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REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO

EN AMÉRICA LATINA

Francisco FERNÁNDEZ SEGADO

SUMARIO : I. Introducción: la pluralidad de los Estados federales.


II. El contexto peculiar del federalismo en Latinoamérica. III. Fede-
ralismo dual, centralizado y cooperativo en América Latina. IV. Los
rasgos peculiares del sistema federal y su conformación en América
Latina. V. La realidad federal en Latinoamérica y sus perspectivas
de futuro.

I. INTRODUCCIÓN: LA PLURALIDAD DE LOS ESTADOS FEDERALES


El Estado federal, como acertadamente escribiera Scheuner,1 es, gracias
a su complicada construcción y a su estrecha vinculación con las cam-
biantes situaciones históricas, una formación estatal cuya esencia y pecu-
liaridad debe siempre captarse, realmente, en el caso concreto. Su imagen
debe ser construida más bien desde una consideración histórico-pragmá-
tica, antes que desde una teoría abstracta. La estructura móvil y delicada
del Estado federal requiere ser comprendida y vivida antes que ser cons-
truida teóricamente.
Precisamente porque el federalismo debe ser contemplado como un
proceso dinámico y no como un proyecto estático, cualquier designio o
modelo de competencias o jurisdicciones será meramente, como bien
dice Friedrich, 2 una fase, un ensayo de cierta realidad política en cons-
tante evolución.
1 Scheuner, Ulrich, ‘‘Struktur und Aufgabe tea Bundesstates in der Gegenwart. Zur
Lehre vom Bundesstaat’’, Die öffentliche Verwsltung, 1962, p. 641, cit., por Schambeck,
Herbert, ‘‘Posibilidades y límites del federalismo’’, Documentación Administrativa, núm.
193, enero-marzo de 1982, pp. 77 y ss., en particular, p. 80.
2 Cfr., Friedrich, Carl J., Trends of Federalism in Theory and Practice, Lon-dres, The
Mall Pall Press, 1968. ‘‘Federalism ----dirá Friedrich (p. 7)---- is also and perhaps prima-

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Quizá por este permanente dinamismo de la realidad federal, resulta


muy difícil, si no imposible, formular una definición universal y abstracta
del federalismo, cuando se pretende utilizarla para sustentar las bases
de una cierta tipología. Y es que no hay un modelo acabado de Estado
federal que pueda ser universalmente utilizado. Como lo refiere Rosenn,3
no hay fórmula mágica para el federalismo.
Ello no significa que no puedan vertebrarse determinadas tipologías
en base a ciertos elementos configuradores del Estado federal. Así, por
poner un ejemplo relativo al Continente Americano, en América Latina
es clásica 1a tipología formulada por Sánchez Viamonte, que agrupa los
Estados federales en un tríptico, según la intervención que los Estados
miembros tengan en la reforma de la Constitución federal.4 Sin embargo,
este tipo de clasificaciones, que en el fondo son tributarias de la continua
propensión formal de análisis del federalismo, sobre la que previniera
Wheare, 5 no son, per se, reveladoras de una caracterización común de
los Estados agrupados en cada tipo, más allá del rasgo puramente formal
que sirve de criterio clasificador.
La realidad de cada Estado federal es muy dispar y se halla en per-
manente evolución. Ello propicia una multiplicidad de fórmulas federa-
les. Wright6 ha llegado a diferenciar cuarenta y cuatro tipos distintos.
Esta pluralidad llega al extremo de que algunos Estados federales se
hallen muy próximos al Estado unitario, como puede sostenerse en re-

rily the process of federalizing a political community, that is so say, the process by
which a number of separate political communities enter into arrangements for working
out solutions, adopting joint policies, and making joint decisions on joint problems, and,
conversely, also the process by which a unitary political community becomes differen-
ciated into a federally organized whole’’.
3 Rosenn, Keith S., ‘‘El federalismo en las Américas, una comparación perspectiva’’,
V Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, 1988, pp. 791
y ss., en concreto p. 809.
4 Sánchez Viamonte, Carlos, Manual de derecho constitucional, Buenos Aires, Ka-
pelusz, 1967, p. 79.
5 Cfr., Wheare, Keneth C., Federal Government, 4a. ed., Oxford University Press,
Londres, 1963.
6 Wright, Deil S., ‘‘Del Federalismo a las relaciones intergubernamentales en los
Estados Unidos de América: Una nueva perspectiva de la actuación recíproca entre el
gobierno nacional, estatal y local’’, Revista de Estudios políticos, núm. 6, nueva época,
noviembre-diciembre 1978, pp. 5 y ss. Cfr., Asimismo, Wright, Deil S., Understanding
Intergovernmental Relations, 2a. ed., Monterrey, Brooks/Cole Publishing Co., 1982.
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lación con algún Estado federal iberoamericano. Por otro lado, el ideal
simétrico del sistema federal no siempre corresponde con la realidad de
muchas Federaciones, caracterizadas por la existencia de rasgos asimé-
tricos, como ya señalara en la década de los sesenta Tarlton.7
La muy notable diferencia que en la realidad presentan los Estados
federales no impide tratar de individualizar aquellos elementos que po-
drían ser considerados como característicos del Estado federal. Su aná-
lisis particularizado es necesario, en un estudio comparado como el que
pretendemos realizar, para tratar de discernir si los Estados federales de
América Latina, esto es, Argentina, Brasil, México y Venezuela, res-
ponden a un modelo no digamos ----en sintonía con lo anteriormente
expuesto---- común, pero sí mínimamente homogéneo, que pueda propi-
ciar hablar de un ‘‘federalismo latinoamericano’’ con algunos rasgos pecu-
liares, o si, por el contrario, se nos presentan como Estados federales
en los que priman las divergencias sobre las posibles similitudes.
Los rasgos que, de forma general, identifican al Estado federal, y a
los que vamos a atender, son los siguientes:
A) La existencia de una Constitución, rígida normalmente, en cuya
reforma han de participar, como regla general, los entes territoriales
constitutivos de la Federación.
B) El reconocimiento a los Estados miembros de la Federación del
principio de autonomía política, cuya manifestación primigenia es
la elaboración o reforma de su propia Constitución, siempre dentro
del marco delimitado por la Constitución federal.
C) La existencia de un órgano, normalmente jurisdiccional, encargado
de dirimir los conflictos entre la Federación y los Estados miem-
bros, así como de salvaguardar la primacía de la Constitución fe-
deral.
D) El diseño de un cauce de participación de los Estados miembros
en la formación de la voluntad federal, cauce que suele encontrar
su manifestación peculiar en la estructura bicameral del Poder Le-

7 Tarlton, Charles D., ‘‘Symmetry and Asymmetry, as Elements of Federalism: A


Theoretical Speculation’’, The Journal of Politics, vol. 27, núm. 4, 1965, pp. 861 y ss.
Entre la doctrina española, cfr., Seijas Villadangos, Esther, ‘‘Un nuevo estadio en el
discurso federal: el federalismo asimétrico, Pensamiento Constitucional, Lima, Pontificia
Universidad Católica del Perú, núm. 7, 2000, p. 343 y ss.
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gislativo federal con la subsiguiente existencia de una Cámara de


los estados.
E) El reparto constitucional de competencias entre la Federación y
los Estados miembros.
F) La compensación financiera, que se manifiesta en un conjunto de
reglas ordenadoras de la división de competencias tributarias entre
la Federación y los Estados miembros.
G) La intervención federal, que es una técnica específica encaminada,
como dice Machado Horta, a mantener, caso de violación, la in-
tegridad territorial, política y constitucional del Estado federal,8
mecanismo que ha revestido una excepcional importancia en el
funcionamiento del federalismo de algunos países del área, por lo
menos en determinados momentos históricos.

El federalismo no puede ser interpretado en clave de relaciones je-


rárquicas o estratificadas. Bien al contrario, el espíritu inicial del Estado
federal, dar cabida tanto a las tendencias particularistas como a las unio-
nistas, asegurar su coexistencia, temperarlas unas mediante las otras
y provocar transacciones entre ellas, 9 sigue hallándose plenamente vi-
gente.
Esa dualidad de aspectos de difícil ensamblaje a que ya aludiera en
los años treinta del pasado siglo Mouskheli,10 quizá sea una de las razones
que explique que el federalismo sigue siendo una vía institucional per-
fectamente válida o, como a firma Ribeiro,11 que se nos presente todavía
en nuestros días como un principio rector que encuentra gran receptividad
y resonancia en la vida de muchos países, posiblemente porque el prin-
cipio federal, lejos de desactualizarse, ha sabido encontrar nuevos fun-
damentos más allá de aquéllos en los que halló su origen.

8 Machado Horta, Raúl, ‘‘Problemas do Federalismo, Perspectivas do Federalismo


brasileiro, (Estudos sociais e politicos), Ediçoes da Revista Brasileira de Estudos Poli-
ticos, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 1958, pp. 14 y 15.
9 Durand, Charles, ‘‘El Estado federal en el derecho positivo’’, Berger, G., et al.,
Federalismo y federalismo europeo, Madrid, Tecnos, 1965, pp. 171 y ss., en concreto,
p. 209.
10 Mouskheli, M., La théorie juridique de l’Etat Féderal, París, A. Pedone, Editeur,
1931, p. 1125. Traducción española de A. Lázaro y Ros, Aguilar, Madrid, 1931.
11 Ribeiro Bastos, Celso, Curso de Direito Constitucional, 14a. ed., Sao Paulo, Editora
Saraiva, 1992, p. 246.
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II. EL CONTEXTO PECULIAR DEL FEDERALISMO


EN LATINOAMÉRICA

Latinoamérica nos ofrece algunos rasgos peculiares que deben tomarse


en cuenta a la hora de llevar a cabo un análisis de los cuatro sistemas
federales existentes en el área.12
Ante todo, parece obligado destacar el fuerte influjo que en América
Latina ha ejercido el constitucionalismo norteamericano en general y,
en lo que ahora interesa, el sistema federal estadounidense. De la Cueva13
se haría eco de la atracción ejercida por el modelo norteamericano sobre
México y los demás pueblos de la América española que, escarmentados
del centralismo ejercido durante siglos desde Madrid, contemplaban con
aprehensión el nuevo centralismo que se pretendía ejercer sobre los hom-
bres y los pueblos desde las ciudades de México o Buenos Aires. Tan
fuerte ha sido la influencia que, con bastante frecuencia, el federalismo
iberoamericano se ha medido por su aproximación o alejamiento del mo-
delo federal norteamericano.
Sin embargo, no puede olvidarse ni minusvalorarse la fuerte influencia
de la estructura territorial implantada por España en América, a través de
los municipios, cabildos, intendencias y diputaciones provinciales, en la
implantación del sistema federal por algunos países tras la independencia,
de Argentina y México muy particularmente. Quiere ello decir que la
adopción del modelo federal no responde a una mera mímesis del modelo
norteamericano. Todo ello al margen ya de que entre los sistemas fe-
derales latinoamericanos existen diferencias notables.
Una serie de circunstancias de dispar naturaleza, social, cultural, po-
lítica e incluso jurídica, han incidido de modo muy notable en ocasiones
sobre el asentamiento del federalismo en Latinoamérica, impidiendo,
12 En el pasado existieron algunas otras experiencias federales en el área. Así, los
Estados centroaméricanos, al independizarse de México en 1821 crearon la República
Federal de Centroamérica. Chile adoptó el sistema federal en 1826, dividiéndose el país
en ocho provincias, pero un año más tarde la Asamblea Nacional dejó en suspenso dicha
forma de Estado, bien que en Chile ha subsistido en alguna medida un cierto espíritu
federal que hoy tiene su reflejo en una limitada autonomía regional. También en Co-
lombia la Constitución de 1853 optó por la fórmula federal, que perduraría hasta la
Constitución de 1886 que la abolió.
13 Cueva, Mario de la, ‘‘La Constitución de 5 de febrero de 1857’’, El constitucio-
nalismo a mediados del siglo XIX, México, UNAM, Publicaciones de la Facultad de
Derecho, 1957, p. 1224.
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como significa Wheare,14 o por lo menos dificultando seriamente, su fir-


me establecimiento, su consolidación.
---- La endémica inestabilidad constitucional de algunos países, como es
el caso de Venezuela, ha lastrado el arraigo de la forma de organi-
zación federal del Estado.
---- Otro factor peculiar ha sido el hiperpresidencialismo latinoamerica-
no. La tradicional concentración de poder en el gobierno federal y,
dentro de éste, en el presidente, de lo que constituye ejemplo para-
digmático el presidencialismo mexicano, ha contribuido fuertemen-
te a la ‘‘desfederalización’’, en tanto que el federalismo, como
lúcidos estudiosos del mismo (entre ellos, Georges Scelle y Michel
Mouskheli) han subrayado, se asienta en una ley no escrita, la ley de
la colaboración y del equilibrio.
---- Las frecuentes quiebras del sistema constitucional no han dejado de
impactar sobre el sistema federal. Así, como recuerda Rosenn,15 la
militarización del régimen político brasileño entre 1964 y 1985 se
tradujo en una fuerte centralización del poder en detrimento de los
Estados miembros de la Unión, lo que en buena medida fue la
resultante de la concentración de las facultades tributarias en el
gobierno federal. El retorno a la democracia constitucional no alte-
raría esta situación; bien al contrario, como ha subrayado Pinto
Ferreira,16 el poder creciente de la Unión sobre los Estados miembros
en el ámbito financiero cada día se ha acentuado más.
---- El funcionamiento del sistema federal se ha visto asimismo afectado
por condicionamientos de carácter cultural, tal y como ha puesto de
relieve Valadés17 en relación a México, aunque su reflexión, a
nuestro juicio, puede extrapolarse a otros países latinoamericanos.
---- Como circunstancia sociológica de relevancia habrá que recordar la
inhibición de amplios sectores ciudadanos ante unos sistemas que en

14 Wheare, Kenneth C., Federal Government..., cit., p. 22.


15 Rosenn, Keith S., El federalismo en las Américas..., cit., p. 808.
16 Pinto Ferreira, Luíz, Curso de Direito Constitucional, 5a. ed., Sao Paulo, Editora
Saraiva, 1991, p. 553.
17 Valadés, Diego, ‘‘Presupuestos históricos del federalismo mexicano’’, en Diego
Valadés y Jorge Carpizo, ‘‘Problemas del federalismo mexicano’’, en Trujillo Gumersindo
(coord.), Federalismo y regionalismo, Madrid, CEC, 1979, pp. 197 y ss., en concreto,
p. 206.
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la realidad práctica ignoran los postulados a los que teóricamente


deben responder, lo que, por ejemplo, ha conducido en Venezuela a
que el federalismo carezca de los necesarios cimientos sociopolíti-
cos que su instauración real, que no puramente formal, requiere. 18
---- Una nueva circunstancia la encontramos en el sistema de partidos.
La ausencia de partidos de ámbito estatal (o regional o provincial, si
así se les prefiere tildar), de un lado, y, por encima de todo, el
arraigado centralismo y falta de sensibilidad hacia la idea federal de
los partidos de ámbito nacional, de otro, incidirían aún más si cabe
en la desvirtuación del sistema federal. Se ha dicho19 que la verdadera
garantía del federalismo residiría en la existencia de partidos estric-
tamente regionales o estatales. No compartimos esta opinión, que la
realidad política de bastantes Estados federales se encarga por lo
demás de desvirtuar. Pero lo que sí nos parece irrefutable es que las
fuerzas políticas de los cuatro países cuyo régimen federal analiza-
mos han carecido históricamente de la necesaria sensibilidad reque-
rida por el principio federal.
---- Si la estructura federal, como es opinión doctrinal comúnmente
compartida, 20 se encuentra en íntima conexión con la democracia,
que en el Estado federal no se proyecta sobre una única organización,
sino sobre una pluralidad de centros de decisión, a la vista de todo
lo expuesto, se comprende que el déficit democrático de estos países,
especialmente patente en algunos de ellos y en determinadas etapas
históricas, haya ido estrechamente unido a la desnaturalización del
sistema federal, no pudiendo, a la inversa, operar el sistema federal
como instrumento democratizador del poder, contribuyendo de este
modo a la vivificación de la democracia, una de las más caracteriza-
das funciones del federalismo, como bien advierte Schambeck.21

18 Así lo entiende Rivas Quintero, Alfonso ‘‘Análisis crítico del proceso federativo
venezolano y diferencias con el sistema federal argentino’’, en Combellas, Ricardo
(coord.), El nuevo derecho constitucional latinoamericano, Caracas, vol. I, Konrad Ade-
nauer Stiftung (y otras Editoriales), 1996, pp. 367 y ss., en concreto, p. 372.
19 Sigmann, Jean, ‘‘Las aplicaciones del federalismo en Alemania, especialmente des-
de 1945’’, en Berger, G. et al., Federalismo y federalismo europeo, cit., pp. 281 y ss.,
en particular, p. 297.
20 Así, por ejemplo, Vogel, Juan Joaquín, en Benda, Maihofer, Vogel, Hesse y Heyde,
Manual de derecho constitucional, cap. XII, Madrid, IVAP-Marcial Pons, 1996, p. 622.
21 Schambeck, Herbert, Posibilidades y límites del federalismo, cit., p. 87.
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---- Para tratar de delimitar el cúmulo de circunstancias que han dificul-


tado la consolidación del federalismo en América Latina hemos de
recordar una que aunque no forma parte del contexto, pues se trata
sin más de un empleo desviado de un instrumento característico del
sistema federal, bien podríamos considerar que se ha contextualizado
por su empleo frecuente y desnaturalizado. Nos referimos a l exagerado
y abusivo recurso a la técnica de la intervención federal. Loewens-
tein 22 ha considerado que el recurso a la práctica de la intervención
federal de forma constante y frecuentemente por razones mínimas,
ha hecho del federalismo iberoamericano una ficción y ha eliminado
ampliamente la verticalidad recíproca de la estructura federal.

