REPUBLICA DEL ECUADOR ASAMBLEA NACIONAL MEMORANDO No. PAN-FC-2010- 0222 PARA: DR. FRANCISCO VERGARA 0. Secretario General DE: FERNANDO CORDERO CUEVA Presidente ASUNTO: Proyecto de Cédigo de Planificacién y Finanzas Pablicas FECHA: 16 SET. 2010 Sefior Secretario, segun lo dispuesto en el Art. 55 de la Ley Organica de ja Funcion ’ Legislativa, entrego el proyecto de CODIGO DE PLANIFICACION Y FINANZAS PUBLICAS, rcmitido con la calidad de urgente en materia econémica por el sefior Presidente Constitucional de la Republica, mediante Oficio No. 5458-SNJ-10-1407, de 15 de septiembre de 2010; para que sea difundido a las/los asambleistas y a la ciudadania, a través del portal Web; y, sea remitido al Consejo de Administracién Legislativa (CAL), para el tramite correspondiente. Atentamente, 7.48106 BB S20 NacroNAL GECRETARIA GENERAL FECHA: HORA: 98-29By sana xs Nactonar SY SECRETARIA GENERAL “recna leo) PRESH ae ‘ Officio No. $458-SNJ-10-1407 wing | Quito, septiembre 15 de 2010 aan “x06 ‘ come sto YZETTEXMLA | Sefior Arquitecto en Femando Cordero Cueve Trnaee come ue nn PRESIDENTE DE LA ASAMBLEA NACIONAL coos, Ciudad : : De mi consideracién: Qaeen: Wego De conformidad con el articulo 140 de la Constitucién de la Reptiblica y el articiilo 59 de la Ley Orgénica de la Funcién Legislativa, envio a la Asamblea Nacional, con la calidad de ente_en materia econémica, el proyecto de CODIGO DE PLANIFICACION ¥ FINANZAS PUB CAS, asi como la correspondiente exposicion de motivos, para su conocimiento, discusién y aprobacién. Debido a que este Cédigo contiene disposiciones claras respecto a la aprobacidn de los presupuestos de los gobieros auténomos descentralizados, recomiendo derogar los articulos del Cédigo Orgénico de Ordenamiento Territorial Autonomias y Descentralizacién, que actualmente esté siendo objeto de discusién y estudio por parte de la Asamblea Nacional, referentes a dicha aprobacién. Con sentimientos de mi distinguida consideracién y estima. Atentamente, Dios, Patria y-Libertad lgado PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPUBLICA Adjunto fo indicadoPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA EXPOSICION DE MOTIVOS La Constitucién de la Reptiblica, aprobada por las ecuatotianas y los ecuatorianos mediante referéndum en 2008, establece tres principios fundamentales que obligan a la organizacién integrada de la planificacién y las finanzas piblices: sujecién a la planifiescién (Art. 280 y 293), sostenibilidad fiscal (Att. 286) y coordinacidn (Art. 226). El principio de sujecién, establecido en los artfculos 280 y 293, esteblece al Plan Nacional de Desarrollo (en adelante PND) como el instrumento al que se sujetarin, entre ottos elementos, la programacién y ejecucién del presupuesto del Estado, ast como la inversion y asignacién de recursos, De esta manera, la plenificacién constituye la primera directriz. para Ja asignacién de recursos. En consecuencia, las finanzas piblicas deberan mangjarse de manera integrada con la planificacién, El principio de sostenibilidad fiscal se expresa en el artioulo 286 de la Constitucién, Este articulo desarrolla una “regla macrofiscal” al establecer restricciones para el financiamiento de egresos permanentes, EI Presupuesto General del Estado, para cumplir esta regla, deberd ‘contar con ingresos permanentes que cubran los egresos permanentes, de esta manera se afianza la sostenibilidad del presupuesto, Otra implicacién adicional es que la regla obliga a que los ingresos no permanenies slo se podrén destinar a inversién (egresos no permanentes), La_sostenibilidad fiscal, entonces, complementa las directrices de la planificacién y obliga a buscar un equilibrio emtre las necesidades de gasto para cumplir los objetivos de desarrollo y la necesidad de garantizar una relacién adecuada entre ingresos y egresos que pueda mantenerse en el tiempo. Finalmente, esta necesidad de establecer un equilibrio nos lleva al tercer principio, el de coordinacisn. El Art, 226 de Ia Constitucién establece el deber de coordinar que tienen las entidades del Estado y los servidores piiblicos. De esta manera, se abre un espacio para buscar el equilibrio entre las necesidades de gasto para el desarrollo y fas reglas del manejo del presupuesto que propenden a salvaguardar la sostenibilidad, Esta coordinacién debe servit para que la planificacién y el presupuesto funcionen de manera integrada en cumplimiento de los principios de sujecidn y sostenibilidad. Sin