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ÍNDICE

O MODELO ECONÔMICO AGRÍCOLA E A GLOBALIZAÇÃO


Adayr da S. Ilha; Ervandil C. Costa; Juliano R. Farias ......................................................................................................... 1

OS PLANOS DIRETORES E A NÃO INSERÇÃO DOS EXCLUÍDOS, DO DIREITO À CIDADANIA E DA CIDADE


SUSTENTÁVEL
Adir Ubaldo Rech; Nara Beatriz Pereira Orci........................................................................................................................ 16

CONSUMO E OS RISCOS ORIUNDOS DA NANOTECNOLOGIA


Adriane Lopes; Claudia Maria Hansel; Raquel Fabiana Lopes Sparemberger..................................................................... 32

POR UMA GOVERNANÇA AMBIENTAL DA NANOTECNOLOGIA


Afonso de Paula Pinheiro Rocha........................................................................................................................................... 52

NANOTECNOLOGIA, DIREITO E PRECAUÇÃO


Alexandre Schalins May; Airton Guilherme Berger Filho ……………………………………………........................................ 63

A IMPORTÂNCIA DA AGROENERGIA NA SUSTENTABILIDADE DAS PEQUENAS PROPRIEDADES


Alceu Cericato; Cláudio Zorzi; Dirlei Bertochi; Simone Sehnem .......................................................................................... 82

RECUPERAÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA ÁREA DA CASCALHEIRA: Desenvolvimento tecnológico de soluções


sustentáveis de mesoestrutura de baixo impacto ambiental
Alfio Conti; Danilo Botelho; Marco Antonio S. Borges Netto; Margarete M. de Araújo Silva ................................................ 95

INSTRUMENTOS DE POLÍTICA ECONÓMICA E INCENTIVOS PÚBLICOS PARA LA PRODUCCIÓN Y EL USO DE


BIODIESEL EN BRASIL, EN EL MARCO DE LA CRISIS ENERGÉTICA MUNDIAL Y DEL CAMBIO CLIMÁTICO
Alina Celi Frugoni………………………………………..…………………………………………………………………………….. 110

PROJETO DE CONTINUAÇÃO DA AVENIDA LITORÂNEA NO MUNICÍPIO DE SÃO LUÍS-MA: PROTEÇÃO AMBIENTAL X


UTILIDADE PÚBLICA
Ana Barros; Andréia Teixeira; Ana Ribeiro; Izabela Curvina; Natália Fernandes; Suellen Pereira; Thaís Cavalcanti;
Vivianny Lima........................................................................................................................................................................ 125

PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA, DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E O PROGRAMA NACIONAL DE PRODUÇÃO E USO


DO BIODIESEL
Ana Mônica Medeiros Ferreira; Yanko Marcius de Alencar Xavier....................................................................................... 137

REFLEXÕES SOBRE CIDADANIA E EFETIVIDADE DO DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE NOS 20 ANOS DA
CONSTITUIÇÃO DE 1988
Ana Stela Vieira Mendes....................................................................................................................................................... 153

NANOTECNOLOGIAS E O PRINCÍPIO FUNDAMENTAL DA PRECAUÇÃO: Um olhar ambiental sobre os riscos do


emprego de materiais com escala nanométrica
André Rafael Weyermüller; André Stringhi Flores; Wilson Engelmann……………………………………………………….. 163

RESERVA LEGAL NO CENÁRIO NACIONAL E ESTADUAL (SÃO PAULO): A questão do georreferenciamento e os


Decretos Estadual nº 53.939/09 e federais nº 6.514/08 e 6.686/2008
Antonio Aleixo da Costa........................................................................................................................................................ 178
CIDADES SUSTENTÁVEIS NO CONTEXTO DA SOCIEDADE DE RISCO?
Antonio Rodney Veiga Rodrigues; Klaus Frey..................................................................................................................... 193

ESTADO DE DIREITO AMBIENTAL, PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO E SOCIEDADE DE RISCO


Arnaldo Bastos Santos Neto; Luana Renostro Heinen; Vilma de Fátima Machado.............................................................. 203

REPERCUSSÕES AMBIENTAIS DO CONTROLE JUDICIAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS: A intromissão do Judiciário no


Executivo e a garantia do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
Azor El Achkar ...................................................................................................................................................................... 214

FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL NO ESTADO DE SANTA CATARINA COMO INSTRUMENTO PARA EFETIVAR O DIREITO
AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO
Azor El Achkar; Renato Miranda Pellegrini........................................................................................................................... 229

O DANO AMBIENTAL FUTURO À LUZ DA TEORIA DA RESPONSABILIDADE


Bruna Viegas Graziano......................................................................................................................................................... 241

PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS: Perfis da atuação Estatal na proteção ambiental


Bruno Lofhagen Cherubino Jr.; Guilherme da Costa............................................................................................................ 255

FONTES ALTERNATIVAS DE ENERGIA: Políticas energéticas, mecanismos regulatórios e aspectos técnicos


pertinentes à utilização do biogás derivado de dejetos de suíno para geração de energia
Bruno Lofhagen Cherubino Junior; Janaina Camile Pasqual................................................................................................ 269

DANO AMBIENTAL, CRISE DO VÍNCULO E DO LIMITE NA RELAÇÃO HOMEM/NATUREZA: Em busca de


sustentabilidade
Camila Copetti; Raquel Fabiana Sparemberger.................................................................................................................... 285

A SOCIEDADE DE RISCO E SUA SOBREVIDA


Camila Hecksher Monteiro; Cecilia de Almeida Nascimento................................................................................................ 295

A INSERÇÃO DOS BIOCOMBUSTÍVEIS NA MATRIZ ENERGÉTICA NACIONAL E O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO


Carlos Augusto da Costa Pescador; Larissa Tavares........................................................................................................... 305

A CONSUMAÇÃO DE DANOS AMBIENTAIS SOB TUTELA DO JUDICIÁRIO EM AFRONTA AO PRINCÍPIO DA


PRECAUÇÃO: O caso do Rio Tibagi - PR
Carlos Eduardo Levy; Natalia Jodas..................................................................................................................................... 318

ANÁLISE DO NOVO CÓDIGO AMBIENTAL CATARINENSE À LUZ DO PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO RETROCESSO


ECOLÓGICO
Carolina Medeiros Bahia; Clóvis Eduardo Malinverni da Silveira; Edson Ávila Wolff........................................................... 331

CRISE DA INEFICÁCIA DO DIREITO E O IDEAL SOCIOAMBIENTAL PROPOSTO PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE


1988: Uma análise da aplicação do Código Florestal nas áreas de remanescentes de quilombos
Cecília de Lara Haddad; Maria Elisa de Paula Eduardo Garavello....................................................................................... 347

A PRODUÇÃO DOS AGROCOMBUSTÍVEIS E AS CELUMAS EM FACE DOS IMPACTOS SOCIOAMBIENTAIS


Charlene Maria C. de Ávila Plaza; Ludmilla Evelin de Faria; Nivaldo dos Santos................................................................ 364
O DANO AMBIENTAL E A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: Em busca de uma sistematização
Cláudia Karina Ladeia Batista............................................................................................................................................... 380

ANTECEDENTES HISTÓRICOS DA PROTEÇÃO AMBIENTAL E A EFETIVIDADE DA TUTELA JURISDICIONAL DO MEIO


AMBIENTE
Cláudia Karina Ladeia Batista............................................................................................................................................... 396

A INCONSTITUCIONALIDADE DA SÚMULA N.º 29 DO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO


DE SÃO PAULO
Dmitri Montarar Franco; Enéas Xavier de Oliveira Junior..................................................................................................... 411

BIOTECNOLOGIA NA SOCIEDADE DE RISCO: Um estudo do caso da gripe suína


Elena de Lemos Pinto Aydos; Kamila Guimaraes de Moraes............................................................................................... 425

DESCOLONIALIDADE, ECOLOGIA POLÍTICA E JUSTIÇA AMBIENTAL: Pela defesa das ecologias e culturas locais
Eloise da Silveira Petter Damázio......................................................................................................................................... 444

A TEORIA DE GAIA: repensando a ecotoxicologia


Elsbeth Léia Spode Becker; Ervandil Corrêa da Costa......................................................................................................... 456

ANÁLISE DE RISCO QUALITATIVA DE CEMITÉRIOS DA PALHOÇA (SC)


Emanuele Bonfanti Bezerra................................................................................................................................................... 472

EXTRAFISCALIDADE TRIBUTÁRIA COMO INSTRUMENTO DE PROTEÇÃO AMBIENTAL


Erika Araújo da Cunha Pegado; Lília Silva Luz..................................................................................................................... 484

A REPARAÇÃO DO DANO AMBIENTAL COMO COMPORTAMENTO PÓS-DELITIVO POSITIVO


Érika Mendes de Carvalho.................................................................................................................................................... 499

RESPONSABILIDADE PENAL DAS PESSOAS JURÍDICAS POR CRIME AMBIENTAL: A evolução do entendimento do
Tribunal de Justiça de Santa Catarina
Fábio Lorensi do Canto; Felipe Mottin Pereira de Paula....................................................................................................... 516

A QUESTÃO DA OBRIGATORIEDADE DO INDÍVÍDUO CONECTAR SEU IMÓVEL À REDE DE COLETA DE ESGOTO


DOMÉSTICO: Um enfrentamento sob a ótica ambiental
Felipe Franz Wienke.............................................................................................................................................................. 530

RESÍDUOS SÓLIDOS TECNOLÓGICOS: Gestão e Legislação para equipamentos eletro-eletrônicos descartados


Fernanda do Nascimento Stafford; Tatiana da Cunha Gomes Leitzke................................................................................. 542

O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NAS ATIVIDADES DE EXPLORAÇÃO DO PETRÓLEO E GÁS, O PROJETO MEXILHÃO


DE GÁS, OS CONFLITOS SOCIOAMBIENTAIS QUE SURGIRAM E A NEGOCIAÇÃO AMBIENTAL COMO ESTRATÉGIA
PARA A SUSTENTABILIDADE
Fernanda Gonçalves de Andrade Pennas............................................................................................................................ 551

A CONSTRUÇÃO DE ÁREAS COMUNS SUBTERRÂNEAS EM CURITIBA: Dano ao patrimônio hídrico e crítica ao


permissivo legal concedido pelo Decreto Municipal n.º 197/00
Fernando do Rego Barros Filho............................................................................................................................................ 559
CARACTERIZAÇÃO DE MICRORGANISMOS DEGRADADORES DO NAFTALENO, ISOLADOS DE AMBIENTES
IMPACTADOS PELA MINERAÇÃO DO CARVÃO
Gabriela Scholante Delabary; Marcus Adonai Castro-Silva.................................................................................................. 568

OS CONTORNOS DE UMA HERMENÊUTICA JURÍDICA AMBIENTAL


Germana Parente Neiva Belchior; João Luis Nogueira Matias............................................................................................. 579

ORGANISMOS TRANGÊNICOS E MEIO AMBIENTE: A relevância do Princípio da Precaução no Estado de Direito


Ambiental
Giovana Biasi Locatelli; Heline Sivini Ferreira....................................................................................................................... 595

NORMAS DE LICENCIAMENTO DO PLANTIO DE PINUS E EUCALIPTOS EM MINAS GERAIS: Análise Legal Desta
Política Estrutural Crescente
Gladstone Leonel da Silva Júnior.......................................................................................................................................... 610

PROTEÇÃO AOS CONHECIMENTOS TRADICIONAIS NO BRASIL: Transindividualidade e Metatemporalidade


Hugo César de Oliveira e Silva Curado; Nivaldo dos Santos; Vitor Sousa Freitas............................................................... 623

CELEBRAÇÃO DO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA EXTRAJUDICIAL: Um óbice à propositura da Ação Civil


Pública Ambiental?
Isabel Kluever Koneski.......................................................................................................................................................... 639

A PROBLEMÁTICA DAS HABITAÇÕES ILEGAIS NA LAGOA DA CONCEIÇÃO


Isabel Pinheiro de Paula Couto; Paulo Roney Ávila Fagundez............................................................................................. 656

PÓS-COLONIALISMO E CENA ECOLÓGICA LATINO-AMERICANA: Possibilitando a complementaridade de saberes e


evitando a apropriação da biodiversidade
Jerônimo S. Tybusch; Luiz Ernani Bonesso de Araujo; Vinícius Garcia Vieira..................................................................... 667

O DIREITO A INDENIZAÇÃO PELO CUMPRIMENTO DA ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE NAS ÁREAS


URBANAS
Júlio César Garcia................................................................................................................................................................. 684

CONSIDERAÇÕES SOBRE A ESCASSEZ QUANTI-QUALITATIVA DA ÁGUA SOB O PRISMA DA MODERNIDADE E DA


PÓS-MODERNIDADE
Karen Müller Flores; Micael Meurer...................................................................................................................................... 701

A TRANSDISCIPLINARIDADE DOS PARECERES TÉCNICOS AMBIENTAIS E A PARTICIPAÇÃO DO TERCEIRO SETOR


Karina de Vasconcelos Vieira; Renato Miranda Pellegrini.................................................................................................... 711

UMA PROPOSTA CRÍTICO-REFLEXIVA FRENTE À CRISE GLOBAL AMBIENTAL E ECONÔMICA


Larissa Lauda Burmann; Paola Mardini Lopes...................................................................................................................... 722

O DIREITO FUNDAMENTAL AO SANEAMENTO BÁSICO COMO CONDIÇÃO PARA CIDADE SUSTENTÁVEL E A


REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS E ADMINISTRATIVAS
Luciana Costa da Fonseca.................................................................................................................................................... 736

NUTRIGENÔMICA: Efeitos do Ácido Fólico e Vitamina B12 nas Frequências de Micronúcleos em Células da Medula
Óssea de Camundongos Expostos a Ação Genotóxica
Luciana Farias Mezzomo; Valquíria Machado Cardoso........................................................................................................ 748
A OBRIGATORIEDADE DA AUDIÊNCIA PÚBLICA AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO PARA UMA GESTÃO
DEMOCRÁTICA DOS RISCOS AMBIENTAIS
Luiza Landerdahl Christmann; Luiz Ernani Bonesso de Araujo............................................................................................ 764
AS INCONSTITUCIONALIDADES DECORRENTES DO ARTIGO 114 DO CÓDIGO AMBIENTAL CATARINENSE
Marcela Viríssimo Maciel....................................................................................................................................................... 779

O COMBATE À POLUIÇÃO SONORA EM VITÓRIA COMO CONTRIBUIÇÃO PARA SE ALCANÇAR À


SUSTENTABILIDADE URBANA
Marcelo Franco de Almeida................................................................................................................................................... 795

AÇÃO CIVIL DE RESPONSABILIDADE POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EM MATERIA AMBIENTAL


Marcio José Topolski............................................................................................................................................................. 805

AVALIAÇÃO MICROBIOLÓGICA DA INFLUÊNCIA DO DESPEJO DE EFLUENTES DE UMA ESTAMPARIA SOBRE UM


ECOSSISTEMA LÓTICO
Marcus Adonai CASTRO-SILVA; Pâmela Catiúscia Felipim da SILVA; Thiago Meinicke de MELO.................................... 812

O DIREITO AO DESENVOLVIMENTO (SUSTENTÁVEL) E AS MUDANÇAS NO PERFIL DO ESTADO: PELA (RE)


AFIRMAÇÃO DE UM ESTADO SOCIOAMBIENTAL DE DIREITO
Mª Beatriz Oliveira da Silva................................................................................................................................................... 824

BREVE ANÁLISE ACERCA DO PROCEDIMENTO DE REGISTRO DE AGROTÓXICOS NO BRASIL


Maria Leonor Paes Cavalcanti Ferreira................................................................................................................................. 837

FORMAÇÃO PARA A CIDADANIA SOCIOAMBIENTAL E OS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE


Mariana Flores; Ricardo Stanziola Vieira; Vanessa Moraes Gouvêa.................................................................................... 849

CÓDIGO AMBIENTAL CATARINENSE OU EXEMPLO DE IRRESPONSABILIDADE ORGANIZADA?


Matheus Almeida Caetano.................................................................................................................................................... 859

O MUNICÍPIO DE BLUMENAU E A TUTELA JURÍDICA AMBIENTAL DO DESASTRE NATURAL OCORRIDO EM


NOVEMBRO DE 2008
Maurício Duarte dos Santos.................................................................................................................................................. 874

O TRÁFICO DE ANIMAIS SILVESTRES: Crueldade e tolerabilidade na ameaça à Biodiversidade


Mery Chalfun......................................................................................................................................................................... 887

IMPRESCRITIBILIDADE DA REPARAÇÃO AMBIENTAL: Uma das formas de proteção de um meio ambiente saudável
para as hodiernas e futuras gerações
Myrtha Wandersleben Ferracini............................................................................................................................................ 903

A AMBIVALÊNCIA DO PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO E O INTERESSE ECONÔMICO NO CASO DA SOJA ROUND UP


READY
Natacha Bublitz Camara ....................................................................................................................................................... 919

IMPACTOS DOS OGMS NA AGRICULTURA, ESTRUTURA AGRÁRIA E SOBERANIA ALIMENTAR


Natacha Bublitz Camara ....................................................................................................................................................... 934

POR UMA COMPATIBILIZAÇÃO ENTRE O DIREITO À MORADIA E O DIREITO AMBIENTAL NO SISTEMA NACIONAL DE
UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
Natalia Schul Pacheco.......................................................................................................................................................... 943

A GESTAO DE ÁGUAS TRANFRONTEIRIÇAS E A POSSIBILIDADE DE DANO AMBIENTAL


Patrícia Grazziotin Noschang................................................................................................................................................ 959

NANOTECNOLOGIA E AMBIENTE: DO PASSADO AO PRESENTE – os desafios para a sociedade contemporânea


Rafael Luiz Ferronatto; Raquel Fabiana Sparemberger........................................................................................................ 967

MOVIMENTO S.O.S. GRAVATÁ: uma Experiência de Participação Cidadã na Tutela Jurisdicional do Meio Ambiente
Local no Município de Florianópolis/SC
Renato Miranda Pellegrini, Msc.; Robson Correa; Rogério Portanova, Dr........................................................................... 985

O RISCO À MARGEM DO DIREITO AMBIENTAL: Um estudo a partir da nanotecnologia


Roberto de Oliveira Almeida.................................................................................................................................................. 1002

O ESTADO DE DIREITO AMBIENTAL E A EFICÁCIA DE SEUS INSTITUTOS CONTRA O ESTADO DE RISCO


Ruan Espíndola Ferreira....................................................................................................................................................... 1017

SERVIDÃO AMBIENTAL NO DIREITO BRASILEIRO E COSTARRIQUENHO


Sônia Letícia de Mello Cardoso............................................................................................................................................. 1032

GESTÃO AMBIENTAL NA SOCIEDADE DE RISCO: Notas sobre a apropriação do discurso ecológico pela empresa
Thaís Emília de Sousa Viegas.............................................................................................................................................. 1042

A SOCIEDADE DE RISCO E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – A EDUCAÇÃO AMBIENTAL COMO PARADIGMA


DE AÇÃO NA GESTÃO URBANA
Vivian C. K. Dombrowski....................................................................................................................................................... 1054
1

O MODELO ECONÔMICO AGRÍCOLA E A GLOBALIZAÇÃO

ERVANDIL C. COSTA 1
ADAYR DA S. ILHA 2
JULIANO R. FARIAS 3

1 INTRODUÇÃO
O homem nos primórdios de sua civilização teve que se adaptar ao meio
ambiente para poder sobreviver. Neste contexto, houve a necessidade da
produção de alimentos dentro de uma organização primitiva (não evoluída).
Este procedimento, sem duvida, estava atrelado ao crescimento gradativo da
população somado ainda ao esgotamento progressivo das reservas naturais, o
que o obrigava ao contínuo deslocamento. Em decorrência destes aspectos o
homem optou pelo cultivo de seus próprios víveres para suprir suas
necessidades de sobrevivência.
Gradativamente foi surgindo uma agricultura, a princípio primitiva e
rudimentar, em todos os sentidos, mas que, ao longo do tempo ocupou um
novo cenário no sentido organizacional e produtivo. Entretanto, até a chamada
“Revolução Verde” os avanços técnico-científicos nesta área, foram poucos
significativos Entende-se que a “Revolução Verde” era a autêntica
globalização, pois já podiam ser detectados diferentes pontos de conexão em
comum com a moderna globalização. A partir da década de 60, criou-se a
necessidade de produzir, em termos quantitativos e, conseqüentemente, o
crescimento estava centrado na “economia”, produzir para o mercado, era,
portanto o lema proposto era a fatídica mercantilizarão. Para que houvesse
crescimento com fundamentação no desenvolvimento econômico foi
necessário aplicações de volumes significativos de insumos agrícolas tais

1
Prof. Titular da Universidade Federal de Santa Maria e Mestrando do curso de pós-graduação em
Integração Latino-Americana (UFSM). E-mail: ervandilc@gmail.com
2
Prof. Associado da Universidade Federal de Santa Maria. E-mail: adayrsmail@gmail.com
3
Mestrando do programa de pós-graduação em Agronomia. E-mail: julianofarias@gmail.com
2

como: fertilizantes e agrotóxicos, complementados pela utilização intensiva de


máquinas agrícolas. Foi necessário investir no campo da genética vegetal. Este
período pode ser considerado como o divisor entre duas épocas; uma antes do
surgimento da mecanização agrícola e da tecnologia e, a outra a partir desta,
onde o cenário foi ocupado por uma agricultura no qual a tônica principal foi à
aplicação de tecnologia de última geração chegando a uma “agricultura de
precisão”.
Não se está aqui desmerecendo a chamada “Revolução Verde”, mas
apenas testemunhando o que foi um período que marcou sua época, servindo
hoje, como ponto de referência do desenvolvimento tecnológico. Uma nova
forma de olhar as atividades agrícolas começou a ser estruturada iniciando-se
ao final da década de 70 até final da década de 80, quando houve um repensar
quanto às práticas agrícolas e a retomada de um novo paradigma, com uma
nova dimensão sustentada pelo reflexo de uma agricultura moderna. Esta nova
proposta trouxe, também consigo uma aceleração da desestabilização da
biodiversidade através de processos mecânicos e físicos, conjugado com uma
sociedade de consumo (MEDEIROS, 2004). A prova desta afirmativa já poderia
ser prevista em 1962, quando da publicação do livro “Silent Spring” (Primavera
Silenciosa) de Rachel Carson na qual a autora faz severas críticas ao modelo
agrícola vigente na época. A crítica estava centrada particularmente na
utilização excessiva de agrotóxicos causadores de sérios problemas de
contaminação ambiental. Permeava também na área rural uma situação
precária fruto da substituição do trabalhador rural pela mecanização agrícola,
gerando, por conseguinte, uma evasão da população da área rural para a
cidade, criando, a partir deste fato, situações diversas, particularmente
problemas socioeconômicos nos centros urbanos.
Face a estas questões criou-se a necessidade de uma legislação que
regulasse problemas desta natureza. A pedra angular de uma política agrícola
e agrária, veio pela elaboração da Lei n. 4.504, de 30 de novembro de 1964,
regulamentada pelo Decreto n. 55.286 de 24 de dezembro de 1964. Outras
normativas infraconstitucionais, nesta área, seguiram-se a esta. O legislativo
buscava soluções para questões fundiárias, agrícolas e sociais, porém para o
3

Estado faltava à vontade e a força política para a devida implementação destes


problemas, o que ainda é uma questão mal resolvida, particularmente no que
tange a questão fundiária.
A agricultura conquistava novos espaços, especialmente no âmbito da
tecnologia com ênfase na produção de sementes híbridas (sementes
originadas do cruzamento entre indivíduos da mesma espécie). A tecnologia
aplicada na área de produção agrícola foi uma evolução sem precedente. Na
última fase desta evolução veio a biotecnologia produzindo cultivares
transgênicos de milho, soja, algodão, canola, entre outros. O Brasil passou a
adotar o resultado gerado pela ciência e transformou-se de um país,
nitidamente extrativista em conservacionista, por excelência, seguindo as
“normas” da globalização.
O modelo agrícola tecnicista, incorporando uma agricultura de precisão,
é, sem dúvida, o reflexo da globalização, ou seja, a exportação de tecnologias
do Norte para o Sul, cooptando uma imposição no campo político, econômico,
social e cultural. A ação globalizante já está perfeitamente inserida na
agricultura moderna brasileira, carregando consigo seus aspectos favoráveis e
também os desfavoráveis. Os monocultivos, espécies exóticas, extensas áreas
cultivadas aliadas as cultivares transgênicas são questões que vão determinar,
certamente, uma erosão da biodiversidade (flora e fauna). O Brasil, como um
Estado que faz parte do universo planetário não pode furtar-se desta realidade,
pois tanto os estadunidenses como os europeus, estão nesta trilha. Na
verdade, negar a biotecnologia é negar também o potencial econômico, social
e mesmo o ambiental, variáveis, estas constituintes das ciências da vida e da
própria biotecnologia.
O sistema agrícola em curso no Brasil deve ser repensado, pois, o solo
brasileiro pode estar chegando a seu limite, portanto tecnologias como o
Sistema Plantio Direto (SPD) pode ser um elemento importante no elo entre
produção e desenvolvimento, devendo, portanto ser mais bem pesquisado e
incentivado. Os constituintes biológicos do universo estão em contínua
evolução. Nesta sistemática se encontra incluso o homem que cria
constantemente novas necessidades para sua sobrevivência e bem estar.
4

Considerando os aspectos abordados e dentro de uma análise crítica do


tema proposto acredita-se que os latifúndios agrícolas deverão, talvez, serem
redimensionados, bem como áreas extensivas com monocultivos transgênicos.
Neste sentido é que se pretende enfocar a abordagem proposta,
particularmente direcionando a discussão para dois objetivos, demonstrando os
pontos positivos e os negativos dos monocultivos sob o viés da globalização de
um modelo agrícola tecnicista, bem como apontar técnicas que são usadas
como medidas compensatórias dos possíveis danos causados ao meio
ambiente.
Na construção de novos conhecimentos ou sistemas de abordagem do
direito ambiental, particularmente com relação à preservação do meio
ambiente, partiu-se do geral para o particular alinhavando uma metodologia
indutiva e concluindo com uma dedução dos fatos contactados nos diferentes
textos. Será tido, como instrumento fundamental na elaboração deste trabalho
o método analítico.

2 GLOBALIZAÇÃO E O MODELO AGRÍCOLA DO SÉCULO XXI


Naturalmente que não se pretende definir, o significado da sua
constituição semântica, do termo “globalização”, porém busca-se um
questionamento quanto ao aspecto de abrangência global de seu conteúdo.
Desta forma, conceituar “globalização” dentro do mundo dos fatos é tarefa
bastante complexa. Para reforçar este posicionamento procurou-se
sustentação nas palavras de Prado (2006, p. 2) quando afirma que “somente
ao fim da década de 1980 e, particularmente, na década de 1990 é que o termo
“globalização” veio a ser empregado principalmente em dois sentidos: um
positivo, descrevendo o processo de integração da economia mundial; e um
normativo prescrevendo uma estratégia de desenvolvimento baseado na rápida
integração com a economia mundial”. Há evidências, quanto a esta colocação
conceitual, porque se vislumbrava como pano de fundo, que a globalização
seria uma estratégia dos paises do Norte em relação aos do Sul, alavancada,
particularmente por interesses econômicos cuja viabilização será,
forçosamente, por empresas transnacionais.
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Com esta perspectiva a globalização determinou centros por excelência,


de produção de tecnologias, serviços e bens de consumo que, gradativamente
se deslocaram do Norte em direção ao Sul cuja ponte de ligação, como já foi
mencionada são as empresas transnacionais (PRADO, 2006). Estes aspectos
determinaram conseqüentemente mudanças de rumo de toda uma organização
mundial, no campo político, social e, sobretudo econômico, orientado pela
globalização. Neste sentido, o capitalismo, que veio em seu bojo, incorporando
um processo exploratório na área social (como mão-de-obra escrava e infantil)
e dos recursos ambientais em decorrência da expansão das áreas de produção
primária, objetivando sobremaneira o “ter” em detrimento do “ser”.
O agronegócio sustentado pela agricultura, pecuária e silvicultura se
encontra, hoje, perfeitamente conectado com tecnologias adaptadas para dar
suporte a ganhos de capitais e que, necessita, no entanto de um complexo de
variáveis interdependentes para a obtenção de um sucesso satisfatório. Na
agricultura, por exemplo, listam-se como fatores fundamentais, a
disponibilidade de sementes de qualidade superior, fertilidade de solo, proteção
fitossanitária, técnicas adequadas para manutenção da biodiversidade,
armazenagem, e garantia de preços compatíveis com a realidade. Com estes
indicadores o Brasil, como país em desenvolvimento demonstra que a pedra
angular da sua economia é de fato a produção primária. Nesta perspectiva o
Brasil é o país que apresenta ainda uma das maiores fronteiras agrícola do
mundo para expansão, naturalmente sem haver necessidade de
desflorestamento e também sem provocar decréscimos em áreas agrícolas
específicas para cada cultura. Fato este que não acontece na Europa ou nos
Estados Unidos onde, se houver o avanço de uma determinada área de cultivo,
de milho ou de soja, por exemplo, deve haver uma redução correspondente de
outro cultivo, porque não há como incorporar novas áreas agricultáveis, pois
estas chegaram a seu limite. Para a agricultura a globalização trouxe ainda
como conseqüência mediata um significativo desenvolvimento de produtos
exportáveis que passou a serem cultivados em larga escala.
O Brasil, em curto espaço de tempo, passou a ser um dos maiores
exportadores mundiais de soja em grão, açúcar, carne bovina, suco de laranja
6

e tabaco. Percebe-se claramente que estes produtos, exceto o tabaco, são


cultivados em extensas glebas e com a utilização de pouca mão-de-obra
(JALES, 2009; JANK et al., 2005). Naturalmente que, em paralelo ocorrem
importações de produtos, dos quais a produção brasileira é limitada, como:
trigo, fertilizantes e agrotóxicos, entre outros. Neste viés a globalização reflete
uma relação devidamente ajustada entre exportação/importação cujos dados
recentes confirmam esta posição, (JALES, 2009).

3 IMPACTO DO ATUAL MODELO AGRÍCOLA SOBRE O MEIO AMBIENTE


O surgir de uma nova tecnologia a partir de conhecimentos simples e
que ao longo do tempo vai evoluindo tende, invariavelmente a chegar ao
pináculo, que é o ponto máximo de seu desenvolvimento. A biologia (incluindo
os hominíneos), também percorre os princípios gerais que regem a natureza
que é a própria evolução. Lançando um olhar cosmológico e buscando as
origens da evolução que ocorreu na área das ciências agrárias não se pode
dissociar esta da evolução do homem uma vez inserido no contexto da “aldeia
global”. Obviamente, o homem e a agricultura constituem as duas faces de
uma mesma moeda. No principio os hominíneos foram empurrados para as
savanas, saindo de seus nichos primitivos, as florestas, e passaram a buscar
alimentos constituídos de proteína animal (STEINER, 2006). Nessa seqüência
a agricultura surgiu como uma alternativa de sobrevivência há 900 anos
quando os povos nômades passaram a se fixar em determinadas áreas
apropriadas para produzir o seu alimento. Todavia o uso indevido dos recursos
naturais, objetivando a produção agrícola, não é uma prática recente, porém
acompanha o homem desde as primeiras civilizações e contribuiu, de forma
definitiva, para a decadência e desastres ecológicos de muitas civilizações.
A exploração irracional do meio ambiente incluindo grandes glebas
contínuas e que estão sendo destruída com a finalidade de estabelecerem
empresas destinadas a produção de carne, grãos e fibras, quase que
exclusivamente para a exportação. Esses fatos estão inclusos em um sistema
eminentemente produtivo determinando, de forma implacável que biomas tais
como a mata atlântica, o cerrado e a floresta amazônica sejam
7

inadequadamente explorados com o intuito único de gerar superavit na balança


comercial acabando de beneficiar somente uma parcela reduzida da população
brasileira. A expansão da fronteira agrícola em direção ao cerrado ou a floresta
amazônica, realizada, iminentemente por oligopólios nacionais ou mesmo
transnacionais, não respeita a manutenção da biodiversidade e nem mesmo
cumpre a função social da terra a qual é prevista na lei brasileira
(RHEINHEIMER et al., 2004).
O Brasil é hoje um dos maiores produtores de grãos do mundo. Este
índice expressivo alcançado no ranking de produção mundial tem sido obtido
com o emprego massivo de tecnologias e com a incorporação de áreas
agricultáveis, principalmente desflorestadas. Esse processo determinou o
surgimento dos chamados monocultivos, ou seja, extensas áreas semeadas
com uma única cultura que, por sua vez provocam uma fragilização da
diversidade biológica.
De conformidade com a abordagem até então pontuada Andriulo et al
(2004, p. 80) refere que “a agricultura esta cada vez mais se tornando
especializada e homogênea. O efeito, do novo sistema de produção se
caracteriza por ter grandes superfícies sobre semeadura direta continua e alta
pressão por cultivos mais rentáveis: soja”. Este mesmo autor comenta que a
agricultura contribui de forma significativa na contaminação de solos e águas
subterrâneas, especialmente quando se realizam monocultivos. O atual modelo
agrícola seguiu uma trajetória extremamente impactante sobre o meio
ambiente ao longo de sua história, iniciando-se pela degradação do solo em
decorrência da erosão, contaminação de águas por nitratos e por ultimo a
contaminação por agrotóxicos, existindo hoje uma contaminação generalizada
do meio ambiente. Nesse sentido Estrada Oyuella (1993, p. 21) comentam que
“alguém disse que os pobres contaminam o solo e as águas doces e os ricos a
atmosfera e o mar, porém, não é assim, porque a agricultura intensiva
subsidiada pelos países desenvolvidos deteriora o solo e contamina rios e
águas subterrâneas. A produção de bens e serviços que preservem os
recursos naturais requer a substituição de técnicas produtivas, mas também a
modificação de estilos de vida orientados para o consumo desmedido”.
8

Os agrotóxicos denominados de xenobióticos têm sido os principais


agentes poluidores das águas. A questão torna-se preocupante considerando
que no Brasil, o consumo desses produtos tem aumentado significativamente
nas ultimas safras agrícolas, conforme relato de Rheinhemer et al. (2004).
Nesse mesmo sentido os autores descrevem (p. 88) que “mesmo no cultivo de
soja transgênica, resistente ao princípio ativo glifosato tem se observado
aumento no consumo de agrotóxicos decorrentes das várias aplicações de
fungicidas e inseticidas”. Acrescentam também que, a simplificação do sistema
de produção com a utilização de sementes transgênica tem mantido altos os
riscos de contaminação da água com vários tipos de agrotóxicos.
Uma das alternativas para a redução desses impactos ambientais,
causados pelos nono cultivos, é a aplicação de técnicas que objetivem a
sustentabilidade ecológica. Atualmente a ciência apresenta alternativas no
sentido de tornar, sistemas altamente impactantes em sistemas menos
agressivos do ponto de vista ecológico (FEDERIZZI, 2001). A pressão da
sociedade e, em especial de instituições de cunho ambientalista tem feito
repensar o atual sistema de cultivo extensivo onde a biodiversidade dá lugar a
uma agricultura que fornece nutrição e proteção a uma população de planta
geneticamente semelhante. Esse modelo econômico centrado no sistema de
monocultivos, associado ao emprego de volumes consideráveis de insumos,
tem se mostrado insustentável ao longo dos anos requerendo sistemas ou
práticas menos agressivas ao meio ambiente.

4 MEDIDAS COMPENSATÓRIAS QUE PODEM SER INSERIDAS NO


MODELO AGRÍCOLA
Na interface deste processo, cuja abordagem tem como ponto central os
monocultivos agrícolas deve ser colocado que, medidas compensatórias ou
reparadoras devem ser desenvolvidas e viabilizadas. Essas medidas buscam
evitar e, na impossibilidade desta procuram mitigar ou reduzir, pelo menos, os
impactos negativos determinadas pelos monocultivos extensivos de espécies
exóticas e modificadas geneticamente.
9

As atividades desenvolvidas pela cadeia produtiva primária fizeram com


que um novo paradigma surgisse buscando, através de técnicas adequadas
minimizarem os impactos ambientais em decorrência das atividades
econômicas lesivas ao ambiente, mesmo dentro de um modelo agrícola
globalizado.
No entanto a Constituição Federal de 1988 colocou particularmente o
produtor rural numa situação ímpar, de um lado o artigo 170, § único,
determina que: “é assegurado a todos, o livre exercício de qualquer atividade
econômica, independente de autorização de órgãos públicos, salvos nos casos
previstos em lei”. De outro lado a própria Constituição é fática no que tange às
questões ambientais em seu artigo 225, caput, quando diz que: “todos têm
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações”. O legislador facultou ao homem o direito de produzir seu alimento
utilizando-se, como posseiro, do patrimônio ambiental, porém determinou que,
ao proceder esta atividade ele deve, concomitantemente manter o equilíbrio
ambiental para gerações futuras.
Alguns procedimentos foram desenvolvidos para a solução destes
problemas. Inicialmente se propôs a rotação de culturas, culturas consorciadas,
culturas em faixa e outras. Todos estes processos ou técnicas priorizam um
desenvolvimento sustentável. O pressuposto do desenvolvimento sustentável é
sem duvida o crescimento econômico, fundamentado na produtividade e
alocação de emprego, para que desta forma fique contemplado o binômio:
desenvolvimento econômico e social. A âncora sobre a qual se encontra
alicerçado o crescimento econômico é o meio ambiente. Neste contexto
analítico o crescimento econômico evolui para um patamar superior
constituindo-se então, no desenvolvimento econômico atingindo posteriormente
o pináculo desse processo evolutivo que é o “desenvolvimento sustentável”
interagindo de forma equilibrada e harmoniosa com seu entorno, ou seja, com
o meio ambiente, o social, o econômico e o político.
10

Acredita-se que hoje o homem esteja mais ciente das limitações dos
bens ambientais tanto dos exauríveis como dos renováveis e, preocupado com
a qualidade alimentar, a vida dos animais e o ambiente, como um todo,
estabeleceu determinadas técnicas que visam atingir os preceitos
constitucionais pertinentes a um ambiente de qualidade e em equilíbrio. Uma
das técnicas proposta é o SPD. O cultivo sobre palha ou plantio direto, como é
também chamado está perfeitamente embasado num fator fundamental que é a
proteção do meio ambiente. Em toda a estrutura deste sistema o foco central é
a preservação ambiental determinada pela Constituição Federal no inciso I, §
1º, do artigo 225, que determina “preservar e restaurar os processos ecológicos
essenciais e promover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas”.
Neste sentido convêm lembrar que em âmbito internacional, houve diferentes
convenções, declarações, tratados, relatórios ou acordos entre Estados onde a
tônica dominante, em alguns casos, foi à discussão da preservação do meio
ambiente. Portanto, o histórico do SPD teve como ponto de origem o novo
paradigma proposto pelo “Relatório de Brundtland”.
Nesta análise histórica relata-se que a Dra. Gro Harlem Brundtland foi
ministra do Meio Ambiente da Noruega, então presidente da Comissão Mundial
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento e, que por iniciativa das Nações
Unidas sugeriu a constituição conceitual de “desenvolvimento sustentável”. A
partir deste momento histórico houve significativa preocupação com todo o
processo lesivo e predatório que estava sendo imposto ao meio ambiente em
decorrência do modelo econômico vigente na época. Com fundamentação
nestes fatos foi elaborado um documento que levou o nome de “Relatório
Nosso Futuro Comum”, publicado em 1987, e que, em razão dos esforços
despendidos em prol do meio ambiente pela Dra. Gro foi denominado de
“Relatório Brundtland” (MOUSINHO, 2003; MELLO, 2006). Este documento
certamente orientou o constituinte de 1988, a cunhar na Constituição Federal
brasileira o artigo 23, inciso IV, quando pontualmente e, de forma mandamental
determina “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de
suas formas”.
11

O SPD é uma pratica conservacionista utilizada no mundo inteiro.


Somente nos Estados Unidos são cultivados cerca de 25 milhões de hectares,
seguido pelo Brasil com 22 milhões de hectares, o que equivale, neste caso, a
50% da área total cultivada para produção de grãos (MELLO, 2006). Pelo
exposto concluí-se que o SPD é uma técnica já consolidada como prática
incorporada ao processo mitigatório ou compensatório dos aspectos negativos
provocados pela agricultura convencional e os monocultivos.
A conveniência da prática da incorporação de novas técnicas ao modelo
agrícola vigente determina vantagens tanto direta como indireta, de valor
ambiental incalculável. Far-se-á uma abordagem conectando SPD e Protocolo
de Quioto. Sob o signo do Protocolo de Quioto (que foi aberto em 16 de março
de 1998 e que previa a entrada em vigor 90 dias após a sua ratificação com a
assinatura de pelo menos 55 partes da Convenção, englobando as partes
(países) que contabilizarem no total de 55%, pelo menos, das emissões totais
de Dióxido de Carbono (CO2) com base nas emissões de 1990, conforme o
artigo 25 deste protocolo. O Protocolo de Quioto acena também para a
possibilidade, no caso de não cumprimento desta meta, adquirir créditos de
carbono de empresas que as possui em disponibilidade, conforme determina
pontualmente o artigo 3º e parágrafos de 9 a 12. Textualmente o Protocolo de
Quioto permite a compra de quem possui os créditos de carbono. De acordo
com esta possibilidade o SPD pode ser alinhado neste processo através de
estratégias visando à redução da emissão de gazes de efeito estufa (GEE).
Este objetivo pode ser alcançado através de Mecanismos de Desenvolvimento
Limpo (MDL).
O SPD como técnica proposta para a redução de impactos ambientais
negativos causados pelo agronegócio, como um todo, poderá inserir-se nesta
estratégia, pois esta tecnologia tem a propriedade de seqüestrar carbono da
atmosfera na ordem de 1500 kg/ha/ano, acrescido ainda de 520 kg/ha/ano que
deixa de ser emitida para atmosfera. Somando estes valores o benefício do
SPD, em termos de seqüestro de carbono, é de aproximadamente 2 t/ha/ano
conforme comenta Andrade (2006). É evidente que este benefício conquistado
(seqüestro de carbono) pode ser negociado com aqueles paises (nominados no
12

Anexo I, do PQ) que não atingiram a meta proposta pelo Protocolo de Quioto, é
o que possibilita o artigo 6º, parágrafo 1º, alíneas a, b, c e d, do referido
protocolo.
O SPD não deixa de ser, no entanto uma moeda de duas faces. De um
lado a técnica abordada oferece vantagens excepcionais, trazendo benefícios
significativos para o meio ambiente, principalmente para um processo
extremamente agressivo à qualidade ambiental, como é a agricultura extensiva
em monocultivo. Na outra face se visualiza alguns aspectos negativos. O SPD,
em regiões tropicais, comparado a regiões temperadas, apresenta certa
dificuldade ou até mesmo, incapacidade de incorporar/acumular carbono ao
solo, em função das elevadas temperaturas e precipitação. Este fato faz com
que, a emissão de carbono para a atmosfera seja elevada, assim como
também a de gases que afetam a camada de ozônio e interfere no
aquecimento global (GEE) em função da ciclagem muito rápida da matéria
orgânica em clima tropical. Portanto, o SPD quanto à abordagem desenvolvida
e sob o ponto de vista da conservação ambiental, deveria ser recomendado
somente para áreas de clima temperado.
Na conjuntura ora posta, quem deveria ter entrado em cena seria a
tutela ambiental através do Princípio da Precaução que é o instrumento
devidamente adequado para o caso. Foram abordados somente os pontos
positivos do SPD, porém, os possíveis problemas que poderiam surgir, com
sua adoção ao longo do tempo, não foram analisado, discutido e dado
publicidade. O Princípio da Precaução é pontual quanto ao uso e o momento
de seu emprego é o que pode ser deduzido em razão da Declaração do Rio de
Janeiro quando da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1972 (Eco-92). O Princípio
15, objetiva tão somente determinar um rumo para as ações antrópicas em
caso da proposição de novos cenários ambientais enfatizando que se deve:
“[...] proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente
observado pelo Estado, de acordo com sua capacidade. Quando houver
ameaça de danos sérios ou irreversíveis, ausência de absoluta certeza
científica não deve ser utilizada como razão para proteger medidas eficazes e
13

economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental”. Alguns


resultados negativos podem ser detectados antes do início da atividade
proposta, cabendo, neste caso, a aplicação do Princípio da Prevenção.
Entretanto em outras situações como o surgimento de novas espécies-praga e
a ressurgência de outras, na verdade não eram previstas no início da adoção
deste novo evento o que foi constatado somente a posteriori, neste caso não
houve a aplicação do Princípio da Precaução.

5 CONCLUSÕES ARTICULADAS
No desenvolvimento deste trabalho pode-se verificar que o modelo
agrícola, num sentido amplo, apresenta por natureza, ou na sua estrutura
conceitual ação preponderantemente negativa ao meio ambiente,
determinando com urgência medidas compensatórias de cada cenário
proposto. No entanto, na concepção dos autores cada ação antrópica exercida
na execução de uma nova atividade gera conseqüentemente ganhos marginais
negativos e, que somados apresentam efeito cumulativo seguindo uma linha
reta ascendente.
No processo de mediadas compensatórias para danos ambientais,
independente da aplicação dos princípios da Precaução e da Prevenção
haverá sempre uma parcela de dano que não será possível uma compensação,
portanto os danos ambientais não são 100% compensados ou mitigados. Neste
sentido os instrumentos tuteladores do meio ambiente são remédios
importantes somente na prolongação da vida útil da “aldeia global”. Entretanto,
esta visão cosmológica não é justificativa plausível para a não devida aplicação
dos princípios já consagrados nos processos antropocêntricos.
Incorporando uma visão num sentido sistêmico focado para o modelo
agrícola praticado no Brasil, constata-se que ele se ajusta perfeitamente ao
eixo determinado pela globalização. Os países do Norte buscam suprir suas
necessidades de produtos primários nos países em desenvolvimento em
decorrência de mão de obra barata, grandes glebas cultiváveis e retorno rápido
das culturas em função do tipo de clima. Contudo, este processo provoca uma
degradação ambiental extremamente preocupante. Em resumo os países do
14

Sul produzem para os do Norte e consomem seus produtos industrializados.


Conseqüentemente, os países em desenvolvimento, pela pressão da
globalização criam freqüentemente novas necessidades para consumir e,
perdem ao longo do tempo suas entidades culturais, econômicas e políticas.
Na contra face dos interesses da sociedade, considerando a
manutenção de um ambiente devidamente equilibrado e protegido por
instrumentos específicos da tutela ambiental, depara-se, no entanto com forte
pressão da globalização, da transnacionalização orientada por uma política
econômica neoliberalista. Considerando estas questões o Estado brasileiro se
apresenta fraco e combalido para enfrentar interesses internacionais sobre o
patrimônio nacional.

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2006.
16

OS PLANOS DIRETORES E A NÃO INSERÇÃO DOS EXCLUÍDOS, DO


DIREITO À CIDADANIA E DA CIDADE SUSTENTÁVEL

NARA BEATRIZ PEREIRA ORCI 1


ADIR UBALDO RECH 2

Resumo: O fenômeno urbanização e ocupação pelo homem nunca foi antecedido de normas
urbanísticas de sustentabilidade ambiental, econômica e social, sendo a cidade mais um
projeto de exclusão social do que de garantia da cidadania.
Palavras-chaves: urbanização, exclusão social, sustentabilidade e cidadania.

Abstract: The phenomenon urbanization and occupation by the man was never preceded of
town planning standards of environmental, economical and social sustainability, being the city
one more project of social exclusion of which of guarantee of citizenship.
Key words: urbanization, social exclusion, sustainability and citizenship

A cidade nasce da própria necessidade de segurança, convivência e do


desejo do homem em construir um local ideal para viver. Mas ao longo da
história, a elite dominante sempre estabeleceu informalmente a ocupação e a
organização do seu espaço, deixando as classes mais pobres para fora dos
limites e muros da cidade, negando-lhe a cidadania.
O atual perímetro urbano, nada mais é do que uma linha imaginária que
substitui o muro das cidades antigas, que protegia os citadinos de malfeitores,
assaltantes e controlava a entrada de camponeses e desempregados. O
traçado do perímetro urbano deixa, hoje, fora dos limites da cidade aqueles que
não têm recursos para pagar a moradia, segundo as normas de parcelamento
e ocupação do solo previstas pela lei da cidade, mas também não reconhece

1
Mestre em Direito Ambiental. Especialista em Direito Ambiental e Imobiliário. Advogada. E-mail:
naraorci@terra.com.br
2
Mestre e Doutor em Direito Público. Professor de Direito Urbanístico Ambiental do Mestrado em
Direito Ambiental na Universidade de Caxias do Sul. E-mail: Rechadvogados@pro.via-rs.com.br
17

como cidadãos a grande parcela da população que mora na zona rural, eis que
totalmente desprotegida de normas urbanísticas.
Na realidade o fascínio que a cidade exerce sobre os homens sempre foi
utilizado como poder dos “donos das cidades”, em garantia de seus privilégios
e do seu bem-estar. Nunca houve preocupação em definir um projeto de
cidade, a curto, médio e longo prazo, mais abrangente, que contemplasse
todos os aspectos do desenvolvimento sustentável e indistintamente todas as
classes sociais, urbanas e rurais. A ampliação do perímetro urbano, prática
adotada depois que encostas, morros e arredores foram ocupados de forma
desordenada, em total desrespeito ao meio ambiente, tem mais a finalidade de
cobrar tributos, especialmente o IPTU, antes de ser um gesto concreto de
inclusão social e de melhoria das condições de infra-estrutura, qualidade de
vida e reconhecimento do direito de cidadania.
O centralismo do poder no Estado moderno, e de forma particular no
Brasil, sem dúvidas, prejudicou o desenvolvimento das cidades. Mas, apesar da
restrita autonomia dos municípios, é de sua competência e responsabilidade a
iniciativa de criar normas definidoras de uma cidade sustentável, e não-
excludente. No entanto, a exclusão social praticada hoje, com o advento do
Estatuto da Cidade, fora ou dentro dos “muros” ou do perímetro urbano, é
histórica e cultural. Não começou com o Imperialismo e o Absolutismo, mas
nasceu na origem das próprias cidades, contrariando sua intrínseca função
antropológica. Ao contrário do que afirmou Rousseau de que no pacto social de
formação do Estado, mesmo desiguais em força ou talento, os homens se
tornam iguais por convenção de direito, 3 na formação das cidades,
historicamente e até os dias atuais, sempre houve, na verdade, um pacto de
exclusão social, tendo como instrumentos normas urbanísticas informais
adotadas pela elite dominante e transformadas em direito nos nossos
municípios. Por isso, a correção dessa prática começa nas próprias cidades e
não pode ser apenas atribuída ao centralismo, como desculpa de que a
iniciativa deve partir da União e não dos municípios.

3
ROUSSEAU, O contrato social.São Paulo: Martins Fontes, 1996, p. 30
18

O Direito produzido pelo Estado centralizador, na prática, nunca impediu


a definição de um projeto de cidade que contemplasse os interesses de todos e
visasse ao bem comum. A exclusividade da União, em alguns campos do
Direito, apenas restringiu a atuação dos municípios, especialmente no que
tange à disponibilidade de recursos. A verdade é que os municípios nunca
tiveram grandes preocupações em estabelecer normas de direito no
ordenamento das cidades. O próprio Direito, conforme afirma o professor Nicz,

teve sempre a predominância privatística que, por influência


romana, impera de um modo geral no pensamento dos
juristas, uma vez que o direito privado alcançou o mais
completo grau de elaboração doutrinária, tendo o direito
público sofrido ingerência em seu campo, o que traz, muitas
vezes, a insegurança e a incerteza na perfeita definição de
seus institutos. 4

Assim sendo, as relações jurídicas nas cidades sempre foram de ordem


privativista, construídas sob a ótica dos interesses da classe dominante, nunca
formando institutos jurídicos criadores de um sistema também jurídico de
Direito Público que estabelecesse, de forma efetiva, legítima e eficaz, regras de
direito, ordenando a forma de crescimento e contemplando a ocupação de
espaços para todas as classes sociais, com vistas à preservação do meio
ambiente e à construção de uma cidade sustentável e geradora de bem-estar
para todos. Estando a administração pública vinculada a lei, o planejamento
municipal tem como principal instrumento, a lei. No entanto, nas Secretarias de
Planejamento, sequer há uma divisão especializada que trabalhe de forma
epistêmica, hermenêutica, sistemática e permanente, a questão do
ordenamento jurídico, como meio eficaz de planejamento das cidades. A
profusão de normas sem efetividade, eficácia e unidade, não conduzem a lugar
algum e é exemplo da insignificância que a lei tem como, instrumento efetivo
de organização das cidades.
A construção das cidades na América Latina e, particularmente no
Brasil, não prescindiu totalmente da inexistência de projeto, apesar de inexistir
qualquer norma de Direito Público sobre o tema, mas se trata de cópia de um

4
NICZ, Alvacir Alfredo. Estudos de direito administrativo. Curitiba: JM, p. 8.
19

modelo clássico, construído por particulares, sem a intervenção do Estado,


para abrigar a classe dominante. Tais projetos estabeleciam apenas uns
traçados, que previam um único centro, com a praça, a igreja, prédios para a
administração e um em torno quadriculado destinado à residência dos
colonizadores. Sempre foi um projeto privativista, sem normas de Direito
Público que ordenassem forma de crescimento e sem nenhuma base científica,
com preocupações antropológicas, ambientais e de bem-estar a todos. Os
colonizadores não tinham uma legislação que definisse um projeto de cidade,
mas um mapa que traçava a forma de ocupação de um espaço limitado, cópia
das cidades clássicas da Europa, tendo o tamanho das suas necessidades e
seu conforto. As construções não seguiam nenhuma legislação, mas eram
reproduções de prédios com arquitetura tradicional e histórica. Não havia
preocupação alguma em garantir direitos para todos, em projetar o futuro, mas
apenas em contemplar o presente, especialmente o bem-estar dos
colonizadores.
Nesse compasso afirma Hardoy “que a forma urbana das cidades
coloniais se ajustava a um traçado quadriculado que atendia os interesses dos
colonizadores 5.” Não havia espaço destinado às classes mais humildes,
trabalhadores, escravos entre outros. Essas classes sempre estiveram
exiladas 6 das cidades, por serem consideradas indignas, impuras para conviver
dentro dela. E complementa esse autor “que a cartografia colonial raras vezes
expressa visualmente a localização e o traçado dos subúrbios das cidades.
Havia alguns distritos ocupados por alguns grupos mais humildes da sociedade
colônia, mas que não constavam, no plano da cidade”. 7 Ao se verificar, por
exemplo, o plano da cidade do México, datado de 1522, constata-se a
existência de uma praça central, com a localização da igreja, de prédios do
governo e de uma dezena de quadras idênticas, sem nenhuma preocupação
com a ocupação dos arredores, que acabavam sendo invadidos pelas classes

5
HARDOY apub SOLANO, Francisco. Estudios sobre la ciudad iberoamericana. 2. ed. Madrid: CSIC,
p. 316.
6
FUSTEL, Colanges de. A cidade antiga, Trd. Cretella Júnior e Agnes Cretella. São Paulo: RT, p. 183.
Afirma que exilar o homem, segundo a fórmula empregada pelos romanos, era privá-lo do direito de
cidadania, afastá-lo da cidade, por ser impuro e indigno.
7
HARDOY apud SOLANO, Francisco. op. cit. , p. 317.
20

mais humildes, como escravos, trabalhadores, ou mesmo imigrantes e


migrantes que iam chegando depois. 8 O mesmo aconteceu com as cidades
brasileiras, como Salvador, Rio de Janeiro e tantas outras.
A própria cidade de Brasília, projetada pelo nosso reconhecido Arquiteto
Oscar Niemeyer, foi planejada apenas para abrigar o poder político, ignorando
as classes mais humildes que chegariam depois, para as quais não estava
previsto espaços planejados com normas urbanísticas que atendesse sua
necessidade de morar de acordo com suas possibilidades econômicas. Em
decorrência surgiu dezenas de outras brasílias ao em torno da dita “cidade
planejada”.
Apesar da cartografia do núcleo básico que deu origem às principais
cidades da América Latina, não se tem conhecimento de qualquer preocupação
em adotar uma legislação que tivesse estabelecido princípios e diretrizes
norteadoras do desenvolvimento das cidades. Com o tempo, especialmente
com a industrialização, elas foram crescendo, no em torno de um único centro
planejado, de forma espontânea e sem critérios. Hardoy observa que:

a legislação espanhola em matéria urbanística do século XVI


contém algumas disposições gerais sobre o traçado de uma
cidade, que contempla a forma como o clima afeta a
comunidade e a saúde dos habitantes. Trazia recomendações
sobre a localização da praça de uma cidade costeira ou do
interior do território. Mas nada recomenda sobre a variação
das formas urbanas em relação às características geográficas
locais. Contempla o núcleo destinados aos colonizadores, mas
não existe nenhum mapa que reserve espaços destinado aos
escravos, trabalhadores, índios, imigrantes, bem como a forma
de sua ocupação. 9

Conforme Fustel, voltando na História e na origem da própria cidade, “a


lei das cidades não existia para o escravo como não existia para o

8
Ibidem op. cit., p. 320. (Ver a cartografia da cidade do México.) Já na p. 326-329 afirma que a coleção
contemporânea de planos de cidades antigas e pouco numerosas. Existem coleções de cartografia das
cidades de Lima, Cartagena, Caracas, Rio de Janeiro, Salvador, São Paulo, Buenos Aires, México, etc. o
que dá a idéia exata de como nasceram e se desenvolveram as mais recentes cidades. Mas, dos 134 planos
conhecidos, a maioria segue o modelo clássico, sendo que apenas 14,95% não têm esquema definido. O
fato de não ter nem o projeto inicial definido demonstra a despreocupação com a definição de normas,
sequer de nascimento, muito menos de crescimento.
9
HARDOY apud SOLANO, op. cit., p. 343.
21

estrangeiro”. 10 Todo aquele que não cultivava o mesmo deus da cidade ou


morava fora dos muros ou em outra cidade era considerado estrangeiro.
Cidadão era aquele que era admitido na cidade. 11 A plebe, os de fora da
cidade de Roma, possuía uma terra sem caráter sagrado, profana e sem
demarcação. 12 Eram os fora-da-lei. Da mesma forma, hoje as leis urbanas não
existem e as que existem não servem para os pobres, para os que não podem
adquirir um terreno dentro das normas urbanísticas da cidade. Eles até podem
construir, mas sem previsão legal, fora do perímetro urbano, onde não há lei
para construir, porque não há cidadãos no sentido de residente da cidade. Os
patrícios e plebeus 13 das antigas cidades romanas, repetem-se nos dias atuais,
na figura do cidadão e do favelado ou do morador do loteamento irregular,
normalmente fora do perímetro urbano, distante ou nos burgos que surgem ao
redor das cidades.
O plebeu podia tornar-se patrício, assim como o favelado ou morador
dos loteamentos irregulares, pode virar cidadão. Mas a realidade
historicamente pouco se alterou. Substituíram-se os figurantes, ontem plebeus,
hoje favelados ou moradores de loteamentos ilegais.
A diferença hoje é que a lei considera todos iguais, mas leis iguais não
servem para desiguais. A inexistência de normas adequadas e não-
excludentes sempre foi regra de ocupação das cidades. A própria Europa viu
surgir, fora do núcleo central, o crescimento de bairros sem nenhuma condição
de vida digna, maiores do que a própria cidade, constituindo-se num verdadeiro
caos urbano. Somente em 1909, em Londres, foram aprovadas as primeiras
normas de planificação. Na defesa da lei, Burns, presidente da Junta Governo
Local, afirmava:

Precisamos evitar a construção de bairros humildes. Esses


lugares que dão guarida a ladrões, a imundices devem
desaparecer. A finalidade desta lei é oferecer condições que
permitam a gente melhorar a sua saúde física, seu caráter,

10
FUSTEL, op. cit., p. 175.
11
Ibid., p. 174-175.
12
Ibid., p. 221.
13
Ibid., p. 129-223, define patrício como aquele que mora na pátria, na cidade, e plebeu aquele que mora
fora da cidade, que não tem pátria, não é cidadão.
22

suas condições sociais em conjunto. Esta lei pretende e


espera proporcionar uma casa bonita, um povo agradável, um
bairro saudável e uma cidade dignificada. 14

Hall acrescenta em seu comentário ao discurso de Burns, que a lei era


contraditória em relação à maneira como as autoridades locais deviam dispor
de suas propriedades para organizar a questão habitacional, restringindo-se
mais à construção de casas populares do que propriamente em definir a
ocupação e a organização de espaços adequados para todos, reclamando que
as autoridades locais deviam ter mais poderes para encaminhar soluções. 15
As autoridades locais, especialmente no Brasil, sempre tiveram mais
responsabilidades do que poder. Poder significa não apenas a possibilidade de
iniciativa em definir um projeto de cidade, mas as condições reais de construí-
lo, o que implica competência em legislar e, ao mesmo tempo, financiar a infra-
estrutura adequada, tema dependente de um novo pacto federativo
amplamente abordado no Brasil. O fato é que aquela legislação adotada por
Londres previa muito mais a edificação e uma campanha de reconstrução das
subabitações do que normas de um projeto de cidade com inclusão social e
previsão de espaços adequados para a classe pobre. 16 O próprio discurso do
Presidente da Junta do Governo Local é discriminatório, ao afirmar que
“precisava evitar a construção de bairros humildes”, ignorando que o que
precisava era exatamente o contrário, isto é, garantir a construção de bairros
humildes, em espaços adequados através de zoneamentos especiais, de forma
ordenada, planejada e que garantisse um mínimo de preservação do meio
ambiente e dignidade.
No Brasil, em decorrência dessa herança cultural e apesar do Estatuto
da Cidade, ainda se persiste em seguir os traçados, as linhas, os tipos de
quadra, de praça, um único centro, a falta de destinação de espaços para as
classes pobres e a total inexistência de normas na zona rural, tudo refletido nos
novos Planos Diretores. Costa, ao comentar a urbanização no Brasil, no século
XIX, afirma “que a estrutura urbana atual pouco tem variado com respeito a
14
HALL, Peter. Ciudades del mañana: historia del urbanismo en el siglo XX. Trad. de De Consol Feixa.
Barcelona: Serbal, 1996. p. 63.
15
HALL, op. cit., p. 40 e 63.
16
Ibid., p. 63-64.
23

estrutura herdada da colônia, sendo que todas as cidades de maior


17
importância trazem traços da origem colonial”. A preocupação em seguir a
forma clássica das cidades européias fazia com que os colonizadores
ignorassem a topografia, a nova realidade, fato culturalmente levado ao
extremo, encontrando-se ainda hoje modelos de planos de cidades, feito a
distância, sem grandes preocupações com o meio ambiente, com a cultura, os
costumes, a economia e os problemas sociais.
A ocupação desordenada das encostas de forma irregular ou por favelas
com todas as suas consequências conhecidas no Brasil, é resultado da visão
de que essas áreas eram inúteis, sem valor e nunca foi dada uma ocupação
adequada no projeto de cidade e depois nas leis de parcelamento do solo.
Como não existia e não existe preocupação em planejar espaços para as
classes mais pobres essas áreas baratas ou sem destinação, passaram a ser
ocupadas pelos excluídos, surgindo favelas em morros na quase totalidade de
nossas cidades. Vale observar o que afirma Aranovich “que a topografia
impedia a realização de plantas regulares e muitas vezes a forma clássica era
implantada exprimida entre morros. Rio de Janeiro e São Paulo, por exemplo,
cresceram nas encostas de forma espontânea e não planejada”. 18 Costa,
entretanto, afirma que “a maior parte dos núcleos urbanos do século XIX
caracteriza-se pelo descuido total com as normas, sendo imprecisos os
próprios limites da zona rural com a zona urbana”, 19 o que se impõe hoje com o
advento do Estatuto da Cidade. Mas apesar disso são raras as cidades que
adotaram um Plano Diretor que planeje a ocupação de todo o território do
município.
Ao seguir rigorosamente a forma clássica e ignorar a topografia local, o
meio ambiente, os colonizadores não conseguiram sequer ajustar-se e manter
as normas clássicas de urbanização. Na transição de um país agrícola para um
industrializado, o processo de urbanização foi acelerado, e os planos de
cidades tradicionais não foram adequados e o crescimento foi sem normas

17
COSTA apud SOLANO, Francisco. op. cit., p. 397.
18
ARANOVICH apud SOLANO, Francisco. op. cit., p. 388.
19
COSTA apud SOLANO, Francisco op.cit., p. 46.
24

urbanísticas culminando com a exclusão social, o que é confirmado por Osório


e Menegassi:

A ausência de planejamento urbano para as Cidades, ou


melhor, para uma significativa porção do território das cidades,
intensificou o crescimento das periferias, principalmente
metropolitana. A legislação cumpria a função de estabelecer
padrões de qualidade elevados para determinadas áreas da
cidade, geralmente centrais e bem localizadas, cujo preço só
podia ser pago pela elite. Se não havia como pagar o preço, a
solução era construir onde a legislação não era tão exigente:
na periferia, nos rincões. 20

A constatação feita é tão velha (mas tão nova), que se verifica, nas
atuais legislações, total despreocupação com um projeto de cidade para todos.
Nessa mesma direção vai a afirmativa de Costa:

que as transformações ocorridas na segunda metade do


século XIX, com o desenvolvimento das linhas férreas,
imigrações, crescimento relativo ao mercado interno,
industrialização, não foram suficientes para alterar
profundamente os padrões tradicionais de urbanização que se
configurou no período colonial, que vivia na dependência do
meio rural. 21

Conclui a autora “que o estudo do fenômeno urbano brasileiro, no século


XIX, prova sua origem no modelo clássico característico de uma economia
colonial, ignorando que a periferia cresceu e não se ajusta ao modelo
clássico.” 22 A maioria das cidades coloniais ajustava-se a um traçado
quadriculado, quando dotadas de normas formais, já as cidades espontâneas
foram construídas ao longo dos caminhos, seguindo o traçado do próprio
caminho, conformando-se em alguns aspectos com o modelo clássico,
especialmente a praça, a igreja e os prédios públicos. 23
Foi nos subúrbios do quadriculado fundado pelos colonizadores, ou ao
longo dos caminhos, que cresceram as cidades brasileiras, sem regras, sob o

20
OSÓRIO; MENEGASSI. Estatuto da cidade e reforma urbana; novas perspectivas para as cidades
brasileiras. Porto Alegre: S. Fabris, p. 43.
21
COSTA apud SOLANO, Francisco, op. cit., p . 399.
22
Idem.
23
HARDOY apud SOLANO, Francisco, op. cit., p. 316, 321.
25

olhar omisso das autoridades, ou ainda junto a uma igreja, escola ou mina, sem
nenhuma preocupação com sua expansão mais ordenada. De outra parte,
conforme Aranovich, as primeiras cidades brasileiras representavam para os
habitantes a segurança (ou ilusão de segurança), de que pudessem viver ou
continuar a viver com os mesmos costumes de sua pátria mãe.
O que se constata é que, durante muitos séculos, insistiu-se no fato de
que a cidade restringia-se a um centro urbano culturalmente herdado da
colonização, ignorando o em torno que se expandia de forma diversa,
espontaneamente subindo morros e descendo vales, sem nenhuma legislação
que pudesse ordenar e adequar seu crescimento. Hardoy reforça o já dito,
afirmando que,

a origem dos centros urbanos, planejados ou espontâneos e


as funções que cumpriam estavam intimamente relacionadas
com sua colonização. Foram os fatores que mais influenciaram
para desviar as cidades colônias de uma legislação que se
pretende orientar, mediante certos princípios urbanísticos,
adequados a nossa estrutura geográfica e social. 24

Continua o pensador:

o modelo clássico, sem dúvida não foi simplesmente


transplantado da Europa para a América. Mas foi um produto
de um processo de aperfeiçoamento de certos conceitos
isolados que pela primeira vez foram integralmente utilizados
na América. A legislação respaldou inicialmente o modelo,
mas não foi capaz de adequá-lo ás novas modificações da
sociedade. 25

Conclui o estudioso: “As ordenações não trazem nenhum parágrafo que


permita variar as formas urbanas em relação às características
26
geográficas.” O resultado é que durante muitos séculos as cidades cresceram
sem normas, nos limites do projeto original que abrigava os colonizadores.
Apesar da modernização das últimas décadas, as cidades têm improvisado
formas urbanas, fabricado miséria nas suas periferias e amargado com o caos.