III. FEDERALISMO DUAL, CENTRALIZADO Y COOPERATIVO


EN AMÉRICA LATINA

Ya nos referimos anteriormente, al dinamismo del sistema federal y


a la multiplicidad de sistemas federales o, si así se prefiere, de los rasgos
peculiares de los distintos Estados que han adoptado esta forma de or-
ganización, no siempre reconducible a un modelo. Ello, sin embargo,
no ha impedido que la doctrina trate de reconducir los sistemas federa-
les, o un mismo sistema en su devenir histórico, a un conjunto de mo-
delos.23
Por nuestra parte nos referiremos, sucesivamente, al federalismo dual,
al centralizado y al cooperativo, en cuanto que, en mayor o menor grado
y en uno u otro momento histórico, estos modelos identifican, a veces
en una versión distorsionada, los distintos sistemas federales latinoame-
ricanos en su trayectoria histórica.
El concepto de ‘‘federalismo dual’’ dual federalism empezó a ser po-
pularizado por Corwin en 1934, 24 remitiendo su origen a las tesis de
22 Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, 2a. ed., Barcelona, Ariel, 1970,
p. 380.
23 Entre la doctrina española, López Aranguren diferencia los siguientes modelos: el
federalismo dual, el federalismo cooperativo, con sus variaciones conceptuales del fe-
deralismo creativo y del nuevo federalismo, y el federalismo centralizado. López Aran-
guren, Eduardo, El federalismo americano: las relaciones entre poderes en Estados Uni-
dos, Madrid, IEAL, 1987, pp. 33 y ss.
24 Corwin, Edward S., The Twilight of the Supreme Court. A History of our Cons-
titutional Theory, New Haven, Yale University Press, 1934.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 113

Hamilton, plasmadas en los artículos 39 y 46 de El Federalista.25 El


‘‘federalismo dual’’ se asienta en la concepción de la Constitución federal
de 1787 como un convenio o acuerdo entre los Estados, de acuerdo con
el cual, éstos mantendrían su soberanía sobre una serie de cuestiones.
Fruto de ello sería la existencia de dos ámbitos de poder, mutuamente
exclusivos y recíprocamente limitados, con unos respectivos gobiernos
situados en un plano de absoluta equidad en cuanto a ser igualmente
soberanos.
La doctrina del dual federalism sería expresada por el celebérrimo
texto de la Décima Enmienda,26 que venía a establecer una esfera reser-
vada a la Unión frente a otra privativa de los Estados miembros, pro-
piciando que en 1835 Tocqueville interpretara esta cláusula en el sentido
de que el gobierno de los Estados era el derecho común y el gobierno
federal la excepción. 27
La doctrina del ‘‘federalismo dual’’, como señala Mathiot,28 no estaba
exenta de segundas intenciones políticas que le iban a dar una vida más
dilatada de lo que se hubiera sospechado. La doctrina se iba a presentar
como la resultante 1ógica de la desconfianza inicial de unos Estados
que acababan de renunciar a su independencia con respecto a la Unión que
empezaba.
El Tribunal Supremo, ya en el siglo XIX, adoptó esta doctrina, con-
siderando que los dos niveles de gobierno, federal y estatal, eran igual-
mente cosoberanos y cada uno de ellos supremo dentro de su propia
esfera. La teoría del ‘‘federalismo dual’’ recibió su más clara enunciación
en el caso Hammer v. Dagenhart (1918), como bien recuerda Pritchett.29
Por una votación muy ajustada (de cinco contra cuatro), el Tribunal in-
validó una ley del Congreso que limitaba la circulación, en el comercio

25 Hamilton, Madison y Jay, El Federalista, 2a. ed., 1a. reimp., México, Fondo de
Cultura de Económica, 1974, pp. 158-163 y 199-204.
26 Según la Décima Enmienda: ‘‘Los poderes no delegados a los Estados Unidos y
no expresamente negados a los Estados son reservados a los Estados respectivamente o
al pueblo’’.
27 Tocqueville, Alexis de, ‘‘La Democracia en América’’, Madrid, Alianza, 2a.
reimpr., El Libro de Bolsillo, vol. 1, 1989, p. 107.
28 Mathiot, André, ‘‘El federalismo en Estados Unidos’’, en Berger, G., et al., ‘‘Fe-
deralismo...’’, cit., nota 9, pp. 216 y ss., en particular, p. 229.
29 Pritchett, C. Herman, La Constitución americana, Buenos Aires, Tipográfica Edi-
tora Argentina, 1965, p. 94.
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interestatal, de mercancías producidas por el trabajo de los menores. Por


la mayoría, el juez Day expresaba que nunca podía olvidarse que ‘‘los
poderes no expresamente delegados al gobierno nacional’’ son reservados
a los Estados y al pueblo, por la Décima Enmienda.
La citada jurisprudencia perduraría hasta que el fallo dictado en el
caso United States v. Darby Lumber Co (1941). La crisis económica,
las necesidades derivadas de la guerra y las transformaciones de las co-
lectividades públicas contribuirían notablemente al abandono del modelo
del ‘‘federalismo dual’’, que respondía a unas finalidades opuestas a las
que inspiraron el New Deal y a las nuevas exigencias del intervencio-
nismo económico y social. Bien es cierto que, doctrinalmente, habrían
aún de pasar unos lustros hasta que dicho modelo fuera objeto de un
enjuiciamiento crítico.30
El modelo del dual federalism sería, formalmente al menos, seguido
de cerca por los primeros sistemas federales latinoamericanos, dejando su
impronta en ellos. Como recuerda Carpizo,31 los cuatro países siguen el
llamado sistema norteamericano de acuerdo con el cual, todo aquello
que no está expresamente concedido a la Federación ha de ser entendido
como facultades reservadas a las entidades federativas. Bien es verdad
que aunque la regla parecía clara, en la práctica, la cuestión no iba a
ser de tan fácil solución. Pero al margen ya de la formalización de este
sistema distributivo de competencias, por lo menos en las primeras etapas
del federalismo de algunos países del área, el rasgo peculiar del ‘‘fede-
ralismo dual’’, esto es, la concepción de dos ámbitos de poder mutua-
mente exclusivos y recíprocamente limitados, se iba a manifestar con
claridad.

30 La tarea de demolición crítica del modelo del ‘‘federalismo dual’’ en la vida aca-
démica, como advierte López Araguren (en ‘‘El federalismo América no...’’, cit., nota
23, p. 43), se debe sobre todo a Grodzins, formulador de la hipótesis de las ‘‘funciones
compartidas’’ (en el sistema federal, todos los niveles de poder participan significativa-
mente en todas las actividades de gobierno) e inspirador fundamental de un modelo
alternativo en cuya base se encuentra el concepto de ‘‘cooperación’’. Cfr., Grodzins,
Morton, The American System. A New View of Government in the United States, Chicago,
Rand Mac Nally, 1966. Añadamos que ya en 1957 el mismo Corwin había reformulado
sus tesis iniciales en torno al dual federalism. Cfr., al efecto, Corwin, Edward S., ‘‘The
Passing of Dual Federalism’’, en McCloskey, Robert G. (ed.), Essays in Constitutional
Law, New York, Alfred A. Knopf, 1957.
31 Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamérica, México, UNAM, 1973, p. 35.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 115

En Argentina, la unión de provincias preexistentes que fragua la Cons-


titución de 1853-1860 se lleva a cabo, según Linares Quintana, 32 sobre
la base de la transformación de la soberanía originaria de las provincias
en autonomía, delegando una medida definida de poderes originarios en
el gobierno federal que se crea por dicha unión, y reservándose el re-
manente de tales poderes en una medida indefinida. En esta dirección,
el artículo 121 de la Constitución argentina seguía el modelo de la Dé-
cima Enmienda.
También en México el artículo 40 de la Constitución de 1917 se sus-
tenta en el principio de la cosoberanía. De acuerdo con la norma, México
es un Estado federal por voluntad del pueblo, hallándose constituido por
Estados libres y soberanos pero unidos en una Federación. Sin embargo,
como advierte Carpizo, 33 siguiendo al maestro Mario de la Cueva, el con-
cepto de la cosoberanía está asentado en una contradicción, pues el artículo
39 declara que: ‘‘La soberanía nacional reside esencial y originalmente en
el pueblo’’. Entonces, ¿cómo es que los Estados miembros son cosoberanos,
si el único soberano es el pueblo mexicano?
En Brasil, la doctrina que ha examinado el federalismo clásico no
olvida destacar, como uno de sus rasgos más significativos, la coexis-
tencia dentro de la Unión, que goza de soberanía, de estados y munici-
pios, que gozan de autonomía, o sea, de la capacidad decisoria en todo
aquello que les es propio. No obstante no poder sostener el principio de
cosoberanía en la Constitución de 1891, ni siquiera formalmente, lo cierto
es que se seguirá muy de cerca el modelo federal norteamericano, entre
otras razones, por el gran influjo del insigne jurista Rui Barbosa, uno
de los principales autores de la carta republicana de 1891. Por lo demás,
es opinión compartida por la doctrina 34 que los Estados, durante la Pri-
mera República (1889-1930), gozaron de una más que notable autonomía.
Por todo ello, en alguna medida, también el modelo del ‘‘federalismo
dual’’ puede ser válido para identificar la primera etapa de la evolución
de su régimen federal.

32 Linares Quintana, Segundo V., ‘‘La garantía del principio federal en la Constitución
argentina’’, Estudios en Homenaje al Doctor Héctor Fix-Zamudio, México, UNAM, t.
I, 1988, pp. 403 y ss., en concreto, p. 404.
33 Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, 11a. ed., México, Porrúa, 1998,
p. 228.
34 Ribeiro Bastos, Celso, Curso de Direito Constitucional, 14a. ed., Sao Paulo, Editora
Saraiva, 1992, p. 257.
116 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

En Venezuela, la Constitución de 1864, primera que proclama el sis-


tema federal, reunió a veinte provincias que se declaraban independientes
y reconocían recíprocamente su autonomía, pero la Federación venezo-
lana, como escribe Oropeza, 35 no fue un producto espontáneo de la his-
toria, sino una creación artificial, lo que se tradujo en que la Federación
no pudiera funcionar en los términos establecidos por la carta, porque
la soberanía de los Estados no era originaria sino concedida por la ley,
circunstancia que podría contribuir a explicar el porqué las poblaciones
de los Estados nunca protestaron por las continuas vulneraciones a su
independencia de parte del poder nacional. Formalmente, también en Ve-
nezuela fue notorio el influjo del modelo federal norteamericano, pero
en la realidad de los acontecimientos difícilmente puede recurrirse al
modelo del dual federalism para identificar el federalismo venezolano
ni siquiera de la primera época.
En definitiva, aunque el primer federalismo de algunos de los países
que examinamos pudiera acomodarse al dual federalism, la realidad fe-
deral iberoamericana pronto sería muy diferente de la estadounidense, pues
ya desde los primeros momentos aparecería una pauta tendencial cen-
tralizadora del poder político en la Federación y particularmente, en el
Ejecutivo federal, alejándose con rapidez estos sistemas federales de los
presupuestos encarnados por el federalismo dual.
Al ‘‘federalismo dual’’ se ha querido oponer el ‘‘neofederalismo’’, en
el que los Estados miembros no tendrían prácticamente más que lo que el
legislador federal quisiera darles. En tales casos, como dice Durand,36
lo que se está produciendo más bien es un deslizamiento del federalismo
hacia la noción bien distinta de la descentralización administrativa. Dicho
de otro modo el marco jurídico del Estado federal subsiste, pero apenas
se corresponde con su contenido propiamente dicho ni con el espíritu
que anima la vida política.
De alguna manera, el federalismo en Venezuela respondería a esta
situación. Como de modo rotundo afirma Rivas Quintero, 37 nunca en
Venezuela pudo hablarse de una verdadera Federación; la importación

35 Oropeza, Ambrosio, La nueva Constitución venezolana 1961, Caracas, Editorial


Panapo, 1992, p. 200.
36 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo..., cit., nota 9, pp. 212
y 213.
37 Rivas Quintero, Alfonso, Análisis crítico del proceso federativo venezolano..., cit.
nota 18, p. 375.
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del clásico modelo norteamericano no se ajustó a la realidad sociopolítica


de la nación venezolana a la hora de erigirse en Estado compuesto, pues
faltaron los factores determinantes para catalogar a las provincias como
centros de poder perfectamente diferenciados entre sí.
La catalogación como ‘‘sistema neofederal’’ no parece, sin embargo,
adecuada en relación a los demás Estados compuestos del área, siendo
más ajustada la etiqueta de modelos de ‘‘federalismo centralizado’’,
cuyos supuestos esenciales son: el inequívoco predominio del poder na-
cional o central, la naturaleza jerárquica del poder y de la autoridad y
la existencia de una relación de dependencia de unos poderes respecto
de otros. 38
Ciertamente, el fuerte incremento de las funciones del Estado, fruto
de la transformación experimentada por el mismo, que de ser un Estado
guardián del orden se ha convertido en un Estado de actuación e inter-
vención en la vida social y económica, ha incidido en el federalismo.
Al referirse a este proceso, Friedrich39 ha llegado a la conclusión de que
es una nueva forma de democracia la que ha modificado el concepto
americano del federalismo. Y Konrad Hesse concluye 40 que las nuevas
circunstancias, expuestas con anterioridad, nos conducen a lo que grá-
ficamente denomina la Unitarisierung del Estado, esto es, el ‘‘Estado
federal unitario’’. Por su parte, Vogel,41 refiriéndose a la Alemania de
Bonn, subraya que aunque desde que entró en vigor la Bonner Grund-
geset no se ha cuestionado el federalismo, como principio jurídico-po-
lítico, se ha lamentado, sin embargo, un desplazamiento de la balanza
hacia el lado de la Federación y un paulatino vaciamiento de las com-
petencias de los Länder.
En definitiva, es denominador común de todos los sistemas federales de
nuestro tiempo, y ello viene de lejos, la tendencia al fortalecimiento
del poder federal más allá incluso de las previsiones constitucionales y

