Dedicatoria.

A nuestras madres por habernos

apoyado en todo momento, por sus
consejos, sus valores, por la motivación
constante que me ha permitido que
seamos una persona de bien, pero más
que nada, por su amor. y a todos aquellos
que ayudaron directa o indirectamente a
realizar este documento

1
 INTRODUCCION.
El Estado se relaciona e interactúa con la población a través de su aparato
estatal organizado para tal fin, en todos los niveles: nacional, regional y
municipal. A este sistema se le conoce como “administración pública”, la que
opera como manifestación del poder del Estado, y se convierte en un instrumento
a través del cual se ejerce la función de gobierno; todo ello, con la finalidad de
prestar un servicio público y satisfacer las necesidades de una generalidad. De
esta manera, el Estado a través de la administración pública tiene la potestad y
el deber de atender las demandas sociales, lo que justifica y otorga sentido a su
existencia misma.

Uno de los procedimientos más novedosos comprendidos en la Ley 27444,

denominada Ley del Procedimiento Administrativo General, es el desarrollo del
Procedimiento Administrativo Trilateral. En realidad, la novedad de este tipo de
procedimiento no se encuentra en su elaboración conceptual (pues de una u otra
forma existían numerosos procedimientos especiales en los cuales se podía
reconocer con anterioridad a la vigencia de la Ley 27444, este tipo de
procedimiento) sino en su incorporación en una ley de ámbito general y
expansivo en forma supletoria a todo tipo de procedimientos administrativos.
Norma que mantiene la vigencia de sus artículos y no fue modificado por el
Decreto Legislativo 1272.

2
 El PROCEDIMENTO TRILATERAL.
Llamado también casi jurisdiccional o contencioso administrativo, tripartito o
triangular, es definido por Danos Ordoñez como aquel en el que la administración
decide un conflicto entre dos particulares, a diferencia del típico procedimiento
bilateral en el que la Administración es al mismo tiempo juez y parte. Es el
desarrollado, dice Moron Urbina1, en el ámbito de la administración Pública
dirigido a decidir un conflicto

El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo triangular, cuasi-

jurisdiccional, o contencioso, desarrollado en el ámbito de la Administración
Pública dirigido a decidir un conflicto de intereses suscitado con motivo de la
actuación pública o en asuntos de interés público y en donde la autoridad ejerce
el rol de instructor y decisor de la causa. El desarrollo del Procedimiento
Administrativo Trilateral. En realidad, la novedad de este tipo de procedimiento
no se encuentra en su elaboración conceptual (pues de una u otra forma existían
numerosos procedimientos especiales en los cuales se podía reconocer con
anterioridad a la vigencia de la Ley 27444, este tipo de procedimiento) sino en
su incorporación en una ley de ámbito general y expansivo en forma supletoria
a todo tipo de procedimientos administrativos. La Ley contempla como un tipo de
procedimiento especial al trilateral, estableciendo sus características propias en
el artículo 219, El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo
contencioso seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la
administración y para los descritos en el inciso 8) del Artículo I del Título
Preliminar2 de la presente Ley. La parte que inicia el procedimiento con la
presentación de una reclamación será designada como “reclamante” y
cualquiera de los emplazados será designado como “reclamado”.

El procedimiento trilateral es conocido como “cuasi-jurisdiccional” o triangular, y

es aquel en el que la administración pública decide sobre un conflicto
intersubjetivo sometido a su consideración, con la finalidad de expedir un acto
administrativo destinado a producir efectos jurídicos sobre un particular

1
3MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo
General. Gaceta Jurídica, Lima, 2015, p. 716.
2
Artículo I del Título Preliminar, enciso 8.- Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan
servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del
Estado, conforme a la normativa de la materia

3
determinado. Es de advertir que, este tipo de procedimiento especial implica
necesariamente la existencia de intereses contrapuestos entre dos o más
administrados, cuyo conflicto deberá ser resuelto por la administración pública,
la que interviene como tercero imparcial.

Para Christian Guzmán, el procedimiento trilateral es muy parecido a la función

típicamente jurisdiccional impartida por el órgano jurisdiccional; inclusive, este
jurista afirma que este procedimiento fue creado con el objetivo de
“descongestionar la labor del Poder Judicial de resolver conflictos”3

Hernández nos precisa que el procedimiento trilateral implica la existencia de

intereses contrapuestos entre dos o más administrados. Este conflicto deberá
ser resuelto por la administración pública, la que actúa como “árbitro, sin
confundir, por cierto, esta labor con la del arbitraje propiamente dicho, pues la
decisión de la administración siempre será plausible de revisión en sede judicial”4

Por su lado, Bullard señala que en los procedimientos trilaterales “(…) hay una
persona que tiene frente a otra una pretensión relativa a la satisfacción de sus
derechos, debiendo el órgano respectivo, luego de escuchar los argumentos de
ambas partes, resolver de acuerdo al ordenamiento jurídico (…). Lo relevante es
que exista un conflicto de intereses entre dos partes y un tercero que se
encargue de dirimir este conflicto”5

El ya citado Hernández, haciendo referencia a la justicia administrativa “cuasi-

jurisdiccional” que emana de un procedimiento trilateral, indica que “siempre es
susceptible de ser revisada ante los órganos propiamente jurisdiccionales
mediante el proceso contencioso administrativo”6

En contraposición a lo desarrollado anteriormente, en el ámbito de la doctrina

existen ciertas interpretaciones discrepantes entre sí, en torno a la naturaleza
jurídica del procedimiento trilateral. Así tenemos que, ciertos juristas consideran

3
GUZMAN NAPURÍ, Christian. El Procedimiento Administrativo. Ara Editores, Lima, 2007, p. 301.
4
HERNÁNDEZ HUAMAÑAHUI, Héctor. ¿Pueden las entidades públicas actuar como parte en el
procedimiento trilateral?. Una interpretación forzada del artículo 219 de la Ley 27444. En: Revista Jurídica
del Perú, Tomo 135, Lima, 2012, p. 105.
5
BULLARD GONZÁLEZ, Alfredo & HIGA. Verdades y Falacias sobre el control difuso de las normas por las
autoridades administrativas a la luz de los nuevos pronunciamientos del Tribunal Constitucional. En:
Palestra del Tribunal Constitucional N° 1, Palestra, Lima, 2007, p. 52.
6
HERNÁNDEZ HUAMAÑAHUI, Héctor. Ob. cit., p. 151

4
que los procedimientos recursivos también son una modalidad del procedimiento
trilateral; entre estos autores se puede nombrar a Tirado, quien manifiesta lo
siguiente: “el procedimiento administrativo trilateral es el cauce que permite la
actuación de la administración, cuando por imperio de la ley, y ejerciendo
facultades propias de la jurisdicción retenida, existe una autoridad administrativa
que resuelve imparcialmente una contienda surgida entre dos particulares, entre
un particular y la Administración, o entre dos entidades de la Administración
Pública actuando como administrados en un determinado procedimiento (…). Al
plantearse la posibilidad de que un administrado cuestione o impugne la decisión
inicialmente expedida por una entidad pública, la autoridad inicial pasa a tener la
condición de emplazado dentro de un procedimiento administrativo (sujeto), cuya
resolución será de competencia de una autoridad superior a la que inicialmente
emitió la decisión impugnada”7

CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO TRILATERAL.
Ley del Procedimiento Administrativo General no establece cuando nos
encontramos con un tipo de procedimiento como el señalado, sin embargo, es
posible encontrar en la naturaleza misma de este tipo de procedimiento algunas
características especiales.

La tarea de reconocimiento de este tipo de procedimiento no es sencilla. En rigor,

consideramos que deben de concurrir condiciones explícitas para estimar que
estamos frente a un procedimiento trilateral:

a) En primer lugar, debe tratarse de un procedimiento especial, esto es, tal

como señala GONZALEZ NAVARRO, aquél tipo de procedimiento que ha
sido pensado para una hipótesis particular y concreta cuyo contenido
aconseja una tramitación distinta de la general”.
b) La materia de dicho procedimiento debe corresponder a una propia de la
Administración Pública. Este requisito es de vital importancia por cuanto
el conflicto de intereses suscitado entre los administrados o la

7
MARTÍN TIRADO, Richard. El procedimiento administrativo trilateral y su aplicación en la Ley del
Procedimiento Administrativo General. En: Actualidad Jurídica Nº 103, Gaceta Jurídica, Lima, 2002, p. 47.

