990/2016-CR, sustentado en el Informe 831-2017-PRODUCE/OGAJ elaborado por la Oficina
General de Asesoría Jurídica, sosteniendo entre otros argumentos lo siguiente:

“2.3 De la revisión del proyecto normativo en comentario y de su Exposición de Motivos, se

advierte que la misma no cumple con los artículos 2 y 3 del Reglamento(1), en tanto no contiene
suficiente análisis sobre la legalidad de la propuesta normativa; y, no se han cuantificado los
impactos y efectos que tiene la propuesta normativa

2.4 Sin perjuicio de las consideraciones expuestas en los informes técnicos, esta Oficina General
señala lo siguiente:

El artículo 13 del Proyecto de Ley incumple lo dispuesto en el numeral 30.1 del artículo 30 del
Reglamento(2), al señalar de manera general que se derogarán las normas que se opongan a la
propuesta normativa, por lo que es necesario que se indique de forma precisa y expresa las
normas del derecho vigente que se modificarían con la aprobación del citado proyecto;
asimismo, el referido artículo corresponde que sea una Disposición Complementaria
Derogatoria.

2.5 El artículo 109 de la Constitución Política del Perú dispone que la ley es obligatoria desde el
día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley
que posterga su vigencia en todo o en parte; en consecuencia, al no encontrarse en la
mencionada excepción, el artículo 14 referido a la entrada en vigencia del proyecto normativo
es innecesario.

REEVALUACIÓN DE LA OPINIÓN DEL SECTOR PRODUCCION

2.6 Esta Oficina General de Asesoría Jurídica, considera que lo advertido por las opiniones
técnicas vertidas en los informes anteriormente señalados (refiriéndose a la opinión previa

1 En referencia al Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa, aprobado por Decreto
Supremo 008-2006-JUS.
2 Ibidem
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de PRODUCE) señalan propuestas de mejoras respecto del proyecto de Ley, sin que se haya
advertido una contravención con el ordenamiento jurídico vigente.

2.7 Asimismo, el ámbito subjetivo materia del proyecto de ley, requiere implementar medidas para
incrementar su productividad y competitividad, detectándose que el proyecto de ley advierte
caminos para la formalización, accesibilidad, productos tecnológicos entre otros instrumentos
a favor de las unidades económicas denominadas bodegas.

2.8 Que, lo señalado en el numeral precedente, contiene finalidades que se condicen con las
prioridades y objetivos nacionales como la mejora de la calidad de vida de la población; y que si
bien lo advertido por las opiniones técnicas anteriores es necesario evaluar, sería importante
concretar proyectos normativos orientados a mejorar la formalidad y competitividad del país.

2.9 En ese sentido, sería importante que se resuelvan aspectos de mejora señalados en los
numerales 2.3, 2.4 y 2.5, con lo cual el proyecto de ley sería viable. (Subrayado agregado).

VI. ANÁLISIS

La iniciativa legislativa tiene el objeto de reconocer la actividad comercial del bodeguero,

como micro o pequeña empresario, generador de empleo, constituyendo una unidad
económica esencial para el desarrollo.

6.1 Proyecto de Ley

El proyecto de ley propone promover la oferta de servicios tecnológicos a favor de los

bodegueros, para mejorar sus niveles de competitividad en el mercado y facilitar su acceso al
financiamiento, a mecanismos de compras conjuntas, sistemas de información, simplificación
de trámites, régimen tributario y de servicios públicas, aseguramiento de salud, régimen
pensionario y otros.

Propone, además propone reconocer el 12 de agosto de cada año, como el “Día del
Bodeguero”, en reconocimiento a una de las primeras actividades comerciales de gran
impacto en el desarrollo social y económico del país.

Para el efecto, sostiene que la bodega más antigua de la que se tiene registro en el Perú data
de 1883, y que se trata de pequeños establecimientos atendidos en muchos casos por
familiares, constituyendo básicamente un servicio de aprovisionamiento vecinal, cuya
continuidad se ve actualmente amenazada por la aparición de grandes cadenas de tiendas
internacionales que pueden expender productos utilizando mecanismos comerciales de
avanzada tecnología.

Señala que, según el Censo Económico Nacional del INEI, en el año 2008 había 274,696
bodegas, estimando la Asociación de Bodegueros que para el año 2016 habrían existido
529,578 bodegas en el Perú. Según esta última fuente, las ventas brutas comercializadas por
las bodegas ascendieron en el año 2015 a 1,817 millones de soles.