38 López Aranguren, Eduardo, El federalismo América no..., cit., nota 23, p. 57.
39 Friedrich, Carl J., ‘‘Origin and Development of the Concept of Federalism in the
United States’’, en Jahrbuch des ösffentlichen Rechts der Gegenwart, Tübingen, 1960,
t. 9, pp. 36 y 37.
40 Cit., Lojendio e Irure, Ignacio Ma. de, ‘‘Autonomía y consenso’’, en Trujillo Gu-
mersindo (coord.), Federalismo y regionalismo..., cit., nota 17, pp. 51 y ss., en particular,
p. 63.
41 Vogel, Juan Joaquín, El régimen federal de la ley fundamental..., cit., p. 619.
118 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

el subsiguiente debilitamiento de los Estados miembros rasgo que es


casi consustancial al siglo XX pues en los Estados Unidos comenzó a
manifestarse patentemente a través de la interpretación cada vez más
extensiva de los implied powers de la administración federal, desde el
momento de la aprobación de la Enmienda XVI (1913), que facultaba
al Congreso a imponer y recaudar contribuciones sobre la renta, sea cual
fuere su origen, sin necesidad de distribución proporcional entre los va-
rios Estados. Análoga sería la evolución en Alemania, como recuerda
Puhle, 42 por el progresivo crecimiento de la administración federal en la
vida administrativa cotidiana de la República de Weimar.
Es claro, pues, por todo lo expuesto, la existencia de un proceso que
podríamos llamar ‘‘centralizador’’ en el seno de los Estados federales,
proceso que se retrotrae a las primeras décadas del pasado siglo XX.
Sin embargo, el modelo del ‘‘federalismo centralizado’’ no pretende iden-
tificar esta evolución generalizada de los sistemas federales, sino, por
el contrario, pretende visualizar un federalismo diferente, en el que los
poderes estatales, provinciales o regionales y los locales dependen to-
talmente de decisiones de alcance nacional adoptadas por el poder cen-
tral, siendo al unísono insignificante el impacto de los centros de poder
estatal, provincial o regional y local en las decisiones políticas de mayor
relevancia.
El modelo del ‘‘federalismo centralizado’’, tal y como acaba de de-
linearse, bien puede servirnos para identificar los Estados federales de
Latinoamérica, con la ya expuesta salvedad de Venezuela, donde es más
propio hablar de un ‘‘neofederalismo’’.
En Argentina, la garantía federal de la autonomía política y económica
de las provincias ha sido quebrantada hasta en sus mismos cimientos
por el paulatino, pero firme e ininterrumpido, avance del poder central
sobre el ámbito de gobierno propio reservado a las provincias, y ello,
como sostiene Linares Quintana, 43 a través de un complejo proceso so-
ciológico-político-económico de centralización, que ha ido acelerando
su ritmo, favorecido aún más todavía por los frecuentes y prolongados
interregnos de facto soportados por el país, siendo un ejemplo ilustrativo

42 Puhle, Hans-Jürgen, ‘‘Problemas del federalismo alemán’’, en Trujillo Gumersindo


(coord.), Federalismo y regionalismo, cit., nota 17, pp. 87 y ss., en concreto, p. 103.
43 Linares Quintana, Segundo V., ‘‘La garantía del principio federal en la Constitución
argentina’’, cit., nota 32, p. 408.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 119

de semejante involución institucional el sistema de coparticipación na-


cional/provincial de impuestos, a través de leyes-contratos nacionales que
establecen el régimen al que se adhieren sin reserva alguna de las pro-
vincias.
En Brasil, aunque la Primera República (que abarca hasta el año 1930),
como antes se dijo, va a posibilitar una notable autonomía de los Estados,
lo cierto es que ya desde la primera Constitución republicana y federal,
la de 1891, se iniciar un proceso de declive del orden federal, como
fruto de la acción cada vez mayor del poder central.44 Aunque con alguna
salvedad, como la de la Constitución de 1946, en la que, como constata
Afonso da Silva,45 hubo un periodo de práctica real del federalismo, con
un razonable ajuste entre la norma y la realidad, lo cierto es que el
proceso de centralización no ha hecho sino avanzar con el siglo XX,
hasta culminar en la carta constitucional de 1988, respecto de la oval
se han formulado juicios verdaderamente demoledores acerca de la vir-
tualidad del sistema federal que formalmente reconoce.46
No muy diferente ha sido la situación de México, por lo menos hasta
hace muy pocos años. En 1983, Moreno47 constataba que el federalismo
mexicano se había ido deslizando cada vez más hacia el centralismo. Y
Carpizo, 48 con mayor contundencia afirmaba que desde 1828 a la última
década del siglo XX, el Anáhuac 49 había vivido realmente, no el sistema

44 En tal sentido, Oliveira Baracho, José Alfredo de, Teoria Geral do Federalismo,
Rio de Janeiro, Editora Forense, 1986, p. 187.
45 Silva, José Afonso da, ‘‘Constitucionalismo federal no Brasil nos últimos 70 anos’’,
El constitucionalismo en las postrimerías del siglo XX, México, UNAM, 1988, t. III,
pp. 407 y ss., en particular, p. 442.
46 Así, Ribeiro Bastos cree que con la Constitución de 1988 el Estado brasileño
alcanza niveles de centralización superiores a la mayoría de los Estados que se consideran
unitarios y que, por la vía de la descentralización regional o provincial, consiguen un
nivel de transferencias competenciales muy superior al alcanzado en Brasil. La conclusión
del citado autor es que Brasil no sólo continúa con una Constitución eminentemente
centralizadora, sino que si alguna diferencia presenta la misma respecto de anteriores
códigos constitucionales, es el agravamiento sensible del rasgo de la centralización. Ri-
beiro Bastos, Celso, ‘‘Curso...’’, cit., nota 34, p. 258.
47 Moreno, Daniel, Derecho constitucional mexicano, 7a ed., México, Editorial Pax,
1983, p. 365.
48 Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, cit., nota 33, p. 238.

49 Se hace referencia con esta mención al ‘‘Pacto Federal en el Anáhuac’’, un do-


cumento de especial interés, obra de Prisciliano Sánchez, fechado el 28 de junio de
1823, en el que Sánchez partió de la idea de que la nación, reiteradamente, se había
120 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

federal, sino un centralismo atemperado en ocasiones y recrudecido en


otras. A modo de verificación empírica de tal hecho, Carpizo trae al
recuerdo una peculiar situación política relativa a las autoridades esta-
tales. Los gobernadores de los Estados, por lo general, eran designados
por la voluntad del presidente de la República o por la oligarquía en el
poder, nombrando a su vez los gobernadores, a su libre arbitrio, a los
diputados estatales, y no existiendo la autonomía de los poderes judi-
ciales locales, ‘‘ya que los gobernadores son verdaderos reyecitos en sus
Estados’’.
El ‘‘neofederalismo’’, como se ha dicho, vendría a caracterizar certe-
ramente al sistema federal venezolano. A juicio de uno de los mejores
conocedores de ese sistema Brewer-Carías,50 la configuración del Estado
venezolano como una Federación parecería indicar que el mismo es el
resultado de un pacto entre entidades territoriales autónomas y que, por
tanto, son el centro de un esquema descentralizador, político y adminis-
trativo. Sin embargo, la realidad es muy diferente. El Estado venezolano
desde el punto de vista institucional, se ha caracterizado por su excesiva
centralización, es decir, por la excesiva concentración del poder político
administrativo y jurídico en los niveles nacionales o de la ‘‘rama’’ na-
cional del poder público que no ha sido compartido sino muy parcial-
mente por los Estados y las municipalidades.
Bien es verdad que esta situación no ha sido siempre idéntica; según
el mismo autor, 51 es más realmente un producto del siglo XX, por ejem-
plo un hito significativo del proceso centralizador venezolano la ‘‘na-
cionalización’’ de la justicia en 1945, con la subsiguiente pérdida por
parte de los Estados de toda competencia en materia judicial.
De esta forma, la autonomía estatal se ha ido convirtiendo en Vene-
zuela en una autonomía dependiente del poder nacional, en el sentido
de que su ámbito e importancia, en cierta forma dependía de lo que los

pronunciado por el sistema federal. Este documento tuvo un influjo muy notable sobre
los primeros federalistas mexicanos. Cfr., al respecto, Sánchez, Prisciliano, ‘‘El Pacto
Federal en el Anahuac’’, Revista de la Facultad de Derecho, México, UNAM, núm. 56,
1964.
50 Brewer-Carías, Allan R., Instituciones políticas y constitucionales, 3a. ed., Cara-
cas/San Cristóbal, Editorial Jurídica Venezolana, Universidad Católica del Táchira, 1996,
t. II, pp. 340 y 341.
51 Ibidem, pp. 345-349.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 121

órganos nacionales determinaran, lo que es tanto como negar o desna-


turalizar esa misma autonomía que se convierte de una entelequia, en
una ficción.
La Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia
de Competencia del Poder Público de 1989, pareció iniciar un cambio de
sesgo que, como es obvio, ha quedado paralizado por el sistema cesarista
implantado por el ‘‘chavismo’’.
La última etapa de la evolución del federalismo la encontramos en
el modelo del llamado ‘‘federalismo cooperativo’’. Ya en 1938, Clark
se refería a la absoluta necesidad de superar la rivalidad en las relaciones
entre el poder central y los entes territoriales autónomos.52 Poco más de
veinte años después, en 1960, Grodzins sentaba las bases del ‘‘federa-
lismo cooperativo’’, utilizando una metáfora culinaria que viene a plas-
mar una imagen alternativa de la distribución del poder y de la autoridad
entre los niveles nacional o federal, regional o estatal y local. Según
Grodzins, la distribución de poderes y funciones en el sistema federal
norteamericano no correspondería en absoluto a la distribución que se
encuentra en una tarta de tres estratos (en la que las instituciones y fun-
ciones de los poderes nacional, estatal y local se hallan perfectamente
separadas), sino a la que se encuentra en una tarta jaspeada marble cake
o lo que los ingleses llaman tarta de arcoiris rainbow cake, que se ca-
racteriza por una mezcla inseparable de ingredientes de diferente color.
Finalmente, en 1966, Grodzins publicaba la que, como se ha señalado,53
ha sido considerada la biblia del ‘‘federalismo cooperativo’’.54
En definitiva, este nuevo modelo de federalismo presupone la copar-
ticipación de poderes y funciones entre las distintas entidades de go-
bierno, básicamente las federales y las estatales. El federalismo excluye
aquí toda rigidez. Admite y fomenta diversas formas de cooperación de
carácter esencialmente práctico. Se nos presenta, pues, como un diálogo
cooperativo, como lo ha definido Walter Leisner. Y esta cooperación
no se circunscribe a la elaboración de leyes sino que se proyecta a otros
ámbitos muy dispares, como la dirección de programas, la planificación

52 Cfr., Perry Clark, Jane, The Rise of a New Federalism. Federal-State Cooperation
in the United States, New York, Columbia University Press, 1938.
53 López Aranguren, Eduardo, ‘‘El federalismo americano...’’, cit., nota 23, p. 44.

54 Grodzins, Morton, The American System. A New View of Government in the United
States, Chicago, Rand Mac Nally, 1966.
122 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

de actividades, etcétera. En síntesis, la competencia cede el paso a la


cooperación lo que, por lo demás, queda a la perfección con las exi-
gencias y presupuestos del Estado social y democrático de derecho.
En Alemania, la expresión más clara de la idea de cooperación entre
el Bund y los Länder son las tareas comunitarias y las ayudas a la in-
versión, conforme al artículo 104 a) 4 de la Grundgesetz introducidas
en 1969. Como recuerda Vogel,55 el concepto de ‘‘federalismo coopera-
tivo’’ fue acunado en el contexto del debate sobre dichas tareas comu-
nitarias y sobre los límites genéricos a las formas de cooperación ad-
misibles en un Estado federal. Hoy cabe entenderlo como una fórmula
general para una mejor cooperación entre la Federación, los Länder y
los municipios. 56
También en Austria se introdujo el ‘‘federalismo cooperativo’’ a través
de la Bundesgesetzblatt, Ley Complementaria de la Constitución Federal
núm. 444/1974, que posibilitaba los llamados contratos de los Estados
miembros, habilitando a la Federación y a los Länder y a éstos entre sí
para concertar acuerdos sobre los asuntos de sus respectivas esferas de
acción.
Latinoamérica no ha permanecido de espaldas a esta nueva visión del
sistema federal. Ciertos sectores doctrinales reivindicaron ya en los años
setenta el ‘‘federalismo cooperativo’’. Es de destacar especialmente a
Paulo Bonavides, quien, frente a la abusiva intervención económica de
la Unión, incluso institucionalizada, que a su juicio acabó con la auto-
nomía ya muy mermada de los estados brasileños, reivindicaría un ‘‘fe-
deralismo de las regiones’’ de naturaleza esencialmente cooperativa. 57
Sin embargo, no ha sido sino en un periodo relativamente reciente
cuando pueden encontrarse los primeros atisbos de este modelo de fe-
deralismo. Según Quiroga Lavié, 58 la avanzada orgánica en el tema la
ha efectuado Brasil en su nueva Constitución de 1988. No obstante, no
faltan autores que retrotraen a un momento mucho más lejano, en el

55 Vogel, Juan Joaquín, ‘‘El régimen federal de la ley fundamental’’, cit., nota 20,
pp. 666 y 667.
56 Cfr., Alberta Rovira, Enoch, Federalismo y cooperación en la República Federal
Alemana, Madrid, CEC, 1988, en especial, pp. 343 y ss.
57 Bonavides, Paulo, ‘‘O Federalismo e a revisao da forma de Estado’’, en Revista
de informaçao legislativa, Brasilia, Senado Federal, núm. 37, enero-marzo 1973, p. 29.
58 Quiroga Lavié, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, México,
UNAM, 1991, p. 397.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 123

propio Brasil, la aparición de la técnica propia del ‘‘federalismo coope-


rativo’’. Es el caso, por ejemplo, de Afonso da Silva, para quien esta
técnica fue implantada en la Constitución de 1934 y desarrollada en la
carta de 1946,59 de lo que sería una buena prueba el sistema de reparto
de ingresos tributarios entre la Unión, los estados y los municipios, o
también el destino de cierto número de recursos a las regiones, fruto de
lo cual sería la creación de superintendencias regionales de desarrollo.60
Aun admitiendo la existencia en el texto de 1946 de algún elemento
característico de este tipo de federalismo, habría que precisar que se
trató de una experiencia fugaz y que no tuvo mucha continuidad, pues
el movimiento político-militar del 1o. de abril de 1964 puso punto final
a la Constitución de 1946 y, con ella, a la etapa del federalismo quizá
más equilibrada de la historia político-constitucional brasileña.
La Constitución brasileña de 1988, en una dirección que puede apro-
ximarse a la del ‘‘federalismo cooperativo’’, atribuye en su artículo 23
a la competencia común de la Unión, los estados, el Distrito Federal y
los municipios, una serie de materias que, como dice Schambeck,61 por
su propia naturaleza, constituyen tareas que hoy son significativas para
una consideración cooperadora-federalista, tales como: la protección
del medio ambiente, la preservación de la fauna y la flora, la mejora
de las condiciones de habitabilidad, la protección del patrimonio artís-
tico, la promoción de la integración social de los sectores más desfavo-
recidos.
En Argentina, existe una cierta opinión compartida en el sentido de
que la importante Reforma Constitucional de 1994 perfila algunos rasgos
propios de un ‘‘federalismo de concertación o cooperación’’, especial-
mente en materia económica,62 algo que, por lo demás, se ha considerado
como el único camino posible para lograr una Federación moderna que

59 Silva, José Afonso da, ‘‘Constitucionalismo federal no Brasil...’’, cit., nota 45,
pp. 438 y 439.
60 Cfr., Machado Horta, Raúl, ‘‘Tendencias do federalismo Brasileiro’’, Revista Bra-
sileira de Estudos Políticos, núm. 28 (numero especial sobre ‘‘As novas perspectivas
do Federalismo Brasileiro’’), Belo Horizonte, Universidade Federal de Minas Gerais,
enero de 1970.
61 Schambeck, Herbert, ‘‘Posibilidades y límites...’’, cit., nota 1, p. 82.