5
 administración pública y un administrado, o entre administraciones
públicas, sugiere siempre una controversia respecto de la actuación de
una entidad pública o de un asunto de interés público. Debe tratarse
además de una materia singular, donde el objetivo a conseguir mediante
el desarrollo del procedimiento administrativo especial, tiene una finalidad
específica predeterminada por la norma que le da origen.
c) Las autoridades que resuelven las controversias propias de este tipo de
procedimientos deben ser imparciales. Este tema es de vital importancia
para el desarrollo de este tipo de procedimiento, pues implica romper la
indisoluble condición que se genera en el trámite de los procedimientos
administrativos, entre la autoridad que resuelve una controversia y que a
la vez es parte de la decisión.

No siempre es fácil garantizar el cabal cumplimiento de este requisito por las

particularidades que exhibe nuestra frágil organización administrativa del Estado.
Si a ello, le agregamos las debilidades e incoherencias de nuestros sistemas de
selección de personal y la falta de autonomía presupuestal, coincidiremos en
afirmar, que este requisito es de muy difícil cumplimiento.

Sin embargo, creemos que la imparcialidad es uno de los requisitos que

configura a un procedimiento como trilateral, pues tal como precisa
SANTOFIMIO, el Procedimiento Trilateral constituye una modalidad de
actuación administrativa diseñada con el propósito de que la administración
actúe como tercero imparcial resolviendo conflictos entre los administrados.

Entre otras características que podemos encontrar del procedimiento trilateral:

a) Existe una controversia entre los administrados intervinientes y cada

administrado dirige sus pretensiones a la contraparte y no a la
Administración.
b) La Administración actúa sólo como un “juez” en el procedimiento.
c) Tiene como función descongestionar la labor del Poder Judicial de
resolver conflictos.
d) Autoridad Administrativa resuelve conflicto de intereses entre dos
administrados:
e) Reclamante y Reclamado (primera instancia)

6
 f) Última instancia: Resuelve Tribunal Administrativo SERVIR
g) Clase de conflictos.

SUJETOS DE PROCEDIMIENTO TRILATERAL8

En principio, podemos señalar que conforme a la definición dada del

procedimiento administrativo trilateral, los sujetos intervinientes en dicho
procedimiento, son de un lado, una Administración Pública que actúa zanjando
el conflicto suscitado, y de otro lado, dos o más administrados que concurren
ante ésta administración, a raíz de la existencia de un conflicto de intereses entre
ambos.

La Ley del Procedimiento Administrativo General, en su artículo Artículo 509.-

Sujetos del procedimiento Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones
del Derecho Administrativo, se entiende por sujetos del procedimiento a: 1.
Administrados: la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o
situación procedimental, participa en el procedimiento administrativo. Cuando
una entidad interviene en un procedimiento como administrado, se somete a las
normas que lo disciplinan en igualdad de facultades y deberes que los demás
administrados. 2. Autoridad administrativa: el agente de las entidades que bajo
cualquier régimen jurídico, y ejerciendo potestades públicas conducen el inicio,
la instrucción, la sustanciación, la resolución, la ejecución, o que de otro modo
participan en la gestión de los procedimientos administrativos.

En tal sentido, y dado que la Ley del Procedimiento Administrativo General en

su artículo 219.1, define al procedimiento trilateral como aquel “procedimiento
administrativo contencioso seguido entre dos o más administrados ante las
entidades de la administración y para los descritos en el inciso 8) del Artículo I
del Título Preliminar de la presente Ley”, existe una posición según la cual el
procedimiento administrativo sería únicamente aplicable cuando la
administración decide respecto de conflictos suscitados entre administrados,

8
El Procedimiento Administrativo Trilateral y su Aplicacion en la Ley del Procedimiento Administrativo
General, Richard Martin Tirado Abogado. Profesor de Derecho Administrativo y del Curso: Régimen de
los Servicios Públicos y de las Concesiones sobre Bienes Públicos de la Facultad de Derecho de la
Pontificia Universidad Católica del Perú.
9
REGLAMENTADO SEGÚN EL ARTICULO 59 DEL DECRETO SUPREMO N°00-2017.

7
entendiendo a éstos como cualquier persona física o jurídica considerada desde
su posición privada respecto a la Administración Pública o a sus agentes .

En tal sentido, ésta posición, que denominaremos tesis restrictiva, concibe al

procedimiento administrativo trilateral como aquélla clase de procedimiento
administrativo contencioso, donde la Administración actúa como un tercero
imparcial, zanjando un conflicto suscitado entre dos o más particulares, puesto
que se asume la conceptualización del administrado como una persona física o
jurídica considerada desde su posición privada (activa o pasiva) frente a la
Administración. Esta tesis es tributaria de las esbozadas en su oportunidad por
destacados autores españoles, como GONZALEZ NAVARRO y MARTÍN
MATEO. En la doctrina nacional esta tesis es adoptada abiertamente por DANOS
ORDÓÑEZ, quien refiere que “el procedimiento administrativo trilateral es aquel
en el que la Administración Pública aparece decidiendo en un conflicto entre dos
particulares, a diferencia del típico procedimiento bilateral en el que la
Administración es al mismo tiempo, juez y parte”.

En contraposición a los argumentos sostenidos por los autores citados en el

párrafo precedente, nosotros sostenemos la tesis que denominaremos amplia,
puesto que podrían ser materia de composición por la vía del procedimiento
trilateral, tanto conflictos existentes entre dos o más administrados, entre la
administración y administrados, y entre entidades de la administración. La idea
central es que el concepto de administrado contenido en el artículo 50º Ley del
Procedimiento Administrativo General, incluya también a entidades de la
administración pública.

En efecto, el artículo 50 º Ley del Procedimiento Administrativo General

prescribe lo siguiente:( REGLAMENTADO SEGÚN EL ARTICULO 59 DEL
DECRETO SUPREMO N°00-2017.)

“Artículo 50.- Sujetos del procedimiento.

Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho

Administrativo, se entiende por sujetos del procedimiento a:

1. Administrados: la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su

calificación o situación procedimental, participa en el procedimiento

8
 administrativo. Cuando una entidad interviene en un procedimiento como
administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en igualdad de
facultades o deberes que los demás administrados.
2. Autoridad administrativa: el agente de las entidades que, bajo cualquier
régimen jurídico, y ejerciendo potestades públicas conducen el inicio, la
instrucción, la sustanciación, la resolución, la ejecución, o que de otro
modo participan en la gestión de los procedimientos administrativos.”

En nuestra opinión, la disposición contenida en el artículo 50.1 de la Ley del

Procedimiento Administrativo General, habilita de manera expresa la
denominada tesis amplia, que entre otros, es seguida en nuestro país por
MORON URBINA. En este orden de ideas, el procedimiento administrativo
trilateral está diseñado para resolver las siguientes clases de conflictos o
controversias:

a) Conflictos entre administrados: La definición contenida en la Ley del

Procedimiento Administrativo General, concibe al procedimiento administrativo
trilateral como uno de carácter contencioso. En esencia, la administración
resuelve un conflicto suscitado entre particulares, respecto de una relación
jurídica respecto de la cual la administración no es parte. Debe considerarse, sin
embargo, que la relevancia del conflicto sometido a la competencia de la entidad,
se encuentra íntimamente relacionada con el interés público presente en la
resolución del conflicto de intereses suscitado entre dichas partes. Aquí se aplica
lo que en doctrina administrativa se conoce como la denominada “jurisdicción
administrativa primaria” o “jurisdicción retenida”, doctrina que indica que cuando
una ley crea un ente gubernamental y le atribuye competencia para resolver en
instancia administrativa cierto tipo de casos, los tribunales deben abstenerse de
intervenir hasta tanto el ente se haya pronunciado. Sin embargo, la mal
denominada “jurisdicción primaria”, no transfiere una competencia exclusiva a
los organismos administrativos en detrimento de los tribunales. Simplemente, se
establece una competencia prioritaria o previa. Una vez que el organismo
administrativo dicta resolución, agotando la vía administrativa, se puede acudir
a los tribunales para que controlen la actividad administrativa, mediante la
garantía del proceso contencioso administrativo.

9
Al respecto, COMADIRA, señala que la aplicación de ésta doctrina sólo posterga
el ejercicio de la jurisdicción por los órganos del Poder Judicial y no indica la falta
de jurisdicción por parte de éstos últimos.