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La propuesta legislativa sostiene que las bodegas son generalmente una actividad familiar,
pues casi el 69% están ubicados dentro de la vivienda del propietario. Los bodegueros suelen
tener un cercano conocimiento de sus clientes, cumpliendo un importante rol de servicio a la
comunidad. Más del 10% de las MYPE son bodegas, por lo que es un gran generador de
empleo e instrumento eficaz en la lucha contra la pobreza.

6.2 Análisis De Las Opiniones Recibidas

6.2.1 Sobre la opinión emitida por COFIDE

En una primera instancia, mediante Carta CF-01517, COFIDE declara que, en su rol de banco
de segundo piso, no le corresponde emitir opinión respecto a este proyecto de ley. No
obstante, considera pertinente que se solicite opinión al Ministerio de la Producción. Con
fecha posterior, mediante Carta CF-02891-2017/GE, amplía su respuesta, dividiendo sus
apreciaciones en dos grupos:

a. Propuestas que no están alineadas a condiciones de una economía social de mercado y

libre competencia:

a1.- La clasificación de bodegas por tipo de conductor del negocio (4 categorías:

personas con discapacidad, mujeres, tercera edad y otros – Art. 2), no corresponde a
criterios a buscar eficiencia en la oferta de sus servicios.- Al respecto, la Comisión
asume que el propósito de la clasificación no es buscar eficiencia, sino establecer
tratamientos graduales a diferentes estratos de bodegueros en un posible reglamento
de la ley que se elaboraría con intervención de SUNAT (ver Artículo 8), además del
simple enunciado de tipos de conductores de bodegas, a fin de hacer conocer mejor su
naturaleza, a fin de lograr una mejor comprensión de la necesidad de aplicar medidas
de promoción y fomento.

a.2.- Es difícil aplicar lo mencionado en el artículo 5, en el sentido de que COFIDE

promoverá nuevos productos financieros y nuevas tecnologías de intermediación
financiera para bodegueros, pues los servicios de un banco de desarrollo deben
aplicarse en forma transversal, con relevancia a las MYPE.- Ciertamente, puede
considerarse excesivo disponer que un banco de segundo piso promueva productos
diferenciados para cada uno de los distintos tipos de micro negocios que existen en
nuestro medio. Por otro lado, debe tenerse en cuenta que COFIDE actúa a través de la
banca comercial, cuya intermediación necesariamente encarece el crédito. Por ello, de
buscarse una mayor facilitación al acceso de micro empresarios al apoyo financiero de
esta fuente, debería empezarse por modificar las normas relacionadas a los
procedimientos de ella, o, en todo caso, a apoyarse en fuentes alternativas de
financiamiento.

a.3.- Los regímenes tributarios especiales propuestos en el Artículo 8 (bodegueros de la

tercera edad, mujeres, personas con discapacidad) generan fuertes distorsiones y

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alientan a otros grupos a pedir beneficios similares.- La Comisión considera que en un

escenario equitativo, todas las personas de la tercera edad, todas las mujeres y todas las
personas con habilidades diferentes deben tener los mismos regímenes tributarios
especiales, sin distinción del tipo de actividad que desarrollen (bodegueros, zapateros,
carpinteros, emolienteros, anticucheros, etc.), siempre que sean MYPEs.

b. Propuestas que requieren de un mayor desarrollo para maximizar sus alcances:

b.1 Promover la asociatividad, en actividades de estandarización, compras

conjuntas, promociones, campañas de fidelización, capacitación y servicios de
consultoría.- La Comisión y el mismo proyecto de ley (ver Artículo 3 b) concuerdan
con este criterio, como un factor fundamental en la superación de muchos de los
problemas clave de las MYPEs.

b.2 Programa de formalización masiva (Régimen MYPE tributario) que permita

acogerse a beneficios como la devolución anticipada del IGV, el Bono del Buen
Pagador, etc.- La Comisión y el mismo proyecto de ley (ver Artísculos. 3, 7 y otros)
concuerdan con este criterio, como un factor fundamental en la superación de
muchos de los problemas clave de las MYPEs.

6.2.2 Sobre la opinión del Ministerio de Salud

Mediante Oficio 1054-2017-DM/MINSA, el ministerio de Salud emite opinión a través de

informes de elaborados por dos dependencias:

A. La Dirección General de Intervenciones Estratégicas en Salud Pública emite opinión

favorable, por cuanto el proyecto de ley se encuentra en el marco del cumplimiento de
la Ley 29973, Ley General de las Personas con Discapacidad, lo que permitirá el acceso
de las personas con discapacidad a contar con un negocio propio que le permita
generar un ingreso para atender sus necesidades.- Opinión con la que esta Comisión
concuerda totalmente.