62 Castorina de Tarquini, María Celia, ‘‘El régimen federal y la reforma constitucio-


nal’’, en Pérez Guilhou, Dardo, et al., Derecho Constitucional de la Reforma de 1994,
Buenos Aires, Mendoza, Depalma, vol. II, 1995, pp. 337 y ss., en particular, p. 365.
124 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

dé una respuesta inteligente a los conflictos generados.63 Bien es cierto


que ya antes de la reforma se podían apreciar síntomas de una cesión
del anterior y devaluado modelo federal hacia un nuevo federalismo de
negociación y concertación. 64
En México, la doctrina ha venido reclamando un nuevo federalismo,
que se identifica con el ‘‘federalismo cooperativo’’.65 Aunque no falta
quien, en los inicios de la década de los noventa, ya consideraba que
algunas normas constitucionales de la Constitución Política de los Es-
tados Unidos Mexicanos (como los artículos 116.VI y 123) implicaban
un virtual federalismo cooperativo al contemplar la necesaria conver-
gencia estatal y federal en la ordenación normativa de algunas materias,
como por ejemplo las relaciones laborales,66 lo cierto es que los atisbos
más nítidos de un cambio de orientación en el modelo federal mexicano
hay que verlos en el Programa para un nuevo federalismo 1995-2000,
aprobado por el gobierno federal a través del Decreto de 6 de agosto
de 1997,67 que, entre otras finalidades, pretende ‘‘impulsar diversos pro-
cesos de descentralización cuya naturaleza trasciende la esfera meramen-
te administrativa para incidir en una redistribución del poder público,
tarea que está considerada como fase necesaria y previa en el proceso
de devolución de facultades a las entidades federativas’’.
En Venezuela ha sido a partir de la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, de 28
de diciembre de 1989, cuando se han empezado a sentar las bases de
un nuevo federalismo, estableciendo, entre otras novedades, la progresiva
transferencia a los Estados de competencias concurrentes que el poder
nacional había asumido en materias tales como: educación, cultura, de-
porte, empleo, salud, protección del medio ambiente, ordenación de te-

63 Hernández, Antonio María, ‘‘El fortalecimiento federal’’, en Ekmekdjián, Miguel


Angel, et al., Reforma constitucional, Buenos Aires, 1994, p. 121.
64 Cfr., Bidart Campos, Germán J., ‘‘El federalismo argentino desde 1830 hasta la
actualidad’’, Federalismos latinoamericanos: México/Brasil/Argentina, México, El Co-
legio de México-Fondo de Cultura Económica, 1993, pp. 352 y ss.
65 Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano a fin de siglo, Mé-
xico, Porrúa-UNAM, 1995, pp. 298-301.
66 Quiroga Lavié, Humberto, Derecho constitucional latinoaméricaricano, cit., nota
58, pp. 397 y 398.
67 Cfr., Fix-Zamudio Héctor, y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional
mexicano comparado, México, Porrúa-UNAM, 1999, pp. 940-942.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 125

rritorios, protección al consumidor, obras públicas. En desarrollo de la


citada ley se generaron un conjunto de relaciones intergubernamentales
entre los niveles de gobierno estatal, municipal y nacional, que vinieron
a presuponer la creación de una instancia institucional de diálogo y coo-
peración intergubernamental de carácter permanente como fue el Con-
sejo Territorial de Gobierno, revitalizándose a la par órganos de coor-
dinación y concertación de políticas públicas entre los distintos niveles
territoriales antes adormecidos, como es el caso de la Convención de Go-
bernadores.68
La Constitución venezolana de 1999, pese a definir la forma de Estado
como un ‘‘Estado federal descentralizado’’ (artículo 4o.) y prever la des-
centralización política de la Federación como una política nacional de
carácter estratégico (artículo 158), no ha entrañado, como con evidente
razón advierte Brewer-Carías,69 avance sustancial alguno respecto del
proceso de descentralización que se venía desarrollando desde 1989; más
bien, en muchos aspectos, significa un retroceso institucional. Y otro
tanto cabe decir respecto de los tímidos pasos dados en la dirección del
federalismo de concertación en los estertores de la Constitución de 1961,
aunque no hay que olvidar la creación por la Constitución de algunos
órganos de concertación, como sería el caso del Consejo Federal de Go-
bierno (artículo 185) y de los Consejos Estatales de Planificación y coor-
dinación (artículo 166). Habrá que esperar aún más tiempo hasta ser la
aplicación real de los mecanismos constitucionales citados para constatar
si son algo más que un mero desideratum, como Brewer-Carías considera
la forma del Estado federal descentralizado constitucionalmente recep-
cionada, hacia el que, desde luego, se puede ir, pero que no resulta con-
solidado ni garantizado en el nuevo código constitucional.
A modo de balance final, bien puede decirse que el modelo del ‘‘fe-
deralismo dual’’, aunque presente formalmente en los textos constitucio-
nales latinoamericanos por influjo de la Constitución estadounidense,
nunca ha tenido virtualidad práctica en los sistemas federales del área,
regidos por un principio centralista que desvirtuaba profundamente aquel
modelo, cuando no convertía el propio régimen federal en algo puramente

68 Cfr., Delfino, María de los Angeles, La descentralización en Venezuela (Paráme-


tros constitucionales y legales), Caracas, COPRE, 1996, pp. 126 y ss.
69 Brewer-Carías, Allan R., La Constitución de 1999 comentada, Caracas, Editorial
Arte, 2000, p. 155.
126 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

nominal, conduciendo a un ‘‘neofederalismo’’, como aconteciera en Ve-


nezuela durante la mayor parte de su existencia como Estado formal-
mente federal.
En los últimos lustros, el ‘‘federalismo centralizado’’ ha entrado en
crisis, crisis que, como advierte Carmagnani,70 pone en tela de juicio no
tanto el pacto federal, sino el funcionamiento del mismo, lo que nos
está indicando que posiblemente estemos en presencia de una nueva re-
formulación del principio federal, que parece evidente en las últimas
reformas constitucionales y legales y que también se manifiestan en la
propia dinámica federal de los últimos años, que se dirige por los caminos
trazados por el ‘‘federalismo cooperativo’’.
En definitiva, en los últimos años, no sin ciertos matices e incluso
contradicciones, los sistemas federales iberoamericanos han iniciado, o
así lo parece, un proceso de reversión de su tendencia centralizadora
que da la impresión de tener como meta un modelo de cooperación en las
relaciones entre los poderes de los distintos niveles territoriales, en sin-
tonía con la que puede ser considerada como pauta tendencial dominante
del federalismo de nuestro tiempo. En todo caso, el proceso iniciado,
no sin patentes contradicciones en algunos casos, marcha a un ritmo en
exceso lento y su futuro suscita aún numerosas incógnitas.

IV. LOS RASGOS PECULIARES DEL SISTEMA FEDERAL


Y SU CONFORMACIÓN EN AMÉRICA LATINA

En sintonía con los rasgos que más atrás consideramos como más
característicos del Estado federal, vamos a pasar a analizar el perfil que
cada uno de ellos presenta en los cuatro sistemas federales latinoame-
ricanos.

1. La existencia de una Constitución federal rígida


y la participación de los Estados miembros en su reforma

El Estado federal no descansa, a diferencia de la Confederación, en


un contrato de derecho internacional, sino en una Constitución, acto de
derecho interno, aun cuando su texto haya sido fijado en forma contrac-
70 Carmagnani, Marcelo, ‘‘Conclusión: El federalismo, historia de una nueva forma
de gobierno’’, Federalismos latinoamericanos: México/Brasil/Argentina, cit., p. 416.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 127

tual, con el acuerdo de todos los estados que ingresan en la Federación,


cuya voluntad constituyente y, por lo mismo, su participación en el acto
constituyente definitivo que dará origen es a la Constitución federal, ten-
drá una gran relevancia.
El pacto federal, pactum foederis, tiene implicaciones que no pueden
ser ignoradas por el Poder Constituyente. Es preciso que la reforma de
la Constitución federal sea difícil, y de ahí la rigidez de las Constitu-
ciones federales. Y ellos frente a la opinión de algún sector doctrinal
minoritario que constata que no hay ninguna razón que impida que un
Estado federal tenga una Constitución flexible, 71 responde, primero, a
dos exigencias concretas:
a) En primer término, la rigidez constitucional se traduce, por lo ge-
neral, en la intervención de los Estados miembros en la reforma,72 lo
que sin significar en modo alguno que se requiera el acuerdo de todos
para que pueda prosperar una reforma constitucional, menos aún amparar
el derecho de secesión de los Estados disidentes, o el derecho a anular
por su sola voluntad las decisiones tomadas por los órganos federales,
como defendiera Calhoun en su conocida teoría de la nullification,73 pre-
supone una cierta garantía de los derechos de los Estados en la Fede-
ración, pues de esta forma se garantiza desde su existencia hasta la más
pequeña de sus competencias constitucionales.
b) En segundo término, y en estrechísima sintonía con lo anterior,
pese a sus inconvenientes, la rigidez constitucional, como sostiene Lo-
jendio, 74 proporciona a la autonomía de los Estados miembros su prin-
cipal protección jurídica.
En América Latina, la intervención de los entes territoriales inte-
grantes de la Federación en la reforma constitucional es muy diferente
según el país de que se trate, pudiendo apreciarse además una cierta
tendencia a disminuir la participación de los Estados miembros, de lo

71 Livingston, William S., Federalism and Constitutional Change, Oxford, Clarendon


Press, 1956, p. 296.
72 Friedrich ha subrayado que en todos los sistemas federales de gobierno por él
estudiados se halla prevista la participación de las ‘‘unidades locales’’ en el poder de
enmienda. Friedrich, Carl J., Gobierno constitucional y democracia (teoría y práctica
en Europa y América), Madrid, IEP, 1975, t.I, p. 408.
73 Cfr., Pritchett, C. Herman, ‘‘La Constitución americana’’, cit., nota 29, p. 89.

74 Lojendio e Irure, Ignacio Ma. de, Autonomía y consenso, cit., nota 40, p. 77.
128 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

que constituye ejemplo paradigmático la reciente Constitución de Vene-


zuela de 1999.
Sólo Brasil y México incluyen en el proceso de reforma constitucional
a los entes territoriales federados. En Brasil, la participación de las en-
tidades federativas se produce en la fase de iniciativa de la reforma. En
México, por el contrario, en la de ratificación de las reformas o adiciones
constitucionales ya aprobadas por el Congreso de la Unión.
En Argentina, las provincias, aún no interviniendo directamente, po-
dría entenderse que disponen de una intervención indirecta por interme-
dio del Senado, cuando el Congreso proceda a declarar la necesidad de
la reforma con el voto de las dos terceras partes, al menos, de sus miem-
bros (artículo 30 de la Constitución tras la Reforma de 1994), ya que
la reforma, esa declaración por el Congreso acerca de su conveniencia,
se ha de efectuar no por el Congreso, sino por una Convención convocada
al efecto. No obstante, después de la Reforma de 1994, quizá haya de
relativizarse un tanto esta participación indirecta a la vista del cambio
estructural que se ha operado en el Senado, que puede llegar a afectar
la naturaleza de su representación territorial.
En Venezuela, la Constitución de 1999 ha acabado con lo que, para-
dójicamente, a la vista de la realidad federal venezolana, era el sistema
más receptivo de todos los sistemas federales latinoamericanos en lo
que hace a la participación de los Estados miembros en el procedimiento
de reforma de la Constitución federal.

2. El reconocimiento a los Estados miembros del principio


de autonomía

La esencia del federalismo quizá resida, como sostiene Elazar, 75 en


un particular conjunto de relaciones entre los participantes en un sistema
político, unas relaciones que han de combinar el autogobierno y el go-
bierno compartido. Aparece así el principio o capacidad de autonomía
que se nos presenta, en términos de Lojendio,76 como el concierto entre
los actos de aquellas voluntades, la particular o local y la común, balance
interno de dos fuerzas, de lo que Ulrich Scheuner llama ‘‘dualismo de
centros de decisión’’.

75 Elazar, D., Federal Systems of the World, 2a. ed., Londres, Longman, 1994,
p. XV.
76 Lojendio e Irure, Ignacio Ma. de, Autonomía y consenso, cit., nota 40, p. 66.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 129

La autonomía del Estado integrante de la Federación se traduce en


una capacidad de autoorganización que se manifiesta en la facultad de
elaborar su propia Constitución y fijar en ella el régimen de sus órganos
superiores y el de las colectividades públicas internas, pero que también
se traduce en su vertiente más propia, esto es, en la que Massimo Severo
Giannini calificara de autonomía normativa.
Ya la Constitución estadounidense de 1787 dejó a los Estados miem-
bros, con la simple reserva de adoptar una forma de gobierno republicana,
la mayor libertad política, ha habido deformaciones de este principio,
pues el Congreso, con ocasión de la admisión de nuevos Estados en la
Unión, ha impuesto a veces algunas condiciones políticas a la admisión
de tales nuevos-miembros. Por ejemplo, cuando entró Utah en 1887 se
le impuso la condición de prohibir la poligamia.
La capacidad autoorganizativa, que como ya se ha dicho es uno de
los contenidos de la autonomía, no se agota en el puro ejercicio formal
de la potestad constituyente por el Estado miembro, mediante el que
dicho Estado se da su propia Constitución. Siendo esto inexcusable, la
autonomía organizativa requiere de una capacidad de decisión real sobre
la propia organización de los poderes del Estado. Esta capacidad deci-
soria puede sujetarse a algún límite general, pero no a unas restricciones
tan amplias que el constituyente estatal se vea convertido en un mero
ejecutor de los dictados que establece la Constitución federal. La doctrina
constitucional alemana ha sido muy elocuente y clara en este punto.
En la República Federal Alemana, para expresar plásticamente lo que
en la práctica supone la condición estatal de los Länder, el Tribunal
Constitucional Federal ha acudido al concepto de Hausgut (literalmente
‘‘ajuar’’). Conforme a esta doctrina, la condición estatal de los Länder
implica, esencialmente la existencia de un determinado núcleo de fun-
ciones privativas, que les corresponden a título de Hausgut y de las que
no pueden ser despojados. Cualesquiera que sean en particular tales fun-
ciones privativas, lo cierto es que como señala Vogel,77 el Land debe
retener en todo caso la libre decisión acerca de su organización, incluidas
las decisiones organizativas fundamentales contenidas en la constitución
del Land.