Un ejemplo concreto de conflicto entre administrados, es el procedimiento de

reconocimiento de créditos concursales seguido ante INDECOPI (donde se
presenta una controversia entre los acreedores y una empresa insolvente, y la
Comisión de Reestructuración Patrimonial actúa como entidad decisoria), o los
procedimientos seguidos por los usuarios de servicios públicos.

b) Conflictos entre una entidad pública y un particular.- Este tipo de

controversia se suscita con motivo de una actuación previa efectuada por una
entidad pública. Inicialmente, dicha actuación previa puede haberse generado
en función del papel que debía cumplir una entidad pública como encargada de
resolver una pretensión planteada por el administrado en un típico procedimiento
administrativo común. Sin embargo, al plantearse la posibilidad de que un
administrado cuestione o impugne la decisión inicialmente expedida por una
entidad pública, la autoridad inicial pasa a tener la condición de emplazado
dentro de un procedimiento administrativo (sujeto), cuya resolución será de
competencia de una autoridad superior a la que inicialmente emitió la decisión
impugnada. En este caso, se delimita con absoluta certeza, el rol de parte y
autoridad de la administración y la inexistencia de una relación subordinada entre
la entidad llamada a resolver la controversia y la entidad pública que ha emitido
el acto materia de impugnación.

En rigor, la contienda se produce entre el órgano que emitió la decisión y el

administrado. Según LINARES, esta situación puede darse:

 Por la formulación de una petición por parte de un particular, y su

posterior denegatoria por parte de la Administración.
 Por la resolución de oficio tomada por un órgano y la impugnación de
ésta por parte de un administrado.
 Formulación de una petición por parte de un administrado, decisión
favorable del órgano resolutivo y la ulterior oposición de un tercero.

Un ejemplo claro de este tipo de controversias, lo constituye el caso de

procedimientos administrativos de selección de contratistas que llegan mediante

10
el recurso de revisión ante el Tribunal Administrativo del CONSUCODE, en el
cual, el postor que participa en el respectivo procedimiento, tiene la posibilidad
de impugnar la decisión de la entidad pública de origen ante el referido Tribunal
Administrativo. En este último caso, la entidad pública cuya decisión es materia
de impugnación, no podrá invocar ninguna clase de prerrogativa ni privilegio en
el trámite del procedimiento.

c) Conflictos entre entidades públicas.- Una tercera clase de

controversias que pueden suscitarse en este tipo de procedimientos, son las que
se entablan entre diversas entidades públicas entre sí. Partiendo de la premisa
de que dichas entidades pueden participar en un procedimiento administrativo
sin ninguna prerrogativa especial, no existiría inconveniente para sustentar que
tiene la condición jurídica de administrados y en consecuencia, pueden ser
sujetos de este tipo de procedimientos.

Se ha pretendido objetar los alcances de esta postura, basándose en el hecho

de que las entidades públicas no poseen derechos sino competencias y que a
partir de dicha delimitación, no existirían fundamentos para extender el
procedimiento administrativo a este tipo de controversias. A partir de ello, se
afirma que la capacidad jurídica de una entidad pública coincide con el conjunto
de potestades que le han sido atribuidas por el ordenamiento. Ello es entendido
así por GARCIA DE ENTERRIA, cuando señala que el principio de legalidad de
la Administración implica que los entes públicos no pueden entrar en el tráfico
jurídico ilimitadamente. Esta competencia es definida como la aptitud legal de
una entidad administrativa para ejercer potestades administrativas,
predeterminadas previamente por una norma habilitante. Por ello, en caso de
conflictos entre entidades públicas, la vía para resolverlos es mediante la figura
del conflicto de competencias. En este contexto, no sería viable el procedimiento
trilateral basado en la controversia existente entre dos entidades. La realidad sin
embargo, nos demuestra que esta posición no toma en cuenta, que en virtud de
la prescripción contenida en el Art. 50.1º de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, una entidad pública puede actuar como administrado en
un procedimiento sin que ello implique desnaturalizar la esencia de aquel. El
hecho mismo que una entidad pública se someta al desarrollo de un

11
procedimiento administrativo trilateral no enerva ni despoja a dichas entidades
de sus propias competencias.

Pues bien, ésta sumisión de una entidad pública a otra, en el marco de un

procedimiento para obtener un pronunciamiento de una autoridad administrativa,
puede dar también lugar a que se genere una controversia con otra entidad
pública respecto del procedimiento incoado . No cabe duda que en esta situación
se presenta una contienda entre dos entidades de la administración pública que
actúan en dicho procedimiento trilateral como “administrados”, lo que evidencia
que existe una tercera clase de conflictos que pueden desarrollarse bajo el marco
legal del procedimiento trilateral: los conflictos entre entidades de la
administraciones públicas cuando actúan en sede administrativa como
administrados.

LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ANTE LA QUE SE

DESARROLLA EL PROCEDIMIENTO.10

Una de las características de la denominada “judicialización del procedimiento

administrativo”, es que se adaptan algunos de los postulados básicos del
reglamentarismo procesal, pero sin perder de vista la esencial característica del
informalismo del procedimiento administrativo como garantía a favor de los
administrados. No obstante ello, cuando la administración actúa decidiendo
respecto de un conflicto suscitado entre administrados, asume un rol arbitral, o
similar al que desarrollan los órganos jurisdiccionales cuando resuelven un
conflicto de intereses con relevancia jurídica. Así, en el desarrollo de los
procedimientos trilaterales o triangulares, “(…) es predominante el interés o
derecho del particular que está en causa, por ello, la Administración asume o
debe asumir en el cumplimiento de esta actividad una actitud de rigurosa
neutralidad, exactamente la misma que han de adoptar los órganos judiciales en
los procesos civiles” .

10
El Procedimiento Administrativo Trilateral y su Aplicacion en la Ley del Procedimiento Administrativo
General, Richard Martin Tirado Abogado. Profesor de Derecho Administrativo y del Curso: Régimen de
los Servicios Públicos y de las Concesiones sobre Bienes Públicos de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica del Perú.

12
En el procedimiento administrativo trilateral, la entidad que asume el rol de
instrucción y resolución del mismo, debe observar necesariamente una actitud
de imparcialidad, que debe guardad compatibilidad con la naturaleza de los
derechos sometidos a su decisión, en la medida en que la imparcialidad,
garantiza el respeto de la igualdad de las partes en su posición en el
procedimiento, así como la vigencia del principio de contradicción en el desarrollo
del mismo. La imparcialidad es una calidad inherente a la persona del juzgador
en los procesos judiciales, pero es igualmente aplicable a la autoridad
administrativa resolutoria en el procedimiento administrativo trilateral. Ella no
puede crear ventajas a una parte interviniente en el procedimiento en desmedro
de otra y está obligada a respetar el principio de contradicción en el
procedimiento. Asimismo, deben asegurarse el respeto de los derechos
correspondientes al debido procedimiento administrativo.

TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO.
1.- INICIACIÓN DEL PROCESO TRILATERAL

Se puede originar mediante la reclamación, de uno de los administrados,

denominado por la ley reclamante; o de Oficio, es decir, a iniciativa de la propia
Administración; quedando obligada ésta durante el desarrollo del procedimiento
a propiciar entre los administrados intervinientes la solución conciliada de la
controversia, de acuerdo con el artículo 221°, numerales 221- 1y 221-2. Admitida
que sea la reclamación se correrá traslado al reclamado, así designado por el
numeral 219. 2, para que exprese los descargos que a su derecho conviniera.

La ley de procedimientos administrativos lo señala en el siguiente artículo

Artículo 221°.- Inicio del procedimiento.

221.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentación de una

reclamación o de oficio.221.2 Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la
administración debe favorecer y facilitar la solución conciliada de la
controversia.221.3 Una vez admitida a trámite la reclamación se pondrá en
conocimiento del reclamado a fin de que éste presente su descargo.

13
2.- CONTENIDO DE LA RECLAMACIÓN

El contenido debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos en general
por el artículo 1130 de la Ley, agregándose el nombre y la dirección de cada
reclamado, si hubiera más de uno, los motivos de la reclamación, petición de
sanciones u otro tipo de acción afirmativa corno lo dispone el numeral 222.1. En
el mismo escrito se ofrecerán las pruebas, acompañando, las que disponga,
como anexos. Al surgir dudas respecto a la exposición de los hechos o de los
fundamentos de derecho, el numeral 222.3 faculta a la administración a solicitar
la aclaración respectiva. Las pruebas se rigen por lo previsto en los artículos
1620 a 1800. De cuya actuación no podrá prescindir la Entidad, salvo acuerdo
de las partes intervinientes, de conformidad con el artículo 2250.

La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes artículos

Artículo 222°.- Contenido de la reclamación

222.1 La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en

el Artículo 113° de la presente Ley, así como el nombre y la dirección década
reclamado, los motivos de la reclamación y la petición de sanciones u otro tipo
de acción afirmativa.222.2 La reclamación deberá ofrecer las pruebas y
acompañará como anexos las pruebas de las que disponga.222.3 La autoridad
podrá solicitar aclaración de la reclamación de admitirla, cuando existan dudas
en la exposición de los hechos o fundamentos de derechos respectivos.