B. La Oficina General de Asesoría Jurídica señala que la MYPE juega un papel relevante
en el desarrollo económico del país, al ser generadora de empleo. Sin embargo, advierte
que el proyecto de ley aborda materias que no son de su competencia, por lo que
sugiere se solicite la opinión de los sectores correspondientes. Respecto a la propuesta
de incluir a los trabajadores y conductores de bodegas como asegurados regulares de
la Seguridad Social, al margen de la opinión de EsSalud, menciona que los artículos 10
y 11 de la Constitución Política reconocen y garantizan el libre acceso a las
prestaciones de salud. En este marco constitucional, también el Seguro Integral de
Salud (SIS) establece los tipos de seguro: SIS Independiente, SIS Microempresa y SIS
Gratuito, que cuentan con la cobertura que el sistema reconoce.- Opinión con la que
esta Comisión concuerda totalmente.

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Dictamen aprobado por xxxxxxxxxxxxx, recaído en el Proyecto de Ley N° 990/2016-CR,

que propone la Ley General de Bodegueros.

6.2.3 Sobre la opinión de SUNARP

Mediante Oficio 070-2017-SUNARP-DTR/SN, la Superintendencia Nacional de los Registros

Públicos emite opinión abordando los siguientes temas:

A. La formalización de la actividad empresarial de los bodegueros no se realiza

exclusivamente a través de la constitución de una empresa inscrita en la SUNAT,
pudiendo formalizarse a través de la figura de la Empresa Unipersonal, que se
caracteriza por estar dirigida por una persona natural.- Opinión con la que esta
Comisión concuerda totalmente.

B. Respecto al artículo 7 del proyecto de ley, mediante Decreto Legislativo 1332, se ha

normado sobre los Centros de Desarrollo Empresarial (CDE), a través de la cual
SUNARP y el Ministerio de la Producción han constituido las plataformas
electrónicas para facilitar el proceso de constitución de empresa, reserva de
preferencia registral, asistencia técnica, asesoría contable, financiera y legal,
exoneración de la tasa registral y facilidades en la legislación del notariado para la
constitución de empresas.- Opinión con la que esta Comisión concuerda, observando
sin embargo que dichos beneficios no se reflejan en la percepción de los bodegueros
interesados ni parecen ser del cabal conocimiento y comprensión de buena parte de los
funcionarios públicos encargados de su aplicación.

6.2.4 Sobre la opinión del INEI

Mediante Oficio 134-2017/INEI-DNCE-DECEEE, el Instituto Nacional de Estadística e

Informática emite opinión abordando los siguientes temas:

A. Respecto al segundo párrafo del artículo 1 del proyecto, sugiere complementar la definición de la
siguiente manera: “Para fines de la presente Ley, la bodega en el Perú se refiere al negocio que se
dedica a la venta al por menor de productos de consumo masivo destinado preferentemente a
los hogares donde predominan los productos alimenticios y bebidas”.- Se considera
válida la intención de la observación, debiéndose corregir la forma del texto para una
mejor comprensión de su significado.

B. Respecto al artículo 6 del proyecto, considera que la redacción debe ser: “El Instituto Nacional
de Estadística e Informática (INEI), organismo central y rector del Sistema Estadístico Nacional
mantiene actualizado el Sistema Estadístico sobre los bodegueros del país, facilitando a las
entidades de apoyo y promoción, información disponible relacionada a la actividad de comercio
minorista de alimentos y bebidas. Dicha información es importante para una mejor toma de
decisiones”.- Se considera válida la intención de la observación, debiéndose corregir la
forma del texto para una mejor comprensión de su significado.

6.2.5 Sobre la opinión del Ministerio de la Producción (PRODUCE)

Mediante Oficio 219-2017-PRODUCE-DM, el Ministerio de la Producción emite opinión,

dividiendo sus apreciaciones en dos grupos:

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“Año de la Consolidación del Mar de Grau”

Dictamen aprobado por xxxxxxxxxxxxx, recaído en el Proyecto de Ley N° 990/2016-CR,

que propone la Ley General de Bodegueros.