77 Vogel, Juan Joaquín, El régimen federal de la ley fundamental, cit., nota 20,
p. 626.
130 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

La autonomía de los Estados miembros es formalmente recepcionada


por los Códigos constitucionales de los estados federales iberoamericanos
(entre otros, artículos 123 de la carta argentina, 25 de la Constitución
brasileña de 1988...). Sin embargo, esta capacidad de libre decisión acer-
ca de la propia organización estatal se halla, en bastantes casos, parcial-
mente sustraída, o por lo menos muy condicionada.
Los Estados, ciertamente, disponen de su propia potestad constituyente
(aunque incluso en ello no han faltado excepciones, como fue el caso
de la Constitución venezolana de 1961, que suprimió toda referencia a
la potestad constituyente estatal), pero su organización, en determinados
aspectos, aparece predeterminada por la propia Constitución federal. Ar-
gentina se nos presenta como la única excepción frente a la regla general.
Aquí, los estados o provincias tienen una capacidad autoorganizativa dig-
na de tal nombre, pero ello quiebra o se relativiza, en una escala gradual
de menor a mayor condicionamiento de la autonomía organizativa, en
Brasil, México y Venezuela, pudiéndose afirmar en el caso de este último
país, a la vista de las previsiones de la carta de 1999, que la autonomía
estatal es un concepto vacío de contenido.
Desde luego, no puede obviarse el hecho de que en todos los Estados
federales la autonomía estatal, esto es, de los Estados miembros de la
Federación, encuentra una serie de limitaciones que hallan su razón de
ser en la necesidad de garantizar que las estructuras políticas existentes
en la Federación y los Estados sean mínimamente homogéneas, y que
también lo sean tales Estados entre sí. En esta dirección, el artículo 28.1
de la ley fundamental de Bonn vincula a los Länder a los principios
constitucionales allá mencionados. Ello responde a lo conveniencia de
generar una cierta homogeneidad, como antes se dijo; sin embargo no
se exige ni la adecuación plena ni la uniformidad.
En Latinoamérica, de nuevo con la sola excepción de Argentina, las
Constituciones federales incorporan normas que van mucho más allá de
lo que el principio de homogeneidad debe suponer y exigir en un Estado
federal, incidiendo sobre aspectos muy puntuales de la organización de
los poderes públicos estatales que, por causa de la vertiente autoorga-
nizativa que, entre otros contenidos, entraña el principio de autonomía,
debieran de quedar sujetos a la propia capacidad decisoria del constitu-
yente estatal, con lo que ello entraña de una muy seria devaluación del
principio de autonomía.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 131

3. La existencia de un órgano encargado de dirimir los conflictos


entre la Federación y los Estados miembros y salvaguardar
la primacía de la Constitución federal

Es un rasgo común de los sistemas federales la existencia de un ór-


gano, normalmente jurisdiccional, encargado de dirimir los conflictos que
puedan surgir entre la Federación y los Estados miembros, e igualmente,
de salvaguardar la primacía de la Constitución federal. Un federalismo
verdadero, escribe Durand,78 exige que la Constitución se imponga no
sólo a los Estados miembros, sino también a los órganos federales. Por
lo mismo, es necesario que se ejerza un control imparcial, que dé la
interpretación definitiva de la Constitución federal. No se puede admitir
que deforme su verdadero rol con un control de oportunidad.
El Tribunal Supremo de los Estados Unidos es posiblemente el má-
ximo exponente de esta labor de arbitraje en la distribución constitucional
de poderes y competencias entre la Unión y los Estados; por lo mismo,
se le considera el árbitro del sistema federal norteamericano. Más aún, se
ha llegado a afirmar 79 que sin su interpretación de la Constitución en el
caso Mc Culloch vs. Maryland (1819) se habría producido un retorno a
la Confederación.
En la República Federal Alemana, el Tribunal Constitucional Federal
Bundesverfassungsgericht, contemplado por la Grundgesetz y regulado
en detalle por la Ley de 12 de marzo de 1951,80 no sólo es el garante
de las instituciones democráticas y de los derechos y libertades consti-
tucionales, sino también quien salvaguarda, en último término, el prin-
cipio federal.
En América Latina, aunque no ha faltado quien ha considerado81 que
por la histórica debilidad de los jueces y tribunales, éstos no han sido
el último árbitro del equilibrio entre los Estados y la Federación, función
generalmente asumida por el Poder Ejecutivo o por el Poder Legislativo,
lo cierto es que, a nuestro juicio, tal afirmación no puede sustentarse si

78 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo, cit., nota 9, p. 207.


79 Mathiot, André, El federalismo en Estados Unidos, cit., nota 28, p. 236.
80 Posteriormente, la Ley sobre el Tribunal Constitucional Federal (Gesetz Uber tag
Bundesverfassungssericht) del 3 de febrero de 1971, modificada en varias oportunidades.
81 Rosenn, Keith S., El federalismo en las Américas..., cit., nota 3, p. 798.
132 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

no es como meramente expresiva de alguna situaciones de facto acon-


tecidas en algunos momentos históricos concretos.
En Brasil, en México y en Venezuela existen instrumentos procesales
encaminados a salvaguardar la primacía de la Constitución federal, cuyo
conocimiento compete al órgano jurisdiccional supremo. En Argentina,
la primacía de la Constitución está asegurada por intermedio de un sis-
tema de control de constitucionalidad difuso, análogo al norteamericano
de la judicial review, pudiendo la Corte Suprema de Justicia de la Nación
intervenir por apelación de acuerdo con lo previsto en las normas pro-
cesales.
Las Constituciones federales iberoamericanas, como regla general, no
han ignorado la posibilidad de que se susciten conflictos entre los órganos
federales y los estatales, como tampoco la inexcusabilidad de que en
tales supuestos se atribuya el conocimiento de dichos conflictos a un
determinado órgano normalmente jurisdiccional. Especial relevancia ha
tenido en esta materia la Reforma Constitucional mexicana del 31 de
diciembre de 1994, que modifica de modo sustancial el texto del artículo
105.I, ampliando de manera considerable el ámbito de las llamadas ‘‘con-
troversias constitucionales’’.82
En definitiva, la ciertamente histórica debilidad del Poder Judicial en
buena parte de Latinoamérica, que parece tiende a superarse en nuestros
días, no ha impedido que hayan sido los órganos jurisdiccionales fede-
rales, y muy particularmente la Suprema Corte de Justicia, los encargados
de dirimir los conflictos constitucionales entre órganos de distintos entes
territoriales, convirtiéndose así, formalmente al menos, en los árbitros
del equilibrio entre la Federación y los Estados miembros. Cómo se ejer-
za esa función arbitral en la realidad dependerá ya de una normativa
procesal que garantice realmente la independencia de aquellos órganos,
además ya de que esa independencia de criterio rija la actuación de cada
juez. Con todo, no puede soslayarse el hecho de que esa independencia
judicial resulta muy difícil de alcanzar en regímenes neocesaristas como
el que representa hoy el ‘‘chavismo’’ venezolano, sistema mucho más
cercano a la autocracia que a la democracia. Quizá a ese tipo de situa-
ciones políticas apuntara Rosen cuando transfería el rol de árbitro, del Poder
Judicial al Ejecutivo, pues, además, es sobradamente conocido el sobre-

82 Cfr., Fix-Zamudio Héctor, y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional


mexicano y comparado, México, Porrúa-UNAM, 1999, pp. 833 y ss.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 133

peso de los ejecutivos presidenciales en América Latina, bien que tal


rasgo parezca encontrarse en recesión.

4. El diseño de un cauce de participación de los Estados miembros


en la formación de la voluntad federal: el bicameralismo
y la Cámara de los Estados

Un rasgo característico de los Estados federales es la participación


de los Estados miembros en la formación de la voluntad federal, lo que,
como regla general, se realiza por intermedio de la segunda Cámara de los
Parlamentos federales, la llamada Cámara de los Estados, que puede re-
vestir dos modalidades en función, como se ha señalado, 83 de que los miem-
bros de esa Cámara sean delegados de los gobiernos de los Estados miembros,
que siguen, pues, las instrucciones que esos ejecutivos estatales, actuando
directamente sobre los asuntos federales, les transmiten (Cámara tipo Con-
sejo, como el Bundesrät alemán), o de que los miembros de la Cámara
tengan carácter electivo, con independencia ya del sistema de elección: por
sufragio popular directo o por la Asamblea Legislativa del Estado (Cámara
tipo Senado, como el Senado estadounidense).
Una Cámara de esta naturaleza, como advierte Burdeau, 84 viene re-
querida no como Cámara de segunda lectura, ni como Cámara de refle-
xión o ponderación, ni menos aún como órgano de solución de posibles
crisis gubernamentales, sino, por las propias necesidades dimanantes del
federalismo, como Cámara canalizadora de una cierta participación de
los Estados miembros en las decisiones federales y particularmente, en
la formación de las leyes de la Federación. Schambeck,85 quien fuera
presidente del Bundesrät austriaco, afirma convincentemente que el fe-
deralismo, mediante una Cámara de los Länder, puede contribuir a uni-
ficar el panorama político, y esto incluso cuando en ambas Cámaras
están representados los mismos partidos políticos, pero las elecciones
han sido en distintas épocas y con distintos criterios para cada una de
las Cámaras parlamentarias.
83 Bowie R., y Friedrich, Carl J., Etudes sur le federalisme, París, LGDJ, 1960,
pp. 20-23.
84 Burdeau, Georges, Traité de Science Politique, París, LGDJ, 1949, tomo II,
pp. 426 y 427.
85 Schambeck, Herbert, Posibilidades y límites del federalismo, cit., nota 1, p. 84.
134 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

En América Latina, como recuerda Carpizo, 86 tradicionalmente, se ha


considerado que las entidades federativas en cuanto tales intervienen en
la integración de la voluntad central a través del Senado donde están
representadas. Y en términos similares, Quiroga Lavié87 menciona que
en los cuatro países federales (hoy, como veremos de inmediato, ya no
es así pues Venezuela ha dejado de tener un Congreso bicameral tras
la Carta de 1999) la participación estatal en la formación de la voluntad
federal se traduce en la integración de la Cámara de Senadores en el
Congreso, como cuerpo de reflexión, esta última idea algo equívoca.
En síntesis, Argentina, Brasil y México siguen la pauta general de
todos los sistemas federales de canalizar la participación de los Estados
miembros en la formación de la voluntad federal a través de una se-
gunda Cámara parlamentaria tipo Senado que se acomoda a los rasgos
siguientes:
a) El principio de igualdad en la representación de cada Estado miem-
bro, con independencia del tamaño de su territorio, de su importancia
económica o política o de su posición, inspira la composición del Senado
en los tres Estados federales que cuentan con una Cámara de esta na-
turaleza.
b) La elección senatorial se acomoda hoy en los tres países al sistema
de sufragio universal directo. La elección popular de los senadores no
ha sido siempre la regla general en estos Estados federales. Bien al con-
trario, en una primera etapa, se impuso como preponderante el sistema
de elección indirecta, por las legislaturas de los estados, adoptado por
la Constitución estadounidense de 1787 en un primer momento. A este
respecto, conviene recordar la importante modificación introducida en
la reforma constitucional argentina de 1994, que elevó de dos a tres el
número de senadores por provincia y por la capital federal, decantándose
por la elección popular de los mismos, esto es, por sufragio universal
directo, otorgando dos senadores a la mayoría y uno a la primera minoría,
reforma que ha desencadenado una ardua discusión doctrinal.88

86 Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamérica, cit., nota 31, p. 60.


87 Quiroga Lavié, Humberto, Derecho constitucional latinoaméricaricano, cit., nota
58, p. 406.
88 Cfr., Castorina de Tarquini, María Celia, El régimen federal y la reforma consti-
tucional, cit., nota 62, p. 367, y de Hernández, Antonio María, Federalismos autonomía
municipal y ciudad de Buenos Aires en la Reforma Constitucional de 1994, Buenos
Aires, Depalma, 1997, pp. 36-42.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 135

Nos resta efectuar una última referencia a la desaparición del Senado


en la Constitución venezolana de 1999. Pocas reflexiones se requieren
para poner de relieve la inmensa contradicción institucional que tal in-
novación entrara en un régimen que se autodefine (artículo 4o. de la
carta de 1999) como un Estado federal descentralizado. Ignorancia cons-
titucional, nominalismo en las formulaciones constitucionales y autocra-
cia revestida de populismo son algunas de las explicaciones que pueden
coadyuvar a la comprensión de tal sinsentido.
Como dice Brewer-Carías,89 con la desaparición del Senado quiebra
la garantía que al principio de igualdad de los Estados daba la repre-
sentación igualitaria en el Senado y se establece una contradicción con
la forma federal del Estado suponiendo un atentado contra la descentra-
lización política efectiva, todo ello al margen ya de quebrar, sin razón
alguna (pues no se puede considerar como tal la desconfianza en las
instituciones representativas propia de todos los autócratas), una tradición
constitucional que en Venezuela se remonta a 1811. Desde otra pers-
pectiva crítica, mucho más tamizada, Combellas 90 advierte acerca del
peligro de crisis de gobernabilidad, mucho más real en el unicameralis-
mo, cuando la mayoría sea desafecta al presidente.
En resumen, omisión hecha de Venezuela, los Senados federales de
Argentina, Brasil y México han seguido un camino muy semejante al
que la ha caracterizado la vida del Senado estadounidense, por lo menos
desde una perspectiva orgánica. No parece, sin embargo, que desde la
óptica funcional pueda apreciarse en estas segundas Cámaras una evo-
lución política análoga a la que capta Burdeau91 en relación al Senado
norteamericano, evolución que le ha conducido a atenuar su carácter de
órgano protector de los derechos de los Estados miembros de la Unión
para acentuar, por el contrario, su función moderadora de la voluntad
popular, esto es, de la Cámara baja del Congreso que es la que con más
propiedad parece reflejar la soberanía popular.

89 Brewer-Carías, Allan R., ‘‘La Constitución de 1999...’’, cit., nota 69, pp. 148 y
155-156.
90 Combellas, Ricardo, Derecho constitucional (Una Introducción al estudio de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), Caracas, McGraw Hill Intera-
mericana, 2001, p. 140.
91 Burdeau, Georges, Traité de Science Politiques, 2a. ed., París, LGDJ, t. VI, 1971,
p. 314.
136 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

5. La distribución constitucional de comptencias entre la Federación


y los Estados miembros

El Estado federal entraña, como elemento imprescindible, un reparto


de poder político y administrativo entre la Federación y los Estados
miembros, lo que a su vez se traduce en la articulación de un sistema
de distribución de competencias entre la primera y los segundos, con el
que trata de rellenarse de contenido la autonomía de estos últimos.
Muy diversas son las técnicas con las que los Estados federales han
tratado de responder a la siempre compleja problemática de la distribu-
ción de competencias entre las distintas entidades territoriales. La técnica
del llamado ‘‘sistema de lista’’ es la más característica del Estado federal.
Como dice Pizzorusso,92 cuando existe un reparto de competencias ad-
ministrativas o legislativas entre el centro y los entes autónomos, gene-
ralmente se produce sobre la base de una enumeración de materias que
pueden atribuirse al uno o al otro con asignación de las competencias
no enumeradas al titular de los poderes residuales. Bien es verdad que
el recurso a los listados de materias ha experimentado a lo largo del
tiempo una gran evolución.
En el primer federalismo, lo común es la existencia de una única lista
en la que se recogen las competencias que asume la Federación. Este
es el caso de la Constitución norteamericana de 1787, cuyo artículo lo.
en su sección octava, enumera las facultades del Congreso de los Estados
Unidos que, lógicamente, se consideran competencias de la Unión. Será
asimismo la pauta seguida por la Constitución suiza de 1874.
Las atribuciones que se encomiendan a los poderes federales son más
bien pocas, lo que se explica porque, originariamente, la competencia
federal era la excepción, pero bien pronto se modularía esta regla por
intermedio de los llamados implied powers, doctrina que corroboraría el
Tribunal Supremo estadounidense a raíz de los litigios de que tuvo que
conocer por virtud de la creación de un Banco nacional, auspiciada por
Hamilton, pero con la oposición de Jefferson. En los casos US v. Fisher
(1809) y, sobre todo, el más conocido de Mc Culloch v. Maryland (1819),
el Tribunal Supremo fijó la doctrina de que las competencias específi-
camente otorgadas a los órganos federales también incluyen los poderes
92 Pizzorusso, Alessandro, Curso de derecho comparado, Barcelona, Ariel, 1987,
p. 109.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 137

que están razonablemente implícitos en ellas, por lo que el Congreso


dispone de la facultad de elaborar todas las leyes necesarias para poner
en ejecución los poderes que le son conferidos.
En cuanto a las competencias de los Estados miembros, al no hallarse
expresamente contempladas por la Constitución norteamericana, había
que inferir que, como titulares del poder residual, les habían de corres-
ponder todas aquellas no expresamente encomendadas a la Federación.
Sin embargo prefiriendo que esto no se infiriese, se incorporó a la Cons-
titución por causa de la presión de los Estados la Décima Enmienda, a
cuyo tenor: ‘‘Las facultades que esta Constitución no delega a los Estados
Unidos, ni prohíbe a los Estados, quedan reservadas a los Estados res-
pectivamente, o al pueblo’’. Aunque, como señala Pritchett,93 la intención
y el efecto de esta Enmienda ha sido objeto de gran disputa, lo cierto
es que, en la práctica, la Décima Enmienda se considera protector a del
control estatal sobre las funciones de ‘‘incumbencia local’’ tales como:
la educación pública o la regulación del matrimonio y el divorcio.
La notabilísima evolución que han sufrido las normas constitucionales
ordenadoras de la distribución competencial en Norteamérica ejemplifica
paradigmáticamente una regla o pauta que ha de tenerse muy presente:
que la distribución de competencias no ha de verse sólo estáticamente,
esto es, petrificada en la forma que le diera la Constitución en un mo-
mento histórico concreto, sino que debe verse adaptada dinámicamente
a las respectivas exigencias de tiempo y lugar y, cuando sea preciso,
debe seguir siendo desarrollada.
En América Latina, el modelo distributivo competencial seguido ha
sido el norteamericano, de ‘‘federalismo residual o remanente’’, como
lo ha llamado Quiroga Lavié,94 en favor de los Estados, y no ‘‘taxativo’’,
como se podría denominar el modelo canadiense. 95 Bien es cierto que