24
Ibid., p. 344.
25
HARDOY apud SOLANO, Francisco, op. cit., p 344.
26
Idem.
26

Na visão Osório e Menegas, “o processo de urbanização brasileiro


experimentado nos últimos cinqüenta anos produziu um padrão de crescimento
das cidades, de concentração urbana e de uso e ocupação do solo que retrata
nossa modernização incompleta e excludente no contexto global”. 27
Na realidade, o processo de urbanização no Brasil está fora de controle
das autoridades e mesmo com o advento do Estatuto da Cidade, o direito
subjetivo da cidade sustentável, não está assegurado, o que é passível
inclusive de ações populares. Tem-se produzido uma abundância de normas
que carecem de efetividade, legitimidade, eficácia e bases científicas, quer sob
o aspecto epistêmico, quer sob o aspecto hermenêutico da construção do
ordenamento jurídico. Aranovich advoga que “o processo de urbanização na
América Latina, sua forma acelerada de crescimento, sua mudança violenta de
um país agrícola e atrasado para um país industrializado, criou uma série de
problemas, que exigem o encaminhamento de soluções atuais”. 28 O desafio
para reverter a situação, afirma Osório, “é combinar a adoção de medidas e
estratégias de inclusão, valorizando-se o aspecto de desenvolvimento local”. 29
Mas é entendimento que todos conhecem os problemas das cidades, que
muitos estudiosos levantam soluções, mas que ninguém conseguiu contemplar
tudo isso no ordenamento jurídico local de forma que signifique um projeto de
cidade para todos. A epistemologia precisa ser conjugada com a hermenêutica
jurídica, pois a interpretação dos fenômenos não é um exercício abstrato, e a
construção do Direito não é uma tarefa de leigos, mas de cientistas jurídicos e
políticos. Na realidade, o projeto de cidade não contempla toda a realidade sob
a visão das diversas áreas do conhecimento, e o ordenamento jurídico não é
significativo e eficaz.
A nossa legislação de parcelamento e ocupação do solo urbano, como
exemplo, eliminou os “muros” tradicionais das cidades antigas européias pela
adoção do chamado perímetro urbano, incluindo nele todos aqueles que
podiam (e podem) pagar um terreno urbanizado, deixando de fora os pobres,
os desempregados e os que não tivessem recursos para comprar um “lote” ou

27
OSÓRIO, MENEGASSI, op. cit., p. 43.
28
ARANOVICH apud SOLANO, Francisco op. cit., p. 383.
29
OSÓRIO,MENEGASSI, op. cit., p. 42.
27

área de terra inclusa no perímetro. Como morar é uma necessidade vital,


constrói-se em qualquer lugar, fora ou próximo ao perímetro urbano, ou mesmo
dentro dele, e especialmente em áreas inadequadas por serem de baixo custo.
Apesar do direito à moradia ser reconhecido em nossa constituição
como um direito fundamental, reforçada pelo Estatuto da Cidade que inclusive
disponibiliza instrumentos jurídicos para assegurar espaços para as classes
mais pobres, como a instituição de zonas especiais de interesse social,
concessão de uso especial para fins de moradia entre outros, ainda se discute
como fazer, enquanto milhares de pessoas amargam em ocupações
desordenadas nos subúrbios de cidades. O como fazer está na adoção
obrigatória de um projeto de cidade de inclusão social, garantido por normas de
Direito Público efetivas, legítimas e eficazes. O que temos é uma profusão de
normas que não significam um projeto de cidade para todos e não contempla
todo o território do município, mesmo depois do advento do Estatuto da Cidade.
Essa cultura excludente e despreocupada com a maioria da população
se reflete nas leis municipais, que não contemplam espaços, zoneamentos
para os pobres e não permitem o parcelamento de áreas menores, com menor
custo, que buscasse baratear o lote para as classes mais populares. Apesar de
a lei federal de parcelamento do solo, chamada Lei dos Loteamentos
possibilitar lotes com área mínima de 125m², 30 a totalidade das leis municipais
pesquisadas, fixa como área mínima, sempre acima de 250m² para o tamanho
do lote, sendo que a média fica em 360m², muitas vezes acompanhado de
outras exigências, como calçamento e iluminação pública, 31 o que eleva o
custo da terra e impede as pessoas de morarem de forma regular dentro do
perímetro urbano. Os municípios estão amparados no art. 4º, inciso II, da
referida lei federal, ao estabelecer que os lotes terão área mínima de 125m²,
salvo quando a legislação estadual ou municipal determinar maiores
exigências.

30
Veja a Lei Federal 6.766, de 19 de dezembro de 1979, art. 4º, inciso II.
31
Pesquisa do autor em mais de uma centena de municípios brasileiros. Exemplos: Caxias do Sul-RS área
mínima 360m², Curitiba-PR, 360m², Bento Gonçalves,360m2, Farroupilha-RS 360m², Gramado-RS,
360m². Rio de Janeiro, 360m² e São Paulo, 360m².
28

A inexistência de normas urbanísticas de inclusão social acaba


reservando ao poder público a iniciativa de encaminhar loteamentos ou
habitações populares, impedindo que seja feito pela iniciativa privada, o que
multiplicaria a oferta. Mas, como o município dificilmente tem recursos e por
isso não tem uma política permanente de habitações populares, a população
resolve suas necessidades do jeito que pode, construindo de forma irregular,
especialmente em locais inadequados e nas periferias do perímetro urbano e
zona rural.
Normalmente, os planos diretores criam as chamadas Zonas
Habitacionais, mas, ante as exigências, transformam-se em locais para a
moradia da classe média ou dos que tem recursos suficientes para adquirir os
lotes, cujos preços são inacessíveis para grande parte da população. Do ponto
de vista legal, e agora por força do Estatuto da Cidade é perfeitamente possível
e socialmente necessário que os Planos Diretores destinem locais especiais
para a implantação de lotes populares, com áreas mínimas e infra-estrutura
básica, como água, luz e com custo acessível através de incentivos fiscais, ou
por outras formas de financiamento.
A legislação municipal deve planejar todo o território do município,
buscando estabelecer regras de ocupação adequada para todas as classes
sociais buscando assegurar o direito subjetivo previsto no Estatuto da Cidade,
qual seja o direito a uma cidade sustentável para as presentes e futuras
gerações. O planejamento de todo o território do município, com zoneamentos
adequados e de interesse local, é obrigação do poder público e direito subjetivo
do cidadão, conforme prevê o Art. 2º do Estatuto da Cidade. A moradia, a infra-
estrutura, como o transporte, estradas asfaltadas, energia elétrica, educação,
escolas, faz com que a população rural permaneça no interior, evitando o
crescimento excessivo da própria cidade e ordenando o crescimento
32
sustentável em todo o território.
Mas apesar do advento do Estatuto da Cidade que obriga o
planejamento da cidade para todos, constatamos nos novos planos diretores,
nenhuma preocupação com espaços destinados as classes mais pobres, o que

32
RECH, Adir Ubaldo. A exclusão social e o caos nas cidades. Caxias do Sul: EDUC, p. 142.
29

significa que vamos continuar ver crescendo nas periferias, novas cidades sem
nenhuma norma urbanística.
Também se verifica nos novos planos diretores, por falta de
conhecimento, que os nossos municípios não tiveram preocupação alguma
com a forma de ocupação da área rural, ordenando, por exemplo, o
desenvolvimento de vilas, comunidades, capelas, identificando e definindo os
pólos produtivos de determinadas culturas, regulando à agroindústria,
estabelecendo zoneamentos de interesse local com respeito ao meio ambiente,
paisagens e potencialidades naturais e criadas. Sem regras urbanísticas e de
ocupação sustentável na maior parte do território do município, simplesmente
estamos permitindo e incentivando a expansão urbana desordenada,
especialmente das classes mais pobres para as periferias 33.
O que se percebe, na realidade é que nossos governantes tem
sensibilidade, mas carecem de entendimento e que nas suas intenções há um
enorme idealismo de realizar, mudar, possibilitar bem-estar à população, mas
que defrontam-se com um realismo brutal, que exige muito mais do que
idealismo, mas planejamento concreto e racional mediante normas de direito,
que vão muito além do tempo dos seus mandatos, que respeite o espaço, o
tempo e as diversidades, reforçando valores permanentes, mas também
apontando caminhos cientificamente seguros.
Kant afirma “que o tempo e o espaço são duas fontes de
conhecimento”, 34 mas que “sem a sensibilidade, nenhum objeto nos seria dado;
sem o entendimento, nenhum seria pensado 35.” As referências,
contextualizadas no presente, nos levam a concluir que os prefeitos
demonstram sensibilidade, mas falta-lhes o entendimento. Mas o que é o
entendimento? Uma concepção individual de como fazer, que dura enquanto
prefeito, limitada portanto no tempo, que parte do empírico conhecimento das

33
Em pesquisa realizada pelo autor, foram encontradas apenas referências a Planos Diretores de distritos,
mas nenhum plano efetivo. Com relação à zona rural e comunidades do interior, os Planos Diretores não
abordam absolutamente nada, exceto a preservação de algumas capelas históricas. Com o advento do
Estatuto da Cidade, trazemos como exemplo de Plano Diretor Municipal, que trata de forma completa a
zona rural, o Plano Diretor do Município de Bento Gonçalves, RS.
34
KANT, Immanuel. Crítica da razão pura. Tad. De Manuela Pintos dos Santos. 4. Ed. Lisboa: Coimbra,
1.997,p. 80.
35
Ibid., p. 89.
30

realidades espacial, cultural, econômica e social desprovidas de racionalidade


e cientificidade? Kant nos dá a resposta: “Se o entendimento pode ser definido
como a faculdade de unificar os fenômenos, mediante regras, a razão é a
faculdade de unificar as regras do entendimento mediante princípios.” 36
Princípios, para o Direito, são normas permanentes, superiores, que se
perpetuam no tempo e dão segurança jurídica.
As normas de direito de nossas cidades, não tem preocupação
epistêmica, pecam pela ausência de um processo hermenêutico de construção
do ordenamento jurídico, ignoram as diversidades e as normas efetivas de
convivência local e não estão alicerçadas em princípios e diretrizes, que
possam dar unidade ao projeto de cidade que todos sonhamos e queremos. Os
novos planos diretores mantêm os mesmos defeitos dos velhos planos e
muitas das boas intenções ficarão mofando nas gavetas das prefeituras,
exatamente pela falta de efetividade, mas mais do que isso pela falta de
técnica jurídica na sua elaboração. E a conclusão do maior pensador que
mudou a história da concepção de Estado e de Direito, Kant, socorre-nos mais
uma vez afirmando: “De fato, a diversidade das regras e a unidade dos
princípios é a exigência da razão para levar ao entendimento.” 37
Kant tornou possível e mais rigorosa a noção de conhecimento. É da
reunião da sensibilidade e do entendimento que se obtém o conhecimento.
Mas todo o conhecimento termina na razão que é a faculdade de unificar as
regras mediante princípios. Essa máxima transferida para o Direito é o primeiro
passo para a adoção de normas de direito local eficientes. Os Planos Diretores
existentes atualmente podem ser considerados um esforço de definir um
projeto de cidade, mas carecem de princípios “como deveres de otimização
aplicáveis em vários graus segundo as possibilidades normativas e fáticas.” 38 A
concretização dos princípios depende de diretrizes e regras, cujo conteúdo só
pode ser determinado diante da realidade diagnosticada e prognosticada. As
normas de conduta axiológicas, valorativas dos fatos, concebidas como
princípios é que vão dar segurança jurídica, unidade e eficácia às leis e as

36
Ibid., p. 300.
37
KANT, Immanuel op. cit., p. 302.
38
ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 29.
31

diretrizes é que indicam o caminho, garantem direitos e bem-estar à presente e


às futuras gerações.
Por tudo isso, ainda os novos planos diretores não resolvem o problema
de exclusão de grande parte da população do direito a cidadania, pois onde
não há normas efetivas não há cidade, e onde não há cidade não há cidadão.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ÁVILA, Humberto. Teoria dos princípios: da definição à aplicação dos princípios


jurídicos. São Paulo: São Paulo: Max Limonad, 1998.

BRASIL. Lei Federal 10.267, de 10 de junho de 2001.

FUSTEL, Colanges de. A cidade antiga. Trad. De J. Cretella Júnior e Agnes


Cretella. São Paulo: Rt, 2003.

HALL, Peter. Ciudades del mañana: história del urbanismo em el siglo XX.
Trad. De Consol Feixa . Barcelona: Serbal, 1996.

KANT, Emmanuel. Crítica da razão pura. Trad. De Manuela Pintos dos Santos.
4. ed. Lisboa: Coimbra, 1996.

NICZ, Alvaciar Alfredo. Estudos de Direito Administrativo. Curitiba:JM, 1995.

OSÓRIO, Letícia Marques; MENEGASSI, Jaquelino (Org.), Estatuto da cidade


e reforma urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras. Porto Alegre:
S. Fabris, 2002.

RECH, Adir Ubaldo. A exclusão social e o caos nas cidades. Caxias do Sul:
EDUCS, 2007.

ROUSSEAU, J-J. O contrato social. 5.ed. São Paulo: Martins Fontes, 1996.

SOLANO, Francisco. Estúdios sobre la ciudad iberoamericana. 2. ed.


Madrid:CSC, 1983.
32

CONSUMO E OS RISCOS ORIUNDOS DA NANOTECNOLOGIA

CLAUDIA MARIA HANSEL 1


ADRIANE LOPES 2
RAQUEL FABIANA LOPES SPAREMBERGER 3

1 INTRODUÇÃO
A presente investigação tem como temática uma abordagem sobre os
riscos oriundos da nanotecnologia no Brasil por grandes empresas fabricantes
de pesticidas, cosméticos e medicamentos. Esta situação tem ocasionado
muita preocupação no meio científico, visto que não se sabe exatamente os
impactos que podem causar sobre a biodiversidade e aos seres humanos.
Diante desse fato e cientes de que no Brasil essa tecnologia é utilizada
na fabricação de vários produtos, preocupa-se com o fato da ausência de
legislação que regulamente a nanotecnologia e isso poderá ocasionar a falta de
amparo jurídico às pessoas que porventura sejam afetadas por essa
tecnologia. Por isso, aponta-se o princípio da precaução como instrumento
jurídico para auxiliar nas questões oriundas dos riscos que a nanotecnologia
oferece.
Do ponto de vista metodológico a abordagem prevista pode ser realizada
com a utilização de informações secundárias, especialmente considerando a
extensão no tempo desta polêmica e o volume de dados disponíveis em jornais
e revistas. Para atingir o escopo proposto faz-se uma análise a partir das

1
Mestre em Direito Ambiental. Doutoranda em Ciências Sócias pela Universidade do Vale do Rio dos
Sinos- UNISINOS. E-mail: cmhansel@terra.com.br.
2
Mestre em Direito pela Universidade Luterana do Brasil. E-mail: adrianelopes@terra.com.br.
3
Pós-Doutora em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina, Doutora em Direito pela
Universidade Federal do Paraná, professora no Departamento de Estudos Jurídicos da Unijuí e no
Departamento de Direito Público do Centro de Ciências Jurídicas e Sociais da Universidade de Caxias do
Sul e nos programas de Mestrado em Desenvolvimento Gestão e Cidadania da Unijuí e no Mestrado em
Direito da Universidade de Caxias do Sul, professora pesquisadora no CNPq. E-mail:
rsberguer@unijui.edu.br
33

teorias da sociedade de risco, do descontrole a partir dos desdobramentos da


tecnologia e dos impactos ambientais a partir do meio ambiente construído
tendo como referência os autores Ulrich Beck e Anthony Giddens.
De um lado, é inegável que o desenvolvimento científico e tecnológico
proporcionou a ampliação das condições de consumo, trouxe bem-estar nas
últimas décadas, especialmente através de políticas redistributivas. Porém,
para que se alcançasse qualidade de vida, foram explorados e saqueados
recursos naturais sem nenhum critério, isto é, foram utilizados de forma
inadequada, pois os mesmos são insumos, nem sempre renováveis na
fabricação de produtos acarretou a degradação ambiental, a exaustão dos
recursos naturais, bem como a ameaça de extinção de espécies de animais e
vegetais.
Um conjunto de ações antropocêntricas tem acarretado uma crise
ambiental ou civilizatória, colocando em risco tanto um conjunto de direitos
afirmados, quanto a vida em sociedade na qual todas as coisas estão
interligadas. O desenvolvimento em direção ao bem-estar social e as inovações
tecnológicas expõem o ambiente a constantes riscos indesejáveis (TESSLER,
2004). Os riscos e as incertezas em curso suscitam um movimento para erguer
a voz por uma manifestação mais sóbria ou parcimoniosa no uso de recursos
naturais, bem como invoca a adoção de uma visão transdiciplinar. Na
eminência de que os direitos humanos sejam atingidos de maneira irremediável
cresce o apelo para que cientistas naturais e sociais, gestores e usuários,
leigos e peritos trabalhem juntos em favor do alcance de caminhos sábios para
o uso e aproveitamento dos recursos da natureza, respeitando a sua
diversidade. Neste sentido estabelecer-se-ia a educação ambiental como
instrumento emancipatório na luta pela sustentabilidade ambiental.
Relevante mencionar que as circunstâncias atuais da nanotecnologia
implicam num intenso nexo com a industrialização, com modernização e com o
desenvolvimento tecnológico das grandes corporações. Para Beck, a
sociedade de risco origina-se da sociedade industrial e o tipo de sociedade
existente no final do século XX inaugura uma outra fase histórica da
humanidade, na qual finalmente se reconhece que a mesma tecnologia que
34

gera benefícios ao ser humano é também responsável por provocar


inesperadas e indesejadas conseqüências. A característica principal da
sociedade de risco é que as inovações tecnológicas e organizacionais da
sociedade moderna também acarretaram efeitos colaterais negativos, cada vez
mais complexos, imprevisíveis e, alguns deles, incontroláveis. Sendo assim,
levanta-se a seguinte indagação: A sociedade está preparada para refletir
sobre os possíveis riscos oriundos da nanotecnologia e conseqüentemente
mitigá-los?

2 A RELAÇÃO CONFLITIVA ENTRE SOCIEDADE E AMBIENTE


No decorrer da trajetória do homem sobre a Terra, várias foram as fases
do relacionamento dele com a sociedade e o ambiente, elas irão modificar-se
de acordo com o grau de subserviência de um a outro, inclusive em razão do
desenvolvimento tecnológico. Os primórdios caracterizavam-se por ocorrer
uma relação de subordinação da atividade humana aos ditames da natureza,
marcada pelo extrativismo, uma vez que a sobrevivência era garantida pela
caça e coleta de frutos, sementes e folhas.
Passado algum tempo, há um rompimento com esse paradigma pelo
homem, visto que começa a perceber que pode utilizar a natureza em seu
benefício, isto é, constatou que as sementes germinavam ao serem inseridas
no solo, passando assim a cultivá-las. Também verificou que algumas espécies
de animais podiam ser domesticadas por ele, auxiliando nas atividades que
demandavam força, além de poder alimentar-se delas. Assim, nasce o intuito
de constituir o ser humano como senhor da natureza. Todavia, essa pretensão
levou, no mínimo, dois milênios, até gradativamente se instaurar a dominação
da natureza pela sociedade. Ou melhor, é com a modernidade e com todos os
seus atributos – entre os quais a ciência, a tecnologia e o modo de produção –,
que se ratificou esse domínio. (HANSEL; RUSCHEINSKY, 2008).
Nessa linha, Santos (1999) ressalta que houve o cumprimento da
promessa de dominação pelo homem de modo perverso, confirmando-se na
destruição da natureza e na conseqüente crise ecológica.
35

Depreende-se, desse modo, que a modernidade e a preponderância do


antropocentrismo misturam-se à concepção de que tudo que compõe a
natureza possui valor de troca, adquirindo um valor econômico. Justificando-se,
assim, o saque aos recursos naturais como matéria-prima, uma vez que
estariam dispostos para o bem-estar e dos quais se pode dispor como dádiva
da natureza. Quanto mais a industrialização e a tecnologia criam mecanismos
artificiais, nos quais se sustenta o consumo, maior é o distanciamento da
natureza propriamente dita. O homem, ao invés de observar-se como um ente
que pertence à biodiversidade e interagir em um processo de consumo
energético, arvora a titularidade de soberano e reservar-se o olhar para a
materialidade, como a disponibilidade de matéria-prima, visando a objetos que
proporcionem conforto. Esse é o processo histórico ou a dimensão
antropológica pelos quais tudo vem a transpor-se em mercadoria. (HANSEL;
RUSCHEINSKY, 2008).
O consumo massivo teve início na década de 20, em virtude da
revolução tecnológica ocorrida, principalmente, pela aplicação da energia
elétrica às tarefas domésticas (lavadoras, frigoríficos, aspiradores, etc.), e por
três invenções sociais: a produção em massa de uma linha de montagem,
permitiu que o custo do automóvel se tornasse acessível; o desenvolvimento
do marketing, que racionalizou a arte de identificar diferentes tipos de grupos
de compradores e de estimular os apetites do consumidor, e a difusão da
compra a prazo, a qual, mais do que qualquer outro mecanismo social, quebrou
o velho temor protestante à dívida. As revoluções concomitantes no transporte
e nas comunicações lançaram as bases para uma sociedade nacional e o
começo de uma cultura comum. (BELL, 1992, p. 73).
Desse modo, esse consumo massificado expandiu-se e internalizou-se
na sociedade com desenvolvimento do capitalismo industrial, em especial,
após II Guerra Mundial, em razão da forte crise econômica que a Europa
encontrava-se nesta época. Ou seja, precisava-se reerguê-la dos escombros,
reconstruindo-a; porém, para que isso ocorresse, fazia-se necessário fortalecer
economicamente às nações arrasadas e, ao mesmo tempo, garantir direitos
aos cidadãos vitimados pela guerra. O mecanismo encontrado para gerar lucro
36

e riqueza, foi por meio da produção industrial, criando e lançando no mercado


os mais variados produtos. Por essa razão, as empresas começaram a utilizar-
se de técnicas que fizeram com que os consumidores gradativamente
sentissem vontade (despertassem o desejo) de adquirir os produtos, sendo,
portanto influenciados pelas técnicas de marketing a comprá-los.
Verifica-se, com isso, que o consumo massivo presume aceitação, na
esfera decisiva do estilo de vida, da idéia de mudança social e transformação
pessoal, e da legitimidade a quem inovava e abria caminhos tanto na cultura
quanto na produção. (BELL, 1992, p. 73). Verifica-se também que o mercado
criou a necessidade, na sociedade, de consumir produtos, sendo manipulada
pelo mesmo sem disso se aperceber.
Todavia, a face mais perversa do capitalismo é a globalização,
consolidada na década de 90, pois foi um dos mecanismos encontrados para
fortalecer, gerar mais riqueza e lucro aos Estados-nações, bem como às
grandes empresas multinacionais. Isso acarretou o enfraquecimento dos
Estados-nações, visto que acabou com as fronteiras dos mesmos,
enfraquecendo-os. Ao mesmo tempo, não mais conseguindo garantir aos
cidadãos um conjunto de direitos consolidados constitucionalmente (e que
foram conquistados com muita luta). Com isso, gerou uma série de problemas
entre eles, a massa de operários desempregados. As grandes corporações
para aumentar a sua lucratividade, aproveitaram-se da inovação tecno-
científicas e, começaram a substituir a mão-de-obra operária por máquinas e
robôs; extinguindo-se assim uma série de funções exercidas por pessoas
dentro das empresas, ocasionando uma grande massa de excluídos.
Nessa linha, Castel:
Há na verdade o enfraquecimento do Estado, entendido como
um Estado nacional-social, isto é, um Estado capaz de garantir
um conjunto de proteções no quadro geográfico e simbólico da
nação, porque ele mantém o controle sobre os principais
parâmetros econômicos. (CASTEL, 2005, p. 42-43). [...] Com o
enfraquecimento do Estado nacional-social, indivíduos e
grupos que sofrem as mudanças socioeconômicas que
intervieram desde meados dos anos 1970, sem ter a
capacidade. Daí a insegurização em face do futuro e uma
confusão que também podem alimentar a insegurança civil,
sobretudo em territórios como as periferias onde se cristalizam
os principais fatores de dissociação social. (2005, p. 59)
37

Essa grande massa de pessoas desempregadas acarretou também a


precarização das relações de trabalho, pois faz com que o operário para
garantir um emprego seja cada vez mais competitivo, pensando só em si, no
que Castel denomina de “concorrência entre iguais” (2005, p. 45), tendo como
causa o seu enfraquecimento. Ou seja, ao invés de haver a união de todos os
membros de uma mesma categoria em torno de objetivos comuns que
beneficiarão o conjunto do grupo, cada um é levado a colocar em evidência a
sua diferença para manter ou melhorar sua própria condição. Há, portanto, a
prevalência da individualização sobre o coletivismo. Essa “forma de ser” irá
influenciar não só nas relações de trabalho, mas também nas questões
relacionadas à sociedade, ao consumo e ao ambiente, uma vez que por
pensarem em si mesmos, não conseguem fazer a conexão de que tudo está
interligado com tudo e mesmo que quisessem agir de modo diverso não
conseguirão, por não haver o coletivismo e a solidariedade entre o grupo.
Também, no que se refere a esses indivíduos, o Estado-nação não mais
consegue garantir direitos sociais, acarretando uma espécie de insegurização,
isto é, a insegurança social (CASTEL, 2005).
Por outro lado, reconhece-se que o desenvolvimento na sociedade
industrial, em razão do avanço tecnológico e científico, proporcionou bem-estar
e longevidade, superando os perigos oriundos da insuficiência de gêneros de
primeira necessidade. Em decorrência disso, na sociedade ocidental, para
acompanhar esse ritmo, precisou-se explorar os recursos naturais de forma
insustentável. A busca desenfreada por insumos na fabricação de produtos de
consumo de massa implicou degradação ambiental; exaustão dos recursos
naturais; paisagens artificiais e riscos às espécies ou à biodiversidade. Para
alguns analistas, essa é uma afirmação extremada, pretensiosa ou pessimista;
entretanto, para outros consiste na mais realista das expressões, visto que as
guerras, ao longo dos últimos séculos, alicerçaram-se nessas práticas.
(HANSEL; RUSCHEINSKY, 2008).
Assim, em termos éticos, pode-se afirmar que a lógica do lucro e da
acumulação ilimitada traz como corolário a rejeição não só do ser humano, mas
da natureza como um todo. A lógica do descarte do ser humano está presente
38

num modelo de desenvolvimento que prioriza o mercado, a partir de uma ótica


liberal, despreocupada com as necessidades básicas da maioria da população.

3 NANOTECNOLOGIA

A palavra nanotecnologia possui origem grega, sendo composta pelo


prefixo nano, derivado de nanós, que significa anão e, tecnologia, em que
téchne refere-se a ofício e logos, a conhecimento, conforme Durán, Matoso e
Morais (2006, p.19). Ou seja, um nanômetro corresponde a um bilionésimo de
metro, ou um milionésimo de milímetro.
A nanotecnologia abarca muitas áreas de pesquisa que tratam de
objetos mensurados em nanômetros, tais como química, física, biologia,
matemática, engenharia e informática. Portanto, pode-se dizer que a
nanotecnologia é inter e transdiciplinar.
Relevante salientar que o escopo da nanotecnologia é a manipulação de
átomos (a menor partícula que caracteriza um elemento químico)
individualmente e colocá-los em um padrão para produzir qualquer estrutura
desejada, visto que átomos e moléculas se unem porque têm formas
complementares que se encaixam, ou cargas que se atraem.
Verifica-se assim que muitos benefícios poderão surgir com a utilização
da nanotecnologia, como a produção de medicamentos mais eficientes e
baratos, quiçá auxiliar na eliminação de algumas moléstias até então
incuráveis, a diminuição da utilização da matéria-prima, em especial, o insumo
dos recursos naturais, isto é, melhoramentos nas técnicas de agricultura, como
novos pesticidas (mas eficientes e menos agressivos), equipamentos de
locomoção, informação e computação mais leves e rápidos (indissociáveis no
que se refere à globalização) e muito mais.
Sendo assim, ao mesmo tempo em que traz benefícios, causa
preocupação o fato de que as pesquisas nesta área estão muito a frente da
investigação sobre os riscos inerentes aos procedimentos, uma vez que há
indícios de que algumas nanopartículas possam provocar a morte de células
quando inseridas no corpo humano, bem como de não serem reconhecidas
39

pelo sistema imunológico. Além disso, especialistas preocupam-se com os


denominados efeitos quânticos, que são as mudanças drásticas que os
materiais podem sofrer quando reduzidos a tamanho de átomos.
Diante dessas incertezas quanto aos possíveis efeitos colaterais no
contexto ambiental, visto que esta imprevisibilidade exige uma reflexão acerca
de sua utilização por uma sociedade desprevenida, que trata do meio ambiente
como uma questão de segundo plano, preocupada sobremaneira com a
aquisição de bens que lhe imputem beleza, conforto e status social. Esse
comportamento tem implicado em riscos à coletividade e ao ambiente, tendo
por essa razão sido denominada de sociedade de risco. Por essa razão
justifica-se o item a seguir em que se faz uma delimitação de risco e modos de
mitigá-los.

4 SOCIEDADE DE RISCO: DELIMITAÇÃO DE RISCO E BUSCA DE


ALTERNATIVAS PARA MITIGÁ-LOS
As conseqüências da globalização possuem uma abrangência tal que
permeiam o campo simbólico, cultural, informacional, econômico, ambiental e
político. Neste sentido, Giddens (2004) com razão afirma que estas mudanças
em curso abarcam praticamente todos os aspectos do mundo social e natural.
Todavia em virtude de ser um processo em aberto intrinsecamente
contraditório, as reais implicações são difíceis de serem previstas e
controladas. Outro modo de pensar essa dinâmica é em termos de risco, pois
muitas são as mudanças acarretadas, resultando em novas formas de riscos,
diversas daquelas que existiam anteriormente. Ao contrário dos riscos
ocorridos no passado, que tinham causas estabelecidas e efeitos conhecidos,
os riscos hodiernos se caracterizam como incalculáveis, imprevisíveis,
invisíveis e de implicações indeterminadas.
Em outras palavras, nos dias atuais, o risco torna-se central por várias
razões, porque foram através do avanço da ciência e da tecnologia, que
surgiram novas situações de risco, diferentes das existentes em décadas
anteriores. Ao mesmo tempo, que as inovações tecno-científicas
proporcionaram à sociedade muitos benefícios, criaram novos riscos que são
40

imensuráveis, imprevisíveis e incalculáveis. Justamente, em virtude disso, não


se sabe precisar os riscos que se corre, por exemplo, com o uso das
tecnologias nano, com o plantio de pinus, com os alimentos modificados
geneticamente.
Desse modo, menciona-se que a sociedade de risco não se limita
apenas aos riscos ambientais e de saúde, uma vez que inclui toda uma série
de modificações na vida social contemporânea: transformações nos padrões de
emprego em um nível cada vez mais de insegurança laboral, influência
decrescente da tradição e dos hábitos enraizados na identidade pessoal,
erosão dos padrões familiares na construção da inserção social, e
democratização dos relacionamentos pessoais.
Por isso, pode-se afirmar que hoje, os riscos estão em toda a parte, visto
que a experiência dos riscos nunca foi tão abrangente e profunda como tem
sido nas últimas décadas. As situações de riscos atuais são desse modo,
quantitativa e qualitativamente distintas das formas anteriores de risco. As
mudanças na sociedade estão ocorrendo cada vez mais rápidas e em maior
grau e intensidade. Essas modificações geram situações novas na qual
ninguém parece ter o controle. Ou seja, a incerteza e a insegurança passaram
a ser características marcantes deste período.
Sabe-se, que o perigo sempre existiu, sempre houve, assim como
ameaçou as sociedades humanas, estando em todo o lugar; entretanto, não
dependendo da ação humana, mas sim da natureza. Enquanto, risco
pressupõe perigo, estando relacionado com a ação humana e, sobretudo, com
a ação humana voltada ao futuro.
Em outras palavras, na antiguidade, a natureza representava perigo ao
homem, pois muitos eram os seus mistérios. Porém, à medida que o homem foi
dominando-a e, desvendando os seus enigmas, passou a ter a sensação de
certeza, segurança. Talvez esse fato, tenha despertado a coragem e feito com
que o indivíduo continuasse a desafiando-la e, gradativamente, através da
inovação tecno-científica foi criando novas situações que ofereciam riscos
(perigos) diferentes dos anteriormente enfrentados, mas que não possuía
soluções, passando a gerar incerteza e insegurança.
41

Para Giddens (1995, p. 42):

Uma pessoa que arrisca algo corteja o perigo [...] qualquer um


que assume um ‘risco calculado’ está consciente da ameaça
ou ameaças que uma linha de ação específica pode por em
jogo. Os riscos são aqueles perigos que decorrem de nossas
ações. Toda ação implica decisão, escolha e aposta. Em toda
aposta, há riscos e incertezas. Tão logo agimos, nossas ações
começam a escapar de suas intenções; elas entram num
universo de interações e o meio se apossa delas,
contrariando, muitas vezes, intenção inicial.

Para Beck (1995) a gestão do risco é a característica principal e a


inovação da ordem global como crise ambiental. Giddens (2004) no que se
refere aos aspectos sociais tenta integrar a explicação das origens e efeitos da
degradação do ambiente numa interpretação mais alargada do
desenvolvimento e da dinâmica das sociedades modernas.
Castel pondera que:

Em uma sociedade de risco não pode ser segurada desta


maneira. Esses novos riscos são amplamente imprevisíveis,
não são calculáveis segundo uma lógica probabilística, e
acarretam conseqüências irreversíveis, também estas
incalculáveis. (2005, p. 61).

No que tange a cultura do risco, Giddens afirma que:

Nos tornamos cada vez mais sensíveis graças às novas


ameaças trazidas pelo mundo moderno e que multiplicam
efetivamente, produzidas pelo próprio ser humano através do
uso sem controle das ciências e das tecnologias, e de uma
instrumentalização do desenvolvimento econômico que tende
a fazer do mundo inteiro uma mercadoria. [...] nenhuma
sociedade poderia pretender erradicar todos os perigos que o
futuro poderá necessariamente trazer. Ao contrário, constata-
se que, quando os riscos mais impositivos parecem
estrangulados, o cursor da sensibilidade aos riscos se desloca
e faz aflorar novos perigos. Mas hoje este cursor está numa
posição tão alta que suscita uma demanda completamente
irrealista de segurança. Assim, a “cultura do risco” fabrica
perigo. (Apud CASTEL, p. 62- 63).

Ainda, no que se refere a “cultura do risco” Castel menciona que ela,


42

Extrapola a noção do risco, mas a esvazia de sua substância,


impedindo-a de ser operatória. Evocar legitimamente o risco
não consiste em colocar a incerteza e o medo no centro do
futuro, mas, ao contrário, tentar fazer do risco um redutor da
incerteza, a fim de encontrar o futuro desenvolvendo meios
apropriados para torná-los mais seguros. (2005, p. 63).

Em um primeiro momento, parece que o autor possui uma perspectiva


otimista, no entanto, depreende-se que ele está se referindo ao modo como
foram controlados os riscos sociais clássicos no quadro de uma
responsabilidade coletiva e o problema, de acordo com Castel reside nos
“novos riscos” que apareceram depois e que ainda não se tem uma solução.
Convém dizer que os autores apontam o seguro como forma de reparar
os riscos. Porém, como muitos riscos são imensuráveis e, conseqüentemente,
incalculáveis, entende-se que o seguro é inviável (pois os mesmos para que
sejam ressarcidos precisam ser valorados, mensurados). Desse modo, embora
a teoria do contrato de seguro seja embasada na “teoria do risco” em certos
casos não será possível a sua aplicação.
Por outro lado, esse autor ressalta que as empresas altamente
poluidoras estão instaladas nos países em desenvolvimento ou de terceiro
mundo para explorarem a mão-de-obra barata, a reposta pertinente não é
mutualizar os riscos obrigando as populações autóctones a assegurar-se
contra os prejuízos. (CASTEL, 2005, p. 64).
Verifica-se assim que essas empresas altamente poluidoras instalam-se
nos países em desenvolvimento ou de terceiro mundo, porque estes são
omissos com a sua obrigação de zelar pela população e pela conservação
ambiental; possuem políticas públicas ineficientes; há a ineficácia de legislação
trabalhista e ambiental e, uma forte crise econômica gerada pela corrupção e
pela má-gestão dos recursos públicos. Ou seja, os riscos de danos ambientais
são inseridos propositalmente, visto que a população não sabe sobre as
implicações dos riscos na sua saúde e nos recursos naturais, bem como é
manipulada pelos meios de comunicação de massa no que se refere a geração
de emprego e renda aos estados. Exemplo disso é o plantio de pinus e
eucalipto no estado do Rio Grande do Sul.
43

Castel aponta “o estabelecimento de instâncias políticas transnacionais


bem poderosas para impor limites ao frenesi do lucro e domesticar o mercado
globalizado”. (CASTEL, 2005, p. 64). Esse pode ser um dos mecanismos, mas
entende-se ineficaz em razão dessas grandes empresas serem transnacionais
e acabarem por exercer forte poder de pressão (econômico) sobre as
instâncias políticas tanto em nível local como internacional.
Por outro lado, parece ser relevante o que Douglas (Apud GUIVANT, p.
10) aduz: “uma forma de lidar com os riscos seria fazer com que as populações
potencialmente afetadas tivessem acesso a eles como questões políticas e não
como problemas ‘purificados’, apresentados em fórmulas probabilísticas”.
Nessa perspectiva, aponta-se a educação ambiental, de caráter
emancipatório, como sendo um meio a ser utilizado pelos atores sociais na
reivindicação por qualidade ambiental. Além disso, deve ser no sentido de fazer
com que o indivíduo tenha capacidade de reflexão sobre as potencialidades da
ciência e da tecnologia, suprimindo riscos.

5 A PREVENÇÃO E A PRECAUÇÃO: O NEXO COM A PRESERVAÇÃO /


PROTEÇÃO AMBIENTAL
Os termos precaução 4 e prevenção 5 são entendidos, por alguns autores,
como sinônimos, enquanto outros entendem que o significado dos mesmos é
divergente, pois, para eles, precaução é acautelar-se, antecipar-se a algo, cujo
efeito é imprevisível; prevenção é antecipar-se a algo, cujo efeito é previsível.
Nesse debate, Milaré (2001) compreende que prevenção, pelas suas
características genéricas, também engloba precaução, com caráter
possivelmente específico. Ainda que o consenso não seja possível, a propósito
dos termos precaução e prevenção, Machado (2001) sublinha que a
4
Precaução é substantivo do verbo precaver-se (do latim prae, cujo significado é antes e
cavere, que quer dizer tomar cuidado); portanto, revela a idéia de propor cuidados antecipados,
cautela para que uma atitude ou ação não resulte em efeitos indesejáveis. (FERREIRA, 2003).
5
Prevenção é substantivo do verbo prevenir, que possui como significado ato ou efeito de
antecipar-se, chegar antes. Entretanto, nas ciências naturais, a expressão prevenção da
poluição consiste em uma atitude caracterizada pelo uso de processo, práticas sociais,
materiais adequados ou produtos para o consumo, que evitam, reduzem ou controlam a
poluição, os quais podem incluir a reciclagem, tratamento, mudanças de processos,
mecanismos de controle, uso eficiente de recursos e substituição de material. (SILVA, 2002,
p.192).
44

declaração do Rio 92 afirma características próprias para o princípio da


precaução.
Para esse autor, a tarefa de atuar preventivamente deve ser vista como
uma responsabilidade compartilhada, exigindo uma atuação de todos os
setores da sociedade, cabendo ao Estado criar instrumentos normativos e
política ambiental preventiva. Cabe a todos os cidadãos, também, o dever de
participar, influir nas políticas públicas, evitar comportamentos nocivos ao
ambiente e aditar outras medidas preventivas, visando a não prejudicar o
direito a meio ambiente saudável.
Ainda, de acordo com esse autor, o dano ao ser consumado pressupõe
uma conduta; o ambiente e a sociedade prevalecem sobre uma atividade de
perigo ou risco; as emissões poluentes devem ser reduzidas, mesmo que não
haja certeza da prova científica sobre o liame de causalidade e seus efeitos.
Assim, vale recordar que não devem ser considerados somente os riscos
ambientais eminentes, mas também os perigos futuros provenientes de
atividades humanas e que, eventualmente, possam vir a comprometer uma
relação intergeracional e de sustentabilidade ambiental. (DERANI, 1997).
Em outras palavras, a prevenção está relacionada ao fato de se saber
quais os efeitos negativos de uma determinada atividade humana, como a
industrial, de lazer ou ocupação de um território. Ou seja, se é previsível faz-se
necessário então que se utilize o princípio da prevenção, pois já se sabe quais
medidas a serem tomadas. De modo diverso, quando não se sabe quais os
impactos, isto é, quando os efeitos são imprevisíveis, deve ser empregado o
princípio da precaução. Nesse sentido, o consumo de produtos elaborados a
partir da nanotecnologia não são considerados danos ambientais propriamente,
mas pode-se dizer que o mesmo envolve riscos, visto que não se sabe ao certo
os efeitos que produzem ao ambiente e a saúde humana.
Entretanto, durante muito tempo, o princípio da precaução foi suprimido
da orientação política e da visão empresarial, nos casos que envolviam
atividades e substâncias potencialmente degradadoras, visto que se exigia
prova científica absoluta de que, de fato, as atividades ofereciam perigo ou
apresentavam nocividade para o homem ou para o meio ambiente.
45

Com o passar do tempo, os movimentos ambientais perceberam a


importância do princípio da precaução e o significado de estar inserido na
legislação; conseqüentemente, modificaram o entendimento nos casos em que
as atividades e a substância fossem potencialmente degradadoras, mesmo não
havendo certeza no plano científico, com relação aos efeitos que produziriam
sobre o meio ambiente. Presente, pois, o risco de dano grave ou até
irreversível, essa atividade, ou tal substância em questão, deverá ser evitada
ou rigorosamente cuidada. Em caso de dúvida ou incerteza, deve-se agir de
forma acautelatória, preventiva e, assim sendo, trata-se de uma inovação no
princípio da precaução. (MACHADO, 2001).
Desse modo, o princípio da precaução almeja consonância entre o meio
ambiente, as questões socioculturais e as atividades econômicas. A articulação
entre essas dimensões é uma ambição, pois até o momento os resultados têm
sido restritos visando proporcionar um ambiente ecologicamente equilibrado às
presentes e às futuras gerações. Para os ambientalistas, o referido propósito,
além de constituir-se em premissa básica do dispositivo constitucional, não é
um empecilho ao desenvolvimento econômico e muito menos um recuo ao uso
das modernas tecnologias limpas. Ao contrário, a implementação de técnicas e
de modernos equipamentos é bem-vinda, pois permitirá uma redução dos
custos e das matérias-primas envolvidas no processo produtivo e, em
conseqüência, diminuindo o impacto ambiental.
As políticas ambientais não dependem única e exclusivamente do Poder
Público para a efetivação do princípio da precaução, mas da participação da
sociedade (empresas, organizações não-governamentais, entidades públicas e
privadas e todos os demais cidadãos preocupados com a questão ambiental).
Um dos mecanismos de precaução consiste no exercício da cidadania,
especialmente a partir da conscientização os cidadãos reclamam parcela de
poder de decisão sobre o uso dos recursos naturais. Educacional. As
organizações ambientalistas como uma coletividade reivindicam, usualmente
perante o Poder Público e em fóruns apropriados, medidas preventivas que
garantam qualidade de vida em relação ao meio ambiente. No final das contas,
considerando a complexidade das questões ambientais e os múltiplos conflitos
46

envolvidos, o Estado tende a ser eficaz de uma forma isolada, razão pela qual
ganha relevância toda a ação dos segmentos da sociedade civil.
A corroboração de políticas públicas possui, na conexão entre sociedade
civil, esfera pública e Poder Público, locus de qualificação e a mais adequada
efetivação. Essa colaboração, mesmo em meio a expressões conflitantes,
circunscreve também amplos e sinuosos processos educativos, cujas
características situam-se no jogo das regras democráticas.
Entende-se que podem ser medidas preventivas: a educação ambiental,
os programas de gestão ambiental e as certificações ambientais, pois através
destas, as empresas primam pela utilização de tecnologias limpas, coleta e
tratamento adequando de resíduos e de emissão zero, visto que visam a
preservar e proteger os cidadãos e o meio ambiente. Entretanto, para que
esses instrumentos de precaução sejam efetivados na sociedade, faz-se
necessário manter uma ampla atuação de organizações da sociedade civil e a
interação por parte do Poder Público, ao elaborar e ao aplicar políticas públicas
condizentes à preservação e à proteção ambiental.

6 CONCLUSÕES
O homem no seu processo evolutivo distanciou-se da natureza, não
mais se identificando com ela. Os recursos existentes na natureza passaram a
ser concebidos como insumos (matéria-prima) no processo de produção de
bens de consumo, provocando a redução desses recursos naturais e a
degradação ambiental. Ocorre que toda ação antrópica acarreta danos
ambientais, todavia, a natureza nos últimos anos, não está conseguindo
autopurificar-se devido à quantidade de resíduos sólidos, efluentes líquidos e
emissões gasosas que são lançadas diariamente no ambiente.
O consumo inadequado dos recursos naturais originou-se do modelo
econômico vigente voltado para acumulação de riquezas e do lucro, pois a
extração e exploração dos recursos naturais se aproximam da condição de
serem exauridos. Ainda, a geração atual é vítima dessa busca incessante pelo
acúmulo de riqueza e de bem-estar a qualquer custo, pois para alcançá-los
utilizam-se os recursos naturais, desencadeando não só a redução desses
47

recursos como a degradação ambiental. Essa situação desencadeou a


denominada crise ambiental.
Ou seja, o dano ambiental é o resultado desse distanciamento do
homem com a natureza (desequilíbrio na relação entre o homem e o meio
ambiente). O consumo massificado implica em incerteza fabricada, ou seja, em
risco que são imprevisíveis, imensuráveis, incontroláveis e irreversíveis. Ou
seja, estes riscos são tratados pelo direito como sendo dano ambiental
consumado (certo e atual) ou potencial (futuro e incerto). Nesse último, há
ameaça de dano (risco) e não o dano propriamente configurado (na teoria
prevalece o entendimento de que o dano deve ser certo e atual, isto é, deve ter
ocorrido).
Essa degradação ao ambiente caracteriza-se por apresentar graves
danos, bem como danos potenciais (futuros, incertos), que se entende como
risco. Acredita-se que esse se originou dessa necessidade que os
consumidores possuem de adquirirem produtos novos, porque para fabricá-los
as empresas utilizam-se de matéria-prima que são extraídas do ambiente (os
recursos naturais), acarretando a redução dos mesmos; simultaneamente, no
processo de produção a tecnologia utilizada pela indústria muitas vezes
representa risco de dano ambiental, assim como há o lançamento diário de
emissões gasosas, de efluentes líquidos e resíduos sólidos no meio. Ou seja,
esse consumo impensado, de modo insustentável tem acarretado riscos à
sociedade.
Deste modo, o objetivo do presente estudo foi defender a temática
ambiental, fundamentalmente, no que tange aos riscos oferecidos ao meio
ambiente pelo consumo de produtos elaborados a partir da tecnologia nano.
Sendo assim, entende-se que o consumo sustentável será alcançado
por meio da educação ambiental, sendo esta um dos instrumentos capazes de
contribuir para a redução da crise ambiental, visto que se acredita ser possível
desenvolver-se economicamente preservando e protegendo os recursos
naturais existentes para as gerações atuais e futuras. O objetivo do
desenvolvimento sustentável é a interligação do crescimento econômico com a
manutenção da biodiversidade e com a conservação dos recursos naturais de
48

modo que as presentes e as futuras gerações não sofram as conseqüências


das degradações ambientais e das múltiplas poluições.

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Campinas: UNICAMP, 1995.
52

POR UMA GOVERNANÇA AMBIENTAL DA NANOTECNOLOGIA

AFONSO DE PAULA PINHEIRO ROCHA 1

1 INTRODUÇÃO
Os desenvolvimentos no conhecimento humano estão cada vez mais
presentes, bem como, possuem maiores repercussões na sociedade. Os
sucessivos avanços científicos acarretam numa competição não apenas entre
empresas, mas entre países pela supremacia tecnológica e industrial. 2
De uma forma cada vez mais evidente, fica clara a dependência do
próprio sistema econômico de uma inovação constante que venha a abastecer
o mercado de novos produtos e novas “necessidades” aos indivíduos.
Daniela Zaits 3 e Luis Otávio Pimentel 4 ressaltam a importância
econômica da Tecnologia para os processos econômico-produtivo, sendo esta
um conhecimento aplicado e fator decisivo para o crescimento econômico dos
países acarretando quase sempre um aumento dos índices de produção.
Contudo, essa extrema relevância política e econômica não deve estar
dissociada de um compromisso ético com o meio ambiente. Com efeito, a
Declaração das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Estocolmo, 1972) já
identificava no seu princípio 18 a necessidade de que o conhecimento científico
e tecnológico seja usado para a gestão responsável do meio ambiente em
benefício de toda a humanidade.
Assim, é necessário rememorar esse compromisso ambiental em uma
atual e importante fronteira do desenvolvimento tecnológico que é a
nanotecnologia.

1
Mestre em Direito pela UFC. Pós-graduando MBA em Direito Empresarial pela FGV/Rio. Ex-
Advogado da PETROBRAS. Pesquisador colaborador do Programa “Casadinho”/CNPQ entre UFC e
UFSC. E-mail: afnsrocha@gmail.com.
2
FILHO, Calixto Salomão. Regulação da Atividade Econômica. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 120.
3
ZAITS, Daniela. Direito & Know-How. Uso, Transmissão e Proteção dos Conhecimentos Técnicos
ou Comerciais de Valor econômico. Curitiba: Juruá Editora, 2005, p. 23.
4
PIMENTEL, Luiz Otávio. Direito industrial: As funções do direito de patentes. Porto Alegre:
Síntese, 1999, p. 27-28.
53

Espera-se que dentro de uma década, o mercado de produtos


relacionados com nanotecnologia somente nos Estados Unidos supere um
trilhão de dólares, uma vez que, diferentemente da biotecnologia e da
tecnologia da informação, esta tecnologia possui aplicação em uma pluralidade
de setores econômicos, desde energia, passando por produtos farmacêuticos e
até mesmo nos processos de manufatura. 5
Todas essas promessas e potencialidades de permitir a inovação em
diversos campos da atividade econômica não podem eclipsar os riscos
ambientais, nem podem servir de lugar retórico para anuviar preocupações
legítimas e que dizem respeito à toda a humanidade, bem como aos riscos que
a coletividade está disposta a suportar.
O objetivo principal do estudo é traçar algumas notas iniciais sobre a
necessidade de se estabelecer um sistema de governança ambiental
relativamente à nanotecnologia de modo que o desenvolvimento científico
correspondente seja sempre pautado por um compromisso ético e ambiental.
Para tanto, serão abordados alguns conceitos fundamentais sobre
nanotecnologia, contrastando-se as diversas potencialidades com os inúmeros
riscos ambientais inerentes a esta tecnologia. Com isso, identificar-se-ão duas
posições extremadas no debate sobre esta temática.
Propõe-se ao final uma síntese na idéia do desenvolvimento de um
sistema de governança ambiental para regular o desenvolvimento do
conhecimento e as aplicações práticas relacionadas à nanotecnologia.

2 NOÇÕES GERAIS SOBRE NANOTECNOLOGIA


O termo nanotecnologia refere-se a um conjunto de tecnologias que
manipulam a matéria numa escala molecular, medida em nanômetros, que, por
sua vez, equivalem a um bilionésimo do metro.
Dentro desse termo genérico, existem diversos ramos específicos, como
a ciência e engenharia nanoscópica; sistemas produtivos nanoscópicos e
sistemas replicantes. O primeiro trata da engenharia de materiais em escala
nanoscópica que, devido a uma distribuição especial na organização dos
5
LIN, Albert C. Size Matters: Regulating Nanotechnology. UC Davis Legal Studies Research Paper
Series. Research Paper No. 90. University of California – UCDavis. Oct/2006.
54

átomos e distribuição das moléculas apresenta características especiais, como


maior resistência e condutividade elétrica, por exemplo. O segundo ramo trata
da busca da constituição de estruturas “programáveis”, capazes de produzir
outras estruturas. O terceiro ramo trata da constituição de nano máquinas
capazes de auto-replicação. 6
Essas tecnologias promovem a interação interdisciplinar de ciências
como química, física, biologia, engenharia de materiais, etc. Além disso, não se
trata apenas de ciência teórica, uma vez que já existem inúmeras aplicações
práticas e incorporação dessas tecnologias a processos industriais. Estudos
apontam a existência de mais de 200 (duzentos) produtos e quase 2000 (duas
mil) empresas voltadas para o desenvolvimento da nanotecnologia. 7
Essa tecnologia pode ser a base de numa nova revolução industrial,
uma vez que tal qual quanto a anterior, haverá uma profunda modificação nas
formas e métodos produtivos.
Uma vez que a nanotecnologia já esta presente em nosso cotidiano não
é mais possível relegar a temática ao âmbito da especulação científica. Faz-se
necessário um olhar crítico sobre a mesma, o que implica na análise de seus
potenciais benefícios, mas especialmente de seus potenciais riscos, uma vez
que os mesmos não são divulgados com o mesmo detalhamento.

3 ENTRE DOIS DISCURSOS: SONHO OU PESADELO?


Os debates em torno da nanotecnologia, tais quais os debates iniciais
sobre tecnologias revolucionárias, têm sido polarizados. Duas principais linhas
discursivas se formaram: a primeira propondo um rápido desenvolvimento
dessas tecnologias em razão de suas potencialidades e para tanto, este não
pode ser atravancado pela existência de uma regulação limitadora; a segunda,
vislumbrando que há uma pletora de riscos ambientais e à saúde humana,

6
LIN, Albert C. Size Matters: Regulating Nanotechnology. UC Davis Legal Studies Research Paper
Series. Research Paper No. 90. University of California – UCDavis. Oct/2006.
7
BREGGIN, Linda K.; CAROTHERS, Leslie. Governing Uncertainty: The Nanotechnology
Environmental, Health, and Safety Challenge. In. Columbia Journal of Environmental Law. Vol. 31.
Issue 2. p. 285-329. p. 288.
55

determina que esta tecnologia deve ser regulada e desenvolvida gradualmente


e acompanhada por exaustivos estudos. 8
O “discurso do sonho”, ou seja, todas as diversas potencialidades da
manipulação de materiais em nível molecular é bastante propagado, pois afina-
se com os interesses das grandes corporações que serão as maiores
beneficiárias com as vendas de produtos com essa tecnologia.
Contudo, é igualmente necessário estimular a consciência em relação ao
“discurso do pesadelo”, ou seja, a identificação de todos os potenciais danosos
da nanotecnologia.
É possível identificar alguns estudos sobre os eventuais perigos que
essa tecnologia pode ocasionar para a saúde humana 9:
1. Estudos da Universidade de Rochester buscaram identificar o
efeito de partículas ultrafinas (menos que 0.1 micrômetros em
diâmetro), ou seja, partículas em nanoescala. Verificou-se a
possibilidade de tais partículas ultrapassarem a barreira sangue-
cérebro e impactar diretamente no sistema nervoso central. Ou seja,
nanopartículas livres podem acumular-se no sistema nervoso de
animais e humanos, com possíveis efeitos deletérios para a saúde
humana e o meio ambiente.
2. Outros estudos do Wyle Labs e da Universidade do Texas sobre a
toxicidade de nanotubos de carbono em ratos de laboratório
indicaram que o acumulo de nanotubos se inalados além de
estimular uma resposta do organismo que deixou cicatrizes nos
tecidos pulmonares. Os estudos apresentaram uma toxicidade maior
dos nanotubos em contraste com outras partículas normais de
carbono.
3. Um estudo similar do Haskell Labs da empresa Dupont também
em ratos de laboraório verificou que os nanotubos podem se
acumular no tecido pulmonar e bloquear as trocas de ar dos

8
Mandel, Gregory N. Nanotechnology Governance. Legal Studies Research Paper Series. Research
Paper No. 2007-28. Temple University. 2007. p. 4.
9
Woodrow Wilson International Center for Scholars. Nanotechnology and Regulation. Foresight and
Governance Project. Publication 2003-6 Discussion Paper. 2003.
56

bronquíolos. No caso, 15% dos ratos morreram sufocados em menos


de vinte e quatro horas.
É, portanto, inegável que existem evidências científicas suficientes para
que ao menos seja considerada a hipótese de que nanoparticulas possam
representar um perigo à saúde humana. Estas evidências seriam ainda suporte
para a invocação do princípio da precaução, uma vez que inexiste certeza
científica dos riscos à saúde humana.
Não só o meio ambiente físico e a saúde humana podem ser afetados
pelas novas potencialidades dessa tecnologia, mas a própria cultura e o
desenvolvimento das nações. Dispositivos eletrônicos tornar-se-ão cada vez
menores, o que facilitará a implantação destes em roupas e até na pele das
pessoas, o que por sua vez pode gerar uma pluralidade de problemas
envolvendo a privacidade humana. Além disso, por se tratar de uma tecnologia
que muito se assemelha à própria ciência básica, as nações que a controlarem,
terão via sistema de propriedade intelectual internacional uma situação de
controle tecnológico sobre outros países. 10
Logo, entre os discursos do “sonho” e do “pesadelo” é possível se perder
em posições extremadas que de duas uma, ou irão negar diversos avanços
que podem fomentar o desenvolvimento humano, ou irão levar a situações de
perigo à saúde humana e ao meio ambiente.
A existência e utilização industrial de nanotecnologias é um fato e deve
ser encarado como tal. É preciso, portanto, avançar o debate para discutir o
conjunto de ações práticas que serão tomadas e qual a postura da humanidade
que será adotada em face desses desafios – é necessário um discurso do
“despertar”.

4 A NECESSIDADE E OS DESAFIOS DE UM SISTEMA DE GOVERNANÇA


Uma vez que se esta diante de uma nova tecnologia sem precedentes
equivalentes é de se esperar um vácuo regulamentar ou a tentativa de se
utilizar padrões já utilizados para situações que apresentem algumas
similitudes.
10
LITTON, Paul. ‘Nanoethics’? What’s New? Hastings Center Report. Vol 37, nº. 1, Jan-Fev/2007. p.
22-25. p. 24.
57

Este procedimento, contudo, seria uma falácia, uma vez que o sistema
atual de regulação de produtos e substâncias leva em consideração o
comportamento químico em macroescala. O que é exatamente revolucionário
com a nanotecnologia é que essas propriedades são completamente alteradas
porque se trabalha em nível microscópico, molecular.
Um exemplo de situação concreta é a utilização de nanopartículas em
protetores solares na Austrália. O uso de nanopartículas de dióxido de titânio e
de óxido de zinco permite a elaboração de protetores solares com maior
facilidade de espalhamento e translúcidos, o que se traduz num maior apelo
estético e cosmético aos produtos. O órgão regulatório da qualidade e
segurança para utilização humana de produtos adotou uma política de não
diferenciar o uso de nanoparticulas do uso de componentes de moléculas
equivalentes, porém em nível macroscópico. Isso revela uma não utilização do
necessário princípio da precaução, uma vez que existem evidências científicas
de que não há equivalência nos efeitos e propriedades físico-químicas, mesmo
de moléculas iguais. 11
Há inegavelmente um novo paradigma tecnológico que demandará uma
regulação própria, contudo, da mesma maneira que pode ser desastroso tentar
forçar fórmulas passadas aos novos contornos da realidade, é igualmente
improdutivo pensar que se faz necessário uma nova ética ambiental. Deve-se
resistir à tentação de equacionar novas potencialidades tecnológicas com
novos desafios éticos.
Com feito, apesar de serem situações novas do ponto de vista da
tomada de decisão dos poderes públicos e da própria sociedade o problema é
fundamentalmente o mesmo: qual o nível de risco se está disposto a assumir?
Mais ainda: quais são e qual a quantidade de estudos sobre estes novos
elementos são necessários para a sua utilização?
Toda a história de desenvolvimento do direito ambiental traduz-se numa
lição importante para a postura que deve ser tomada em face do futuro,

11
FAUNCE, Thomas; MURRAY, Katherine; NASU, Hitoshi; BOWMAN, Diana. Sunscreen Safety: The
Precautionary Principle, The Australian Therapeutic Goods Administration and Nanoparticles in
Sunscreens. In NanoEthics. Neatherlands: Spring. nº 2. 2008. p. 231-240. p. 235.
58

especialmente no que se relaciona com os princípios da precaução e


prevenção.
Assim, é de se dizer que os desafios propostos pela nanotecnologia não
demandam uma lógica ambiental a priori, mas sim uma lógica ambiental a
posteriori, uma lógica diferenciada de aplicação dos princípios e parâmetros
éticos já existentes. Logo, o que a governança ambiental demandaria é o
estabelecimento de novos padrões ambientais, estudos e condutas que levem
em consideração os elementos qualitativamente diferentes da nanotecnologia,
ou seja, novas formas de materialização dos princípios da prevenção e da
precaução.
Para que estes possam ser densificados em condutas concretas é
preciso informação. Dados sobre os nanoprodutos, que invariavelmente
demandam não só estudos prévios como um acompanhamento continuado dos
mesmos, uma vez que seu comportamento na natureza pode apresentar uma
lógica que demanda vários anos para a ser adequadamente percebida.
Assim, é imperioso traçar exatamente um sistema de governança, ou
seja, um sistema de boas práticas não só à ciência básica, mas às atividades
concretas relacionadas à aplicação da nanotecnologia.
Um dos pilares – o mais fundamental – de qualquer sistema de
governança é a obtenção de informações sobre os processos regulados, o que
num sistema de governança ambiental é decorrência lógica do princípio da
informação.
Logo, um bom sistema de governança deve prever não só estudos
continuados como mecanismos que permitam uma aferição dos efeitos dos
produtos que contem elementos nanotecnológicos no mercado. É preciso que
haja um sistema de responsabilização (accountability) dos que comercializam
esses produtos. 12
Formas de se fazer isso, por exemplo, é com a exigência de submissão
a um órgão isento dos dados dos testes de qualidade e segurança dos
produtos; a necessária indicação em rótulos e embalagens, de modo que os

12
PADDOCK, LeRoy C. Keeping pace with nanotechnology: a proposal for a new approach to
Environmental accountability. In ELR News and Analysis, George Washington University Law School,
Vol. 36, No.10943, 2006.
59

consumidores possam comparar produtos nanotecnológicos com suas contra-


partes dotadas de macrocomponentes; auditorias ambientais em locais onde
existam trabalhadores submetidos a exposição a agentes nanotecnológicos,
dentre outras formas.
Além disso, é necessária uma capacitação dos agentes que irão definir
as políticas públicas ambientais relacionadas. Nesse ponto fica uma crítica ao
próprio programa nacional de tecnologia. Apesar de recente, lançado
oficialmente em 2005, o programa já incorporou a rede nano de pesquisas já
iniciadas pelo Cnpq em 2001.
O programa apresenta diversos mecanismos para estimular o estudo e a
pesquisa em nanotecnologia e desenvolvimento desse conteúdo científico,
contudo não foi definida como prioridade de pesquisa os impactos ambientais e
à saúde humana. Com efeito, o programa parece inspirado pelo discurso do
sonho, na medida em que tem um cunho desenvolvimentista, sem, todavia,
destinar um nível de esforços adequados a capacitação ambiental e prevenção
ambiental no âmbito da nanotecnologia. 13
Por fim, talvez o maior desafio que uma nova tecnologia com todas
essas potencialidades de exploração econômica venha a enfrentar é a
harmonização de sua gestão e governança ambiental com o conjunto de regras
e normas relativas à tutela jurídica dos conhecimentos, mais especificamente
do sistema de propriedade intelectual existente.
Esse sistema de propriedade intelectual almeja o desenvolvimento
tecnológico e o estímulo a inovação. Contudo, o meio pelo qual ele opera é
através da atribuição de direitos exclusivos e da proteção de informações e
conhecimentos com valor econômico. Com efeito, o próprio programa nacional
de nanotecnologia tem como um de seus objetivos o desenvolvimento de
conhecimento patenteável e a transferência de tecnologia como mecanismos
de desenvolvimento econômico.
Via de regra a proteção desses conhecimentos pode entrar em choque
com a necessidade do sistema de governança em obter informações uma vez

13
A virtual ausência de previsões sobre uma investigação e pesquisa dos impactos ambientais no campo
da nanotecnologia pode ser verificada no próprio sítio eletrônico do programa nacional:
<http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/27137.html>.
60

que estas mesmas são vistas como elementos de diferencial competitivo entre
as empresas.
A proteção comercial ofertada pela doutrina dos segredos de negócio
(trade secrets) é especialmente problemática, uma vez que permite a
manutenção do sigilo de informações essenciais relacionadas a um produto ou
processo produtivo.
A idéia de que produtos baseados em nanotecnologia são
essencialmente equivalentes aos tradicionais, como no caso do protetor solar,
é uma falácia que pode comprometer a obtenção de informações essenciais
para uma tomada de decisão informada por parte dos poderes públicos e da
própria sociedade.
Para um sistema de governança ambiental adequado da nanotecnologia,
o princípio da informação ambiental deve ser densificado de uma nova forma,
de modo a fazer frente até mesmo à tutela da propriedade intelectual.
A regra de conduta deve ser a do conhecimento pleno dos processos e
elementos que constituem do nanomateriais e as nanomáquinas, embora tal
regra certamente venha a sofrer resistência das empresas. Nesse momento
deve-se sopesar o interesse social em face do mero interesse econômico, que
deve preponderar para o primeiro.

5 CONCLUSÕES
As breves considerações traçadas no presente estudo são sugestivas de
algumas conclusões relevantes:
1. As aplicações da nanotecnologia já são uma realidade e apresenta
uma tendência de se tornar cada vez mais um grande nicho de pesquisas e
desenvolvimentos industriais em diversos segmentos econômicos;
2. Os debates sobre as potencialidades e efeitos deletérios dessa
tecnologia tendem a ser polarizados, o que, por sua vez, propicia posições
extremadas;
3. Faz-se necessário um sistema de governança ambiental, ou seja, um
sistema informado de tomadas de decisão quanto as regras e políticas públicas
aplicáveis à nanotecnologia;
61

4. O pilar central de tal sistema é a necessidade de coleta de


informações, o que se traduz em pesquisas de longa duração, abertura de
dados das empresas que tem produtos ou processos que utilizam
nanotecnologia e a capacitação de profissionais que se inserem nesse sistema
de governança;
5. O programa nacional parece informado apenas pelo discurso das
potencialidades de desenvolvimento da nanotecnologia, o que aponta a
necessidade de incorporar ao mesmo, como uma de suas prioridades, os
estudos das implicações e impactos da nanotecnologia sobre a saúde humana
e o meio ambiente;
6. Por fim, talvez o principal desafio de estruturação desse sistema de
governança é a necessária reflexão sobre os limites que o sistema de
propriedade intelectual pode estabelecer sobre o fluxo de informações
necessárias para elucidar os impactos ambientais dessas novas tecnologias.
Há a necessidade de repensar a interação entre o direito ambiental e a tutela
da propriedade intelectual.

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Nanotechnology Environmental, Health, and Safety Challenge. In. Columbia
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62

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ZAITS, Daniela. Direito & Know-How. Uso, Transmissão e Proteção dos


Conhecimentos Técnicos ou Comerciais de Valor econômico. Curitiba:
Juruá Editora, 2005.
63

NANOTECNOLOGIA, DIREITO E PRECAUÇÃO

AIRTON GUILHERME BERGER FILHO 1


ALEXANDRE SCHALINS MAY 2

1 INTRODUÇÃO
O presente estudo analisa a nanotecnologia enquanto técnica decisiva
para uma nova revolução tecnológica, que ao mesmo tempo pode trazer
grandes benefícios e põe a sociedade diante de riscos sociais, econômicos e
ambientais.
Diversos são os desafios para a formulação de políticas de
desenvolvimento tecnológico no âmbito da nanociência e nanotecnologia:
desenvolvimento tecnológico e sustentabilidade, independência tecnológica
nacional, o balanço entre financiamento público e privado das pesquisas, a
questão do direcionamento do fomento da ciência, definição legal e ética do
limite para as pesquisas e da inserção no meio ambiente de nanoprodutos e
nano partículas e intervenção em organismos vivos
(biossegurança/nanossegurança), apropriação imaterial das inovações em
nanotecnologia, além da democratização do acesso a informação e o
fortalecimento participação da sociedade.
Como até o presente não existem normas jurídicas específicas que
diferenciem a nanotecnologia e imponham limites à sua utilização, busca-se
aproximar a analise do princípio da precaução como importante fundamento
para a tomada de decisões diante das incertezas e, também, refletir sobre as
sua aplicação pelo sistema jurídico.
Dentre as diversas questões suscitadas acerca da regulamentação da
nanotecnologia merecem destaque as indagações quanto aos riscos
decorrentes tanto da decisão de legislar, quanto da inércia do legislativo em

1
Mestre em Direito Ambiental pela Universidade de Caxias do Sul (UCS), professor de Direito Ambiental e Direito
Internacional na UCS.
2
Bacharel em Direito pela Universidade de Caxias do Sul.
64

estabelecer limites ao seu uso. O Estado deve regulamentar ou esperar uma


resposta conclusiva da própria ciência sobre os impactos no ser humano e no
meio ambiente das diversas aplicações da nanotecnologia, ou regulamentar
antecipadamente? O Estado deve regulamentar, baseando-se no risco
potencial, deixar para o mercado, ou para a comunidade científica essa
regulação.
Este artigo se propõe a apresentar subsídios para a compreensão das
reações da sociedade diante da nanotecnologia e o confrontamento do
princípio da precaução como um possível argumento norteador da tomada de
decisões no ambiente político e na esfera jurídica. Traz também uma breve
análise sobre as possíveis respostas do sistema jurídico diante da necessidade
de regulamentar a nanociência, estabelece, também, breves comentários sobre
as conexões entre as normas existentes e a regulamentação legal
nanotecnologia.

2 NANOTECNOLOGIA
O conceito de nanotecnologia deriva do prefixo grego “nános”, que
significa anão e de téchne equivale a ofício e logos, a conhecimento. O ponto
de partida o termo nanotecnologia refere-se ao tamanho da intervenção
humana sobre a matéria. Segundo Durán, Matoso e Morais (2006, p.19):

[...] nano é um termo técnico usado em qualquer unidade de


medida, significando um bilionésimo dessa unidade, por
exemplo, um nanômetro equivale a um bilionésimo de um
metro (1nm = 1/1.000.000.000m) ou aproximadamente a
distância ocupada por cerca de 5 a 10 átomos, empilhados de
maneira a formar uma linha [...].