3.- LA CONTESTACIÓN:

a) PLAZO: Quince (15) días improrrogables, posteriores a la notificación dela

Reclamación, absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de hecho o
de derecho. Se tendrán por aceptadas o meritadas, entendemos como ciertas.
Por la Administración, si no se negaran en la contestación, las alegaciones y los
hechos realmente relevantes contenidos en la reclamación.

b) REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD.

Vencido el plazo sin mediar contestación, el reclamado incurrirá en rebeldía que

será declarada por el instructor; no obstante podrá admitirse la contestación
extemporánea, si se considera apropiado y razonable por la Administración en
uso de la facultad que en ese sentido otorga el numeral 223.3. Todas las
14
cuestiones propuestas conjunta y únicamente en la contestación o en la réplica
se decidirán en la resolución final, como lo previene el numeral 223.2; en la
réplica el reclamado alegará únicamente violaciones a la legislación. En cambio
la réplica a las contestaciones de las reclamaciones no está permitida, pero los
nuevos Problemas planteados en la contestación serán estimados como materia
controvertida, todo ello de conformidad con el artículo224.

Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa, podrán

dictarse Medidas Cautelares , de oficio o a petición de parte, constriñéndose a
lo dispuesto por el artículo 146°, que exige decisión motivada y elementos de
juicio suficientes, en previsión de la pérdida de eficacia de la decisión final. Bajo
responsabilidad de la Administración, cuidando que Su adopción no configure
perjuicio irreparable del o los administrados (Art. 226).

La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes artículos.

Artículo 222°.- Contenido de la reclamación

222.1 La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en

el Artículo 113° de la presente Ley, así como el nombre y la dirección década
reclamado, los motivos de la reclamación y la petición de sanciones u otro tipo
de acción afirmativa.222.2 La reclamación deberá ofrecer las pruebas y
acompañará como anexos las pruebas de las que disponga.222.3 La autoridad
podrá solicitar aclaración de la reclamación de admitirla, cuando existan dudas
en la exposición de los hechos o fundamentos de derechos respectivos.

Artículo 223°.- Contestación de la reclamación

223.1 El reclamado deberá presentar la contestación de la reclamación dentro

de los quince (15) días posteriores a la notificación de ésta; vencido este plazo,
a Administración declarará en rebeldía al reclamado que no le hubiera
presentado. La contestación deberá contener los requisitos de los escritos
previstos en el Artículo 113° de la presente Ley, así como la absolución de todos
los asuntos controvertidos de hecho y de derecho. Las alegaciones y los hechos
relevantes de la reclamación, salvo que hayan sido específicamente negadas en
la contestación, se tendrán por aceptadas o merituadas como ciertas.

15
223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y únicamente al contestar la
reclamación o la réplica y son resueltas con la resolución final.223.3 En el caso
de que el reclamado no cumpla con presentar la contestación dentro del plazo
establecido, la administración podrá permitir, si lo considera apropiado y
razonable, la entrega de la contestación luego del vencimiento delplazo.223.4
Adicionalmente a la contestación, el reclamado podrá presentar una réplica
alegando violaciones a la legislación respectiva, dentro de la competencia del
organismo correspondiente de la entidad. La presentación de réplicas y
respuestas a aquellas réplicas se rige por las reglas para la presentación y
contestación de reclamaciones, excluyendo lo referente a los derechos
administrativos de trámite.

Artículo 224°.- Prohibición de responder a las contestaciones

La réplica a las contestaciones de las reclamaciones, no está permitida. Los

nuevos problemas incluidos en la contestación del denunciado serán
considerados como materia controvertida.

Artículo 225°.- Pruebas Sin perjuicio de lo establecido en los Artículos 162° a

180° de la presente Ley, la administración sólo puede prescindir de la actuación
de las pruebas ofrecidas por cualquiera de las partes por acuerdo unánime de
éstas.

Artículo 226°.- Medidas cautelares

226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de

parte, podrán dictarse medidas cautelares conforme al Artículo 146°.226.2 Si el
obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por la administración no lo
hiciere, se aplicarán las normas sobre ejecución forzosa prevista en los Artículos
192° al 200° de esta Ley.226.3 Cabe la apelación contra la resolución que dicta
una medida cautelar solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de tres
(3) días contados a partir de la notificación de la resolución que dicta la medida.
Salvo disposición legal o decisión de la autoridad en contrario, la apelación no
suspende la ejecución de la medida cautelar.

4.- IMPUGNACIÓN.

16
La impugnación de la resolución dictada dando por concluido el procedimiento,
por la autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica, pero sólo
mediante el recurso de apelación. Si se tratara dela máxima instancia
administrativa, procederá el recurso de reconsideración cuyos alcances han sido
desarrollados ampliamente en páginas anteriores. Serán interpuestos estos
recursos dentro del plazo de 15 días de efectuada la notificación del acto
impugnado, debiendo el superior jerárquico dentro del plazo similar correr
traslado a la otra parte, concediéndole el mismo número de días para la
absolución del recurso. Absuelto el traslado, o de no producirse éste dentro del
plazo conferido, la autoridad en la cual radica la competencia, en un plazo no
mayor a diez (10)días podrá fijar día y hora para la vista de la causa. La
Resolución se emitirá en el plazo de treinta (30) días siguientes a la fecha en que
se realizó la audiencia. En el transcurso de este plazo, incluso, antes dela
notificación de la resolución, se pueden adoptar acuerdos, pactos o convenios,
dentro de los alcances de la legislación pertinente, que al significar conciliación
o transacción judicial, podrán poner fin al procedimiento, dejando insubsistente
la resolución que pudiera haberse dictado. La ley exige aprobación por parte de
la Administración mediante resolución: que los acuerdos adoptados consten por
escrito, indicándose por lo menos la identificación de las partes y plazo de
vigencia, sin perjuicio de continuar con el procedimiento en el caso de producirse
riesgo en los intereses de terceros o existiera un interés general que prevalecerá.

La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes artículos.

Artículo 227°.- Impugnación

227.1 Contra la resolución final recaída en un procedimiento trilateral expedida

por una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica, sólo procede la
interposición del recurso de apelación. De no existir superior jerárquico, sólo
cabe plantear recurso de reconsideración.227.2 La apelación deberá ser
interpuesta ante el órgano que dictó la resolución apelada dentro de los quince
(15) días de producida la notificación respectiva. El expediente respectivo deberá
elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de dos (2) días contados
desde la fecha de la concesión del recurso respectivo.227.3 Dentro de los quince
(15) días de recibido el expediente por el superior jerárquico se correrá traslado
a la otra parte y se le concederá plazo de quince(15) días para la absolución de
17
la apelación.227.4 Con la absolución de la otra parte o vencido el plazo a que se
refiere el artículo precedente, la autoridad que conoce de la apelación podrá
señalar día y hora para la vista de la causa que no podrá realizarse en un plazo
mayor de diez (10) días contados desde la fecha en que se notifique la
absolución de la apelación a quien la interponga.227.5 La administración deberá
emitir resolución dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de
realización de la audiencia.

Así lo entiende también Morón Urbina al afirmar que “algunos procedimientos de

impugnación o de segundo grado pueden adquirir la forma externa de
trilateralidad, cuando aparece otra parte con legitimidad para defender la
legalidad de la decisión adoptada e incluso cuando la misma autoridad emisora
de la decisión impugnada aparece en la segunda instancia defendiendo la
regularidad de su decisión impugnada”11

Artículo 228°.- Conciliación o transacción extrajudicial

228.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la
resolución final, la autoridad podrá aprobar acuerdos, pactos, convenios o
contratos de los administrados que importen una transacción extrajudicial o
conciliación, con el alcance, requisitos, efectos y régimen jurídico específico que
en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos poner fin
al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que se
hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podrá ser recogido en una
resolución administrativa.228.2 Los citados instrumentos deberán constar por
escrito y establecer como contenido mínimo la identificación de las partes
intervinientes y el plazo devigencia.228.3 Al aprobar los acuerdos a que se
refiere el numeral 228.1, la autoridad podrá continuar el procedimiento de oficio
si del análisis de los hechos considera que podría estarse afectando intereses
de terceros o la acción suscitada por la iniciación del procedimiento entrañase
interés general.