A. Opinión de la Dirección General de Desarrollo Productivo

A.1 El objeto y algunas medidas propuestas en el proyecto, se relacionan a las previstas

en el TUO de la Ley de Impulso al Desarrollo Productivo y al Crecimiento Empresarial,
aprobado por Decreto Supremo N° 013-2013-PRODUCE.- Aunque formalmente algunas
medidas propuestas puedan ser semejantes, después de 4 años de aplicación, la realidad
continúa mostrando, en particular entre los bodegueros, requerimientos apremiantes
generalizados, como los relacionados al financiamiento en condiciones razonables, los
servicios de capacitación, asistencia técnica e innovación, el establecimiento de regímenes
tributarios adecuados al caso, la protección de la salud y el régimen pensionario.

A.2 Respecto a diversos temas, no corresponde emitir opinión por no ser materia de su
competencia.- La Comisión ha solicitado opinión a las entidades competentes, la que se
incluye en el presente dictamen.

B. Opinión de la Dirección General de Políticas y Análisis Regulatorio

B.1 La Dirección General de Desarrollo Empresarial, la Dirección General de Innovación,

Tecnología, Digitalización y Formalización, así como la Dirección de Normatividad y la Dirección
de Políticas, de la Dirección General de Políticas y Análisis Regulatorio, formulan observación, por
cuanto se considera que el proyecto de ley es innecesario, debido a que lo que se pretende regular
está comprendido dentro de los alcances del TUO mencionado.- Al respecto, además de lo
comentado en el punto A.1 de la opinión de PRODUCE, debe tomarse en cuenta lo
expresado por el Ministerio en los numerales 2.6 al 2.9 del informe que acompaña al
Oficio 226-2017-PRODUCE-DM, que se comenta más adelante. Por otro lado, en los
numerales 3.8 y 3.9 del informe de esta Dirección General (Inf. 007-2017-
PRODUCE/DVMYPE-I/DGPAR/DP/ccportillo se reconoce que existen limitantes que
no han permitido a las bodegas hacer uso de los beneficios y mecanismos de promoción
que otorga el Estado a través del TUO mencionado, entre ellas, las bodegas constituidas
antes de la promulgación de la Ley 30056, y el número de trabajadores (el Decreto
Legislativo 1086 indica que debe tener por lo menos un trabajador, cuando, por lo menos,
el 70% de las bodegas son atendidas por una sola persona(3)).

B.2 La propuesta de simplificación de las licencias de funcionamiento es incompleto, pues

dicha problemática debe abordarse transversalmente y no solo para el caso de las
bodegas.- Mediante esta declaración se está reconociendo la necesidad de elaborar normas
de simplificación, por lo tanto, si el sector competente no lo ha elaborado
transversalmente hasta la fecha, se considera injusto impedir que lo hagan aquellos que sí
pueden.

3 Fuente: INEI: http://gestion.pe/economia/cual-impacto-economico-bodegas-lima-2159182/2

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Dictamen aprobado por xxxxxxxxxxxxx, recaído en el Proyecto de Ley N° 990/2016-CR,

que propone la Ley General de Bodegueros.

C. Opinión de la Oficina General de Asesoría Jurídica

C.1 El proyecto de ley no cumple con los requisitos del análisis de la legalidad de la
propuesta normativa, y no se ha cuantificado sus impactos y efectos.- Al respecto, el
artículo 3 del Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización
Legislativa, aprobado por Decreto Supremo 008-2006-JUS (en el que se basa la opinión de
OGAJ), dice: “El análisis costo beneficio sirve como método de análisis para conocer en
términos cuantitativos los impactos y efectos que tiene una propuesta normativa sobre
diversas variables que afectan a los actores, la sociedad y el bienestar general, de tal forma
que permita cuantificar los costos y beneficios o en su defecto posibilitar apreciar
analíticamente beneficios y costos no cuantificables. La necesidad (….)” “Las
propuestas que no estén comprendidas dentro de las precitadas categorías sustentarán
los alcances, las implicancias y sus consecuencias, identificando a los potenciales
beneficiarios a afectados en forma clara y sencilla”(4). Esta aclaración de la norma citada,
responde a la evidencia que hay factores no cuantificables, y forzar a intentar
cuantificarlas sólo conduciría a ejercicios teóricos especulativos y controvertibles. Por otro
lado, es también discutible si en este caso es aplicable el Decreto Supremo en mención o el
Reglamento del Congreso de la República, que tiene jerarquía de Ley Orgánica.