embargo, no se debe olvidar que la Constitucién establece 1a sostenibilidad fiscal como una condicién necesaria pero funcional al cumplimiento de los objetivos de desarrollo. Es decir, a partir de Jos objetives de desarrollo que plantea la planificacién debera Gesarrollarse una politica que permita un desempeito fiscal adeeuado para el cumplimiento de dichos objetivos, En otras palabras, la politica fiscal y, en general, Ia gestion de las finanzas ptiblicas deben estar subordinadag a los objetivos nacionales de desarrollo. Sin embargo, esta premisa que, a simple vista, Narece logica y de fécil comprensién, enfrenta serias dificultades al momento de llevarse a [{ préctica en nuestro pafs. La razén es sencilla, 1 “Garcia Moreno y Chile -Telfe: 2584 000 a 009 ‘ww.presidencia.gov.ecPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA el marco institucional, legal, técnico y operative que ha regido en el pais esta desarrollado para operar bajo una premisa opuesta. Histéricamente, desde que inicié el iltime periodo democratico en el Ecuador, el gasto y la inversién publica han sido una variable de ajuste del desempefio fiseal. Es decir, una vez que se fijaban las metas del programa ‘macroeconémico, a nivel de resultado global del Sector Piblico No Financiero (SPNF) y del Gobierno Central (GC), ¢! flujo de gasto e inversién debia adecuarse al cumplimiento de las metas. El gasto y Ia inversién piblica, entonces, han estado subordinados a los objetivos macroccondmicos de estabilizacién y ajuste fiscal. Esto no ha sido una prictica aislada en el Ecuador y tiene su fundamento en fa teorfa econdmica dominante de la época y Ia influencia del llamado “Consenso de Washington” en toda Ia region, especialmente durante los afios ochenta y noventa, La influencia de este mal llamado “consenso”, como es de conocimiento comin, propugnd que la intervencién del Estado causa distorsiones en la economia, Bajo este supuesto, se recomendé reducir al minimo la intervencién del Estado y por ende se debilitaron sus capacidades, Como se supuso que el Estado no debia intervenir entonces no se necesitaba planificar su intervencién. La planificacién desaparecié de las practicas de politica piblica, teducigndola a meros planes operativos en el caso ecuatoriano, y el manejo presupuestario cobré su propia légica, Ya no se utilizaban los recursos pablicos de manera planificada para solventar las necesidades de desarrollo y, por el contrario, el presupuesto se organiz6 para asegurar mejores resultados fiscales que permitan garantizar solvencia fiscal y, consecuientemente, una buena capacidad de repago de la deuda extea, La organizacién de Jas finanzas péiblicas se subordiné a los postulados del Fondo Monetario Internacional, on Jos que la preocupacién por el desempleo, la desigualdad, la pobreza y las necesidades de inversién para el desarrollo estaban totalmente ausentes. Por otra parte, la gran dependencia de os ingresos totales del SPNF y GC de las rentas petroleras también ha ocasionado que la inversién pilblica funcione como una variable de ajuste ante choques exégenos por la caida del precio internacional del crudo. Adicionalmente, durante los titimos afios ha sido comin observar que el Estado mantenga flujos netos negatives de desembolsos externos; es decir, que los pagos que se han realizado por amortizacin de deuda externa han sido mayores que los desembolsos recibidos de esta misma fuente. Esto evidencia que el endeudamiento externo no ha funcionado en los sltimos alios como fuente de financiamiento y sustento de los niveles de inversién piblica para el desarrollo. Bajo esta éptica, la inversién piblica se ha utilizado como una variable de ajuste subordinada a las metas del programa macroeconémico y a fas iniciativas de ajuste fiscal y estabilizacién macroeconémica. Los fundamentos econémicos que sustentan esta vision se derivan de la teoria neoeldsica y del ‘enfoque politico que recomendaba reducir la participacién del Estado, crear mds espacios para la interaccién det llamedo “libre mercado” y ceder Ia iniciativa a la inversién de caracter privado bajo el supuesto de evitar un desplaggmiento de este tipo de inversién por parte de la iniciativa piblica (“crowding out”). Esta\Via sido el enfoque imperante en la instrumentacién de las finanzas piblicas y sobre\lesta base se han desarrollado la Garcia Moreno y Chile-Telf: 2584 000, won presidencia.gonesPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA inslitucionalidad, la legislacién, los procesos operativos y los instrumentos técnicos, en ef pasado. La entrada on vigencia de la nueva Constitucién de Ia Repiblica obliga a cambiar esta visin, Actualmente, existe la necesidad de revisar la base institucional, legal, técnica y operativa de ta planificacién y las finanzas piblicas, pues resulta ineludible asegurar que estos elementos sean compatibles con ef texto constitucional. El eumplimiento de nuestra Constitucién, en buena medida, dependeré de 1a capacidad de adecuacién de estos elementos para operar bajo un enfogue distinte de politica publica. La construceién de un ‘marco legal que integre la planificacién y Jas finanzas pdblicas, de manera concordante con Ja Constituciéa, permite evanzar en la direccién por la que las ecuatorianas y los ecuatorianos votaron mayoritariamente en el referéndum nacional durante el afio 2008, EL envio del presente proyecto de ley constituye et primer paso en esa direccidn. El libro de planificacién instrumenta lo que manda el marco constitueional en la materia y recupera las capacidades del Estado para planificar el desarrollo, de manera coordinada, tanto en el Gobierno Central como en ios distintos niveles de gobierno. En cuanto a los contenidos sobre planificacién se puede destacar lo siguiente: * Se instrumenta a la politica piiblica como un medio para la garantfa de derechos y se establece la obligacién de! Estado de ptanificar; * Se propone una planificacién nacional articulada con Ia realidad de los distintos territorios y niveles de gobierno, en donde la participacién de la ciudadania tiene un papel preponderante; * Se crean las competencias, procesos ¢ instrumentos para la planificacién de mediano y largo plazo, vinculads a la programacién plurianual del presupuesto; * Se armoniza la rectoria sobre 1a planificacién territorial y se crean mecanismos de incorporacién del enfoque territorial en Ja politica piblica y en su gestion desconcentrada; + Se fortalece las capacidades rectoras y estratégicas del Estado a través de In implementacién del sistema de planificaci6n, * Se coordinan las competencias de planificacién de todos los optimizacién de la gestién publica. eles de gobierno para la * Se crean mecanismos para garantizar la legitimidad de la politica pitblica; y, * Se establece a Ja inversién piblica como instrumento clavelpara el desarrollo. ‘Garcia Moreno y Chile - Tells: 2584 000 a1 009 ‘wow.presidencia.gox.cePRESIDENCIA DE LA REPUBLICA El ordenamiento de fas finanzas publicas constituye un instrumento, fundamental para la gestidn de ta politica publica y efectia, simulténeamente, funciones politico-institucionales ¥ econémico-gerenciales que permiten desarrollar la base operativa para la asignacién planificada de los recursos financieros publicos necesarios para el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del pais. En este contexto, es fundamental dotat a la gestién de las finanzas piblicas con un marco juridico coherente, concordante, sencillo, claro y fuerte. La Iegislacin vigente sobre finanzes piblicas en ef Ecuador se encuentra repartida en varios cuerpos legales, tanto orgénicos como de inferior jerarquia, Esta dispersién de la normativa que tige el manejo de jas finanzas piblicas causa que su aplicacién se tome confusa, sobrepuesta y fagmentada, incluso algunas veces contradictoria, generando vacios legales ¥ conilictos de competencias. La evolucién de dichos cuerpos legales ha estado supeditada a los eventos econdmicos y politicos de la coyuntura, En el pasado se desarrollaron notmas Juridicas que produjeron ruptura con una visién integral de la administracién financiera. F1 presente proyecto de ley elimina la dispersién normativa y crea ceitidambre evitando conflictos de competencias y fortalece ta gestién y rigurosidad en los resultados a través de la regulacién de componentes del sistema de finanzas piiblicas, garantizando la gobernabilidad en base a un sistema planificado para el desarrollo del pais. En cuanto al contenido sobre finanzas pblicas se puede destacar lo siguiente: + Se establece explicitamente fa vinculacién entre Ia planificacién y el presupuesto, que permita avanzar hacia ung ldgica de presupuesto por resultados; + Se consolida y dota de instrumentos a la gestién fiscal plurianual a wavés de la programacién fiscal de mediano plazo, el presupuesto plutianual y su consiguiente certificacién mas allé del afi fiscal; + Se