6.- RESOLUCIÓN FINAL

11
MORON URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 716.

18
Luego de la evaluación de los argumentos y medios de prueba presentados por
cada una de las partes, la entidad emite una resolución en la que declara fundada
o infundada la reclamación. Contra esta resolución final sólo procede la
interposición del recurso de apelación. Si la entidad que emite la resolución final
no está subordinada a un superior jerárquico, sólo cabe plantear recurso de
reconsideración. El recurso de apelación deberá interponerse ante el órgano que
dictó la resolución apelada dentro de los quince días hábiles de producida la
notificación respectiva. Dentro de los quince días hábiles de recibido el
expediente por el superior jerárquico se correrá traslado a la otra parte y se le
concederá un plazo de quince días hábiles para la absolución de la apelación.

Con la absolución de la otra parte o sin ella, la autoridad que conoce de la

apelación podrá señalar día y hora para la vista de la causa que no podrá
realizarse en un plazo mayor de diez días hábiles contados desde la fecha en
que se notifique la absolución de la apelación al apelante.

El recurso de apelación deberá ser resuelto en un plazo no mayor de treinta días

hábiles siguientes a la fecha de realización de la audiencia.12

LIMITES EN LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE

VERDAD MATERIAL.
En el desarrollo del procedimiento administrativo general se asume, que en virtud
del principio de verdad material, la carga de la prueba recae básicamente en la
Administración, dado que ésta asume un rol decisorio de los casos, puesto que
emite resolución respecto de la petición del administrado, y también asume un
rol de parte interesada, en virtud de su función de servicio de los intereses
generales. Sin embargo, ello no enerva la aplicación del principio general de la
carga de la prueba en materia procesal, mediante el cual se indica que “quien
afirme un hecho debe probarlo”.

En tal sentido, cuando en un procedimiento un administrado formula una petición,

o absuelve el cargo de una denuncia formulada en su contra, debe acompañar
las pruebas que sustenten los hechos alegados en su pretensión frente a la

12
Regulación del Procedimiento Administrativo Trilateral, revista jurídica PFD. Área Derecho
Administrativo.

19
Administración. Sin embargo, la aplicación de los principios de verdad material,
y de impulso de oficio en el procedimiento administrativo, hacen que sobre la
Administración también recaiga un deber específico de realizar las actuaciones
necesarias para obtener la convicción suficiente que le permite emitir un
pronunciamiento. En tal virtud, en los procedimientos administrativos lineales, la
autoridad administrativa no sólo debe ajustarse a las pruebas ofrecidas y
actuadas por las partes, esto es, al principio de la carga de la prueba en sede
procesal civil donde el Juez debe necesariamente constreñirse a juzgar según
las pruebas aportadas por las partes (verdad formal), sino que debe también
atender a los principios de impulso de oficio, y de búsqueda de la verdad
material. Es así, que la doctrina entiende que corresponde a los órganos que
intervienen en el procedimiento administrativo, realizar las diligencias tendientes
a la averiguación de los hechos que fundamentan la decisión. En sintonía con
dicha tendencia, DIEZ SÁNCHEZ señala que “Corresponde básicamente a la
Administración verificar y probar los hechos que no tenga por ciertos. El indicado
carácter inquisitivo del procedimiento y la posición que en él ostenta la
Administración, implica como lógica consecuencia que recaiga sobre ella esa
carga”. Dicha posición es la asumida en sede nacional por el artículo 162 de la
Ley del Procedimiento Administrativo General.

Sin embargo, la situación varía en el caso del procedimiento administrativo

trilateral. En efecto, en dicha clase de procedimientos, donde el principio
contradictorio en sede procedimental administrativa se hace más evidente en la
tramitación del mismo, la carga de la prueba, en principio, por aplicación de la
posición neutral de la Administración, el principio de verdad material se ve
atenuado, por lo que básicamente, la carga de la prueba recae en los
administrados intervinientes en el mismo. PARADA señala que “(…) en los
procedimientos arbitrales o triangulares, en que la Administración asume una
posición de neutralidad entre dos partes enfrentadas, la carga de la prueba debe
repartirse en términos análogos al proceso civil, de forma que, normalmente, el
actor debe probar los hechos constitutivos del derecho que reclama, mientras
que el demandado debe probar los hechos impeditivos o extintivos (…) En todo
caso, como en los procedimientos administrativos los interesados no siempre

20
asumen posiciones formalmente diferenciadas, deberá matizarse esta regla de
reparto en función de las circunstancias del caso.”

Esta situación se da, a nuestro entender, por la vigencia irrestricta del principio
contradictorio en el procedimiento administrativo trilateral. La aplicación en la
práctica de este principio, implica que se presume que las partes actúan en
igualdad de condiciones en el desarrollo del procedimiento trilateral. Por ello es
que en el desarrollo de los procedimientos trilaterales, la Administración debe
asegurar la participación igualitaria de los interesados, bajo pena de ilegitimidad
de la decisión a ser tomada, por afectar la imparcialidad que ella debe guardar
en el trámite. Sin embargo, ello no obsta para que cuando se presente una
desigualdad entre las partes (un caso de protección al consumidor, o de barreras
de acceso al mercado) la Administración distribuye el peso de la carga de la
prueba hacia quien esté en mejor posición de asumirla.

El principio del contradictorio, es así, un derecho derivado de los derechos al

debido proceso y a la tutela judicial efectiva, tal como lo estima la Sentencia del
Tribunal Constitucional Español 145/1990, (para el caso de los procesos
judiciales) al señalar que el referido principio implica “que los contendientes, en
posición de igualdad, dispongan de las mismas oportunidades de alegar y probar
cuanto estimaren conveniente con vistas al reconocimiento judicial de sus tesis”.
Así, en cuanto el procedimiento trilateral participa de la esencia del jurisdiccional,
debe tenerse presente que debe garantizarse la posibilidad de que ambas partes
ejerzan su derecho a ofrecer y producir las pruebas posibles, siempre y cuando
se encuentren en posición de igualdad. De no ser ello así, la autoridad
administrativa está facultada a trasladar el peso de la carga de la prueba a aquél
administrado que tenga mejor capacidad de soportarla.

En este tipo de procedimiento la autoridad debe ser lo suficientemente cautelosa,

para no sustituir el deber probatorio de las partes. Por tanto, la aplicación del
principio de verdad material debe estar atenuada, al operar la presunción de
igualdad entre las partes intervinientes en el procedimiento trilateral. Sin
embargo, ello no implica que la autoridad administrativa ante la cual se
desenvuelve el Procedimiento Trilateral , como entidad servicial de los intereses
generales, ejerza su facultad de ordenar y producir pruebas cuando exista un
interés público inherente a la resolución del procedimiento.
21
También, por último, es de resaltar la prescripción contenida en el artículo 225
de la Ley del Procedimiento Administrativo General, en cuanto ésta consagra la
posibilidad de que la Administración prescinda de la actuación de cualquiera de
las pruebas ofrecidas por las partes, en caso de existir acuerdo unánime de éstas
al respecto. A nuestro entender, esta disposición de la Ley del Procedimiento
Administrativo General no implica otro significado que el de señalar la atenuación
del principio de verdad material en el desarrollo del procedimiento trilateral, pero
sin que se considere de manera alguna que la Administración renuncie al deber
de verificar la verdad de los hechos propuestos por las partes cuando su
pronunciamiento pueda revestir una afectación al interés público.

DIFERENCIAS ENTRE EL ARBITRAJE DE DERECHO

ADMINISTRATIVO Y EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO TRILATERAL.
Existe un determinado sector de la doctrina (particularmente española), entre la
que podemos destacar los comentarios de PARADA , MARTÍN MATEO ,
GARCIA DE ENTERRIA Y FERNÁNDEZ , SANTAMARÍA PASTOR , BERMEJO
VERA , ARIÑO , entre otros autores, que señalan la existencia de una “actividad
arbitral de la Administración”, señalando que en virtud de ésta la Administración
“(…) decide o “arbitra” entre pretensiones contrarias de los particulares,
actuando, por consiguiente, como verdadero árbitro mediador.” . En virtud de la
posición sostenida por este sector doctrinario, se señala que los órganos
administrativos encargados de la instrucción y resolución en los procedimientos
trilaterales, ocupan una posición semejante a la que ocupan los árbitros en un
procedimiento arbitral común y corriente. Sin embargo, la falencia de esta
posición doctrinaria es considerar que los órganos de la administración pública
pueden ser equiparados con los árbitros.