Ou seja, "nano" é uma medida, não um objeto. Nanotecnologia


pode ser conceituada como um conjunto de técnicas utilizadas para manipular
átomo por átomo para a criação de novas estruturas em escala nanométrica.
Essa manipulação decorre, especialmente, da evolução dos microscópios
atômicos que podem escanear e perceber a estrutura de átomos e moléculas.
As manipulações na escala nanométrica (menor que 100 nanômetros)
lidam com mudanças surpreendentes das propriedades da matéria, devido aos
65

"efeitos quânticos". Observados em nanoescala os materiais podem exibir


características diferentes das substâncias em escala micro ou macro, tais
como: novas propriedades mecânicas, materiais que se tornam mais
resistentes, mais fortes, mais leves, mais elásticos; novas propriedades óticas
que possibilitam o controle da cor da luz pela escolha seletiva do tamanho do
nano objeto (lasers, diodos com freqüências diferentes e apropriadas a
diversos usos); novas propriedades magnéticas que aperfeiçoam os usos na
eletrônica, em computadores e nas telecomunicações.
A nanociência e a nanotecnologia, essencialmente interdisciplinares,
potencializam a “nova convergência tecnológica” decorrente da combinação
sinérgica de diferentes áreas do conhecimento, com um imenso potencial de
inovação.
O poder real da ciência da nanoescala é a convergência de diversas
tecnologias – incluindo biotecnologia, ciências cognitivas, informática, robótica
etc., com a nanotecnologia como o possibilitador chave. A lógica da
convergência tecnológica está no fato de que os blocos básicos de construção
de toda a matéria, fundamental para todas as ciências, tem sua origem em
nanoescala. (ETC, 2002 p. 23)
Entre as principais apostas da nanotecnologia está a sua vinculação às
ciências de manipulação da vida (biologia molecular e bioengenharia).
Tecnologias convergentes possibilitam o estudo e a criação de novas
estruturas e organismos a partir da interação entre sistemas vivos e sistemas
artificiais a ponto de falar-se em biologia sintética.
Na agricultura, segundo a revista Societal Implications of Nanoscience
and Nanotechnology, citada por Richard Domingues Dulley (2006, p. 227) a
nanotecnologia contribuirá diretamente com diversas inovações tecnológicas, a
partir de:
a) químicos molecularmente engenheirados destinados a plantas
nascentes e como proteção contra insetos; b) melhoramentos genéticos em
plantas e animais; c) transferência de genes e drogas em animais; d)
tecnologias baseadas em nanodispositivos para testes de DNA, os quais, por
exemplo, permitirão a um cientista saber quais genes são expressos em uma
66

planta quando ela é exposta ao sal ou às condições estressantes da seca”, e


que “as aplicações das nanotecnologias na agricultura apenas começaram a
ser apreciadas.”
Além da manipulação da vida e a aplicação agrícola da nanotecnologia,
já é possível a aplicação de insumos utilizando estruturas engenheiradas na
nanoescala que implica encapsulamento do ingrediente ativo em uma espécie
de minúsculo “envelope” ou “concha”. Inclui-se nessa tecnologia a possibilidade
de controle das condições nas quais o princípio ativo deve ser liberado
diretamente nas plantas. Dulley (2006, p. 227).
As perspectivas abertas pela Convergência Tecnológica, são
incomensuráveis, mas não são menores os temores que ele inspira para os
mais pessimistas, ou mais prudentes.

3 RISCOS DA NANOTECNOLOGIA
A Organização não Governamental canadense Erosion, Technology and
Concentration, conhecida como Grupo ETC, em diversas publicações na
Internet e publicações impressas analisa os diversos impactos da
nanotecnologia sobre a sociedade, a economia e o meio ambiente. A partir de
uma perspectiva ampla, segundo os pesquisadores do ETC (2009), podemos
agrupar quatro grandes problemas para a coletividade decorrentes do uso da
nanotecnologia:
1. O controle tecnológico na nano escala como elemento fundamental
para o controle corporativo. Conforme ETC as tecnologias em nano escala
fazem parte da estratégia operativa para o controle corporativo da indústria,
dos alimentos, da agricultura e da saúde no século XXI. A nanotecnologia
protegida pelos Direito de Propriedade Intelectual pode significar o avanço na
privatização da ciência e uma terrível concentração de poder corporativo, pelas
grandes empresas transnacionais.
2. Controle social a partir convergência entre informática, biotecnologia,
nanotecnologia e ciências cognitivas: “A convergência ocorre quando a
nanotecnologia se funde com a biotecnologia (permitindo o controle da vida
através da manipulação de genes) e com Tecnologia da Informação
67

(permitindo o controle do conhecimento através da manipulação de Bits) e com


Neurociência cognitiva (permitindo o controle da mente através da manipulação
dos neurônios).” O grupo ETC utiliza o termo BANG, para apresentar a
convergência tecnológica entre bits, átomos, neurônios e genes. Conforme os
estudos dessa organização não governamental o BANG “trata-se de uma
cruzada tecnológica para controlar toda a matéria, vida e conhecimento.”
De acordo com a teoria do Little BANG, os neurônios podem ser
reengenheirados de tal forma que nossas mentes “falem” diretamente a
computadores ou membros artificiais; vírus podem ser engenheirados para
atuarem como máquinas ou, potencialmente, como armas; redes de
computadores podem ser fundidas com redes biológicas para desenvolver
inteligência artificial ou sistemas de vigilância. De acordo com o governo norte-
americano, a convergência tecnológica irá “melhorar o desempenho humano”
nos locais de trabalho, nos campos de futebol, nas salas de aula e nos campos
de batalha. (ETC, 2005, p. 24)
3. Riscos Ambientais e Riscos para a Saúde Humana: a
nanobiotecnologia pode criar fusão entre a matéria viva e a não viva,
resultando em organismos híbridos e produtos que não são fáceis de controlar
e se comportam de maneiras não previsíveis. Alta reatividade e mobilidade e
outras propriedades advindas de seu pequeno tamanho também têm grande
probabilidade de acarretar novas toxicidades. Diversas são as indagações
quanto aos riscos do contato com nanopartículas para a segurança dos
trabalhadores e dos consumidores. O grande problema reside no fato de que
ao se utilizar de nano implementos, não se tem certeza dos fatores nocivos
provenientes dos produtos e subprodutos nanotecnológicos. Alguns estudos
publicados demonstraram que cobaias submetidas a partículas “nano”
apresentaram modificações morfofisiológicas drásticas, alguns resultando em
3
morte. Devido ao tamanho reduzido fica difícil determinar o grau de dispersão
nano estruturas no meio ambiente.

3
ECCHCP/ European Commission Community Health and Consumer Protection. Nanaotechnologies: a preliminary
Risk Analisis. Workshop Organizado em Bruxelas 1-2 de março de 2004 por Health and Consumer Protection
Directorate Genereal of the European Commission.
Disponível em: http://europa.eu.int/comm/health/ph_risk/events_risk_en.htm>. Acesso em 24 de
abril de 2007.
68

4. A incerteza científica acerca das nanopartículas e o vácuo na


regulamentação: Dados toxicológicos sobre nano partículas manufaturadas são
escassos, mesmo existindo produtos comerciais no mercado (insumos
agrícolas, cosméticos, filtros solares). Os critérios utilizados para saber a
toxicidade das substâncias na escala macro não trazem certezas quando
confrontados com a nanotecnologia. Não existem metodologias confiáveis para
estabelecer diferença entre as propriedades encontradas na “Macroescala” e
na “Nanoescala”. É importante evidenciar que no Brasil inexistem leis e
dispositivos capazes de prevenir ou até mesmo abordar as peculiaridades
dessa nova revolução tecnológica. As normas jurídicas que podem ser
utilizadas para, por exemplo, autorizar a comercialização de um determinado
produto nanotecnológico para a agricultura não diferem das normas e critérios
técnicos para os demais produtos, pois não existe uma diferenciação pelo
Direito entre o tratamento legal da nanotecnologia e de outras tecnologias.
A discussão sobre a nanotecnologia além de ser um tema de interesse
para a ciência de ponta e para o mercado, certamente, pressupõe o
envolvimento dos cidadãos, das instituições do Estado. A reflexão sobre essa
nova tecnologia pressupõe a superação da “fronteira” entre o pensamento que
impulsiona as novas tecnologias, enclausurado na lógica do resultado e na
ambivalência da técnica, da neutralidade da ciência para a aceitação das
implicações sócio-econômicas e culturais das opções tecnológicas. 4 Uma nova
tecnologia com o impacto da nanotecnologia não está distante das ideologias,
carece de uma reflexão ética, por conseguinte, impõe vinculações com o
sistema jurídico e as diversas formas de regulamentação legal da vida em
sociedade.

EUROPEAN NANOTECHNOLOGY GATEWAY. Benefits, Risks, Ethical, Legal and


Social Aspects of NANOTECHNOLOGY(2005).
Disponível em <http://www.nanoforum.org/nf06~modul~showmore~folder~99999~scid~341~.html?a
ction=longview_publication&> Acesso em : 12 de setembro de 2007
4
Em verdade, a expansão de financiamentos para os setores da ciência que trabalham nas fronteiras tecnológicas
impulsiona a comunidade científica em busca de uma ciência que precisa ser útil e lucrativa, que precisa dar
resultados. A partir do momento em que se percebe que a definição das linhas de pesquisa é dada pelo mercado (o
mercado diz onde vai investir e, portanto, define a linha de pesquisa), a ciência perde sua suposta neutralidade, pois o
desejo do mercado é por novas tecnologias e novos produtos. É neste quadro que a tecnologia ganha um papel de
maior importância em relação à própria ciência, isto é, a demanda é pelo conhecimento aplicável, o conhecimento
que entra no sistema produtivo. (Moreira 2006, p. 309)
69

4 DIREITO E NANOTECNOLOGIA
O Direito serve para equilibrar interesses, para afirmar limites da atuação
do Estado e dos particulares (empresas, cientistas, laboratórios etc.). Na
sociedade contemporânea à norma tem um importante papel para distribuição
do ônus e dos benefícios da prevenção dos riscos para o meio ambiente e
sociedade. O sistema jurídico é fonte, fundamento para legitimar a resolução
de conflitos sociais, ambientais e econômicos com base em princípios e
normas que estruturam o Estado democrático de Direito.
No debate da nanociência e nanotecnologia o sistema jurídico é
“chamado” a dar sua “contribuição ao delicado equilíbrio entre o desejo por
novas tecnologias e a preocupação com os riscos que isso comporta.”
(Moreira, 2005, 310) Entre os desafios para o sistema jurídico, diante do
avanço da nanotecnologia na saciedade se destacam:
a)Servir de fonte normativa para a estruturação e estabelecimento de
diretrizes norteadoras de políticas públicas de Ciência e tecnologia.
b)Definir questões patrimoniais sobre a apropriação imaterial da
nanotecnologia, especialmente a partir do sistema de direitos de propriedade
intelectual, internacionalmente reconhecido.
c)Estabelecer normas que estruturem a limitação, monitoramento e
dêem respostas adequadas aos riscos da nanotecnologia.
Todavia, conforme Moreira (2006) o Direito ainda não se estruturou
adequadamente para responder aos desafios propostos pelas novas
tecnologias. Isso se deve a diversos fatores, dos quais destacamos:
a) A proximidade da ciência com as grandes corporações gera uma forte
pressão sobre o poder político para evitar qualquer regulamentação contra os
interesses do mercado.
b) A dificuldade na definição dos riscos das diferentes aplicações da
nanotecnologia, decorrente da falta de pesquisa sobre os impactos das
nanotecnologias na saúde humana, no meio ambiente e na sociedade.
70

c) A falta de um debate público sobre a nanociência e a nanotecnologia,


diferentemente de outras tecnologias, já regulamentadas por lei, como é o caso
dos agrotóxicos e da biotecnologia. 5
A relação de perceptível proximidade do discurso da biotecnologia com o
da nanotecnologia comporta, até então, uma importante diferença entre elas. A
biotecnologia gerou uma importante discussão na sociedade sobre as
implicações éticas, jurídicas, ambientais e econômicas, já a nanotecnologia tem
gerado pouca discussão entre os acadêmicos das ciências sociais, quanto
menos, entre nos meios sociais fora das universidades.
A discussão sobre a biotecnologia, todavia, não impediu que a decisão
pela regulamentação desvalorizasse a opinião pública e a participação da
sociedade civil organizada. Pelo contrário, valorizou excessivamente a
participação dos cientistas envolvidos com o desenvolvimento dessa
tecnologia.
Além disso, embora nas últimas décadas perceba-se a emergência do
princípio da precaução para as situações de incerteza científica quanto aos
riscos de uma atividades ou produto, no caso das novas tecnologias, os
sistema jurídico e político têm se demonstrado conservadores na tomada de
decisões.
Os mesmos argumentos dos opositores do princípio da precaução no
debate da biotecnologia repetem-se na discussão da nanotecnologia: essa
tecnologia sempre existiu, seu desenvolvimento vai trazer grandes benefícios
para a humanidade, não existem dados conclusivos sobre a toxicidade, legislar
sobre o assunto pode impedir o desenvolvimento tecnológico nacional e
aumentar nossa dependência, mais regulamentação só vai trazer mais
burocracia, “vamos perder o bonde da História”, “quem não aceitar a nova
tecnologia é ignorante ou está na Idade Média”, “o cidadão comum não tem
condições de dialogar sobre isso, não tem condições de decidir sobre isso, pois
só o cientista é que pode tomar a decisão” (Moreira, 2006, p. 210). A discussão

5
O debate sobre os desafios decorrentes da inserção social da nanotecnologia e da nanociência
permanece restrito a um número reduzido de pessoas e instituições. Entretanto, a Convergência
Tecnológica que envolve a nanotecnologia “impõe dilemas éticos importantes demais para que seu
monopólio pertença a quem quer que seja, inclusive a cientistas.” (Cavalheiro, 2007, p 23)
71

sobre a demanda pela imposição de limites sociais e a regulação jurídica da


nanotecnologia passa por uma análise transversal do sistema jurídico, o que
leva ao estudo de diferentes disciplinas e valores que norteiam a produção
legislativa, as políticas públicas e as decisões judiciais.
É necessário ampliar a reflexão jurídica para além da visão
exclusivamente patrimonialista e desenvolvimentista, a fim de valorizar direitos
fundamentais, face aos riscos destas tecnologias.
O quadro abaixo resume os questionamentos relativos às implicações da
nanotecnologia e as normas existentes nos diferentes subsistemas jurídicos:

Direito da Ciência Art. 218, CF/88, Incentivo do Estado ao


e Tecnologia desenvolvimento científico, à pesquisa e a
Qual deve ser o capacitação tecnológicas.
papel do Estado e Política Nacional de Ciência e Tecnologia.
Mercado no Fundo Nacional de Ciência e Tecnologia.
desenvolvimento da Lei da Inovação - Lei nº 10.973/04
nanotecnologia?
Direito da TRIPs – Acordo sobre Direitos de
Propriedade Intelectual Propriedade Intelectual da OMC
Qual o limite para Lei de Propriedade Intelectual- Lei nº
a apropriação imaterial 9.279/96
(privatização) da vida e Acesso ao patrimônio genético e
dos elementos da Conhecimentos tradicionais e repartição de
matéria? benefícios – Medida provisória nº. 2.186-16/01.
Direito do Código de Defesa do Consumidor - Lei
Consumidor 8.98/90
Como garantir a Rotulagem de OGM no Brasil - Decreto
segurança no consumo 4680/2003
de produtos derivados da
nanotecnologia? Como
informar de forma
adequada o consumidor?
72

Direito Sanitário Normas da ANVISA para remédios e


Quais os critérios segurança alimentar.
devem ser adotados para Normas Internacionais da Organização
avaliar toxicidade dos Mundial de Saúde, OMS e do Fundo para
alimentos e Alimentação e Agricultura da ONU, FAO (Codex
medicamentos da Alimentárius).
nanotecnologia para o
ser humano?
Direito do Trabalho Constituição Federal. Art 7ª, XXII. (redução
Quais os impactos dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de
da Nanotecnologia nos normas de saúde, higiene e segurança)
modos de produção, nas Convenções da OIT
relações de trabalho e na Consolidação das Trabalho – CLT / NR’s
saúde do trabalhador? Ministério Trabalho
Política Nacional de Segurança e Saúde do
Trabalhador – PNSST
Direito Organização Mundial do Comércio -
Internacional Barreiras não-tarifárias (BTNs)
Como regular o a) Barreiras Técnicas (terminologia,
comércio de substâncias rotulagem relativas aos produtos ou aos seus
tóxicas e de resíduos da processos e métodos de produção)
nanotecnologia e no b) Medidas sanitárias e fitossanitárias.
plano internacional? c) Exigências Laborais e
Tratado para d) Ambientais – MEAs - Multilateral
avaliação de novas Environmental Agreements.
tecnologias? Direito Internacional Ambiental:
Quais Convenção sobre Diversidade Biológica
instrumentos regulatórios (1992) e Protocolo de Cartagena sobre
podem ser utilizados para Biossegurança (2000)
fazer frente à produção, Convenção da Basiléia sobre o Controle de
uso e comércio ilegal de Movimentos Transfronteiriços de Resíduos
“nanobiotecnologia”? Perigosos e seu Depósito.(1989)
73

Convenção de Estocolmo sobre Poluentes


Orgânicos Persistentes (2001)
Direito Ambiental Art.225, CF/88 - Direito Fundamental ao
Quais os riscos Meio ambiente ecológicamente equilibrado das
ambientais aceitáveis? presentes e futuras gerações.
Como II- fiscalização das entidades dedicadas à
responsabilizar por danos pesquisa e manipulação de material genético (Lei
ocasionados pela de Biossegurança - Lei nº 11.105 de 2005)
nanotecnologia? IV - Estudo prévio de impacto ambiental.
Quais políticas (Lei 6.938/81 e Resolução CONAMA
adequadas para gestão 01/81.)
de riscos? V controle da produção, a comercialização
Como aplicar o e o emprego de técnicas, métodos e substâncias
princípio da precaução de que comportem risco para a vida, a qualidade de
forma adequada? vida e o meio ambiente.(Lei dos Agrotóxicos, Lei
n.º 7.802/89)
§ 3º Responsabilidade Civil, Circinal e
Administrativa por danos ambientais. (Lei da Ação
Civil Pública, Lei 7.347/85, Código Civil Art. 927,
parágrafo único, Lei dos Crimes Ambientais, Lei
nº 9.605 de 1998)

Na leitura da legislação apresentada acima se percebe que em diversos


momentos as normas jurídicas existentes tangenciam a matéria, mas não dão
o tratamento diferenciado que merecem os riscos e as peculiaridades da
nanotecnologia. Diante do desafio do estabelecimento de limites éticos e
Jurídicos da Nanotecnologia frente aos riscos para a saúde humana, meio
ambiente e economia percebe-se que existem “páginas em branco” e diversos
caminhos para a escolha das normas, enquanto os riscos aumentam na
proporção que as tecnologias avançam. No âmbito do Direito Ambiental
poderíamos citar diferentes perspectivas para estabelecer um sistema de
74

gestão dos riscos, com base em critérios legais e normas de conduta não
jurídicas:
a) Regulamentação legal:
i) A Utilização da legislação Estatal existente e de tratados
internacionais internalizados (ratificados).
(1) É necessário inserir novos artigos nos textos legais já existentes,
tratando de forma diferenciada a nanotecnologia? ou
(2) As normas existentes são suficientes para gerir os riscos das
nanotecnologias?
(3) Seria necessário a proposição da inserção de preceitos relativos
à “nanossegurança” em ratados internacionais já existentes - sejam eles
cogentes (hard law) ou não cogentes (soft law)? ou
(4) Os tratados ratificados pelo Brasil são suficientes?
ii) A criação de uma marco legal nacional para a nanossegurança:
(1) Além do marco regulatório geral o ordenamento necessitaria de
normas específicas para cada especificidade apresentada pelas diferentes
formas de nanotecnologia?
(a) As especificidades sobre diferentes pesquisas, produtos e
processos e, portanto, diferentes riscos seriam positivadas em normas jurídicas
específicas e cogentes? ou
(b) As especificidades ficariam a cargo da auto-regulação das
próprias empresas e do marcado, ou da normatização e da certificação como
ocorre com a ISO 14001e o FSC? ou
(2) Seria necessária a criação de uma estrutura própria com uma
instituição nos mesmos moldes do estabelecido para a Biossegurança, uma
“Comissão Técnica Nacional de Nanosegurança”? 6
iii) A elaboração de um tratado internacional específico para a
nanotecnologia:

6
Tal instituição teria entre suas competências a possibilidade de regulamentação da matéria via
resoluções, a criação de um “Certificado de Qualidade em Nanossegurança” e análise dos casos concretos
de liberação de pesquisa e a comercialização de produtos.
75

(1) O tratado deve ser uma norma obrigatória (hard law), como a
proposta feita pelo Grupo ETC, a Convenção Internacional para Avaliação de
Novas Tecnologias (ICENT)? ou
(2) Teria melhor resultado a elaboração de um tratado ou de tratados
internacionais ou recomendações de organizações internacionais, protocolos
facultativos não obrigatórios, não cogentes (soft law) com Códigos de Conduta,
Diretrizes de Boas Práticas para que ocorra um avanço gradual na
regulamentação internacional de novas tecnologias.

2) Regulação: A criação e institucionalização da regulação da


nanotecnologia no Brasil através de uma Agência Reguladora Específica, que
não afasta a criação de um marco legal sobre nanotecnologia, mas enfraquece
a intervenção do Estado, já que as questões específicas e controvertidas serão
resolvidas por decisões dessas agências.

3) Auto-Regulação: Diante das dificuldades de regulamentação


legal da matéria e dos custos econômicos e dos entraves às pesquisas
provenientes da criação de novas instituições – seja ela uma comissão técnica
a exemplo da CTNBio ou uma Agencia Reguladora específica - para
fiscalização e regulamentação da nanotecnologia, seria melhora deixar de lado
a busca pelos marcos regulatórios e a institucionalização do controle dessa
tecnologia, por parte do Estado, e confiar na auto-regulação.
i) Incentivar a lógica da auto-regulação e auto-certificação por
empresas através de programas internos de gestão de riscos, apoiados ou não
por convênios com a sociedade civil organizada (organizações não-
governamentais), universidades ou instituições estatais (órgãos de proteção
ambiental ambientais, órgão de saúde...) que servem para dar maior
confiabilidade. Ex; Programa Marco de Gestão de Riscos da Du Pont (Nano
Risk Framework). e/ou
ii) A elaboração de normalização para estabelecer padrões de
metrologia ligados à nanotecnologia conjuntamente com a aposta na
certificação por instituições de normalização. e/ou
76

iii) A criação de Códigos de Conduta ou Guias de Boas Práticas,


estabelecidos por cientistas e instituições do setor, não obrigatórios para a
Pesquisa Responsável em Nanotecnologia e Nanociência.

5 PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO
Segundo a declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
de 1992, Princípio 15: “De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da
precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com as
suas necessidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a
ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para
postergar medidas eficazes e economicamente viáveis par prevenir a
degradação ambiental”.
Antunes (2006, p. 34) afirma que “a dúvida sobre a natureza nociva de
uma substância não deve ser interpretada como se não houvesse risco.” No
caso das partículas nanotecnológicas, existe essa dúvida, existe o risco,
portanto, existe campo para a aplicação do princípio da precaução.
Todavia, o princípio não determina necessariamente, a paralisação da
atividade. Em alguns casos, a aplicação restritiva do princípio tem lugar,
entretanto, muitas vezes a precaução impõe que a atividade seja “realizada
com os cuidados necessários, até mesmo para que o conhecimento
científico possa avançar e a dúvida ser esclarecida.” (Antunes, 2006, p. 34)
O princípio da cautela é o princípio jurídico ambiental apto a lidar com
situações nas quais o meio ambiente venha a sofrer impactos causados por
novos produtos e tecnologias que ainda não possuam uma acumulação
histórica de informações que assegurem, claramente, em relação ao
conhecimento de um determinado tempo, quais a conseqüências que
poderão advir de sua liberação no ambiente (Antunes, 2006, p.33).
Na dívida sobre os riscos de uma determinada ação para o meio
ambiente, segundo Aragão (2002, p.19), podem existir em três circunstâncias
que justificam a aplicação do princípio da precaução:
77

a) quando ainda não se verificaram quaisquer danos decorrentes de


uma determinada atividade, mas se receia, apesar da falta de provas
científicas, que possam vir a ocorrer;
b) quando havendo já danos provocados ao ambiente, não há provas
científicas sobre qual a causa que está na origem dos danos;
c) ou ainda quando apesar de existirem danos provocados ao meio
ambiente, não há provas científicas sobre o nexo de causalidade ente uma
causa possível e os danos verificados.
Entende-se que o princípio da precaução traz consigo profunda relação
com o Princípio da Dignidade da Pessoa Humana, de origem constitucional por
força do artigo 1º, III da Constituição Federal Brasileira de 1988. Levando em
conta o aspecto da preocupação com os destinatários finais da pesquisa
nano tecnológica, fica evidente que a liberação de produtos que ocasionem
problemas à saúde humana fere o princípio constitucional.
O direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado está
explicito na constituição federal de 1988:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-
lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Tal direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado impõe ao
poder público, conforme a leitura dos incisos II, IV e V artigo supracitado, uma
serie de obrigações quanto à avaliação e fiscalização de processos e produtos
que possam compor riscos ao ambiente e ao seres humanos.
O princípio da precaução exige uma antecipada. Além disso, em face da
incerteza, transfere-se o ônus da proteção àqueles responsáveis por atividades
potencialmente danosas. Além disso, insiste democratização da informação e
participação da sociedade na gestão dos riscos. (IIEP, 2007, p.2).
Existem especialistas recomendam a redução, limitação e até mesmo a
proibição da liberação de nanopartículas engenheiradas no meio ambiente
até que se tenha mais conhecimento a respeito dos impactos ambientais e
ao meio humano.
78

Até que se tenha mais conhecimento a respeito dos impactos


ambientais, consideramos importante que a liberação de nanopartículas e
nanotubos, no meio ambiente, seja evitada o máximo possível.
Especificamente recomendamos, como uma medida de precaução, que
as fábricas e os laboratórios de pesquisa tratem as nanopartículas e os
nanotubos manufaturados como se eles fossem fontes de resíduos perigosos
e que a utilização de nanopartículas em aplicações ambientais como
remediação de águas subterrâneas seja proibida. (RS&ERA, 2004)
Quando mais conhecimento sobre determinado assunto, maior a chance
de identificação de novos riscos. Negligenciar um risco conhecido pode servir
os interesses de setores influentes da economia, indústrias que lidam com
produtos perigosos, por exemplo, porém, podem trazer conseqüências
desastrosas não só para a geração presente, mas também para as futuras
gerações. Nesse sentido, no jargão econômico, a sociedade está
internalizando os prejuízos, enquanto algumas empresas internalizam os
lucros. O risco, devido a sua natureza alteradora, afeta diversas áreas que a
princípio nada tinham em comum quando a decisão foi tomada. Beck(1999, p.
145) cita o exemplo do Asbestos (amianto) utilizado amplamente durante muito
tempo devido a sua durabilidade e baixo custo, mas com efeitos colaterais
ignorados até afetarem uma grande gama de pessoas. O mesmo pode vir a
acontecer com as nanopartículas em relação à saúde humana e aos
ecossistemas.
No Brasil a discussão sobre o princípio da precaução deve nortear
qualquer tentativa de elaboração de normas específicas ou genéricas sobre a
nanotecnologia. É um princípio importante para inverter a lógica atual, que
segundo (Beck 1999, p.60) não obedece à progressão, primeiro, análise de
riscos em laboratório e depois aplicação. Os testes, em geral, vêm após a
aplicação e a produção precede a pesquisa dos riscos.

6 CONCLUSÕES ARTICULADAS
a) O risco da nanotecnologia se potencializa na medida em que
avançam suas aplicações, sem ocorrer o mesmo com as pesquisas voltadas
79

para análise de suas conseqüências sociais, econômicas e ambientais. A falta


de informação acerca dos efeitos das inovações tecnológicas no meio
ambiente e na saúde humana serve de argumento para medidas de prudência
(precaução).
b) Percebe-se a dificuldade de se regulamentar algo desconhecido pela
sociedade e pelos juristas. Pouca discussão traz um risco maior, à decisão de
criar normas, possivelmente sem efetividade, ou que imponham restrições
excessivamente burocráticas ao desenvolvimento da nanotecnologia, ou que
sirvam apenas para encobrir e legitimar o seu uso irresponsável.
c) Não se deve negligenciar o princípio da precaução como importante
fundamento legal na discussão da regulamentação da nanotecnologia.
d) É importante o debate sobre “o que é conveniente regulamentar?”,
“por que regulamentar?”, “como regulamentar?” e “para quem regulamentar?”.
e) A regulamentação não deve ficar a cargo apenas de especialistas e
cientistas. É importante assegurar o acesso à informação, a transparência e a
Participação Pública na tomada de decisões.
d) Qualquer que seja a resposta da sociedade para a criação de um
sistema normativo para a nanociência e a nanotecnologia, é importante que
este se assente sobre alguns valores fundamentais: o respeito aos direitos
fundamentais, a dignidade da pessoa humana e o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e o princípio democrático.

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82

A IMPORTÂNCIA DA AGROENERGIA NA SUSTENTABILIDADE DAS


PEQUENAS PROPRIEDADES

ALCEU CERICATO 1
CLÁUDIO ZORZI 2
DIRLEI BERTOCHI 3
SIMONE SEHNEM 4

Resumo: Esse trabalho tem por objetivo analisar a importância da produção de


biocombustíveis para a sustentabilidade das pequenas propriedades cujos proprietários são
associados a Cooperativa Regional CooperFronteira localizada no município de
Bandeirantes/SC. Descreve o sistema cooperativo na produção de biocombustível; evidencia
as potencialidades da produção dessa alternativa energética; e avalia a importância econômica
e ambiental da produção e uso de biocombustíveis. Trata-se de uma pesquisa aplicada, com
abordagem qualitativa. Quanto aos seus objetivos, classifica-se como sendo exploratória, tendo
como procedimento o levantamento de dados, por meio da aplicação de entrevistas junto a
cinco agricultores associados da cooperativa Regional Cooperfronteira do município de
Bandeirante – SC. Conclui-se que, por meio da Cooperativa Regional CooperFronteira os
cooperados estarão se apropriando, de forma legal, de um tipo de incentivo direto da cadeia
produtiva na qual atuam, garantindo uma margem significativa de ganho. Essa, se traduz em
poder de competitividade frente ao grande complexo agroindustrial montado para produzir
biocombustíveis e que, pela estrutura organizacional deste tipo de empreendimento não
permite que as pequenas propriedades se beneficiem. Portanto, a produção de agronergia em
pequenas propriedades familiares pode ser considerada uma alternativa de importância
econômica, social e ambiental para os agentes envolvidos.
Palavras-chave: Agroenergia. Sustentabilidade. Agricultura Familiar.
Linha Temática: Biocombustíveis e Fontes Alternativas de Energia: Enfoque Socioambiental

1 Doutorando em Administração, prof. da Universidade do Oeste de Santa Catarina – cericato@unoescsmo.edu.br

2 Bacharel em Agronegócios, supervisor de campo da Brasil Ecodisel – claudiozorzi@yahoo.com.br

3 Consultor em Agroenergias, Professor da Universidade do Oeste de Santa Catarina – bertochi@hotmail.com

4 Doutoranda em Administração, professora da Universidade do Oeste de Santa Catarina – simoneagro@unoescsmo.edu.br


83

1 INTRODUÇÃO
O planeta sente os efeitos da emissão do monóxido de carbono no meio
ambiente, lançado pelo homem com maior intensidade na era da revolução
industrial (por volta de 1800). Estamos entrando em outra era, da biomassa e
da bioenergia. Um novo horizonte começa a se abrir para o desenvolvimento
de um novo modelo de agricultura, não apenas alimentar, mas sim,
responsável pela produção de matéria prima alimentar e também energias
renováveis 5.
A agricultura terá a incumbência de produzir boa parte da energia usada
no planeta, que irá substituir gradativamente o uso de carvão mineral e
petróleo, por um produto mais limpo, possibilitando o lançamento de volumes
menores de gazes de efeito estufa. O preço dos combustíveis fósseis alcançou
patamares que justificam a procura intensa por novas fontes de energia limpas.
No limiar do processo de reconversão da matriz energética global, a
agricultura é desafiada a produzir de maneira sustentável coexistindo com o
meio ambiente. Nesse sentido, o Brasil é um país promissor, pois apresenta
dimensões continentais de 8,5 milhões de quilômetros quadrados de superfície.
Tem quase todos os climas necessários para produzir alimentos e agroenergia.
Um dos maiores índices de insolação e ainda possui 12% da água doce do
planeta. Todos estes fatores fazem do Brasil o país com o maior potencial
comparativo para a produção de alimentos e agroenergia do mundo.
Diante desse contexto, o presente estudo acadêmico, tem por objetivo
de servir como uma contribuição efetivamente para com a sociedade, de modo
especial, com os pequenos agricultores que, em muitas circunstâncias, se
encontram a margem da inovação tecnológica, bem como, das possibilidades
de inserção em um novo modelo agrícola calcado na agroenergia.
O desenvolvimento sustentável é aquele que atende às necessidades do
presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem
a suas próprias necessidades. Ele contém dois conceitos-chave: 1º) o conceito
de “necessidades”, sobretudo as necessidades essenciais dos pobres no

5CERICATO, Alceu. A Agroenergia sob a perspectiva da sustentabilidade nas pequenas propriedades agrícolas e a influência para o
desenvolvimento regional: uma análise e proposta para a região Oeste de Santa Catarina - SC. Pesquisa em andamento. 2008.
84

mundo, que devem receber a máxima prioridade; 2º) a noção das limitações
que o estágio da tecnologia e da organização social impõe ao meio ambiente,
impedindo-o de atender às necessidades presentes e futuras. Em seu sentido
mais amplo, a estratégia de desenvolvimento sustentável visa promover a
harmonia entre os seres humanos e entre a humanidade e a natureza.
Para Goldemberg e Villanueva 6 uma das energias renováveis em
evidência é o óleo vegetal (biodiesel). É um substituto com potencial importante
para o diesel convencional. São muitas as plantas de oleaginosas que
apresentam potencial para produção no Brasil, sendo que o processo de
extração do óleo vegetal é relativamente simples. Importante destacar também
que em testes com 100% de biodiesel em motores a diesel apresentaram
sucesso na combustão desta substância.

As energias renováveis são provenientes de ciclos naturais de


conversão da radiação solar, que é a fonte primária de quase
toda energia disponível na terra. Por isso, são praticamente
inesgotáveis e não alteram o balanço térmico do planeta.” As
formas ou manifestações mais conhecidas são: a energia
solar, a energia eólica, a biomassa e a hidroenergia 7.

Assim, as energias renováveis são consideradas como energias


alternativas, quando comparadas com o modelo energético atual, tanto pela
sua disponibilidade garantida como pelo seu menor impacto ambiental.
O objetivo geral do trabalho é analisar a importância da produção de
biocombustíveis para a sustentabilidade das pequenas propriedades em
regime cooperativado por meio da Cooperfronteira. Para atingir esse objetivo,
foram estabelecidos os seguintes objetivos específicos: descrever o sistema
cooperativo na produção de biocombustíveis; evidenciar as potencialidades da
produção dessa alternativa energética; e avaliar a importância econômica e
ambiental da produção e uso de biocombustíveis pelos associados da
Cooperativa Regional Cooperfronteira, localizada no município de
Bandeirantes/SC.

6 GOLDEMBERG, José. VILLANUEVA, Luz Dondero. Energia, Meio Ambiente & Desenvolvimento. São Paulo: editora da USP, 2003.

7 ENERGIAS RENOVÁVEIS – O que são e porque utilizá-las? Disponível em: <http// www.aondevamos.eng.br>. Acesso em: 29 maio 2008.
85

2 MÉTODO
A pesquisa foi realizada junto aos associados da Cooperfronteira,
localizada em Linha Riqueza do Oeste Município de Bandeirante – SC.
Consiste em uma pesquisa de natureza aplicada, com abordagem
qualitativa, pois buscou o entendimento das relações entre a cooperativa e os
seus cooperados. Basicamente, “a pesquisa aplicada objetiva gerar
conhecimentos para aplicação prática dirigida à solução de problemas
específicos. Envolve verdades e interesses locais” 8.
Quanto aos seus objetivos, classifica-se como sendo exploratória, tendo
como procedimento o levantamento de dados, por meio da aplicação de
entrevistas junto a cinco agricultores associados da cooperativa Regional
Cooperfronteira do município de Bandeirante – SC.
As informações coletadas foram analisadas e interpretadas de forma
qualitativa, fazendo uso da técnica de análise de conteúdo, com destaque para
as informações mais relevantes.

3 RESULTADOS
A Cooperfronteira é uma organização virtual (sem a existência de
estrutura física, apenas uma ferramenta legal para fazer as transações dentro
das normas legais). Caracteriza-se por ser uma entidade de base, criada em 25
de março de 2008, para atender uma necessidade que os agricultores têm de
mudança no modelo agrícola para melhorar a renda dos mesmos. O endereço
da Cooperativa é a Comunidade de Linha Riqueza do Oeste S/n, CEP: 89905-
000, Bandeirante – SC.
Tudo começou em 2005 quando os acadêmicos do curso de
Agronegócios da Universidade do Oeste de Santa Catarina, Dirlei Bertocchi e
José Pivetta iniciaram um projeto de pesquisa e desenvolvimento para
adaptação de motores a diesel ao uso de óleo vegetal.
A partir de meados de 2006 quando o projeto de utilização do óleo
vegetal como combustível foi posto em prática, juntamente com o

8 RICHARDSON, Roberto Jarry. Pesquisa social. 3.ed. São Paulo: Atlas, 1999.
86

desenvolvimento de uma metodologia de adaptação de motores para o uso do


óleo vegetal puro como combustível, percebeu-se que a idéia de produzir
energia em pequenas propriedades poderia ser parte da solução dos
problemas enfrentados pelos agricultores familiares no que tange a emprego e
renda.
Paralelamente ao trabalho de pesquisa e desenvolvimento, percebeu-se
a existência de entraves legais de produção e comercialização deste tipo de
produto que, se não fossem resolvidos inviabilizariam a idéia.
Foi então que, descobriu-se uma possibilidade na legislação de
produção para consumo próprio. Desta forma, chegou-se a conclusão de que
os agricultores poderiam produzir a matéria-prima em sua propriedade,
processá-la com equipamentos de pequeno porte e de fácil deslocamento. O
intuito desse projeto consiste no atendimento de uma exigência legal de
produção para consumo dos agricultores bem como proporcionando-lhes uma
economia que imediatamente reverter-se-ia em ganhos consideráveis para os
agricultores.
Estudando-se um pouco mais o assunto percebeu-se que, a produção
de biocombustível, acontecendo dentro de uma organização cooperativa, onde
a produção da matéria prima, o processamento e o consumo ficariam restritos
aos cooperados, o entendimento legal é de que isso representa produção para
consumo próprio. A partir de então, iniciou-se um trabalho efetivo para estudar
a viabilidade de constituição da cooperativa para atender esta necessidade e
outras demandas que os agricultores que dizem respeito à industrialização e
comercialização de outros produtos oriundos da agricultura familiar.
A formação da cooperativa teve amplas discussões na região da
AMEOSC (Associação dos Municípios do Extremo-Oeste de Santa Catarina),
das quais participaram pessoas envolvidas com as Secretarias de Agricultura
dos Municípios, Associações de Agricultores bem como, agricultores individuais
a fim de contribuir na discussão para formação da organização.
Um dos acordos firmados nas reuniões e transcritos no estatuto é de
que haveria duas categorias de associados, categoria “A” e “B”, sendo que a
categoria “A” é composta de agricultores familiares com enquadramento,
87

seguindo normas estabelecidas pelo MDA (Ministério do Desenvolvimento


Agrário), para o enquadramento dos agricultores de acordo com a renda
familiar anual. A outra categoria é composta por pessoas físicas e jurídicas,
não enquadradas como agricultores familiares, mas teriam o grande papel
dentro da cooperativa que seriam consumidores de biocombustíveis,
viabilizando a tarefa mais complexa que é o ato de vender a produção.

3.1 IMPORTÂNCIA DA PRODUÇÃO DE BIOCOMBUSTÍVEIS


No trabalho de pesquisa realizado com os agricultores associados da
cooperativa, constatou-se que todos possuem o seguinte modelo agropecuário:
produção de grãos, fumo e criação de animais. A principal cultura cultivada é o
milho - nos meses de agosto e setembro. Contudo, constata-se que nos últimos
anos os agricultores estão replicando o plantio de milho na safrinha. De acordo
com relato dos próprios agricultores, essa prática está causando problemas de
fertilidade do solo, necessitando cada vez mais investimento em adubação
para manter a produtividade desta cultura na safra seguinte.
Os biocombustíveis provenientes da agroenergia são um “casamento
perfeito” para os agricultores, independentemente do tamanho, pois, este
modelo requer um replanejamento da propriedade, sistematizando os modos
de produção de maneira que as propriedades estejam diversificada e
principalmente, que ocorra a rotação de cultura. O simples fato de fazer a
rotação de cultura, promove redução de gastos com defensivos e fertilizantes,
além de produzir matérias-primas que depois de processadas irão se
transformar em energia, alimento humano e animal. É importante destacar que
todo o trabalho de plantio, cultivo e colheita das lavouras se dá através de
máquinas e equipamentos existentes nas propriedades dos agricultores, e os
agricultores que não possuem estes equipamentos, encontram facilmente
prestadores de serviço que executarão os trabalhos de forma ágil e eficiente.

3.2 O PROCESSO INDUSTRIAL


Após a colheita da matéria-prima (cana, canola ou amendoim), é
necessário fazer o processo de industrialização. Desta fase em diante, é que
88

se percebe a importância da organização cooperativa. A Prefeitura Municipal


de Bandeirante possui duas unidades de industrialização, uma de álcool
combustível e a outra de óleo vegetal, (esta última em fase de construção).
Estas unidades serão repassadas pela Prefeitura através de comodato a
Cooperativa Regional Cooperfronteira. A cooperativa por sua vez, terá a
incumbência de industrializar a matéria-prima dos associados, transformando
em produto acabado, devolvendo ao associado o necessário para o próprio
consumo e repassando a outros cooperados o excedente.

3.3 PRODUÇÃO DE ENERGIA ALTERNATIVA E A IMPORTÂNCIA


ECONÔMICA E SÓCIO-AMBIENTAL
Constatou-se por meio das entrevistas aplicadas aos associados da
cooperativa, que existe uma grande preocupação com relação às questões
ambientais. É notória a percepção de que os mesmos estarão contribuindo com
a redução de impactos ambientais. O fato de poder consumir um combustível
renovável, que libera menos gás carbono na atmosfera no momento da
combustão, já representa um avanço significativo.
Além disso, trás uma satisfação pessoal, de certeza da não omissão
com relação ao tema tão preocupante para a subsistência das futuras gerações
– a questão energética. Demonstra também que os associados da
Cooperfronteira estarão fazendo a sua parte, no sentido de zelar pela
sustentabilidade do ambiente no qual vivem, explorando as atividades
econômicas sob o prisma da preservação ambiental.
Do ponto de vista econômico, há de se destacar que é uma grande
oportunidade de renda para os agricultores. São poucas as iniciativas na região
que apresentem uma possibilidade real de integração sistêmica dentro da
própria propriedade, de forma a integrar a família no processo produtivo e de
modo especial a juventude.
A análise que se pode fazer da produção de biocombustíveis, sob
o aspecto sócio-ambiental e econômico, é que as pequenas propriedades
estão carentes de novas idéias e de novas tecnologias. Estas novidades
devem dar respostas às necessidades, principalmente dos jovens agricultores,
89

pois, na grande maioria das propriedades é comum o fato dos jovens saírem de
casa em busca de oportunidades nos centros urbanos. Oportunidades estas
que, na maioria dos casos se traduz em serviço braçal e mal remunerado.
A resposta que os agricultores buscam nada mais é do que um
trabalho que lhes dê a remuneração digna pelo esforço empenhado, com
respeito ao meio ambiente e a terra que sempre sustentou a família desde sua
ocupação, essa proposta é muito clara nos objetivos da criação da cooperativa.

3.4 PRODUÇÃO E CONSUMO


Através de uma análise mais apurada da intenção da cooperativa em
produzir biocombustíveis, fica evidenciado que esse projeto objetiva atender a
demanda dos cooperados. São mensuráveis alguns ganhos indiretos altamente
significativos no que tange a carga tributária sobre os combustíveis. Pela
estrutura organizacional da entidade e beneficiando-se da legislação vigente,
pode-se afirmar que o único tributo que deverá incidir sobre os biocombustíveis
produzidos na cooperativa será o ISS (Imposto Sobre Serviços). Esse tributo é
de competência dos Municípios. A lógica é muito simples, a cooperativa atuará
como prestadora de serviços, o associado produz ou compra a matéria-prima
de outro associado. Transporta até a unidade de industrialização da
cooperativa, onde serão processados os produtos e devolvidos ao associado
cobrando uma taxa pela prestação dos serviços. Esse tipo de operação não
caracteriza comércio. Sobre a taxa cobrada pelo serviço incidirá uma carga
tributária variável de Município para Município. Na região de abrangência da
AMEOSC o ISS cobrado fica entre 1 e 5% (um e cinco por cento) sobre o valor
cobrado pelos serviços.
Considerando que os biocombustíveis no processo normal de
comercialização, incide uma carga tributária que chega próximo a 40%
(quarenta por cento). A leitura que se pode fazer do projeto implantado no
município de Bandeirantes, é de que, os cooperados estarão se apropriando de
forma legal de um tipo de incentivo direto, garantindo uma margem significativa
de ganho. Essa, se traduz em poder de competitividade frente ao grande
complexo agroindustrial montado para produzir biocombustíveis e que, pela
90

estrutura organizacional deste tipo de empreendimento não podem se


beneficiar disso.

3.5 SUSTENTABILIDADE
Foi possível identificar junto aos associados que não existe muita
clareza em relação ao tamanho do mercado que eles poderão atuar, pois esse
mercado será proporcional ao número de associados que a cooperativa terá,
bem como, o potencial de consumo que cada sócio tiver. Dependerá muito da
capacidade de articulação dos próprios associados da cooperativa em buscar o
maior número de sócios possíveis, para que esse universo de consumidores
represente a capacidade de produção de biocombustíveis dos agricultores
associados.
Quando se fala em sustentabilidade é preciso um olhar sobre as
questões ambientais, econômicas e sociais. Por fomentar uma iniciativa que
não agride o meio ambiente, através da produção e consumo responsável de
energias renováveis, a cooperativa está dando um importante passo no sentido
de apontar caminhos que ajudem na solução de problemas ambientais graves
que a humanidade deverá enfrentar daqui em diante. Em relação às questões
econômicas o grande diferencial que a cooperativa vai ter em relação ao
mercado tradicional será o ato cooperativo (produzir para consumo próprio).
Este mecanismo legal, que isenta de tributação as operações que ocorrem
dentro do sistema cooperativo, fundamentada no artigo 79 § primeiro da lei nº
5.764, de 16 de dezembro de 1971, apresenta uma vantagem comparativa e
competitiva. Comparativa por que o produtor e o consumidor estabelecem uma
relação de confiança onde as duas partes ganham. Competitiva por que a
margem de impostos que incidem sobre as operações comerciais dos
combustíveis é pouco significativa nesta modalidade operacional, aumentando,
dessa maneira, consideravelmente a margem de ganhos dos produtores que,
por sua vez, poderão repassar parte disso ao cooperado consumidor.
Por fim, é um projeto de cunho social, pois, em seu princípio
fundamental, a cooperativa prima pelo bem estar das pessoas que estão em
processo de exclusão social, oportunizando a eles (os agricultores) a
91

esperança de ter na agricultura uma vida melhor pela mudança do modelo


agrícola, quebra de paradigmas e pela cooperação.

4 CONCLUSÃO
“Para obter algo que nunca teve, precisa fazer algo que nunca fez”
(autor desconhecido). Essas palavras expressam um pouco do sentido de
existência da Cooperativa Regional Cooperfronteira. Pioneira na formatação de
uma modalidade capaz de integrar produtor e consumidor em torno de um
objetivo comum, de economizar, de contribuir com o meio ambiente e com a
redução de problemas sociais.
Na ocupação da região do Extremo-Oeste de Santa Catarina, todo o
crescimento econômico foi baseado na exploração de recursos naturais.
Primeiro a mata, depois a fertilidade natural do solo e por último a água. Uma
forma de ocupação altamente impactante sobre o meio ambiente e sem a
menor sustentabilidade. Fato esse, comprovado ao longo da ocupação da
região. Isso nos remete a necessidade de pensar alternativas capazes de
coexistir com o meio ambiente dentro de um modelo sustentável de
desenvolvimento.
As pequenas propriedades sofrem com o empobrecimento do solo,
êxodo rural e o conseqüente envelhecimento da população que reside na meio
rural. Esses problemas que aliados a um modelo agrícola inadequado para as
pequenas propriedades trazem conseqüências que se agravam a cada ano que
passa. Dentre os principais problemas constatados estão à falta de renda,
necessidade de recuperação do solo, introdução de novas tecnologias que
possam se adequar a realidade dos pequenos agricultores.
Nos objetivos específicos do trabalho foi elencada a identificação das
potencialidades de produção de agroenergia nas propriedades dos agricultores
associados da Cooperfronteira. Nesse sentido, é necessário salientar que a
agricultura familiar, historicamente é conhecida como grande produtora de
alimentos. De acordo com Fuchs 9 as sementes possuem a maior concentração

9 FUCHS, Werner. Colha Óleo Vegetais. Curitiba: Editora Betânia, 2006.


92

de energia solar do planeta, armazenada pela reação da fotossíntese, um


processo natural que a ciência química não consegue imitar. Esse
embasamento teórico juntamente com o conhecimento empírico, nos faz
acreditar que a agricultura familiar possui não apenas vocação para produção
de energia, pois a energia está intrinsecamente ligada a produção
agropecuária, mas também possui potencialidades reais de produção de
biocombustíveis não apenas para consumo próprio, mas também para atender
a necessidade de outros.
Ao avaliar a importância ambiental da produção de biocombustíveis,
podemos relatar alguns aspectos relevantes que dizem respeito à rotação de
cultura no processo de produção. Além disso, os estudos científicos apontam
ganhos expressivos com a melhoria do solo, bem como na redução de custos
em função de que, cada espécie de planta retira alguns nutrientes e deposita
outros que são benéficos a cultura posterior. Essas teorias, os agricultores já
conseguem ver na prática, onde a rotação de cultura já foi implantada. A
percepção se deu através da redução na quantidade de adubação química e
na melhoria de produtividade das lavouras após o início das dessa prática.
A produção de biocombustíveis possui ainda impactos na renda. Com o
envelhecimento da população rural teve também a necessidade de mecanizar
os trabalhos desenvolvidos na agricultura. A evidência natural desse processo
é o aumento no consumo de energia. Como ainda somos petro-depententes,
os gastos em combustível para movimentar as máquinas ocupam uma fatia
cada vez maior nos custos de produção. O que os associados da cooperativa
preconizam é reduzir os custos, através da produção e uso do próprio
combustível, isso reverterá em melhoria da renda dos associados.
Quanto à viabilidade de produção de biocombustíveis é necessário fazer
algumas observações que facilitam o entendimento. O diesel de petróleo, bem
como biodiesel, é vendido nas bombas dos postos de combustível a R$ 2,00
(dois reais), o preço do álcool na mesma situação chaga a R$ 1,80 (um real e
oitenta centavos). Sobre estes valores incidem uma carga tributária em torno
de 40% o que representará R$ 0,80 (oitenta centavos) para o biodiesel e R$
0,72 (setenta e dois centavos) para o álcool. O valor do produto com o devido
93

desconto dos impostos será de R$ 1,20 (um real e vinte) para o biodiesel e R$
1,08 (um real e oito centavos) para o álcool. Imaginando que tem todos os
custos estão embutidos no preço dos produtos, sem os impostos para que eles
cheguem a estes valores antes da tributação, nos faz pensar que o agricultor
ao produzir matéria prima para produção de biocombustível e atendendo uma
demanda de consumo próprio, estará agregando, além dos valores dos
processos industriais com suas respectivas margens de lucro bem como, boa
parte da carga tributária que incide sobre o modelo tradicional de
comercialização.
Com a evolução tecnológica de máquinas e equipamentos para
produção em pequena escala, bem como a evolução da eficiência técnica
destes equipamentos, comparativamente ao processo industrial de grande
porte, é possível afirmar que as máquinas de pequeno porte têm demonstrado
capacidade igual ou até mesmo superior as de grande escala de produção.
Este fator nos dá convicção de que, produzir biocombustível em pequenas
unidades, também tem viabilidade técnica.
Exemplo disso é o equipamento de produção de álcool combustível e da
prensa de oleaginosas da Prefeitura Municipal de Bandeirante que será
repassada em comodato para a Cooperativa. A unidade de produção de álcool
tem possibilidade de fabricação de álcool com pureza de 98%, enquanto as
normas de comercialização prevêem a comercialização de álcool hidratado em
postos de com pureza em torno de 94%. Já a prensa de oleaginosas consegue
retirar 93% do óleo contido nas sementes, comparando-se com o processo
industrial em grande escala a eficiência é basicamente a mesma.
Dessa maneira, constata-se que a contribuição desse trabalho como
forma de potencializar as ações da organização cooperativa é a proposição de
que a cooperativa deve buscar parcerias com diversas entidades
governamentais e não governamentais, a fim de conseguir os recursos
humanos e financeiros necessários para que a pesquisa e desenvolvimento
seja algo ininterrupto.
Como é uma unidade piloto e o trabalho é desenvolvido em uma área
que a tecnologia deve aprimorar constantemente, entendemos que esta deve
94

ser uma política de estado, como forma de incentivo aos que estão
marginalizados pelo modelo agrícola inadequado a pequena propriedade e por
falta de políticas públicas voltadas a melhoria das condições de vida da
população que mais precisa.

REFERÊNCIAS

CERICATO, Alceu. A Agroenergia sob a perspectiva da sustentabilidade


nas pequenas propriedades agrícolas e a influência para o
desenvolvimento regional: uma análise e proposta para a região Oeste de
Santa Catarina-SC. Pesquisa em andamento. 2008.

ENERGIAS RENOVÁVEIS – O que são e porque utilizá-las. Disponível em:


<http// www.aondevamos.eng.br>. Acesso em: 29 maio 2008.

FUCHS, Werner.Colha Óleo Vegetais. Curitiba: Editora Betânia, 2006.

GOLDEMBERG, José. VILLANUEVA, Luz Dondero. Energia, Meio Ambiente


& Desenvolvimento. São Paulo: editora da USP, 2003.

RICHARDSON, Roberto Jarry. Pesquisa social. 3.ed. São Paulo: Atlas, 1999.
95

RECUPERAÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA ÁREA DA CASCALHEIRA:


Desenvolvimento tecnológico de soluções sustentáveis de mesoestrutura de
baixo impacto ambiental

ALFIO CONTI 1
MARGARETE MARIA DE ARAÚJO SILVA 2
MARCO ANTONIO SOUZA BORGES NETTO 3
DANILO BOTELHO 4

1 INTRODUÇÃO
O objetivo desse texto é apresentar uma experiência de requalificação
ambiental urbana em curso no município de Nova Lima. O objeto de estudo é
uma área lindeira ao condomínio “Jardins de Petrópolis”, localizado na parte
central do município de Nova Lima, a sudoeste da mancha urbana
correspondente ao núcleo urbano sede do município, que é afetada por graves
processos de degradação físico-ambiental. São encontradas nela, de maneira
difusa e generalizada: erosões com ravinamento e voçorocamento, atingindo o
lençol freático e as redes de mesoestruturas implantadas, com o assoreamento
dos cursos d’água e a destruição da cobertura vegetal.
O processo de requalificação ambiental urbana é direcionado por um
projeto de extensão financiado pela Pro-Reitoria de Extensão da Pontifícia
Universidade Católica de Minas Gerais – PROEX/PUC-MINAS, que tem, entre
outros, o objetivo de implementação de uma cooperação tecnológico-cultural
entre a Associação dos Moradores do Bairro Jardins de Petrópolis e o
Escritório de Integração do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da

1
Arquiteto Urbanista Doutor em Geografia Tratamento da Informação Espacial no Programa de Pós-graduação em Geografia -
Tratamento da Informação Espacial da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais – PUC Minas, Coordenador do Escritório
de Integração – DAU/PUC/Minas. E-mail: integra@pucminas.br.
2
Arquiteta Urbanista Doutoranda no Programa de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal de Minas
Gerais, Coordenadora Adjunta do Escritório de Integração – DAU/PUC/Minas. E-mail: integra@pucminas.br.
3
Bacharel em Direito Especialista em Planejamento Ambiental Urbano (PUC Minas), Acadêmico de Arquitetura e Urbanismo da
PUC Minas. E-mail: integra@pucminas.br.
4
Arquiteto Urbanista Especialista em Planejamento Ambiental Urbano (PUC Minas). E-mail: integra@pucminas.br.
Também participam do projeto os alunos da PUC Minas: Alecsandra Cunha (Geografia), Lisandra Silva (Arquitetura e Urbanismo),
Luana Maíra (Direito), e Renata Duarte (Arquitetura e Urbanismo).
96

Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais – EI/DAU/PUCMinas. A


proposta de Recuperação do equilíbrio ambiental da Área da Cascalheira
enfoca o resgate da cultura tecnológica local, para que dispositivos específicos
sejam aplicados dentro de uma abordagem sistêmica, usando mão-de-obra
local em toda a área objeto da intervenção.
A proposta do projeto é que, a partir dos problemas identificados, seja
elaborado um estudo integrado sobre as origens e as manifestações dos
problemas existentes visando a busca de soluções ambientalmente
compatíveis e de baixo impacto, junto à comunidade local. As soluções, assim
como as medidas previstas para o desenvolvimento e implementação do
processo de recuperação e reequilíbrio ambiental serão implementadas pela
associação, em parceria com a Prefeitura Municipal de Nova Lima. As
propostas, o projeto e a evolução do processo de recuperação serão
sistematizados e divulgados através a criação de materiais didáticos para que,
além de serem adotados na área, possam servir de referência para lugares
onde se manifestam as mesmas patologias, que são recorrentes também nos
assentamentos informais.

2 CONSIDERAÇÕES CRÍTICAS E ANÁLISE TEÓRICA


No processo de urbanização brasileiro, a distribuição espacial da
população acabou refletindo a distribuição das alternativas de acesso à cidade
vinculada à moradia e aos produtos imobiliários a ela relacionados, acessíveis
à população, segundo a faixa de renda.
Isso fez com que uma parte da sociedade, nesse caso os grupos de
renda média e alta, buscasse soluções específicas de acesso à cidade. Na
Região Metropolitana de Belo Horizonte, segundo MOURA (1994) 5, estes
grupos foram ocupando

um crescente número de loteamentos fechados, misto de


residência e de casa de campo, aprazíveis espaços,
característicos de um tipo privilegiado de crescimento da
cidade para além da Serra do Curral rumo ao sul.

5
MOURA, Heloísa Soares de. Habitação e produção do espaço em Belo Horizonte. IN: Belo Horizonte:
Espaços e tempos em construção, CEDEPLAR/PBH, Coleção BH 100 anos, Brlo Horizonte, 1994.
97

O condomínio Jardins de Petrópolis é um desses produtos e vem


sofrendo os impactos ambientais gerados pela adoção de soluções
urbanísticas que são normalmente empregadas na cidade formal, ignorando as
especificidades locais e condicionantes ambientais. Essas soluções não
desempenham corretamente seu papel, gerando impactos negativos cuja
entidade varia de acordo com o tempo e com uma progressão que é, em geral,
cumulativa, potencializando os problemas e os estragos.
O resultado em geral é o desequilíbrio hidro-geológico do meio
ambiente. É um problema real que afeta o território brasileiro da mesma
maneira que afeta outras realidades espalhadas no mundo todo. As catástrofes
e os prejuízos humanos e materiais, tantas vezes objeto de manchete por parte
da mídia, são os efeitos mais evidentes desse problema. Desastres naturais,
na realidade, são os resultados, muitas vezes, da acumulação e da
sedimentação do desequilíbrio em conseqüência de ações desarticuladas e
equivocadas.
Este processo de evolução do desequilíbrio ambiental é o fruto de
posturas e atitudes cujas raízes mais profundas encontram-se na própria
cultura das populações afetadas.
A cultura local e as práticas associadas à ocupação, implantação e
gestão dos assentamentos humanos são elementos que caracterizam e
distinguem cada civilidade. A história nos ensina que essas práticas evoluem
lenta e progressivamente e são frutos de ajustes contínuos e pormenorizados.
Além do mais, as ações de intervenção devem ser feitas em uma escala que
possa ser dominada, para controlar efeitos não previstos.
Nesse sentido, cabe lembrar a história de Veneza e da sua laguna,
onde, ao longo dos séculos, os venezianos, por questões de sobrevivência,
empenharam-se em compreender as características e os processos mais
íntimos que regulavam o ecossistema da laguna, ao centro da qual sua cidade
estava implantada. Este conhecimento permitiu-lhes equilibrar esse
ecossistema instável por natureza, evitando os cenários finais que seriam, de
um lado, o assoreamento, e isso foi evitado desviando para o mar uma boa
parte daqueles rios que desembocavam na laguna e, do outro, a invasão do
98

mar, que foi evitada implementando engenhosas obras de engenharia


hidráulica. Os notórios problemas que a cidade e seus habitantes vivem
atualmente são de origem contemporânea e resultado da perda desse
conhecimento ao longo dos últimos 200 anos.
No caso brasileiro, as práticas associadas à ocupação dos
assentamentos humanos remontam ao processo de colonização portuguesa. E
o esforço inicial de adequação das soluções práticas, dispositivos, as
características e condicionantes ambientais do novo mundo foram se
perdendo, sendo substituídos por uma importação exógena e acrítica de idéias,
conceitos, práticas e tecnologia. Esta postura, que vem se reproduzindo para
todos os campos do conhecimento, instala-se ao longo de toda a história
brasileira, tornando-se parte integrante de uma cultura dissociada do
conhecimento intimo da realidade dos processos físico-ambientais. A
sustentabilidade ambiental, no seu sentido mais amplo passa através do
domínio e da construção desse conhecimento, mas, apesar dessa consciência
existir, os acontecimentos do dia a dia mostram quanto a aplicação e
implementação desse conceito encontra-se longe de ser uma realidade.
Atualmente não é mais suficiente manifestar-se favorável a certo tipo de
idéias; é imprescindível tomar atitudes e implementar ações, programas e criar
uma cultura através do fazer pragmático. As soluções existem e estão
disponíveis. Nunca como hoje é tão fácil ter acesso à informação e ao
conhecimento no seu sentido mais amplo. Entretanto este conhecimento a
disposição não se transformou ainda em melhorias qualitativas do nosso
habitat.
A percepção de que os problemas ambientais e sociais são interligados
tem aumentado, gerando a necessidade do resgate de uma abordagem
holística da questão, conforme sugere a Declaração do Rio sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, bem como a Seção IV C-5 da Agenda Habitat,
relativa ao Desenvolvimento Sustentável dos Assentamentos Humanos em um
Mundo Urbano.
No Brasil, a Lei federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001, instituiu o
Estatuto da Cidade, estabelecendo diretrizes gerais da política urbana.
99

Algumas das diretrizes que devem ser observadas na implementação da


política urbana, seguem parâmetros socioambientais, tais como:
1) a garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito
à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana,
ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes
e futuras gerações;
2) proteção do meio ambiente natural e constituído do patrimônio
cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; e
3) regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por
população de baixa renda, mediante o estabelecimento de normas especiais de
urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação
socioeconômica da população e as normas ambientais.
Algumas das recomendações dos documentos supramencionados são:
a elaboração de estudos ambientais e estudos de impacto ambiental para
planos e projetos de desenvolvimento que afetem significativamente a
qualidade do meio ambiente; a incorporação de princípios e estratégias
contidos na Agenda 21 de um modo integrado, tais como: o princípio da
precaução, o princípio do poluidor pagador, o princípio da prevenção à poluição
e a aplicação de uma abordagem ecossistêmica; a promoção da conservação e
do uso sustentado da biodiversidade existente no perímetro urbano; a ampla
participação de todas as partes interessadas no planejamento espacial, dentre
outras.
Contudo, para a concretização do processo de requalificação urbana do
trecho escolhido na área da Cascalheira, é importante descrever alguns
princípios acima citado do Direito Ambiental. Quais sejam:
• Princípio da participação comunitária
Segundo este princípio, não aplicado somente no direito ambiental, para
que sejam instituídas políticas ambientais, bem como os assuntos discutidos de
forma salutar, é fundamental a cooperação entre o Estado e a comunidade. E o
sucesso nos resultados demonstra que tanto a população quanto a força
sindical tem se envolvido ativamente em definir e realinhar tais políticas. Esse
princípio está no caput do artigo 225 da Constituição Federal de 1988.
100

• Princípio do poluidor pagador


Neste princípio, os agentes econômicos, sejam públicos ou privados,
devem contabilizar o custo social da poluição por eles gerada, e este deve ser
assumido ou internalizado. Isso acontece porque, junto com o processo
produtivo, também são produzidas externalidades negativas. Esse nome se dá
pelo fato de que os resíduos da produção são recebidos pela coletividade,
enquanto o lucro é recebido somente pelo produtor. Não se deve confundir este
princípio como licença para poluir, pois o ônus para o poluidor tem caráter
punitivo. Pois o meio ambiente deve ser preservado, inclusive no processo de
produção e desenvolvimento.
No caso, a exploração de cascalho causou dano à área e por causa
disso foram tomadas providências. Porém, o trabalho desenvolvido na época
foi ainda mais danoso com o passar do tempo, sendo refletidas em outras
áreas, conforme posteriormente será mencionado.
• Princípio da prevenção
Édis Milaré 6 define que “o princípio da prevenção é basilar ao Direito
Ambiental, concernindo à prioridade de que devem ser dadas as medidas que
evitem o nascimento de atentados ao ambiente, molde a reduzir ou eliminar as
causas de ações suscetíveis de alterar a sua qualidade.” Isso vale dizer que,
segundo este princípio, as possíveis ações danosas ao meio ambiente devem
ser identificadas e eliminadas antes de se concretizarem, em proteção a
sociedade atual e futura.
O processo de requalificação ambiental urbana pretende recuperar as
erosões e impedir que elas se alastrem, causando maiores transtornos ao meio
ambiente e aos residentes da área.
Então, compete à Administração Pública zelar pela boa qualidade de
vida da sociedade, isto é pelo interesse público, e já que o meio ambiente
ecologicamente equilibrado, assim como a efetivação dos direitos sociais
constituem elementos fundamentais garantidores da boa qualidade de vida, o
Poder Público deve atuar nesse sentido.

6
Milaré, Edis. Direito do Ambiente : doutrina, pratica, jurisprudência, glossário / Edis Milaré. – 2. ed.
rev. atual. e ampl. – São Paulo : Editora Revista dos Tribunais,2001
101

Por isso, entendemos que o papel do Poder Público é fundamental e


importante, mas não isolado.

3 CONTEXTUALIZAÇÃO E CONSIDERAÇÕES CRÍTICO-PROPOSITIVAS


A população alvo da proposta se compõe pelos moradores do Bairro
Jardins de Petrópolis e pelas comunidades localizadas na bacia hidrográfica do
Córrego dos Macacos e Córrego Flor de Lis. É composta em sua maioria por
famílias de renda média, cujos chefes de família trabalham, em geral, em Belo
Horizonte como funcionários públicos, empresários ou profissionais liberais. Há
a presença também de população de baixa renda que trabalha na agricultura
de subsistência ou do setor terciário com baixa qualificação, sendo uma boa
parte deles empregados pelas famílias moradoras do Bairro Jardins de
Petrópolis. O projeto beneficia diretamente toda a população residente na área
que é estimada em mais de 2000 pessoas, e, indiretamente a população que
mora nas bacias dos córregos mencionados acima. A jusante da área de
intervenção, a população é estimada em torno de 3000 pessoas.
A área denominada como “Cascalheira” localizada em terreno de
propriedade particular, inicialmente sem acesso direto, é conhecida por esse
nome devido ao processo de extração mineral ali implantado. Devido ao tipo de
atividade, foi necessária a abertura de uma via com recursos do poder público,
ligando a Avenida Morro do Pires ao local, que continuou até recentemente
com pouco ou nenhum controle no que diz respeito ao impacto ambiental. A
exploração de minério foi efetivada sem prever um processo de recuperação da
área, retirando o extrato superficial da canga e deixando exposta a formação
geológica subjacente de xisto, formação esta muito susceptível à erosão por
parte dos agentes atmosféricos. Os impactos gerados por uma alteração físico-
ambiental deficitária de controle e previsão de seus efeitos no meio ambiente,
em razão da não compreensão de seu funcionamento e dos impactos gerados
pelas soluções tecnológicas tradicionais ali implantadas, podem desenvolver
desequilíbrios ambientais. Estes resultam na criação e evolução de processos
patológicos, como erosões e assoreamentos, afetando, em primeiro lugar, o
sistema das águas, que por sua vez potencializa tais processos afetando os
102

lotes e as edificações do Bairro Jardins de Petrópolis na sua porção sul e


sudeste.
No ano de 1997 ou 1998, segundo informações dos moradores locais,
foi feito um projeto de recuperação da área degradada do Morro do Pires pela
empresa Eneplan – Projeto e Consultorias Ltda. Tal projeto consistiu na
implantação de grandes platôs, limitados por canaletas com o escopo de
direcionar a água para uma bacia de contenção de finos. Esta bacia encontra-
se implantada, aproximadamente, na cota 980 e está confinada por um muro
de pneus. A água da bacia de retenção é direcionada por tubulação até uma
escada dissipadora. Os dispositivos e as soluções adotadas por esta
intervenção de recuperação, que visou disciplinar as águas, hoje se encontram,
em grande parte, destruídas pela ação da própria água e servindo também
como fator para o desencadeamento de novos processos erosivos.
Este projeto, devido às soluções adotadas, promoveu a concentração e
o aumento da velocidade das águas pluviais, acarretando problemas à jusante.
Problemas estes, verificados após a escada dissipadora. Também,
contornando o Morro do Pires no sentido de Nova Lima, observam-se erosões
transversais potencializando as erosões longitudinais à via em sulcos
profundos, e nos terrenos adjacentes afetando o Bairro Jardim de Petrópolis.
As ruas do loteamento não possuem nenhum tipo de pavimentação
apresentando problemas originados a montante na área em questão, assim
como pelas próprias soluções de drenagem pluvial adotadas, incompatíveis
com as características geológicas e geométricas das ruas assim como com as
condicionantes físico-ambientais.
Os processos patológicos mencionados acima extrapolaram a área da
"Cascalheira", que ocupa uma porção da vertente sul do Morro do Pires, em
uma região de meia encosta, afetando as áreas à jusante da Avenida Morro do
Pires (arruamento e loteamento). A área entre a via de acesso à “Cascalheira”
e a área de abrangência do projeto da Eneplan acabou por se tornar uma área
residual.
Sem tratamento algum, esta apresenta focos de erosão e com isso
alavancam os problemas citados anteriormente.
103

O conceito básico utilizado é minimizar e/ou anular os efeitos negativos


(impactos) das ações antropogênicas executadas de maneira inconseqüentes
sobre o meio físico e o meio ambiente, buscando devolver o equilíbrio
ecossistêmico ao local. Para isso, é necessário priorizar a definição e
implantação de um processo gradual de reequilíbrio, pautado em uma ação
emergencial e num conjunto de ações de médio e longo prazo para o manejo
da área, a fim de atingir seu novo equilíbrio.
É importante destacar a necessidade de implementar um processo em
etapas com monitoramento e controle, para atingir os objetivos previstos, pois
isso possibilitaria importantes e necessários ajustes ao longo do processo,
como parte integrante da própria implantação.