establecen los mecanismos para una adecuada planificacion y preparacién de la contratacién de deuda piblica, con la finalidad de iniciar el aflo fiseal con un presupuesto efectivamente financiado; + Se incorporar un nuevo concepto de recursos puiblicos que incluye flujos y acervos (stocks). + Se agilita y flexibiliza la gestion fiscal a través de la eliminacién de restrieciones para el uso de fuentes de financiamiento, a simplificacién administrativa de la gestion fiscal, la gestién integrada de flujos y acervos (stocks) y Ia aplicacién de los principios de unidad y universalidad normativa + Se crea las competencias, procedimientas e instrumentos para una adecuada gestién imtegrada de La liquidez. + Se operativiza el marco constitlicional para el manejo del endeudamiento piblico como instrumento para el desarrollo. Garcia Moreno y Chile - Tells 2584 000 al 09 wormpresidenciagov.ecPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. De esta manera, no sélo se garantiza el funcionamiento integrado de la planificacién y las finanzas piblices, sino también el funcionamiento erticulado de la planificacién y la construccién de politicas piblicas en todos los niveles de gobierno. La propuesta se estructura en funcién de tres ejes que definen a la planificacién, a las finanzas piblicas y a sus responsabilidades concurrentes. La propuesta del presente proyecto de ley marea una ruptura con la estrategia del pasado que mercantilizé las relaciones Estado-sociedad- naturaleza_y propond\una nueva alternativa que supera la visién reduccionista del desarrollo, como tinicahiente crecimiento econdmico, hacia un enfoque que privilegia al ser humane como sujeto y\fin del sistema econdmico, cuyo objetivo final es alcanzar el Sumak Kawsay 0 Buen Vivir. Garsia Moreno y Clie - Tela: 2584 000 a1 000 wonrpresidencia.gov.ecPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Considerando: Que, el articulo 3 de la Constitucién de la Repiiblica del Ecuador establece como deber primordial del Estado planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribucién equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al buen vivir, Que, el articulo 85 de la Constitucién de la Replica del Eeuador define a las politicas pablicas como garantias constitucionales de los derechos, y por tanto es necesario establecer los roles que ejercen los distintos actores piblicos, sociales y ciudadano en e] mbit del proceso de formulacién, ejecucién, evaluacion y control, Que, es necesario regular los procesos, instrumentos ¢ institucionalidad del Sistema Nacional Descentralizado de Planificaciin Participativa establecido en el Art, 279 de la Constitucién de la Republica del Ecuador y su relacién con Ing instancias de participacién establecidas en el articulo 100 de 1a Constitucién, en la Ley Orgénica de Participacién y en el Cédigo Orginico de Orgenizacion Territorial, Autonomias y Descentralizacién, en el marco de los procesos de politica piblica y planificacién de todos los niveles de gobierno en el dmbito de sus circunseripeiones territoriales y en el marco de sus competencias propias, Que, el Art. 280 de la Constitucién de la Republica del Ecuador establece que el Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarin las politicas, programas y proyectos piiblicos; la programacién y ejecucién del presupuesto del Estado; y la inversién y la asignacién de tos recursos piblicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado Central y los gobicrnos auténomos descentralizados. Su observancia seré de cardeter obligatorio para el sector piiblico e indicativo para los demés sectores. Por tanto es necesario regular la aplicacién de los principio de sujecin coordinacién —establecidos constitucionalmente, Que, el Art, 283 de la Constitucion de fa Republica del Ecuador establece que el sistema econdmico es social y solidario; reconace al ser humano como sujeto y fin; propende a una relacién dinamica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en atmonia con la naturaleza; y tiene por objetivo garantizar ia produccién y reproduccin de las condiciones materiales ¢ inmateriales que posibiliten el buen vivir. Que, el Art, 284 de [2 Carta Magna establece los objetivos de Ia politica econdmica|/pntre los que se encuentran: el asegurar una adecuada distribucién del ingreso y \te la riqueza nacional; incentivar la produccién nacional, la 1 Garcia Moreno y Chile - Tes: 2584 000 al 009 ‘wwwpresidenciagov.ce