GONZALEZ NAVARRO, señala las diferencias, capitales, entre los rasgos

definidores del arbitraje y los del procedimiento trilateral o triangular:

 En el arbitraje, las partes, explícita e implícitamente, se obligan a estar y

pasar por la decisión del árbitro, lo que impide a los jueces y tribunales
conocer de la controversia sometida al fallo arbitral si se invoca la

22
 correspondiente excepción, lo que por supuesto, no ocurre en los
procedimientos triangulares, en que la intervención de la Administración
está predeterminada en la norma y es controlable judicialmente como las
restantes manifestaciones de la actividad administrativa.
 En el arbitraje, la sumisión de ambas partes a la decisión del árbitro es
voluntaria, mientras que en los procedimientos triangulares, es necesaria
o forzosa para una de ellas, en el momento en que la otra formula la
oportuna petición o denuncia, ante la Administración.
 Aún, cuando quiera tomar la figura del arbitraje como analogía, debe
hacerse la salvedad de que las partes que someten la solución de sus
divergencias a arbitraje, pueden optar porque éste sea de equidad, donde
los árbitros resuelven de acuerdo a su leal saber y entender, mientras que
en el procedimiento administrativo triangular la Administración debe
resolver conforme a Derecho.

Sobre dicho particular, agrega TRAYTER, que la diferencia esencial entre la

“actividad administrativa arbitral” y el arbitraje de Derecho administrativo, es que
en la primera la Administración es la que resuelve la controversia surgida entre
dos particulares, mientras que en el segundo, la Administración es una de las
partes en conflicto y el árbitro es un tercero a cuya decisión ambas partes se han
sometido para dirimir su conflicto de intereses.

A lo expuesto, se podría agregar que el trámite del procedimiento administrativo

trilateral, implica por su propia naturaleza, la inexorable obligación de agotar la
vía administrativa, circunstancia que no acontece en el caso de los procesos
arbitrales, que por su naturaleza, implican la emisión de un laudo definitivo sobre
la controversia discutida bajo la competencia de los árbitros.

En realidad, el término “actividad administrativa arbitral”, es poco feliz, y genera

un alto grado de confusión con el verdadero arbitraje de Derecho Administrativo,
señalado para específicos casos por ley, y donde la particularidad es que una de
las partes que se somete al arbitraje es una entidad de la Administración Pública.
En tal sentido, el procedimiento administrativo trilateral, es el cauce que permite
la actuación de la Administración, cuando por imperio de la ley, y ejerciendo
facultades propias de la jurisdicción retenida, existe una autoridad administrativa
que resuelve imparcialmente una contienda surgida entre dos particulares, entre
23
un particular y la Administración, o entre dos entidades de la Administración
Pública actuando como administrados en un determinado procedimiento.

EXCESIVA JUDICIALIZACIÓN Y FORMALISMO DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL. 13
En función de las disposiciones contenidas en los artículos 221° a 224° de la Ley
del Procedimiento Administrativo General puede hablarse de una excesiva
judicialización o formalismo presente en la regulación del procedimiento
administrativo trilateral. Baste con citar la circunstancia de que en caso de
rebeldía del reclamado ante la interposición de una reclamación administrativa,
la entidad pública ante la cual se desarrolla el procedimiento deberá tener por
aceptadas o merituadas como ciertas las alegaciones y hechos relevantes de la
reclamación formuladas por la parte reclamante . Esta circunstancia
procedimental inclusive tiene un rigor mayor que la prescrita en sede procesal
civil, donde la rebeldía de una de las partes tiene como sanción la de causar
“presunción legal relativa sobre la verdad de los hechos expuestos en la
demanda”, conforme lo señala el artículo 461° del Código Procesal Civil. En tal
sentido, la regulación del artículo 223.1 de la Ley del Procedimiento
Administrativo General ciertamente tiene un excesivo rigor formal que no se
encuentra en sintonía con la vigencia del principio del informalismo a favor del
administrado en la tramitación de los procedimientos administrativos.

Asimismo, encontramos que el artículo 223.3 de la Ley del Procedimiento

Administrativo General, consagra un excesivo margen de discrecionalidad a
favor de la entidad de la Administración ante cuya autoridad se desarrolle el
procedimiento trilateral, toda vez que se habilita a recibir la contestación del
reclamado luego que se haya vencido el plazo establecido, siempre que la
entidad lo considere “apropiado y razonable”. De la prescripción anotada, no se
deduce algún indicio de qué debemos entender por “apropiado y razonable”, por
lo que existe una puerta abierta para la arbitrariedad o la ruptura del equilibrio de
la igualdad entre las partes, circunstancia que sería utilizada en contravención
del principio de actuación imparcial de la autoridad administrativa a cargo del

13

24
procedimiento trilateral. En tal sentido, sería apropiado configurar algunos
criterios que permitirían aplicar la excepcional circunstancia contenida en el
artículo 223.3 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, tales como,
por ejemplo, la imposibilidad del reclamado de reunir ciertos documentos
imprescindibles para formular la contestación a la reclamación, entre otras
causas. Sin embargo, un parámetro eficiente para la aplicación de esta
regulación excepcional, lo constituiría la exigencia de que el reclamado formule
un pedido de ampliación de plazo para contestar la denuncia en su contra, o que
en todo caso, comunique a la autoridad administrativa la circunstancia objetiva
que le impida efectuar su contestación a la reclamación dentro del plazo
establecido. En nuestra opinión, el empleo de los criterios señalados, disminuirá
la peligrosidad de haber establecido una excepción como la contenida en el
artículo 223.3 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que como
señalamos, puede constituirse en fuente de arbitrariedades, o una puerta abierta
para romper la vigencia del principio de trato igual a las partes intervinientes en
el procedimiento trilateral.

Otra fórmula que a nuestro parecer, consagra el excesivo formalismo del

procedimiento trilateral, es la contenida en el artículo 224° de la Ley del
Procedimiento Administrativo General, norma que prohíbe la réplica a las
contestaciones de las reclamaciones. Creemos que, en todo caso, debería
haberse previsto la posibilidad de permitir la alegación de nuevos hechos
sobrevinientes a la reclamación, o la ocurrencia del alguna circunstancia que
tenga incidencia en el desarrollo del procedimiento. Justamente en casos como
éste, es que se denota la excesiva formalización del procedimiento trilateral,
hecho que va en detrimento de la vigencia del informalismo y la flexibilidad en el
desarrollo del procedimiento administrativo.

En los términos planteados, se puede afirmar que en líneas generales, la

regulación del procedimiento administrativo trilateral, pudo haber contenido
disposiciones que atenúen el formalismo de sus preceptos, puesto que a nuestro
entender en algunas de las disposiciones comentadas se estaría rompiendo con
la elemental exigencia de concebir al procedimiento administrativo como un
cauce flexible de los intereses generales a los que sirve la administración, a
diferencia del proceso judicial, que se rige por una combinación de factores

25
dispositivos e inquisitivos. Para el específico caso del procedimiento
administrativo, su propia naturaleza instrumental hace que se atenúen las
exigencias formales en aras de salvaguardar el interés público presente en su
desarrollo. En tal sentido, creemos firmemente en que las disposiciones que
prescriben una excesiva formalización del procedimiento deberán ser aplicadas
cautelosamente al procedimiento trilateral, permitiéndose la utilización de
mecanismos excepcionales que permitan a las partes ejercer sus derechos
dentro del desarrollo del procedimiento, sin que ésta circunstancia opere como
una camisa de fuerza que les impide ejercer los mismos ante el yugo de
formalismos asfixiantes.

MEDIDAS CAUTELARES
Las medidas cautelares son disposiciones judiciales que se dictan para
garantizar el resultado de un proceso y asegurar el cumplimiento de la sentencia,
evitando la frustración del derecho del peticionante derivada de la duración del
mismo.14

Ésta es la concepción más corriente de las medidas cautelares.

Tradicionalmente se las designa como medidas cautelares, aunque también se
las ha dado en llamar acciones cautelares o conservativas, así como también
procesos o procedimientos cautelares, haciendo alusión a la sustanciación y la
forma de obtenerlas.15

Como su nombre lo indica constituyen modos de evitar el incumplimiento de la

sentencia, pero también suponen una anticipación a la garantía constitucional de
defensa de los derechos, al permitir asegurar bienes, pruebas, mantener
situaciones de hecho o para ayudar a proveer la seguridad de personas, o de
sus necesidades urgentes. Su finalidad es la de evitar perjuicios eventuales a los
litigantes presuntos titulares de un derecho sujetivo sustancial, tanto como la de
facilitar y coadyuvar al cumplimiento de la función jurisdiccional, esclareciendo la
verdad del caso litigioso, de modo que sea resulto conforme a derecho y que la
resolución pertinente pueda ser eficazmente cumplida. Como su finalidad es

14
Martínez Botos, Medidas Cautelares, pág. 27/29, Ed. Universidad, 1990, Bs. As
15
Podetti, J. Ramiro, Derecho Procesal Civil Comercial y Laboral, T. IV, Tratado de las Medidas
Cautelares, pág. 12/14, Ed. Aguiar, 1956, Bs. As.