C.2 En el artículo13 del proyecto de ley se incumplen las normas sobre derogación de las
normas como consecuencia de la promulgación de éste.- Es cierto, es necesario indicar en
forma precisa y expresa las normas vigentes que se modificarían con el citado proyecto, y
debe realizarse mediante una Disposición Complementaria Derogatoria (no mediante una
cláusula que simplemente indique “deróguense las demás normas que se opongan a la
presente ley”).

C.3 El artículo 14 del proyecto es innecesario, puesto que el artículo 109 de la

Constitución Política ya dispone lo mismo (La presente ley entra en vigencia a partir del
día siguiente de su publicación).- Opinión con la que esta Comisión concuerda totalmente.

C.4 Es necesario que se incorpore, al proyecto de ley, el “Análisis de Impacto de la

Vigencia de la Norma en la Legislación Nacional”.- Esta materia ha sido considerada en el
proyecto de ley bajo el título de “Efectos de la Vigencia de la Norma que se Propone sobre
la Legislación Nacional”.

Posteriormente, mediante Oficio 226-2017-PRODUCE-DM, el Ministerio de la Producción

emite opinión complementaria, contenida en el Informe 831-2017-PRODUCE-OGAJ, a
través de los cuales se revalúa la opinión del sector sobre el proyecto de ley, declarando:

“2.6 Esta Oficina General de Asesoría Jurídica considera que lo advertido por las opiniones
técnicas vertidas en los informes anteriormente señalados, señalan (sic) propuestas de mejoras

4 El resaltado y subrayado es nuestro.

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Dictamen aprobado por xxxxxxxxxxxxx, recaído en el Proyecto de Ley N° 990/2016-CR,

que propone la Ley General de Bodegueros.

respecto del proyecto de ley, sin que se haya advertido una contravención con el
ordenamiento jurídico vigente(5).

2.7 Asimismo, el ámbito subjetivo materia del proyecto de ley, requiere implementar medidas para
incrementar su productividad y competitividad, detectándose que el proyecto de ley advierte
caminos para la formalización, accesibilidad, productos tecnológicos entre otros instrumentos a
favor de las unidades económicas denominadas bodegas.

2.8 Que, lo señalado en el numeral precedente, contiene finalidades que se condicen con las
prioridades y objetivos nacionales, como la mejora de la calidad de vida de la población; y que si
bien lo advertido por las opiniones técnicas anteriores es necesario evaluar, sería importante
concretar proyectos normativos orientados a mejorar la formalidad y competitividad del país.

2.9 En ese sentido, sería importante que se absuelvan los aspectos de mejora señalados en los
numerales 2.3, 2.4 y 2.5, con lo cual el proyecto de ley sería viable.”

Al respecto, lo señalado en el numeral 2.3 mencionado, se ha analizado en C.1 de la opinión

de OGAJ en el presente documento. Los numerales 2.4 y 2.5 son tratados igualmente en C.2 y
C.3, corrigiéndose lo pertinente en el texto sustitutorio de este dictamen, con lo cual el
Ministerio de la Producción considera viable la iniciativa legislativa materia de este
dictamen.

V. CONCLUSIÓN

Por las consideraciones expuestas, la Comisión de Producción, Micro y Pequeña Empresa y

Cooperativas, de conformidad con lo establecido por el literal b) del artículo 70 del
Reglamento del Congreso de la República, recomienda la APROBACIÓN del Proyecto de
Ley 990/2016-CR, con el siguiente texto sustitutorio:

LEY GENERAL DE BODEGUEROS

Artículo 1. Objeto de la Ley

Reconocer el valor social de la actividad del bodeguero, a través del expendio o venta de
productos de primera necesidad, como micro o pequeñas empresas generadoras de empleo
directo e indirecto, constituyéndose en una unidad económica básica y esencial para el
desarrollo de las comunidades.

Para fines de la presente ley, la bodega en el Perú se refiere al negocio que se dedica a la
venta al por menor de productos de primera necesidad, predominantemente alimentos y
bebidas, destinados preferentemente a satisfacer los requerimientos diarios de los hogares.