4 CONCLUSÃO
A visão equivocada, mas ainda muito presente nas propostas de
intervenção ambiental, de elaborar um projeto que solucione e reequilibre
quase que instantaneamente uma situação que veio se conformando ao longo
de anos, não faz parte das intenções desta proposta. Como foi apontado, a
área já foi objeto de uma intervenção que adotou a visão equivocada
mencionada anteriormente e ficou materialmente evidente como isto não deu
certo, tornando-se, paradoxalmente, um fator a mais de risco. A idéia
norteadora é a implantação de um processo que incorpore dimensão do
monitoramento, controle e gestão, diluindo, ao longo dele, os impactos das
soluções propostas, através dos necessários ajustes vistos como etapas
estratégicas para o re-equilíbrio ambiental do lugar. Com isso, não se pretende
não atacar a situação atual de emergência, pelo contrário, para ela serão
previstas medidas de impacto necessárias para estancar as situações mais
graves. As medidas consideradas de impacto nesta fase emergencial nada
terão a ver com as medidas de impacto previstas em propostas consideradas
usuais, mas deverão utilizar tecnologias ambientalmente sustentáveis, que
possam aproveitar dos recursos renováveis presentes no local da intervenção,
buscando, assim, reequilibrar o sistema das águas, desenvolvendo soluções de
drenagem pluvial que priorizem a dispersão e a infiltração; minimizando seus
104

impactos, como: ampliação dos fenômenos erosivos existentes e continuação


do processo de assoreamento e destruição das mesoestruturas implantadas
nas áreas à jusante.
Este trabalho vem sendo desenvolvido pelo EI/DAU/PUC desde o ano
de 2004 em parceria com a Associação dos Moradores do Bairro Jardins de
Petrópolis, sendo assim, este projeto de pesquisa se configura como a
continuação de um trabalho pautado no conhecimento dos reais problemas
abordados e nas soluções possíveis de recuperação da área em questão e
pretende consolidar e constituir uma importante fonte para sistematizar e
circular o conhecimento produzido entre a comunidade acadêmica e a
comunidade local.

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110

INSTRUMENTOS DE POLÍTICA ECONÓMICA E INCENTIVOS PÚBLICOS


PARA LA PRODUCCIÓN Y EL USO DE BIODIESEL EN BRASIL, EN EL
MARCO DE LA CRISIS ENERGÉTICA MUNDIAL Y DEL CAMBIO
CLIMÁTICO 1

ALINA CELI FRUGONI 2

1 INTRODUCCIÓN
Brasil se constituye actualmente como el tercer gran productor y
consumidor de biodiesel mundial, con un total de producción anual
correspondiente al año 2008, evaluada en 1,2 billones de litros. 3 La importancia
del tema aquí abordado se encuadra en el marco de la crisis energética
mundial, los cambios climáticos y ambientales, y la actuación del Estado a
través de los distintos instrumentos de política económica, en particular de
incentivos públicos para la producción y uso de biodiesel 4 en Brasil y en el
mercado internacional, conformando así una “política energética cualitativa” 5.
Como principal medida paliativa a la problemática climática, es de orden insistir
en el cumplimiento del Protocolo de Kyoto y en la progresiva disminución de

1
El trabajo se presenta como sencillo homenaje al distinguido maestro Don Ramón Martín Mateo, con
profundo agradecimiento por sus valiosas y generosas enseñanzas, y a sabiendas que el tema sobre el
que ya predijera -como es su costumbre- es una de sus principales ocupaciones.
2
Profesora de Derecho Ambiental (FUNIBER y Universidad de Montevideo).
Abogada (UDELAR/Uruguay). Máster en Derecho Administrativo Económico (Universidad de
Montevideo/ Uruguay). Postgrado en Derecho Ambiental (U. Austral de B. Aires). Doctoranda
Programa Derecho Ambiental (Universidad de Alicante/ España). (Correo electrónico:
alina.celi@gmail.com)
3
Información tomada de: www.anp.gov.br, acceso de 1º de junio de 2009.
4
Tomamos la definición de biodiesel dada por la Ley Nº 11.097 de 13 de enero de 2005 (art. 4º), como:
“(…) biocombustible derivado de biomasa renovable para uso en motores a combustión interna con
ignición por compresión, o conforme reglamento para la generación de otro tipo de energía que pueda
sustituir parcial o totalmente combustibles de origen fósil”. Antes la Medida Provisoria nº 214, de 13 de
setiembre de 2004, que altera dispositivos de la Ley Nº 9.478 de 6 de agosto de 1997 y 9.847 de 26 de
octubre de 1999, definía el biodiesel como, “combustible para motores a combustión interna con ignición
por compresión, renovable e biodegradable, derivado de aceites vegetales o de gorduras animales, que
pueda sustituir parcial o totalmente al aceite diesel de origen fósil.”
5
El concepto de política energética cualitativa, es tomado de la obra de R. Martín Mateo: El marco
público de la economía de mercado, concepto que encierra los desafíos mundiales en particular de los
mercados de energía y sus respectivas regulaciones delante de las urgencias ambientales planetarias
(Editorial Thomson- Aranzadi, 2003, p. 170)
111

emisión de gases de efecto invernadero (GEI) a la atmósfera, ello acompañado


de una inevitable sustitución de fuentes de energías alternativas y limpias. 6
Además, los cambios climáticos provocaran cambios ambientales en sentido
amplio comprendiendo, la necesidad de adaptación a los mismos de todas las
especies incluida la nuestra, adaptación que será de tal envergadura que
impondrá transformaciones ecosistémicas y con consecuencias en los sistemas
sociales, económicos, culturales y jurídicos. 7
Por su parte el sistema jurídico deberá atender la ordenación tanto de
aspectos institucionales como normativos de forma tal de ajustarlos a las
nuevas necesidades individuales y colectivas públicas y privadas.
Prioritariamente deberá poner énfasis en los riesgos y daños de los ciudadanos
que se encuentran en situación de vulnerabilidad por razones, culturales,
sociales o económicas, pues de acuerdo a las previsiones el mayor impacto
negativo de los cambios climáticos recaerá sobre las poblaciones más pobres. 8

2 LA EMERGENCIA MUNDIAL DE GENERACIÓN DE BIOCOMBUSTIBLES


Y LOS DESAFIOS QUE PRESENTA EL MERCADO
La producción de biocombustibles 9, junto a otras energías limpias, ha
de constituirse en una actividad esencial y prioritaria para su incremento en la
matriz energética de las naciones, destinada tanto para el consumo interno e
insumo de producción de bienes y servicios como exportación. Así lo han
determinado entre otros documentos internacionales como el Protocolo de

6
En términos conceptuales son energías alternativas, las que excluyen como fuente los combustibles
fósiles; energías renovables las derivadas de fuente solar directa, eólica, hidráulica y mareomotriz; son
nuevas energías las correspondientes al nuevo uso en la producción de electricidad como la biomasa y
energías limpias todas las categorías anteriormente mencionadas. (R. Martín Mateo, Tratado de
Derecho Ambiental, tomo IV, EDISOFER S.L., Madrid, 2003, p. 98. El autor señala la paradoja de la
nomenclatura utilizada para las nuevas energías refiriendo a la biomasa como los más antiguos recursos
energéticos).
7
El tema también se encuadra dentro de las medidas técnicas y de promoción que en ocasión del cambio
climático está desarrollando Brasil. En tal sentido conviene citar la aspiración de “Fomentar aumento
de eficiencia en el desempeño de sectores productivos en la búsqueda constante de alcance de mejores
prácticas”, incluida bajo este título en el Plan Nacional sobre Cambio Climático, PNMC, Decreto Nº
6.263 de 21 de noviembre de 2007.
8
Puede al respecto consultarse los informes del Panel Intergubernamental de expertos para el Cambio
Climático en: http://www.ipcc.ch/ipccreports/index.htm.
9
La Ley Nº 11.097 de 13 de enero de 2005 (art.4º), define al biocombustible como: “combustible
derivado de biomasa renovable para uso en motores a combustión interna o, conforme reglamento, para
otro tipo de generación de energía, que pueda sustituir parcial o totalmente combustibles de origen fósil”
112

Kyoto, la Declaración de Johannesburgo de la Cumbre Mundial sobre


Desarrollo Sostenible y los Objetivos del Milenio (DOHA)
Brasil, es un ejemplo que se anticipa a estas emergencias, aunque no
movido inicialmente por el compromiso ambiental, sino por razones de orden
mercantil y con razones suficientes; pues este país cuenta con los factores
necesarios para la producción y uso de biocombustibles, como son: la elección
de cultivos individuales o combinados, la disponibilidad suficiente de tierras, la
tecnología adecuada, un manejo oportuno de los costes de producción y un
diseño de políticas públicas, con control jurídico, político, económico y social. El
desarrollo de las actividades de producción y consumo de biocombustibles se
viene llevando con un quantum de intervencionismo necesario, en particular de
la Administración Pública de forma de ordenar los impactos negativos en la
economía, el comercio, el medio ambiente y el consumo.
No existe por otra parte, otra forma de renunciar a los combustibles
tradicionales que no sea mediante una sustitución sostenida y progresiva de
nuevas energías alternativas, de modo de mantener el crecimiento de las
sociedades desarrolladas y realizar las aspiraciones de desarrollo de las que
aún se encuentran por debajo de él. La forma de sustitución únicamente puede
ser en forma progresiva y parcial, evitando así el colapso de los mercados
energéticos, así como la adaptación de los ecosistemas y además reorientando
los nuevos mercados hacia la sustentabilidad, es decir evitándose prácticas
nocivas como las técnicas de monocultivos, y garantizando las condiciones de
seguridad alimentaria de poblaciones más dependientes, fundamentalmente en
la disponibilidad y acceso de alimentos, que pueden verse comprometidas por
el mercado de la agroenergía.
El hecho que Brasil represente un modelo relevante de producción y
consumo de biocombustibles por las condiciones integrales que ostenta, podría
llevarnos a pensar que aquéllos países que carezcan de uno o varios factores
determinantes arriba mencionados, se verían seriamente postergados frente a
los procesos de reconversión energética, lo cual significaría serios riesgos para
sus mercados y poblaciones. Tal sería el caso de los retrasos de ciertos países
en avances científicos y tecnológicos, los cuales además de implantar medidas
113

internas de promoción de I+D, requieren del acceso fácil a los programas de


cooperación internacional y transferencia tecnológica, ya sea para la
producción de biocombustibles como para la sustitución y/o adaptación de
maquinarias de producción. A la fecha puede afirmarse que los avances
actuales, permiten la obtención de mezclas de biodiesel (y bioetanol) sin
necesidad de cambios de motores que llegan hasta un diez por ciento de
biocombustibles. 10
Ya en cuanto a los riesgos ambientales y aquéllos otros vinculados a la
producción a gran escala de biocombustibles, conviene citar: los monocultivos,
la contaminación por uso excesivo de agroquímicos, la deforestación, el uso
creciente de organismos genéticamente modificados, los posibles
desequilibrios en el mercado de trabajo agrícola o denominadas fallas de
mercado, y problemas de seguridad alimentaria por la escasez o falta de
11
acceso a los alimentos.

3 PRINCIPALES ASPECTOS EN LA ORDENACIÓN JURÍDICA DE LA


PRODUCCIÓN Y USO DEL BIODIESEL EN EL MERCADO DE LA AGRO-
ENERGIA, EN BRASIL

La Ley Nº 11.097 de 13 de enero de 2005, en su artículo 2, introdujo


importantes novedades en cuanto a la regulación del biodiesel. Como medida
central de intervención estatal, esta norma incorpora el biodiesel en la matriz
energética con la inclusión de un porcentaje mínimo (del 5%) en volumen
obligatorio de adición al óleo diesel comercializado al consumidor final, norma
cuya validez alcanza a todo el territorio nacional. La norma establece un plazo
gradual máximo para cumplir la medida total de ocho años y un plazo mínimo
de tres años para incorporar un volumen mínimo del 2% del combustible. 12
El otro aspecto que regula la norma comentada, como parte de la
ordenación de las relaciones económicas y la incorporación del biodiesel en la

10
A. DUFEY, Producción y comercio de biocombustibles y desarrollo sustentable: los grandes temas,
IIED, 2006, p.58.
11
Ibídem, p.2.
12
Publicada en el DOU el 14 de enero de 2005. Esta norma viene a alterar las leyes 9.478 de 6 de agosto
de 1997, la nº 9.847 de 26 de octubre de 1999 y la nº 10.636 de 30 de diciembre de 2002.
114

matriz energética, son las posibles modificaciones que el Consejo Nacional de


Política Energética – CNPE, puede realizar en base a ciertos criterios, que
reflejan parte de las directrices constantes del Estado. Estos criterios tienen
fundamentos de distinta naturaleza y en cuanto a la política de los
biocombustibles -como enseña R. MARTIN MATEO 13- responden a
intervenciones de orden económica de los Estados actuales, que no son
únicamente animadas por aspiraciones desarrollistas, sino sociales
deslindables de los objetivos globales del Estado. De este modo la
participación de la agricultura familiar en la oferta de materias primas que la ley
establece como primer criterio arriba aludido constituirá un referente constante
en la temática. A ella se agregan otros enfoque, algunos más técnicos que
otros y muy disímiles entre sí; como la reducción de las desigualdades
regionales, el desempeño de los motores con la utilización de combustible y las
políticas industriales y de innovación tecnológica.
Acerca de aspectos institucionales y títulos competenciales de los
organismos públicos, la Ley Nº 11.097/2005, instituye como órgano regulador
de la industria del petróleo, gas y sus derivados y biocombustibles bajo la forma
de ente autárquico “especial”, a la Agencia Nacional de Petróleo, Gas Natural e
Biocombustibles – ANP, que integra la Administración Federal Indirecta según
lo expresa la norma, quedando garantizada de esta forma y a través de la
autonomía, “una simple técnica de gestión” que como ha dicho E. GARCIA DE
14
ENTERRIA , es asumida por el Estado e implica una descentralización por
servicios de la Administración Federal, en la cual no existe -como el autor
destaca- ninguna base social que “permita hablar de autonomía en el sentido
social de la expresión”, o bien que permita reconocer en ella una modalidad de
devolución a la sociedad de “poderes que el Estado ha asumido (...)” 15
Este aspecto relativo a la “consistencia” 16 institucional tiene especial
relevancia de cara a los potestades del ente y competencias atribuidas por ley,
como instrumentos suficientes o no, para la resolución de múltiples problemas

13
R. MARTIN MATEO, El marco público de la economía de mercado, Thomson- Aranzadi, 2003, p.91
14
E. GARCIA DE ENTERRÍA, Curso de Derecho Administrativo, tomo I, Décima Edición, Madrid,
Civitas, p. 407.
15
Ibídem.
16
Ibídem, p. 406.
115

futuros especialmente vinculados a los impactos negativos ya mencionados y


que recaen sobre el medio ambiente, la seguridad alimentaria y las fallas de
mercado, así como sobre la ya clásica discusión de la necesaria intervención
del Estado, a través del dominio económico para la realización del bien
común 17, y con el reconocimiento de la participación de distintos grupos de
intereses, que conforman el llamado “pluralismo administrativo.” 18
Pero insistiendo en particular sobre los riesgos que los biocombustibles
pueden traer sobre el medio ambiente y además su impacto en los mercados
energéticos, cabe traer aquí las lúcidas reflexiones de J. JORDANO FRAGA,
sobre los conflictos que plantean los actuales modos de intervención estatal
con relación a la protección del medio ambiente 19, y las inconveniencias de las
técnicas de desregulación o self-regulation, tan de boga en el ordenamiento
jurídico norteamericano –en particular en la Administración/Bush- modalidades
que entre múltiples aspectos deja a la intemperie la gestión de los riesgos y las
medidas de prevención y precaución.”
En particular, puede distinguirse en la ola de la desregulación un
enfoque hacia el abandono de modos tradicionales de intervención pública,
para pasar a una mayor gestión de control y el establecimiento de estándares,
y permisos basados en la creencia de la ineficacia pública. 20 En definitiva, la
discusión de la regulación o desregulación de ciertas actividades privadas, en
particular de cara a las urgencias ambientales 21, se justifica para “el
establecimiento de reglas operativas del mercado en libertad, asumiendo todas
las formas del poder estatal, aun las limitadoras, las sancionadoras o las
coactivas” 22
Así pues, las atribuciones legales de la ANP que le fueran otorgadas al
ente por la Ley Nº 11.097/2005, implican la complementación de la política

17
M. R. BRITO, Derecho administrativo, su permanencia, contemporaneidad, prospectiva,Montevideo,
Universidad de Montevideo, 2004, p. 306.
18
Ibídem, p. 302. El autor recrea el concepto de pluralismo administrativo dado por Karl Lowenstein
19
J. JORDANO FRAGA, La Administración en el Estado Ambiental de Derecho, en Revista de
Administración Pública, núm. 173, Madrid, mayo-agosto (2007), ps.101-141.
20
Ibídem.
21
El tema del debate universal de la reforma del Estado no se ha visto lo suficientemente incidido y
penetrado por la cuestión ambiental. Este dato a nuestro juicio ha tenido una fuerte incidencia negativa
en el régimen público de tutela ambiental.
22
Ibidem ps. 311-312
116

nacional del petróleo, gas natural y de los biocombustibles, como parte


integrante de la política energética nacional, que fuera concebida en la Ley Nº
9.478/997 23 y que abarca actividades de promoción, regulación, contratación,
fiscalización, y sanción. 24
Ya específicamente, el Decreto Nº 5.448/2005 25, autoriza la adición de
biodiesel al óleo diesel en un 2% y en superior cantidad en ciertos casos (flotas
vehículares, transportes, uso industrial y generación de energía eléctrica) y por
medio de instrumentos regulatorios de la ANP en otros supuestos que
determine. 26 En lo que tiene que ver con la producción de biodiesel, la
actividad está sujeta a control público por parte de la ANP, según lo dispuesto
por la Resolución Nº 41 del Ministerio de Minas y Energía – ANP, de 24 de
noviembre de 2004, que reglamenta la obligatoriedad de la autorización para
dicha actividad. También esta norma reglamentaria, regula aspectos vinculados
con el contralor inspectivo de la Administración, y lo hace en forma amplia, el
Artículo 5 § 3, en cuanto queda habilitado el ente a inspeccionar en cualquier
momento y bajo cualquier circunstancias las plantas de producción de
biodiesel, lo que debe ser considerada una medida preventiva en el más amplio
sentido del término.
También, como medida principal de contralor la ANP lleva el registro de
medidas de información suficientes que acrediten la competencia de las
empresas y consorcios de producción de biodiesel (Artículo 4 y 9 de la
Resolución Nº 41). Por último la autorización puede ser revocada en caso de
incumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa, lo que hace concluir
las amplias competencias y atribuciones que dispone la ANP con respecto al
contralor de toda la cadena de producción y venta a través del acto de
autorización, y medidas de fiscalización y suspensión de actividades.
23
La Ley Nº 9.478 de 6 de agosto de 1997, “Dispone sobre la política energética nacional, las
actividades relativas al monopolio del petróleo, instituye el Consejo Nacional de Política Energética y la
Agencia Nacional de Petróleo y da otras providencias”
24
La Ley Nº 11.097/2005, pone de cargo de la ANP, la regulación de actividades de la cadena de
producción y consumo de biocombustibles, protección de los derechos del consumidor y del medio
ambiente (artículos 8 a 16 )
25
Decreto reglamentario de fecha 6 de agosto de 2005, de la Ley Nº 11.097/2005, bajo el nombre:
“Reglamenta el § 1º del art. 2 de la Ley Nº 11.097/2005 de 13 de enero de 2005, que dispone sobre la
introducción de biodiesel en la matriz energética brasileira y da otras providencias”.
26
A partir del 1º de julio de 2008 el mínimo de adición de biodiesel pasó de un 2% a un 3% (Resolución
Nº 2 del CNPE, de 13 de marzo de 2008)
117

Por su parte la Ley Nº 9.478/997 en su Artículo 8º dispuso que la ANP:


“tendrá como finalidad, de promover la regulación, la contratación y la
fiscalización de las actividades económicas integrantes de la industria del
petróleo, el gas natural y los biocombustibles”, redacción que fuera dada por la
Ley Nº 11.907/2005 antes referida. El sentido de la norma es claro en concebir
la actividad regulatoria pública, a través de instrumentos de promoción,
incentivando una serie de conductas de los distintos actores vinculados; lo que
marca una concepción amplia en virtud de las posibilidades que la promoción
misma ofrece como técnica jurídica, ya que además de resolver y evitar fallas
de mercado, se orienta al fomento del interés en la incursión de inversionistas
en dichos mercados y al consumo seguro, como al respeto y fomento de la
protección ambiental. El mencionado artículo 8º, establece una serie de
atribuciones clásicas de la actividad regulatoria, y con contenido promocional
que puede resumirse en: a) la ya mencionada protección al consumidor
(Numeral I); b) la promoción de estudios previa a la concesión de actividades
de exploración, desarrollo y producción (Numeral II); c) la promoción de las
licitaciones para las concesiones de exploración desarrollo y producción,
celebrando contratos y fiscalizando los mismos (Numeral IV); d) el estimulo a la
investigación y la adopción de nuevas tecnologías en la exploración,
producción, transporte, refinamiento y procesamiento (Numeral X), todas ellas
actividades extensibles además del petróleo y gas natural, a los
biocombustibles.
Las referidas medidas que regulan el mercado de los biocombustibles,
encuentran justificación en las urgencias ambientales e importancias y
complejidades del mercado energético, pero también en una nota
característica; pues a estas alturas cabe el interrogante de ¿porqué no es
viable un monopolio estatal sobre el mercado de biocombustibles? y la
respuesta es que no existe una explotación del recurso energético en tanto el
producto no preexiste naturalmente, como es el caso del petróleo o el gas
natural, por el contrario se requiere de todo un andamiaje que implica el
desarrollo de actividad agrícola, tecnológica, socio-cultural y jurídica acordes,
para la producción y consumo del biodiesel, en particular. Aquí al hablar de
118

producción del combustible aludimos ex ante, a la disponibilidad de factores


indispensables que en un orden cualitativo y cuantitativo, son: el suelo, los
cultivos y el trabajo agrícola e industrial.
Por ello la única modalidad adecuada de observar un eficiente mercado
de biocombustibles –y para el biodiesel- será a través de las políticas de
incentivos públicos y modalidades de promoción y fomento que contemplen el
acceso a los factores antes mencionados. A ello hay que agregar que esta
medidas son alternativas válidas a la denominada crisis de los instrumentos
jurídicos, que como justamente señala A. BETANCOR RODRIGUEZ, se
aprecia en “la más global crisis del Estado y redescubrimiento del mercado,
todo ello en el contexto de la ideología del liberalismo” 27, en la cual la
Administración mediante una estructura básica, se dirige a un grupo de sujetos
en particular, para que del hacer de los mismos sea posible obtener una
conducta beneficiosa a la protección del medio ambiente, otorgándoles un
cierto beneficio. 28
Cabe señalar, por el contrario que el hecho que ciertas actividades
escapen al régimen de monopolio estatal, y por tanto estén encuadradas bajo
las reglas de libre mercado y reguladas como es el caso en estudio, no excluye
de parte del legislador la previsión para la Administración de adoptar dentro del
margen constitucional y legal otro tipo de medidas más graves e
intervencionistas, como es la declaración de utilidad pública contenida en el
nuevo artículo 8 de la Ley Nº 9.478/999 en la redacción dada por la Ley Nº
11.097/2005, en la que siendo declarado, de utilidad pública el abastecimiento
de combustibles con alcance nacional, se incluyen respecto del biodiesel las
actividades de producción, importación, exportación, almacenaje, estoque,
distribución, reventa, comercialización, y evaluación de conformidad y
certificación del biodiesel, lo cual supone también un importante incentivo y
estímulo para la producción y consumo para el mercado. Todo orden normativo
aquí expuesto descansa sobre los preceptos constitucionales de los artículos 1
y 170 de la Constitución Federal, que consagran el primero de ellos a los
valores sociales del trabajo y la libre iniciativa como fundamento del Estado
27
A. BETANCOR RODRIGUEZ, Instituciones de Derecho Ambiental, LA LEY, Madrid, 2001, p. 1075.
28
Ibidem.
119

Democrático de Derecho, y el segundo, un orden económico basado en la


valorización del trabajo y la libre iniciativa 29 Además cabe citar el artículo 5º
numeral XXXII, que establece la promoción de parte del Estado bajo forma de
ley de la defensa del consumidor, cosa que se ha concretado en el Código de
Defensa del Consumidor, Ley Nº 8.078/990 y normas modificativas. 30
Es de técnica corriente advertir un conjunto de incentivos que apuntan a
distintos componentes de una misma política como resultado de la planificación
pública a través de la formulación de planes y/o programas. El Programa
Nacional del Alcohol, destinado al fomento de la producción del alcohol y
desarrollo de tecnología apropiada, es un caso típico de Brasil y sirve de
antecedente al tema tratado.
Otros antecedentes lo constituyen los relativos a la pretensión de
diversificación de la matriz energética con la inclusión de nuevas fuentes. Se
trata del Programa de Incentivo a las Fuentes Alternativas de Energía Eléctrica
(PROINFA) que fuera coordinado por el Ministerio de Minas y Energía. Este
programa participa de la contratación de 3.300 MW de energía a través del
denominado Sistema Interligado Nacional (SIN), recursos provenientes de
fuentes alternativas (eólica, biomasa y pequeñas centrales hidroeléctricas) y
correspondiente a una capacidad de 1.100 MW a cada fuente.
Ya en materia de planes, el Plan Agroenergético (2006-2011), persigue
el objetivo de promover la producción de productos derivados de la agroenergía
del Brasil en los mercados internacionales. El Plan que dedica todo un capítulo
denominado “Promoción del mercado internacional de biocombustibles”,

29
Literalmente el artículo 1 de la CF, expresa: “La República Federativa de Brasil, formada por la
unión indisoluble de los Estados y Municipios e del Distrito Federal, se constituye en Estado
Democrático de Derecho y tiene como fundamentos: (…) IV – los valores sociales del trabajo y de la
libre iniciativa. Y el artículo 170 de la CF, expresa: “La orden económica, fundada en la valorización
del trabajo humano y en la libre iniciativo, tiene por fin asegurar a todos existencia digna, conforme a
los dictámenes de la justicia socia, observados los siguientes principios: I – soberanía nacional; II –
propiedad privada; III – función social de la propiedad; IV – libre concurrencia; V – defensa del
consumidor; VI – defensa del medio ambiente, inclusive mediante tratamiento diferenciado conforme al
impacto ambiental de los productos y servicios y de sus procesos de elaboración y prestación; VII –
reducción de las desigualdades regionales y sociales; VII – busca del pleno empleo; IX – tratamiento
favorecido para las empresas de pequeño porte constituidas sobre las leyes brasileñas y que tengan su
sede y administración en el País. Parágrafo único. Es asegurado a todo el libre ejercicio de cualquier
actividad económica, independientemente de autorización de órganos públicos salvo en los casos
previstos en la ley.” (Traducción propia)
30
Con modificaciones parciales de las Leyes Nos. 8.656/93; 8.073/93; 9.008/95; 9.298/96.
120

establece cuáles deben ser las bases de liderazgo en el mercado internacional


de acuerdo a una serie de ventajas que el mercado interno tiene. En lo
fundamental cabe decir que dicha promoción alude a la idea de las alianzas del
sector público y privado de acuerdo a las Directrices de Política de Agroenergía
(2006-2011). Además uno de los fundamentos contenidos en el Plan trata del
incentivo a la instalación de proyectos de agroenergía en aquéllas regiones que
cuentan con los principales factores para la producción de biodiesel, como son:
la abundante oferta de suelo, radiación solar y mano de obra. También las
acciones de promoción se encuentran presentes a partir de la previsión de
asociaciones de organismos regionales y estaduales, con el objetivo de lograr
una posición destacada en el mercado de biocombustibles a nivel internacional,
según se desprende del Plan.
En cuanto a la promoción de beneficios laborales, el Plan señala la
firme posibilidad de la generación de mayores fuentes de empleo en el
mercado de la agroenergía, razón por la cual la misma merece recibir
incentivos, pues se estima que el sector ha de generar entre un diez y veinte
por ciento más de ocupación que en el ámbito del trabajo con fuentes de
energía fósil.
Sobre las mencionadas Directrices de la Política de Agroenergía (2006-
2011), este instrumento incursiona en la tipología de instrumentos de
promoción pública también, pero con la peculiaridad que las “directivas”
constituyen medidas de orientación de la acción pública y privada; ello es así
pues las mismas pueden distinguirse -como enseña A. BETANCOR
RODRIGUEZ- de las medidas de estímulo ya que su eficacia y
condicionamiento es menor, y en cuanto a“(…) las medidas de orientación
dependerán del contexto en el que las mismas se adoptan”. 31 Aquí el referido
contexto es el mercado y entonces -como afirma el autor citado- el éxito de la
medida de orientación pasa a depender de la interrelación entre la empresa y el
consumidor. 32
Es importante también, destacar que las Directrices de la Política de
Agroenergía (2006-2011), establecen medidas de promoción de ciertos
31
A. BETANCOR RODRIGUEZ, Instituciones de Derecho Ambiental, ....ob.cit., p. 1081
32
Ibidem.
121

componentes y condicionantes esenciales como: a) los productos


agroenergéticos; b) la sustentabilidad en cuanto a la producción de insumos
energéticos; c) la garantía de las condiciones necesarias para el desarrollo
sustentable; d) la agroenergía y los productos; e) la independencia energética.
En el primer caso, la promoción de productos agroenergéticos junto a la
promoción de un mercado internacional de liderazgo, el objetivo se logra a
través de un incremento de las exportaciones, lo que a su vez traerá un
incremento en las divisas para el país.
Con relación a la pretensión de promoción de la sustentabilidad, el
concepto aparece asociado a un modelo socioambiental (sustentable), para lo
cual se espera cumplir con ciertos parámetros en la producción de insumos y
generación de empleo permanente dentro del modelo social de agricultura
familiar, ítem de especial énfasis en los programas que han sido desarrollados
por el Gobierno Federal atendiendo la familiar rural. Es en este último caso que
podemos calificar el incentivo y calificarlas específicamente de “estímulo”,
teniendo en cuenta que los resultados que se esperan están profundamente
condicionados, lo que equivale a decir que el destinatario –en tal caso el grupo
familiar agrícola- deberá por fuerza realizar la actividad objeto de estímulo si
quiere recibir el beneficio. 33
Otro claro ejemplo de estímulo lo constituye el denominado Sello
Combustible Social, medida pública a través del cual el productor de biodiesel
obtiene ciertos beneficios como: la participación en las licitaciones de
biodiesel, la mejora en las condiciones de acceso a las líneas de crédito y un
diferencial en la fijación de alícuotas fiscales. El Sello, se trata de una forma de
identificación concedida por el Ministerio de Desarrollo Agrario a los
productores de biodiesel que cumplan con las bases contenidas en los
programas de inclusión social y directrices acordes, a través de la generación
de empleo y renta para los trabajadores rurales escogidos de acuerdo a ciertos
criterio, previamente definidos.
También pueden considerarse medidas de promoción calificables de
estímulo, las mencionadas en el capítulo IV.5 de las Directrices, denominado,

33
Ibidem, p. 1078.
122

Inserción Externa, y orientadas a la apertura de mercados internacionales, a


través del estímulo que en realidad más que una política de competencia local
externa significa una atracción al polo local de producción de biocombustibles,
con la consiguiente atracción de inversiones, pero focalizada en la producción
para el mercado externo, lo que pone de manifiesto la complejidad y cuidado
de las medidas del orden jurídico brasileño.
Hasta ahora hemos hecho referencias a las medidas de promoción que
calificables de “positivas” o proactivas, pero también existen aquéllas
“negativas” o de abstención, cuyo ejemplo estaría contenido en las Directrices
analizadas, en el capítulo III.4 Florestas Energéticas Cultivadas”. Aquí el
ejemplo está dado por el consumo interno de carbón vegetal, el cual una vez
desincentivada la importación, fue en aumento la producción nacional, y
viceversa en ocasión de priorizarse intereses ambientales mediante
restricciones en el uso de florestas nativas para la obtención de carbón vegetal
y promoverse la importación, en tal caso se redujo la producción interna.
Ya con relación a otro componente esencial en la producción y uso del
biodiesel cual es la tecnología en particular para la disminución de residuos y la
obtención del máximo aprovechamiento y eficiencia, está planteado el desafío
de viabilizar nuevas innovaciones. Dichas innovaciones presentan un obstáculo
y es el inconveniente de los riesgos de inversión, generados por las tasas de
intereses asociadas a la vida útil; la solución estaría en que Gobierno ofrezca
“señales” que atraigan las inversiones privadas al sector. Estas señales,
pueden tratarse o bien subvenciones o tal vez de desgravaciones fiscales.
Por último cabe decir que no sea agotan aquí el análisis de incentivos
públicos, relativos al mercado de producción y uso de biocombustibles, por el
contrario ellos son numerosos, existiendo en estos momentos una progresiva
normalización a nivel estadual.
Aquí únicamente nos hemos detenido sobre aquéllas normas que
constituyen el “esqueleto” y la base para otras futuras.

4 CONCLUSIONES
123

4.1. Brasil ha tenido un comportamiento adecuado a sus posibilidades de gran


productor de biocombustibles, con respecto al biodiesel, mercado aún
floreciente con grandes expectativas, nacionales e internacionales.

4.2. La normativa que regula el mercado de producción y uso de biodiesel


demuestra que el eje es el desarrollo y promoción de las actividades inherentes
a un mercado en libre competencia, con las contemplaciones del orden social,
como son el trabajo incentivado en el área rural y los derechos de los
consumidores inicialmente contemplados

4.3. Una de las máximas preocupaciones lo representa –para ciertos sectores-


el encarecimiento de los precios de los alimentos, por la derivación de cultivos
para la producción de biodiesel o bien problemas en el acceso a los alimentos.
Es de esperarse la conjunción de medidas públicas tanto de planificación como
de estímulo hacia los cultivos –que aún convenientes- representen o bien una
base secundaria en el alimentación del pueblo brasileño o bien sean menos
escasos, se instrumenten

4.4. Con relación a la protección ambiental existen ciertas amenazas, con no


poco fundamento si se tienen en cuenta experiencias de otras latitudes, sobre
los monocultivos. También en este caso medidas de reglamentación de
planificación de delimitación de zonas aptas para cultivos podrá resolver el
problema, con especial atención en aquellos que combinen técnicas
agrobiotecnológicas, nos referimos a cultivos transgénicos y/o derivados de
aplicaciones nanotecnológicas, en el que el principio de precaución será
prioritario.
4.5. Por último restan muchos interrogantes especialmente con relación a las
garantías del trabajo en la producción y sectores asalariados y dependientes en
la cadena de producción, en estos casos no será suficiente la vía del incentivo
hacia la empresa o consorcio sino también un fuerte grado de intervencionismo
público y contralores estrictos a fin de garantizar principios y derechos
individuales que hacen a la vigencia del Estado Democrático de Derecho.
124

BIBLIOGRAFIA

A. DUFEY, Producción y comercio de biocombustibles y desarrollo


sustentable: los grandes temas, IIED, 2006.

BETANCOR RODRIGUEZ, A., Instituciones de Derecho Ambiental, LA LEY,


Madrid, 2001

BRITO M. R., Derecho administrativo, su permanencia, contemporaneidad,


prospectiva,Montevideo, Universidad de Montevideo, 2004.

GARCIA DE ENTERRÍA, E., Curso de Derecho Administrativo, tomo I,


Décima Edición, Madrid, Civitas.

MARTIN MATEO, R., El marco público de la economía de mercado,


Thomson- Aranzadi, 2003.

MARTIN MATEO, R., Tratado de Derecho Ambiental, tomo IV, EDISOFER


S.L., Madrid, 2003J.

JORDANO FRAGA, J., La Administración en el Estado Ambiental de Derecho,


en Revista de Administración Pública, núm. 173, Madrid, mayo-agosto,
2007.
125

PROJETO DE CONTINUAÇÃO DA AVENIDA LITORÂNEA NO MUNICÍPIO


DE SÃO LUÍS-MA: PROTEÇÃO AMBIENTAL X UTILIDADE PÚBLICA

ANA KAROLINE CONCEIÇÃO BARROS 1


ANDRÉIA PATRÍCIA VIEIRA TEIXEIRA 2
ANA VERÔNICA DOS SANTOS RIBEIRO 3
IZABELA COSTA LEITE CURVINA 4
NATÁLIA DE ANDRADE FERNANDES 5
SUELLEN SOUZA PEREIRA 6
THAÍS SERRA PINTO CAVALCANTI 7
VIVIANNY CRISTINA DE OLIVEIRA LIMA 8

1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho pretende, inicialmente, analisar de maneira sucinta
os aspectos biológicos dos ecossistemas de dunas, restingas e mangues.
Posteriormente, tratar da proteção legal concernente aos referidos
ecossistemas, bem como verificar a problemática em que repousa o projeto de
continuação da Avenida Litorânea, localizada no Município de São Luís, no
Estado do Maranhão, em contraposição à tutela do meio ambiente.
Para tanto será abordado o amparo legal dispensado às áreas de
preservação permanente.

1
Graduanda do 9º período do curso de Direito da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco – UNDB.
Email: A_KCB@hotmail.com.
2
Graduanda do 9º período do curso de Direito da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco – UNDB.
Email: AP.teixeira@hotmail.com.
3
Graduanda do 9º período do curso de Direito da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco – UNDB.
Email: jorgefernando_84@hotmail.com.
4
Graduanda do 9º período do curso de Direito da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco – UNDB.
Email: izabela_slz@hotmail.com.
5
Graduanda do 9º período do curso de Direito da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco – UNDB.
Email: natfernandes_1@hotmail.com.
6
Graduanda do 9º período do curso de Direito da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco – UNDB.
Email: suellensouzapereira@gmail.com.
7
Graduanda do 9º período do curso de Direito da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco – UNDB.
Email: thathacavalcanti@hotmail.com.
8
Graduanda do 9º período do curso de Direito da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco – UNDB.
Email: vivianny_lima@hotmail.com.
126

2 A IMPORTÂNCIA DOS ECOSSISTEMAS DE DUNAS, RESTINGAS E


MANGUES: ASPECTOS BIOLÓGICOS
A Zona Costeira constitui um bioma no qual estão inseridos vários outros
ecossistemas. Biologicamente analisada por Paulo Affonso Leme Machado,
que lança mão de alguns glossários ecológicos para embasar o seu significado,
expondo que: “a Zona Costeira existe entre a linha d’água e o limite onde se
manifesta acentuada diferença na forma fisiográfica e nos sedimentos onde
começa a vegetação permanente” 9.
Os ecossistemas de dunas, restingas e mangues fazem parte do bioma
Zona Costeira.
Sobre as dunas, a Resolução 303/2002 do Conselho Nacional do Meio
Ambiente – CONAMA, em seu art. 2º, inciso X, dispõem que são:

[...] unidades geomorfológicas de constituição


predominantemente arenosa, com aparência de cômoro ou
colina, produzida pela ação dos ventos, situada no litoral ou no
interior do continente, podendo estar coberta, ou não, por
vegetação.

As restingas podem ser conceituadas de acordo com o Glossário de


Ecologia como “[...] depósito de areia emerso, baixo, em forma de língua,
fechado ou tendendo a fechar uma reentrância mais ou menos extensa da
costa”, além disso, traz que o ecossistema supracitado pode ser encontrado no
contexto meridional brasileiro. 10
Outro conceito que torna mais clara a compreensão sobre o referido
ecossistema é o trazido pela Resolução 07/96 do CONAMA no qual

Entende-se por vegetação de restinga o conjunto das


comunidades vegetais, fisionomicamente distintas, sob
influência marinha e fluvio-marinha. Estas comunidades,
distribuídas em mosaico, ocorrem em áreas de grande
diversidade ecológica sendo consideradas comunidades
edáficas por dependerem mais da natureza do solo que do
clima.

9
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17ed. rev., atual e ampl.. São Paulo:
Malheiros, 2009. p. 922.
10
WATANABE, Shigeo (coord.). Glossário de Ecologia. 2ed. Rio de Janeiro: ACIESP. n. 103. 1997.
127

Ecologicamente, as restingas são ecossistemas costeiros, fisicamente


determinados pelas condições edáficas (solo arenoso) e pela influência
marinha, possuindo origem sedimentar recente, sendo que as espécies que aí
vivem (flora e fauna) possuem mecanismos para suportar os fatores físicos
dominantes como: a salinidade, extremos de temperatura, forte presença de
vento, escassez de água, solo instável, insolação forte e direta, etc. 11
A vegetação de restinga serve como equilíbrio da região costeira, na
medida em que funciona como controladora da linha de praia, retendo a areia
que é levada pelo vento ou mar. Além do mais, também evita a erosão pela
chuva ou escoamento de água tanto superficial quanto do lençol freático, e
ainda retém e disponibiliza o sedimento quando necessário, favorecendo um
12
novo equilíbrio do ambiente.
Quanto aos mangues, estes podem ser definidos segundo Schaeffer-
Novelli como:

[...] um ecossistema costeiro, de transição entre os meios


terrestre e marinho, localizado na zona intre-marés, constituido
por espécies vegetais lenhosas típicas e macro e micro algas,
adaptadas a ação das marés, às variações da salinidade da
água e aos sedimentos incosolidados e anóxicos desses
locais. 13

Posto isto, a proteção dos manguezais é condição sine qua non para
preservação do equilíbrio ecológico da Zona Costeira. Além do que, são
imprescindíveis para a subsistência das comunidades tradicionais dos
mesmos.

11
RESTINGAS: conceito. Disponível em: <http://litoralbr.vilabol.uol.com.br/restingas.htm>. Acesso
em: maio 2009.
12
INSTTITUTO ECOMARIS. A vegetação da praia: a importância, processos e preservação.
Disponível em < http://www.ecomaris.org.br/images/sabedoriarestinga.pdf> Acesso em: maio de 2009.
13
SERAFINI, Leonardo Zagonel. Os manguezais, seu regime jurídico e sua proteção sócio-ambiental.
Revista de Direito Ambiental, São Paulo, n.51, p.111, ano 13, jul.-set/2008.
128

3 O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO NAS CIDADES LITORÂNEAS E O


PROJETO DE CONTINUAÇÃO DA AVENIDA LITORÂNEA NA CIDADE DE
SÃO LUÍS-MA
Com o advento da Revolução Industrial a cidade passou a ser o palco da
nova economia industrial e pós-industrial, dando origem a uma nova ordem
econômica e financeira, que pauta-se nas relações comerciais globais.
Embora tenha ocorrido o declínio das atividades industriais tradicionais
que requerem a urbanização como suporte, o avanço de tal processo nas
cidades caracteriza-se como um dos maiores fenômenos do século XX 14.
Como resultado do processo de urbanização ao longo de poucas
décadas, a América Latina encontra-se com 75% da sua população vivendo em
cidades. Como reflexo deste crescimento regional, tem-se no âmbito nacional
brasileiro 80% da população vivendo em cidades. 15
O processo de urbanização nacional teve início na década de trinta, mas
principalmente nos anos sessenta o Brasil assistiu a uma urbanização rápida
que transformou o país em termos territoriais, socioeconômicos, culturais e
ambientais 16.
O Estado do Maranhão, especificamente a cidade de São Luís, a partir
da década de setenta vivenciou uma rápida ocupação dos seus espaços, em
especial a sua faixa litorânea. Assim, as décadas de setenta e oitenta são
classificadas como épocas de total “irresponsabilidade ambiental”, sendo esta
estendida até aproximadamente o final da década de noventa. 17
Esse adensamento embora tenha oferecido a uma parte da população
acesso ao trabalho e melhores condições de vida, por outro lado causou um

14
FERNANDES, Edésio. A nova ordem jurídico-urnbanística no Brasil. In: FERNANDES, Edésio;
ALFONSIN, Betânia (coord. e co-autores). Direito urbanístico: estudos brasileiros e
internacionais.Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 3-23, p. 3.
15
FERNANDES, Edésio. A nova ordem jurídico-urnbanística no Brasil. In: FERNANDES, Edésio;
ALFONSIN, Betânia (coord. e co-autores). Direito urbanístico: estudos brasileiros e
internacionais.Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 3-23, p. 4.
16
FERNANDES, Edésio. A nova ordem jurídico-urnbanística no Brasil. In: FERNANDES, Edésio;
ALFONSIN, Betânia (coord. e co-autores). Direito urbanístico: estudos brasileiros e
internacionais.Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 3-23, p. 4.
17
Informações obtidas por meio de entrevista realizada com o Procurador da República Alexandre
Soares. Entrevista: 15 de maio de 2009.
129

enorme desequilíbrio social e ambiental. Sendo este último de fundamental


importância para a reflexão aqui empreendida. 18
No que concerne ao meio ambiente, a célere urbanização tem gerado
processos renovados de exclusão social, crise habitacional, segregação
espacial, violência urbana e degradação ambiental, trazendo para o cotidiano
de grande parte da população urbana lixões a céu aberto, esgotos in natura
lançados nos rios urbanos, poluição atmosférica, excesso de tráfego e ruídos,
ocupações de forma ilegal em áreas que necessitam de maior proteção,
loteamentos clandestinos, enchentes, falta de vias públicas apropriadas para a
circulação de pedestres, aumento da poluição visual com propagandas em
grandes avenidas, áreas construídas sem qualquer ordenação, ausência de
áreas verdes e de planejamento que priorizem a arborização dos espaços
urbanos, como condição sine quanon para a concretização do desenvolvimento
sustentável. 19
A Avenida Litorânea de São Luís – Maranhão tem o início de sua
construção datada de 23 de maio de 1993, com duração de aproximadamente
dois anos. Ocorre que, a referida obra realizou-se sem a observância dos
mínimos requisitos legais para que fosse garantida a proteção ambiental do
bioma da Zona Costeira, sendo marcada por irregularidades. 20
Como continuação do projeto de urbanização para a cidade de São Luís,
a Av. Litorânea apresenta-se como referência da contínua expansão da orla
marítima, expansão esta que tem seu projeto como alvo de um inquérito civil
público promovido pelo Ministério Público Federal, em virtude da ausência de
licenciamento ambiental das obras de ampliação da avenida, pois o referido
documento tem por função demonstrar se há possibilidade de degradação
ambiental com a construção da via pública. 21

18
Informações obtidas por meio de entrevista realizada com o Procurador da República Alexandre
Soares. Entrevista: 15 de maio de 2009.
19
GRANZIERA, M.L.M. Meio ambiente urbano e sustentabilidade. Revista de Direito Ambiental, São
Paulo, n.48, p.180, out.-dez. 2007.
20
Informações obtidas por meio de entrevista realizada com o Procurador da República, Alexandre
Soares. Entrevista: 15 de maio de 2009.
21
Informações obtidas por meio de entrevista realizada com o Procurador da República Alexandre
Soares. Entrevista: 15 de maio de 2009.
130

Outro problema refere-se às verbas direcionadas para as obras deste


serviço público, já que, a Secretaria Municipal de Obras e Serviços Públicos
(SEMOSP) não apresentou qualquer documento com a origem dos recursos
destinados à construção da via. De acordo com o Procurador da República
Alexandre Soares não existe nenhum registro na gerência de patrimônio
público que autorize as obras públicas no local. 22
Não obstante às questões supracitadas há que se levar em
consideração os conseqüentes danos ambientais a serem provocados pela
obra, tendo em vista que essa abertura da via poderá trazer sérios problemas,
pois possivelmente atingirá a Zona Costeira, prejudicando dunas, restingas e
manguezais. Uma obra desta magnitude acentuará a circulação de pessoas na
área, o processo de expansão imobiliária e o número de bares instalados.
Portanto, causando o aumento das atividades humanas nocivas ao bioma da
região.
Com vistas à prevenção dos danos ambientais mencionados, o
Ministério Público Federal do Maranhão, promoverá uma audiência pública com
o objetivo de discutir junto à sociedade o inquérito civil público instaurado pela
Procuradoria da República, como também o conteúdo e resultados dos estudos
ambientais realizados pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente (SEMA). 23
Tendo em vista a importância dos referidos biomas e a magnitude dos
possíveis impactos a serem causados pela mencionada obra, antes de ser
realizado o Estudo de Impacto Ambiental e as audiências da sociedade civil
não há que se falar no início das obras.

4 PROTEÇÃO AMBIENTAL VERSUS UTILIDADE PÚBLICA


A Constituição Federal, em seu art. 225 trouxe a baila o direito a um
meio ambiente ecologicamente equilibrado, o que significa dizer que a proteção
ambiental é direito de todos, bem como a todos (Poder Público e sociedade)
incumbe a sua proteção e preservação. No mesmo dispositivo constitucional,

22
OBRAS na Litorânea em Xeque. O Estado do Maranhão, São Luís, 9 de maio.2009. Caderno
Cidades, p.1.
23
OBRAS na Litorânea em Xeque. O Estado do Maranhão, São Luís, 9 de maio.2009. Caderno
Cidades, p.1.
131

em seu § 1º, inciso III, na parte final expõe que “[...] sendo a alteração e
supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que
comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”.
A partir disto, vislumbra-se que a Constituição pátria prevê a
possibilidade de áreas especialmente protegidas, como por exemplo, as APP´s,
sejam de alguma maneira suprimidas.
Sendo as dunas, mangues e restingas áreas de preservação
permanente, como já ilustrado, o Código Florestal dispõe no art. 4º ser possível
a supressão da vegetação nestas áreas quando se tratar de “utilidade pública”
ou “interesse social”. O referido dispositivo expõe ainda que a autorização para
a supressão somente poderá acontecer quando inexistir alternativa técnica e
locacional ao empreendimento proposto.
Outra questão que merece ser suscitada refere-se ao §5º do art. 4º do
Código Florestal que estabelece que a supressão de vegetação nativa
protetora de “[...] dunas e mangues” somente poderá ser autorizada em casos
de utilidade pública, fazendo ainda remissão ao art. 2º, alíneas “c” e “f”,
importando para o trabalho em questão a alínea “f”, uma vez que a mesma
trata de restingas, como fixadoras de dunas e estabilizadoras de mangues.
Desta maneira, cabe ressaltar, segundo Edis Milaré, que as obras
realizadas em áreas de preservação permanente somente poderão ser
exeqüíveis se não houver outras alternativas locacionais para tal
empreendimento. É neste sentido que o já exposto art. 4º do Código Florestal
estabeleceu tal excepcionalidade ao ditame legal da não intervenção e da não
supressão das APP´s, configurando-se tal situação como sui generis à
especificação da obra como de utilidade pública e de interesse social. 24
No que pertine ao significado dos termos “utilidade pública” ou “interesse
social”, o art. 1º da Lei nº 4.771/65, condizente ao Código Florestal, em seus
incisos IV e V, esclarece ser de utilidade pública as atividades de segurança
nacional e de proteção sanitária; as obras essenciais de infra-estrutura
destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia; e

24
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 5ed. ref., atual. e ampl.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 697.
132

demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resolução do


Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA.
Já no que tange ao interesse social, o referido Código menciona serem
as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa,
tais como: prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão,
erradicação de invasoras e proteção de plantio com espécies nativas, conforme
resolução do CONAMA. Bem como as atividades de manejo agroflorestal
sustentável praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não
descaracterizem a cobertura vegetal e não prejudiquem a função ambiental da
área. E, por fim, as demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em
resolução do CONAMA.
No mesmo viés do Código Florestal, os arts. 1º e 2º da Resolução nº.
369/06 do CONAMA estipulam os casos excepcionais em que o órgão
ambiental competente pode autorizar a intervenção ou supressão de vegetação
em APP para implantação de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade
pública ou interesse social, ou para a realização de ações consideradas
eventuais e de baixo impacto ambiental. A vedação tal como acontece no art.
4º do Código Florestal também é prevista nos arts. referidos da Resolução
369/06 do CONAMA.
Reportando-se para a realidade do Município de São Luís, no Estado do
Maranhão, no que diz respeito à construção da continuidade da Avenida
Litorânea, o que se observa é ainda a ausência de alguns elementos
fundamentais para a realização das obras, tais como a apresentação de vias
alternativas e locacionais para o empreendimento e a discussão por meio de
audiências públicas.
Outro elemento primordial é o Estudo de Impacto Ambiental, haja vista
que serão por meio dele conhecidos todos os possíveis impactos que as obras
causarão, tanto ambientais quanto sociais, o que significa dizer, nas palavras
de Paulo de Bessa Antunes que é “[...] necessário, portanto, que as
133

repercussões sociais e humanas dos projetos sejam bem examinadas no


estudo para que este seja válido e completo” 25.
Neste diapasão, o Procurador da República Alexandre Silva Soares,
entende que:

A abertura de via pública nessa região é uma atividade de


grande impacto ambiental à Zona Costeira, já que as obras
possivelmente afetarão áreas de dunas, restingas e
manguezais, com o risco de afetação de área de praias. 26

A abertura de estradas em áreas protegidas no Brasil é um antigo dilema


sócio-ambiental. De início, responde aos anseios das populações, que almejam
a integração e os benefícios do desenvolvimento. Porém, a experiência tem
demonstrado, que essas intervenções, sem a coesão de projetos de infra-
estrutura social, e, de controle e fiscalização ambiental, podem se transformar
em vetores que levam a degradação sócio-ambiental. 27
Conforme tratam Leite e Ayala, os atuais padrões de desenvolvimento
vêm expondo a sociedade a uma série de riscos, 28

Enfatize-se, dentre o conjunto de qualidades diferenciadas dos


problemas emergentes das sociedades de risco, a
necessidade de consideração dos interesses e direitos das
futuras gerações e o elevado grau de indeterminação dos
riscos aos quais está exposta a sociedade, que começam a
evidenciar a incapacidade funcional dos padrões de gestão
racional e científica.

Assim, diante das conseqüências que tais obras e empreendimentos


apresentam ao meio ambiente, em especial às regiões protegidas, caso sejam
realizadas irão conflitar com o direito garantido constitucionalmente, ou seja,
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do

25
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 10 ed., rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2007. p. 295.
26
Disponível em: <http://noticias.pgr.mpf.gov.br/noticias-do-site/meio-ambiente-e-patrimonio-
cultural/mpf-ma-requer-audiencia-publica-para-discutir-continuidade-de-obras-na-avenida-litoranea>.
Acesso em maio de 2009.
27
Disponível em: http://acordameupovo.blogspot.com/2008/03/estrada-ilhus-itacar.html. Acesso em maio
de 2009.
28
LEITE, José Rubens Morato; AYALA, Patryck de Araújo. Transdisciplinaridade e a Proteção Jurídico-
ambiental em Sociedades de Risco: Direito, Ciência e Participação. In: LEITE, José Rubens Morato;
BELLO FILHO, Ney de Barros. Direito Ambiental Contemporâneo. São Paulo: Manole, 2004. p. 99-
125, p. 101.
134

povo e essencial à sadia qualidade de vida. Ressaltando-se que o Poder


Público e a coletividade têm o dever de defender e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações.
Quanto à questão da utilidade pública do mencionado empreendimento,
especula-se que a obra será realizada para o melhor escoamento do trânsito
da Av. dos Holandeses, na capital maranhense. É sabido, independentemente
de estudos, que tal obra irá favorecer ainda mais o setor imobiliário, haja vista
seu crescimento desenfreado no perímetro da orla marítima de São Luís –
Maranhão.
Todavia, no que tange ao segundo trecho da obra, ainda não são
conhecidos os reais danos sócio-ambientais ao bioma de dunas, restingas e
mangues, presentes em tal localidade, para que possam ser ponderados os
pontos controvertidos e assim optar-se pelo menos impactante, qual seja a
viabilidade de continuação ou não da Avenida Litorânea.
Entretanto, resta-nos sopesar o que será mais benéfico para a
população: a proteção ao meio ambiente ou a utilidade pública da obra para o
desenvolvimento do Estado. Colocada esta questão, somente será possível
uma melhor compreensão dos impactos com a apresentação de avaliações de
impactos ambientais eficientes e capazes de detectar os reais riscos do
empreendimento.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

1. A Zona Costeira é constituída por diversos ecossistemas, tais como


dunas, restingas e mangues, que possuem grande relevância ecológica, tendo
em vista as inúmeras funções que desempenham, quais sejam, o controle da
linha de praia, retendo a areia que é levada pelo vento ou mar, evita a erosão
pela chuva ou escoamento de água tanto superficial quanto do lençol freático, e
ainda retém e disponibiliza o sedimento quando necessário, favorecendo um
novo equilíbrio.
135

2. Tal importância é reconhecida pela legislação brasileira tanto


constitucional quanto infra-constitucional. Os referidos ecossistemas são
considerados áreas de preservação permanente, em virtude disso gozam de
proteção especial.

3. O Brasil vem passando por um acelerado processo de urbanização,


responsável pelo comprometimento do meio ambiente. Nesse sentido, observa-
se a construção da Avenida Litorânea como reflexo desse processo, no Estado
do Maranhão. Tal empreendimento ocorreu sem o licenciamento ambiental,
fenômeno que não poderá ocorrer em relação à continuação dessa avenida.

4. A exceção prevista para supressão dos referidos ecossistemas é


somente nos casos em que há utilidade pública ou interesse social, mas, desde
que não haja outra alternativa locacional. No entanto, todas essas questões
somente poderão ser mensuradas com a avaliação dos impactos envolvidos, a
qual fornecerá subsídios para adequada ponderação da importância entre a
utilidade pública ou o interesse social e os potenciais danos ambientais.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 10 ed., rev., ampl. e atual. Rio
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MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17ed. rev.,


atual e ampl.. São Paulo: Malheiros, 2009.

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5ed. ref., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.

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WATANABE, Shigeo (coord.). Glossário de Ecologia. 2ed. Rio de Janeiro:


ACIESP. n. 103. 1997.
137

PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA, DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E O


PROGRAMA NACIONAL DE PRODUÇÃO E USO DO BIODIESEL

ANA MÔNICA MEDEIROS FERREIRA 1


YANKO MARCIUS DE ALENCAR XAVIER 2

1 CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES
O Estado na função de agente regulador da atividade econômica, que
sob a égide da Constituição Federal exerce o poder de estabelecer diretrizes
para o desenvolvimento nacional, deve impor medidas no campo energético
que promova o desenvolvimento sustentável, sendo um exemplo disso o
investimento em fontes renováveis de energia como o as políticas públicas de
incentivo a produção e uso do biodiesel no Brasil.
Diante deste panorama, o objetivo desta da pesquisa é o estudo do
Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel – PNPB frente ao princípio
da eficiência da Administração Pública.

2 PRINCIPIO DA EFICIÊNCIA, DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E A


POLÍTICA ENERGÉTICA NACIONAL

2.1 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA


Incorporado pela Emenda Constitucional nº 19 de 1998, o princípio da
eficiência põe em relevância o resultado das atividades administrativas,
garantindo que os serviços prestados pelo Poder Público consigam satisfazer
os interesses do bem comum. Este princípio pode ser explicado como a
concretização, por parte dos entes públicos, dos anseios populares, da melhor
1
Mestranda do Programa de Pós Graduação em Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
Bolsista IBP – Instituto Brasileiro de Petróleo, Gás e Biocombustíveis, vinculada ao Programa de Recursos Humanos
em Direito do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis PRH-ANP / MCT Nº 36.
anamonicamf@yahoo.com.br
2
Professor Doutor do Programa de Pós Graduação em Direito da Universidade Federal do Rio Grande do
Norte.
Professor Orientador.
138

forma que as condições materiais possibilitem, atendendo às necessidades


coletivas de forma eficaz.
Visto antes da Emenda Constitucional como uma faceta do princípio da
boa administração, já consagrado no direito italiano, o princípio de eficiência
traz a exigência de que toda a atividade administrativa seja executada com
agilidade e rapidez de modo a não deixar prejudicados os interesses coletivos.
Além de impor a execução dos atos administrativos baseados nas melhores
técnicas e conhecimentos adequados que deverão proporcionar o melhor
resultado possível.
Traz a idéia de fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir
os custos que a satisfação das necessidades públicas importam em relação ao
grau de utilidade alcançado. Assim, pode-se dizer que o princípio da eficiência,
orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores
resultados com os meios escassos de que se dispõe e a menor custo. Rege-
se, pois, pela regra de consecução do maior benefício com o menor custo
possível 3.
Em nosso ordenamento, há também um viés não econômico do princípio
da eficiência, que se liga com a gestão com equilíbrio e ponderação da coisa
pública. Pois a efetivação do princípio da eficiência deve ser mensurada
também em termos dos custos sociais de determinadas estruturas e práticas
administrativas e sua repercussão sobre a formação de uma consciência de
ação coletiva, de interesse público, dos cidadãos 4.
De maneira mais sintética temos que o princípio da eficiência
administrativa estabelece que toda ação administrativa deve ser orientada para
concretização material e efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os
cânones jurídico-administrativo 5.
Alguns autores têm resistência em aceitar a eficiência como princípio
administrativo constitucional, considerando-o como simples conseqüência de

3
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 655.
4
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2002. p
183.
5
FRANÇA, Vladimir da Rocha. Eficiência Administrativa na Constituição Federal. Revista Eletrônica
sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº10, junho/julho/agosto, 2007.
Disponível na Internet :<www.direitodoestado.com.br/redae.asp>. Acesso em: 20 de julho de 2008.
139

uma boa administração, servindo a sua nomeação no art. 37, após a Emenda
Constitucional 19/1998, apenas como adorno 6.
Todavia, acredita-se que ao colocar a eficiência no plano constitucional,
à condição de princípio básico da atividade administrativa, buscou-se dar
destaque ao desejo de maximizar sempre os resultados em toda e qualquer
atuação do Poder Público, impondo-se uma atuação dentro de padrões
aceitáveis de presteza, perfeição e rendimento.
Portanto, este princípio deve ser interpretado juntamente com a
qualidade dos serviços prestados pelos entes estatais, agilizando o
atendimento dos interesses coletivos sem descurar da excelência das
atividades realizadas. A eficiência tomada no sentido exclusivo de rapidez é
inadmissível, devendo, para a verificação do cumprimento constitucional, ser
conjugada com o princípio da razoabilidade, verificando-se se os fins se
adequam aos meios 7.
Ser eficiente, portanto, exige primeiro da Administração Pública o
aproveitamento máximo de tudo aquilo que a coletividade possui, em todos os
níveis, ao longo da realização de suas atividades. Significa racionalidade e
aproveitamento máximo das potencialidades existentes. Mas não só isso. Em
seu sentido jurídico, a expressão também deve abarcar a idéia de eficácia da
prestação, ou de resultados da atividade realizada. Uma atuação estatal só
será juridicamente eficiente quando seu resultado quantitativo e qualitativo for
satisfatório, levando-se em conta o universo possível de atendimento das
necessidades existentes e os meios disponíveis 8.
Tem-se, pois, que a idéia de eficiência administrativa não deve ser
apenas limitada ao razoável aproveitamento dos meios e recursos colocados à
disposição dos agentes públicos. Deve ser construída também pela adequação
lógica desses meios razoavelmente utilizados aos resultados efetivamente

6
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17 Edição. São Paulo: Malheiros
Editores, 2004.p. 111-112.
7
AGRA,Walber de Moura. Manual de Direito Constitucional. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
2002. p. 329.
8
CARDOZO, José Eduardo Martins. Princípios Constitucionais da Administração Pública (de acordo com
a Emenda Constitucional n.º19/98). In MORAES, Alexandre. Os 10 anos da Constituição Federal. São Paulo: Atlas,
1999. p. 166.
140

obtidos, e pela relação apropriada desses resultados com as necessidades


públicas existentes.

2.2 PRINCÍPIOS DA POLÍTICA ENERGÉTICA NACIONAL


A Emenda Constitucional nº 9, de 9 de novembro de 1995 que
determinou a abertura do setor petrolífero nacional, promovida pela Emenda
Constitucional, exigiu a elaboração de um novo plano estratégico no setor
energético para o desenvolvimento do país.
Tal deliberação foi feita através da Lei nº. 9.478/97, conhecida como Lei
do Petróleo, que além de prever a criação de um órgão regulador para o setor,
a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), dispôs
sobre as condições de contratação com os novos atores da indústria petrolífera
e dos princípios que o Poder Público deve observar no delineamento das
políticas públicas relacionadas ao setor energético.
Apesar da Lei do Petróleo tratar principalmente do hidrocarboneto que
lhe dá o nome, a este não se limita. Ao cuidar dos princípios e objetivos da
Política Energética Nacional aborda a generalidade das fontes de energia
disponíveis. Cuida, portanto, não só das diretrizes atribuídas à indústria do
petróleo e seus derivados, mas também à do gás natural, da energia elétrica,
do carvão e das fontes alternativas de energia, descoberta ou por descobrir, a
exemplo dos biocombustíveis.
A Lei nº 9.478/97, como dito, apresentou um norte para o
desenvolvimento do setor energético sem, no entanto, trazer programas
concretos, mas apenas delineou os princípios e objetivos que deveriam ser
seguidos quando de sua feitura e implementação. Em verdade, o texto legal,
em diversos momentos trouxe a reprodução dos princípios constitucionais que
norteiam a República Federativa e a Ordem Econômica.
Ao abordar a Política Energética Nacional, a Lei do Petróleo limitou-se a
traçar os seus princípios e objetivos fundamentais, norteando o legislador e o
administrador na elaboração e execução das políticas públicas.
Ao dispor que constituem objetivos das políticas nacionais para o
aproveitamento racional das fontes de energia preservar o interesse nacional,
141

promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho, proteger os


interesses do consumidor, proteger o meio ambiente, garantir o fornecimento
de derivados de petróleo em todo o território nacional e promover a livre
concorrência, a lei reforça a necessidade de observância sistemática de nosso
ordenamento jurídico, através da adequação das normas legais com a
supremacia constitucional.
Tais princípios, principalmente no tocante a proteção do meio ambiente
e ao aproveitamento racional das fontes de energia, se adequam com a idéia
de desenvolvimento sustentável incorporada em nosso ordenamento jurídico
que trataremos a seguir.

2.3 O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NO ORDENAMENTO JURÍDICO


PÁTRIO
Em várias instâncias internacionais, a partir dos anos 1970, deu-se
início, a uma discussão de grande relevância: a conciliação do crescimento
econômico mundial com a preservação de um meio ambiente saudável. Várias
foram as iniciativas visando à formulação de alternativas ao modelo econômico
no qual a produção de riqueza está diretamente relacionada ao aumento da
miséria, da degradação ambiental e da poluição. O Relatório Brundtland, fruto
da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento criada pelas
Nações Unidas consolidou a crítica ao modelo de desenvolvimento adotado
pelos países industrializados e refletido no mundo inteiro, lançando o conceito
de desenvolvimento sustentável, que é aquele que satisfaz as necessidades do
presente sem comprometer a capacidade de as futuras gerações satisfazerem
suas próprias necessidades.
Um dos objetivos fundamentais da República, previsto no artigo 3º da
Constituição, é o de garantir o desenvolvimento nacional, também qualificado
como princípio constitucional impositivo e norma-objetivo.
A idéia de desenvolvimento implica numa dinâmica social constante,
posto que se trate de um processo que visa elevar os níveis social, econômico,
ambiental e cultural da sociedade, pois desenvolvimento não se confunde com
crescimento, posto que não se trata de um processo meramente quantitativo,
142

mas sim qualitativo, que abrange o próprio crescimento, como têm se referido
diversos economistas contemporâneos.
Na Constituição Brasileira de 1988, os quatro primeiros artigos tratam
dos "princípios fundamentais", sendo estes, ao lado do preâmbulo, o
embasamento de toda a ordem jurídica brasileira. Destaca-se o art. 3o, que é a
diretriz política adotada pelo Estado brasileiro. Interessa observar que, nesse
ponto, os princípios constitucionais possuem uma dimensão funcional de
programa de ação (função dirigente e impositiva), impondo, prospectivamente,
tarefas e programas aos poderes públicos, que devem, de qualquer forma,
buscar a sua concretização, justamente por essas tarefas serem imposições
normativo-constitucionais, ou seja, serem o núcleo fundamental da Constituição
Dirigente 9.
Neste contexto, garantir o desenvolvimento implica também na
instituição de políticas públicas direcionadas para tal fim, justificadas e
fundamentadas no art. 3º, II da Constituição, haja vista a situação atual de
subdesenvolvimento apontada nos principais indicadores econômicos
brasileiros.
Ao estabelecermos relações entre a necessidade de desenvolvimento,
com seus desdobramentos econômicos e sociais, e a necessidade de proteção
ao meio-ambiente, todos direitos assegurados pelo texto constitucional,
evidencia-se o pressuposto de situações em que a ocorrência de casos difíceis
demandará a utilização de técnicas de ponderação e razoabilidade para
assegurar a efetividade do mesmo texto constitucional.
Embora a definição de desenvolvimento sustentável do Relatório
Brundtland não se limite ao impacto da atividade econômica no meio ambiente,
também abarcando as conseqüências dessa relação na qualidade de vida e no
bem-estar da sociedade, é na preocupação ambiental que ela se manifesta de
forma mais aparente e concreta.