26
instrumental, la medida del ejercicio de la facultad de solicitar y ordenar medidas
cautelares estará dada precisamente por aquella finalidad a que está referida,
atendiendo procurar el menor daño posible a las personas y bienes a los cuales
afecte la medida. Sobre este punto particular volveremos más adelante.

CARACTERÍSTICA.
La doctrina ha asignado una gran variedad de notas distintivas a las medias
cautelares. Aquí enunciaremos en primer término las más corrientes, para luego
tratar brevemente las restantes características. Así tenemos:

1. Accesoriedad: Las medidas cautelares no tienen un fin en sí mismas,

dependen de una pretensión principal y se sujetan a las contingencias y
vicisitudes de ella. Esta nota de accesoriedad existe en todas las medidas
cautelares, incluso en aquellas que han dado en denominarse autónomas.
Son un accesorio o instrumento de otro proceso, ya sea actual, ya sea
futuro. Se otorgan siempre en razón de una pretensión principal que se
quiere salvaguardar, pues aún las medidas autónomas deben estar
referidas a un derecho controvertido cuyo reconocimiento se quiere lograr
en virtud del ejercicio de una acción en juicio. Es por ello que la mayoría
de los ordenamientos incluyen una cláusula de caducidad para el caso de
que, otorgada que sea la medida cautelar, la acción a la cual sea referida
no sea intentada dentro de un cierto plazo, que puede ser más o menos
extenso.
2. Provisionalidad: Esta es tal vez la nota más distintiva de las medias
cautelares y también aquella que encuentra coincidencia en la gran
mayoría de los autores. La medias cautelares pueden modificarse o
suprimirse si cambian las circunstancias dadas al tiempo de decretarlas.
Esta característica ha llevado a los autores a decir que la decisión sobre
las medidas cautelares, ya sea para desestimarlas o acogerlas, no hace
cosa juzgada. Por lo tanto esta decisión puede ser modificada o revocada,
aun cuando ya se halle Preclusa la oportunidad procesal para impugnarla.
En efecto, la medida cautelar ya consentida puede, no obstante ello, ser
revisada a posteriori, si resultan falsos los hechos alegados para

27
 obtenerlas, o ciertas circunstancias relacionadas con ellos, como también
si la situación fáctica original sufre cualquier alteración o cambio.16
3. Inaudita parte: En los procesos cautelares el trámite es esencialmente
sumario y por ende la resolución en él tomada tiene una impronta de
superficialidad en cuanto a la verdad de la pretensión deducida. Las
medidas cautelares son, pues el resultado, no de un proceso amplio de
cognición, donde se proveen los mecanismos necesarios para la
consecución de certeza, sino de un proceso abreviado que no requiere de
la participación de la parte contra la cual se dictan17. Esta característica
está muy relacionada y encuentra su explicación en el requisito de la
verosimilitud, que como veremos es uno de los presupuestos ineludibles
de la medida cautelar. Se basan en los hechos que acredita sumariamente
el peticionante. Esta característica encuentra su pendón o contrapeso en
otro de los requisitos indispensables para su procedencia, cual el la
provisión de una adecuada y suficiente contracautela.

LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO.
La justificación de su incorporación en el Perú y algunos aspectos pendientes de
análisis Sin duda alguna el Procedimiento Administrativo es actualmente un
aspecto central en la configuración y desarrollo de la función administrativa del
Estado.

Ello en mérito a una serie de factores, entre los cuales destacan la constatación
de que el conjunto de actividades, gestiones, trámites y fases que dicho
procedimiento incluye; han devenido hoy elemento vital para que las personas,
entidades y demás aspectos que conforman la Administración o
Administraciones Públicas puedan materializar las tareas que les confían o
reclaman, y de esa manera, permitan a los diferentes estados cumplir a
cabalidad las tareas que justifican su misma existencia.

16
Martínez B., op. cit., pág. 81; Novellino, Norberto José, Embargo y Desembargo y demás Medidas
Cautelares, pág. 24/24, 4ta. Ed .Abeledo-Perrot, Bs. As.
17
Martínez B., op. cit., pág. 81; Novellino, Norberto José, Embargo y Desembargo y demás Medidas
Cautelares, pág. 24/24, 4ta. Ed .Abeledo-Perrot, Bs. A

28
 Ahora bien, y en la medida en la cual se trata de un importante elemento para
canalizar la actuación estatal, debe también tenerse presente que mediante los
diferentes Procedimientos Administrativos, previstos en cada ordenamiento
jurídico en particular, se ejerce o puede ejercerse una importante cuota de poder,
la cual indudablemente tiene una significativa incidencia en los proyectos de vida
de cada persona individualmente considerada, así como en el desenvolvimiento
de una sociedad determinada en su conjunto. No olvidemos entonces, cómo
mediante distintos Procedimientos Administrativos se tendrá como pretensión la
atención de diversos de los derechos ciudadanos, y cómo lo resuelto o efectuado
dentro de esos mismos procedimientos (o en algunos otros) marcará pautas, en
ocasiones de carácter irreversible, sobre cómo ejercer esos derechos o acerca
de cómo desarrollar nuestra vida con toda complejidad18.

EL TRATAMIENTO OTORGADO A LAS MEDIDAS

CAUTELARES DENTRO DE LOS PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS PREVISTOS EN EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO
Lo recogido en la Ley del Procedimiento Administrativo General Referencias
preliminares y un acercamiento más específico a lo previsto en el artículo 146°. Si
hacemos una rápida mirada a lo previsto en la Ley N° 27444 (LA CUAL EN LA
MATERIA AQUÍ ABORDADA NO HA SIDO ALTERADA POR LAS
MODIFICACIONES POSTERIORMENTE INTRODUCIDAS A SU TEXTO
ORIGINAL), sin duda ella permitiría apreciar cómo dicha norma incluye varias
referencias al tema cautelar. En algunos casos éstas son directas, como las
recogidas en los artículos 146°, 226° ó 237.2° (ARTICULOS VIGENTES y
REGLANTADO POR EL D.S.N°006-2017 en el art. 153, 234, 237
respectivamente.) de la Ley en comentario. En otros se hace mención a aspectos
que devienen en presupuestos necesarios para poder ejercer la actividad cautelar
invocada (el ya mencionado artículo 55.10° de la Ley N° 2744419, por ejemplo).

18
Medidas cautelares en el procedimiento administrativo peruano: una mirada crítica a lo realizado y un
adelanto sobre aquello que debiera hacerse al respecto Eloy Espinosa-Saldaña Barrera.
19
ARTICULO MODIFICADO POR EL D.L.N°1272. QUE SEÑALA EN El ENCISO. 10 del art. 55° “A que las
actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible”.

29
Finalmente, existirán disposiciones donde se hace alusión a instituciones
emparentadas (aunque distintas) a las medidas cautelares, como las medidas
provisionales previstas en los procedimientos administrativos sancionadores,
recogidos en el artículo 236° de la norma que venimos comentando.

Entre todos estos preceptos, sin duda tiene capital importancia lo recogido en el
artículo 146°, en donde se establecen las pautas de regulación general a las
medidas cautelares dentro de un procedimiento administrativo en el Perú. Allí se
señalará que ya iniciado un procedimiento administrativo, la autoridad
competente, mediante decisión motivada y con elementos de juicio suficientes,
puede adoptar, de oficio o a pedido de parte, provisoriamente y bajo su
responsabilidad, las medidas cautelares establecidas en la misma Ley N° 27444
u otras disposiciones aplicables20.

Este otorgamiento de medidas cautelares, sustentado en una decisión

fundamentada, solamente podrá materializarse si hubiera la posibilidad de que sin
su adopción se arriesgase la eficacia de la resolución a emitirse posteriormente.
En cualquier caso, deberá tenerse presente que estas medidas pueden ser
modificadas o levantadas, ya sea de oficio o a pedido de parte, si suceden cosas
nuevas o se llegaran a saber aspectos no conocidos al momento de adoptar una
medida cautelar.

Terminamos este apartado haciendo mención a dos aspectos centrales en la

configuración de las medidas cautelares en el procedimiento administrativo
peruano, por lo menos en su formulación general. Uno de ellos es el de la
imposibilidad de dictar (por lo menos, actuando conforme a Derecho) medidas
cautelares que causen daño irreparable a los (las) administrados (as). El otro se
encuentra referido a que las medidas cautelares caducan de pleno derecho si se
emite la resolución final del procedimiento correspondiente, si transcurre el plazo

20
Y es que las medidas cautelares deben cumplir con el requisito de tipicidad. Ahora bien, ello abre
muchas posibilidades de debate. La primera de ellas está referida a estas medidas cautelares, si no están
recogidas en la Ley N° 27444, pueden estar recogidas en normas que no sean leyes e incluso que no
tengan rango de ley. La segunda incide más bien sobre los alcances de esta tipicidad: dicho en otros
términos, si solamente permite establecer quién es competente para dar estas medidas, o si además,
como creemos nosotros, debiera también incluir un pronunciamiento sobre cuáles son las medidas
pasibles de aplicarse

30
previsto para su ejecución, o si pasa el plazo establecido para la emisión de la
resolución con la cual se termine procedimiento en cuestión.