93 Pritchett, C. Herman, La Constitución americana, cit., nota 29, p. 90.


94 Quiroga Lavié, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 58,
p. 387.
95 Canadá constituiría el contrapunto del diseño norteamericano de distribución com-
petencial. La Constitución canadiense, basada en la ‘‘British North American Act’’ de
1867, optó por delimitar tanto las materias de la competencia federal como las de com-
petencia provincial, bien que precisando que el gobierno federal disponía de la facultad
de legislar para ‘‘la paz, el orden y el buen gobierno de Canadá ’’ en todas las materias
que no fueran asignadas exclusivamente a las provincias. Una cláusula tan abierta en-
trañaba, de hecho, otorgar un amplísimo poder residual al gobierno federal.
138 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

en el caso de Brasil habría que acoger esta pauta con notables puntua-
lizaciones, por el impacto que en dicho país ha ejercido la evolución
del ‘‘sistema de lista’’ en los federalismos europeos.
Normas que corroboran este diseño propio del ‘‘federalismo residual’’
en favor de los estados o provincias las encontramos en las Constitu-
ciones de los cuatro países. Así, por ejemplo, en Argentina, el artículo
121 de la Constitución nacional reformada en 1994 dispone: ‘‘Las pro-
vincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al
gobierno federal’’. Similares previsiones hallamos en el artículo 25.1o.
de la carta brasileña de 1988, el artículo 124 de la Constitución de Que-
rétaro o el artículo 164.11 de la Constitución venezolana de 1999.
Las citadas cláusulas constitucionales son tributarias de la Décima
Enmienda, no obstante lo cual en alguna de ellas pueden apreciarse ma-
tices de interés. El caso más sintomático es el del artículo 25.1o. de la
Constitución del Brasil, cuya dicción (reserva a los Estados de las com-
petencias que no les prohíbe la propia norma suprema, no de aquellas
que no asuman los poderes federales) parece coherente con el hecho
de que, al menos formalmente, la carta brasileña parece inclinarse por
un reparto no estrictamente ajustado al ‘‘federalismo residual’’ en favor
de los estados, pues en ese reparto competencial la Unión, los Estados
y el Distrito Federal (y los municipios en algunos supuestos) convergen
en la ordenación normativa de determinadas materias, bien mediante el
ejercicio de competencias concurrentes (artículo 24) ----que por nuestra
parte denominaremos compartidas----, bien mediante el ejercicio de com-
petencias que llamaremos indistintas, que son aquellas que se dan cuando
sobre una misma materia disponen de idénticas facultades, indistinta-
mente, dos instancias diferentes (artículo 23 de la Carta de 1988). Este
sistema constitucional de reparto de competencias recuerda, en alguna
medida, algún rasgo del sistema distributivo competencial acuñado por
la Bonner Grundgesetz.
En los sistemas federales iberoamericanos el seguimiento inicial del
modelo estadounidense se manifestó no sólo en el ya mencionado prin-
cipio del ‘‘federalismo residual’’ en favor de los Estados, sino asimismo
en la opción en favor de una distribución horizontal de competencias,
de acuerdo con la cual la competencia sobre una determinada materia
abarca la totalidad de funciones sobre la misma, no produciéndose por
lo general un reparto vertical que posibilite la diferenciación de material
y funciones en el reparto competencial.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 139

Entre los distintos sistemas de prestación de servicios y, más amplia-


mente, de ejercicio de la función ejecutiva por las entidades integrantes
de un Estado federal, en los regímenes federales latinoamericanos, al
igual que en el estadounidense, rige un sistema de acuerdo con el cual la
Unión y los Estados mantienen su propia administración con funcionarios
propios, independientes unos de otros y subordinados a sus respectivos
ejecutivos, correspondiendo a cada administración la ejecución inmediata
de la legislación sobre aquellos ámbitos materiales respecto de los que
es competente.
Lejos, pues, de la necesaria intervención de los Estados miembros en
la ejecución de la legislación federal, a través de una administración
básicamente descentralizada y, por lo mismo, preponderantemente esta-
tal, se asiste en algunos de estos países, como es el caso de México, al
crecimiento descontrolado de una administración pública federal que,
como señalan Fix-Zamudio y Valencia Carmona,96 viene interviniendo
de manera principalísima en los problemas que atañen a los estados de
la República, suponiendo un verdadero lastre para el federalismo.
Iberoamérica camina de esta forma en una dirección muy alejada del
llamado ‘‘federalismo de ejecución’’ Vollzugsföderalismus que ha tenido
un enorme arraigo en Alemania y que ejemplifica paradigmáticamente
el artículo 83 de la Grundgesetz que, con carácter general, dispone: ‘‘Los
Länder ejecutarán las leyes federales como asunto propio de cada uno,
en cuanto la presente ley fundamental no disponga otra cosa’’. De este
modo, la función ejecutiva se atribuye en su conjunto a los Länder, lle-
vándose el modelo hasta sus últimas consecuencias, ya que la Ley de
Bonn se encarga de precisar unas materias específicas a las que ha
de limitarse la gestión en régimen de administración federal directa, con
una organización administrativa propia (entre ellas, el servicio diplomá-
ticos, la hacienda federal, los ferrocarriles federales, los correos fede-
rales...).
La mayor eficacia y funcionalidad del ‘‘federalismo de ejecución’’ se
halla, a nuestro juicio, fuera de toda duda. En el ámbito de la ejecución
del derecho federal se impone el abandono de añejos postulados pro-
pios del dual federalism, del que trae su causa esta opción en favor de
la distribución horizontal de competencias.

96 Fix-Zamudio, Héctor, y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional me-


xicano y comparado, cit., nota 67, pp. 936 y 937.
140 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

La distribución de competencias legislativas en los cuatro Estados fe-


derales objeto de análisis exige diferenciar, de un lado, el modelo ar-
gentino y mexicano, de lista única de competencias federales; de otro,
el sistema híbrido venezolano de lista única de competencias asimismo
federales; finalmente, el sistema brasileño de listas múltiples.
Las Constituciones argentina y mexicana siguen muy de cerca la pauta
de la Constitución norteamericana, que contempla las competencias de
la Unión en la sección octava de su artículo lo., al enumerar las facultades
del Congreso de la Unión.
No se trata, en rigor, de un listado de materias como el que, por
ejemplo, establece el artículo 73 de la Grundgesetz, sino que tanto el
artículo 75 de la Carta argentina (en sus treinta y un primeros apartados)
como el artículo 73 de la mexicana (en sus veintinueve primeros apar-
tados), enuncian un conjunto de potestades y facultades de dispar natu-
raleza respecto de las cuales, en todo caso, el apartado XXXII del artículo
75 argentino y XXX del artículo 73 mexicano, reconocen la facultad
del Congreso para expedir todas las leyes que se entiendan necesarias
‘‘para poner en ejercicio los poderes antecedentes y todos los otros con-
cedidos por la presente Constitución al gobierno de la nación argentina’’
(artículo 75.32) o ‘‘a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores
y todas las otras concedidas por esta Constitución a los poderes de la
Unión’’ (artículo 73.XXX de la Constitución mexicana de 1917).
La competencia legislativa de los Congresos federales de Argentina
y México no se circunscribe a los poderes, facultades o materias espe-
cíficamente enumeradas por los citados preceptos, sino que se amplía a
cualquier otra facultad o poder propio de otro órgano federal y que hay
a de ser objeto de una norma legal, pues la gran masa de competencias
del orden federal se encuentra en el conjunto de atribuciones de los ór-
ganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial federales, y asimismo a cualquier
otra materia que constitucionalmente se atribuya la competencia legis-
lativa del Congreso de la Unión, como, por ejemplo sucede con el ar-
tículo 123 de la Constitución de México, que atribuye al Congreso de
la Unión una amplia potestad legislativa en materia laboral.
Más allá incluso de la competencia legislativa que los respectivos Con-
gresos asumen para poner en ejercicio cualquier poder constitucional-
mente concedido al gobierno federal, de acuerdo con el artículos 75.32
argentino y 73.XXX mexicano, tales órganos legislativos asumen los lla-
mados ‘‘poderes implícitos’’, que tienen su correlato normativo en el
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 141

apartado 18 de la sección octava del artículo 1o. de la Constitución es-


tadounidense.
No admite la más mínima duda que las citadas cláusulas constitucio-
nales consagran, en Argentina y México, dichos implied powers, que
son aquellas facultades legislativas necesarias para poder ejercitar alguno
de los poderes expresos. Como advierte Carpizo,97 refiriéndose a la frac-
ción (apartado según la terminología que venimos empleando) XXX del
artículo 73 constitucional mexicano, la misma no autoriza facultades nue-
vas, sino facultades explicativas, es decir, facultades que hagan efectivas
las atribuciones consignadas en las veintinueve fracciones anteriores y
otras funciones ya expresadas en el Código Supremo. En síntesis, lo que
el Congreso puede realizar, según la fracción XXX, es vivificar las otras
veintinueve fracciones, pero lo que no puede es crear ninguna facultad
autónoma respecto de las enunciadas.
Aunque el federalismo residual en favor de las entidades federativas
debiera de excluir la existencia de otras listas diferentes a aquella que
enumera las competencias que asume la Federación, no siempre sucede
así. Tanto en Argentina como en México encontramos enumeradas al-
gunas potestades específicas en favor de los Estados.
La Constitución venezolana de 1999 contempla las competencias de
los poderes de la nación no en una norma enumerativa de las atribuciones
del Congreso sino en un artículo ad hoc, el artículo 156, que a través
de un largo listado de atribuciones, poderes y materias (que abarca treinta
y tres apartados) enuncia las competencias del poder público nacional,
que habrán consiguientemente de ejercer los cinco poderes que lo inte-
gran (recordemos que a los tres clásicos poderes del Estado, la Carta
de 1999, con afán de originalidad, que si algo revela es la burda dema-
gogia populista del ‘‘chavismo’’, añade el ‘‘poder ciudadano’’ y el ‘‘poder
electoral’’).
No quedan, sin embargo, agotadas todas las competencias asumidas
por la nación en la enumeración del referido artículo 156, ya que a lo
largo y ancho del articulado constitucional pueden detectarse otras com-
petencias de titularidad nacional; es por lo mismo por lo que el aparta
do trigésimo tercero del mismo artículo 156, norma de cierre de tal pre-
cepto, alude a ‘‘toda otra materia que la presente Constitución atribuya
al poder público nacional’’.
97 Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, cit., nota 33, p. 239.
142 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

El artículo 156 sigue muy de cerca los pasos del artículo 136 de la
Constitución venezolana anterior, esto es, la Carta de 1961, reproducien-
do en sus propios términos el apartado vigésimo quinto del citado artículo
136, ahora equivalente al apartado trigésimo tercero del artículo 156.
En él, particularmente en el segundo de sus incisos, con mucha más
amplitud que en Argentina o en México, se acoge la cláusula de los
‘‘poderes implícitos’’, atribuyéndose al poder político nacional no sólo,
como antes decíamos, toda otra materia que la Constitución le enco-
miende, sino cualquier otra ‘‘que le corresponda por su índole o natu-
raleza’’. Una cláusula de este tenor posibilita una ilimitada absorción
competencial por el poder beneficiario de la misma esto es, por el poder
nacional. Como diría Fernández Toro,98 en referencia a la cláusula aná-
loga de la Carta de 1961, opinión que, dado el mimetismo de ambas
normas, sigue siendo perfectamente válida y actual, es difícil argumentar
que alguna materia pueda no ser claramente de competencia nacional.
El acaparamiento de competencias legislativas por el Poder Legislativo
nacional no es sólo la consecuencia de esta cláusula, pero parece indu-
dable que la misma ha incidido también en ello, contribuyendo en alguna
medida a la desnaturalización del federalismo venezolano.
Señalaremos finalmente que la Constitución venezolana, a diferencia
de la argentina y de la mexicana, acoge en su articulado (artículo 164)
una norma que enumera las supuestas competencias exclusivas de los
Estados. Ante todo, digamos que difícilmente puede hablarse de exclu-
sividad competencial cuando en buen número de los once apartados que
integran dicho precepto, tras mencionarse la competencia asumida, se
lleva a cabo una remisión a las disposiciones de la ley nacional. Habrá
que atender, pues, a cada materia en particular para poder dilucidar la
exacta naturaleza de la competencia estatal, si bien es obvio, a la vista
del artículo 164, que la exclusividad, entendiendo por tal la integridad
de la competencia, será lo excepcional.
La Constitución brasileña de 1988 ha intentado, frente a la inmediata
anterior de 1967, reformada en 1969, rescatar el principio federal que
había quedado en 1967 prácticamente convertido en un principio semán-

98 Fernández Toros, Julio César, ‘‘Federalismo y descentralización en el constitucio-


nalismo Latinoamericano, Estudio preliminar de las tendencias de cambio’’, en Combe-
llas, Ricardo (coord.), El nuevo derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 90,
vol. I, pp. 331 y ss.; en concreto, p. 346.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 143

tico, y a tal efecto articuló un sistema de reparto de competencias que,


a juicio de la doctrina,99 intenta rehacer el equilibrio de relaciones entre
el poder central y los poderes estatales y municipales.
La norma fundamental recurre a un sistema de listas múltiples que,
no obstante, sigue teniendo un referente importante en la técnica de ori-
gen norteamericano de enumeración de los poderes de la Unión (artículos
21 y 22) con la subsiguiente atribución de los poderes residuales a los
Estados (artículo 25.1), a lo que se une, en la línea con el trascendental
rol constitucional que asumen los municipios, la atribución a los mismos
de otro núcleo competencial propio (artículo 30).
La reserva de ámbitos competenciales específicos, no siempre exclu-
sivos, se combina con la enumeración de un conjunto de materias cuya
competencia legislativa se atribuye, concurrentemente, a la Unión, a los
Estados y al Distrito Federal (artículo 24). Anticipemos que más que de
competencias concurrentes se trata, de acuerdo con la tipología que nos
parece más correcta, de competencias compartidas. El esquema se com-
pleta con un nuevo listado de materias (artículo 23) que se atribuye a
la competencia común de la Unión, los estados, el Distrito Federal y
los municipios. Se trata, en este último caso, de un listado de materias
de competencia indistinta.
El sistema de reparto se cierra con lo que podríamos considerar una
cláusula descentralizadora, que se está en el parágrafo único del artículo
22, que habilita a los poderes federales para, por intermedio de una ley
complementaria ----categoría normativa que, según Ribeiro, 100 se carac-
teriza por su específico ámbito material, aunque, formalmente, requiere
para su aprobación de la mayoría absoluta de los votos de los miembros
de las dos Cámaras del Congreso Nacional----, autorizar a los Estados
para legislar sobre cuestiones específicas de materias de la originaria
competencia legislativa de la Unión.
Este sistema de reparto competencial, en alguna medida, creemos que
muestra ciertas influencias del sistema germano-federal, que inciden so-
bre el modelo federal de origen norteamericano que se halla en la base
del sistema distributivo de competencias.