9
Utilizamos aqui a classificação de Canotilho de princípios constitucionais impositivos. Porém, conforme
exposto são várias as classificações dos princípios constitucionais propostas. Nesse sentido ver: CANOTILHO, José
Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003; BARROSO, Luis
Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição. 6ª ed.São Paulo: Saraiva, 2004; SILVA, José Afonso da. Curso
de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2003.
143

Dentre os vários dispositivos constitucionais que se propõem a regrar o


tema do desenvolvimento sustentável, destaca-se pela relevância, no contexto
do presente estudo, o artigo 170, VI que reputa a defesa do meio ambiente
como um dos princípios da ordem econômica.
A Constituição Federal Brasileira, inspirada no conceito de
desenvolvimento sustentável estabelece em seu artigo 225 que todos têm
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações. E também abriu espaços à participação e atuação da população na
preservação e na defesa ambiental, impondo à coletividade o dever de
defender o meio ambiente e colocando como direito fundamental de todos os
cidadãos brasileiros, além de ampliar o rol das ações judiciais na tutela
ambiental.
Além da proteção ao meio ambiente, o art. 170 vem consagrar o
princípio da redução das desigualdades regionais e sociais, depreendendo-se,
portanto, desta disposição, que os benefícios do desenvolvimento econômico e
as estruturas normativas criadas para dar suporte à este crescimento, devem
estar voltadas também à redução das desigualdades em todas as regiões de
nosso país, procurando, através de políticas públicas e incentivos, reduzir as
diferenças entre estas regiões. A referida redução das desigualdades regionais
e sociais é também um dos objetivos fundamentais da República Federativa do
Brasil, conforme estabelece o art. 3º, III da Constituição.
Para se chegar ao denominado desenvolvimento sustentável, é
necessário que se busque a realização de três situações: crescimento
econômico, qualidade de vida e justiça social, de forma que, neste contexto de
mundo globalizado, vivenciado pela quebra de paradigmas e propondo-se
novos modelos a serem seguidos pela sociedade moderna ou pós-moderna, a
interpretação adequada aos dispositivos constitucionais que tratam da ordem
econômica e financeira deve se dar no sentido de que, a exploração pela
atividade econômica, a busca pelo lucro, pelo desenvolvimento econômico só
será legítima se não ferir ou impedir a busca dos princípios que tem por
144

objetivo a justiça social, e, tratando-se do meio ambiente, que não ultrapasse


os limites de uma exploração sustentável, para que não se comprometa a
qualidade de vida e nem mesmo a própria vida.
É necessário, portanto, que se faça uma análise conjunta dos
dispositivos constitucionais expressos nos artigos 3º, 170 e 225, de modo que
eles possam existir de forma harmônica, que haja uma conciliação entre eles.
Referidos princípios constitucionais mostram que não pode haver
conflitos na própria Constituição Federal entre os princípios por ela abarcados
e, sim, a análise valorativa desses princípios no sentido de aplicá-los de forma
razoável e equilíbrio para o desenvolvimento equilibrado, equacionado com o
meio ambiente.
Nesse sentido o Supremo Tribunal Federal já se pronunciou revelando o
10
desenvolvimento sustentável como princípio de caráter constitucional :

2.4 POLÍTICAS PÚBLICAS NO SETOR DE ENERGIA


A estruturação de um modelo prestacional de Estado, pautado por uma
maior intervenção no domínio econômico e social, têm demonstrado ser de
suma relevância para o Direito e o estudo das políticas públicas. O interesse
jurídico pelas políticas públicas vem crescendo com a hipertrofia do Poder
Executivo, característica do Estado social.
Política Pública é conceito bastante abrangente que envolve não
apenas a prestação de serviços ou o desenvolvimento de atividades
executivas diretamente pelo Estado, como também sua atuação
normativa reguladora e de fomento, nas mais diversas áreas. Com efeito, a
combinação de um conjunto normativo adequado, uma regulação eficiente,
uma política de fomento bem estruturada e ações concretas do Poder
Público poderão conduzir os esforços públicos e as iniciativas privadas
para o atendimento dos fins considerados valiosos pela Constituição e

10
Jurisprudência do STF. ADI-MC 3540 / DF - DISTRITO FEDERAL. MEDIDA CAUTELAR NA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Relator(a): Min. CELSO DE MELLO. Julgamento:
01/09/2005. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação DJ 03-02-2006 PP-00014 EMENT VOL-02219-03 PP-
00528
145

pela sociedade 11.


É correto definir políticas públicas como sendo programas de ação
governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as
atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e
politicamente determinados 12.
As políticas públicas podem ser entendidas como o conjunto de planos e
programas de ação governamental voltados à intervenção no domínio social,
por meio dos quais são traçadas as diretrizes e metas a serem fomentadas
pelo Estado, sobretudo na implementação dos objetivos e direitos
fundamentais dispostos na Constituição.
Há certa similaridade entre as noções de política e a de plano, embora
a mesma possa consistir num programa de ação governamental que não se
exprima, necessariamente, no instrumento jurídico do plano. A política publica
transcende os instrumentos normativos do plano ou do programa. É preciso
distinguir política pública e política de governo, vez que enquanto esta guarda
profunda relação com um mandato eletivo, aquela, no mais das vezes, pode
atravessar vários mandatos. Deve-se reconhecer, por outro lado, que o cenário
político brasileiro demonstra ser comum a confusão entre estas duas
categorias. A cada eleição, principalmente quando ocorre alternância de
partidos, grande parte das políticas públicas fomentadas pela gestão que deixa
o poder é abandonada pela gestão que o assume.
Um dos principais problemas que se colocam quando do estudo da
implementação de políticas públicas é a possibilidade do controle jurisdicional.
Tradicionalmente o juízo de constitucionalidade tem por objeto, como
sabido, apenas normas e atos administrativos. Coloca-se como desafio
estabelecer até que ponto e sob quais parâmetros estaria aberta a via judicial
à discussão acerca da legalidade e constitucionalidade da ação ou omissão do
Poder Público no implemento de políticas públicas. A discussão deste tema
apesar de instigante não faz parte do presente estudo.

11
BARCELOS, Ana Paula de. A Eficácia Jurídica dos Princípios Constitucionais – O Princípio da
Dignidade da Pessoa Humana. Rio de Janeiro: RENOVAR, 2002. p.25.
12
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2002. p
241.
146

Feitas as considerações iniciais sobre a conceituação de políticas


públicas seguimos em frente com o tema das políticas públicas no setor de
energia.
A implantação de políticas públicas depende, necessariamente, da
obediência a certas determinações do ordenamento jurídico. Em primeiro lugar,
aos dispositivos constitucionais, que trazem os princípios que regem as
atividades administrativas em geral, a saber, legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
Em segundo lugar, é preciso verificar o que traz a legislação ordinária
sobre o setor específico ao qual se destinam as políticas. No caso do setor
energético, especialmente no tocante à indústria do petróleo, gás natural e
biocombustíveis, a Lei 9.478/97, como já exposto, enumera as diretrizes
necessárias ao aproveitamento racional dos recursos, em respeito ao interesse
público que circunda as fontes de energia.
O Conselho Nacional de Política Energética tem a tarefa de
implementar as políticas energéticas de forma harmônica e uniforme. E além
do Conselho, os demais administradores, como aqueles das Agências estão
sujeitos aos princípios e objetivos trazidos na lei e na Constituição Federal, sob
pena de lesão a toda a sociedade pela dilapidação de tão nobre patrimônio.
É sabido que a atividade econômica está diretamente relacionada com a
utilização de energia, uma vez que energia é sinônimo de poder, e quem pode
pagar por ela tem maior chance de usufruir de suas variadas formas de
utilização. Em contrapartida, o não acesso marginaliza. Assim, as formas de
gerá-la deixam de ser um problema exclusivamente técnico, para se
constituírem em questões que envolvem aspectos energéticos, econômicos e
ambientais.
Nesse ponto devemos parar e refletir que as políticas públicas no setor
energético não devem apenas satisfazer as necessidades da sociedade de
maneira imediata sem verificar os riscos pela utilização de determinada forma
de energia. Devemos aqui observar os princípios trazidos na Lei do Petróleo e
no artigo 37 da Carta Magna, em especial no princípio da eficiência. Conforme
já dissemos, a efetivação do princípio da eficiência deve ser mensurada
147

também em termos dos custos sociais de determinadas estruturas e práticas


administrativas e sua repercussão sobre a formação de uma consciência de
ação coletiva, de interesse público, dos cidadãos.
O princípio da eficiência por estar relacionado com o meio que a
Administração Pública realiza suas funções está intimamente relacionado com
o desenvolvimento sustentável quando falamos em políticas públicas no setor
energético. Uma vez que incorporar a dimensão de eficiência na Administração
pública está intimamente ligada a capacidade de gerar mais benefícios, na
forma de prestação de serviços à sociedade, com os recursos disponíveis, em
respeito ao cidadão contribuinte.
Sob a ótica do desenvolvimento sustentável 13, as fontes renováveis de
energia terão participação cada vez mais relevante na matriz energética global
nas próximas décadas. A crescente preocupação com a promoção do
desenvolvimento em bases sustentáveis vêm estimulando a realização de
pesquisas de desenvolvimento tecnológico que vislumbram a incorporação dos
efeitos da aprendizagem e a conseqüente redução dos custos de geração
dessas tecnologias 14.
O debate sobre o aumento da segurança no fornecimento de energia,
impulsionado pelos efeitos de ordem ambiental e social da redução da
dependência de combustíveis fósseis, contribui para o interesse mundial por
soluções sustentáveis por meio da geração de energia oriunda de fontes limpas
e renováveis. Nessa agenda, o Brasil ocupa posição destacada em função da
sua liderança nas principais frentes de negociação e da significativa
participação das fontes renováveis na sua matriz energética 15.
O Brasil apresenta situação privilegiada em termos de utilização de
fontes renováveis de energia. No país, 44,7% da Oferta Interna de Energia
13
O Relatório Brundtland de 1982, fruto da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
criada pelas Nações Unidas, lançou o conceito de desenvolvimento sustentável, que é aquele que satisfaz as
necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras gerações satisfazerem suas próprias
necessidades.
14
O IBGE realizou, pela primeira vez em 2002, a edição de indicadores de Desenvolvimento Sustentável
no Brasil. Este estudo visou à implementação dos princípios ao desenvolvimento sustentável para o país. Neste
conjunto de 50 indicadores, são encontradas quatro dimensões – Social, Ambiental, Econômica e Institucional, que
envolvem temas como Eqüidade, Saúde, Educação, População, Habitação, Segurança, Atmosfera, Terra, Oceanos,
Mares e Áreas Costeiras, Biodiversidade, Saneamento, Estrutura Econômica, Padrões de Produção e Consumo e
Estrutura e Capacidade Institucional.
15
MME. PROINFA. Programa de Incentivo a Fontes Alternativas de Energia Elétrica. Disponível em:
<http://www.mme.gov.br>. Acesso em: 11 abr. 2007.
148

(OIE) é renovável, enquanto a média mundial é de 14% e nos países


desenvolvidos, de apenas 6%. A OIE, também denominada de matriz
energética, representa toda a energia disponibilizada para ser transformada,
distribuída e consumida nos processos produtivos do País.
Um programa de grande destaque no contexto da introdução de
energias renováveis a matriz energética brasileira é o Programa Nacional de
Produção e Uso do Biodiesel (PNPB). Na mesma corrente de política pública
do PROALCOOL foi pensada a inserção do biodiesel na matriz energética
brasileira em 2004 16. A produção e o consumo de biodiesel no Brasil, portanto,
foram determinados por meio das Medidas Provisórias nº. 214 e 227,
convertidas nas respectivas Leis nº. 11.097/05 e 11.116/05. A principal diretriz
do programa é implantar um modelo de energia sustentável, a partir da
produção e uso do biodiesel obtido de diversas fontes oleaginosas, que
promova a inclusão social, garantindo preços competitivos, produto de
qualidade e abastecimento 17.

3 O PROGRAMA NACIONAL DE PRODUÇÃO E USO DO BIODISEL

3.1 BIODIESEL: UMA DEFINIÇÃO TÉCNICA


Sendo a inserção do biodiesel na matriz energética brasileira bastante
recente, pois o seu uso comercial foi autorizado no final de 2004, também o
são as definições legais para o termo biodiesel 18. O Decreto nº 5.927, de 6 de
dezembro de 2004, o conceitua como combustível para motores a combustão
interna com ignição por compressão, renovável e biodegradável, derivado de
óleos vegetais ou de gorduras animais, que possa substituir parcial ou
totalmente o óleo diesel de origem fóssil. Posteriormente, a Lei nº 11.097, de
13 de janeiro de 2005, ao modificar o inciso XXV do art. 6º da Lei do Petróleo 19,

16
O Programa Nacional do Álcool (PROALCOOL) foi criado com o objetivo de incentivar a produção e o
consumo de álcool como combustível no Brasil após a crise do petróleo da década de 1970 e obteve relativo sucesso.
17
MCT. O Programa. O Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel. Disponível em:
<http://www.biodiesel.gov.br>. Acesso em: 11 abr. 2007.
18
Apesar da inserção recente, vale destacar que o biodiesel já vinha sendo estudado no país a bastante
tempo. Uma prova disto é que a PI 8007957 requerida ao Instituto Nacional de Propriedade Industrial - INPI pelo
Prof. Expedito Parente foi a primeira patente – em nível mundial – do biodiesel e do querosene vegetal de aviação, a
qual entrou em domínio público pelo tempo e desuso, fato lamentável para a pesquisa tecnológica brasileira.
19
Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997.
149

o definiu como biocombustível derivado de biomassa renovável para uso em


motores a combustão interna com ignição por compressão ou, conforme
regulamento, para geração de outro tipo de energia, que possa substituir
parcial ou totalmente combustíveis de origem fóssil.

3.2 AS VANTAGENS DO BIODIESEL PARA O BRASIL


O marco regulatório, formado por todas as normas acerca do biodiesel
na ocasião da autorização do seu uso comercial no Brasil, considera a
diversidade de oleaginosas disponíveis no país, a garantia do suprimento e da
qualidade, a competitividade frente aos demais combustíveis e uma política de
inclusão social. As regras do Programa Nacional de Produção e Uso do
Biodiesel (PNPB) determinados por meio das Medidas Provisórias nº. 214 e
227, convertidas nas respectivas Leis nº. 11.097/05 e 11.116/05 permitem a
produção a partir de diferentes oleaginosas e rotas tecnológicas, possibilitando
a participação do agronegócio e da agricultura familiar.
A normatização feita pela Agência Nacional do Petróleo Gás Natural e
Biocombustíveis - ANP, responsável pela regulação e fiscalização do novo
produto, cria a figura do produtor de biodiesel, estabelece as especificações do
combustível e estrutura a cadeia de comercialização. Também foram revisadas
18 resoluções que tratam sobre combustíveis líquidos, incluindo agora o
biodiesel. A ANP passa a ter como atribuição implementar a política nacional
do biodiesel – além do petróleo e do gás natural –, com ênfase na garantia do
suprimento e na proteção dos interesses dos consumidores quanto a preço,
qualidade e oferta de produtos.
O Brasil apresenta uma enorme potencialidade para a utilização do
biodiesel na sua matriz energética, pois para a sua fabricação as plantas
industriais têm ampla flexibilidade em termos de tamanho e de matérias-primas
empregadas (mamona, dendê ou palma, soja, girassol, babaçu, pinhão manso,
amendoim, nabo forrageiro, caroço de algodão, etc.), com pequena ou
nenhuma necessidade de modificação, possibilitando que a produção desse
combustível renovável se adapte às peculiaridades regionais do país e que se
implante um programa não excludente.
150

A produção e uso do biodiesel no Brasil, como fonte de energia


alternativa e renovável substitutiva ou complementar ao diesel de origem fóssil,
apresenta as mais diversas vantagens para o país. Dentre elas podemos
destacar os aspectos econômicos, ambientais e sociais, uma vez que esse
combustível permite a economia de divisas com a importação de petróleo e
óleo diesel, reduz a poluição ambiental e cria empregos em áreas pouco
desenvolvidas, gerando inclusão social.

3.3 O PNPB E O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA


Não há dúvida alguma dos benefícios proporcionados pela substituição
dos combustíveis fósseis por fontes alternativas de energia. Nesse quesito, a
introdução do biodiesel na matriz energética brasileira figura como importante
fator de concretização dos ideais de desenvolvimento sustentável, pondo o
Brasil no rol de nações efetivamente comprometidas com esta causa.
Enquanto política pública mostra que obedece ao ditame da eficiência
administrativa por realizar o melhor emprego dos recursos e meios humanos
materiais e institucionais para melhor satisfazer as necessidades da
coletividade 20, albergando vantagens econômicas pela diminuição da
importação do diesel, ambientais pela redução de emissão de dióxido de
carbono e sociais através da promoção do emprego e incentivo a agricultura
familiar.
Todavia, cuidados devem ser tomados para que o PNPB não
repita os erros cometidos durante o Programa Nacional do Álcool, tendo este
se omitindo completamente da preocupação social. Os planos atuais do
Governo Federal apontam para o suprimento desta falha, ao conceder
isenções fiscais de até cem por cento aos produtores de biodiesel que
adquirirem matérias-primas de pequenos agricultores. Em contrapartida, o
agronegócio se vê desprestigiado ao não receber incentivos de mesma monta,
o que pode vir a provocar a falta de investimentos necessários ao cumprimento
das metas de produção atualmente estabelecidas pelo governo.

20
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 655.
151

Destarte, é imperativo que o escopo social do Programa Nacional


de Produção e Uso de Biodiesel esteja em equilíbrio com a certeza de
abastecimento contínuo do mercado consumidor, o que pode implicar a
necessidade de produção de matérias-primas em larga escala.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O princípio da eficiência determina que a Administração não deve
apenas cumprir a lei, mas sim deve buscar a forma mais eficiente de cumprir a
lei, deve buscar ainda, entre as soluções teoricamente possíveis, aquela que,
diante das circunstâncias do caso concreto, permita atingir os resultados
necessários à melhor satisfação do interesse público.
Acreditamos que a Carta Constitucional Brasileira elevou o
desenvolvimento sustentável à condição de princípio, uma vez que o
desenvolvimento previsto do art. 3º deve ser interpretado conjuntamente com
os artigos 170 e 225. Nesse sentido podemos dizer que o único
desenvolvimento possível a ser previsto pela Constituição é o desenvolvimento
sustentável, já que o Brasil participou da Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD) – mais conhecida como Rio-92
– e participou na elaboração e aprovação da Agenda 21, documento que
endossa o conceito fundamental de desenvolvimento sustentável e combina as
aspirações compartilhadas por todos os países ao progresso econômico e
material com a necessidade de uma consciência ecológica.
Verificou-se que estão intimamente relacionados os princípios da
eficiência administrativa e do desenvolvimento sustentável na elaboração de
políticas públicas no setor energético brasileiro.
Acreditamos que o ponto de entrelaçamento da ponderação entre o
princípio da preservação do meio ambiente e desenvolvimento econômico está
no entendimento da promoção de políticas públicas sob o conceito de
desenvolvimento sustentável.
Com a Lei nº 11.097/05 e a Lei nº 11.116/05 o Brasil deu um passo
importante para a construção de ferramentas para a introdução do biodiesel na
matriz energética brasileira. O Programa Nacional de Produção e Uso do
152

Biodiesel (PNPB) veio como forte instrumento de desenvolvimento sustentável


no setor energético pátrio.
Contudo, a introdução do biodiesel traz uma série de questões a serem
tratadas pelos instrumentos jurídicos vigentes no país, uma vez que a produção
deste combustível impõe desafios regulatórios para o Estado, no tocante a
conexão entre agronegócio e a indústria petrolífera.
Neste sentido, é necessária uma regulação que não apenas determine a
adição de biodiesel, mas que também organize a cadeia por meio de
mecanismos de incentivo. E aí surge mais uma vez o papel da eficiência
administrativa, onde a Administração Pública deverá buscar encontrar a melhor
maneira de lidar com os problemas deste novo combustível, para o biodiesel
ser introduzido e ser comercializado com sucesso e em condições de mercado.
Estas breves linhas não têm pretensão de esgotar o tema, mas sim de
suscitar a discussão em torno do Programa Nacional de Produção e uso do
Biodiesel à luz da hermenêutica constitucional contemporânea trazendo a
questão da ponderação entre princípios constitucionais.
153

REFLEXÕES SOBRE CIDADANIA E EFETIVIDADE DO DIREITO


FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE NOS 20 ANOS DA CONSTITUIÇÃO
DE 1988

ANA STELA VIEIRA MENDES 1

1 INTRODUÇÃO
Diante de debates acerca da crise ecológica mundial, a Constituição
brasileira de 1988 foi a primeira a reconhecer o direito fundamental ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, inaugurando um novo paradigma
organizacional: o Estado de Direito Democrático e Ambiental.
Entendemos que, para esta conquista, além da natural atuação do poder
público, foi fundamental a participação da sociedade civil, enquanto titular de
direitos e deveres ambientais, concomitantemente.
Hoje, decorridos pouco mais de 20 anos daquele marco histórico,
sentimos a necessidade de compreender melhor como vem acontecendo a
participação popular e sua contribuição potencial e efetiva para a concretização
do direito fundamental ao meio ambiente.
Parece-nos, pois, didaticamente interessante destacar três momentos
históricos e políticos, que guardam certa unidade, quando individualmente
considerados, e algumas diferenças quando reciprocamente comparados: o
primeiro, que vai do período das discussões anteriores à promulgação, até a
Rio 92; o segundo, que dura até o início do século XXI; e o seguinte, que vem
até a atualidade.
Nossa expectativa é, pois, a partir daí, tecer algumas considerações
acerca dos obstáculos vencidos e dos desafios vindouros.

1
Mestranda em Direito do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal do Ceará.
Bolsista do CNPq. Professora Substituta da Universidade Federal do Ceará. E-mail:
anastela_ufc@yahoo.com.br
154

2 RAÍZES DA CIDADANIA AMBIENTAL: A DEMOCRATIZAÇÃO DO


ESTADO E DA CONSTITUIÇÃO
Após assumir diversas variações de significação ao longo do tempo, o
termo “Constituição” caracteriza, no Estado de Direito, a estrutura normativa
hierarquicamente superior a todas as outras, a partir da qual o Estado é
organizado e o exercício do poder, funcional e estrategicamente repartido 2.
É também a partir da concepção moderna que se tem de Constituição
onde se expressa a finalidade ética da existência do Estado, através da
escolha de determinados valores, considerados supremos, que devem ser
perseguidos como verdadeiros objetivos. Para isto, são estabelecidos os
alicerces para a sua realização, fixados assim os parâmetros dos denominados
direitos fundamentais 3.
Neste contexto, a Constituição da República de 1988, promulgada após
um longo período de governo ditatorial, trouxe consigo a valorização da
liberdade de expressão, da dignidade humana, da igualdade e da solidariedade
para os indivíduos e para as instituições brasileiras. Representou, pois, um
suspiro de esperança em um momento de transição política, um marco no
retorno do país às práticas democráticas, quando no próprio texto, logo no art.
1º, caput, intitula o Brasil um “Estado Democrático de Direito”.
A promulgação da Constituição de 1988 decorreu, pois, de uma atitude
reflexiva, pluralista, do repensar da sustentação política e axiológica da
sociedade, fundamentada em uma ampla base de legitimação. De acordo com
Atilio Borón,
A inesperada “ressurreição” da sociedade civil na América Latina, um
fenômeno que no Brasil adquiriu uma intensidade extraordinária desde os
tempos das “diretas já!”, obrigou a recolocar radicalmente os termos da
questão democrática” 4.

2
DINIZ, Márcio Augusto Vasconcelos. Constituição e hermenêutica constitucional. 2 ed. Belo
Horizonte: Mandamentos, 2002, p. 94.
3
DINIZ, Márcio Augusto Vasconcelos. Constituição e hermenêutica constitucional. 2 ed. Belo
Horizonte: Mandamentos, 2002, p. 94.
4
BORÓN, Atilio. A sociedade civil depois do dilúvio neoliberal. In Pós-neoliberalismo: As políticas
sociais e o Estado democrático. 8 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2008, p. 71.
155

Assim, foi graças à inserção dos cidadãos na pauta das discussões


como verdadeiros agentes conformadores da realidade constitucional que se
tornou possível esta guinada, este progresso em relação à maturidade dos
valores éticos constitucionalmente reconhecidos.
E segundo o pensamento de Peter Häberle, o fator que torna possível
falar em democratização constitucional reside justamente no fato de que todo
indivíduo atualiza a Constituição a partir da interpretação que faz de suas
normas, assim orientando a sua atuação social 5.
Diversos foram os temas analisados e discutidos quando da elaboração
no novo texto constitucional, na tentativa de estabelecer racionalmente que
valores mereceriam ser agrupados na futura Lei Maior com o status de direito
fundamental. Dentre aqueles que se destacaram, estavam as preocupações
resultantes da constatação da gravidade da eminente crise ecológica,
“multifacetária e global” 6, ocasionada pelos riscos oriundos do processo
civilizatório. Tal foi a repercussão alcançada pela matéria que, pela primeira
vez na história do Brasil, após quase 500 anos de colonização, contemplou-se
em um texto constitucional a previsão do direito fundamental ao meio ambiente
sadio e ecologicamente equilibrado 7.
A conjuntura de avanço na liberdade política e na igualdade social na
então recém promulgada Constituição lançou sementes de esperança em
novos tempos. A institucionalização da solidariedade intra e intergeracional e a
positivação de deveres fundamentais de preservação do ambiente e da vida,
oponíveis a todos – entes públicos e privados, sem distinção – tornou possível
falar uma verdadeira mudança de paradigmas: a ecologização da Constituição
e com ela a instituição de um Estado de Direito Democrático e Ambiental 8.

5
HÄBERLE, Peter. Hermenêutica constitucional. A sociedade aberta dos intérpretes da Constituição:
contribuição para a interpretação pluralista e “procedimental” da Constituição. Tradução: Gilmar Ferreira
Mendes. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 1997, p. 12-13.
6
BENJAMIN, Antônio Herman. In Direito constitucional ambiental brasileiro. J.J. Gomes Canotilho e
José Rubens Morato Leite (org). São Paulo: Saraiva, 2008, p. 60.
7
Além de um Capítulo específico, (art. 225), é possível encontrar outras passagens do texto
constitucional que cuidam da matéria (art. 5º, LXXIII, art. 23, VI, 24, VI e VIII, art. 129, III, art. 170, VI,
art. 186, II, art. 200, VIII, art. 220, II), sendo possível falar, assim, em um fenômeno de
constitucionalização ampla do direito fundamental ao meio ambiente.
8
Cf. CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato (org). Direito constitucional
ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2008.
156

Estas mudanças na ordem jurídica constitucional foram não apenas


precedidas, mas também sucedidas de um período de efervescência social em
favor da revitalização da participação política da sociedade civil, o que se
refletia de maneira significativa na percepção acerca da necessidade de se
elaborar e polinizar uma idéia de cidadania ambiental fundada na solidariedade
para com as gerações presentes e futuras.
Por conta desta movimentação, realizaram-se no Brasil alguns eventos
de grande magnitude na década de 1990, como os ocorridos no Rio de Janeiro,
cujos resultados podem ser sintetizados em um conjunto de documentos,
norteadores das ações ambientais do Estado e da Sociedade Civil para o
período vindouro: a Declaração do Rio, a Agenda 21, a Convenção sobre
Alterações Climáticas, a Convenção sobre Biodiversidade e a Declaração
sobre Florestas 9.
Assim, dentre as benesses da constitucionalização do direito ambiental
no início da década de 1990, foi possível observar o fortalecimento e a
ampliação da participação da sociedade civil nas discussões e nos processos
decisórios relativos às questões ambientais.

3 DA EFERVESCÊNCIA AO RESFRIAMENTO DA PARTICIPAÇÃO CIDADÃ


AMBIENTAL: O AVANÇO DO NEOLIBERALISMO
Antes mesmo da promulgação da Constituição de 1988, na década de
1970, os países desenvolvidos já se organizavam mundialmente para atacar o
keynesianismo e a social democracia, e, em seu lugar, defender uma
“saudável” desigualdade social “natural” e uma atuação do mercado livre de
intervenções estatais regulatórias 10.
Esta ideologia dominou o ocidente e foi capaz de impor, pelo Consenso
de Washington, diretrizes conservadoras às políticas dos países em
desenvolvimento, a partir das quais se verificou, além de várias consequências

9
SILVA-SÁNCHEZ, Solange S. Cidadania ambiental: novos direitos no Brasil. São Paulo:
Annablume/Humanitas, 2000, passim.
10
ANDERSON, Perry. Balanço do neoliberalismo. In. Pós-neoliberalismo: As políticas sociais e o
Estado democrático. 8 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2008, p. 9-11.
157

nefastas ao progresso social, um retrocesso na preservação ambiental 11,


devido às práticas de atividades econômicas sem a devida preocupação de
substituição de tecnologias poluentes e de internalização de custos ambientais
às atividades empresariais, o que representaria uma provável redução na
margem de lucro, ao menos em curto prazo.
Produziu-se, então, uma hegemonia, grandemente disseminada através
“da simples idéia de que não há alternativas para os seus princípios, que todos,
seja confessando ou negando, têm de adaptar-se às suas normas” 12. Não
restava, pois, outra coisa aos indivíduos, a não ser conformar-se.
Tal situação ocorreu logo em seguida ao novo fôlego propiciado pela
redemocratização, que havia inspirado a adoção de valores equitativos e
solidários na Constituição de 1988, abafando-o.
Foi possível, ainda na década de 1990, sentir no Brasil os efeitos destas
imposições internacionais, nos seguintes termos: “a herança do neoliberalismo
é também uma sociedade menos integrada, produto das desigualdades e
fendas que aprofundou com sua política econômica” 13.
Isto representou, de forma significativa, uma diminuição ou perda do
entusiasmo quanto ao exercício da cidadania ambiental, alavancado no período
anterior, ocasionanando um verdadeiro resfriamento de toda aquela
efervescência social, da esperança em uma organização política mais justa e
ambientalmente responsável.
Como verificamos anteriormente, o exercício da cidadania é essencial
para a concretização do direito ao meio ambiente. Tendo em vista a
desmobilização da sociedade, não é grande esforço concluir que houve uma
repercussão destes fenômenos políticos e econômicos de maneira direta na
efetividade do direito ora discutido, bem como em todo o plano axiológico
constitucional.

11
AZEVEDO, Plauto Faraco de. Ecocivilização: ambiente e direito no limiar da vida. 2 ed. rev. at. ampl.
São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 55-74.
12
ANDERSON, Perry. Balanço do neoliberalismo. In. Pós-neoliberalismo: As políticas sociais e o
Estado democrático. 8 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2008, p.23.
13
BORÓN, Atilio. A sociedade civil depois do dilúvio neoliberal. In Pós-neoliberalismo: As políticas
sociais e o Estado democrático. 8 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2008, p. 105.
158

A esta época, era possível identificar reflexos destas transformações


também no âmbito da doutrina jurídica, dividida entre teorias liberais e sociais,
que realizavam críticas de diferentes naturezas ao sistema de direitos
fundamentais previsto na Constituição:

Juristas e políticos que adotam posições nitidamente político-


ideológicas neoliberais [...] criticam o caráter “dirigente” da
Constituição, condenam a “inflação de direitos” e
principalmente a extensão dos direitos sociais, sugerindo de
forma aberta ou encoberta o retorno a um regime de garantia
quase ilimitada das liberdades individuais. De forma contrária,
autores que adotam posições “socialmente progressistas”
reclamam da falta de efetivação dos direitos fundamentais e
principalmente dos direitos sociais 14

Vale destacar, estas posições conflitantes subsistem até hoje. No


entanto, devido aos resultados catastróficos do ponto de vista social e
ambiental produzidos pela ideologia ora em questão, que agravaram um tanto
a crise civilizacional ora existente, parece haver, no Brasil, uma tendência
majoritária ao reconhecimento da importância dos valores solidários e
equitativos, ainda que não na dimensão ideal e que, portanto, ainda pode
avançar. Aliás, é sempre oportuno verificar a existência de um horizonte ao
qual se possa caminhar.

4 PÓS-NEOLIBERALISMO? DESAFIOS AO RESGATE DO EXERCÍCIO DA


CIDADANIA AMBIENTAL
Como vinha sendo exposto, as dificuldades relativas à fundamentação
ética dos direitos fundamentais ainda perduram. No caso do direito ambiental,
isso se torna bastante visível, levando-se em consideração a sua delicada
relação com o crescimento e com a organização das atividades econômicas.
Entanto, é possível estabelecer um marco histórico que se pauta em
uma sensível mitigação à ordem neoliberal, que vem acontecendo desde o
início dos anos 2000, quando ascendeu ao Poder Executivo um representante

14
DIMOULIS, Dimitri e MARTINS, Leonardo. Teoria geral dos direitos fundamentais. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2007, p.37.
159

popular, com uma proposta de implementação de políticas sociais e


assistenciais, em um movimento de retorno claro ao intervencionismo estatal.
Desde então, houve alguns avanços na efetividade das políticas
ambientais, especialmente no que diz respeito ao controle do desmatamento e
ao combate da corrupção na administração ambiental 15.
Também houve, em 2002, uma Emenda à Constituição, acrescentando
ao art. 170, VI, dispositivo que prevê o meio ambiente como princípio norteador
da ordem econômica, a possibilidade de “tratamento diferenciado conforme o
impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração
e prestação”.
Seria equivocado não reconhecer estas inovações como sinalizadoras
do fracasso do modelo neoliberal e da necessidade de repensar o processo de
desenvolvimento da civilização. Mas, para onde ir? É necessário pensar na
construção de outra situação política, jurídica e social, denominada por alguns
de pós-neoliberalismo, onde “os desafios e as tarefas da justiça social, os
direitos sociais e econômicos de todos os seres humanos, os problemas
planetários do meio ambiente e a questão da arquitetura do ambiente social
estarão no centro do discurso político” 16
No entanto, não vemos ainda um movimento expressivo da sociedade
civil, como era possível de se observar há pouco mais de 20 anos. Neste
contexto, consideramos perfeitamente cabível a consideração de Peter
Häberle: “em se tratando de muitos direitos fundamentais, já se processa a
interpretação (talvez conscientemente?) no modo como os destinatários da
norma preenchem o âmbito de proteção daquele direito” 17.
E, no caso, reafirmamos a participação social como imprescindível à
proteção do direito fundamental ao meio ambiente, que pode e deve acontecer
das mais variadas formas, com sujeitos agregados através dos movimentos

15
Cf. o endereço eletrônico oficial do Ministério do Meio Ambiente: www.mma.gov.br/sitio. Acesso:
10.05.2009.
16
THERBORN, Göran. Pós-neoliberalismo. A história não terminou. In Pós-neoliberalismo: As políticas
sociais e o Estado democrático. 8 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2008, p. 182.
17
HÄBERLE, Peter. Hermenêutica constitucional. A sociedade aberta dos intérpretes da Constituição:
contribuição para a interpretação pluralista e “procedimental” da Constituição. Tradução: Gilmar Ferreira
Mendes. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 1997, p. 15.
160

sociais organizados, como associações civis, fundações, organizações não-


governamentais, ou até mesmo em nível individual.
Os meios também podem e devem ser diversificados, como a
fiscalização da atuação dos poderes públicos em seus deveres ambientais, a
monitoração do ambiente de trabalho, a participação em audiências públicas, a
realização de manifestações, de campanhas de cunho educativo, de denúncias
de irregularidades, de iniciativa popular de lei e de ações judiciais. Muitos
deles, inclusive, como é sabido, estão expressamente previstos na
Constituição.
É possível verificar, pois, que as possibilidades de intervenção da
sociedade são inúmeras. E delas depende grandemente a efetividade do direito
ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado.
E o que fazer diante do vácuo de ação existente? Embasados no
princípio da cooperação entre Estado e sociedade, acreditamos na
necessidade de uma intervenção estatal que possa influenciar o
comportamento dos cidadãos, no sentido de conferir-lhes autonomia de ação.
Nisto consiste um grande desafio das políticas ambientais e da atuação
do Ministério Público em nosso tempo: trabalhar pelo desenvolvimento da
cidadania ambiental através de uma política de educação extensiva em todos
os níveis formais de ensino; da veiculação de campanhas publicitárias de
sensibilização nos diversos meios de comunicação; do estímulo à adequação
ambiental das atividades da iniciativa privada, através das possibilidades
previstas no art. 170, VI, da CR/88; da repressão e responsabilização por
crimes e danos ambientais.
E, desta forma, priorizar o meio ambiente enquanto valor fundamental,
comparável à vida e à dignidade e possibilitar o resgate do sentimento de
pertença à natureza e a credibilidade em um futuro melhor para as gerações
presentes e futuras.

5 CONCLUSÕES
A sociedade civil teve responsabilidade fundamental para a emergência
do novo paradigma do Estado de Direito Democrático e Ambiental brasileiro,
161

através do participação política, que se fortaleceu no período consecutivo à


promulgação da Constituição, culminando na organização de eventos
ambientais de repercussão mundial e do estabelecimento de diretrizes de
políticas ambientais. Esta primeira fase da ecologização do direito
constitucional é de exercício significativo da cidadania ambiental.
Ainda na década de 1990, o avançar da ideologia neoliberal prejudicou
consideravelmente as conquistas sociais e ambientais, consolidando também a
idéia da impossibilidade de resistência ao seu desenvolvimento. Há uma
retração dos indivíduos e um esfriamento na atuação social, gerando-se um
sentimento de conformidade e de frustração. Houve uma repercussão direta
destes fenômenos na efetividade do direito ambiental. Juridicamente, estas
contradições se expressam nas divergências entre teorias liberais e sociais dos
direitos fundamentais. Assim, caracterizou-se uma segunda fase, onde
diferentemente da anterior, verificou-se a retração das ações cidadãs no âmbito
ecológico.
Nos meados do século XXI, percebe-se o início de uma terceira fase, de
resgate da cidadania ambiental. Dadas algumas constatações de desequilíbrios
nas relações sócio-ambientais, é perceptível uma mitigação do neoliberalismo,
através do retorno às políticas intervencionistas, inclusive com alteração do
texto constitucional para regulamentar a orientação ambiental das políticas
econômicas. No entanto, ainda não se chegou a um novo estágio político,
jurídico e social, denominado pós-neoliberalismo, do qual se espera uma
efetiva priorização da justiça social e do meio ambiente.
Os grandes desafios da atualidade estão em resgatar a atuação cidadã
e ambiental da sociedade civil, tendo em vista o reconhecimento deste
fenômeno como pressuposto necessário da efetivação do direito fundamental
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Isto se daria através da
cooperação estatal e da atuação do Ministério Público, na elaboração de
políticas educacionais emancipatórias e econômico-tributárias, bem como na
repressão e na responsabilização por crimes e danos ambientais, que
permitam a sensibilização e a crença em um futuro melhor para as presentes e
futuras gerações.
162

REFERÊNCIAS

ANDERSON, Perry. Balanço do neoliberalismo. In. Pós-neoliberalismo: As


políticas sociais e o Estado democrático. 8 ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
2008.

AZEVEDO, Plauto Faraco de. Ecocivilização: ambiente e direito no limiar da


vida. 2 ed. rev. at. ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.

BENJAMIN, Antônio Herman. Constitucionalização do ambiente e ecologização


da Constituição brasileira. In Direito constitucional ambiental brasileiro. J.J.
Gomes Canotilho e José Rubens Morato Leite (org). São Paulo: Saraiva, 2008.

BORÓN, Atilio. A sociedade civil depois do dilúvio neoliberal. In Pós-


neoliberalismo: As políticas sociais e o Estado democrático. 8 ed. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 2008.

BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Disponível em: www.mma.gov.br.


Acesso: 10.05.2009.

CANOTILHO, José Joaquim Gomes e LEITE, José Rubens Morato (org).


Direito constitucional ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2008.

DIMOULIS, Dimitri e MARTINS, Leonardo. Teoria geral dos direitos


fundamentais. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.

DINIZ, Márcio Augusto Vasconcelos. Constituição e hermenêutica


constitucional. 2 ed. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002.

HÄBERLE, Peter. Hermenêutica constitucional. A sociedade aberta dos


intérpretes da Constituição: contribuição para a interpretação pluralista e
“procedimental” da Constituição. Tradução: Gilmar Ferreira Mendes. Porto
Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 1997.

SILVA-SÁNCHEZ, Solange S. Cidadania ambiental: novos direitos no Brasil.


São Paulo: Annablume/Humanitas, 2000.

THERBORN, Göran. Pós-neoliberalismo. A história não terminou. In Pós-


neoliberalismo: As políticas sociais e o Estado democrático. 8 ed. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 2008.
163

NANOTECNOLOGIAS E O PRINCÍPIO FUNDAMENTAL DA PRECAUÇÃO:


Um olhar ambiental sobre os riscos do emprego de materiais com escala
nanométrica

ANDRÉ STRINGHI FLORES 1


ANDRÉ RAFAEL WEYERMÜLLER 2
WILSON ENGELMANN 3

“Nas escala pequenas, as coisas não se comportam em absoluto como


aquelas cuja as quais temos uma experiência direta. Não se comportam como
ondas, não se comportam como partículas, como números de bolas de bilhar,
como um peso sobre a corda, e sim como nada que se já foi visto”. Richard
Feynman

1 INTRODUÇÃO
Num mundo cercado pelos avanços científicos, a humanidade encontra-
se em um novo estágio da história; o crescimento exacerbado da tecnologia

1
Graduando em Ciências Jurídicas e Sociais pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos. Membro do
Grupo JUSNANO (UNISINOS), cadastrado junto ao CNPQ. Grupo que busca investigar os reflexos que
as pesquisas nanotecnológicas provocarão na sociedade, pois se trata de uma área com grandes
possibilidades, muitas das quais desconhecidas. Pretendendo-se, pois, aproximar a área tecnológica com a
área humana, a fim de propor uma regulamentação jurídica para as pesquisas e os resultados em escala
nano (regulamentação que terá sua base fixada nos Direitos Humanos - diretriz ética para as investigações
que estão sendo processadas. - endereço eletrônico: sf_andre@hotmail.com
2
Advogado com Graduação em Direito pela UNISINOS (Universidade do Vale do Rio dos Sinos) em
2000, Especialização em Direito Ambiental pela Feevale (2004) e Mestrado em Direito pela UNISINOS
(2007), no qual desenvolveu pesquisa tratando do aquecimento global, Protocolo de Kyoto e energia
eólica através de uma perspectiva sistêmica. Professor de Direito Civil e Ambiental na UNISINOS e
professor de Direito Ambiental na ESADE-POA. Integrante do grupo de pesquisa JUSNANO-
UNISINOS. Doutorando em Direito pela Unisinos desenvolvendo tese na área ambiental e energética. -
endereço eletrônico: Andrerw@brturbo.com.br
3
Graduado em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (1988), Mestre em Direito pela
Universidade do Vale do Rio dos Sinos (2000) e Doutor em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos
Sinos (2005). Atualmente é professor da Universidade do Vale do Rio dos Sinos nas seguintes atividades
acadêmicas: (a) Graduação em Direito: Introdução ao Estudo do Direito, Teoria Geral do Direito e
Filosofia do Direito; (b) Programa de Pós-Graduação em Direito: Direitos Humanos; (c) Diversos Cursos
de Especialização: Método Jurídico e Metodologia da Pesquisa Jurídica. Líder do Grupo de Pesquisa
JUSNANO (CNPq/Unisinos). Integrante da Comissão de Coordenação do Curso de Graduação em
Direito da Unisinos. - endereço eletrônico: wengelmann@unisinos.br
164

encaminha-se para uma nova revolução - denominada de nanotecnologia.


Nesse contexto, insere-se esse trabalho, que intencionar-se-á a analisar alguns
detalhes das pesquisas concernentes à manipulação de átomos e moléculas
em escala nanométrica, suas áreas de aplicação, e as interfaces com o Direito.
A multiplicidade de aplicações, bem como a qualidade e velocidade de
produção, são as grandes características deste novo produto da ação humana
- que possivelmente transformará as relações intersubjetivas. Por estes
motivos, torna-se imprescindível a construção de estudos relacionados aos
possíveis efeitos, ou até mesmo, aos prejuízos/danos ao meio ambiente e ao
ser humano, pois sobre as descobertas já alcançadas em escalas nano, cabe
perguntar: qual é o limite dessas pesquisas em frações cada vez menores?
Sabe-se com a mesma precisão, quais as conseqüências dessa investida nano
na natureza?
Nesse diapasão, entra em proeminência a possibilidade de utilização do
princípio da precaução como direito fundamental dentro da construção de
marcos regulatórios que orientem o emprego de nanotecnologias. Portanto,
tem-se o escopo de inquirir acerca do princípio fundamental da precaução,
funcionando com uma espécie de in dubium pro ambiente 4 no desenvolvimento
das tecnologias em escala “nano”.

2 UMA BREVE INTRODUÇÃO SOBRE NANOTECNOLOGIAS, “O FASCÍNIO


DA CRIATIVIDADE 5”: A (RE) INVENÇÃO DO FUTURO NA BUSCA DE
ESPAÇOS CADA VEZ MENORES
Em dezembro de 1959, Richard Feynman ao falar em uma palestra
denominada de “existe muito mais espaço lá embaixo” que: “os princípios da
física não falam contra a possibilidade de manipular as coisas átomo por

4
Conforme Alexandre Aragão: “ o princípio da precaução funciona como uma espécie de princípio ‘in
dubium pro ambiente’: na dúvida sobre a perigosidade de uma certa actividade para o ambiente, decide-se
a favor do ambiente e contra o potencial poluidor, isto é, o ônus da prova da inocuidade de uma acção em
relação ambiente é transferido do Estado ou do potencial poluído para o potencial poluidor. Ou seja, por
força do princípio da precaução, é o potencial poluidor em que tem o ônus da prova de que um acidente
ecológico não vai ocorrer e de que adoptou medidas de precaução específicas” (CANOTILHO, José
Joaquim Gomes Canotilho; MORATO LEITE, José Rubens. Direito Constitucional Ambiental brasileiro.
2. Ed: Saraiva, 2008. p.42).
5
Expressão cunhada por Winfred Weier, cfe. FARIA COSTA, José de. Linhas de Direito Penal e de
Filosofia: alguns cruzamentos reflexivos. Coimbra: Coimbra Editora, 2005, p. 27.
165

átomo. Não seria uma violação da lei; é algo que, teoricamente, pode ser feito,
mas que, na prática, nunca foi levado a cabo porque somos grandes de mais”
(FEYNMAN, 2006. p.1)”, previu o futuro. O futuro das nanotecnologias.
Feynman quando referiu a possibilidade de inserir o conteúdo de 24
volumes da Enciclopédia Britânica na cabeça de um alfinete, lançou o início
das nanotecnologias. Uma verdadeira ciência transdisciplinar, relacionada à
manipulação de átomos e moléculas em escala nanométrica objetivando formar
novos produtos, criar dispositivos que permitam trazer, aos produtos já
existentes, novas funções, ou até mesmo criar seres vivos novos 6, que possui
vasto campo de desenvolvimento na era global e traz perspectivas
extremamente grandes concernentes a avanços medicinais, eletrônicos e
biotécnicos.
A nanotecnologia engloba as tecnologias da informação (bits), a
manipulação de átomos, a neurociência e a biotecnologia, portanto, a
nanotecnologia encontra-se em processo de convergência. O gráfico abaixo
mostra o desenvolvimento econômico da tecnologia nos maiores pólos
mundiais – dados que demonstram a efetiva valorização desta nova tecnologia
no início do século XXI.

Conforme estimativa realizada pela revista National Science


Foundation 7, num lapso temporal compreendido entre 10 (dez) e 20 (vinte)
anos, significativa parte da produção industrial relativa à saúde e meio

6
Nanotecnologia: o futuro é agora (filme). Disponível em:
<http://nanotecnologia.incubadora.fapesp.br/portal/referencias/assista-o-documentario-em-video-
201cnanotecnologia-o-futuro-e-agora/. Acesso em: 4 de abril de 2009.
7
Dados da Fundação Nacional de Ciências (NSF) dos Estados Unidos. NANOTECNOLOGIA.
Disponível em: < http://www.nsf.gov/>. Acesso em: 4 de abril de 2009.
166

ambiente será alterada por esta nova tecnologia. Isso porque ao realizarem-se
manipulações atômicas e moléculas individuais, a nanotecnologia permitirá
maior controle sobre a tecnologia atual, admitindo, inclusive, controlar a
poluição, a destruição ambiental e a reciclagem de tudo que se possa imaginar.
Em um futuro não muito distante, a nanotecnologia poderá ser o
instrumento ideal para a criação de uma medicação que será o modelo perfeito
do próprio processo da doença. Segundo Lampton (1994, p. 72) “uma
nanomáquina de combater às doenças, com objetivos múltiplos, poderia
assumir a forma de uma miniatura de um submarino que navegaria pela
corrente sanguínea”. Nesse submarino estaria um poderoso computador.
Esses “computadores” poderiam ser destinados a cuidados com a saúde, como
por exemplo: desbloqueamento de artérias, dissolução de tumores
cancerígenos, etc.
Atuais pesquisas desenvolvem a construção de: nano-reatores que
reforçam o metabolismo, fazendo com que as células lutem contra o câncer;
nanopropulsores, que acionados por luzes, operam no interior de células vivas,
conseguindo localizar células cancerosas, carregando e liberando
medicamentos em pontos específicos do organismo (sendo possível, inclusive,
a utilização por controle remoto); Biochips que detectam células cancerosas
entre um bilhão de células sadias, identificam grupos sanguíneos por meio de
seqüenciamento genético, diminuindo o risco de reações adversas em
transfusões de sangue – atingindo uma precisão de 99,8% de acerto, e
capazes de fazer diagnósticos automáticos de doenças, e permitem estudo
detalhado de neurônios; máquinas de costura microscópica capazes de
costurar longas cadeias de DNA sem quebrá-las que poderão ser utilizadas em
sequenciamento genético, bem como na eletrônica molecular; mecanismos que
permitem a criação de açúcares de forma automatizada, construindo organelas
artificiais que finalizam o processo de síntese de proteínas, recobrindo-as com
açúcares em arranjos altamente especializados, que se assemelham ao
complexo golgiense; entre outros 8.

8
Disponível em: www.inovaçãotecnologica.com.br. Acesso em: 19 de maio de 2009.
167

No campo da nanoeletrônica tem-se a superação da microeletrônica de


ultra-alta compactação e miniaturização, destacando-se especialmente o
campo das tecnologias de informação e computação, diminuindo o tamanho
das escalas significativamente - permitindo a manipulação de quantidades de
informações extremamente grandes associados a rápida velocidade de
processamento. Além disso, destaca-se a produção de materiais esportivos,
como raquetes de tênis, tacos de golfe, cordas, bolas de futebol, bem como o
exacerbado crescimento de produtos cosméticos, sendo que estes já passam a
integrar o mercado mundial e brasileiro utilizando como tecnologia a
manipulação de átomos e moléculas em escala nanométrica.
De outra banda, ao passo que são apresentados a “pontencialidade”
desta nova tecnologia do século XXI, surge, também, a necessidade de
avaliação e “inclusão de esforços intensivos e transdisciplinares para preencher
as lacunas de informações existentes a despeito do comportamento de
nanomateriais (ENGELMANN; STRINGHI FLORES, 2009, P. 24). A
inexistência/incipiência de estudos em curto, médio e longo prazo sobre a
aplicação das nanotecnologias com o ar, com a água e com o solo, demonstra
a possibilidade de riscos ambientais e também riscos em relação aos seres
humanos. Dentro da incipiência dos estudos, testes com animais
9
contabilizaram os seguintes danos: a)cerebrais ; b) suscetibilidade à
coagulação do sangue 10; c) danos pulmonares 11; e d) conseqüências graves
nas formações de embriões 12 (GRUPO ETC, 2005, p.22).
Exposto isso, adicionado ao caráter mutável das propriedades nano (o
pequeno tamanho das nanopartículas facilita sua difusão e transporte na
atmosfera, em águas e em solos, ao passo que dificulta sua remoção por
técnicas usuais de filtração) e a nanopoluição (que pode ser gerada pelos

9
Exposição de peixes a uma quantidade muito baixa de (nano)fluoreto em 48 horas desencadeou na
penetração da substância no organismo do animal desenvolvendo danos ao cérebro desses animais.
10
Coelhos tiveram aumento na suscetibilidade à coagulação do sangue após a ingestão de fulerenos
(terceira forma mais estável do carbono, após o diamante e o grafite).
11
Estudos sobre a inalação de nanopartículas de dióxido de titânio com ratos, no período de um a três
semanas, constataram que os ratos apresentaram um quadro inflamatório moderado, porém significante,
especialmente nos pulmões
12
Submissão de peixes ao contato de nanotubos de carbono acarretou em consequências na formação dos
embriões, diminuindo a procriação dos animais, comprovando a toxicidade das pequeníssimas partículas
(grifo nosso).
168

materiais utilizados, ou até mesmo, pelo desprendimento durante a confecção


dos produtos; ocasionando a suspensão destas partículas – invisíveis a olho nu
– no ar, viajando por grandes distâncias, visto serem dotadas de propriedade
mutáveis) constata-se a necessidade de alerta ao desenvolvimento desta nova
tecnologia que esta sendo desenvolvida. Conforme pesquisas no Instituto de
Química da Universidade de São Paulo:

Não há dúvida de que a nanotecnologia oferece a perspectiva


de grandes avanços que permitam melhorar a qualidade de
vida e ajudar a preservar o meio ambiente. Entretanto, como
qualquer área da tecnologia que faz uso intensivo de novos
materiais e substâncias químicas, ela traz consigo alguns
riscos ao meio ambiente e à saúde humana[...].As mesmas
características que tornam as nanopartículas interessantes do
ponto de vista de aplicação tecnológica, podem ser
indesejáveis quando essas são liberadas ao meio ambiente. O
pequeno tamanho das nanopartículas pode facilitar também a
entrada e o acúmulo de nanopartículas em células vivas. De
modo geral, sabe-se muito pouco ou nada sobre a
biodisponibilidade, biodegradabilidade e toxicidade de novos
nanomateriais. A contaminação do meio ambiente por
nanomateriais com grande área superficial, boa resistência
mecânica e atividade catalítica pode resultar na concentração
de compostos tóxicos na superfície das nanopartículas, com
posterior transporte no meio ambiente ou acúmulo ao longo da
cadeia alimentar; na adsorção de biomoléculas, com
conseqüente interferência em processos biológicos in vivo;
numa maior resistência à degradação (portanto, maior
persistência no meio ambiente) e em catálise de reações
químicas indesejáveis no meio ambiente 13.

Sendo assim, segue algumas preocupações: como ficarão os Direitos


Humanos frente a esses avanços? Há necessidade de regulamentação jurídica
com emprego de nanotecnologias?

3 O PRINCÍPIO FUNDAMENTAL DA PRECAUÇÃO: UMA POSSIBILIDADE


OU NECESSIDADE FRENTE AO EMPREGO DE NANOTECNOLOGIAS?
Indagado no final do título anterior algumas das preocupações
concernentes ao emprego de nanotecnologias, passar-se-á a tecer algumas

13
Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0100-
40422004000600031&script=sci_arttext&tlng=pt. Acessado em: 4 de abril de 2009.
169

considerações acerca dos princípios com o supedâneo de utilizá-los a fim de


nortear o emprego de nanotecnologias.
Historicamente os princípios adquiriram relevância a partir do século XX
por alguns motivos. Em primeiro lugar, o retorno da razão prática no direito,
permeando a influência da moral e da justiça, trouxe à baila este fenômeno que
surge como uma reação ao relativismo axiológico e ao niilismo que
caracterizaram a dogmática jurídica tradicional do Direito; Em segundo lugar,
dentro de um contexto histórico trajado de violações aos Direitos Humanos,
congregado das mais diversas injustiças, foram radicados nos aportes
ideológico-constitucionais desenvolvido no pós-guerra, sendo utilizados a partir
daí como normas constitucionais, mudando o conceito de Direito (BARZOTTO,
2001, apresentação do livro, p.7). Segundo Paulo Bonavides (2007, p.264) esta
é uma terceira (nova) fase do Direito, o pós-positivismo, “que corresponde aos
grandes momentos constituintes das últimas décadas do século XX”. “As novas
Constituições promulgadas acentuam a hegemonia axiológica dos princípios,
convertidos em pedestal normativo sobre o qual assenta todo o edifício jurídico
dos novos sistemas constitucionais”.
Sendo assim, com a introdução do conceito de princípios o Direito passa
a ser visto como um sistema de regras e princípios, aspecto que acaba
gerando um novo modelo de raciocínio jurídico que transcende a concepção
tradicional positiva de um conjunto tão-somente de regras. A invasão dos
princípios passa a ter relevância ainda maior com a promulgação da Carta
Política de 1988 na ordem jurídica pátria. Consequentemente, a ordem
ambiental fora influenciada por esta nova estrutura normativa de consciência
ambientalista, passando a ser constitucionalizada.
Não se tem o objetivo aqui de adentrar, especificadamente na
Constitucionalização do Direito ambiental, deixamos de fato apenas algumas
sugestões de leitura 14, mas importantíssimo ressaltar que a partir da

14
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 12. ed. São Paulo: Malheiros,
2007.CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Introdução ao direito do ambiente. Lisboa: Universidade
Aberta, 1998. CANOTILHO; MORATO LEITE, José Rubens. Direito Constitucional Ambiental
brasileiro. 2. Ed: Saraiva, 2008. CARVALHO, Délton Winter de. Dano Ambiental Futuro: A
responsabilização civil pelo risco ambiental. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2008.
170

declaração de Estocolmo 15 foi aberto o caminho para que os Estados


reconhecessem o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito
fundamental entre os direitos sociais do homem, com sua característica de
direitos a serem realizados e direito a não serem perturbados, despertando a
consciência de que o direito à vida, como matriz de todos os demais direitos
fundamentais do homem, direito natural, a partir deste marco, só estaria
protegida com os avanços tecnológicos se protegido na ordem do meio
ambiente sadio e sustentável. Assim, a tutela da qualidade do meio ambiente
passou a ser considerada instrumental no sentido de que, através dela, o que
se protegeria um valor maior: a qualidade da vida (SILVA, José Afonso da,
1997, p. 36).
Com a evolução tecnológica, atualmente, invasão das (nano)tecnologias
na sociedade e os riscos inerentes a esta, surge a necessidade jurídica de
meios que assegurem os direitos humanos, mormente o direito a vida e a
dignidade da pessoa humana. A realidade complexa e contingente apresentada
indica que a atividade humana transformadora é produtora de riscos através de
suas decisões, criando-se, assim, um quadro de alta complexidade e perigo
para a própria existência da humanidade, pois estes riscos relacionam-se
diretamente com a vida, com o bem estar e com o compromisso para com as
gerações futuras.
Os riscos ecológicos globais têm especial importância quando o assunto
é nanotecnologias e meio ambiente, pois é indispensável a manifestação no
sentido da preservação atual e futura deste, necessitando-se de uma
preocupação iminente com as futuras gerações, pois estas precisam receber
como legado um meio capaz de suprir as necessidades de bem-estar e
segurança que uma existência digna exige. Ademais, a preocupação deverá
estar voltada com a (in)viabilidade do desenvolvimento humano, que deverá

15
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, reunida em Estocolmo, Suécia, entre os dias
05 e 15 de junho de 1972. Naquela ocasião, ficou assentado: Na longa e tortuosa evolução da raça
humana neste planeta chegou-se a uma etapa na qual, em virtude de uma rápida aceleração da ciência e da
tecnologia, o homem adquiriu o poder de transformar, por inúmeras maneiras e numa escala sem
precedentes, tudo quanto o rodeia. Os dois aspectos do meio humano, o natural e o artificial são
essenciais para o bem-estar do homem e para que ele goze de todos os direitos humanos fundamentais,
inclusive o direito à vida.
171

ocorrer de forma sustentável e harmoniosa com os demais elementos


formadores da biosfera e do planeta como um todo.
Estas preocupações, sobretudo o direito de ter garantido um meio
ambiente preservado e equilibrado tanto à presente como para as futuras
gerações, são objeto de Convenções Internacionais bem como em
ordenamentos jurídicos nacionais, como um direito humano e fundamental 16 a
ser reconhecido e protegido das incertezas e das situações de risco e perigo
produzidos. “É nessa situação de incerteza – de riscos e perigos
potencializados e multifacetados – que se inserem as discussões sobre o
princípio da precaução.” (MOTTA, 2008, p.29)
Entre os princípios construídos hodiernamente através de iniciativas
supranacionais visando preservar o meio ambiente 17, tem-se que o Princípio da
Precaução é aquele de maior relevância, e que merecerá destaque no
desenvolvimento do tema proposto. O Princípio da Precaução corresponde a
essência do Direito Ambiental, sendo que,

precaução é cuidado (in dúbio pro securitate). O princípio da


precaução aos conceitos de afastamento de perigo e
segurança das gerações futuras, como também de
sustentabilidade ambiental das atividades humanas. Este
princípio é a tradução da busca da proteção da existência
humana, seja pela proteção de seu ambiente como pelo
asseguramento da integridade da vida humana. A partir dessa
premissa, deve-se também considerar não só o risco iminente
de uma determinada atividade como também os riscos futuros
decorrentes de empreendimentos humanos [...] (DERANI,
1997, p.169).

16
“Em que pese sejam ambos os termos (“direitos humanos” e “direitos fundamentais”) comumente
utilizados como sinônimos, a explicação corriqueira e, diga-se de passagem, procedente para a distinção é
de que o termo “direitos fundamentais” se aplica para aqueles direitos do ser humano reconhecidos e
positivados na esfera do direito constitucional positivo de determinado Estado, ao passo que a expressão
“direitos humanos” guardaria relação com os documentos de direito internacional, por referir-se àquelas
posições jurídicas que se reconhecem ao ser humano como tal, independentemente de sua vinculação com
determinada ordem constitucional, e que, portanto, aspiram à validade universal, para todos os povos e
tempos, de tal sorte que revelam um inequívoco caráter supranacional (internacional).” SARLET, Ingo
Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 2. ed. rev. atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2001. p. 33.
17
Canotilho destaca que “os mais importantes princípios de Direito do Ambiente, relativamente aos quais
há um amplo consenso entre a doutrina, são o princípio da prevenção, o princípio da correção na fonte, o
princípio da precaução, o princípio do poluidor-pagador, o princípio da integração, o princípio da
participação e o princípio da cooperação internacional”.CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Introdução
ao direito do ambiente. Lisboa: Universidade Aberta, 1998. p. 44.
172

Surgido 18 originalmente na Conferência da ONU Sobre Meio Ambiente


realizada em Estocolmo na Suécia em 1972, foi primeiramente incorporado por
um ordenamento jurídico nacional na Alemanha denominado de
Vorsorgeprinzip, o qual passou a nortear as políticas ambientais alemãs. Foi
aplicado posteriormente, na Conferência Internacional sobre a Proteção do Mar
do Norte (1984) e na Convenção de Viena (1985), surgindo como princípio
autônomo em 1987 na segunda edição da Conferência Internacional sobre a
Proteção do Mar do Norte. Ademais, com a realização da Conferência das
Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro
(Rio 92), o Princípio da Precaução passou a integrar o rol de princípios
produzidos naquela oportunidade juntamente com outros princípios
fundamentais para o desiderato de promover a proteção do meio ambiente.
Assim,
o PRINCÍPIO 15 19 da Declaração do Rio é do seguinte teor:
‘De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da
precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de
acordo com suas capacidades. Quando houver ameaças de
sérios danos ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza
científica não deve ser utilizada como razão para postergar
medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a
degradação ambiental’ (SILVA, 1995, p. 54)

Analisando o princípio (n. 15 da Declaração do Rio), destaca-se a


necessidade de decisões favoráveis ao meio ambiente frente ao risco e a
incerteza científica, visando a proteção dos direitos geracionais a um meio
ambiente equilibrado e preservado, uma vez que,

não é preciso que se tenha prova científica absoluta de que


ocorrerá dano ambiental, bastando o risco de que o dano seja
irreversível ou grave, para que não se deixe para depois as
medidas efetivas de proteção ao meio ambiente. Existindo
dúvida sobre a possibilidade futura de dano ao homem e ao
meio ambiente, a solução deve ser favorável ao ambiente e

18
Anthony Giddens refere que o Princípio da Precaução, “na sua forma mais simples propõe que devem
ser tomadas medidas de proteção contra riscos ambientais (e, por inferência, contra outras formas de
risco), mesmo que não haja dados científicos seguros sobre eles. Foi assim que, durante a década de 1980,
vários países europeus iniciaram programas para conter as chuvas ácidas, enquanto na Grã-Bretanha a
falta de provas conclusivas foi usada para justificar a ausência de medidas de defesa contra este e também
outros problemas de poluição.” GIDDENS, Anthony. O mundo na era da globalização. Lisboa: Presença,
2000. p. 40.
19
http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=576
173

não a favor do lucro imediato – por mais atraente que seja as


gerações (MACHADO, 1994, p. 37).

Encontra-se ainda referência específica ao Princípio da Precaução no


Tratado da Comunidade Européia. Portanto, constata-se que durante a
evolução do ambientalismo internacional, as convenções internacionais bem
como os Estados signatários foram incorporando e reproduzindo o Princípio da
Precaução 20 o qual vem a ser segundo Canotilho, “o mais recente princípio do
Direito do Ambiente e é aquele que leva a proteção do ambiente mais longe do
que qualquer outro”(1998, p.48).
Sendo assim, nesta nova contextualização radicada na produção
nanotecnologica de risco (brevemente explanada no capítulo anterior), as
demandas globais relacionadas ao meio ambiente necessitam de mecanismos
protetores abrangentes que visem o futuro das seguintes gerações. “Por essa
razão, o princípio basilar na sociedade de risco consiste na precaução.
Havendo a incerteza científica acerca das conseqüências de determinada
atividade ou tecnologia, a cautela deverá ser a diretriz de conduta.”
(CARVALHO, 2008, p. 120). Portanto, a precaução como medida de política
pública deverá ser o sustentáculo desta nova produção científica, devendo ser
aplicado quando existirem riscos potenciais sérios ou irreversíveis para a saúde
ou para o meio ambiente, bem como antes que tais riscos se transformem em
perigos comprovados.
Este princípio deverá nortear o emprego de nanotecnologias, pois o ser
humano tem direito subjetivo, como um direito fundamental, de que esses
contornos sejam considerados no desenvolvimento das tecnologias que
utilizam a escala nano. Mostra-se como um aspecto objetivo, um dever, que

20
Conforme Alexandra Aragão: “o princípio da precaução distingue-se, portanto, do da prevenção, por
exigir uma protecção antecipatória do ambiente ainda num momento anterior àquele em que o princípio
da prevenção impõe uma actuação preventiva. [...] Enquanto a prevenção requer que os perigos
comprovados sejam eliminados, o princípio da precaução determina que a acção para eliminar possíveis
impactes danosos no ambiente seja tomada antes de um nexo causal ter sido estabelecido com uma
evidência científica absoluta” (CANOTILHO; MORATO LEITE, José Rubens. Direito Constitucional
Ambiental brasileiro. 2. Ed: Saraiva, 2008, p.43).
Nesse mesmo diapasão, Marcos Catalan adverte sobre a necessidade de distinção entre a prevenção e a
precaução: “[...] ambos têm por escopo tutelar preventivamente as consequências do provável e do
desconhecido. [...]”. No entanto, a prevenção visa riscos conhecidos, enquanto a precaução, por sua vez,
há de permear as atitudes tomadas pelos cidadãos em um mundo recheado de dúvidas, trazendo os saberes
à prova, e, em mundo precavido, há de se indagar sempre se existe relativo grau de perigo nas
consequências da ação a ser iniciada (CATALAN, 2008, p. 65-6)
174

precisa ser considerado nos avanços das pesquisas, tendente ao controle ou a


minorização dos riscos. Assim, o caminho do desenvolvimento das pesquisas
deverá ser ladeado pela avaliação constante dos avanços e de sua segurança.
Isso imporá a necessidade, em alguns momentos, que o caminho seja
interrompido e revisado. Como uma medida de política pública, engloba a
carga do direito subjetivo, na medida em que as consequências serão
suportadas por cada pessoa. Aí o aspecto fundamental do princípio da
precaução. Por isso, a precaução volta-se aos riscos desconhecidos, inéditos e
não planejados previamente. No tocante à nanotecnologia, pode-se dizer que
inexiste certeza científica relativa aos riscos. Esse contexto exige um constante
monitoramento da atividade, em que a precaução exigirá a construção de
mecanismos de alerta e de controle no surgimento de variáveis não cogitadas
até o momento (ENGELMANN, 2009, p.12).

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A incerteza parece ser um sentimento bastante significativo no mundo
projetado pelas conquistas em escala nano. Nela se apresentam muitas
possibilidades de avanços para melhorar a vida das pessoas. Entretanto, é
necessária a precaução, por ser o desvelamento de uma força natural, com
enorme potencialidade e para trabalhar com ela, se tem dúvidas sobre a
capacidade do controle. Há um grande potencial de risco, por ser uma
investigação científica que desce a níveis nunca antes alcançados
(CARVALHO, 2008, p. 120).
Assim sendo, o princípio da precaução exige a tomada de decisões em
momentos fundamentais da pesquisa, ou seja, no seu início e na identificação
do estágio em que se deve parar para avaliação. Por isso,

a escolha de quando se deve encerrar um experimento não é


guiada por convenções arbitrárias não-racionais ou por
interesses oportunísticos em acumular capital simbólico. [...]
Que a decisão, a certeza de um procedimento experimental, a
confiança em uma peça de aparelhagem ou o
comprometimento com uma estratégia de modelização não
possam ser formalizados ou dispostos em um esquema de um
sistema dedutivo rígido, isto não diminui a sua importância na
conclusão de experimentos e na produção de conhecimento.
175

Chegar a uma decisão é um processo coletivo de consenso


para a ação, mas ele não é por isso reduzido a uma
negociação oportunística (LENOIR, 2004, p. 54).