Artículo 226°.- Medidas cautelares

226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte,

podrán dictarse medidas cautelares conforme al Artículo 146°.226.2 Si el obligado
a cumplir con una medida cautelar ordenado por la administración no lo hiciere,
se aplicarán las normas sobre ejecución forzosa prevista en los Artículos 192° al
200° de esta Ley.226.3 Cabe la apelación contra la resolución que dicta una
medida cautelar solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3)
días contados a partir de la notificación de la resolución que dicta la medida. Salvo
disposición legal o decisión de la autoridad en contrario, la apelación no suspende
la ejecución de la medida cautelar.

La apelación deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de (1)

día, contado desde la fecha de la concesión del recurso respectivo y será resuelta
en un plazo de cinco (5) días.

SUSPENSIÓN DE MEDIDAS CAUTELARES EN

PROCEDIMIENTOS TRILATERALES.
Existen eso sí una serie de precisiones sobre las medidas cautelares invocables
en procedimientos administrativos trilaterales, recogidas básicamente en el
artículo 226° de la Ley N° 27444. Allí, además de señalarse que en líneas
generales se seguirán las pautas del artículo 146° ya descritas en el presente
trabajo, se anotará que estamos ante medidas que, de oficio o a pedido de parte,
pueden dictarse en cualquier etapa del procedimiento. Se dirá también que si no
se cumplen estas medidas cautelares debiera aplicarse la normativa sobre
ejecución forzosa recogida entre los artículos 192° y 200° de la Ley del
Procedimiento Administrativo General. Por último, se prescribe que estas
medidas son apelables por un plazo de tres días, contados a partir del momento
en que dichas medidas fueron notificadas, aclarándose eso sí que la
presentación de dicha apelación no suspende la medida, salvo que exista una
ley o una decisión de autoridad en sentido contrario. Luego de haberse emitido

31
el concesorio, la apelación presentada deberá elevarse al superior (a) jerárquico
(a) en un plazo máximo de un día y resolverse en un plazo de cinco días.

En la misma Ley se plantea, además, la posibilidad de dictar medidas

provisionales en procedimientos sancionatorios o sancionadores (artículo 236°).
Las diferencias entre una medida cautelar y una provisional ya han sido
explicadas en otro apartado de este mismo trabajo. Corresponde entonces,
adicionalmente, anotar aquí que estas medidas provisionales, al igual de lo que
sucede con las medidas cautelares, deben cumplir con un requisito de tipicidad.
Ello, como ya hemos adelantado en el presente texto, y que en el caso de las
medidas recogidas en un procedimiento sancionador sería consecuencia de una
interpretación sistemática de los artículos 146° y 236° de la Ley N° 27444, genera
algunos problemas todavía formalmente no resueltos, como son los relacionados
a si dicha tipicidad puede plasmarse ya no solamente por una norma distinta a
la Ley del Procedimiento Administrativo General, sino por normas que ni siquiera
cuenten con rango de Ley; o los vinculados a los alcances de esta tipicidad

A modo de síntesis, de todo lo visto hasta este momento, podemos entonces

decir que la Ley N° 27444 ya recoge buena parte de los elementos que se
invocan o reclaman en cualquier medida cautelar cuya deducción puede darse
en los procedimientos administrativos correspondientes. Sin embargo, todavía
se dejan algunos aspectos sin abordar, y en otros, la intensidad de la actividad
cautelar, como lógica consecuencia del sentido último de ésta, podría ser
drásticamente aumentada.

En este sentido entonces, resulta especialmente interesante como la misma

aplicación de la Ley peruana del Procedimiento Administrativo General por
algunos (as) de sus más calificados (as) operadores (as), y lo prescrito en varias
leyes y demás normativa especial sobre Procedimiento Administrativo en el
Perú, demuestran cómo se puede y debe ir más adelante en el derrotero tuitivo
que hoy se le reclama a cualquier autoridad administrativa cuando se encuentra
en el ejercicio de la actividad cautelar que debiera ejercer. Pasemos pues a
acercarnos a lo previsto e interpretado hasta ahora al respecto, antes de emitir
un juicio más cabal sobre las fortalezas y debilidades del actual estado de la
cuestión en el tratamiento del tema que en este momento concita nuestra
atención.
32
La misma interpretación hecha a lo prescrito en la Ley N° 27444 ha ido por esos
derroteros. Independientemente de ello, también en nuestro país se han
plasmado con claridad algunas de estas nuevas alternativas (nuevas por no
haber querido ser en su momento expresamente recogidas por los autores de la
ley o por haberse presentado como posibles opciones recién mucho tiempo
después de la entrada en vigencia de esta norma) en la regulación otorgada para
determinados procedimientos especiales. Sin ánimo de ser muy exhaustivos al
respecto, procederemos a mostrar varias de estas experiencias, las cuales por
cierto no descartan la actual existencia de otras o el posterior surgimiento de
nuevas posibilidades.

Así, por ejemplo, bien podemos anotar que el mismo objeto asignado a una
medida cautelar dentro de un Procedimiento Administrativo en el Perú
(conservación de la materia del procedimiento y suspensión de ejecución de
resoluciones) ha permitido que a nivel de procedimientos especiales pueda
plasmarse un amplio elenco de medidas cautelares entre las cuales
enunciativamente podemos anotar a la suspensión de funcionarios, el traslado
de cargo en un procedimiento disciplinario, las anotaciones preventivas en
procedimientos registrales, el cierre temporal de establecimientos, el decomiso
de ciertas mercaderías o la inmovilización de algunas otras.21

Dos procedimientos trilaterales, en los cuales, frente a las pautas previstas en el

artículo 226° de la Ley N° 27444, se ha ido apuntalando un interesante elenco
cautelar formalmente no explicitado en la Ley del Procedimiento Administrativo
General actualmente vigente en nuestro país. Dentro de este elenco podemos
incluir a la suspensión de determinada acción reclamada, las anotaciones
previstas en procedimientos registrales, el cierre temporal de establecimientos,
el decomiso e inmovilización de mercaderías, la fijación de derechos
compensatorios, y un largo etcétera22.

21
MORÓN, Juan Carlos – Op. Cit., p.449.
22
MORÓN, Juan Carlos – Ibid., p.667

33
 CONCLUSIONES.
 El procedimiento administrativo trilateral es de vital importancia para la
solución de controversias en sede administrativa. La especialidad de este
tipo de procedimiento no se encuentra sólo en su ubicación sistemática
en la Ley del Procedimiento Administrativo General.
 No debe confundirse el procedimiento trilateral con aquellos
procedimientos en los que participan pluralidad de administrados o
agentes ni tampoco con los procesos arbitrales que se regulan por su
normativa especial.
 En cuanto a los sujetos que participan en este tipo de procedimiento, no
existe un consenso unánime con respecto al rol que pueden cumplir las
entidades públicas como parte de este tipo de procedimiento. En tal
sentido, existen posiciones restrictivas y amplias sobre este tema, las que
en el fondo difieren sobre el alcance de la noción jurídica de administrado.
 Las autoridades encargadas de resolver este tipo de procedimientos,
deben ser lo suficientemente cautelosas, para aplicar en su exacta
dimensión el principio de verdad material que informa a todo tipo de
procedimiento administrativo, a fin de que no se termine distorsionando el
verdadero sentido de las pruebas en el procedimiento. En consecuencia,
la autoridad decisoria de este tipo de procedimientos, no deberá sustituir
el deber probatorio de las partes.

34
 BIBLIOGRAFÍAS.
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PERUANO: UNA MIRADA CRÍTICA A LO REALIZADO Y UN ADELANTO
SOBRE AQUELLO QUE DEBIERA HACERSE AL RESPECTO Eloy
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TRILATERAL Juana Deyanira Fernanda Bobadilla Carrera. Abogada por
la Universidad Privada del Norte-Sede Trujillo. Egresada de Maestría con
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 DERECHO DE LA COMPETENCIA, Revista de Derecho Administrativo.
TOMO I.
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que-modifica-la-ley-n-27444-ley-del-pr-decreto-legislativo-n-1272-
1465765-1/

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