99 Silva, José Afonso da, Curso de direito constitucional positivo, cit., nota 45,
p. 93.
100 Ribeiro Bastos, Celso, ‘‘Curso...’’, cit., nota 34, p. 309.
144 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

6. La compensación financiera

La Federación y los Estados miembros necesitan cobrar impuestos a


fin de poder hacer frente a la prestación de los servicios públicos a que
cada ente viene obligado. Consecuentemente, en todo Estado federal,
como resultante ineludible de la división de competencias, se ha de llevar
a cabo a su vez una división de las rentas o ingresos públicos, particu-
larmente de los ingresos tributarios. El conjunto de reglas jurídicas que
establecen la distribución de tributos o impuestos entre el poder federal
y los poderes estatales es lo que ha recibido en la doctrina alemana la
denominación de ‘‘compensación financiera’’, Finanzausgleich.
En la ‘‘compensación financiera’’, como a firma Schambeck, 101 es don-
de se pone de manifiesto con la máxima claridad la relación entre Bund
y Länder, pues la Federación sólo puede disponer de los ingresos por
impuestos que se han generado en sus Länder y, viceversa, los Länder
necesitan de la Federación para poder realizar financieramente sus fun-
ciones. De aquí derivan posiciones contrapuestas en la realidad política:
cuánto puede ir desde un Land al Bund y cuánto puede regresar de nuevo
en el marco de la compensación financiera. Quizá por lo mismo Puhle
ha podido afirmar102 que la forma concreta del ajuste financiero interno
es la que determina en detalle el carácter de un Estado federal y la que,
a la larga, le da su propio acento.
Un repaso superficial de la correlación financiera entre Estados y Fe-
deración en los sistemas federales más característicos nos pone de relieve
la tendencia al crecimiento de la dependencia financiera de los Estados
respecto de la Unión o Federación, pauta tendencial ininterrumpida a lo
largo del siglo XX.
En los sistemas federales latinoamericanos también encontramos, no-
tablemente acentuada, esta misma evolución.
En Argentina, con la Constitución de 1853-1860, las provincias iban
lógicamente a renunciar a una parte importante de sus recursos propios,
sacrificio que tendría su contrapartida en la ineludible obligación cons-
titucional del Ejecutivo nacional de garantizar la autonomía económica
de las provincias. De ahí que, como recuerda Linares Quintana, 103 en
101 Schambeck, Herbert, Posibilidades y límites del federalismo, cit., nota 1, p. 84.
102 Puhle, Hans-Jürsen, Problemas del federalismo alemán, cit., nota 17, p. 95.
103 Linares Quintana, Segundo V., La garantía del principio federal..., cit., nota 32,
p. 408.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 145

forma paralela a la garantía federal de la autonomía política, los cons-


tituyentes crearon la garantía federal de la autonomía económica. En
coherencia con ello, la Constitución estableció una separación de fuentes
tributarias entre la Federación y las provincias. Básicamente, los im-
puestos directos correspondían a las provincias y sólo excepcionalmente,
bajo las estrictas condiciones fijadas por el apartado segundo del artículo
67 (que el Congreso declare su imposición por tiempo determinado en
razón de que así lo exija la defensa, seguridad común y bien general
del Estado), podía imponerlos la nación. En cuanto a los impuestos in-
directos, nada señalaba la Constitución, por lo que, conforme al principio
del federalismo residual, había de entenderse que también correspondían
a las provincias.
En 1897, 1a creación por el gobierno federal de impuestos al consumo
comenzó a alterar el sistema tributario inicialmente diseñado al produ-
cirse una concurrencia de hecho de fuentes tributarias. En 1932, al am-
paro del artículo 67.2 de la Constitución, el Congreso procedió a esta-
blecer impuestos directos.
Con todo, el verdadero hito de la violación de las normas constitu-
cionales se encuentra en la Ley núm. 12.139, de 1935, por la que se
unificaron los impuestos internos, surgiendo el sistema de coparticipación
impositiva entre la nación y las provincias. A partir de ese momento,
el abandono de las previsiones constitucionales fue constante, tergiver-
sándose su interpretación hasta el punto de que los impuestos indirectos
fueron considerados concurrentes (y hoy, constitucionalmente, así lo son
a tenor del texto del artículo 75.2 de la Constitución reformada en 1994)
y la excepcionalidad de la creación de impuestos directos por la nación
se convirtió en normalidad, con inequívoca transgresión de la letra y
del espíritu del texto originario del artículo 67.2 del Código constitu-
cional.104
El régimen de coparticipación impositiva entraña que la nación legisle,
recaude y reparta en virtud de un convenio con las provincias y éstas,
a su vez, redistribuyan con sus propios municipios. Si bien este sistema
parece acomodarse a las exigencias de la siempre conveniente simplifi-

104 Frías ha destacado el histórico abuso que la Nación ha hecho de su facultad ex-
cepcional de establecer contribuciones directas en forma inconstitucional. Frías, Pedro
J., ‘‘Constitucionalidad de la coparticipación impositiva federal’’, Cuadernos de Fede-
ralismo, Córdoba, Instituto de Federalismo, Academia Nacional de Derecho y Ciencias
Sociales, núm. II, 1988, p. 16.
146 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

cación de los ordenamientos impositivos, como señala Frías,105 la cons-


titucionalidad de tal sistema no ha dejado de ser cuestionada, al menos
hasta la Reforma de 1994.
Los efectos prácticos del sistema han sido la total dependencia eco-
nómico-financiera de las provincias respecto de la nación, factor que ha
sido comúnmente considerado como determinante en la desvirtuación
del federalismo argentino.
La Reforma Constitucional de 1994 ha intentado racionalizar la cues-
tión, introduciendo, entre otras cosas, estas modificaciones:
1) Clarifica el sistema de distribución impositiva entre la nación y
las provincias (artículo 75.2). A la primera, como facultad concu-
rrente con las provincias, compete la imposición de contribuciones
indirectas y la de contribuciones directas, por tiempo determinado,
proporcionalmente iguales en todo el territorio de la nación, siem-
pre que la defensa, la seguridad como o el bienestar general del
Estado lo exijan.
2) Define como coparticipables las contribuciones indirectas y las di-
rectas que excepcionalmente recaude el gobierno nacional, salvo
la parte o el total de ellas que tengan asignaciones específicas.
3) Eleva al máximo rango normativo la figura de la ley-convenio.
Este instrumento normativo, ya preexistente aunque no reconocido
constitucionalmente, era una ley federal que tenía condicionada su
validez a la participación o aprobación de las provincias. En rigor,
sostiene Quiroga Lavié, 106 se trataba de acuerdos de concertación
que implicaban un cierto ejercicio de Poder Constituyente derivado
por cuanto que, a través de ellos, se modificaba el cuadro de com-
petencias constitucionales de la estructura federal. Tras la Reforma
de 1994, la ley-convenio ha sido estrictamente regulada por la
Constitución, que la sujeta a un conjunto de condiciones que, en
síntesis, son las que siguen: 1) el Senado es la Cámara de origen;
2) la ‘‘sanción’’ requiere de la mayoría absoluta de los miembros
de cada Cámara del Congreso; 3) se veda su modificación unila-
teral; 4) no puede ser reglamentada; 5) se exige su aprobación por

105 Frías, Pedro J., et al., Derecho público provincial, Buenos Aires, Depalma, 1987,
p. 351.
106 Quiroga Lavié, Humberto, Derecho constitucional, 3a. ed., Buenos Aires, Depalma,
1993, p. 651.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 147

las provincias; 6) se precisa el factor al que habrá que atender a


los efectos de la distribución entre la nación, las provincias y la
ciudad de Buenos Aires: las competencias, servicios y funciones
de cada uno de esos entes; 7) finalmente, se concretan los criterios
objetivos en función de los cuales se llevará cabo el reparto: la
equidad, la solidaridad y la prioridad para lograr un grado equi-
valente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades
en todo el territorio nacional.
Los juicios suscitados por la reforma constitucional llevada a cabo
en este punto han sido radicalmente contrapuestos. Mientras hay quien
cree que la reforma eleva a la normatividad constitucional la inversión
del sistema impositivo consagrado en la Constitución de 1853-1860 y
la incapacidad imponible provincial que sobrevino a las leyes de copar-
ticipación, con los graves perjuicios subsiguientes para el federalismo
argentino,107 hay quien, por contra, considera108 que la incorporación del
instituto de la ley-convenio a la Constitución es una trascendental re-
forma destinada a afianzar el federalismo de concertación, en uno de
los capítulos más conflictivos de la historia argentina: la relación finan-
ciera entre la nación y las provincias. En cualquier caso, desde una visión
realista, como es la de Pérez Hualde,109 parece bastante evidente que en
1994 era difícil pensar en otros métodos distintos a éste, que se venía
aplicando desde 1935, y que, en términos del propio autor, ha sido ‘‘blan-
queado’’ por la reforma constitucional.
En Brasil, ya desde la misma Constitución de 1891, que se decantó
por vez primera por el modelo federal, los Estados dispusieron de un
amplio margen de autonomía en materia financiera. El régimen autori-
tario de Getulio Vargas (1930-1945) y, particularmente, la dictadura mi-
litar que gobernó Brasil desde 1964 a 1985, centralizaron fuertemente
el poder, lo que, entre otros mecanismos, se logró por intermedio de la
concentración de las facultades tributarias en el gobierno federal. Aunque
la Constitución de 1988, que formalizó el retorno al régimen democrá-

107 Castorina de Tarquini, María Celia, El régimen federal..., cit., nota 62, p. 357.
108 Hernández, Antonio Ma., ‘‘Federalismo...’’, cit., nota 68, p. 57.
109 Pérez Hualde, Alejandro, Coparticipación de impuestos: hacia un federalismo con-
certado, Córdoba, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, l998,
p. 17.
148 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

tico, llevó a cabo una reasignación de los ingresos provenientes de los


impuestos establecidos por los poderes federales a los estatales y mu-
nicipales, lo cierto es que la misma no propició la autonomía financiera
de que los entes estatales dispusieron en el primer federalismo.
Los Estados miembros de la Unión y el Distrito Federal son compe-
tentes para establecer los impuestos que enumera el artículo 155 de la
carta constitucional. A estos ingresos impositivos estatales la Constitu-
ción adiciona otros ingresos provenientes del reparto de ingresos tribu-
tarios (artículos 157 y 159 de la Constitución).
En suma, aunque la carta de 1988 ha fortalecido la posición financiera
de los estados y de los municipios, ello no ha impedido, como constata
Pinto Ferreira,110 que la supremacía financiera de la Unión sobre los Es-
tados se acentúe cada día más.
La delimitación de competencias tributarias en México ha venido con-
dicionada por la doctrina que en el siglo XIX fijó la Suprema Corte de
Justicia, que hizo suya la llamada ‘‘tesis Hamilton’’ que, en lo que ahora
interesa, suponía que en materia impositiva la Federación disponía de
facultades expresas, y sólo ella podía fijar tributos sobre determinadas
materias, pudiendo en todo lo demás ejercer la facultad tributaria tanto
la Federación como las entidades federativas. Como advierte Carpizo,111
esta doctrina creó en México una anarquía fiscal de graves consecuencias
al suscitar el problema de la doble tributación.
La Constitución de Querétaro mantuvo formalmente el sistema que
tan graves perjuicios había causado en el siglo anterior. En su artículo
73, apartado XXIX-A, a modo de facultad del Congreso de la Unión,
establece la competencia impositiva exclusiva de la Federación para el es-
tablecimiento de una serie de contribuciones (sobre el comercio exterior,
sobre el aprovechamiento y explotación de ciertos recursos naturales...).
Si a esa enumeración se aplica el principio del federalismo residual en
favor de los Estados, recogido como ya vimos por el artículo 124, habría
que concluir que todos los demás impuestos y contribuciones eran de
competencia de las entidades federativas.

110 Pinto Ferreira, Luíz, ‘‘Curso...’’, cit., nota 16, p. 553.


111 Carpizo, Jorge, ‘‘El federalismo mexicano en la actualidad’’, en Valadés, Diego,
y Carpizo, Jorge, Problemas del federalismo mexicano, cit., nota 17, pp. 210 y 211.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 149

No lo entendería así la Corte Suprema que en una conocida Sentencia


del año 1965 112 fijaría una doctrina que ha perdurado con el devenir del
tiempo. A juicio de la Corte, la Constitución no opta por una delimitación
de la competencia federal y estatal para el establecimiento de impuestos,
sino que sigue un sistema complejo cuyas premisas fundamentales son
las siguientes:
1) Concurrencia contributiva de la Federación y los Estados en la
mayoría de las fuentes de ingresos.
2) Limitaciones a la facultad impositiva de los Estados mediante la
reserva expresa y concreta de determinadas materias al Congreso
de la Unión (artículo 73.XXIX-A).
3) Restricciones ‘‘impresas’’ (esto es, expresamente previstas en el
articulado constitucional: así, artículos 117.V, VI y VII y 118) a
la potestad tributaria de los Estados.

Los efectos de esta jurisprudencia iban a incidir aún más en el ya


notable desequilibrio financiero entre la Federación y los Estados.
Hacer frente a tal situación ha respondido el llamado ‘‘sistema na-
cional de coordinación fiscal’’, aprobado por una ley de diciembre de
1978, que a juicio de Valencia Carmona113 representa un plausible esfuerzo
en orden al robustecimiento de las finanzas locales (esto es, estatales) y
municipales.
El objeto de este sistema es establecer una cierta congruencia entre
los ordenamientos tributarios de la Federación y de los entes locales
(estados, Distrito Federal y municipios concretando la participación que
corresponde a tales entidades territoriales respecto de los ingresos fede-
rales. La coordinación se instrumenta por intermedio de un convenio de
adhesión de la entidad de que se trate, abonándose las cantidades que
procedan a través de un fondo general. El acuerdo previo entre entidades
federativas y Federación se asienta en el postulado de que es la Fede-
ración quien cobra el impuesto de que se trate, entregando posteriormente
a los entes locales un determinado porcentaje.
El Programa para un Nuevo Federalismo, aprobado por Decreto de 6
de agosto de 1997, del que ya nos hicimos eco, incluía como uno de

112 Parte de la Sentencia de la Corte Suprema puedo verse en Valencia Carmona,


Salvador, Derecho constitucional mexicano a fin de siglo, cit., nota 65, p. 296.
113 Idem.
150 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

sus subprogramas el que se denominaba ‘‘federalismo hacendario’’, lo


que revelaba la conciencia de la necesidad de modificar las reglas que
regían la compensación financiera en el federalismo mexicano.
La Constitución venezolana de 1864 dejó a los estados la libre ad-
ministración de sus productos naturales, y como eran las minas y las
salinas las fuentes impositivas de mayor rendimiento, los estados que
disponían de tales fuentes de riqueza se obligaron a reservar, de lo re-
cibido procedente de rentas nacionales en beneficio de los estados, una
determinada suma en favor de aquellos otros Estados que carecían de
las mencionadas riquezas naturales.
La Constitución de 1881 inició un proceso de centralización tributaria
que se acentuaría con la carta de 1925. A partir de este momento los
estados pierden casi la totalidad de sus competencias en materia tribu-
taria, pasando sus ingresos a nutrirse casi en exclusiva de una partida
que había de incluirse anualmente en el presupuesto nacional y que se
habría de conocer con la denominación de ‘‘situado constitucional’’.
La Constitución de 1961, inmediata anterior a la hoy vigente, con-
servaría las normas centralizadoras antes referidas, agravando incluso el
sentido intervencionista de los poderes centrales en este ámbito. En de-
sarrollo de la misma, la Ley Orgánica de coordinación del ‘‘situado’’
de 1974 dispuso que las entidades federales podían disponer libremente
tan sólo del 50% del ‘‘situado’’, quedando la otra mitad sujeta a pro-
gramas de inversión previstos en convenios obligatorios de los estados
con los organismos nacionales correspondientes.
La situación empezaría a cambiar ligeramente tras la aprobación de
la Ley Orgánica de Descentralización de 1989 que elevaba en una pe-
queña medida el ‘‘situado’’ (que en el presupuesto de 1990 se elevaba
al 16% de los ingresos ordinarios estimados presupuestariamente, incre-
mentándose cada año en 1% hasta alcanzar el nivel del 20%) y contem-
plaba nuevas fuentes de ingresos para los estados (como 105 impuestos
específicos al consumo). Finalmente, en 1993, la creación federal del
impuesto del valor agregado iba a permitir la financiación de un recién
creado ‘‘Fondo Intergubernamental para la Descentralización’’.
En este marco contextual se ha llegado a la Constitución de 1999,
que en materia de competencias tributarias de los estados siguen muy
de cerca las líneas trazadas en 1961, pese a que en cierto momento del
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 151

debate constituyente, como recuerda Brewer-Carías,114 pareció avanzarse


en favor de una mayor autonomía económica de los estados, avance que
fue finalmente bloqueado, siguiendo los estados absolutamente depen-
dientes del ‘‘situado constitucional’’ que puede incluso disminuirse, y al
que se fijó un tope máximo del 20% que en la Carta de 1961 no tenía,
pues el único límite que en ella se fijaba era de mínimos.
Una consideración final de conjunto de las reglas que rigen la com-
pensación financiera en los federalismos latinoamericanos nos revela,
con la única salvedad quizás de Brasil, la existencia de un proceso his-
tórico análogo, que ha conducido a la progresiva perdida de potestades
tributarias por parte de los estados en beneficio de la Federación, proceso
que se manifiesta de modo bien perceptible en Argentina y Venezuela.
En México, más que de despojo de potestades tributarias estatales puede
hablarse de una anarquía fiscal causada por la no delimitación rigurosa
de las respectivas competencias en este ámbito de la Unión y de las
entidades federativas, que ha terminado desembocando además en un
análogo desequilibrio financiero entre la Federación y los estados miem-
bros, rasgo también presente en Brasil, si bien la Constitución de 1988
ha establecido unas reglas de compensación financiera que denotan una
mayor sensibilidad hacia las competencias tributarias de los Estados
miembros de la Federación.
Para enfrentar el grave desequilibrio financiero entre la Federación y
los entes territoriales que la integran, rasgo que aun siendo común a
casi todos los sistemas federales de nuestro tiempo, se nos presenta con
perfiles más acentuados en los federalismos de Iberoamérica y que, in-
necesario es decirlo, incide muy negativamente en la autonomía de los
Estados miembros, parece caminarse en una dirección semejante: el es-
tablecimiento de cauces y órganos de coparticipación que posibiliten la
participación de las entidades federativas en el proceso que ha de con-
ducir a una mayor financiación de las mismas, primero mediante un más
amplio trasvase de fondos impositivos recaudados por la Federación, y
segundo mediante la búsqueda de soluciones más eficaces con vistas a
un más efectivo, equilibrado y solidario desarrollo social y regional.
Siendo importantes estos avances, no creemos que sean suficientes.
Habrá que ir a reformas constitucionales o legales que posibiliten una

114 Brewer-Carías, Allan R., La Constitución de 1999, cit., nota 69, p. 156.
152 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

mayor capacidad financiera de los estados para que por medio de la


misma, pueda acceder a una más amplia autonomía política.