Não se poderá avançar apenas para atender aos reclamos econômicos,


que são muito atraentes. Será indispensável avaliar periodicamente todas as
prováveis situações de perigo para o gênero humano, incluindo desastres
ambientais. Para tanto, a lógica silogística do método dedutivo será
insuficiente. A verificação deverá ser mais aberta, pois se trata de
experimentação nova e desconhecida na sua integralidade, tornando-se os
princípios os meios mais adequados para a transdiciplinariedade 21 das
nanotecnologias. É necessária a construção de uma fórmula que integre
obrigatoriamente uma premissa ética, alicerçada no direito fundamental ao
respeito à precaução, aqui entendida como o cálculo, a avaliação e a projeção
das consequências. O consenso provavelmente será muito difícil. No entanto,
se espera, pelo menos, responsabilidade na avaliação dos efeitos positivos e
negativos.
Pelos contornos já examinados, verifica-se que “os significados
epistemológicos e ontológicos das descobertas na área das nanotecnologias
envolvem mudanças importantes nas questões ligadas a procedimentos de
segurança, patenteamento e responsabilidades por eventuais impactos
negativos se algo der errado” (PREMEBIDA, 2008, p. 26).
Para além disso, dado o desconhecimento das efetivas potencialidades,
o desenvolvimento de um plano de emergência – para avaliar e agir, quando
necessário – se apresenta como condição de possibilidade para o
prosseguimento das pesquisas. Comprovados os riscos do emprego de
nanomateriais em contato com o meio ambiente, adicionado aos riscos a
21
[...] o desafio da globalidade é um desafio da complexidade. Existe complexidade, de fato, quando os
componentes que constituem um todo (como o econômico, o político, o sociológico, o psicológico, o
afetivo, o mitológico) são inseparáveis e existe um tecido interdependente, interativo e inter-retroativo
entre as partes e o todo, o todo e as partes. Ora, os desenvolvimentos próprios de nosso século e de nossa
era planetária nos confrontam, inevitavelmente e com mais e mais freqüência, com os desafios da
complexidadade” (p. 14) “[...] quanto mais os problemas se tornam multidimensionais, maior a
incapacidade de pensar sua transdiciplinariedade, quanto mais a crise progride, mais progride a
incapacidade de pensar a crise; quanto mais planetários se tornam os problemas, mais impensáveis eles se
tornam. Uma inteligência incapaz de perceber o contexto e o complexo planetário fica cega, inconsciente
e irresponsável” (p. 15). Sendo assim, conforme Morin “cada vez mais a gigantesca proliferação de
conhecimentos escapa ao controle humano” (p. 17). MORIN, Edgard. A cabeça bem-feita: repensar a
reforma, reformar o pensamento. 10. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2006.
176

manutenção da vida digna, segura e saudável do ser humano, o único


caminho, nessa conjuntura, é o da precaução. Portanto, nesse arcabouço, o
princípio da precaução se apresenta como um direito fundamental, inalienável,
subjetivo e indispensável na sociedade (nano)tecnológica.

REFERÊNCIAS

BARZOTTO, Luis Fernando. Prefácio da obra: Crítica ao positivismo jurídico:


princípios, regras e o conceito de Direito de Wilson Engelmann. São Paulo:
Sergio Antonio Fabris editor, 2001.

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 12. ed. São Paulo:


Malheiros, 2007.

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Introdução ao direito do ambiente. Lisboa:


Universidade Aberta, 1998.

_________; MORATO LEITE, José Rubens. Direito Constitucional Ambiental


brasileiro. 2. Ed: Saraiva, 2008.

CARVALHO, Délton Winter de. Dano Ambiental Futuro: A responsabilização


civil pelo risco ambiental. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2008.

CATALAN, Marcos. Proteção constitucional do meio ambiente e seus


mecanismos de tutela. São Paulo: Ed. Método. 2008.

DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. São Paulo: Max Limonad,


1997.

ENGELMANN, W. ;STRINGHI FLORES, A. . Direitos Humanos e


Nanotecnologias: Diminuindo Tamanhos, Aumentando Desafios. In: II Jornada
de Produção Científica em Direitos Fundamentais e Estado, 2009, Criciúma.
Anais da II Jornada de Produção Científica em Direitos Fundamentais e
Estado: Políticas Públicas e Práticas Democráticas. Criciúma: UNESC, 2009. v.
1 CD. p. 16-31.

ENGELMANN, W. . O Princípio da Precaução como um Direito Fundamental:


Os Desafios Humanos das Pesquisas com o Emprego da Nanotecnologia. In: II
Jornada de Produção Científica em Direitos Fundamentais e Estado, 2009,
177

Criciúma. Anais da II Jornada de Produção Científica em Direitos


Fundamentais e Estado: Políticas Públicas e Práticas Democráticas. Criciúma :
UNESC, 2009. v. 1 CD. p. 1-15.

FARIA COSTA, José de. A Linha. IN: Linhas de Direito Penal e de Filosofia:
alguns cruzamentos reflexivos. Coimbra: Coimbra Editora, 2005.

FEYNMAN, Richard O Senhor está brincando, Sr Feymann!. Editora Campus.


2006.

GIDDENS, Anthony. O mundo na era da globalização. Lisboa: Presença, 2000.

GRUPO ETC. Nanotecnologia: os riscos da tecnologia do futuro: saiba sobre


produtos invisíveis que já estão no nosso dia-a-dia e o seu impacto na
alimentação e na agricultura. Tradução de José F. Pedrozo e Flávio Borghetti.
Porto Alegre: L&PM, 2005

LAMPTON, Christopher. Divertindo-se com nanotecnologia. Rio de Janeiro:


Berkeley, 1994.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Estudos de Direito Ambiental. São Paulo:


Malheiros, 1994.

MORIN, Edgard. A cabeça bem-feita: repensar a reforma, reformar o


pensamento. 10. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2006.

MOTTA, Maurício (coordenador). Fundamentos Teóricos do Direito Ambiental.


Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.

PREMEBIDA, Adriano; MARTINS, Paulo, DULLEY, Richard Domingues;


BRAGA, Ruy. Revolução invisível: desenvolvimento recente da nanotecnologia
no Brasil. São Paulo: Xamã, 2007.

SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais. 2. ed. rev. atual.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. p. 33.

SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 2. ed. Ver. São Paulo:
Malheiros, 1997.

SILVA, Geraldo Eulálio do Nascimento e. Direito ambiental internacional. Rio


de Janeiro: Thex, 1995. p. 54.
178

RESERVA LEGAL NO CENÁRIO NACIONAL E ESTADUAL (SÃO PAULO):


A questão do georreferenciamento e os Decretos Estadual nº 53.939/09 e
federais nº 6.514/08 e 6.686/2008

ANTONIO ALEIXO DA COSTA 1

1. Introdução. 2. Conceito. 3. Área da Reserva Legal e cobertura arbórea. 3.1. Localização da


Reserva Legal. 3.2. Condomínio na Reserva Legal. 3.3. Plantio de espécies exóticas na
Reserva Legal. 3.4. Cômputo de APP na Reserva Legal. 4. Características da Reserva Legal.
4.1 Inalterabilidade de destinação. 4.2 Regime de manejo florestal sustentável. 4.3 Gratuidade
da constituição da Reserva Florestal Legal. 4.4 A averbação da Reserva Legal no Registro de
Imóveis. 4.5 Medição, demarcação e delimitação da Reserva Legal. 4.6 Isenção de Imposto
Territorial Rural sobre a área de Reserva Legal. 5. Influencia da Reserva Legal na Lei de
Registros Públicos. 6. Reserva Legal e o Decreto Paulista nº 53.939/09. 6.1
Georreferenciamento: Conceito e legislação. 6.2. A importância do Cartório de Registro de
Imóveis. 7. O Decreto 6.514/08. 8. Considerações finais. 9. Referencias Bibliográficas.

1 INTRODUÇÃO
Este estudo tem como pretensão analisar a questão da Reserva Legal,
no âmbito do Estado de São Paulo, levantando algumas questões trazidas pelo
Decreto nº 53.939/09 do Estado de São Paulo, como a questão do
georreferenciamento e a averbação da área de Reserva Legal na matricula do
imóvel, bem como os conflitos e tendências trazidos com a entrada em vigor do
Decreto nº 6.514/08, que regulamentou a Lei 9.605/98, conhecida como Lei
dos crimes ambientais.
Não obstante a enorme quantidade de material tratando do assunto e as
mais divergentes e respeitadas opiniões sobre o tema, por uma questão
metodológica, este ficou restrito as questões inovadoras e polêmicas

1
Mestrando em Direito Ambiental pela Universidade Católica de Santos – UNISANTOS - Área de Concentração:
Direito Ambiental. Advogado em São Paulo. Bolsa Capes. endereço eletrônico: aleixoecandidoadv@terra.com.br.
179

introduzidas com a publicação dos referidos Decretos, tendo como pano de


fundo os conflitos, que acabam por se transformar em tendências.
Duas questões se apresentam de forma imperiosa, quais sejam: quem
escolhe o local para implantação da Reserva Legal é o Proprietário ou
possuidor do imóvel rural? É possível a supressão de floresta na área de
Reserva Legal?

2 CONCEITO
Reserva Legal é a área localizada no interior de uma propriedade ou
posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso
sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos
ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e
flora nativas 2.

3 ÁREA DA RESERVA LEGAL E COBERTURA ARBÓREA


O Código Florestal, (Lei nº 4.771/65) em seu art. 16 caput, incisos de I a
IV, prevê quatro modalidades de Reserva Legal, de acordo com o bioma
(localização da propriedade rural) descrevendo o patamar mínimo de floresta
ou vegetação nativa a ser protegida como Reserva Legal dentro da
propriedade rural, disposta da seguinte forma:

I – 80% (oitenta por cento), na propriedade rural situada em


área de floresta localizada na Amazônia Legal;

II – 35% (trinta e cinco por cento), na propriedade rural situada


em área de cerrado localizada na Amazônia Legal, sendo no
mínimo 20% (vinte por cento) na propriedade e 15% (quinze
por cento) na forma de compensação em outra área, desde
que esteja localizada na mesma microbacia, e seja averbada
nos termos do § 7º deste artigo;

III – 20% (vinte por cento), na propriedade rural situada em


área de floresta ou outras formas de vegetação nativa
localizada nas demais regiões do País; e

IV – 20% (vinte por cento), na propriedade rural em área de


campos gerais localizada em qualquer região do País.

2
Extraído do Código Florestal, Lei nº 4.771/65, artigo 1º, § 2º, inciso III
180

3.1 LOCALIZAÇÃO DA RESERVA LEGAL


Importante notar que o Código Florestal silencia sobre quem pode
escolher a área de localização da Reserva Legal, abrindo a possibilidade do
proprietário ou possuidor localizar a área a ser reservada. Todavia, esta deverá
ser submetida e aprovada pelo órgão ambiental competente, com base em
motivos de gestão ecologicamente racional, não podendo haver arbítrio por
parte da autoridade, mas, decisão motivada, considerando-se no processo de
aprovação, a função social da propriedade 3, e os seguintes critérios e
instrumentos, quando houver:
I – o plano de bacia hidrográfica;
II - o plano diretor municipal;
III – o zoneamento ecológico-econômico;
IV – outras categorias de zoneamento ambiental; e
V – a proximidade com outra Reserva Legal, Área de
Preservação Permanente, unidade de conservação ou outra
área legalmente protegida.

3.2 CONDOMÍNIO NA RESERVA LEGAL


Não obstante, a área de Reserva Legal ter o seu percentual vinculado a
cada imóvel, o artigo 16, § 11 do Código Florestal 4, abre a possibilidade de
instituição da Reserva Legal em condomínio, desde que sejam observadas três
condições: a) o percentual legal em relação a cada imóvel, b) seja submetido
ao órgão ambiental competente e, c) seja averbada na matricula dos imóveis
envolvidos.

3.3 PLANTIO DE ESPÉCIES EXÓTICAS NA RESERVA LEGAL


A área da Reserva Legal, destina-se a criação, recuperação ou
manutenção da "Cobertura Arbórea", sentindo o legislador brasileiro, a
necessidade de manter e/ou de reintroduzir árvores em todo o território
nacional, independentemente do valor botânico ou ecológico destas.
As espécies nativas tiveram a preferência do legislador, mas este não
aboliu as espécies exóticas do manejo florestal. O Código Florestal autorizou a

3
Lei nº 4.771/65, art.16, § 4º, incisos de I a V.
4
Lei nº 4.771/65.
181

pequena propriedade ou a posse rural familiar, a computar os plantios de


arvores frutíferas ornamentais ou industriais, compostos por espécies exóticas,
cultivadas em sistema intercalar ou em consórcio com espécies nativas,
quando do cumprimento da manutenção ou compensação da área de Reserva
Legal.
A exceção contida no § 3º do artigo 16 flexibilizou a plantação de
espécies nativas, permitindo ao pequeno proprietário ou possuidor rural,
manter ou compensar, mais facilmente, a sua área de Reserva Legal.

3.4 CÔMPUTO DE APP NA RESERVA LEGAL


É possível o cômputo de APP para constituição da RL, porém, depende
do percentual somado da APP e RL da propriedade rural, 5desde que não
implique em conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo, e
quando a soma da vegetação nativa em área de preservação permanente e
reserva legal exceder a:

I - oitenta por cento da propriedade rural localizada na


Amazônia Legal;
II - cinqüenta por cento da propriedade rural localizada nas
demais regiões do País; e
III - vinte e cinco por cento da pequena propriedade definida
pelas alíneas "b" e "c" do inciso I do § 2º do art. 1º.

Ressalte-se que não se pode confundir Reserva Legal, com Área de


Proteção Permanente (APP), pois a primeira, incide apenas sobre as
propriedades particulares, enquanto a segunda, tem sua incidência tanto na
propriedade particular como na propriedade pública.

4 CARACTERÍSTICAS DA RESERVA LEGAL


O professor Paulo Affonso Leme Machado 6, apontam sete
características da Reserva Legal, quais sejam: Inalterabilidade relativa da
destinação; Regime de manejo florestal sustentável; Gratuidade da constituição
da Reserva Legal; Averbação da Reserva Legal Florestal no Registro de

5
Código Florestal, art.16, § 6º, incisos I, II e III.
6
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15.ed. São Paulo: Malheiros, 2007. 759-
763p.
182

Imóveis; Medição e demarcação da Reserva Legal Florestal e Isenção de


imposto territorial rural.

4.1 INALTERABILIDADE DE DESTINAÇÃO


Fora legalmente vedada à alteração a que se destina a área de Reserva
Legal 7, nos casos de transmissão, a qualquer título, ou de desmembramento
da área, inclusive. Sabiamente o legislador determinou a imutabilidade da
Reserva Legal, pelo proprietário ou possuidor da propriedade, restando
evidente, que o proprietário pode mudar, mas não muda a destinação da área
da Reserva Legal.

4.2 REGIME DE MANEJO FLORESTAL SUSTENTÁVEL


Para o Professor Paulo Afonso Leme Machado, é o regulamento quem
vai especificar os princípios, critérios técnicos e científicos de utilização da
Reserva Legal 8.

4.3 GRATUIDADE DA CONSTITUIÇÃO DA RESERVA FLORESTAL LEGAL


A Reserva Legal nos moldes previstos na legislação brasileira, tem
caráter propter rem, ou seja, é inerente ao próprio imóvel, não cabendo
qualquer indenização ao proprietário por parte do Poder Público, em razão de
sua criação ou manutenção.
Esta é uma obrigação decorrente de lei, que objetiva a preservação do
meio ambiente, e o atendimento da função social da propriedade.

4.4 A AVERBAÇÃO DA RESERVA LEGAL NO REGISTRO DE IMÓVEIS


A área de Reserva Legal deve ser averbada à margem da inscrição de
matrícula do imóvel no Registro de Imóveis competente (art. 16, § 8º da Lei
4.771/65). A averbação da Reserva Legal da forma como proposta pelo Código
Florestal, tem por finalidade saber a localização exata da área de Reserva
Legal.

7
Art. 16 § 8º da Lei nº 4.771/65 (Código Florestal)
8
Obra citada, 760p.
183

Em que pese a obrigatoriedade da averbação da Reserva Legal na


matrícula do imóvel, esqueceu-se o legislador de determinar uma sanção a ser
aplicada em caso de não averbação, é o típico caso de norma incompleta, ou
seja, criou-se a obrigação mas, não se criou a sanção, e nesse sentido já dizia
o saudoso Washington de Barros Monteiro, lembrando lição de Ihering, que
escreveu: “regra jurídica sem coação é uma contradição em si, um fogo que
não queima, uma luz que não alumia” 9.

4.5 MEDIÇÃO, DEMARCAÇÃO E DELIMITAÇÃO DA RESERVA LEGAL


Nesse diapasão andou bem o legislador, quando não trouxe de maneira
expressa a exigência de uma medição, demarcação ou delimitação, deixando
apenas subentendido, haja vista, não haver necessidade de tal providencia,
pois, quando da averbação no Registro de Imóveis, será naturalmente
apontado o percentual da área total do imóvel rural.

4.6 ISENÇÃO DE IMPOSTO TERRITORIAL RURAL SOBRE A ÁREA DE


RESERVA LEGAL
A isenção do Imposto Territorial Rural (ITR), sobre o total da área de
Reserva Legal, foi uma forma encontrada pelo legislador para premiar o
proprietário ou possuidor de imóvel rural, que em consonância com a lei,
demarcou e averbou a Reserva Legal em seu imóvel 10.
Ademais, o Imposto Territorial Rural (ITR) é um imposto utilizado
para promover e incentivar a utilização racional dos recursos naturais
e a preservação do meio ambiente, bem como utilizado para
desestimular os latifúndios improdutivos, sendo considerado um
tributo com nítido caráter extra-fiscal.

5 INFLUENCIA DA RESERVA LEGAL NA LEI DE REGISTROS PÚBLICOS


A Lei de Registros Públicos sofreu algumas alterações em razão da
necessidade de averbação da Reserva Legal, dentre elas a que alterou o art.
9
Monteiro, Washington de Barros, Curso de Direito Civil. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 1999. 15p.
10
Lei 8.171/91, que dispôs sobre política agrícola, Art. 104. “São isentas de tributação e do pagamento do Imposto
Territorial Rural as áreas dos imóveis rurais consideradas de preservação permanente e de reserva legal, previstas na
Lei n° 4.771, de 1965, com a nova redação dada pela Lei n° 7.803, de 1989”.
184

176, acrescentando os parágrafos 3º e 4º, cujas redações foram dadas pela lei
10.267/2001 11.
O legislador necessitou de elementos técnicos para proceder a
averbação da Reserva Legal no Registro de Imóveis competente, aparecendo,
assim, a figura do georreferenciamento, que será tratado com mais detalhes,
no item 6.1 deste trabalho.

6 RESERVA LEGAL E O DECRETO PAULISTA Nº 53.939/09


O Decreto Estadual nº 53.939/09 revogou integralmente o Decreto nº
50.889/06, que regulamentava a Reserva Legal no Estado de São Paulo. O
novo Decreto Estadual surgiu da necessidade de adequação em razão das
alterações sofridas pelo Decreto Federal n° 6.514/08, que ampliou os prazos
para implantação da Reserva Legal e mitigou o valor das multas pecuniárias,
inclusive.
O Decreto Paulista n° 53.939/09, teve como objetivo tornar efetiva a
aplicação do Código Florestal, no tocante à manutenção, recomposição,
condução da regeneração natural, compensação e composição da área de
Reserva Legal de imóveis rurais no Estado de São Paulo.
Apesar de apresentar uma roupagem moderna, o novo Decreto
retrocedeu em seu conteúdo, atendendo a interesses de alguns em detrimento
de toda a coletividade, premiando, em última análise, os produtores rurais e
agroindustriais, ou proprietários de terras e possuidores em geral, que, agora,
poderão mais facilmente esquivar-se de algumas imposições legais, mitigando,
assim, este importante instituto da Reserva Legal.
Esse regulamento suprimiu alguns comandos importantes que estavam
presentes no Decreto revogado, dentre eles o georreferenciamento da
propriedade e o cadastro eletrônico de Reservas Legais, dentre outros.
11
Art. 176 - O Livro nº 2 - Registro Geral - será destinado, à matrícula dos imóveis e ao registro ou averbação dos
atos relacionados no art. 167 e não atribuídos ao Livro nº 3.
§ 3º Nos casos de desmembramento, parcelamento ou remembramento de imóveis rurais, a identificação prevista na
alínea a do item 3 do inciso II do § 1º será obtida a partir de memorial descritivo, assinado por profissional habilitado
e com a devida Anotação de Responsabilidade Técnica – ART, contendo as coordenadas dos vértices definidores dos
limites dos imóveis rurais, georreferenciados ao Sistema Geodésico Brasileiro e com precisão posicional a ser
fixada pelo INCRA, garantida a isenção de custos financeiros aos proprietários de imóveis rurais cuja somatória da
área não exceda a quatro módulos fiscais. (g.n)
§ 4º A identificação de que trata o § 3º tornar-se-á obrigatória para efetivação de registro, em qualquer situação de
transferência de imóvel rural, nos prazos fixados por ato do Poder Executivo.
185

O aludido Decreto também trouxe inovações que timidamente se


apresentaram na forma de definições, 12 de plantio de espécies arbóreas e sua
quantidade.
O novo Decreto trouxe a possibilidade de averbação no Registro de
Imóveis da Reserva Legal em recomposição, porém, de forma parcelada, a
cada 1/10 (um décimo) ou a cada 1/8 (um oitavo), 13 o que se considera um
retrocesso, haja vista que o Decreto ora revogado 14 contemplava a
possibilidade de averbação do projeto da Reserva Legal em regeneração ou
recomposição em sua totalidade, deixando, dessa forma, afetada a parcela da
propriedade destinada à Reserva Legal, constando expressamente da
matrícula, fomentando seu cumprimento não somente pelo proprietário, mas,
também, pelos futuros adquirentes, que não poderiam alegar desconhecimento
da área total de Reserva Legal.
Outro retrocesso trazido pelo novo regulamento 15 foi a instituição do
cadastro estadual da Reserva Legal, sem a necessidade de se fazer por meio
eletrônico. O cadastro no Decreto anterior (50.889/06) deveria ser efetuado
obrigatoriamente por meio eletrônico, facilitando, assim, o fluxo de informações,
surgindo oportunidade única aos Registros de Imóveis no Estado, de
intercâmbio de informações ambientais e levantamento estatístico de imóveis
rurais com averbação das Reservas Legais.
Não se pode negar que o cadastro Estadual da Reserva Legal é um
instrumento necessário e imprescindível para o controle e levantamento
estatístico das reservas florestais no Estado de São Paulo, devendo o órgão
ambiental instituí-lo neste formato, haja vista sua implantação anterior, na
vigência do Decreto revogado.
Inovações também fizeram parte do Decreto nº 53.939/09 que trouxe em
seu artigo 2º, diversas definições, tais como: diversidade, espécies exóticas,
espécies zoocóricas, espécies competidoras, pequena propriedade, reserva
legal e sistemas agroflorestais.

12
Decreto Estadual n° 53.939/09, artigo 2°, incisos de I a VII.
13
Decreto Estadual n° 53.939/09, artigo 6°, § 2°.
14
Decreto Estadual n° 50.889/06.
15
Decreto Estadual n° 53.939/09, artigo 14.
186

Outra inovação trazida pelo referido Decreto refere-se à recuperação da


Reserva Legal, apresentando números para a densidade de árvores plantadas
que deverão estar entre 600 e 1.700 por hectare, sendo que até 50%
(cinqüenta por cento) podem ser de espécies exóticas. Entretanto, restou
vedada a utilização de espécies competidoras, como, v.g , as chamadas
gramíneas, que dificultam a regeneração da mata nativa. 16
Uma inovação louvável do novo Decreto consiste em estabelecer que as
Secretarias do Meio Ambiente e de Agricultura e Abastecimento serão
responsáveis pelo apoio técnico à pequena propriedade ou posse rural,
visando o cumprimento da obrigação de manter a Reserva Legal.
Importante alteração foi a que estabeleceu a obrigação alhures, tendo-se
em vista que os pequenos proprietários ou possuidores rurais terão mais
dificuldade técnica para implantação, recuperação e manutenção da mata
nativa do Estado São Paulo, que comporá a Reserva Legal, devendo o Estado,
por seus entes públicos, garantir assessoria técnica.
O novo Decreto na contramão da legislação ambiental brasileira
suprimiu, ainda, a exigência de georreferenciamento da Reserva Legal,
deixando a cargo do órgão ambiental a fixação de meios para averbação.

6.1 GEORREFERENCIAMENTO: CONCEITO E LEGISLAÇÃO


O georreferenciamento é um sistema de medidas agrárias por meio da
utilização de coordenadas geográficas georreferenciadas ao Sistema
Geodésico Brasileiro, ou seja, é a exata descrição do imóvel rural, em seus
limites, características e confrontações, através de memorial descritivo,
contendo as coordenadas dos vértices definidores dos limites dos imóveis
rurais, em conformidade com Sistema Geodésico Brasileiro.
O georreferenciamento 17 consiste na descrição do imóvel rural em suas
características, limites e confrontações, realizando o levantamento das

16
Decreto Estadual nº 53.939/09, artigo 7º , incisos de I a VIII, §§ 1º e 2º.
17
Cartilha Sobre Georreferenciamento. Federação da Agricultura e Pecuária do Estado de Minas Gerais – FAEMG,
disponibilizada no site http://www.faec.org.br/Arquivos/CARTILHA-GEOREFERENCIAMENTOdoc. Consultado
em 08/08/2008.
187

coordenadas dos vértices definidores dos imóveis rurais, georreferenciados ao


sistema geodésico brasileiro, com precisão posicional fixada pelo INCRA 18.
O trabalho de georreferenciamento envolve, além do levantamento de
dados, cálculos, análises documentais, projetos e desenhos, em consonância
com o disposto na legislação federal e com a norma técnica do INCRA 19.
O trabalho possui estreita relação com o processo gerencial da
propriedade, pois é através deste que o proprietário atualiza a situação cartorial
e cadastral da propriedade. Além disso, é com base nestes dados que o
proprietário irá unificar e gerenciar de forma mais eficiente às informações da
propriedade no que diz respeito INCRA, Receita Federal e Cartório.
A lei 10.267 de 28 de agosto de 2001, regulamentada pelo decreto 4.449
de 30 de outubro de 2002 que foi alterado pelo decreto 5.570 de 31 de outubro
de 2005, criou o Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR). A referida lei
torna obrigatório o georreferenciamento do imóvel para inclusão da propriedade
no CNIR, condição esta, necessária para que se realize qualquer alteração da
propriedade no Registro de Imóveis.

6.2 A IMPORTÂNCIA DO CARTÓRIO DE REGISTRO DE IMÓVEIS


O Registro de Imóveis passa a ser um instrumento coadjuvante
importante na proteção do meio ambiente. A partir da publicidade de
informações ambientais relevantes que afetam o imóvel (na inscrição) o
Registro de Imóveis passa a atuar como efetivo instrumento protetivo-social e
de controle ambiental, pois é um importante instrumento de publicidade.
A publicidade que impera no Registro de Imóveis, gera efeito erga
omnes e vincula definitivamente futuros adquirentes, e o Decreto Paulista
seguindo a tendência do Direito Ambiental brasileiro, utilizou o Registro de
Imóveis para reforçar a publicidade ambiental, como já havia ocorrido no

18
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, autarquia federal criada pelo decreto-lei n.º 1.110,
de 09 de julho de 1970, alterado pela lei n.º 7.231, de 23 de outubro de 1984.
19
Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, que dispões sobre os registros públicos.
Lei nº 10.267, de 28 de agosto de 2001, que estabelece a obrigatoriedade do georreferenciamento de imóveis rurais.
Decreto nº 4.449, de 30 de outubro de 2002, que regulamenta a Lei Nº 10.267.
Portaria INCRA/P/nº 954, de 13 de novembro de 2002, que estabelece o indicador da precisão posicional a ser
atingida em cada par de coordenadas.
188

Código Florestal que previu a utilização deste instrumento para dar publicidade
à reserva legal.
O desenvolvimento do Registro de Imóveis nos últimos anos, está
permitindo que as informações registrarias possuam cada vez mais
correspondência com a realidade econômica do imóvel, sendo que qualquer
direito ou fato que diminua ou aumente o valor da propriedade deve constar da
matrícula do imóvel.

7 OS DECRETOS 6.514/08 E 6.686/08


O Decreto 6.514/08, publicado no dia 22/07/2008, gerou muita polêmica,
principalmente quanto a obrigatoriedade de averbação da Reserva Legal,
esculpida no art. 55, que trouxe em seu bojo multa de elevado valor 20.
Dentre os parlamentares contrários ao aludido Decreto, estão os
Deputados Federais Valdir Colatto (PMDB/SC) 21 e Moacir Micheletto
(PMDB/PR) 22, integrantes da Frente Parlamentar da Agropecuária, que
teceram duras criticas ao Decreto Presidencial 6.514/2008, que pune com mais
rigor os crimes ambientais.
Os aludidos parlamentares chegaram a ameaçar a elaboração de um
Projeto de Decreto Legislativo (PDC) para sustar os efeitos do Decreto
6.514/08 e, garantir aos produtores rurais, o direito de não implantarem a
Reserva Legal, tampouco, as multas decorrentes de sua não implantação.
As criticas ao Decreto 6.514/08 foram as mais diversas, v.g. que a
redução das áreas para produção de alimentos irá provocar aumento nos
preços, os novos custos de produção serão incorporados aos preços dos
produtos agrícolas, a obrigação de reflorestar, no mínimo, 20% das

20
Art. 55 “Deixar de averbar a reserva legal:
Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais).
§ 1º No ato da lavratura do auto de infração, o agente autuante assinará prazo de sessenta a noventa dias para o
autuado promover o protocolo da solicitação administrativa visando à efetiva averbação da reserva legal junto ao
órgão ambiental competente, sob pena de multa diária de R$ 50,00 (cinqüenta reais) a R$ 500,00 (quinhentos reais)
por hectare ou fração da área da reserva.
21
Engenheiro agrônomo, foi superintendente do Instituto Nacional da Colonização e Reforma Agrária (INCRA) em
Santa Catarina, Diretor da Secretária de Agricultura de Santa Catarina. Superintendente Nacional das Cooperativas.
Quatro vezes deputado federal. Atualmente exerce a Presidência da Frente Parlamentar da Agropecuária no
Congresso Nacional.
22
Engenheiro Agrônomo, Administrador Rural e Extensionista Agrícola, foi Assessor para Assuntos Especiais do
Governo do Paraná, Presidente da Comissão Nacional de Grãos e Fibras, CNA, Brasília, DF. Cinco vezes deputado
federal. Atualmente é titular nas Comissões de agricultura, pecuária, abastecimento e desenvolvimento rural.
189

propriedades tem alto custo e será repassada para o preço final dos alimentos
e, ainda, a redução da área de produção terá impacto sobre a arrecadação de
tributos.
Quinze organizações de representação do agronegócio e do
cooperativismo brasileiro encaminharam ofício ao Ministro do Meio Ambiente,
Carlos Minc, solicitando revisão no Decreto 6514/08, que regulamenta a lei dos
crimes ambientais.
O artigo 55 que trata da averbação da Reserva Legal é um dos artigos
contestados pelo estudo da Ocepar 23. Dos 162 artigos do Decreto, 15 deles,
foram alvo das 60 sugestões e críticas apresentadas pelos ruralistas. Boa parte
delas, foram parcial ou integralmente assimilada 24. As mais importantes dizem
respeito ao valor das multas e ao prazo para averbação das reservas legais.
No dia 10 de dezembro de 2008, foi publicado o Decreto nº 6.686, que
alterou e acrescentou dispositivos ao Decreto no 6.514/2008, trazendo em seu
bojo uma reivindicação dos produtores rurais, consubstanciada no aumento do
prazo para averbação da reserva legal em suas propriedades.
Duas significativas mudanças, trazidas pelo Decreto 6.686/2008, foram,
respectivamente, a multa por deixar de averbar a reserva legal, que deixou de
ser multa simples de R$ 500,00 a R$ 100.000,00, para ser multa diária de R$
50,00 a R$ 500,00, exigível somente depois do dia 11 de dezembro de 2009; e
o beneficio da advertência anterior à multa concedendo ao proprietário do
imóvel o prazo de 120 dias para averbação da reserva legal, sob pena de
incidir em multa.

8 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Reserva Legal, é obrigatória vez que decorre de lei, que tem por
objetivo a preservação do Meio Ambiente, não sendo a floresta e as demais
formas de vegetação, bens de uso comum, mas trata-se de bens de interesse
comum a todos, conforme preceitua o artigo 1º do Código Floresta 25.

23
Ocepar: Organização das Cooperativas do Estado do Paraná.
24
http://www.mma.gov.br/ascom/ultimas/index.cfm?id=4392, acessado em 13/10/2008.
25
Código Floresta. Lei nº 4.771/65. Art. 1º - As florestas existentes no território nacional e as demais formas de
vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do
190

Dessa forma, não incumbe ao proprietário ou possuidor do imóvel rural,


aceitar ou não a implantação da Reserva Legal, posto que esta é imposição
legal, decorrente do cumprimento da função social da propriedade, sendo
verdadeira obrigação propter rem, obrigação acessória, portanto, à
propriedade.
O Decreto Estadual Paulista nº 53.939/09, retrocedeu em alguns pontos
e manteve em outros a linha do revogado Decreto nº 50.889/06,
regulamentando a Reserva Legal no Estado de São Paulo, com vistas a tornar
efetiva a aplicação do Código Florestal, definindo instrumentos e criando novos
institutos, como, por exemplo, a possibilidade de averbação no Registro de
Imóveis da Reserva Legal em recomposição, de forma parcelada, a cada 1/10
(um décimo) ou a cada 1/8 (um oitavo).
O Decreto 6.514/08, que regulamentou a Lei de crimes ambientais
(9.605/98), trouxe consigo uma gama de críticas e reclamações, em razão do
seu caráter mais rigoroso, bem como das multas de elevado valor, por
descumprimentos de preceitos legais, gerando pressões políticas da bancada
ruralista no Congresso Nacional, gerando, por conseguinte, sua alteração pelo
Decreto 6.686/2008, que, por sua vez, trouxe maior flexibilidade de prazos e
redução do valor das multas aplicáveis aos infratores.
Em que pese a incerteza de sua aplicabilidade prática, ou até mesmo de
sua manutenção, o Decreto 6.514/08 seguiu a tendência atual e pertinente de
punir mais severamente os destruidores do meio ambiente, buscando a
manutenção dos recursos naturais existente e reafirmando a necessidade de
conservação, criação e manutenção da Reserva Legal no Brasil, como forma
de assegurar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL, Lei nº 4.771/1965 – Institui o Código Florestal.

País exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei
estabelecem.
191

BRASIL, Decreto nº 6.514/2008 – Dispõe sobre as infrações e sanções


administrativas ao Meio Ambiente e da outras providencias.

BRASIL, Decreto nº 6.686/2008 - Altera e acresce dispositivos ao Decreto no


6.514, de 22 de julho de 2008

BRASIL. Estado de São Paulo – Decreto Estadual nº 50.889/2006. Dispõe


sobre a manutenção, recomposição, condução da regeneração natural e
compensação da área de Reserva Legal de imóveis rurais no Estado de São
Paulo.

BRASIL. Estado de São Paulo – Lei Estadual nº 12.927/2008 -, de 23 de abril


de 2008. Dispõe sobre a recomposição de Reserva Legal, no âmbito do Estado
de São Paulo.

CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA AGRICULTURA. Reserva legal: aspectos


técnicos e jurídicos. Brasília, 1998. Revisão bibliográfica.

DEAN, Warren. A ferro e fogo: a história e a devastação da Mata Atlântica


brasileira. São Paulo: Companhia das letras, 2000.

MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 15ª.ed. São


Paulo: Malheiros, 2007.

SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 6ª ed. São Paulo:
Melheiros, 2007.

SITES VISITADOS

BUENO, Regis. Confiabilidade de dados de Georreferenciamento:GeoBrasil


Summit, 2007. Disponível em:

www.mundogeo.com/geobrasil/oleo-gas/19-07-confiabilidade%20geo.pdf
Acesso em 17/10/2008.

DEPRN - Departamento Estadual de Proteção de Recursos Naturais – Reserva


Legal. Disponível em:

http://www.cetesb.sp.gov.br/licenciamentoo/deprn/reserva_legal.asp
192

Acesso em 15/08/2008.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA.

Georreferenciamento. Disponível em: http://www.ibge.gov.br/home

Acesso em 16/10/2008.

SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE – São Paulo Aprova Lei Sobre Reserva


Legal: 2008. Disponível em:

http://www.ambiente.sp.gov.br/verNoticia.php?id=36

Acesso em 13/10/2008.
193

CIDADES SUSTENTÁVEIS NO CONTEXTO DA SOCIEDADE DE RISCO?

KLAUS FREY 1
ANTONIO RODNEY VEIGA RODRIGUES 2

1 INTRODUÇÃO
Já é fato visualizar as grandes mudanças ambientais que ocorreram no
planeta desde o século passado. Com os avanços alcançados no âmbito da
pesquisa e das tecnologias, em praticamente todas as áreas, a sociedade foi
capaz de elevar a sua qualidade de vida e sua perspectiva de vida, porém, a
Pegada Ecológica do homem vêm se tornando cada vez maior, colocando
em questão a própria sobrevivência do homem no planeta (WWF, 2008).
Em função do processo de industrialização, do constante crescimento
econômico e do avanço tecnológico – entendido habitualmente como progresso
– a Terra, sobretudo no século passado, se transformou num objeto ou produto
da cobiça do homem, explorando com crescente voracidade os recursos
naturais em benefício próprio. A vida acabou se resumindo em o quê você
tem, não no quê você é, ou seja, o ter se sobrepõe cada vez mais ao ser. A
procura e oferta de bens e a busca incontrolável por lucros são elementos
constitutivos do capitalismo contemporâneo – um sistema econômico há
muito demonstrando sua insustentabilidade – mas que ainda permanece
dominante e norteador de nosso desenvolvimento, baseado na aposta, cada
vez menos realista, na capacidade de adaptação do homem a condições em
acelerada transformação.
Cabe ressaltar nessa discussão, a Conferência das Nações Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992 no Rio de Janeiro (ECO-92),
cuja ênfase foi, de um lado, empreender uma reflexão sobre a

1
Professor do Mestrado e Doutorado em Gestão Urbana (PPGTU) e do Curso de Engenharia Ambiental da Pontifícia
Universidade Católica do Paraná – PUCPR – klaus.frey@pucpr.br
2
Graduando em Engenharia Ambiental pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná – PUCPR –
rodneyveiga@hotmail.com
194

insustentabilidade do atual modelo de desenvolvimento sócio-econômico,


questionando sobretudo a falta de consideração dos aspectos ecológicos de
nosso desenvolvimento, e de outro, apontar possíveis caminhos para um
mundo mais sustentável. Foi um evento que marcou a história do processo
político da busca de um desenvolvimento sustentável em nível global. A
Agenda 21 foi o principal produto deste processo visando planos de ações que
buscam a sustentabilidade das atividades humanas com o ambiente natural.
Nas últimas décadas, aumentaram reflexões constatando o aumento das
vulnerabilidades sociais, econômicas e ambientais em função dos crescentes
riscos aos quais as sociedades contemporâneas estão expostas ou, melhor
dizer, aos quais elas mesmas se expõem cada vez mais. Uma referência
marcante foi o livro do sociólogo alemão Ulrich Beck sobre a “sociedade de
risco”, em que ele frisa o fato de grande parte dos riscos enfrentados
pelas sociedades contemporâneas são criadas – ou fabricadas – pela
própria sociedade. Resumindo a argumentação de Beck, Guivant ressalta

que a sociedade industrial, caracterizada pela produção e


distribuição de bens, foi deslocada pela sociedade de risco,
na qual a distribuição dos riscos não corresponde às
diferenças sociais, econômicas e geográficas da típica
primeira modernidade. O desenvolvimento da ciência e da
técnica não poderiam mais dar conta da predição e controle
dos riscos que contribuiu decisivamente para criar e que
geram conseqüências de alta gravidade para a saúde humana
e para o meio ambiente, desconhecidas a longo prazo e que,
quando descobertas, tendem a ser irreversíveis. (GUIVANT,
2001: 01)

O centro urbano é o grande palco de atuação do homem, e é nas


cidades onde as grandes mudanças globais relacionados ao meio ambiente
ocorrem e ameaçam a qualidade de vida e a sobrevivência da maioria da
população do globo. Os riscos auto-fabricados pelo homem dos quais fala Beck
se manifestam também e, principalmente, nas grandes cidades. O caso das
mudanças climáticas é neste sentido somente o caso mais emblemático.
Sendo assim, a preocupação ambiental vem se fortalecendo e as
necessidades de mudanças para proteger o meio ambiente e para mudar os
padrões de consumo de produção estão se tornando cada vez mais prementes,
195

tanto em nível nacional, quanto internacional. O resultado dessa discussão são


as reflexões para elaborar caminhos e alternativas de atuação visando prevenir
e minimizar o processo de degradação, sendo os estudos e concepções acerca
do conceito de Cidade Sustentável uma das frentes de ação para se
conceber estratégias de sustentabilidade urbana.
Em virtude da complexidade do assunto e das mudanças dinâmicas – no
âmbito ambiental, econômico, político, social, tecnológico, entre outros – que
vêm ocorrendo no meio urbano, este tópico está sendo abordado por diversas
entidades nacionais e internacionais, das mais variadas funções e missões
institucionais, mas todas focadas no eixo principal dessa discussão
fundamental: a sustentabilidade urbana. A busca de formas sustentáveis de
desenvolvimento urbano parece ter chegado ao topo das agendas
internacionais e nacionais de desenvolvimento.

2 CIDADES SUSTENTÁVEIS DE ACORDO COM AS AGÊNCIAS


INTERNACIONAIS E NACIONAIS: DESCRIÇÃO DO ESTUDO
Este artigo está baseado numa pesquisa das concepções sobre os
conceitos e práticas de cidade sustentável, propagados e adotados por parte
das mais importantes agências e organizações nacionais e internacionais na
questão do desenvolvimento urbano sustentável: Nações Unidas (Agenda 21, e
Agenda Habitat, Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente –
PNUMA), Banco Mundial, International Council for Local Environmental
Initiatives (ICLEI), Ministério das Cidades e Ministério do Meio Ambiente
(MMA), Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) e o Instituto
PÓLIS. Foram levadas em consideração as informações disponibilizadas por
estas instituições nos seus sites na Internet, além de documentos e artigos
sobre a atuação das mesmas.
Mesmo que todas estas instituições demonstram uma preocupação com
a sustentabilidade do desenvolvimento das cidades, elas apresentam idéias,
concepções e estratégias variadas acerca da sustentabilidade urbana.
Devido a semelhanças no que concerne os objetivos gerais da
sustentabilidade, mas também devido às particularidades quanto aos objetivos
196

e funções institucionais de cada uma das entidades, é possível notar


convergências e divergências nas noções sobre o que deve ser uma cidade
sustentável, como também no que concerne as propostas apresentadas de
como chegar à almejada sustentabilidade das cidades.
Especificamente, os seguintes parâmetros, que foram objeto de
nosso estudo,
nortearam a análise das percepções sobre cidade sustentável por parte
das agências
analisadas a partir do levantamento:
a) As contribuições institucionais para cidades sustentáveis: verificou-se
as contribuições de cada instituição para o tema de cidade sustentável
em termos de concepções teóricas e realizações empíricas e práticas;
b) As áreas de atuação das instituições: levantou-se as áreas de
atuação de cada instituição com ênfase nas atividades relacionadas ao
tema de estudo;
c) Os princípios norteadores das propostas: buscou-se averiguar os
principais princípios e diretrizes que orientam as ações da entidade
relacionadas ao tema de estudo;
d) As atribuições e atividades na área de Cidade Sustentável: tentou-se
identificar as ações que as entidades realizam em prol da
sustentabilidade na cidade;
e) Conceito de Cidade Sustentável: verificou-se a existência ou não de
uma eventual definição ou caracterização do termo cidade sustentável;
f) Principais problemas identificados: levantou-se os principais
problemas, os obstáculos, identificados pelas próprias instituições em
relação a como alcançar cidades sustentáveis;
g) Estratégias sugeridas: identificou-se as estratégias propostas de
como as cidades poderiam alcançar condições de maior
sustentabilidade;
h) Avaliação e indicadores de sustentabilidade urbana: verificou-se a
existência ou não de propostas específicas de métodos de avaliação de
197

sustentabilidade urbana, sobretudo indicadores de sustentabilidade,


propostas pelas entidades;
i) Relação com a Agenda 21: averiguou-se o grau de consideração dos
princípios norteadores da Agenda 21 nas propostas institucionais de
sustentabilidade urbana.
Não podemos, neste artigo apresentar todos os elementos levantados
no estudo. Antes, pretende-se, de forma comparativa e bastante resumida,
apresentar algumas percepções e concepções das diferentes entidades
analisadas, enfocando especificamente de que maneira estas visões de
desenvolvimento urbano sustentável contemplam – ou não – os novos
desafios inerentes ao surgimento da sociedade de risco e quais
possíveis ensinamentos que poderiam ser extraídos das discussões
encontradas.

3 RELEVÂNCIA DAS PERCEPÇÕES E CONCEPÇÕES DAS DIVERSAS


ENTIDADES PESQUISADAS NO CONTEXTO DA SOCIEDADE DE RISCO
No âmbito internacional merecem destaque as iniciativas das Nações
Unidas, sobretudo a Agenda 21, que visa “promover, em escala planetária, um
novo padrão de desenvolvimento, conciliando métodos de proteção ambiental,
justiça social e eficiência econômica” (ECOLNEWS, s.d.). Um dos principais
desafios da sustentabilidade, portanto, é o da integração entre o econômico, o
social e o ambiental, de um lado, como necessidade para se chegar a um
melhor entendimento das condições de nossa realidade, p.ex. referente ao
contexto atual da sociedade de risco, e de outro, como necessidade de se
realizar mudanças estruturais e mentais tendo em vista o desafio do
desenvolvimento sustentável. É imprescindível o reconhecimento do meio
ambiente como fator limitante de desenvolvimento, evitando assim as
extrapolações técnico-científicas, potenciais geradores de graves
conseqüências à saúde humana e ao meio ambiente; neste caso, não
apenas entendidas como “efeitos colaterais” do progresso, mas como
patologias estruturais de nosso modo de desenvolvimento, conforme alerta a
literatura sobre a sociedade de risco.
198

De maneira muito mais focada, a Agenda Habitat das Nações Unidas


enfatiza as condições de vida nas cidades e, sobretudo, o direito à moradia.
Compartilha com a Agenda 21 a preocupação com o desafio da integração
intersetorial e com a promoção de coalizões entre profissionais, sociedade civil,
comunidades locais, e governos, a fim de poder asseverar também o direito
ao desenvolvimento. Aqui as sobreposições entre a Agenda verde da Agenda
21 e a Agenda marrom da Agenda Habitat são evidentes em relação aos
procedimentos metodológicos a serem adotados. Ambas as agendas são
vistas como processos, ou seja, instrumentos de mobilização e de politização
visando novos padrões interativos de cooperação Estado-sociedade. Podemos
inferir deste princípio a necessidade de enfrentamento dos crescentes riscos
através de uma reorganização de nossas sociedades baseada em uma
cidadania ativa e participativa.
Já o programa sobre meio ambiente das Nações Unidas (PNUMA), como seu
próprio nome já sugere, preconiza primordialmente os aspectos ambientais na
promoção da sustentabilidade. Especificamente, percebe-se uma preocupação
com os impactos das dinâmicas das cidades com os problemas ambientais
globais. Busca, portanto, atuar prioritariamente na promoção de um equilíbrio
entre os interesses nacionais e a preservação dos bens globais, visando o
aumento na qualidade de vida sem comprometer as perspectivas de
desenvolvimento das futuras gerações.
Já o Banco Mundial como agência internacional de financiamento do
desenvolvimento, sugere realizar empréstimos financeiros em programas de
infra-estrutura que visam à sustentabilidade ambiental urbana. A idéia principal
é combater a pobreza e promover a melhoria na qualidade de vida das
pessoas. Porém, a atuação do Banco Mundial se concentra muito mais no
aspecto físico-estrutural. A expectativa é que através de um fortalecimento da
base infra-estrutural, garantido por transferências financeiras dos países
desenvolvidos, os países em desenvolvimento possam realizar as medidas de
adaptação aos riscos globais, de forma a se tornar mais resistente às ameaças
da sociedade de risco.
199

Tendo como objetivo principal de seu trabalho a melhoria das condições


ambientais nas cidades, o ICLEI, tendo como seus apoiadores e, ao mesmo
tempo, seus interlocutores ou “clientes” principais, uma rede de cidades ao
redor do mundo, buscando incentivar e articular o intercâmbio de experiências
entre estas cidades, desenvolve e propõe iniciativas, projetos e instrumentos
variados, abrangendo temáticas do âmbito político, social, e principalmente
ambiental. É a única entidade que apresenta um conceito próprio de Cidade
Sustentável, ressaltando os princípios da sustentabilidade local e da proteção
dos bens comuns globais, correlacionando, portanto, a necessidade de ações
locais com objetivos globais e acordos internacionais. Um exemplo é a
iniciativa ”cities for climate protection” que hoje reúne mais que 700 governos
locais e avançou ao projeto primordial da instituição. A experiência do ICLEI
traz dois aspectos de maior relevância para nosso tema. Primeiro, a
necessidade das cidades olhando para além das suas fronteiras, assumindo
responsabilidades para seu entorno e, inclusive, para a dimensão global da
sustentabilidade, cada vez mais determinante na sociedade de risco. Segundo,
a importância e o potencial da formação de redes para enfrentar tais desafios,
sejam essas redes intra-urbanas ou interurbanas. As redes permitem trocas de
experiências, estimulam a cooperação e a solidariedade e aumentam a
capacidade para ação coletiva, indispensável na busca de caminhos da
sustentabilidade.
Em âmbito nacional, destacam-se, de um lado, o Ministério das Cidades,
tratando mais a ”agenda marrom” da sustentabilidade, tendo seu foco central
na dimensão social e na questão da participação popular como elemento
crucial na busca de uma cidade mais justa e inclusiva, e de outro, o
Ministério do Meio Ambiente, com maior foco na Agenda verde com ações
prioritárias no âmbito da biodiversidade, dos recursos hídricos, das
mudanças climáticas, do extrativismo e do desenvolvimento rural sustentável.
A sua visibilidade política maior, o MMA alcançou definitivamente nestes temas
relacionadas à Agenda verde, embora existam iniciativas importantes
relacionadas à articulação institucional ou à cidadania ambiental e,
especificamente, à Agenda 21 local. De fato, nem o Ministério das Cidades,
200

nem o Ministério do Meio Ambiente tomaram efetivamente frente ou


conseguiram inserir, de forma efetiva, o tema da preparação de nossas cidades
para os desafios da sociedade de risco na agenda nacional do Brasil.
O IBAM, órgão de atuação nacional de consultoria ou aconselhamento
aos municípios, concentra-se, de acordo com sua função institucional, na
dimensão político-administrativa da sustentabilidade em âmbito local,
mostrando uma preocupação com os efeitos sociais das ações empreendidas
pelos governos locais. Ou seja, a principal contribuição deste instituto é no
campo do fomento ao desenvolvimento local, da promoção da autonomia
municipal perante os demais poderes federados e, finalmente, da valorização
da cidadania em busca de uma sociedade mais democrática. Uma idéia
presente na sua concepção é a descentralização do poder estatal com um
meio para aproximar o Estado ao cidadão e, com isso fomentar uma sociedade
mais justa. Considera-se os meios e limites do desenvolvimento social,
econômico e tecnológico sempre sobre a óptica da melhoria das condições de
vida para os habitantes das cidades. Esse posicionamento traz uma
contribuição importante para a discussão sobre a sociedade de risco, ao nos
lembrar da finalidade ultima da ação do Estado no âmbito das políticas
públicas: a melhoria da qualidade de vida para o cidadão, sugerindo, portanto,
os princípios da precaução e da “prudência ecológica” (SACHS, 1986) como
sendo cruciais na busca da sustentabilidade; e ao mesmo tempo a
necessidade de uma reinvenção do Estado local no sentido de estabelecer
novas formas de cooperação com os diferentes agentes no âmbito local,
práticas que em outra ocasião discutimos sob o conceito de governança
interativa (FREY, 2007)
O Instituto PÓLIS, como o IBAM uma instituição de aconselhamento aos
municípios, atua referente às divergências entre crescimento urbano,
civilização e qualidade de vida, no campo das políticas públicas e do
desenvolvimento local, focando também em ações para promover mudanças
de atitudes e valores em prol da preservação ambiental. Pelo site oficial do
Instituto PÓLIS 3: “a proteção dos direitos humanos; a ampliação de forma de

3
Fonte: http://www.polis.org.br/institucional_objetivos.asp
201

solidariedade; a valorização cultural da questão de gênero; a harmonia e


integração da pessoa humana com a natureza, na busca da sustentabilidade”
são princípios norteadores de suas atividades. Sendo um instituto que se
originou nas lutas dos movimentos sociais e urbanas, tendo desenvolvido uma
capacidade de reflexão e investigação significativa nas últimas décadas de
democratização, sua ênfase nos direitos humanos e na mobilização social e
participação política chama nossa atenção pelo papel decisivo que cabe à
sociedade civil, aos movimentos sociais e comunitários e, de forma geral,
à mobilização e confrontação política como elementos de transformação social.
Não tratando-se apenas de uma precondição para avançar na agenda social
em nosso país, mas também no que diz respeito à promoção do
desenvolvimento sustentável, a abordagem de participação democrática acaba
se revelando imprescindível para alcançar legitimidade democrática na
operacionalização de um desenvolvimento sustentável de nossas cidades
(FREY, 2001).

4 CONCLUSÃO
Conforme mostramos neste trabalho, existe uma crescente preocupação
por parte de instituições nacionais e internacionais em repensar os atuais
padrões de desenvolvimento das cidades diante dos desafios da
sustentabilidade e, especificamente, dos crescentes riscos que colocam em
questão não apenas a qualidade de vida nas cidades, mas inclusive a
sobrevivência das culturas urbanas contemporâneas. Observamos diferentes
abordagens e propostas encaminhadas pelas instituições examinadas que,
apesar de suas divergências e ênfases diferenciadas, muitas vezes
relacionadas às funções e particularidades de cada uma das instituições,
trazem no conjunto importantes contribuições para a perspectiva da cidade
sustentável.
202

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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<http://www.ecolnews.com.br/agenda21/index.htm>. s.d., acessado em 19 jan.
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sustentável e suas implicações para a gestão local. Ambiente & Sociedade, v.4,
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WWF. Pegada Ecológica. Disponível em:


<http://www.pegadaecologica.org.br/>. 2008 (Acessado em: 18 mai. 2009);
203

ESTADO DE DIREITO AMBIENTAL, PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO E


SOCIEDADE DE RISCO

ARNALDO BASTOS SANTOS NETO 1


LUANA RENOSTRO HEINEN 2
VILMA DE FÁTIMA MACHADO 3

1 INTRODUÇÃO
O paradigma da modernidade, enquanto projeto sócio-cultural constituiu-
se, para Santos (2003, p. 78-79), entre o século XVI e finais do século XVIII.
Caracterizado por sua riqueza, complexidade e eivado de muitas contradições
o projeto sócio-cultural da modernidade assentou-se em dois pilares
fundamentais: o pilar da regulação e o pilar da emancipação. Cada um desses
pilares funda-se em princípios próprios: a regulação funda-se no princípio do
Estado, do mercado e da comunidade; enquanto a emancipação constitui-se
por três lógicas de racionalidade – a racionalidade estético-expressiva da arte e
da literatura, a racionalidade moral-prática da ética e do direito, e, por fim, a
racionalidade cognitivo-instrumental da ciência e da técnica.
Sendo fundados em lógicas próprias, cada um dos pilares tem
aspirações de autonomia e diferenciação funcional, o que gerou uma tendência
de maximização, mas também conduziu ao déficit de sua proposta. Destarte, a
modernidade cumpriu algumas de suas promessas e as cumpriu em excesso,
por outro lado, “está irremediavelmente incapacitada de cumprir outras das
suas promessas” (SANTOS, 2003, p. 76). Santos (2003, p. 79) afirma que a
trajetória da modernidade está intrinsecamente ligada ao desenvolvimento do
capitalismo nos países centrais, analiticamente dividido em três períodos

1
Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Goiás, doutorando em Direito pela
UNISINOS – arnaldobsneto@yahoo.com.br
2
Graduanda em Direito pela Universidade Federal de Goiás, pesquisadora de Iniciação Científica
(PIBIC/CNPq) – luanarh@yahoo.com.br
3
Professora da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Goiás, doutora pelo Centro de
Desenvolvimento Sustentável da Universidade de Brasília (UnB) – vilmafmachado@gmail.com
204

sucessivos no tempo: capitalismo liberal (compreende todo o século XIX),


capitalismo organizado (a partir do final do século XIX, atingindo seu ápice no
período entre guerras e alguns anos após a 2ª Guerra Mundial) e capitalismo
desorganizado (iniciado por volta do final da década de setenta,
compreendendo ao período atual).
Ao analisar da maneira acima descrita, o surgimento e o
desenvolvimento do projeto sócio-cultural da modernidade, o sociólogo
português Boaventura de Sousa Santos, conclui que os excessos e déficits no
cumprimento de suas promessas são responsáveis por conduzir a atual
situação de crise, do capitalismo desorganizado, nomeada, inadequadamente,
de pós-modernidade (2003, p. 76).
A crise do projeto sócio-cultural da modernidade sinaliza-se por
profundas transformações, que têm conduzido as sociedades a se
aproximarem daquilo que Ulrich Beck denomina de sociedades de risco (apud
MACHADO, V. 2005). Os riscos se caracterizam nas sociedades
contemporâneas por não ter limitado espacialmente o âmbito de seu impacto e
nem estarem restritos em termos sociais a determinados grupos ou
comunidades, sãopotencialmente de alcance global. Ressalta Beck que
existem riscos ecológicos na atualidade cujo potencial é catastrófico, como por
exemplo: acidentes nucleares em grande escala, liberação de produtos
químicos de alta toxidade também em grande escala, as alterações genéticas
tanto na flora como na fauna. Entre esses riscos, Beck inclui os riscos
ecológicos, químicos, nucleares e genéticos, que são produzidos
industrialmente, externalizados economicamente, individualizados
juridicamente, legitimados cientificamente e minimizados politicamente. Os
riscos econômicos, como as quedas nos mercados financeiros internacionais,
tem sido, mais recentemente, também incorporados (GUIVANT, 2001). Afirma,
ainda, que os pontos de impacto dos riscos atuais não estão ligados ao seu
ponto de origem e transmissão e seus movimentos são muitas vezes invisíveis
e de difícil percepção na vida cotidiana (apud MACHADO, V., 2005).
Nas sociedades de risco, contrariamente às sociedades industriais, as
posições de classe e as posições de risco deixam de estar mais ou menos
205

relacionadas. Assim, ganha espaço a política do conhecimento face a política


das classes, pois a predominante invisibilidade social que caracteriza o risco
nas sociedades contemporâneas confere poder ainda maior àqueles que
produzem, divulgam e interpretam conhecimentos.
Essa sociedade, pós-moderna para alguns (SANTOS, 2003, p. 76), de
risco (BECK apud LEITE, 2004a, p. 12) para outros, ou ainda, complexa
(LUHMANN, 2002, p. 626), caracteriza-se pelo risco generalizado e pela
incerteza, fatores que se apresentam como grande desafio para o Estado e
para o direito, àquele pelas demandas que lhe são apresentadas nesse
contexto e a este pela dificuldade em regular essas situações novas.
Diante dessa nova conjuntura surgem propostas para lidar com a
acentuação dos problemas ambientais e com a incerteza: no âmbito do Estado
apresenta-se a proposta de um Estado de Direito Ambiental, que paute tanto
sua estruturação quanto sua atuação em preocupações de ordem ecológica
(LEITE, 2004a, p. 29; CANOTILHO, 2004, p. 3-4); já quanto ao Direito
Ambiental, avança-se nas discussões quanto a princípios, processos de
tomada de decisão e democratização das informações (LEITE, 2004b, p. 118;
FERREIRA, 2004, p. 63).
Neste trabalho far-se-á uma análise da proposta feita por alguns autores
da constituição do Estado de Direito Ambiental e sua potencialidade em
apresentar maneiras adequadas de se tomar decisões numa sociedade de
risco, bem como da contribuição da adoção do princípio da precaução pelo
Direito Ambiental para a possibilidade de melhor gerir os riscos.

2 DESENVOLVIMENTO
Para Beck (apud MACHADO, 2005) a degradação ambiental é o mais
sistemático e abrangente de todos os riscos e perigos que as sociedades
modernas criaram. E conforme os riscos vão sendo produzidos no bojo dos
conflitos e disputas de interesses que permeiam e caracterizam a dinâmica das
formações sociais, amplia-se o grau de incerteza, medo e insegurança no seio
das sociedades contemporâneas.
206

Esse grau de incerteza é também acentuado pela impossibilidade da


ciência em apresentar respostas satisfatórias aos riscos:

É necessário ressaltar a incapacidade funcional da ciência, em


primeiro lugar, para o correto diagnóstico dos riscos e, depois,
para a informação e orientação das alternativas para as ações
e processos relacionados à tomada de decisões em matéria
ambiental (LEITE, 2004b, p. 110).

A ciência responsável nos termos do projeto sócio-cultural da


modernidade pela racionalização cognitivo-instrumental, no transcorrer da
modernidade, como apontado por SANTOS (2003, p. 80-91), teve um
espetacular desenvolvimento, convertendo-se gradualmente em força produtiva
e se aliando cada vez mais aos propósitos do mercado. Além disso, na fase a
que SANTOS (2003, p. 79) nomeia de capitalismo organizado, passa-se da
cultura da modernidade ao modernismo cultural. O modernismo é a nova lógica
da racionalidade, marcada pela ansiedade da contaminação marcada pela
“construção de um ethos científico ascético e autónomo perante os valores e a
política, pela glorificação de um conhecimento científico totalmente distinto do
conhecimento do senso comum e não contaminado por ele, e, ainda, pela
crescente especialização das disciplinas (...)” (SANTOS, 2003, p. 86).
Por fim, o compromisso industrial-militar da ciência, a possibilidade de
catástrofe ambiental e os perigos da proliferação nuclear, demonstram a
irracionalidade da racionalidade cognitivo-instrumental (SANTOS, 2003, p. 90)
e seu esgotamento na fase do capitalismo desorganizado, para Santos, ou
sociedade do risco para Beck.
A racionalidade cognitivo-instrumental se mostra insuficiente a oferecer
respostas satisfatórias aos problemas da sociedade do risco. Além disso, à
incapacidade da ciência em oferecer respostas aos problemas do risco agrega-
se outro fator gerador de mais insegurança: o próprio desenvolvimento
científico-tecnológico passa a criar mais riscos e perigos 4. Um exemplo dessa
situação é o caso de Chernobyl, apontado por Heline Sivini Ferreira:

4
Numa perspectiva sistêmica, a partir de Niklas Luhmann risco deve ser entendido sempre como
decorrente de uma tomada de decisão, como elemento interno ao sistema, “o risco de uma decisão
jurídica provocar conseqüências capazes de produzir expectativas normativas de variação em suas
premissas decisórias, que podem ser posteriormente aceitas ou negadas como progresso ou corrupção”
207

Cerca de 16 anos após o acidente que provocou a explosão


do reator nº 4 da usina ucraniana de Chernobyl, a
radioatividade espalhada mantém-se em níveis elevados em
várias partes da Europa. Pesquisas revelam que a queda na
taxa da contaminação pode levar até cem vezes mais que o
previsto na época do acidente. (...) estima-se que cerca de 15
milhões de pessoas tenham, de alguma forma, sido vitimadas
em razão do acidente. (...) Todas essas consequências
surgem como resultado de um experimento controlado que
não deu certo. (...) Daí mesmo que não se faça uma análise
pormenorizada do caso, é possível perceber que as previsões
científicas falharam. (FERREIRA, 2004, p. 60-61)

O monopólio do conhecimento e da verdade passa a não ser mais da


ciência e a insegurança passa a ser o mote das relações.
Associa-se a essa insegurança a chamada “irresponsabilidade
organizada”, que se trata de um mecanismo institucional, com vistas a garantir
a invisibilidade das origens e conseqüências sociais dos perigos em grande
escala. Leite e Ayala (2004b, p. 17) exemplificam esse fenômeno com a
proliferação desenfreada de leis em matéria ambiental que acabam por
tornarem-se ineficazes e sua edição, tão somente contribue para a
perpetuação de um sistema falido, estabelecendo uma falsa sensação de
normalidade. Nesse sentido,

Evidencia-se, pois, um Estado de insegurança e mal-estar


social, no qual, de um lado, encontram-se aqueles que
procuram mascarar a nova realidade através de mecanismos
que favorecem e perpetuam um sistema em crise e, de outro,
encontram-se aqueles que, temerosos diante das novas
experiências, buscam explicações e respostas para os estados
de perigo e incerteza aos quais, com intensidades diversas
são expostos. (FERREIRA, 2004, p. 58-59)

Instado a responder aos problemas de riscos e perigos que surgem, o


Estado apresenta soluções muitas vezes pouco eficientes. Assim, a teoria
jurídica desenvolveu a proposta do Estado de Direito Ambiental, por meio da
qual se busca uma nova legitimação para o fenômeno estatal, superando o
paradigma economicista e estabelecendo uma nova relação entre

(SIMIONI, 2009, p. 5). Contrariamente, o perigo consiste nos efeitos que uma decisão jurídica pode
provocar nos outros sistemas, como por exemplo na economia, política, ecologia, etc. Assim, o risco
relaciona-se a um efeito intra-sistêmico, enquanto que o perigo trata-se de um efeito extra-sistêmico.
208

Estado/Sociedade/Natureza (SANTOS NETO, 2008). Desse modo, a natureza


deve passar a integrar um novo paradigma de democracia e de Estado, mas
também é preciso que se estabeleçam novas relações entre a sociedade e a
natureza, relações essas que sejam pautadas pelo reconhecimento da vida em
todas as suas formas como sujeitos e não somente do homem como tal.
Leite e Ayala (2004a, p. 29) questionam-se sobre a possibilidade da
efetivação dessa proposta do Estado de Direito Ambiental, ao que respondem
apontando as dificuldades de sua realização devido a complexidade dos
problemas emergentes em decorrência da crise ambiental e outros problemas
de ordem planetária, associados a redução da capacidade regulatória do
Estado-nação. Mas, citando Boaventura de Sousa Santos, afirmam a
necessidade dessa “utopia democrática”, que deve pautar-se na repolitização
da realidade e exercício radical da cidadania coletiva e individual, bem como
numa transformação global da maneira em lidar com a natureza. Conclui-se,
então, que para que se efetive esse Estado de Direito Ambiental, precisa ser
Estado de direito, democrático, social e ambiental.
Considere-se, ainda, que Estado de Direito Ambiental deve ser
fundamentado numa ordem constitucional e seus princípios devem ser
harmonizados aos outros presentes nessa mesma ordem, não se podendo
calcar em reducionismos. Esse Estado não pode ser de um minimalismo
liberal, sob pena de não lidar de maneira mais adequada com os riscos da
sociedade contemporânea: a proteção do meio ambiente não pode ser fundada
tão somente numa perspectiva individualista que considere o meio ambiente
um bem individual, apesar de não ser eliminado esse viés, não se pode perder
a característica coletiva do direito ao meio ambiente. Também não se pode
pautar a construção do Estado de Direito Ambiental, sob a justificativa de
proteção do bem ambiental numa perspectiva intervencionista e planificatória,
fundada na economia, pois tal seria tão somente um pretexto para a efetivação
de uma economia dirigista (LEITE, 2004a, p.33).
Portanto, como já referido, a democracia, é que deve ser o modelo
político a orientar o Estado de Direito Ambiental. E enquanto proposta política
deve ser entendida na sua perspectiva de construção continuada:
209

Se a democracia é uma invenção, como nos coloca Claude


Lefort, a sociedade democrática é o lugar do inacabado, da
reformulação permanente. A democracia é um modelo de
organização sócio-estatal que permite a criação constante de
novos direitos, e também de novos sujeitos. Para Serres, a
grande virada consiste em reconhecer a natureza como
sujeito. (...) Deste modo, podemos imaginar que a questão
democrática precisa ser percebida de modo aberto, onde as
possibilidades propositivas não se esgotam em modelos
teóricos estanques, que compartimentam a realidade e não
dão conta das múltiplas dimensões dos problemas que a
sociedade pós-industrial está nos colocando. (SANTOS NETO,
2008)

Na construção do Estado Democrático em sua vertente ambiental a


participação dos cidadãos deve ser possibilitada nos mais diversos segmentos
de tomada de decisão, bem como de elaboração legislativa. A democracia
ambiental pressupõe uma participação ativa e responsável dos cidadãos
organizados e também de maneira isolada. Esses espaços de participação com
vistas a gerar uma gestão participativa do ambiente devem, ainda, pautar-se no
combate a irresponsabilidade organizada. Não há como se falar em gestão
participativa e responsável do meio ambiente e, principalmente dos riscos na
sociedade contingente, se as informações são sonegadas ou os riscos
diminuídos face a interesses econômicos ou de outra monta.
Com isso, percebe-se que a democracia ambiental está estritamente
ligada ao já consagrado em doutrina de Direito Ambiental, princípio da
informação (MACHADO, P., 2009, p. 94). Esse princípio apregoa que

(...) cada indivíduo deve ter acesso adequado a informações


relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades
públicas, inclusive informações sobre materiais e atividades
perigosas em sua comunidade. (Declaração do Rio de
Janeiro/1992)

O princípio da informação está, portanto, relacionado não só à formação


da opinião pública, mas a disponibilização de informações com vistas à
formação da consciência ambiental individual, transmitida de forma e em tempo
suficiente para que os informados possam manifestar-se perante o Poder
Público, exercendo a gestão compartilhada do meio ambiente (MACHADO, P.,
2009, p. 98).
210

No contexto de risco generalizado e global em que a ciência além de


não possibilitar respostas satisfatórias para a gestão do meio ambiente,
contribui para o aumento desses riscos, o princípio da precaução também se
apresenta essencial e até mesmo indispensável na possibilidade de efetivação
do Estado de Direito Ambiental e gestão dos riscos.
Para Délton Winter de Carvalho (2006, p. 15), o princípio da precaução
está relacionado à gestão dos riscos abstratos, enquanto o princípio da
prevenção relaciona-se a gestão dos riscos concretos. Esclarece que:

Os riscos concretos ou industriais são “riscos calculáveis”


(Beck, 2002, p. 139) pelo conhecimento vigente, sendo
caracterizados por uma possibilidade de “análise de risco
determinística” (Luhmann, 1992, p. 63) passível de uma
avaliação científica segura das causas e conseqüências de
uma determinada atividade. São riscos para os quais o
conhecimento científico acumulado é capaz de determinar sua
existência e dimensões. (CARVALHO, 2006, p. 14)

Assim, por meio da aplicação do princípio da prevenção busca-se


prevenir os riscos de atividades que são reconhecidamente perigosas.
Diferentemente, Carvalho (2006, p. 14) relaciona os riscos abstratos a
sociedade pós-industrial, assinalando como suas marcas: a invisibilidade, a
globalidade e a transtemporalidade. A invisibilidade corresponde a
impossibilidade de esses riscos serem percebidos pelos sentidos humanos e
também a ausência de conhecimento científico seguro sobre eles. A
globalidade equivale à ausência de limitação territorial desses riscos que
podem atingir um número indeterminado de sujeitos. Por fim, a
transtemporalidade relaciona-se com o controle e descrição do futuro que
detêm esses riscos abstratos, que devido uma evolução científica e tecnológica
passaram a possibilitar a biocumulatividade e a pontencialização desses riscos
(CARVALHO, 2006, p. 14-15). Pontua CARVALHO (2006, p. 14):

Os riscos distribuídos por formas produtivas pós-industriais


consistem em riscos para os quais o conhecimento científico
vigente não é suficiente para determinar a sua previsibilidade.
A abstração e a complexidade inerentes à atribuição causal
nos riscos produzidos e distribuídos por atividades tais como a
biotecnologia, indústria química, radiações eletromagnéticas
geradas por estações de radiobase de telefonia celular,
211

geração de energia nuclear, entre outras novas tecnologias,


fazem surgir a necessidade de formação de critérios
específicos para processos de tomada de decisão em
contextos de incerteza científica.