Artículo 2. Clasificación
Para fines de la presente ley, en función a las características del conductor del negocio, las
bodegas se clasifican en:

5 El resaltado es nuestro.
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que propone la Ley General de Bodegueros.

a) Bodegas conducidas por personas de la tercera edad.

b) Bodegas conducidas por mujeres.
c) Bodegas conducidas por personas con habilidades diferentes.
d) Resto de Bodegas

Artículo 3. Oferta de Servicios de Capacitación y Asistencia Técnica

El Estado, a través de la acción sectorial y de los Gobiernos Regionales y Locales, en
coordinación con entidades privadas, gremiales, académicas y otras, promueve el suministro
de servicios de asistencia técnica y capacitación a los bodegueros, en el ámbito de su
competencia, facilitando la formalización y mejora de la competitividad de estas unidades
económicas básicas, así como los mecanismos para su implementación, orientados
principalmente a:

a) Creación y formalización de empresas.

b) Organización y asociatividad empresarial.
c) Gestión empresarial.
d) Comercialización.
e) Acceso al financiamiento.
f) Aspectos legales, laborales y tributarios.
g) Otros de interés.

Artículo 4. Oferta de Servicios Tecnológicos para la innovación

El Estado, en coordinación con el sector privado, promueve la dotación de servicios
tecnológicos requeridos por los bodegueros para mejorar de sus niveles de competitividad,
facilitar compras conjuntas, acceder a sistemas de información de mercado, proporcionar
información sobre los productos que oferta, proporcionar asesoría en la organización y
diseño físico del establecimiento para hacerlo más atractivo, acogedor y confiable al
consumidor, entre otros.

Artículo 5. Acceso al Financiamiento

El Estado promueve el acceso de los bodegueros al mercado financiero, a través de las
instituciones de micro finanzas supervisadas por la Superintendencia de Banca, Seguros y
AFPs, y otros medios idóneos.

Artículo 6. Información, Estadísticas y Base de Datos

El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), organismo central y rector del
Sistema Estadístico Nacional, mantiene actualizado el Sistema Estadístico sobre los
bodegueros del país, realizando para el efecto, periódicamente, las acciones necesarias, y
facilitando la información disponible con plena transparencia.

Artículo 7. Simplificación de Trámites

En el marco de la política de modernización y formalización de la actividad económica, los
gobiernos locales fomentan la formalización de las bodegas a través de la simplificación y de
la celeridad en los trámites de los diversos procedimientos de registro, inspección,
supervisión y verificación posterior.
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Dictamen aprobado por xxxxxxxxxxxxx, recaído en el Proyecto de Ley N° 990/2016-CR,

que propone la Ley General de Bodegueros.

La Licencia de Funcionamiento Provisional se otorga de manera automática, previa

conformidad de la zonificación y compatibilidad de uso correspondiente. La Licencia
Provisional de Funcionamiento tiene una vigencia de doce (12) meses. Si vencido el plazo de
vigencia no se ha detectado ninguna irregularidad, o si habiéndose detectado ha sido
subsanada, se emite la Licencia Municipal de Funcionamiento Definitiva de manera
automática y sin costo alguno, en el término de diez (10) días calendario.

No se cobrarán tasas por concepto de renovación, fiscalización, control, actualización de

datos, ni otro referido a este trámite, a excepción de las penalidades, si las hubiera, de
conformidad con lo establecido por el Decreto Legislativo 776, Ley de Tributación Municipal
y sus modificatorias.

Artículo 8. Régimen Tributario de las Bodegas

El Estado promueve la realización de campañas de difusión sobre los diversos regímenes
tributarios a los que pueden acogerse las bodegas. La SUNAT adopta las medidas técnicas,
normativas, operativas y administrativas necesarias para fortalecer la actividad y para
cumplir su rol de entidad administradora, recaudadora y fiscalizadora.

SUNAT, en el marco de su competencia, define el tratamiento especial o discrecional para:

a) Bodegas conducidas por personas de la tercera edad.
b) Bodegas conducidas por mujeres.
c) Bodegas conducidas por personas con habilidades diferentes.

Artículo 9. Tarifas de Servicios Públicos

Las bodegas formales cuyas ventas anuales no superan las 150 UIT, pagan servicios públicos
del régimen residencial, como un estímulo a la formalización y a la sobrevivencia de este tipo
de unidad básica de comercio local, que cumple con un servicio de carácter vecinal, por lo
que se ubica en áreas compatibles con usos de vivienda, estando en su mayoría ubicados en
parte de ella.

Artículo 10. Día Institucional del Bodeguero

Establécese el 12 de agosto de cada año como el “Día del Bodeguero”, en reconocimiento a
esta actividad comercial básica, de importante servicio vecinal.

Artículo 11. Reglamentación de la Ley

En un plazo no mayor a seis (06) meses, el Ministerio de la Producción aprueba el
Reglamento de la presente ley.

Lima, 27 de junio de 2017.

Mario Mantilla Medina

Presidente

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