7. La intervención federal

La intervención federal es el procedimiento a través del cual el Eje-


cutivo federal trata de restablecer el orden jurídico vulnerado, hay que
presuponer que gravemente, en un Estado miembro en los supuestos es-
pecíficamente predeterminados por la Constitución federal.
Esta institución no es en modo alguno exclusiva del federalismo la-
tinoamericano, aunque en algún país del área, como es el caso de Ar-
gentina, se haya dado en tan abusiva medida que algún autor la ha con-
siderado115 el lamento clásico del federalismo argentino, esto es, una de
las más graves fallas del sistema federal.
La institución remonta su origen a la Constitución norteamericana en
cuyo artículo 1o. (sección octava, apartado decimoquinto) se faculta al
Congreso ‘‘para dictar disposiciones para llamar a las armas a la milicia,
a fin de que haga cumplir las leyes de la Unión, sofoque insurrecciones
y repela invasiones’’. Esta previsión fue desarrollada por una Ley de
1792, reformada tres años más tarde, norma que tendría ocasión de ser
aplicada por el presidente Washington en 1794 para sofocar la llamada
Whisky Insurrection.
El Tribunal Supremo consolidó la institución en una Sentencia de 1895
en la que avaló la intervención ordenada por el presidente Clevesand en
1894, decidiendo el envío de tropas a Chicago para reprimir un alza-
miento interno.
La institución fue recepcionada en Europa por la Constitución federal
suiza de 1874 y con posterioridad, entre otras, por las Constituciones
de Weimar, de la República Federal Austriaca y, tras la Segunda Guerra
Mundial, por la Bonner Grundgesetz. Anschütz, en un trabajo clásico
sobre die Reichsexecution, definió este instituto como el conjunto de
medidas que permitían a la Federación obligar a sus Estados miembros
al cumplimiento de sus deberes.
El común denominador de esta institución en Argentina y Brasil ha
sido, por lo menos en una primera etapa político-constitucional, la impre-
cisión concreción constitucional del instituto y el desaforado e imparable
recurso al mismo.
115 Frías, Pedro J., La provincia argentina, Córdoba, 1976, p. 15.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 153

En Argentina, los datos ofrecidos sobre el recurso a la intervención


federal oscilan entre 150 y 200 intervenciones desde 1853 hasta nuestros
días, es decir, un promedio de una intervención al año. En Brasil se ha
constatado que el abuso en el recurso a la misma fue uno de los baldones
de la Primera República, teniendo como efecto principal, el favoreci-
miento del caudillismo.116
En Argentina, sólo con la Reforma Constitucional de 1994 se ha pre-
cisado el órgano facultado para decidir la intervención: el Congreso, sal-
vo el supuesto de receso del mismo en que el presidente podrá decretarla,
debiendo convocarlo simultáneamente para que el Congreso se pronuncie
(aprobándola o revocándola) sobre la misma.
En Brasil, tras el abuso en el recurso a este instituto en las décadas
anteriores, la Constitución de 1946 procederá a regularla con gran ca-
suismo, y la carta de 1967 ampliará los presupuestos materiales habili-
tantes de la intervención, incrementados aún más en la Reforma de 1969
y reconducidos a un ámbito más razonable en la carta de 1988.
En México, stricto sensu, no existe el instituto de la intervención fe-
deral, sustituido sin embargo con ventaja en su operatividad interven-
cionista por la denominada ‘‘declaración de que han desaparecido los
poderes de una entidad federativa’’. La llamada ‘‘desaparición de pode-
res’’ fue prevista por el artículo 76.V de la Constitución de 1917, como
facultad exclusiva del Senado que, sin embargo, ha propiciado una abu-
siva intervención del presidente de la República sobre los gobernadores
de los estados. La falta de desarrollo constitucional de aquella norma,
y particularmente de las causas jurídicas conducentes a la apreciación
por el Senado de la ‘‘desaparición de poderes’’ en un Estado, encontró
su culminación el 5 de noviembre de 1970, cuando tras treinta años de
tener ‘‘aparcado’’ un proyecto de ley reglamentaria de los apartados V
y VI del artículo 76 constitucional aprobado por el Senado en 1939, la
Cámara de Diputados dictaminó el archivo del proyecto, en un lapso de
diez minutos, al entender que este asunto ‘‘contiene más un fondo político
que un problema esencialmente jurídico’’.117
En Venezuela no existe este instituto, lo que se explica por el hecho
de que desde 1925, por decisión del general Gómez, y hasta 1989, ha
sido el poder nacional quien ha designado y cesado a los gobernadores

116 Pinto Ferreira, Luíz, ‘‘Curso...’’, cit., nota 16, p. 325.


117 Cfr., Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamérica, cit., nota 31, p. 75.
154 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

estatales. En tal contexto normativo, para nada se requería de la inter-


vención federal, pues el gobernador podía ser libremente removido y
nombrado por el presidente de la República. La Constitución de 1999
ha mantenido el sistema electivo de los gobernadores que ya se esta-
bleciera por una ley de 1988 (que vino a desarrollar con más de un
cuarto de siglo de retraso una previsión de la Constitución de 1961),
reformada en abril de 1989 y aplicada por vez primera en 1990. Ello
no obstante, la carta constitucional hoy vigente no ha previsto nada en
relación con el instituto de la intervención federal. Parece claro que los
constituyentes no debieron considerar necesaria esta institución ante la
escasísima autonomía de los Estados.

V. LA REALIDAD FEDERAL EN LATINOAMÉRICA


Y SUS PERSPECTIVAS DE FUTURO

Desfederalización, desnaturalización, conculcación, deformación, des-


virtuamiento, debilitamiento, quebrantamiento y nominalismo, son algu-
nas de las expresiones que han sido utilizadas por amplios sectores de
la doctrina de los cuatro países (y, desde luego, de otros lugares) para
tratar de reflejar con realismo la situación del federalismo en los distintos
Estados con tal forma de organización territorial. Y ello, al margen ya
de que otros sectores doctrinales, lisa y llanamente, hayan certificado el
fracaso del sistema federal en países que, formalmente al menos, adoptan
en sus Constituciones esa forma de Estado. 118
Desde luego, pocos principios de organización del Estado se han visto
tan sometidos a un proceso tan fuerte de degradación como el que en
América Latina ha sufrido el principio federal. Es lugar común hablar
de la crisis del federalismo desde hace, al menos, medio siglo. 119 Sin
embargo, no puede ignorarse que la estructura federal es fundamental-
118 México, que en teoría es un Estado federal, en realidad no lo ha sido significa
Cárdenas, aportando a continuación las razones en que se sustenta su juicio. Cárdenas,
Gracia, Jaime, ‘‘Comentario al artículo 116 de la Constitución’’, Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, Instituto de Investigaciones Ju-
rídicas, 1997, pp. 1184 y ss.; en particular, p. 1199. Y Brewer-Carías (en ‘‘Instituciones
políticas y constitucionales’’, op. cit., t. II, p. 369), refiriéndose a Venezuela, constata que
la Federación venezolana ha encubierto durante muchos años a un Estado centralizado.
119 Recuérdese al respecto la clásica obra de Pinto, Roger, La arise de l’Etat aux
Etats-Unis, París, LGSJ, 1951.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 155

mente dinámica. El federalismo, en su esencia, entraña un equilibrio di-


námico entre la unidad y la diversidad, entre las tendencias centraliza-
doras y las descentralizadoras, y por ello mismo, con el devenir del tiem-
po, su acomodo progresivo a las nuevas realidades y exigencias sociales,
culturales, económicas y políticas, le ha hecho experimentar continuos
ajustes. De ello ilustra a la perfección la evolución del ‘‘federalismo
dual’’ al ‘‘federalismo cooperativo’’.
En América Latina ciertamente, la tensión a que ha estado sometida
la relación entre los distintos poderes ha sido mayor, más acusada que
en otros sistemas federales, desequilibrándose en favor del poder nota-
blemente más fuerte, el poder federal o nacional. El contexto histórico
en que se genera el federalismo en el área puede aportar explicaciones
consistentes del porqué de esta mayor tensión y subsiguiente mayor de-
sequilibrio.
El fenómeno no es nuevo, aunque se haya ido acentuando con el paño
del tiempo. Recordemos que en su informe al Congreso Constituyente
de Querétaro Venustiano Carranza, con notable realismo, razonaba del
siguiente modo acerca del federalismo:120

Ha sido hasta hoy una promesa van a el precepto que consagra la Federación
de los estados que forman la República mexicana, estableciendo que ellos deben
ser libres y soberanos en cuanto a su régimen interior, ya que la historia del
país demuestra que, por regla general, salvo raras ocasiones, esa soberanía no
ha sido más que nominal, porque ha sido el poder central el que siempre ha
impuesto su voluntad, limitándose las autoridades de cada Estado a ser los
instrumentos ejecutores de las órdenes emanadas de aquél.

El proceso de expansión de la órbita federal ha sido común a los


cuatro sistemas federales latinoamericanos, impulsado galopantemente,
como dijera Frías,121 por el incremento incesante del predominio de los
ejecutivos centrales. Desde otra perspectiva, como advierte Bidart Cam-
pos refiriéndose a Argentina, aun cuando su reflexión pueda extrapolarse
a los restantes estados federales del área, los problemas económicos han
120 Venustiano Carranza: ‘‘Informe ante el Congreso Constituyente de 1916-1917’’,
en Moreno, Daniel, Derecho constitucional mexicano, 7a. ed., México, Editorial Pax,
1983, p. 372.
121 Frías, Pedro J., Introducción al derecho público provincial, Buenos Aires, Depal-
ma, 1980, p. 62.
156 FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO

agravado la situación de las provincias y, en general, de los Estados


miembros,122 al debilitarlos financieramente hasta el extremo de dejarlos
en una situación de precariedad y de extrema dependencia financiera
del poder central, convirtiendo la autonomía política en una frase vacía
de toda significación. A esa degradación del federalismo ha contribuido
también el abusivo recurso a la intervención federal, especialmente en
Argentina y en el Brasil.
Esta tendencia centrípeta del federalismo latinoamericano, siendo,
como decimos, una constante histórica, con escasas salvedades, se ha
acentuado en el siglo XX.123
Las reformas constitucionales y las nuevas Constituciones finisecula-
res no han contribuido, por lo menos en la medida necesaria, a paliar
o aminorar significativamente el problema. Ello no basta para reconocer
que se han dado pasos, tímidos en unos casos, más decididos en otros,
hacia un federalismo de corte cooperativo en el que los entes territoriales
integrantes de la Federación tengan un muy superior protagonismo en
la vida de la Federación, en sintonía por lo demás con la corriente do-
minante en el federalismo de nuestro tiempo.
El futuro del federalismo sigue desde luego siendo incierto, si bien
en América Latina parece asistirse, con distintos niveles de intensidad
y fiabilidad, a un proceso de reversión de esa tendencia centralizadora
prácticamente bisecular. Al éxito final de este proceso, apenas recién
iniciado, puede contribuir de modo notable el hecho de que el federa-
lismo, como ha subrayado Valencia Carmona124 en referencia a México,
que creemos puede proyectarse también a Argentina y Brasil, si que
conservando, pese a sus penosos avatares, el rango de dogma político-cons-
titucional, en cuanto se le considera, con toda razón, garantía de libertad,
de desarrollo democrático y de eficacia en la gestión administrativa de
territorios tan enormemente extensos como los de los Estados federales
del área.

122 Bidart Campos, Germán J., Tratado elemental de derecho constitucional, Buenos
Aires, Ediar, t. I, 1968, pp. 523 y 524. En análogo sentido se pronuncia Oliveira Baracho,
José Alfredo de, Teoría Geral do Federalismo, cit., pp. 193 y 194.
123 Así lo subrayan Brewer-Carías, cit., nota 18, p. 341) en relación a Venezuela y
Ribeiro Bastos, Celso, op. cit., p. 274) en referencia a Brasil.
124 Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano..., cit. nota 65,
p. 293.
REFLEXIONES CRÍTICAS EN TORNO AL FEDERALISMO 157

Quizá el éxito de la misión exija reinventar el federalismo, como ha


dicho Frías,125 afirmación que debe entenderse no sólo en un sentido de
búsqueda de nuevos instrumentos de mayor idoneidad en orden a lograr
el adecuado equilibrio entre los niveles de gobierno federal y estatal
(sin olvidar el municipal), dotando a estos últimos de una real autonomía
política, lo que presupone una previa autonomía económico-financiera,
sino también en el de potenciar una recíproca cooperación entre los dis-
tintos entes territoriales, caminando por la senda del federalismo de con-
certación y redistribuyendo las competencias con la vista puesta en la
mayor eficacia en la prestación de servicios al ciudadano, lo que, a nues-
tro entender, exige tener siempre presente el principio de subsidiariedad.
Reinventar el federalismo debe presuponer asimismo sensibilizar el
sistema federal hacia nuevas colectividades territoriales como las regio-
nes. La región debe ser tenida en cuenta no tanto como un nuevo nivel
de gobierno, pero sí como un elemento sociogeográfico relevante con
vistas al desarrollo económico y social.126

125 Frías, Pedro J., Los Andes de la ciudad de Mendoza, edición del 13 de marzo de
1994. Castorina de Tarquini, María Celia, ‘‘El régimen federal...’’, cit., p. 348.
126 Esa es, en alguna pequeña medida, la dirección seguida por el constituyente ar-
gentino en la reforma de 1994. El artículo 124 de la Constitución reformada habilita a
las provincias para la creación de regiones para el desarrollo económico y social. En
Brasil, de modo insistente, ciertos sectores doctrinales encabezados por Paulo Bonavides,
vienen reclamando desde tiempo atrás un ‘‘federalismo de las regiones’’. Cfr., Bo-
navides, Paulo, Reflexoes: Política e Direito, 2a. ed., Río de Janeiro, 1978. Del propio
autor, ‘‘O caminho para um federalismo das regioes’’, Revista de Informaçao Legislativa,
Brasilia, núm. 65, Senado federal, enero-marzo de 1980.