A incerteza científica relacionada aos riscos abstratos é que justifica a


adoção do princípio da precaução que pode ser traduzido nos seguintes
termos, do Princípio 15 da Declaração do Rio-92:

Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a


ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada
como razão para postergar medidas eficazes e
economicamente viáveis para prevenir a degradação
ambiental.

Ora, como se falar em “certeza científica” num contexto de tantas


incertezas e pouquíssimas respostas oferecidas pela ciência? Não se pode
olvidar que à ciência não se pode mais atribuir o monopólio da verdade e do
conhecimento na sociedade contemporânea e, ainda mais, que a ciência
atrelada ao mercado em expansão passou a produtora de riscos (FERREIRA,
2004, p. 64).
Na sociedade do risco, marcada pela contingência, pela crise ecológica
e por diversos desastres ambientais a adoção do princípio da precaução não
se trata somente de um princípio indispensável na construção do Estado de
Direito Ambiental, mas essencial para a própria garantia de um equilíbrio
ambiental face às investidas do homem contra a natureza e, em última
instância, à própria sobrevivência humana.

3 CONCLUSÕES ARTICULADAS
A partir da percepção de uma crise do projeto sócio-cultural da
modernidade que culmina no período atual de crise marcado pelos riscos
generalizados, conclui-se que:
a) Na sociedade de risco, marcada pela ausência de certeza científica, a
ciência não pode ser vista como detentora do monopólio da verdade e do
conhecimento, devendo-se pautar a gestão do meio ambiente e dos riscos por
critérios participativos, informativos, democráticos, plurais, preventivos e
cautelosos e não meramente por perícias e pareceres técnico-científicos.
212

b) A proposta de um Estado de Direito Ambiental vai além da inserção


do “meio ambiente” no discurso jurídico e além de sua acepção como direito
individual. O Estado de Direito Ambiental, como uma “utopia democrática”,
deve pautar-se no exercício radical da cidadania coletiva e individual, numa
transformação global da maneira em lidar com a natureza, deve ser: Estado
Democrático e Social Ambientalmente Sustentável (The Green Welfare State).
c) O desenvolvimento científico-tecnológico atrelado a interesses
econômico-comerciais, além de maximizar os riscos abstratos na sociedade
pós-industrial, contribuir também para o surgimento destes, que devem ser
prevenidos pela adoção de medidas de precaução, que não podem ser adiadas
ou evitadas sob o argumento de ausência de certeza científica quanto aos
possíveis danos (princípio da precaução).

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Ambiental. Revista Estudos Jurídicos, UNISINOS, p. 13-17, jan./jun. 2006.
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214

REPERCUSSÕES AMBIENTAIS DO CONTROLE JUDICIAL DAS POLÍTICAS


PÚBLICAS:
A intromissão do Judiciário no Executivo e a garantia do direito fundamental ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado

AZOR EL ACHKAR 1

1 INTRODUÇÃO
A clássica separação dos poderes, isolados no tripé executivo,
legislativo e judiciário, formulado inicialmente na antiguidade clássica por
Aristóteles e aperfeiçoado na idade contemporânea por Montesquieu, cai, na
modernidade ou pós-modernidade, conforme prefiram os mais atualizados,
num relativismo desmedido.
A alteração do contexto das diferentes épocas dos autores revela
estrangulamentos que a sociedade do presente legará para a sociedade futura.
Não parece duvidoso que um dos tripés restou sobrecarregado: o Poder
Executivo. A era dos preceitos constitucionais determinou a este poder
responsabilidades além de sua capacidade de atendimento e cumprimento.
Devido ao aumento das demandas a serem atendidas pelo Poder
Executivo acrescido de inadequado planejamento de eleição de prioridades,
que espaços vazios vão sendo deixados, impelindo os administrados a
buscarem o socorro do poder judicial para concretização dos direitos e deveres
constitucionalmente assegurados. Movidos pela descrença da ação daqueles
encarregados de executar as leis, os administrados impelem o judiciário para
ver cumpridas as responsabilidades do Poder Executivo.
Tais direitos e deveres materializam-se em políticas públicas. Diante da
sua ausência, originada como conseqüência da omissão do poder responsável
pela sua formulação e implementação, o Poder Judiciário sub-roga-se da
responsabilidade do executivo, e ao contrário de dizer e determinar a lei, passa

1
Auditor Fiscal de Controle Externo do TCE/SC, Advogado de Direito Ambiental e de Direito do
Terceiro Setor, mestre em Direito Ambiental CCJ/CPGD/UFSC.
215

a exigir a elaboração da própria política pública, compelindo o poder omisso


para que adimpli as determinações constitucionais.
Diante deste quadro, argumentos prós e contras são formulados
doutrinariamente, decisões são proferidas e as responsabilidades tradicionais
do poder judicial são ampliadas, formando novo quadro de alçada do judiciário.
A tese vem ao encontro desta nova e necessária perspectiva, direcionando as
analises e argumentos para a questão ambiental.
Busca-se, num primeiro momento, ressaltar as duas principais correntes
estrangeiras a respeito do tema. Em seguida, alinham-se os autores nacionais
os seus diversos posicionamentos, sem qualquer pretensão de estabelecer
verdade única. Enfrentam-se os argumentos contrários a atuação do judiciário
sobre a competência do executivo e verte-se a tese em soluções proferidas
pelos tribunais superiores para ao final apresentar-se dois casos recentes de
julgados que são paradigmáticos e representam repercussões ambientais do
controle judicial das políticas públicas.

2 AS VISÕES DA DOUTRINA BRASILEIRA


No âmbito da doutrina nacional, encontram-se cinco correntes de
posicionamento sobre o controle judicial das políticas públicas, a saber:
a) Numa primeira opinião, autores afirmam que o Poder Judiciário possui
competência para intervir em políticas públicas sempre que estiver em cheque
a efetividade de direitos fundamentais, com maior legitimidade e urgência
quando se tratar da aplicabilidade imediata de tais direitos, conforme
expressamente prevê o art. 5°, § 1°, da Constituição Federal (CF/88) 2;
b) Outra corrente é a dos que não admitem a referida intervenção. A sua
justificativa vem embasada nas regras de divisão dos poderes e de
competência, uma vez que as políticas públicas seriam assunto pertinente ao
Poder Legislativo e Executivo, cujos agentes estariam legitimados pelo voto
popular a realizar o juízo sobre a necessidade e possibilidade de sua

2
MATTOS, Nahiane Ramalho de; BASSOLI, Marlene Kempfer. Controle judicial na execução de
políticas públicas. Disponível em:
<http://www.uel.br/revistas/direitopub/pdfs/vol_03/ANO1_VOL_3_04.pdf>. Acesso em: 19 mar. 2007.
216

implementação em respeito ao princípio da independência dos poderes. Seus


adeptos têm como preceito legal fundante o que expressa o art. 2° da CF/88 3;
c) A terceira via manifesta-se naqueles que crêem ser possível a
intervenção judicial para garantir a integridade e intangibilidade do núcleo
consubstanciador de um conjunto irredutível de condições mínimas. Tais
condições são necessárias a uma existência digna e essenciais a própria
sobrevivência do individuo, em observância ao núcleo essencial dos direitos
fundamentais e as prestações relativas ao princípio da vedação ou proibição do
retrocesso social. Entretanto, tal intervenção judicial no executivo estaria
condicionada a reserva do possível, ou seja, a capacidade econômico-
financeira do Estado 4;
d) Na quarta opção, cujo principal representante é BARROS, advoga-se
a possibilidade do controle da eficiência dos meios empregados, em atenção
aos fins estabelecidos. Esta intervenção deve ser excepcional, cabendo
somente se houver desvio ou abusividade governamental, segundo exame de
compatibilidade entre a atividade estatal e os ditames da norma legal 5; e
e) Por fim, numa posição já defendida por Fábio Konder Comparato, o
controle judicial somente poderia incidir sobre atos e não sobre programas ou
políticas públicas, de modo a proceder a um controle pontual não abrangente.
As políticas públicas ficam fora deste controle, pois expressam a idéia de
metas firmadas para atendimento da coletividade, de modo a escapar da
natureza de normas ou atos, onde os programas e políticas representam o
conjunto destes. Neste sentido, deve existir um limite para o controle dos atos
públicos pelo judiciário, havendo uma porção do ato administrativo incindível
pelo magistrado, não havendo, pois, legitimidade da interferência judicial 6.

3
ARENHART, Sergio Cruz. As ações coletivas e o controle das políticas públicas pelo Poder Judiciário.
Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7177&p=2>. Acesso em: 19 set. 2007.
4
GASTALDI, Suzana. A implantação de políticas públicas como objeto juridicamente possível da ação
civil pública. Disponível em: <http://www.juristas.com.br/mod_revistas.asp?ic=124>. Acesso em: 19 set.
2007.
5
BARROS, Marcus Aurélio de Freitas. Ponderações sobre o pedido nas ações coletivas e o controle
jurisdicional das políticas públicas. Disponível em:
<http://www.lex.com.br/noticias/doutrinas/titulo_doutrina.asp>. Acesso em: 19 set. 2007.
6
GONÇALVES, Leonardo Augusto. O ministério público e a tutela dos direitos sociais. Disponível em:
<http://www.advogado.adv.br/artigos/2006/leonardoaugustogoncalves/oministeriopublico.htm>. Acesso
em: 19 mar. 2007.
217

3 OS PROBLEMAS RELATIVOS À EFETIVIDADE DO CONTROLE JUDICIAL


DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS
Para tratar-se das objeções colocadas pela doutrina considerando o
sistema jurídico em vigência no país, parte-se das seguintes indagações: Está
o Poder Executivo vinculado à elaboração e cumprimento das políticas públicas
que tenham por objetivo a efetiva implantação dos direitos sociais? Como o
controle judicial pode servir para se compatibilizar os programas de governo
com as regras postas pela Constituição e leis, no que tange aos direitos
sociais?
O dever de elaboração de políticas públicas e a realização de atos
administrativos tendentes a efetiva implantação de direitos sociais vincula o
Poder Executivo ao cumprimento dos dispositivos constitucionais de ordem
pública. Tais dispositivos estão eivados dos critérios da imperatividade e
inviolabilidade, tendo natureza jurídica de norma auto-aplicável, não podendo
ser afastada pela discricionariedade do administrador 7.
Para a garantia dos direitos sociais, a administração está compelida a
elaboração de estratégias de atuação visando implementá-los, não podendo se
furtar desta obrigação. Analisam-se as questões colocadas pela doutrina que
impediriam a interferência do Poder Judiciário no Poder Executivo para exigir
políticas públicas sociais.

3.1 SEPARAÇÃO DE PODERES


A separação dos poderes, expressa no art. 2° da CF/88 deve ser
conformada e ajustada a forma de estado social imperante no Brasil. Deste fato
decorre a imposição e o controle de um poder sobre o outro como forma de
concretização dos objetivos delineados pela ordem constitucional, mormente
diante da nova feição prestacional do Estado de bem estar social.
Neste sentido, é necessário falar em tripartição das funções estatais,
entendendo que o poder público é uno, atuando cada uma das funções
administrativa, legislativa e judiciária como forma de controle e contenção da
outra, no conceito de cheks and balances do direito norte-americano,

7
GONÇALVES, op. cit., p. 12.
218

necessário ao estado de direito democrático. Decorre deste viés a exigência de


colaboração e de controle mútuo, caracterizando o equilíbrio que persegue o
sistema de freios e contrapesos 8.
O sentido desta regra justifica-se no inevitável controle recíproco entre
as funções estatais, garantindo que os atos de estado sejam emanados em
conformidade com os ditames legais e constitucionais, impedindo-se a violação
dos valores do estado de direito democrático.
Deve ficar claro que o judiciário não está autorizado nem pode substituir
a vontade do administrador pela sua própria. Cabe-lhe apenas conformar a
atuação administrativa aos preceitos da ordem jurídica, somente invalidando
atos eventualmente violadores de normas cuja observância é obrigatória
conforme os preceitos constitucionais. Trata-se do exercício do controle
finalístico da função estatal 9.
Não há obrigação nem legitimidade do judiciário em criar uma política
pública que não exista, em substituição da administração omissa, pela falta de
atuação do Poder Executivo. Ao Poder Judiciário compete somente determinar
o cumprimento e a execução de obrigação pública já fixada e não
implementada, imposta pela Lei Maior.
O Supremo Tribunal Federal já se pronunciou neste sentido, afirmando a
vigência no direito nacional do princípio do balanceamento dos poderes. Neste
sentido 10:

I. Ação direta de inconstitucionalidade (CF, art. 102, I, a) e


representação por inconstitucionalidade estadual (CF, art. 125,
§ 2º). [...] II. Separação e independência dos Poderes: pesos e
contrapesos: imperatividade, no ponto, do modelo federal. 1.
Sem embargo de diversidade de modelos concretos, o
princípio da divisão dos poderes, no Estado de Direito, tem
sido sempre concebido como instrumento da recíproca
limitação deles em favor das liberdades clássicas: daí
constituir em traço marcante de todas as suas formulações
positivas os "pesos e contrapesos" adotados. 2. A fiscalização
legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é um dos
contrapesos da Constituição Federal à separação e
independência dos Poderes: cuida-se, porém, de interferência

8
ARENHART, op. cit., p. 7.
9
Id. ibid., p. 8.
10
Id. ibid., p. 12.
219

que só a Constituição da República pode legitimar. 3. Do


relevo primacial dos "pesos e contrapesos" no paradigma de
divisão dos poderes, segue-se que à norma infraconstitucional
- aí incluída, em relação à Federal, a constituição dos Estados-
membros -, não é dado criar novas interferências de um Poder
na órbita de outro que não derive explícita ou implicitamente
de regra ou princípio da Lei Fundamental da República. 4. O
poder de fiscalização legislativa da ação administrativa do
Poder Executivo é outorgado aos órgãos coletivos de cada
câmara do Congresso Nacional, no plano federal, e da
Assembléia Legislativa, no dos Estados; nunca, aos seus
membros individualmente, salvo, é claro, quando atuem em
representação de sua Casa ou comissão. III. Interpretação
conforme a Constituição: técnica de controle de
constitucionalidade que encontra o limite de sua utilização no
raio das possibilidades hermenêuticas de extrair do texto uma
significação normativa harmônica com a Constituição 11.

Por parte do Superior Tribunal de Justiça, nos autos do REsp. 88.776, se


reconheceu a necessidade de interpretação flexível da cláusula da separação
dos poderes na atividade de controle dos atos da Administração Pública. Com
efeito, no aresto mencionado, o STJ assim se pronunciou 12:

Processo civil. Ação civil pública. Danos ao meio ambiente


causado pelo Estado. Se o Estado edifica obra pública – no
caso, um presídio – sem dotá-la de um sistema de esgoto
sanitário adequado, causando prejuízos ao meio ambiente, a
ação civil pública é, sim, a via própria para obrigá-lo às
construções necessárias à eliminação dos danos; sujeito
também às leis, o Estado tem, nesse âmbito, as mesmas
responsabilidades dos particulares. Recurso especial
conhecido e provido (STJ, REsp. 88.776. DJU 25.11.1999).

3.2 AFRONTA AO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO


Outro argumento utilizado pela corrente desfavorável ao controle é a
falta de legitimidade democrática do Poder Judiciário em determinar políticas
públicas, visto que os magistrados não são eleitos por meio de voto direto da
população. Contra esta altercação defende-se que o controle judicial das
políticas públicas funciona como adequação institucional a ideologia do estado

11
BRASIL. Supremo Tribunal Federal, Pleno. ADI 3.046/SP. Rel. Min. Sepúlveda Pertence. DJU 28
maio 2004. p. 492.
12
FERREIRA, op. cit., p. 9.
220

democrático constitucional, onde em verdade, vedar o controle judicial seria


sim anti-democrático.

3.3 DISCRICIONARIEDADE
O ato administrativo discricionário é aquele em que uma porção do ato é
entregue ao juízo de conveniência e oportunidade do administrador. A
existência desta margem de liberdade implica aceitar que a escolha da opção
cabe ao administrador, não havendo espaço para sobreposição de outra
determinada judicialmente 13.
O espaço para discricionariedade deve ser visto como a escolha da
solução mais adequada, da melhor opção para o caso concreto, a mais perfeita
e mais correta, aquela que realize superiormente o interesse público almejado
pela lei, regra, princípio, pois existe para a administração um dever jurídico de
boa administração.
Neste caso, quando a opção do administrador for ruim diante do caso
concreto, pelo fato de se distanciar das melhores opções ao seu alcance,
cabível será o controle judicial desta medida. Ou quando a administração agir
em confronto com as normas vigentes, contra os princípios constitucionais que
a regem e quando constatado abuso de direito.
Em termos ambientais, constata-se, exemplificativamente, que impedir a
poluição dos cursos d´água pelo lançamento de esgoto in natura é um poder-
dever do ente público, configurando-se como ato vinculado. Esta afirmação
corrobora-se com o seguinte entendimento da lavra do douto Wallace Paiva
Martins Júnior 14:

Compelir o Município a obrigação de não fazer consistente na


cessação da atividade nociva à qualidade de vida, de despejo
de efluentes ou esgotos domésticos in natura nas águas, ou
de obrigação de fazer consistente na prestação de atividade
devida, de efetuar o lançamento desses esgotos submetidos
ao prévio tratamento e na conformidade dos padrões
ambientais estabelecidos é, em última análise, impor-lhe o
dever de cumprimento da lei, de preservação do ambiente e
de combate a prevenção à poluição para cessar atividade

13
BARROS, op. cit., p. 7.
14
Id. ibid., p. 10.
221

nociva ao meio ambiente e prestar atividade devida decorrente


de lei.

Recorre-se à jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça para


confirmar o entendimento 15:

O STJ tem entendido que o Município tem o poder-dever de


agir no sentido de regularizar loteamento urbano ocorrido de
modo clandestino, para impedir o uso ilegal do solo. O
exercício dessa atividade é obrigatório e vinculado (REsp
194732/SP e REsp 124.714/SP).

3.4 VINCULAÇÃO ORÇAMENTÁRIA


Este argumento leva em conta a tese da inoponibilidade à administração
pública de determinações que constituam ingerência em planejamento
orçamentário financeiro, diante da rigidez da composição e execução da peça
orçamentária. As políticas públicas, para se concretizarem, devem estar
amarradas com os três instrumentos que fazem parte do planejamento público:
Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária (LOA).
Devem-se considerar as regras que tangem estes três instrumentos, no
momento do exercício do controle finalístico. No entanto, não se pode
considerar a rigidez orçamentária como empecilho a efetivação do controle
judicial. Não diverge deste entendimento o eminente TOPAN:

O Estado trabalha vinculado a um orçamento. Portanto,


quando se condena o Estado a atuar e esta atuação gera a
necessidade de uma obra pública, deve-se perquirir, no
momento procedimental próprio, se aquele ente estatal possui
verba em seu orçamento compatível. Se existirem fundos
próprios e suficientes para a feitura da obra almejada, será o
Poder Público condenado de imediato (logicamente dentro dos
prazos técnicos do caso concreto) a realizar tal obra. Porém,
se o orçamento daquele ano não comportar mais a magnitude
desta obra, o ente estatal será inicialmente condenado a incluir
no próximo orçamento verba específica à obra pleiteada,

15
ARENHART, op. cit., p. 8.
222

sendo em seqüência condenado à realização propriamente


dita da obra 16.

O Superior Tribunal de Justiça reconhece a possibilidade de


interferência judicial no orçamento do ente público, como revela o seguinte
julgado:

ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL – AÇÃO CIVIL


PÚBLICA – OBRAS DE RECUPERAÇÃO EM PROL DO MEIO
AMBIENTE – ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO. 1.
Na atualidade, a Administração pública está submetida ao
império da lei, inclusive quanto à conveniência e oportunidade
do ato administrativo. 2. Comprovado tecnicamente ser
imprescindível, para o meio ambiente, a realização de obras
de recuperação do solo, tem o Ministério Público legitimidade
para exigi-la. 3. O Poder Judiciário não mais se limita a
examinar os aspectos extrínsecos da administração, pois pode
analisar, ainda, as razões de conveniência e oportunidade,
uma vez que essas razões devem observar critérios de
moralidade e razoabilidade. 4. Outorga de tutela específica
para que a Administração destine do orçamento verba própria
para cumpri-la. 5. Recurso especial provido 17.

3.5 RESERVA DO POSSÍVEL


Outro obstáculo apontado pela doutrina ao controle judicial das políticas
públicas é a reserva de cofres públicos ou reserva do possível, visto que não
há maneira de impor ao poder público a obrigação para agir em determinado
sentido devido a restrições de ordem material condizentes ao orçamento.
Como visto, este é limitado e inflexível, cabendo ao poder discricionário do ente
público a escolha de prioridades de investimentos. Por isso, não poderia o
Poder Judiciário ditar a forma como o dinheiro público deve ser gasto, visto que
a realização dos direitos está condicionada a capacidade financeira do Estado
em arrecadar e investir.
Entretanto, a falta de disponibilidade de caixa não pode tornar letra
morta a determinação constitucional, nem permite anular a vinculatividade dos
preceitos consagradores de direitos fundamentais para o poder público. A

16
TOPAN, Luiz Renato. O Ministério Público e a ação civil pública ambiental no controle dos atos
administrativos. Revista Justitia, São Paulo, n. 56, p. 41-63, jan./mar. 1994. p. 14.
17
Id. ibid., p. 15.
223

realização dos direitos sociais e ambientais deve ser efetuada em


conformidade com o equilíbrio econômico-financeiro do Estado.
Por tratar-se de direitos fundamentais que representam opções
vinculativas do constituinte para o legislador infraconstitucional, tais interesses
somente podem ser restritos na medida em que esta restrição atenda a outro
interesse também fundamental. A Constituição manda que deve ser preservado
o núcleo essencial dos direitos fundamentais.
Será sempre exigível a preservação de um mínimo vital, correspondente
ao mínimo para a satisfação de uma vida digna. Assim sendo, será sempre
possível o controle judicial das políticas públicas quando for objeto a garantia
de direitos fundamentais mínimos. Tal não é um limite absoluto, cabendo o
Poder Judiciário investigar a razoabilidade da indisponibilidade financeira
alegada devido à outra destinação dada ao recurso público e o prejuízo da
garantia do mínimo essencial pelo Estado 18.
Por derradeiro, importa lembrar que a tese acima defendida já foi
explicitamente aplicada pelo Supremo Tribunal Federal. Ao decidir a Argüição
de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 45-9/DF (DJU 04.05.04, p.
12). O relator Ministro Celso de Mello ponderou que, muito embora não caiba
ao Poder Judiciário a implementação regular de políticas públicas,
excepcionalmente este papel lhe é conferido:

ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO


FUNDAMENTAL. A QUESTÃO DA LEGITIMIDADE
CONSTITUCIONAL DO CONTROLE E DA INTERVENÇÃO
DO PODER JUDICIÁRIO EM TEMA DE IMPLEMENTAÇÃO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS, QUANDO CONFIGURADA
HIPÓTESE DE ABUSIVIDADE GOVERNAMENTAL.
DIMENSÃO POLÍTICA DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL
ATRIBUÍDA AO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
INOPONIBILIDADE DO ARBÍTRIO ESTATAL À EFETIVAÇÃO
DOS DIREITOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E CULTURAIS.
CARÁTER RELATIVO DA LIBERDADE DE CONFORMAÇÃO
DO LEGISLADOR. CONSIDERAÇÕES EM TORNO DA
CLÁUSULA DA "RESERVA DO POSSÍVEL". NECESSIDADE
DE PRESERVAÇÃO, EM FAVOR DOS INDIVÍDUOS, DA
INTEGRIDADE E DA INTANGIBILIDADE DO NÚCLEO
CONSUBSTANCIADOR DO "MÍNIMO EXISTENCIAL".

18
BARROS, op. cit., p. 9.
224

VIABILIDADE INSTRUMENTAL DA ARGÜIÇÃO DE


DESCUMPRIMENTO NO PROCESSO DE CONCRETIZAÇÃO
DAS LIBERDADES POSITIVAS (DIREITOS
CONSTITUCIONAIS DE SEGUNDA GERAÇÃO) 19.

Existindo este papel do Poder Judiciário, prossegue o Ministro, há que


se considerar, na determinação da implementação da política pública, a
"reserva do possível", mas apenas na estrita medida em que esta reserva se
mostre, efetivamente, existente. Ainda que reconheça a necessária vinculação
da efetivação dos direitos sociais aos limites financeiros do Estado, isto não
implica a liberdade plena do Estado em, a seu talante, concretizar ou não a
norma garantidora do direito fundamental. A "reserva do possível" não poderá,
portanto, ser invocada sem qualquer critério, somente com o intuito de
exonerar o Poder Público de cumprir com sua função constitucional de
programar os direitos fundamentais.

Diante de todos estes argumentos, conclui a decisão no sentido de que:

Não obstante a formulação e a execução de políticas públicas


dependam de opções políticas a cargo daqueles que, por
delegação popular, receberam investidura em mandato eletivo,
cumpre reconhecer que não se revela absoluta, nesse
domínio, a liberdade de conformação do legislador, nem a de
atuação do Poder Executivo. É que, se tais poderes do Estado
agirem de modo irrazoável ou procederem com a clara
intenção de neutralizar, comprometendo-a, a eficácia dos
direitos sociais, econômicos e culturais, afetando, como
decorrência causal de uma injustificável inércia estatal ou de
um abusivo comportamento governamental, aquele núcleo
intangível consubstanciador de um conjunto irredutível de
condições mínimas necessárias a uma existência digna e
essenciais à própria sobrevivência do indivíduo, aí, então,
justificar-se-á, como precedentemente já enfatizado - e até
mesmo por razões fundadas em um imperativo ético-jurídico -,
a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário, em ordem
a viabilizar, a todos, o acesso aos bens cuja fruição lhes haja
sido injustamente recusada pelo Estado 20.

19
ARENHART, op. cit., p. 8.
20
Id. ibid., p. 9.
225

Especificamente tratando do tema ambiental, relativo ao saneamento,


colige-se a seguinte ementa:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL


PÚBLICA - PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. PRAZOS
PARA PROJETO E IMPLANTAÇÃO DE REDE COLETORA E
ESTAÇÃO DE TRATAMENTO DE ESGOTO -
INDEFERIMENTO DE LIMINAR. 1. Mantêm-se os prazos
fixados pelo decisum dizendo com a apresentação de projeto e
início da implantação de rede coletora e de estação de
tratamento de esgoto mostrando-se razoáveis. 2. Os altos
níveis de poluição, a ausência de medidas eficazes da
municipalidade e do serviço público de saneamento básico,
bem como a falta de sistema de coleta e de tratamento do
esgoto sanitário, exigem interferência judicial para defesa do
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado 21.

4 ATIVISMO JUDICIÁRIO
Indo ao encontro desta ampliação do Poder Judiciário e da integração
entre os três poderes, APPIO constata um novo fenômeno junto ao poder que
tem a função de dizer o direito, chamado de ativismo judiciário. Configura-se
nos casos onde o Poder Judiciário, através de decisões, interfere diretamente
em uma política pública, de forma a determinar a adoção de providências de
ordem prática que demandam um ato de vontade política dos demais
poderes 22.
As condições para exercício do ativismo judiciário são colocadas pelo
autor, segundo a lógica de que a intervenção positiva do Poder Judiciário sobre
o executivo se revela como excepcional e vinculada aos casos previstos na
Constituição, no que toca a preservação e implementação dos direitos
fundamentais sociais e ambientais.
Somente caberá revisão judicial no sentido de controle da execução das
políticas públicas nos casos em que não exista uma prerrogativa constitucional
erigida em favor do executivo, ou seja, quando não houver uma disposição que

21
BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Agravo de Instrumento n° 2004.04.010207990, Rel.
Des. Amury Chaves de Athayde. Decisão publicada no DJU em: 01 nov 2006. p. 712.
22
APPIO, Eduardo. Limites à atuação do poder executivo na gestão dos recursos para a educação.
Disponível em:<http://www.cjf.gov.br/revista/numero26/artigo02.pdf>. Acesso em: 19 mar. 2007.
226

exclua qualquer outro poder de impelir a consecução das disposições


constitucionais fundamentais.
Além disso, o princípio da inafastabilidade da jurisdição analisado
conjuntamente com a coercitividade natural do direito em harmonia com a
supremacia da Constituição justificam a possibilidade de controle da
administração pública quando sua ação ou omissão venha de encontro à
pretensão de assegurar dignidade, bem estar e justiça social pretendidos pela
ordem social.

5 REPERCUSSÕES AMBIENTAIS DO CONTROLE JUDICIAL DAS


POLÍTICAS PÚBLICAS
Mesmo que ainda tímidas, as intervenções judiciais na competência de
alçada do Poder Executivo começam a tomar corpo e forma, principalmente
devido a omissão cada vez mais patente do poder público em atender os
direitos fundamentais ambientais. É possível encontrar as primeiras
repercussões do ativismo judiciário se efetivando na prática, onde se traz a
colação dois julgados recentes advindos da justiça federal.
A primeira decisão foi proferida em favor do meio ambiente do município
de Governador Celso Ramos, em Santa Catarina. O juiz de primeiro grau da
Vara Ambiental Federal determinou ao município, que elaborasse e
apresentasse em juízo um plano de vistoria de residências e estabelecimentos
comerciais e industriais, para verificar a adequação e regularidade do sistema
individual de tratamento de esgotos. O município também foi condenado a
destinar ao serviço de vigilância sanitária quadro de funcionários e prestar
informações sobre o orçamento municipal para saúde e saneamento em 2006
e 2007.
A ação civil pública (processo nº 2006.72.00.011120-7) foi proposta pelo
Ministério Público Federal (MPF) contra o município, o Samae - Serviço
Autônomo Municipal de Água e Esgoto e a FATMA - Fundação do Meio
Ambiente. O MPF alegou que inspeções do IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e da FATMA revelaram a contaminação das águas por coliformes
fecais. A FATMA foi obrigada a realizar exames de balneabilidade de todas as
227

praias do município, apresentando os relatórios à justiça federal. O órgão


estadual também foi impedido de expedir licenças para construções quando
não houver projeto sanitário e sistema de tratamento de efluentes compatível
com o local, obrigação que atinge também o município.
Na visão do magistrado que proferiu a decisão, Dr. Zenildo Bodnar, o
município não demonstrou ter adotado as medidas cabíveis, em função do
“gravíssimo risco de disseminação de doenças e outros malefícios decorrentes
da falta da implementação de políticas públicas sanitárias adequadas e
eficazes e, completando, o quadro tende a piorar com a chegada da próxima
temporada, caso não sejam adotadas providências concretas e com a
brevidade necessária”.
Ao ser analisado pela 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª
Região a decisão foi mantida, determinando ao município de Governador Celso
Ramos (SC) que elabore e apresente em juízo um plano de vistoria de
residências, estabelecimentos comerciais e industriais, para verificar a
adequação e regularidade do sistema individual de tratamento de esgotos.
Contra a prefeitura também foi mantida a decisão de destinar ao serviço de
vigilância sanitária quadro de funcionários e prestar informações sobre o
orçamento municipal para saúde e saneamento em 2006 e 2007.
A relatora do caso, juíza federal Vânia Hack de Almeida, entendeu que
“a preocupação com o meio ambiente é um sentimento de cunho nacional, cuja
preservação é inarredável, tendo em vista tratar-se de bem de uso comum da
generalidade das pessoas, e que deve ser resguardado já que se configura
como um direito que transcende às gerações”. Para ela, a proteção judicial
deve ser deferida sempre em favor do meio ambiente, visando preservá-lo de
eventuais agressões. No que se refere à responsabilidade do Município, a
magistrada disse que a Constituição estabeleceu a competência comum da
União, Estados, Distrito Federal e municípios para efetivar a proteção ao meio
ambiente.
Outra decisão, também da lavra do meritíssimo juiz Dr. Zenildo Bodnar,
determinou ao município de Florianópolis, a Fundação Nacional de Saúde –
FNS e a CASAN Companhia de Águas e Saneamento de Santa Catarina
228

(processo n° 2004.72.00.0176758) a obrigação de fazer consistente na


implantação de sistema de tratamento de esgoto adequado em toda a região
do Canto do Lamin em Canasvieiras, um bairro do município de
Florianópolis/SC.
Para o cumprimento da obrigação imposta, o juiz ordenou aos réus
apresentar, no prazo de sessenta dias, o projeto de instalação da rede coletora
de esgotos para a região, contendo o respectivo cronograma de implantação. A
decisão foi confirmada pelo Tribunal Federal da 4ª Região.

6 CONCLUSÕES ARTICULADAS

6.1 A consagrada teoria da divisão dos poderes estatais encontra-se


relativizada pela necessidade de controles mútuos de um poder sobre o outro.

6.2 Doutrinas estrangeiras e nacionais avaliam como possível acionar o Poder


Judiciário para impelir o Poder Executivo a implementar políticas públicas de
cunho social.

6.3 O direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado


configura-se como direito social, sendo possível exigi-lo judicialmente quando
constatada omissão do poder administrativo em efetivá-lo.

6.4 O ativismo judiciário, respeitados os limites da discricionariedade, das


peças orçamentárias e da reserva do possível, representa prática consistente
de controle judicial das políticas pública ambientais, impelindo o agente político
a cumprir a determinação jurisdicional.
229

FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL NO ESTADO DE SANTA CATARINA COMO


INSTRUMENTO PARA EFETIVAR O DIREITO AO MEIO AMBIENTE
ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO

AZOR EL ACHKAR 1
RENATO MIRANDA PELLEGRINI 2

1 O MEIO AMBIENTE E OS DEVERES DO PODER PÚBLICO


A previsão legal do dever conferido ao poder público em preservar o
meio ambiente vem expressa no art. 225 3 da Constituição Federal, cujo texto
normativo impõe a este o dever de defender e preservar o meio ambiente para
as presentes e futuras gerações. O § 1° 4 do artigo mencionado determina sete
responsabilidades-deveres ao poder público no sentido de efetivar o direito
fundamental garantido no caput, o que essencialmente deverá ser executado
por meio da fiscalização.
A Lei Federal nº 6.938/81, que estabelece a Política Nacional do Meio
Ambiente e tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da
qualidade ambiental propícia à vida, determina o atendimento ao princípio da

1
Auditor Fiscal de Controle Externo do TCE/SC, Advogado de Direito Ambiental e de Direito do
Terceiro Setor, mestre em Direito Ambiental CCJ/CPGD/UFSC.
2
Mestre em Engenharia Ambiental e Doutorando no Programa de Pós Graduação em Eng. E Gestão do
Conhecimento
3
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo
e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
4
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e restaurar os
processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II - preservar a
diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e
manipulação de material genético; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente
através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua
proteção; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará
publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias
que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educação
ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função
ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
230

fiscalização quando houver uso dos recursos naturais (art. 2°, III e art. 11, § 1°
e § 2°).
Sobre o dever de fiscalização, nos ensina Vital Moreira, na sua obra A
ordem jurídica do capitalismo, que "no exercício de seu dever da manutenção
da ordem pública, o Estado pode tomar certas medidas de polícia” que
contendem com intuito de manter a ordem e a saudável convivência entre os
cidadãos. Trata-se de uma intervenção administrativo-policial. É neste poder de
polícia que o embasamento da fiscalização ambiental se assenta.
O saudoso mestre administrativista, Celso Antônio Bandeira de Mello,
explica que o poder de polícia administrativo é "a atividade da Administração
Pública, expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com
fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a liberdade e a
propriedade dos indivíduos, mediante ação ora fiscalizadora, ora preventiva,
ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever de
abstenção (non facere) a fim de conformar-lhes os comportamentos aos
interesses sociais consagrados no sistema normativo”. (Curso de Direito
Administrativo, 2000).
Falando especificamente em poder de polícia ambiental, Paulo Affonso
Leme Machado, um dos grandes nomes em Direito Ambiental no país, entende
que é "a atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direito,
interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão
de interesse público concernente à saúde da população, à conservação dos
ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de
atividades dependentes de concessão, autorização/permissão ou licença do
Poder Público de cujas agressões possam decorrer poluição ou agressão à
natureza”. (Direito Ambiental Brasileiro, 2002). A competência para exercício da
atividade de fiscalização é comum e está ao alcance de todas as instâncias da
administração pública, conforme preceitua ao art. 23 da CF/88. De acordo com
este dispositivo, cabe à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios, de forma cooperativa: proteger o meio ambiente e combater a
poluição em qualquer de suas formas, preservar as florestas, a fauna e a flora,
entre outras atribuições. Desta feita, o poder público, por meio de seus órgãos
231

especializados na temática ambiental, deve estar aparelhado para o


desempenho desta obrigação constitucional, sob pena de incorrer em omissão
de dever legal.
Este artigo busca expor a missão e competência dos órgãos do estado
de Santa Catarina envolvidos na fiscalização ambiental, tecer algumas
considerações sobre a complexidade da atividade, bem como apresentar
alguns instrumentos a disposição do poder público para a sua realização
eficiente.

2 A FUNDAÇAO DO MEIO AMBIENTE – FATMA


A Fundação do Meio Ambiente do Estado de Santa Catarina - FATMA,
Fundação Pública, vinculada à Secretaria de Estado do Desenvolvimento
Econômico Sustentável, é entidade de caráter científico, sem fins lucrativos,
instituída pelo Decreto nº 662, de 30 de julho de 1975, com sede e foro na
Capital deste Estado, e jurisdição em todo o território catarinense, nos termos
dos artigos 96, 98, I, III, V e XII, 119, VIII, “a” e 184 da Lei Complementar
Estadual n° 381/2007.
Conforme a Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe
sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de
formulação e aplicação, a FATMA é Órgão Seccional integrante do Sistema
Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA (art. 6, inc. V), sendo o órgão da
administração indireta estadual responsável pela proteção e melhoria da
qualidade ambiental, especificamente com função de execução de programas,
projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a
degradação ambiental.
Dentre suas atribuições, está o desempenho da Fiscalização das ações
realizadas pelos administrados no meio ambiente natural, artificial e cultural,
acionada por meio de denúncia, representação ou ações programadas para
verificação do cumprimento das leis ambientais, do respeito ao meio ambiente
e aos bens ambientais.
Esta previsão de competência vem expressa no Decreto Estadual nº
3.572, de 18 de dezembro de 1998, que institui o Estatuto da Entidade e no
232

Decreto Estadual nº 3.573, também de 18 de dezembro de 1998, que define


seu Regimento Interno, assim exarando respectivamente: Art. 3º - São
finalidades básicas da Fundação: II - fiscalizar, acompanhar e controlar os
níveis de poluição urbana e rural e V - executar as atividades de fiscalização da
pesca, por delegação do Governo Federal. Art. 1º Compete a Fundação: II -
fiscalizar, acompanhar e controlar os níveis de poluição urbana e rural e V -
executar as atividades de fiscalização da pesca, por delegação do Governo
Federal. Dentro de sua estrutura organizacional, a Diretoria de Proteção dos
Ecossistemas é responsável pela Fiscalização Ambiental, o fazendo por meio
da Gerência de Fiscalização.
A fiscalização da FATMA abrange todas as atividades econômicas do
Estado. Inicialmente orientando, pode, na reincidência, aplicar multas e em
casos renitentes interditar o empreendimento. Com apoio da Guarnição
Especial da Polícia Militar Ambiental (GuEspPMA), a FATMA também tem
como função fiscalizar parques e reservas ecológicas, desmatamentos,
minerações e qualquer outra atividade que ponha em risco a natureza, o
homem e seu habitat. A fiscalização na área de recursos naturais deve
abranger: extração mineral, flora, fauna, unidades de conservação. A
fiscalização na área de controle de poluição abrange: poluição hídrica, poluição
atmosférica, poluição do solo, poluição sonora e análise de risco em plantas
industriais.
A FATMA tem na Gerência de Fiscalização 11 (onze) fiscais para
atender a demanda do Estado de Santa Catarina. Já a GuEspPMA possui 376
(trezentos e setenta seis) Policiais Ambientais, onde 20 (vinte) são oficiais
superiores.
A atividade de Fiscalização Ambiental se constitui como uma das mais
importantes atuações dos órgãos responsáveis pelo meio ambiente podendo
se dar de dois modos: preventivamente, com objetivo de evitar danos ao meio
ambiente e orientar os administrados; posteriormente, quando houver
denúncias ou flagrantes de atividades e ações que já causaram danos
ambientais, tanto em ambientes naturais como artificiais. A amplitude do estado
233

de Santa Catarina, a peculiaridade dos diversos biomas aqui encontrados e as


difíceis condições de trânsito acentuam a importância desta atuação.
Em 27 de julho de 2005, a Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Econômico Sustentável, a Secretaria de Estado da Segurança Pública e
Defesa do Cidadão, a Polícia Militar de Santa Catarina e a FATMA celebraram
Convênio de Cooperação Técnica e Institucional n° 14.370/2005-7, visando a
adoção de procedimentos relativos ao policiamento e fiscalização ambiental.
Por este Convênio a GuEspPMA, fica incumbida de exercício do poder
fiscalizatório ambiental, conforme já prevê a Lei Estadual n° 8.039/1990 e os
arts. 4° e 5° do Decreto Estadual n° 1.017/1991. A FATMA foi incumbida em
capacitar os policiais militares em conhecimentos ligados ao meio ambiente,
entre outras atribuições. Este fato está diretamente relacionado com a auditoria
operacional sugerida.
Além disto, o Estado de Santa Catarina tem com o Kreditanstalt Für
Wiederaufbau (KfW) Contrato de Contribuição Financeira, firmado em 11 de
setembro de 2002, para ser executado em 4 (quatro) anos, a partir do ano de
2005, cujo escopo é a “Proteção da Mata Atlântica em Santa Catarina. A
FATMA figura como a executora deste convênio e entre seus componentes há
o Sistema de Controle Ambiental e como sub-componente a Fiscalização
Ambiental. Neste, estão previstas compra de equipamento e infra-estrutura,
treinamento de pessoal, elaboração de manual de fiscalização, inicio da
aplicação de novas técnicas de fiscalização, entre outros.
O tema da repartição de competências administrativas para a
fiscalização, no entanto, sempre foi fruto de controvérsia. Há dúvidas sobre
tanto sobre a imposição do exercício do poder de polícia como, no caso
contrário, a impossibilidade do uso desse expediente. Dúvidas estas que
implicam sobre a regra da preponderância do interesse e a definição de limites
que separam essa competência, pois as fronteiras do interesse local, regional,
nacional e global tendem a ser cada vez mais nebulosas, bem como a esfera
dos limites de atuação de cada ente federativo através de seu respectivo órgão
ambiental. Sem dúvida existe uma enorme complexidade na definição das
situações onde poderá se dar o exercício da competência supletiva por
234

omissão do ente legitimado e também sobre a observância do princípio da


auto-executoriedade, visando sempre o legitimo uso do poder de polícia.

3 MISSÃO E COMPETÊNCIA DOS ÓRGÃOS DO ESTADO DE SANTA


CATARINA NA ATIVIDADE DE FISCALIZAÇÃO AMBIENATAL

3.1 MISSÃO E COMPETÊNCIA DA SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO


ECONÔMICO SUSTENTÁVEL

Missão: A Secretaria de Desenvolvimento Econômico Sustentável incumbe


planejar, formular e normatizar, de forma descentralizada e desconcentrada, as
políticas estaduais de desenvolvimento econômico sustentável, recursos
hídricos, meio ambiente e saneamento.

Competência: Entre outras atribuições, destacam-se:


I - planejar, formular e normatizar, de forma descentralizada e
desconcentrada, as políticas estaduais de desenvolvimento econômico
sustentável, recursos hídricos, meio ambiente e saneamento;
II - elaborar estudos de potencialidades dos recursos naturais com vistas
ao seu aproveitamento racional;
III - coordenar programas, projetos e ações relativos à educação
ambiental;
IV - fomentar ações de curto, médio e longo prazos, no sentido de
aumentar a cobertura dos serviços nas áreas de abastecimento de água,
esgotamento sanitário, resíduos sólidos e drenagem urbana;
V - coordenar o Cadastro Técnico Estadual de Atividades
Potencialmente Poluidoras de Recursos Naturais;
VI - orientar as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional na
execução e implementação dos programas, projetos e ações relativas às
políticas estaduais de desenvolvimento econômico, recursos hídricos, meio
ambiente e saneamento;
235

VII - coordenar, de forma articulada com os demais órgãos envolvidos na


atividade de fiscalização ambiental:
a) a aplicação de medidas de compensação;
b) as autuações; e
c) o uso legal de áreas de preservação permanente;
VIII - apoiar e orientar a fiscalização ambiental no Estado de Santa
Catarina;
IX - sugerir aos poderes competentes quaisquer orientações normativas
e providências que considere necessárias para a realização do objetivo do
Sistema Estadual de Ciência, Tecnologia e Inovação de Santa Catarina.

3.2 MISSÃO E COMPETÊNCIA DA FATMA

Missão: A FATMA tem como missão maior garantir a preservação dos recursos
naturais do estado.

Competência: Entre outras atribuições, destacam-se:


I - coordenar e implantar o sistema de controle ambiental;
II - coordenar e implantar o sistema de controle ambiental decorrente do
licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto ambiental, das
autuações ambientais transacionadas e dos usos legais de áreas de
preservação permanente;
III - fiscalizar e acompanhar o cumprimento das condicionantes
determinadas no procedimento de licenciamento ambiental;
IV - executar, de forma articulada com os órgãos e entidades envolvidos nessa
atividade, a fiscalização ambiental no Estado de Santa Catarina.

3.3 MISSÃO E COMPETÊNCIA DA GUESPPMA


Missão: Executar as ações e operações militares, através do policiamento
ostensivo ou de operações específicas, visando a proteção das áreas de
preservação ambiental, e zelar pela melhoria do meio ambiente no Estado de
Santa Catarina.
236

Competência: Compete a GuEspPMA, entre outras atribuições:


I – atuar em apoio aos órgãos envolvidos com a defesa e preservação
do meio ambiente, garantindo-lhes o exercício do poder de polícia de que são
detentores;
II – lavrar autos de infração;
III – efetuar o policiamento ostensivo nos parques florestais, reservas
biológicas e áreas de proteção ambiental;
IV – fiscalizar minerações, uso de agrotóxicos e poluentes, dentro dos
limites definidos pelos órgãos competentes;
V – fiscalizar áreas de desmatamento e queimadas, que impliquem na
retirada total ou parcial de essências nativas;
VI – proteger as florestas, contra a ação predatória do homem, através
de meios preventivos, repressivos e educação ecológica;
VII – fiscalizar as explorações florestais, no âmbito de suas atribuições;
VIII – atender ou providenciar o atendimento de denúncias de desmate,
queimadas, caça e pesca predatória.

4 FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL E PROCESSO ADMINISTRATIVO DE


APURAÇÃO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL – FASES
A atividade de fiscalização ambiental pode levar à autuação, mediante
auto de infração, daquele que for flagrado ou tiver cometido ação considerada
como infração administrativa ambiental.
Após a autuação, o auto de infração se transforma em processo
administrativo de apuração de infração ambiental, devendo seguir as etapas
apresentadas na Figura 1, de competência da FATMA:
237

Figura 1: Fases processuais do processo de apuração de infração ambiental.

Conforme se observa na Figura 1, o rito de apuração da infração


ambiental inicia-se com a lavratura do auto de infração ambiental, que pode ser
feito pelo agente fiscal da FATMA ou pelo policial militar ambiental da
GuEspPMA. Uma cópia do auto constitui a primeira folha do processo sendo
concedido prazo de 20 (vinte) dias para defesa prévia do autuado. Após sua
defesa, o agente autuante faz manifestação a respeito do alegado pelo autuado
e na seqüência o processo vai para julgamento pelo Gerente da CODAM da
área de abrangência do local da infração. Neste ínterim o autuado pode propor
Termo de Compromisso se comprometendo em recuperar o dano constatado
sob a condição de diminuição em 90% (noventa por cento) da multa aplicada.
No caso do processo ser julgado, há prazo de 20 (vinte) dias para o autuado
recorrer da decisão ao CONSEMA.
Este rito foi implantado pela FATMA por meio da Portaria n° 100/05, mas
que em setembro do corrente ano foi revogado pela Portaria n° 063/07, que
estabeleceu novo rito, bastante semelhante aquele. Entretanto, como a
238

Auditoria irá trabalhar com processos de 2006, a Portaria n° 100/05 será


considerada para fins de análise.
A Portaria n° 100/05 é fruto do Convênio n° 14.730/05, que corresponde
a Termo de Convênio de Cooperação Técnica e Institucional, visando a adoção
de procedimentos relativos ao policiamento e fiscalização ambiental no Estado
de Santa Catarina, que entre si celebram, a Secretaria de Estado do
Desenvolvimento Sustentável – SDS, a Secretaria de Estado da Segurança
Pública e Defesa do Cidadão – SSP, por meio da Polícia Militar do Estado de
Santa Catarina – PMSC, e a Fundação do Meio Ambiente – FATMA. Outro
fruto deste instrumento é a ferramenta virtual para gerenciar os processos
administrativos para apuração de infração ambiental, o sistema informatizado
GAIA – Gerenciamento de Autos de Infração Ambiental, em funcionamento
desde março de 2006.

5 CONCLUSÕES ARTICULADAS

5.1 O tema da repartição de competências administrativas para o exercício da


fiscalização e poder de polícia é fruto de controvérsia, havendo dúvidas tanto
sobre a imposição do exercício do poder de polícia como, no caso contrário, a
impossibilidade do uso desse expediente.

5.2 Através de sistemas informatizados, o gerenciamento dos processos para


apuração de infração ambiental ganha em termos de eficiência, tendo como
conseqüência uma maior celeridade no encaminhamento das sanções
punitivas.

5.3 A FATMA e o GuEspPMA são os órgãos, no estado de Santa Catarina,


com prerrogativa institucional para o exercício do poder de polícia sobre
agressões lesivas ao meio ambiente de interesse regional, independente de
delegação ou outorga de qualquer outra instituição estadual observando-se o
Princípio da Auto-executoriedade.
239

BIBLIOGRAFIA

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Texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações
adotadas pelas Emendas Constitucionais n° 1/92 a 52/2006 e pelas Emendas
Constitucionais de Revisão n° 1 a 6/94. Brasília: Senado Federal,
Subsecretaria de Edições Técnicas, 2006.

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VII Simpósio Nacional de Auditoria de Obras Públicas. P. 140-173.

_____. TCU. Cartilha de Licenciamento Ambiental. 2. ed. Brasília: TCU, 2007.

CAPPELLI, Sílvia; BEZERRA, Maria do Carmo de Lima; RUSCHEL, Caroline.


Indicadores de aplicabilidade e cumprimento da norma ambiental para ar, água
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CORRÊA, Elizeu de Moraes. Auditoria Ambiental. Guia Elementar no Âmbito


dos Tribunais de Contas. Curitiba: TCE/PR, 1997.

CORREA, Heitor Delgado; ANDRADE, Pierre André da Rocha. Avaliação da


gestão ambiental como indicador de desempenho do mandato de agente
público. Revista do TCMRJ. Ano XXI. N. 27. ago. 2004. p. 34-44.

INTOSAI; WGEA. Auditoria Ambiental e de Regularidade. Revista do TCU. N.


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LA ROVERE, Emílio Lèbre et. al. Manual de auditoria ambiental. 2 ed. Rio de
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MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 14ed. rev. atual.
ampl. Malheiros: São Paulo, 2006.

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15 ed.


São Paulo: Malheiros, 2002.

QUINTIERE, Marcelo de Miranda Ribeiro. A importância da dimensão


ambiental nas contas públicas: alguns temas para análise no Tribunal de
Contas de Santa Catarina. Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina:
240

Contas Públicas. Transparência, Controle Social e Cidadania. Florianópolis:


TCE/SC, 2006. p. 77-147.
241

O DANO AMBIENTAL FUTURO À LUZ DA TEORIA DA


RESPONSABILIDADE

BRUNA VIEGAS GRAZIANO 1

SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. A sociedade de Risco. 3. O risco do dano. 4. O dano e seus


princípios. 4.1. Princípio da prevenção. 4.2. Princípio da precaução. 4.3. Princípio da
proporcionalidade. 4.4. Princípio do poluidor-pagador. 5. Dano Ambiental. 6. Dano Ambiental
Futuro. 7. A teoria da responsabilidade e o dano ambiental futuro. 8. Conclusões articuladas. 9.
Referências Bibliográficas

1 INTRODUÇÃO
Busca-se hoje o modelo ideal para tudo. A melhor tecnologia, o país
mais poderoso, a ciência mais avançada. Contudo, os resultados desse mundo
ideal não são calculados. A mentalidade da sociedade atual é um dos
principais problemas enfrentados nas lides ambientais.
Para tanto, imprescindível compreender a nova sociedade, a sociedade
de risco, em que a preocupação não deve mais se limitar à produção do dano e
sua reparação, mas também à criação de mecanismos que impeçam seu
aparecimento. Tal apreensão deriva do próprio conceito de dano ambiental,
muitas vezes irreversível. Por conta disso, fala-se em dano ambiental futuro.
A proposta do trabalho é demonstrar como uma sociedade que,
aparentemente, está em evolução pode entrar em colapso e, principalmente,
comprovar que essa tarefa é apenas um exercício de conscientização.

2 A SOCIEDADE DE RISCO
A Teoria da Sociedade de Risco foi elaborada pelo sociólogo alemão
Ulrich Beck e é uma característica da fase seguinte ao período industrial
clássico. Representa a tomada de consciência do esgotamento do modelo de

1
Graduanda em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina; membro do Grupo de Pesquisa de
Direito Ambiental na Sociedade de Risco; endereço eletrônico: bruninhagraziano@hotmail.com
242

produção, marcado pelo risco permanente de desastres e catástrofes. Beck


entende que esses riscos são globais, não discriminatórios em termos de
nacionalidade, riqueza ou origem social. Acrescente-se o uso do bem
ambiental de forma ilimitada, pela apropriação, a expansão demográfica, a
mercantilização, o capitalismo predatório – alguns dos elementos que
conduzem a sociedade atual a situações de periculosidade. 2
A sociedade de risco é aquela que, em função de seu contínuo
crescimento econômico, pode sofrer a qualquer tempo as conseqüências de
uma catástrofe ambiental. Nota-se, portanto, a evolução e o agravamento dos
problemas, seguidos de um novo perfil de sociedade, sem, contudo, uma
adequação dos mecanismos jurídicos de solução dos problemas.
O que se discute, nesse novo contexto, é a maneira pela qual podem ser
distribuídos os malefícios que acompanham a produção de bens, ou seja,
verifica-se a autolimitação desse tipo de desenvolvimento e a necessidade de
redefinir os padrões de responsabilidade, segurança, controle, limitação e
conseqüências do dano. A isso tudo, porém, somam-se os limites científicos de
previsibilidade, quantificação e determinação dos danos. Isso porque se deve
atentar para as limitações da ciência no tocante à previsibilidade, quantificação
e determinação dos danos.
Pode-se afirmar que a sociedade moderna criou um modelo de
desenvolvimento tão complexo e avançado que faltam meios capazes de
controlar e disciplinar o desenvolvimento. Segundo Beck, as sociedades
modernas são confrontadas com as bases e com os limites do seu próprio
modelo.
Ademais, Beck alerta para a ausência de publicidade dos riscos,
compreendendo-se aí a dificuldade de acesso às informações que permitam
medir o conteúdo e a extensão dos riscos. Nesse sentido, ele estabelece a
diferenciação da situação em que se sabe que o perigo existe daquela situação
em que se corre perigo sem saber sua origem ou extensão.

2
FERREIRA, Heline Sivini. A biossegurança dos organismos trangênicos no direito ambiental
brasileiro: uma análise fundamentada na teoria da sociedade de risco. Tese, 2008, pgs. 27-30
243

3 O RISCO DO DANO
Com o panorama da nova sociedade, importante atentar para os casos
em que esses riscos concretizam-se em danos. A partir dessa perspectiva, a
preocupação deve ser voltada para o (im)possível gerenciamento desses
danos. Tal concepção torna obrigatório raciocinar de acordo com a “profecia da
desgraça”, ou seja, pensar no pior resultado possível na tomada de decisões.
Para Hans Jonas 3, “a acusação de ‘pessimismo’ contra os partidários da
‘profecia da desgraça’ pode ser refutada com o argumento de que maior é o
pessimismo daqueles que julgam o existente tão ruim ou sem valor a ponto de
assumir todo o risco possível para tentar obter qualquer melhora potencial”.
Além disso, o autor 4, com muita propriedade, afirma que

Temos liberdade para dar o primeiro passo, mas nos tornamos


escravos do segundo e de todos os passos subseqüentes.
Assim, a constatação de que a aceleração do desenvolvimento
alimentado tecnologicamente nos reduz o tempo para
autocorreções conduz a outra constatação: no tempo de que
ainda dispomos, as correções tornam-se cada vez mais
difíceis, e a liberdade para realiza-las é cada vez menor.

Esses riscos podem ser classificados em concretos ou abstratos,


aqueles provenientes da revolução industrial; estes, da sociedade de risco.
Os concretos podem ser calculados e caracterizados por uma possível
avaliação científica segura das causas e conseqüências de uma atividade. São
riscos para os quais o conhecimento científico acumulado é capaz de
determinar sua existência e dimensões. São perceptíveis ao sentido humano e,
geralmente, mantêm-se limitados a determinadas classes sociais, ou mesmo
territorialmente.
Por sua vez, os riscos inerentes à sociedade pós-industrial, os abstratos,
são marcados por sua invisibilidade, globalidade e transtemporalidade. Na
invisibilidade, os riscos fogem à percepção dos sentidos humanos, além de não
haver conhecimentos científicos seguros sobre suas possíveis dimensões. A
globalidade do risco evidencia-se pela falta de limites territoriais e sociais.

3
JONAS, Hans. O princípio responsabilidade: ensaio de uma ética para a civilização tecnológica. Rio de
Janeiro: Contraponto: Ed. PUC- Rio, 2006, p. 81.
4
Idem. Ibidem, p. 78.
244

Outra característica é, exatamente, a transtemporalidade, consistente na


relação direta dos riscos abstratos com o controle e a descrição do futuro2.

4 O RISCO E SEUS PRINCÍPIOS


A preocupação com as questões ambientais, por muito tempo, não foi
inserida no cotidiano. Devido à carência de valores, a explanação dos
princípios norteadores da Teoria do Risco mostra-se relevante.

4.1 O PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO


O princípio da prevenção é um mecanismo utilizado para a gestão de
riscos e está intimamente ligado aos riscos concretos ou potenciais, ou seja,
aqueles visíveis e previsíveis pelo conhecimento humano. Patrick de Araújo
Ayala 5 afirma que “o objetivo fundamental perseguido pelo princípio da
prevenção é, fundamentalmente, a proibição da repetição da atividade que já
se sabe ser perigosa”. As razões para a aplicação desse princípio vão desde a
justiça ambiental à simples racionalidade econômica.
Nesse sentido, José Joaquim Gomes Canotilho 6 destaca a importância
da prevenção nos casos em que é impossível a reconstituição natural da
situação anterior, por exemplo, a extinção de um animal ou vegetal. Igualmente
importante nas situações em que, mesmo sendo possível a reconstituição in
natura, a onerosidade é tamanha que desobriga o poluidor.
Como medidas preventivas, podemos citar os estudos de impacto
ambiental (EIA), a licença ambiental, o desenvolvimento obrigatório de testes e
procedimentos de notificação prévios à colocação de novos produtos no
mercado, o estabelecimento legal de valores máximos para a emissão de
poluentes, dentre outras.
Ressalta-se que a efetivação de uma atuação preventiva deve ser vista
como uma responsabilidade compartilhada. Sendo uma tarefa de
conscientização, não incumbe apenas ao Estado inserir medidas preventivas,

5
LEITE, José Rubens Morato Leite; AYALA, Patrick de Araújo. Direito Ambiental na Sociedade de
Risco. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 71.
6
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental
Brasileir. São Paulo: Saraiva, 2007, pgs. 43-45.
245

mas também a todos os cidadãos comprometidos e preocupados com a


preservação do ambiente.

4.2 O PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO


Ao contrário do princípio da prevenção, o princípio da precaução existe
em função dos riscos abstratos. Será acionado nos casos em que a dúvida
acerca da periculosidade do dano é tanta que, decidindo a favor do ambiente e
contra o potencial poluidor, opta-se por não fazer. Em casos tais, o ônus de
provar que a atividade não é nociva transfere-se do Estado para o potencial
poluidor.
Conforme preceitua Ayala 7,

não se exige, portanto, a demonstração exaustiva e completa


sobre a existência de riscos, sua identificação e especificação,
caracterização, ou demonstração segura sobre a extensão de
seus efeitos, apreciação que se submete a um juízo de
verossimilhança, que orienta a formação científica da
convicção da atribuição da qualidade de periculosidade ao
comportamento. Se a certeza não é pressuposto para uma
atuação precaucional, procurar conhecer da melhor forma
possível e permitida, os graus de incerteza que permeiam a
decisão, é condição de relevante consideração na aplicação
do princípio.

A precaução, dessa forma, permite um agir sem a certeza que um


determinado dano irá ocorrer. Por conta dessa incerteza, há um sério conflito
entre, de um lado, a certeza e a segurança jurídica e, de outro, a evolução
científica, o progresso social e o desenvolvimento econômico.
Nesse sentido, segundo lição de Délton Winter de Carvalho 8, o princípio
da precaução, no direito brasileiro, significa usar a melhor técnica possível,
visando à gestão do risco e a um agir de forma pró-ativa, antecipatória,
inibitória e cautelar, em face da ameaça do dano. Por esta razão, deve-se agir
seguindo o princípio da proporcionalidade.

7
LEITE, José Rubens Morato Leite; AYALA, Patrick de Araújo. Direito Ambiental na Sociedade de
Risco. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 74-94.
8
CARVALHO, Délton Winter de. Dano Ambiental Futuro: a responsabilização civil pelo risco
ambiental. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2008, p. 158.
246

4.3 O PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE


Os direitos fundamentais, abrigados pela Constituição Brasileira, em
certos momentos se chocam. O direito a um ambiente ecologicamente
equilibrado, não raras vezes, entra em conflito com, por exemplo, a livre
iniciativa, a propriedade privada, o desenvolvimento econômico, o sigilo
industrial, entre outros. Em casos tais, a aplicação do princípio da
proporcionalidade é medida que se impõe.
Nos casos de riscos ambientais, em que a utilização do princípio da
precaução é fundamental, deve-se agir com proporcionalidade. Isso porque, o
princípio da precaução não significa necessariamente uma abstenção e, sendo
assim, como não teremos um risco zero, devemos ponderar qual a melhor
maneira de atribuirmos a mesma importância a direitos fundamentais
aparentemente conflitantes. 9

4.4 O PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR


Os recursos naturais não mais são considerados “coisa de ninguém”.
Passam a ser tratados como “coisa de todos”. Dessa forma, todos devem ser
os tutores desses bens.
Sabe-se que estes recursos são limitados e oferecê-los gratuitamente, a
custo zero, leva à degradação ambiental. O princípio do poluidor-pagador serve
como um pagamento à sociedade pelo usufruto de um bem coletivo. Para José
Rubens Morato Leite 10, “o princípio do poluidor-pagador visa, sinteticamente, à
internalização dos custos externos de deterioração ambiental”.
Intimamente ligado aos princípios prevenção e precaução, o princípio
poluidor-pagador deve ser aplicado principalmente antes da degradação.
Assim, não deve ser utilizado somente na compensação de danos, mas sim
para preveni-los e repreendê-los.

9
Idem. Ibidem, p. 159.
10
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental
Brasileir. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 181.
247

5 DANO AMBIENTAL
O dano ambiental é aquele que atinge interesses individuais e
transindividuais, afeta tanto o ambiente natural, como também os elementos
ambientais antrópicos. Possibilita uma classificação quanto aos interesses
lesados e outra quanto à natureza do bem violado, sendo que uma
classificação não exclui a outra.
A primeira classificação diferencia danos ambientais individuais ou
reflexos de danos ambientais coletivos.
Os danos individuais ou reflexos são aqueles que, ao atingirem o
ambiente, lesam indiretamente o patrimônio ou a saúde do indivíduo.
Carvalho 11, explica que

no magistério de Lucía Gomis Catalá, os danos ambientais


individuais apresentam-se comumente como danos pessoais,
patrimoniais ou econômicos, uma vez que causam lesões à
saúde e à integridade física das pessoas (por exemplo, quadro
de doenças e contaminações desencadeados pela poluição do
meio ambiente), danos a seus bens (por exemplo, prejuízos
patrimoniais, tais como a desvalorização ou deterioração de
bens móveis ou imóveis em decorrência de degradações
ambientais) e danos ao exercício de uma atividade econômica
(a pesca, por exemplo).

Para a incidência da responsabilidade civil, a doutrina tradicional


considera que o dano ambiental individual será reparável quando for “certo –
atual ou futuro – e não eventual; direto, ainda que mediato; e pessoal, tendo na
vítima um sujeito de direitos” 12. Por dano certo entende-se aquele que tem a
relação causas e conseqüências definidas. Desdobra-se em dano atual
(emergentes) e dano futuro (lucro cessante). O dano pessoal necessita de uma
vítima concreta. Já o dano direto lesiona de forma imediata a esfera de
interesses juridicamente tutelados do sujeito de direito, podendo ainda ser
reflexo nos casos que atinge terceiros por ricochete.
Os danos coletivos, por sua vez, afetam o bem ambiental em si,
prescindindo de qualquer comprovação de prejuízo causado ao homem. Por
acompanharem a hipercomplexidade do bem atingido (ambiente), possui
11
CARVALHO, Délton Winter de. Dano Ambiental Futuro: a responsabilização civil pelo risco
ambiental. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2008, p. 87.
12
Idem. Ibidem, 87.
248

aquelas condições clássicas do dano reparável (certeza do dano, dano direto e


pessoalidade) reformuladas, ou seja “a constatação do dano ambiental é
geralmente demarcada pela incerteza científica, devendo haver uma
ponderação das probabilidades de sua concretização (atual ou futura), bem
como dos agente causadores”. 13
A segunda classificação faz a distinção entre dano patrimonial e dano
extrapatrimonial ou moral.
Os danos patrimoniais levam em consideração o bem lesado. Leite 14
leciona que “esta concepção de patrimônio difere da versão clássica de
propriedade, pois o bem ambiental, em sua versão macrobem, é de interesse
de toda coletividade”. Conforme enuncia a Constituição Federal, em seu artigo
225, o bem ambiental na concepção de macrobem configura-se como bem
comum de uso do povo e tem como características a indivisibilidade,
imprescritibilidade de sua tutela, indisponibilidade e inalienabilidade.
Os danos considerados extrapatrimoniais ou morais são aqueles que
causam ao indivíduo ou à coletividade uma lesão não material.

6 DANO AMBIENTAL FUTURO


O debate sobre dano ambiental futuro na doutrina civilista clássica não
se trata de uma novidade, uma vez que já era previsto quando se falava em
lucros cessantes. No entanto, para essa doutrina tradicional, somente se fala
em dano futuro quando existir a certeza dos prejuízos futuros decorrentes de
um dano presente, ou seja, prescinde sempre de um dano. Importante salientar
que era igualmente necessária a configuração, no presente, da certeza dos
prejuízos futuros decorrentes da lesão causada.
Carvalho 15 afirma que essa concepção “parece-nos demasiadamente
restritiva quando aplicada em matéria jurídico-ambiental, em virtude da
transtemporalidade e da imprevisibilidade que marcam a problemática
ambiental, especialmente se observada a partir da sociedade de risco”.

13
Idem. Ibidem, 99.
14
LEITE, José Rubens Morato. Dano Ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2000, p. 101.
15
CARVALHO, Délton Winter de. Dano Ambiental Futuro: a responsabilização civil pelo risco
ambiental. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2008, p. 123.
249

Conforme já explicitado, a teoria do risco abstrato (sociedade pós-


industrial), diferente da teoria do risco concreto (sociedade industrial),
demonstra que, tocante à esfera ambiental (danos irreversíveis), não é
suficiente falar em reparação, mas pensar em mecanismos que impeçam a
ocorrência do dano.
O dano ambiental futuro pode ser dividido em duas espécies: dano
ambiental futuro propriamente dito ou stricto sensu e conseqüências futuras de
danos ambientais já concretizados. Em ambos os casos há incerteza científica
como elemento constituinte do processo de tomada de decisão e, assim, a
análise do dano somente se torna possível com a aplicação do código
probabilidade/improbabilidade. Na primeira espécie o dano ambiental futuro
caracteriza-se pela alta probabilidade ou de uma probabilidade determinante;
na segunda, já existe a ocorrência do dano, mas a avaliação dos riscos diz
respeito somente às conseqüências do dano atual. 16
Talvez a difícil compreensão resida na própria nomenclatura – dano
ambiental futuro. Fala-se, portanto, em “expectativa de dano”.
Para Carvalho 17,

o dano ambiental futuro há de ser o elemento que efetua


transição do paradigma tradicional da responsabilidade civil,
segundo o qual o dano reparável dever ser necessariamente
certo e atual, para uma responsabilidade civil que tenha por
função a avaliação das probabilidades lesivas dos riscos
ambientais provenientes de determinadas atividades. Isso
sempre a partir da aplicação da distinção
probabilidade/improbabilidade. Portanto, uma nova teoria do
risco, na qual não haja a necessidade da concretização do
dano, faz-se compatível com a principologia não apenas
preventiva, mas sobretudo precaucional, que demarca o direito
ambiental.

A alta probabilidade ou a probabilidade determinante do


comprometimento do ambiente resultaria da condenação do agente às medidas
necessárias, por exemplo, obrigação de fazer ou não fazer. A teoria do risco,
bem como o dano ambiental futuro, portanto, necessitam de um instituto capaz

16
Idem. Ibidem, p. 129.
17
Idem. Ibidem, p. 132.
250

de avaliar os riscos e, com base na existência destes, responsabilizar seus


causadores.

7 A TEORIA DA RESPONSABILIDADE E O DANO AMBIENTAL FUTURO


A teoria da responsabilidade civil acompanha as evoluções
experimentadas pela sociedade. A partir da sociedade burguesa, os institutos
jurídicos do direto romano foram muito influenciados pela tradição canônica
medieval, a qual traz a culpa como elemento fundamental para a obrigação de
indenizar. Essa é a chamada responsabilidade civil subjetiva.
A Revolução Industrial, contudo, representou uma ruptura na
responsabilidade civil. Com a produção industrial massificada, o surgimento de
novas tecnologias e o crescimento populacional, a forma tradicional de
responsabilização, aquela que dependia da culpa, não era mais suficiente. As
inovações tecnológicas e a falta do domínio destas expunham as pessoas a
riscos e perigos, ocasionando inúmeros acidentes de trabalho. Nessa época,
por se tratar de um desconhecimento, a vítima dificilmente conseguia provar a
culpa do agente causador do dano. Assim, algumas atividades definidas em lei
ou produtoras de riscos passaram a responder segundo critérios da
responsabilidade civil objetiva, a qual independe da comprovação da culpa.
Aqui, os riscos são considerados concretos. 18
Conforme já abordado, a sociedade atual, pós-industrial, não lida apenas
com riscos concretos, mas também com os abstratos. Dessa forma, a
responsabilidade civil objetiva requer novos limites – uma responsabilidade
mais ampla, que dispense a culpa e, agora, o dano.
Para a criação dessa nova responsabilidade, importa delinear novos
contornos. José Joaquim Gomes Canotilho, ao comentar a Constituição
Portuguesa, fala em uma responsabilidade de longa duração. Tal
responsabilidade funda-se em quatro princípios básicos: desenvolvimento
sustentável, aproveitamento racional dos recursos, salvaguarda da capacidade
de renovação e estabilidade ecologia e a solidariedade entre as gerações.
Apesar de tratarmos como nova responsabilidade, para o autor, tal instituto já
18
CARVALHO, Délton Winter de. Dano Ambiental Futuro: a responsabilização civil pelo risco
ambiental. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2008, p. 56.
251

existe desde a Conferência do Rio de Janeiro em 1992. Canotilho 19 afirma que,


em termos jurídicos-constitucionais

ela implica, desde logo, a obrigatoriedade de os Estados (e


outras constelações políticas) adoptarem medidas de
protecção ordenadas à garantia da sobrevivência da espécie
humana e da existência condigna das futuras gerações. Nesse
sentido, medidas de protecção e de prevenção adequadas são
todas aquelas que, em termos de precaução, limitam ou
neutralizam a causação de danos ao ambiente, cuja a
irreversibilidade total ou parcial gera efeitos, danos e
desequilíbrios negativamente perturbadores da sobrevivência
condigna da vida humana (responsabilidade antropocêntrica) e
de todas as formas de vida centradas no equilíbrio e
estabilidade dos ecossistemas naturais ou transformados
(responsabilidade ecocêntrica).

A responsabilidade por longa duração, portanto, pugna por medidas


preventivas e precaucionais, ou seja, que antecedam o dano.
Outra característica importante que se pode atribuir à nova
responsabilidade é tentar aproximá-la o máximo possível da responsabilidade
abordada por Hans Jonas 20 – a responsabilidade natural. Num primeiro
momento, transformar uma responsabilidade artificial em natural, soa como
uma proposta utópica. Todavia, parece ser a única solução ou, pelo menos, a
mais eficaz.
Impende ressaltar que Hans Jonas utiliza o termo responsabilidade
natural como aquela “instintiva”, que naturalmente nasce com o homem.
Porém, no presente trabalho, o termo natural refere-se a uma responsabilidade
construída (com a educação e conscientização), porém sem ser imposta. A
nova proposta de responsabilidade, assim como a natural, resume-se em três
conceitos: continuidade, futuro e totalidade 21.
A continuidade é fundamental quando se fala, por exemplo, em proteção
ambiental, pois se trata de uma atividade que não pode ser interrompida, não

19
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito Constitucional Ambiental
Brasileir. São Paulo: Saraiva, 2007, pgs. 6-7.
20
JONAS, Hans. O princípio responsabilidade: ensaio de uma ética para a civilização tecnológica. Rio
de Janeiro: Contraponto: Ed. PUC- Rio, 2006, p. 170.
21
JONAS, Hans. O princípio responsabilidade: ensaio de uma ética para a civilização tecnológica. Rio
de Janeiro: Contraponto: Ed. PUC- Rio, 2006, p. 171.
252

tira férias. 22 O futuro, intimamente ligado ao conceito de preservação dos


direitos das futuras gerações, tem seu conceito bem definido por Hans Jonas 23:
“O caráter vindouro daquilo que deve ser objeto de cuidado constitui o aspecto
de futuro mais próprio da responsabilidade. Sua realização suprema, que ela
deve ousar, é a sua renúncia diante do direito daquele que ainda não existe e
cujo futuro ele trata de garantir”. A totalidade, por sua vez, lembrada nos casos
de globalização das normas ambientais e nos efeitos cumulativos, é quando o
objeto estudado deve ser analisado como um todo, e não como várias partes
separadas 24. Aliás, esse modelo cartesiano, nas lides ambientais, há muito já
foi ultrapassado.
François Ost 25 trabalha outro conceito que pode ser aplicado ao nosso
novo modelo. Trata-se das obrigações geradas por uma responsabilidade
solidária:
Devem ser compreendidas como obrigações de prudência no
sentido lato, apelando à idéia de limite, uma vez que é a
ilimitação dos nossos comportamentos que gera a fragilidade.
Essa prudência implica, antes de mais, a obrigação de saber,
para tentar avaliar as conseqüências mais longínquas
possíveis das nossas opções; ela implica, em seguida, a
escolha da via menos onerosa para os beneficiários da nossa
responsabilidade, e, em caso de dúvida, a abstenção de agir;
ela comanda em todas as circunstâncias, a medida e a pena.
É portanto, como na tragédia antiga, a problemática dos limites
que reabilita a idéia mais moderna de responsabilidade.

Destarte, a partir de uma nova responsabilidade – de longa duração,


natural (não imposta) e solidária – novos contornos começam a ser traçados,
para que o dano ambiental futuro não ocorra.

8 CONCLUSÕES ARTICULADAS

8.1 A partir da Revolução Industrial, com a produção massificada e as novas


tecnologias, os riscos produzidos começaram a ser avaliados (Sociedade de

22
Idem. Ibidem, pgs. 185-186.
23
Idem. Ibidem, p. 187.
24
Idem. Ibidem, p. 180.
25
OST, François. A natureza à margem da Lei: a ecologia à prova do direito. Lisboa: Instituto Piaget,
1995, p. 310.
253

Risco). Inicialmente a discussão cingia-se apenas ao risco concreto.


Atualmente, a preocupação está na avaliação do risco abstrato e na (im)
probabilidade da sua ocorrência;

8.2 A análise do código probabilidade/improbabilidade, nas lides ambientais


que envolvam riscos, deve ser determinado pela “profecia da desgraça”, a qual
prescreve que é saber se o risco assumido vale a pena, caso o dano ocorra;

8.3 Pelo fato de a sociedade estar em constante evolução, nos casos em que
não houver previsão legal, os princípios constitucionais ambientais devem ser
aplicados e respeitados;

8.4 A preocupação com os riscos abstratos e seus possíveis danos deriva da


própria natureza do dano ambiental. Por ser, em muitos casos, irreversível ou
de difícil reparação, o dano ambiental deve ser evitado ao máximo;

8.5 Na doutrina trabalha-se o conceito de dano ambiental futuro, sendo esse


subdividido em duas espécies: conseqüências futuras de um dano e dano
ambiental futuro propriamente dito. A primeira já está positivada – lucros
cessantes. O segundo, apesar da previsão legal dos princípios da prevenção e
da precaução, encontra inúmeros obstáculos;

8.6 A responsabilidade objetiva, criada a partir da Revolução Industrial, perdeu


um dos seus elementos – a culpa. No entanto, devido à nova evolução da
sociedade, tem-se que essa responsabilidade não é mais suficiente para
proteger as lides ambientais; e

8.7 Torna-se necessária a criação de um novo modelo de responsabilidade, a


qual esteja ligada à conscientização dos agentes responsáveis. Algumas
características para esse modelo foram propostas: longa duração, natural e
solidária.
254

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito


Constitucional Ambiental Brasileir. São Paulo: Saraiva, 2007.

CARVALHO, Délton Winter de. Dano Ambiental Futuro: a responsabilização


civil pelo risco ambiental. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2008.

DANTAS, Marcelo Buzaglo. Tutelas de Urgência nas lides Ambientais:


provimentos liminares, cautelares, antecipatórios nas ações coletivas que
versam sobre meio ambiente. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2006.

FERREIRA, Heline Sivini. A biossegurança dos organismos trangênicos no


direito ambiental brasileiro: uma análise fundamentada na teoria da sociedade
de risco. Tese, 2008.

JONAS, Hans. O princípio responsabilidade: ensaio de uma ética para a


civilização tecnológica. Rio de Janeiro: Contraponto: Ed. PUC- Rio, 2006.

LEITE, José Rubens Morato. Dano Ambiental: do individual ao coletivo


extrapatrimonial. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.

LEITE, José Rubens Morato Leite; AYALA, Patrick de Araújo. Direito Ambiental
na Sociedade de Risco. Rio de Janeiro: Forense, 2002.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 9. ed. ver. atual.
e ampl. São Paulo: Malheiros, 2001.

MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela inibitória (individual e coletiva). 4. ed. São


Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.

OST, François. A natureza à margem da Lei: a ecologia à prova do direito.


Lisboa: Instituto Piaget, 1995.

SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 4. ed. São Paulo:
Malheiros, 2002.

TESSLER, Luciane Gonçalves. Tutelas Jurisdicionais do meio ambiente: tutela


inibitória, tutela de remoção, tutela do ressarcimento na forma específica. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2004.
255

PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS:


Perfis da atuação Estatal na proteção ambiental

BRUNO LOFHAGEN CHERUBINO JR. 1


GUILHERME DA COSTA 2

Resumo: Focalizamos neste estudo os novos fins a que se propõe o direito na sociedade pós-
moderna que as políticas públicas possuem, dimensionando as interfaces de seu conteúdo
programático, para a efetiva proteção ambiental. Após delimitarmos os conceitos de Meio
Ambiente como Direito Fundamental partimos para os modos de implementação destes
direitos, nos quais encontramos as políticas públicas e o planejamento, cada qual em sua
dimensão. Derradeiramente, elencamos alguns obstáculos que o atual modelo de justiça
enfrenta para a efetivação do paradigma da proteção ambiental.
Palavras-chave: MEIO AMBIENTE – CONSTITUCIONALISMO – POLÍTICAS PÚBLICAS –
PLANEJAMENTO – CONTROLE JUDICIAL.

1 INTRODUÇÃO
O ordenamento jurídico deixou de se prender ao aspecto lógico-
subsuntivo e individual, como no vasto período em que predominou a aplicação
mais enraizada do positivismo pela escola exegética, passando para uma
reaproximação entre fato e moral, permitindo uma leitura mais ligada da
realidade pelo mundo jurídico 3.
Figurando entre essas novas preocupações sociais, institucionalizadas
através das políticas públicas e dos princípios constitucionais, encontra-se a
questão ambiental. Esta tem merecido amplo destaque mundial, partindo da
simples constatação de que o desenvolvimento econômico e social, baseado
na concepção moderna de progresso ilimitado, tem sido atingido através da

1
Graduando em Direito da PUCPR. Bolsista PIBIC/CNPq na temática “Meio Ambiente: uma análise
comparativa dos mecanismos econômicos de proteção”; orientado pelo prof. Dr. Roberto Catalano
Botelho Ferraz. Email: bruno.cherubino@yahoo.com.br
2
Graduando em Direito da PUCPR. Email: gui.berlinck.costa@gmail.com
3
Neste sentido temos HABERMAS, Jürgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. 4. ed.
Vol. 1. Tradução de Flávio Beno Siebeneichler, Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997. 3 v.
256

irreversível degradação dos recursos naturais, colocando não só em risco a


sustentabilidade deste progresso, mas também da própria humanidade.
As dificuldades para a implementação desse novo interesse atingem
desde o plano técnico/instrumental, passando pelo modo de efetivação, até as
questões de revisão do papel político dos juízes e da própria separação dos
poderes do Estado. Tais dificuldades são colocadas, em decorrência da
inserção do meio ambiente dentro de uma nova concepção de direito e bens a
serem protegidos pelo mundo jurídico, na qual passa-se a abarcar, além da
função reguladora de condutas, uma função programática, transindividual e
politizada.

2 A QUESTÃO AMBIENTAL
O meio-ambiente surgiu como tema de preocupação do ordenamento
jurídico brasileiro a partir da década de 30, com o Código de Águas (1937).
Entretanto, ainda lastreado no paradigma de proteção de recursos naturais,
visto como riqueza e produto nacional, revelou-se uma concepção do meio-
ambiente como fonte de recursos naturais que deveria ser protegida
unicamente por causa de sua vantajosa posição econômica ou estratégica.
No início da década de 60, o paradigma ecológico já havia iniciado uma
melhora de concepção. Por sua vez, a Declaração de Estocolmo de 1972
subordinou o mundo ambiental à necessidade imperiosa do desenvolvimento,
lastreando-se em três fundamentais linhas de atividades aos países
signatários, quais sejam: a criação uma política de educação ambiental, o
estabelecimento de marcos para uma responsabilidade ambiental e a criação
de uma política ambiental nacional.
Os efeitos deste debate puderam ser sentidos durante a Ditadura Militar
no Brasil (1964-1984), durante a qual foram promulgadas variados estatutos
normativos inseridos nesta concepção. São dessa época leis como o Código
Florestal (1965) e a lei de proteção à fauna (1967) 4.

4
SANTILLI, Juliana. Socioambientalismo e novos direitos. São Paulo: Fundação Peirópolis Ltda 2005 p.-
26-27.
257

Tal concepção fragmentária do meio-ambiente não se mostrava


suficiente, tendo em vista que os recursos ambientais eram notados apenas
como meios estratégicos para o desenvolvimento nacional.
Essa insuficiência foi superada durante a Conferência das Nações
Unidas para Meio Ambiente e Desenvolvimento, criando paradigmas
normativos para as nações signatárias. Ganhou corpo nesta conferência uma
concepção social do meio-ambiente, denominada socioambientalismo.
No Brasil, refletiu-se este avanço político no tratamento da questão
ambiental, em especial após a Constituição Federal de 1988, na qual se
estabeleceu que a sustentabilidade não pode ser apenas ambiental, mas que
deve ser acompanhada pelo desenvolvimento social. Tal postura se mostra
clara com a conjugação dos artigos 3º e 225 da Constituição Federal, ao
afirmar que:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República
Federativa do Brasil:
(...)
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,
raça, sexo, de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminação. (Constituição da República
Federativa do Brasil)(grifo nosso)

A expressão ‘bem de todos’ está condicionado a preservação ambiental,


posto que assim optou o constituinte:

Artigo 225- Todos têm direito ao meio ambiente


ecologicamente equilibrado, bem comum de uso do povo
e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
público e a coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo
para as presentes e futuras gerações 5.

O debate sobre a questão socioambiental toma novo corpo


mundialmente, colocando-se como núcleo central no sistema protetivo
internacional, além de reconhecer-se um papel essencial ao bem estar da
população humana. Estabeleceu-se uma agenda protetiva mundial para este
bem jurídico imensurável, condicionada à observação das condições

5
Constituição da República Federativa do Brasil
258

econômicas desiguais entre os países 6. Esta declaração contém 27 princípios 7


que quase em toda sua integralidade foram absorvidos na legislação nacional.
Os marcos jurídicos e políticos, acima colocados, foram fundamentais
para a delimitação do bem jurídico ambiental. Esse processo de sensibilização
do mundo jurídico para a proteção ambiental consolidou-se em nosso país pela
Constituição Federal de 1988, assumindo uma posição central e irradiadora
dos princípios que norteiam a proteção ambiental.
Tal processo fortaleceu os avanços que se deram através das leis que
instituíram a política nacional do meio ambiente (lei n.º 6.938 de 1981 e
alterações posteriores) e definiram os termos de responsabilização penal
decorrentes de danos ambientais (lei de crimes ambientais n.º 9.605 de 1998)
e tantas outras regulamentações como lei de recursos hídricos, lei de
agrotóxicos, responsabilização civil, lei de resíduos nucleares entre outras.

2.1 MEIO AMBIENTE E CONCEITUAÇÃO


Entretanto, para a melhor compreensão deste microssistema jurídico, é
importante buscar a definição do bem tutelado por este. Importante referência é
dada pela compreensão de que este é um bem fundamental que possibilita a
sadia qualidade de vida e preservação de um espaço ecologicamente
equilibrado para as presentes e futuras gerações (Constituição Federal de
1988, em seu artigo 225).
Devem ser englobadas no conceito as dimensões culturais, preservação
da qualidade de vida e de preservação para as futuras gerações 8.
Caracterizando-se como um bem jurídico fundamental de terceira geração,
retoma-se a lição da jurisprudência:
(...) Típico Direito de terceira geração que assiste, de modo
subjetivamente indeterminado, a todo gênero humano,

6
Neste sentido se têm no preâmbulo do capítulo 1, aprovado no texto da ECO-92, a seguinte assertiva
“Com a perpetuação das disparidades existentes entre as nações e no interior delas, o agravamento da
pobreza, da fome, das doenças, e do analfabetismo e com a deteriorização contínua dos ecossistemas de
que depende o nosso bem-estar Preâmbulo do capítulo 1 da Agenda 21)”
7
Como ensina J.J. Gomes Canotilho “os princípios são normas jurídicas impositivas de uma optimização,
compatíveis com vários graus de concretização, consoante os condicionalismos fáticos e jurídicos.”
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Livraria Almedina, p. 1034.
8
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15º ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
p.117-130
259

circunstâncias essa que justifica a especial obrigação – que


incumbe ao Estado e à própria coletividade- de defende-lô e
de preservá-lo em benefício das presentes e futuras gerações
9

Delimitado como direito difuso 10 de terceira geração, o Meio Ambiente


possui natureza jurídica de bem público de uso comum do povo (Constituição
Federal de 1988, em seu artigo 225), caracterizado como direito fundamental 11,
está conectado essencialmente ao núcleo da dignidade da pessoa humana e
ao direito à vida. Deixa-se falar Álvaro L. Valery Mirra:

Essa consagração como direito fundamental ao meio ambiente


é de extrema importância, porque reconhecê-lo significa
considerar a sua proteção indispensável à dignidade das
pessoas. [...] importante lembrar que proclamar um direito
fundamental implica em erigir o valor por ele abrangido em
elemento básico do modelo democrático que se pretende
12
instalar em nosso país .

Verticalizando na obrigatoriedade de intervenção do poder público na


questão ambiental, observa-se certa consagração da ação estatal na figura de
gestor desse bem 13. Todavia, a ação estatal deve buscar, dentro dos limites e
programas constitucionais e legais, a obrigatória garantia deste direito
fundamental, condicionando essa atuação com um especial caráter preventivo,
conforme previsão constitucional. Neste sentido cita-se:
As agressões ambientais são em regra de difícil ou impossível
reparação. Ou seja: uma vez consumada a degradação do

9
MELLO, Celso de Voto no Mandado de Segurança 22.164-0 SP julgamento em 30.10. 1995 DJU:
17.11.1995
10
A divisão legal impõe o conceito os direitos coletivos, destinados ao gênero humano mesmo, em um
momento expressivo de sua afirmação como valor supremo em termos de existencialidade concreta”de
direito difuso aquele quês que de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e
ligadas por circunstâncias de fato (artigo 82 inciso do Código de Defesa do Consumidor)
11
A caracterização do meio ambiente equilibrado como direito fundamental implica em reconhecer as
características decorrentes desta categoria jurídica, ou seja, imprescritibilidade, a inalienabilidade,
indivisibilidade e unicidade neste sentido citamos “ Passa ele a gozar de interpretação favorável em
caso de conflitos normativos,obtém imprescritibilidade, inalienabilidade e irrenunciabilidade, bem como
é classificado como cláusula pétrea (...) elevando também o seu grau de efetividade, inclusive no campo
programático” ALONSO JÚNIOR, Hamilton Direito Fundamental ao Meio Ambiente e ações coletivas
São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006 pg. 280.
12
MIRRA, Álvaro Luiz Valery O problema do controle judicial das omissões estatais lesivas ao meio
ambiente in: Revista de Direito Ambiental p 64-65
13
Neste sentido coloca o principio 13 da Declaração do Rio de Janeiro de 1992 o seguinte: “Os estados
devem cooperar de forma explicita e determinada para o desenvolvimento de normas de Direito
Ambiental relativas à responsabilidade e indenização por efeitos adversos de danos ambientais causados,
em áreas fora de sua jurisdição, por atividades dentro de sua jurisdição ou seu controle”
260

meio ambiente, a sua reparação é sempre incerta e quando


possível, excessivamente custosa. Daí a necessidade de o
14
poder público atuar preventivamente

Reafirma-se essa nova exigência no modo de atuação do Estado, o qual


além de dever se pautar pelas políticas públicas e exigências constitucionais,
necessita pensar com intuito de proteção ao tempo futuro e não apenas à
realização do presente 15. Deste modo, a omissão estatal lesiva em tantas
áreas de sua atuação como a do Estado Social, quando observada a questão
ambiental, torna-se não apenas uma questão de escolha política, mas sim de
flagrante inconstitucionalidade 16.

3 AS POLÍTICAS E O PLANEJAMENTO PÚBLICO NA QUESTÃO


AMBIENTAL
De modo genérico, tem-se por políticas públicas o Conjunto de objetivos
que formam determinado programa de ação governamental e condicionam a
sua execução 17. Já por planejamento, têm-se como os procedimentos ou
programas que servem de meio para se atingir esses objetivos. Neste sentido:

O processo de planejamento é de decisão política que


depende de informações precisas, transparência, ética,
18
temperança. (grifo nosso)

Em suma, Políticas Públicas são os paradigmas e planejamento são as


ações práticas ligadas a este plano de ação governamental. Apesar de simples,
a definição é pertinente, pois, podemos visualizar o que viria a ser uma escolha
política de conveniência e os valores do que resultaria a elaboração técnica de
gestão de governo. Neste sentido:

14
MIRRA, Álvaro Luiz Valery O problema do controle judicial das omissões estatais lesivas ao meio
ambiente in: Revista de Direito Ambiental pg. 65
15
Consideráveis reflexões sobre a questão da tutela do direito e ação estatal dentro do tempo são
encontradas no estudo de OST, François O tempo do Direito Florianópolis: EDUSC 2005 p.410
16
Neste sentido já observamos os precedentes judiciais, como exemplo citamos o emblemático julgado do
TJSP- 2º Câmara Civil – Apelação Civil 158.646-1/0- julgado 26.05.1992 relator Des. Cezar Peluso;
17
GUARESCHI, Neuza; COMUNELLO, Luciele Nardi; NARDINI, Milena; HOENISCH, Júlio César.
Problematizando as práticas psicológicas no modo de entender a violência. p.180, In: Violência,
gênero e Políticas Públicas. Organizadores: Strey, Marlene N.; Azambuja, Mariana P. Ruwer; Jaeger,
Fernanda Pires. Porto Alegre EDIPUCRS, 2004.
18
OLIVEIRA, José Antônio Puppin de Desafios do Planejamento em políticas públicas: Diferentes
visões e práticas in: Revista de Administração Pública Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas
Nov/Dez. 2006 p. 285
261

Há uma certa proximidade entre as noções de política pública


e a de plano, embora a política possa consistir num programa
de ação governamental que não exprima, necessariamente, no
instrumento do plano [...] a política é mais ampla que o plano e
se defini como processo de escolha dos meios para a
realização dos objetivos do governo com a participação dos
19
agentes públicos e privados .

Todavia, quando se define o papel dos elaboradores de Políticas


Públicas, vislumbra-se a especial necessidade de participação da sociedade,
por termos nesta o fundamento do poder estatal em uma estrutura democrática
de representação.
Partindo desta distinção, retoma-se a observação dos princípios
ambientais delineados. Percebem-se estes como reflexos da consolidação dos
debates internacionais, materializados na lei 6.938 de 1981, a qual criou o
Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). Este sistema tem por
objetivo, nos termos da própria lei, a preservação, a melhoria e a recuperação
da qualidade ambiental (artigo 2º da referida lei).
Igualmente, foram criados instrumentos que passaram a ser
fundamentais para a realização do objetivo delineado, como o Estudo de
Impacto Ambiental, o Zoneamento Ecológico-Econômico e o Licenciamento
Ambiental (artigo 9º da lei 6.938/81). Deste modo, pode-se afirmar a existência
de um espaço normativo destinado a construção de uma política pública
nacional do meio ambiente.

Assim temos os elementos fins, objetivos, princípios,


diretrizes, instrumentos e sistema como estruturantes da
arquitetura jurídica da Política Nacional do Meio Ambiente. A
lei não contém disposição específica sobre os meios
(sobretudo ao que se refere a meios financeiros). Tampouco
estabelece metas a alcançar em marcos temporais
determinados. Ainda assim, poder-se-ia considerá-la
suporte de uma política pública, na medida em que
organiza os meios estruturais para a concretização das
disposições constitucionais. 20

19
BUCCI, Maria Paula Dallari O conceito de política pública em direito in: Políticas Públicas: reflexões
sobre o conceito jurídico BUCCI, Maria Paula Dallari(org.) São Paulo: Saraiva 2008, p. 38-40.
20
BUCCI, Maria Paula Dallari O conceito de política pública em direito in: Políticas Públicas: reflexões
sobre o conceito jurídico BUCCI, Maria Paula Dallari(org.) São Paulo: Saraiva 2008, p. 12
262

A concepção de suporte legal torna clara a necessidade de ação do


Executivo e do Legislativo na questão ambiental, devendo-se cumular a
obrigatoriedade da ação estatal, os objetivos criados pela lei 6.938 de 1991 e
os demais princípios constitucionais.
Em diversos segmentos produtivos e cadeias de distribuição fora
intentada a concretização desta política pública. Apenas à título ilustrativo, cita-
se a Política Nacional das Águas (baseada na lei 9.433 de 1997), dos Resíduos
Sólidos (11.445/2007) entre outras. Todavia, mesmo nas políticas públicas já
definidas legalmente, cabe ainda ao executivo o planejamento e fiscalização
das ações legalmente impostas a todos os cidadãos.
Quanto às linhas mestras do planejamento Estatal, embora seus altos
conteúdos técnicos evoluam lentamente, percebe-se que são fundamentais 21
para a concretização eficaz, da implementação das políticas públicas,
garantindo que não haja os dois centrais déficits da ação estatal. Ou seja: (i)
déficits de implementação entre o legal e as políticas públicas (o fracasso dos
planos) e; (ii) o fracasso das condutas de vinculação entre práticas
desenvolvimentistas e a dimensão ambiental 22(uma ineficácia ou ausência do
planejamento interligado na concretização das políticas públicas).

Aceitação de visões diferentes e vontade de negociar e buscar


soluções para toda a sociedade[...] à ênfase que damos no
Brasil ao planejamento como forma de se tentar o controle da
economia e da sociedade,Em vez de vê-lo como um
processo de decisão construído político e socialmente
com diverso é uma das principais razões da pergunta
“Porque costumamos falhar em nosso planos de
23
governo? (grifo nosso)

21
Essas marcadas por sua dimensão preventiva de ações em torno de um tríplice processo (assegurar
sustentabilidade às bases ecológicas da economia, superar a pobreza e exclusão social e obter incrementos
produtivos)
22
Neste sentido já tem sido noticiado em CUSTODIO, Vanderli A Retomada do Planejamento Federal
e as Políticas Públicas no Ordenamento do Território Municipal: A Temática Das Águas e do
Saneamento in: Revista do Departamento de Geografia, 16 (2005). Disponível em:
<www.geografia.fflch.usp.br/publicacoes/RDG/RDG_16/Vanderli_CustC3B3dio.pdf> acessado em 28 de
agosto de 2008.
23
OLIVEIRA, José Antônio Puppin de Desafios do Planejamento em políticas públicas: Diferentes
visões e práticas in: Revista de Administração Pública Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas
Nov/Dez. 2006 p. 285
263

Ilustrando tal critica, têm-se a criação da responsabilidade pelo


saneamento básico (lei n.º 11.445 de 2007), mesmo que de modo não
conclusivo, tendo em vista inexistir uma política ou até mesmo uma delimitação
sobre a responsabilidade final de sua gestão.
Entretanto, por se verticalizar a presente análise na questão Ambiental,
deve-se perceber que o Meio Ambiente é um direito fundamental e se configura
como parâmetro para a ação do Estado e seus planejamentos e políticas
públicas. Assim, não é permissivo, por parte do Estado, uma omissão
legislativa, executiva ou até mesmo judicial. Posto que, além da
obrigatoriedade de ser dada efetividade às garantias fundamentais 24, o Estado
deve agir com precaução e prevenção para a efetiva proteção ambiental.
Observa-se, da soma desses fatores teóricos e fáticos, a ampliação de
um espaço de atuação para que o Judiciário dê efetividade às normas
programáticas através do controle de políticas públicas, em que pese suas
limitações.
A atuação judicial ampliada diz respeito à promessa, contida
no próprio texto constitucional (artigo 5º §1º) [...] debate-se o
alcance do ‘convite’ perquirindo-se a possibilidade ao
Judiciário a criar ou alterar os contornos de uma política
pública, a pretexto de garantir o gozo de um direito
fundamental prestacional. A resposta predominante é
negativa, normalmente invocados a discricionariedade
administrativa e o respeito à ‘reserva do possível’ como
25
fundamentos .

Deve ser reconhecido, da mesma forma, que nas políticas públicas


estão presentes os meios de efetivação e condicionamento para o pleno
exercício das garantias fundamentais, mas nunca a revogação ou limitação
destes direitos. Américo Bedê Freire Júnior leciona neste sentido:
A omissão total não deixa de ser uma política negativa, que
pode estar sendo praticada por uma minoria, a qual,
maquiavelicamente, aprovou o texto constitucional consciente
de que não haveria sanção pelo descumprimento [...] a
aplicabilidade imediata, somada a uma interpretação

24
Até mesmo em nome da harmonia dos poderes posto que o artigo 5º §1º da Constituição Federal
preceitua que “As normas definidoras dos direitos fundamentais têm aplicação imediata”
25
COSTA, Flávio Dino de Castro A função realizadora do Poder Judiciário e as Políticas Públicas
Brasília: CEJ n.º 28 jan/mar. 2005 p. 46
264

constitucional de princípios permite que exista uma verdadeira


26
força vinculante da Constituição .

Reafirma-se que quando observada uma política pública, em especial


com cunho ambiental, prevista em lei e não realizada pelo poder executivo
(através de um planejamento), ou determinada na constituição e não
regulamentada pelo Poder Legislativo, encontra-se uma latente omissão do
Estado. Neste espaço será possível fundamentar um convite à atuação do
judiciário, encontrando autorização de não apenas controle, mas também de
necessária intervenção para a realização da Constituição 27. Hamilton Alonso
Júnior referenda esta posição:

A omissão legislativa ou administrativa não pode ser óbice ao


bem-estar coletivo quando há previsão de determinado direito
subjetivo. Transformar-se-ia a norma constitucional , e mesmo
a estrutura principiológica e normativa da constituição em
mera opção política para aqueles que tem obrigação de fazer
28
valer o que está escrito .

Contudo, quando se enfrenta uma omissão de planejamento colocado


ao exame do judiciário, em razão da dependência deste processo de
informações precisas, técnicas, de transparência, ética e temperança, passa-se
a possuir novos obstáculos em sua observação e controle. Em regra, a
autoridade Executiva, comumente relacionada à questão nuclear do poder
discricionário, toma suas decisões com liberdade de escolha, conveniência,
oportunidade e conteúdo 29.
Por isso, fundamental a distinção entre o objeto levado à análise do
Poder Judiciário, posto que posturas e exigências diversas são necessárias
quando jurisdicionalizada uma política pública ou quando analisada uma ação
de planejamento Estatal. Entretanto, ambos os controles exigem um efeito

26
FREIRE JÚNIOR, Américo Bedê O controle judicial de políticas públicas São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005 p.67
27
Referendando esta posição temos JUNIOR ALONSO, Hamilton Direito Fundamental ao Meio
Ambiente e Ações Coletivas São Paulo: Editora Revista dos Tribunais 2006 p. 282-284
28
JUNIOR ALONSO, Hamilton Direito Fundamental ao Meio Ambiente e Ações Coletivas São Paulo:
Editora Revista dos Tribunais 2006 p. 284
29
MEIRELLES, Hely Lopes Direito Administrativo Brasileiro 33º ed. São Paulo: Malheiros Editores
2007 pg. 119
265

vinculante e prestacional da ação, não apenas do judiciário, mas de todo


aparato Estatal.

4 CONTROLE JUDICIAL E CONSIDERAÇÕES FINAIS


Perceptível a existência de obstáculos para que o atual modelo de
justiça dê efetividade ao paradigma da proteção ambiental. Essas
problemáticas são recorrentemente levantadas através das ações coletivas 30,
conforme já colocado por Amêrico Bedê Freire Júnior.
Cabe destacar que o controle realizado/proposto nas ações coletivas,
em especial na questão ambiental, induz diversas problemáticas, seja na
questão temporal da tutela seja na revisão dos próprios conceitos processuais
e do papel dos juízes. Neste sentido temos:

As demandas ambientais põem em cheque os modelos


dogmáticos [...] posto que a adoção de determinado estudo do
Direito, que lhe circunscreve o objeto optando pela adoção de
determinado método em busca de uma única finalidade [...]
isso representa uma redução do alcance da norma à solução
do dano, já que as normas positivadas representam hipóteses
e a principal forma de ação dos modelos de direito
31
codificado .

Perceptível também que o Direito, enquanto instrumento de promoção


do bem comum e não transgressor de direitos fundamentais, é essencial a uma
verdadeira democracia. Não se defendendo uma supremacia de qualquer uma
das funções, mas a supremacia da Constituição, o que vale dizer que o
Judiciário não pode vir a ser um mero avalista das decisões políticas das
demais funções, mas sim um controlador responsável destas decisões.
Partindo das distinções apresentadas, podemos apontar que o Judiciário
é legítimo controlador das políticas públicas e do planejamento, cada qual em
sua dimensão.
Quanto à possibilidade de controle do planejamento, este deve ter o
sentido da execução e a elucidação de finalidades já determinadas,

30
Nestas podemos encontrar as ações populares, civil pública e mandado de segurança coletivo, todos
reconhecidos como instrumentos de acesso à justiça e proteção dos interesses meta-individuais.
31
BUGLIONE, Samantha O desafio de Tutelar o Meio Ambiente in: Revista de Direito Ambiental n.º 17
2005 p. 217
266

especialmente quando estas já forem previamente delineadas nas políticas


públicas.
Entretanto, deve ser observado que não cabe a abordagem do mérito do
planejamento a ser seguido, sob pena de ser ineficaz, ineficiente ou mesmo
ilegítimo, a não ser através da teoria do desvio de finalidade ou dos motivos
determinantes, os quais necessitam não só dos estudos técnicos e princípios
constitucionais para a sua criação, mas também o caráter ideológico das
normas que a baseiam.
Por fim, cabe ao sistema judicial, de maneira fundamental, buscar uma
forma de ação preventiva na proteção do meio ambiente, fixando-se à
responsabilidade estatal um modo compromissório para viabilizar a eficácia da
Constituição, em especial, através do preceito da proporcionalidade. Tal
preceito visa combater o argumento fático da escassez de recurso, em especial
quando colocado contra um direito fundamental prestacional.
Assim, deve o sistema judicial, ponderar o argumento da escassez e da
impossibilidade material frente à obrigação constitucional de realização dos
direitos fundamentais 32.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALONSO JÚNIOR, Hamilton Direito Fundamental ao Meio Ambiente e ações


coletivas São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006 pg. 280

BUCCI, Maria Paula Dallari O conceito de política pública em direito in:


Políticas Públicas: reflexões sobre o conceito jurídico BUCCI, Maria Paula
Dallari(org.) São Paulo: Saraiva 2008

BUGLIONE, Samantha O desafio de Tutelar o Meio Ambiente in: Revista de


Direito Ambiental n.º 17 2005 p. 217

CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Livraria


Almedina, p. 1034.

32
Para mais neste sentido indica-se OLSEN, Ana Carolina Lopes Direitos Fundamentais Sociais:
efetividade frente à reserva do Possível Curitiba:Juruá 2008
267

COSTA, Flávio Dino de Castro A função realizadora do Poder Judiciário e as


Políticas Públicas Brasília: CEJ n.º 28 jan/mar. 2005 p. 46

FREIRE JÚNIOR, Américo Bedê O controle judicial de políticas públicas São


Paulo: Revista dos Tribunais, 2005 p.67

GUARESCHI, Neuza; COMUNELLO, Luciele Nardi; NARDINI, Milena;


HOENISCH, Júlio César. Problematizando as práticas psicológicas no modo de
entender a violência. p.180

HABERMAS, Jürgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. 4. ed.


Vol. 1. Tradução de Flávio Beno Siebeneichler, Rio de Janeiro: Tempo
Brasileiro, 1997. 3 v

JUNIOR ALONSO, Hamilton Direito Fundamental ao Meio Ambiente e Ações


Coletivas São Paulo: Editora Revista dos Tribunais 2006 p. 282-284

MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15º ed. São
Paulo: Malheiros, 2007.

MEIRELLES, Hely Lopes Direito Administrativo Brasileiro 33º ed. São Paulo:
Malheiros Editores 2007 pg. 119

MELLO, Celso de Voto no Mandado de Segurança 22.164-0 SP julgamento em


30.10. 1995 DJU: 17.11.1995

MIRRA, Álvaro Luiz Valery O problema do controle judicial das omissões


estatais lesivas ao meio ambiente in: Revista de Direito Ambiental p 64-65

OLIVEIRA, José Antônio Puppin de Desafios do Planejamento em políticas


públicas: Diferentes visões e práticas in: Revista de Administração Pública Rio
de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas Nov/Dez. 2006 p. 285

OLSEN, Ana Carolina Lopes Direitos Fundamentais Sociais: efetividade frente


à reserva do Possível Curitiba:Juruá 2008

OST, François O tempo do Direito Florianópolis: EDUSC 2005 p.410 p.117-130

SANTILLI, Juliana. Socioambientalismo e novos direitos. São Paulo: Fundação


Peirópolis Ltda 2005 p.-26-27.
268

VANDERLI, Tomás A Retomada do Planejamento Federal e as Políticas


Públicas no Ordenamento do Território Municipal: A Temática Das Águas e do
Saneamento in: Revista do Departamento de Geografia, 16 (2005). Disponível
em:
www.geografia.fflch.usp.br/publicacoes/RDG/RDG_16/Vanderli_CustC3B3dio.p
df
269

FONTES ALTERNATIVAS DE ENERGIA:


Políticas energéticas, mecanismos regulatórios e aspectos técnicos pertinentes
à utilização do biogás derivado de dejetos de suíno para geração de energia

1
BRUNO LOFHAGEN CHERUBINO JUNIOR
2
JANAINA CAMILE PASQUAL

Resumo: A preocupação global, em relação aos impactos ambientais decorrentes de


atividades produtoras tradicionalmente poluidoras, permitiu que fontes alternativas de energia
elétrica fossem desenvolvidas e ganhassem espaço no cenário mundial. Utilizando como
modelo a atividade da suinocultura, este artigo tem a finalidade de abordar os aspectos legais,
políticos e técnicos a respeito da geração de energia elétrica originada através dos dejetos de
suíno. Para tanto, far-se-á passagem pelo tema referente às políticas energéticas para fontes
alternativas, elaborando-se uma breve retrospectiva quanto aos marcos legais, bem como aos
mecanismos regulatórios da ANEEL. Da mesma forma, serão apresentados os aspectos
técnicos que demonstram a importância dos dejetos no processo e a utilização do biogás para
a geração de energia elétrica.
Palavras-chave: Fontes Alternativas de Energia – Biogás – Suinocultura – Aspectos Técnicos
– Regulamentação.

1 INTRODUÇÃO
O aumento da preocupação mundial com as questões ambientais e o
consenso sobre a necessidade do desenvolvimento das empresas em bases
sustentáveis tem incentivado a realização de pesquisas na área de
desenvolvimento tecnológico visando à utilização de fontes renováveis de
energia e a possível redução dos custos de geração dessas tecnologias na
matriz energética global.
No Brasil, o setor elétrico sempre foi, em sua predominância, hídrico. Em
1999, cerca de 94% da energia no país foi gerada pelas hidrelétricas,

1
Graduando em Direito pela PUC/PR Bolsista PIBIC/CNPq na temática “Meio Ambiente: uma análise
comparativa dos mecanismos econômicos de proteção”; orientado pelo prof. Dr. Roberto Catalano
Botelho Ferraz. Email: bruno.cherubino@yahoo.com.br
2
Graduada em Relações Internacionais pela UNICURITIBA e em Administração de Empresas pela FAE
Business School. Email: janainapas@yahoo.com.br
270

produzindo cerca de 5.000 TWh, quantidade de energia que, na geração


exclusivamente térmica, corresponde a mais da metade da reserva brasileira
de petróleo, avaliada em 20 bilhões de barris. 3
Em 2007, a geração de energia por hidrelétricas caiu para 77,2% da
produção total 4, mas continua predominantemente hídrica, segundo
informações da Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Energético do
Ministério de Minas e Energia.
Motivado pelo interesse de diminuir a dependência de combustíveis
fósseis, tanto por questões ambientais quanto sociais, o Brasil tem procurado,
cada vez mais, desenvolver fontes limpas e renováveis de energia (energia
solar, eólica, hídrica, das ondas e das marés, geométrica, biogás e biomassa).
Em 1996, com a criação da ANEEL (Agência Nacional de Energia
Elétrica), através da lei n. 9.427, disciplinou-se o regime das concessões de
serviços públicos de energia elétrica, atribuindo-se à ANEEL a finalidade de
regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de
energia elétrica, em conformidade com as políticas e diretrizes do governo
federal. 5
Atualmente, essas diretrizes políticas são de competência do Ministério
de Minas e Energia (MME) e do Conselho Nacional de Política Energética
(CNPE) que têm a responsabilidade pelo desenvolvimento da política
energética do País (geologia, recursos minerais e energéticos)
Nas áreas rurais e agroindustriais, uma das maiores fontes de energia
disponíveis é o biogás, resultante da decomposição do material orgânico
(animal e vegetal) existente nas plantações e criações de animais. Desta
decomposição, liberam-se gases como dióxido de carbono (CO2) e metano
(CH4), que podem ser queimados e transformados em energia elétrica, em vez
de serem liberados na atmosfera e contribuírem para o agravamento do efeito

3
FERREIRA, Omar Campos. O Sistema Elétrico Brasileiro. Secretaria de Ciência, Tecnologia e Ensino
Superior, SECTES, Brasil. 2002. Disponível em <http://www.ecen.com/eee32/sistelet.htm>
4
Fonte: Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Energético do Ministério de Minas e Energia
(MME). Diretrizes e Prioridades da Política Energética. Fórum ABCE, realizado no Rio de Janeiro em
31/03/2009.
5
Artigo 2º da lei 9.427, de 26 de dezembro de 1996, que institui a ANEEL, disciplina o regime de
concessões e dá outras providências.
271

estufa. Neste contexto aparece a suinocultura, que na sua forma tradicional,


não tinha o objetivo de utilizar os dejetos como fonte para a geração de
energia, sendo estes lançados diretamente no solo ou em rios, causando sérios
problemas ambientais e impactando de maneira negativa e profunda no
equilíbrio do ecossistema natural.
Todavia, atualmente a produção de suínos caminha para sua auto-
sustentabilidade, aproveitando os dejetos e não mais os descartando no meio
ambiente. Hoje, pode-se dizer que os dejetos são tidos como matéria prima
para a auto-suficiência energética da unidade de produção, senão dizer até
para possível comercialização da energia gerada, permitindo ao suinocultor
tornar possível seu desenvolvimento de forma sustentável, adequando-se às
exigências ambientais e sociais, também, contribuindo com o Sistema Elétrico
Nacional.
Diante de todo este cenário, o Brasil possui um enorme potencial
energético a ser explorado através do aproveitamento dos resíduos da
suinocultura. Para tanto, o presente trabalho tem como objetivo abordar a
geração de eletricidade através dos dejetos de suínos (uma forma alternativa
de geração de energia), elencando as políticas energéticas nacionais, os
marcos legais, os mecanismos regulatórios e os aspectos técnicos
compreendidos neste processo.

2 POLÍTICAS NACIONAIS PARA A PRODUÇÃO DE ENERGIA


ALTERNATIVA
Dentre os diversos institutos que compõe a estrutura do Setor Elétrico
brasileiro, o Ministério de Minas e Energia (MME) e o Conselho Nacional de
Política Energética (CNPE) possuem competência para a elaboração das
políticas energéticas, juntamente com o Congresso Nacional, o Presidente da
República e a Câmara de Políticas de Infra-Estrutura do Conselho de Governo.
O Ministério de Minas e Energia e o Conselho Nacional de Política
Energética possuem a responsabilidade sobre: (i) o planejamento, a
administração e a criação de leis referentes às políticas e diretrizes da energia
elétrica, bem como de fontes alternativas de energia, (ii) a supervisão e o
272

controle da execução dessas políticas, e (iii) garantir o desenvolvimento


energético nacional através de sua estruturação e suprimento.
Neste certame, conforme brevemente exposto na introdução, a ANEEL
tem a competência de regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição
e comercialização de energia elétrica, de acordo com as políticas e diretrizes
desenvolvidas pelo MME e pelo CNPE. Desta forma, a ANEEL não possui
alicerce legal para estipular medidas políticas acerca do Setor Elétrico, muito
menos estabelecer diretrizes quanto à expansão e ao desenvolvimento da
oferta de energia através das fontes alternativas. Este papel cabe ao Governo
Federal, através do MME e do CNPE, auxiliados pela Câmara de Políticas de
Infra-Estrutura do Conselho de Governo. Pode-se dizer que o processo de
consolidação do uso de fontes alternativas para a produção de energia sempre
esteve ligado às ações do Governo Federal.
A Lei n. 9.478 6, de 6 de agosto de 1997, com a qual a ANEEL deve
atuar em conformidade, dispôs sobre a política energética nacional, bem como
institui o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE).
A Lei elencou em seu artigo 1º os princípios e objetivos da política
energética, merecendo destaque quanto às fontes alternativas de geração de
energia os incisos:

Art. 1º As políticas nacionais para o aproveitamento racional


das fontes de energia visarão aos seguintes objetivos: II -
promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho e
valorizar os recursos energéticos; IV - proteger o meio
ambiente e promover a conservação de energia; VII -
identificar as soluções mais adequadas para o suprimento de
energia elétrica nas diversas regiões do País; VIII - utilizar
fontes alternativas de energia, mediante o aproveitamento
econômico dos insumos disponíveis e das tecnologias
aplicáveis.

No setor da agroenergia deu-se grande incentivo através da Lei n. 9.991,


de 24 de julho de 2000. A Lei dispôs sobre a realização de investimentos em
Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e em eficiência energética por parte das
empresas concessionárias, permissionárias e autorizadas do setor de energia
elétrica.

6
Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L9478.htm>
273

Determinou-se que parte da receita operacional líquida das empresas


(1% da receita das empresas geradoras, 2% das transmissoras e 0,5% das
distribuidoras) fosse destinada a investimentos em programas P&D. A partir de
2006, o percentual de recursos a ser enviado pelas distribuidoras passou a ser
de 0,75% de sua receita operacional líquida.
Em 26 de abril de 2002, aprovou-se a Lei n. 10.438, que criou o
Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica (PROINFA),
iniciando a consolidação de políticas incentivatórias para o desenvolvimento da
energia renovável.
O programa teve como objetivo aumentar a participação da energia
elétrica produzida por empreendimentos de Produtores Independentes
Autônomos, concebidos com base em fontes eólica, pequenas centrais
hidrelétricas e biomassa, no Sistema Elétrico Interligado Nacional.
Em novembro de 2005 o Ministério de Minas e Energia, juntamente com
o Ministério da Ciência e Tecnologia, o Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento, e o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio
Exterior, elaboraram as Diretrizes de Políticas de Agroenergia, compreendendo
o período que se estende de 2006 até 2011.
Neste Plano de Diretrizes, dentre as opções estratégicas para o
desenvolvimento de políticas de governo, está a produção de energia através
de resíduos agroflorestais, a qual consiste numa importante vertente da
agroenergia, forma complementar à agricultura energética (agricultura voltada
para a produção de matérias-primas de uso energético). Objetiva-se, desta
forma, produzir energia elétrica através do aproveitamento de resíduos
vegetais e animais, tais como restos de colheita, esterco animal (especialmente
na avicultura, suinocultura e bovinocultura em regime intensivo) e efluentes
agroindustriais.
Estes resíduos, em alguns casos, podem ser utilizados pelo produtor
rural ou agroindústria para a queima direta, visando a produção de calor. Em
outros, como no caso dos dejetos da suinocultura, a melhor alternativa é a
produção de biogás em biodigestores. O aproveitamento em grande escala do
274

biogás é uma alternativa para aumentar a eficiência do processo de co-geração


de energia elétrica.
Este Plano de Diretrizes, elaborado em conjunto com os Ministérios,
pretende implementar as políticas referentes aos resíduos agroflorestais
através do Desenvolvimento Tecnológico e da Autonomia Energética
Comunitária. Quanto à primeira, visa-se realizar pesquisas para o
desenvolvimento de tecnologias agropecuárias e industriais adequadas às
cadeias produtivas da agroenergia, que proporcionem maior competitividade,
agregação de valor aos produtos e redução de impactos ambientais,
contribuindo para a inserção econômica e social, inclusive com o
desenvolvimento de tecnologias apropriadas ao aproveitamento da biomassa
energética em pequena escala.
Em relação à segunda, através da Autonomia Energética Comunitária
objetiva-se propiciar às comunidades isoladas, aos agricultores, cooperativados
ou associados, e aos assentamentos de reforma agrária, meios para gerar sua
própria energia, em especial nas regiões remotas do território nacional.
Atualmente tramita no Congresso Nacional o projeto de lei 7 n. 523, de
2007, cuja autoria é do Deputado Federal Antonio Carlos Mendes Thame
(PSDB/SP). O PL tem por finalidade instituir a Política Nacional de Energias
Alternativas, incentivando a ampliação, o desenvolvimento e a disseminação do
uso das energias alternativas (geração de força motriz, de calor ou de
eletricidade através de biocombustíveis, biomassa, energia eólica, solar-
térmica, fotovoltaica e as pequenas centrais hidrelétricas – PCHs) em
detrimento dos combustíveis fósseis, e sugerindo incentivos ao
desenvolvimento tecnológico dessas fontes.
Os principais objetivos do PL são: a) até 2010, toda a administração
nacional, nos três níveis da Federação, deve ter concluído o inventário das
emissões de carbono de todas as suas atividades; b) Até 2012, todos os
veículos utilizados para serviços e atividades governamentais e administrativas
deverão ser movidos a biocombustíveis; c) Até 2020, a produção de energia
elétrica a partir de fontes alternativas deve corresponder a 25% de toda a

7
Disponível em < http://www.cidadessolares.org.br/downloads/leis/pl523-2007.pdf >
275

energia gerada e consumida no Brasil, devendo, até 2030, subir para 35%; d)
Até 2020, o Poder Público promoverá o inventário do potencial para a
construção, reativação ou o repotenciamento de PCHs por meio da realização
de inventário de bacias de médio e pequeno porte existentes, além de estudos
para a otimização de controles de carga/freqüência destas, prospectando o
potencial gerador; e) Até 2030, a União destinará 25% dos recursos
orçamentários federais (destinados anualmente ao desenvolvimento científico e
tecnológico) à pesquisa e à inovação de tecnologias, processos e produtos
relacionados à geração, transmissão e distribuição de energia produzida a
partir de fontes alternativas, à racionalização e à conservação de energia.
Importante mencionar, também, que em março de 2009, no Fórum
ABCE, realizado no Rio de Janeiro, a Secretaria de Planejamento e
Desenvolvimento Energético do Ministério de Minas e Energia deu grande
ênfase quanto às Diretrizes Energéticas para a geração de energia elétrica com
fontes alternativas, estipulando como metas (i) o aproveitamento da geração
eólica, com um aumento de 5GW até 2030; (ii) o planejamento, até 2030, de
uma geração de energia elétrica de cerca de 1.300 MW com resíduos urbanos,
cerca de 7.000 MW com PCH e cerca de 6.000 MW com Biomassa da cana-
de-açúcar; (iii) a promoção de um mercado sustentável para fontes alternativas
de energia com sinergia das políticas energética e industrial.

3 PRODUÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA ATRAVÉS DA UTILIZAÇÃO DE


DEJETOS DE SUINOS – ASPECTOS TÉCNICOS
Segundo o Ministério de Minas e Energia, o Brasil possui uma “situação
privilegiada em termos de utilização de fontes renováveis de energia. No país,
43,9% da Oferta Interna de Energia (OIE) 8 é renovável, enquanto a média
mundial é de 14% e nos países desenvolvidos, de apenas 6%. 9 Porém, há
ainda um enorme potencial de fontes renováveis de energia que deve ser
aproveitado, destacando-se a energia solar, eólica, biomassa e biogás.

1
A Oferta Interna de Energia também é conhecida como matriz energética, que representa toda energia
disponibilizada para poder ser transformada, distribuída e consumida nos processos produtivos do Brasil.
9
Disponível em: http://www.mme.gov.br
276

Nas áreas rurais, onde atividades como a da suinocultura são


desenvolvidas, existe uma grande disponibilidade de resíduos animais,
principalmente através dos dejetos suínos e efluentes, considerados uma
importante matéria-prima para a produção de biomassa e biogás.
A biomassa tratada passa naturalmente do estado sólido para o gasoso
por meio da ação de microorganismos, formando o biogás, que possui um
grande potencial energético e que pode ser utilizado na geração de energia
elétrica, térmica ou mecânica.
Segundo dados do IBGE 10 (2006), o Brasil ocupa a quarta posição na
produção mundial de suínos, atrás da China, União Européia e Estados
Unidos. O país conta com 35,2 milhões de cabeças, sendo que o Estado de
Santa Catarina, isoladamente, é o principal Estado produtor, representando
20,4% dos animais. Desta forma, pode-se perceber que há um potencial
energético expressivo que pode ser aproveitado pelos suinocultores com
relação à biomassa e biogás.
Com o objetivo de cumprir com as crescentes exigências ambientais,
vários suinocultores estão implantando em suas propriedades rurais métodos
que visam à redução do alto potencial poluidor de sua atividade. Um desses
métodos consiste no aproveitamento do biogás através de biodigestores, que
são reatores anaeróbicos, ou seja, permitem a transformação de compostos
orgânicos complexos em substâncias mais simples, como metano e dióxido de
carbono, através da ação combinada de diferentes microorganismos que atuam
na ausência de oxigênio.
Considerando que cada suíno produz em média 72 litros de dejetos por
11
dia , pode-se perceber que uma granja, mesmo que de pequeno porte, produz
diariamente uma quantidade expressiva de poluentes, que se não tratados de
maneira adequada se transformam em uma preocupação ambiental.
Tomando como exemplo o projeto executado em uma granja de
suinocultura localizada na região Oeste de Santa Catarina – que se distingue
como referência na produção de suínos em todo o território nacional, pelos
expressivos resultados que vem obtendo com seus procedimentos de
10
Disponível em: http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia
11
Dados da Embrapa. Disponível em: http://www.cnpsa.embrapa.br
277

desenvolvimento sustentável– é possível constatar que os avanços


tecnológicos na área de geração de energia renovável estão cada vez mais
próximos dos suinocultores, apesar dos altos custos de implementação.
Com um plantel de 50 mil suínos em suas diversas fases de produção
(como matrizes em preparação – denominadas marrãs –, gestação,
maternidade, reprodutores e leitões), a Granja tem como objetivo, na área
ambiental, promover a melhoria na qualidade da água lançada nos rios, reduzir
os gases agravantes do efeito estufa (comercializando as Reduções
Certificadas de Emissão) e produzir energia elétrica através do biogás, sendo
auto-suficiente energeticamente e com perspectivas de venda do excedente
para a concessionária de energia local.
Na Granja são gerados em média 350 mil litros por dia de efluentes de
suínos, constituídos de fezes, urina e volumes expressivos de água, que é
utilizada no manejo e na limpeza das instalações. O manejo dos resíduos
destes animais produz gás metano quando são armazenados e tratados em
sistemas líquidos, particularmente lagoas anaeróbias, cuja finalidade é reduzir
e estabilizar a matéria orgânica e recuperar o substrato, para que este possa
ser utilizado como fertilizante e na produção de biogás. Desta forma, os dejetos
e efluentes são transportados das instalações dos suínos, por meio de
tubulações de PVC, para dois sistemas completos de tratamento, cada um
constituído por:
• Composteira: local de depósito e processamento da matéria
orgânica de animais mortos e descartados. Neste material é adicionada
maravalha, para diminuir o mau odor e acelerar o processo de compostagem.
O resultado é um composto orgânico que pode ser utilizado na agricultura,
propiciando melhorias nas condições físicas e químicas do solo.
• Separador de sólidos: também denominado “decantador”, que é
responsável pela separação entre os dejetos sólidos dos suínos e dos líquidos.
O lodo que se forma no fundo dos biodigestores é utilizado juntamente com os
sólidos dos decantadores, para produção e comercialização de adubo
orgânico, de forma seca e estabilizada.
278

• Duas lagoas anaeróbicas: tratamento primário do efluente,


dimensionada para receber cargas orgânicas elevadas, que impedem a
existência de oxigênio dissolvido no meio.
• Uma lagoa facultativa: tratamento secundário do efluente, que tem
como característica a dualidade ambiental, pois é aeróbica na superfície e
anaeróbica no fundo.
• Uma lagoa de maturação: tem como finalidade “polir” o efluente
tratado, que possui uma grande quantidade de sólidos suspensos.
• Três banhados construídos: consistem na percolação do efluente
tratado em tanques preenchidos com pedra brita, servindo como filtragem final.
Para a melhor oxigenação do efluente tratado, foram instaladas cascatas
em alvenaria após as lagoas anaeróbicas.
Com o objetivo de capturar o biogás produzido na Granja e gerar energia
elétrica, foram instalados biodigestores, em manta plástica semiflexível, nas
duas lagoas anaeróbicas de cada sistema de tratamento. O biogás é
transportado dos biodigestores até uma central de geração de energia, através
de gasodutos. Através de um compressor, o biogás é aspirado até o gasômetro
(pulmão de gás), cuja finalidade é armazenar biogás suficiente para que o
moto-gerador funcione por determinado tempo. Posteriormente, o biogás é
transferido ao grupo motor-gerador, onde é transformado em energia elétrica.
No percurso do gasoduto, foram instalados diversos purgadores, cuja
função é retirar o líquido que se condensa ao longo da tubulação, melhorando
a qualidade do biogás gerado e impedindo que o líquido chegue ao moto-
gerador, o que causaria corrosão do equipamento. Para filtrar o biogás antes
de sua chegada no moto- gerador, utiliza- se também um filtro de esponja de
aço.
A composição do biogás depende de vários fatores, como o tipo de
digestor e o tipo de biomassa que é digerida. Porém, sua composição
geralmente está compreendida nas seguintes porcentagens: Metano (50 a
80%), Dióxido de Carbono (20 a 40%), Hidrogênio (1 a 3%), Nitrogênio (0,5 a
3%) e Gás Sulfídrico e outros (1 a 5%) 12.

12
Fonte: La Farge, B. LeBiogaz –Procedes de Fermentation Méthanique. Paris: Masson, 1979.
279

Como a maior parte do processo que compreende a geração de energia


é aeróbico, não há emissões significativas de gases que agravam o efeito
estufa. A redução das emissões de GEE, principalmente gás metano, é
conseguida através da combustão deste gás no motor-gerador para a produção
de energia, e seu excedente é queimado no flare (queimador), convertendo o
biogás em CO2, cujo potencial de aquecimento global é 21 vezes menor que o
gás metano 13. Portanto, o CO2 equivalente (CO2e) do metano é igual a 21, e
uma tonelada de metano reduzida corresponde a 21 créditos de carbono. Na
Granja em referência, a estimativa anual de reduções de emissões é de 10.000
tCO2 por ano. 14
Cabe destacar que, para que todo esse processo atinja o resultado
desejado, os procedimentos operacionais devem estar em constante
aprimoramento, visando adequar ambientalmente toda cadeia produtiva, desde
o manejo inicial dos dejetos suínos até a geração de energia elétrica através do
biogás.

4 MARCOS LEGAIS E OS MECANISMOS REGULATÓRIOS QUANTO ÀS


ENERGIAS ALTERNATIVAS
O papel da ANEEL quanto às fontes alternativas de geração de energia
elétrica está previsto na legislação vigente do setor elétrico brasileiro, incluindo
a lei que instituiu e o decreto que regulamenta a Agência.
Desta forma, com o intuito de elencar a atuação da ANEEL no setor de
energia alternativa e legislação pertinente, será apresentada uma síntese
abrangendo os principais marcos legais (leis e decretos) e os mecanismos
regulatórios (resoluções), que disciplinam e regulamentam a respeito da
matéria. Importante mencionar que a disposição legal quanto às políticas
nacionais já foi apresentada anteriormente.

13
Segundo informações do Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getúlio Vargas.
Disponível em: http://www.ces.fgvsp.br
14
As emissões de gases do efeito estufa são expressas em toneladas de CO2 equivalente (tCO2e), que é a
medida padronizada pela ONU para quantificar as emissões globais.
280

4.1 MARCOS LEGAIS


Lei n. 9.427, de 26 de dezembro de 1996: institui a Agência Nacional
de Energia Elétrica (ANEEL), disciplina o regime das concessões de serviços
públicos de energia elétrica e dá outras providências, entre elas a isenção do
pagamento de compensação financeira pela utilização de recursos hídricos,
para empreendimentos hidrelétricos de pequeno porte (PCHs).
Decreto n. 2.003, de 10 de setembro de 1996: define e regulamenta a
produção independente e a autoprodução de energia elétrica, modalidades
importantes na geração de energia elétrica com fontes alternativas e
renováveis.
Lei n. 9.648, de 27 d maio de 1998: estabelece incentivos às fontes
alternativas renováveis de energia que substituam geração térmica e derivados
de petróleo em sistema elétrico isolado.
Lei n. 10.438, de 26 de abril de 2002: cria o Programa de Incentivo às
Fontes Alternativas de Energia Elétrica (PROINFA), a Conta de
Desenvolvimento Energético (CDE), e altera dispositivos legais que interferem
no aproveitamento de fontes alternativas e co-geração de energia. Merecem
destaque as seguintes alterações: a) estendeu a empreendimentos, com
potência de até 30 MW, de geração eólica, à biomassa e à co-geração
qualificada os benefícios da redução (não-inferior a 50%) dos encargos de uso
dos sistemas de transmissão e distribuição; b) estendeu à energia eólica, à
solar e à biomassa os benefícios da comercialização de energia com
consumidor ou grupo de consumidores de carga maior ou igual a 500 kW, no
sistema elétrico interligado; c) estendeu por mais 20 anos a sistemática de
rateio da Conta de Consumo de Combustíveis (CCC) nos sistemas isolados,
obrigando, porém, o estabelecimento de mecanismos que induzam à eficiência
econômica e energética, à valorização do meio ambiente e à utilização de
recursos energéticos locais; d) estabeleceu novos procedimentos e
mecanismos para a alocação dos recursos da Reserva Global de Reversão
(RGR), incluindo a destinação de recursos para empreendimentos de geração
com fontes alternativas, particularmente de pequeno porte (até 5 MW) para o
atendimento de comunidades em sistemas elétricos isolados.
281

Decreto n. 5.163, de 30 de julho de 2004: regulamenta a


comercialização de energia elétrica, o processo de outorga de concessões de
autorização de geração de energia elétrica e dá outros provimentos, entre os
quais se destaca o enquadramento da energia elétrica gerada por meio de
fontes alternativas como provenientes de empreendimentos de geração novos
ou existentes, para a aquisição de energia pelos agentes de distribuição do
SIN;
Decreto n. 6.048, de 27 de fevereiro de 2007: altera os arts. 11, 19, 27,
34 e 36 do Decreto nº 5.163, de 30 de julho de 2004, que regulamenta a
comercialização de energia elétrica, o processo de outorga de concessões e de
autorizações de geração de energia elétrica, estabelecendo: a) para
cumprimento à obrigação de atendimento de cem por cento da demanda dos
agentes de distribuição, a ANEEL poderá, excepcionalmente, de acordo com
as diretrizes do Ministério de Minas e Energia, promover direta ou
indiretamente leilões de compra de energia proveniente de fontes alternativas,
independentemente da data de outorga; b) os leilões para compra de energia
elétrica serão promovidos entre os anos "A-1" e "A-5"; c) os vencedores dos
leilões de energia proveniente de empreendimentos de geração novos ou
existentes deverão formalizar contrato bilateral denominado Contrato de
Comercialização de Energia Elétrica no Ambiente Regulado - CCEAR,
celebrado entre cada agente vendedor e todos os agentes de distribuição
compradores, no mínimo dez e no máximo trinta anos, contados do início do
suprimento de energia proveniente de fontes alternativas.

4.2 MECANISMOS REGULATÓRIOS - ANEEL


Resolução n. 112, de 18 de maio de 1999: estabelece os requisitos
necessários à obtenção de Registro ou Autorização para a implantação,
ampliação ou repotencialização de centrais geradoras termelétricas, eólicas e
de outras fontes alternativas de energia.
Resolução Normativa n. 77, de 18 de agosto de 2004: estabelece os
procedimentos vinculados à redução de tarifas de uso dos sistemas elétricos
de transmissão e de distribuição, para empreendimentos hidroelétricos e
282

aqueles com fonte solar, eólica, biomassa ou co-geração qualificada, com


potência instalada menor ou igual a 30.000 kW.
Resolução Normativa n. 167, de 10 de outubro de 2005: estabelece
as condições para comercialização de energia proveniente de Geração
Distribuída.
Resolução Normativa n. 247, de 21 de dezembro de 2006: estabelece
as condições para a comercialização de energia elétrica, oriunda de
empreendimentos de geração que utilizem fontes primárias incentivadas
(dentre eles os empreendimentos com base em fontes solar, eólica e
biomassa, cuja potência instalada seja menor ou igual a 30.000 kW), e dá
outras providências.

5 COMERCIALIZAÇÃO DA ENERGIA DISTRIBUIDA – SUINOCULTURA E


PRODUTORES RURAIS
No final de 2008, a ANEEL autorizou a concessionária COPEL
(Companhia Paranaense de Energia) a receber em sua rede o excedente da
energia produzida por produtores rurais. Esse projeto-piloto de geração e
distribuição de energia com base na biodigestão de dejetos orgânicos foi
efetivado através da parceria entre COPEL e a ITAIPU Binacional, que é a
maior hidrelétrica do mundo em geração de energia.
O experimento permitiu que a Copel pudesse comprar e absorver os
excedentes da energia gerada pelos agricultores, sendo que, pela primeira vez,
uma concessionária de energia contratou o for