LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA

Una de las diferencias fundamentales que se manifiestan entre los Estados modernos y los
Estados pre-modernos, es la tendencia a la institucionalización de la acción política. No se
trata de olvidar el papel y la centralidad de la ciudadanía en los problemas públicos y el
asunto tampoco se refiere a la falsa dicotomía entre “la calle y las instituciones¨: el eje
fundamental de la acción política sigue orientándose en y hacia las instituciones y muy en
especial en esta institución de instituciones que es el Estado.
REGULARIDAD Y CONTINUIDAD.
La política se institucionaliza allí y cuando se organiza, se articula y se radica en instituciones,
a las que definimos -para los efectos de este ensayo- como entes organizacionales
colectivos e impersonales sujetos a normas, a procedimientos y a protocolos estables y
conocidos, que perduran en el tiempo más allá de los individuos que las integran.
Regularidad y continuidad son las claves fundamentales de las instituciones: regularidad en
el sentido que todas las acciones se ajustan a reglas pre-establecidas y comunes a todos, y
continuidad en el sentido que toda la acción pública, que el conjunto de la función pública
actúa bajo una lógica de proceso, de procesualidad, o sea, de un contínuo ininterrumpido
de decisiones impersonales que aseguran la continuidad y la permanencia de la institución.
Las instituciones crean historia (y no solo su propia historia) y operan como mecanismos
complejos de reproducción social que cristalizan y mantienen reglas y construyen alrededor
suyo imaginarios simbólicos que, a su vez, se autoreproducen en el tiempo y en el espacio
social y político.
LA DIALÉCTICA DEL ORDEN Y EL MOVIMIENTO.
El Estado es la forma principal de institucionalización de la acción política, aunque no la
única, desde que -según propone Burdeau- el Estado no es solamente un aparato de
servicios que se articulan en la institución, sino que es el regulador de la dialéctica del orden
y del movimiento. (Burdeau, G.: L Etat. Traité de Science Politique, vol V. Paris, 1970.
Editions du Seuil, p. 104).
Las instituciones proporcionan el espacio organizacional y normativo desde donde las
demandas y aspiraciones de la ciudadanía pueden transformarse en políticas públicas,
desde donde el poder ciudadano no se agota ni desaparece, sino donde encuentra (aunque
sea provisoriamente) el cauce formal para que se materialicen en decisiones y en
soluciones. La dialéctica de orden y movimiento que relaciona a la ciudadanía y el aparato
del Estado, no reside solamente en la legitimación que ésta otorga a las autoridades y
representantes mediante el ejercicio del sufragio, sino sobre todo por la incidencia que
tienen los mecanismos de participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones
de la política pública.
Desde una perspectiva institucionalista, las instituciones son procedimientos, formales e
informales, rutinas, normas y convenciones incrustadas en estructuras organizacionales
dentro del sistema político. Por su parte, desde un enfoque sociológico, las instituciones
pueden ser comprendidas como sistemas de símbolos, mapas cognitivos y patrones morales
que proveen “marcos de significado” para guiar la acción humana en política.
CENTRALIZACION EDUCATIVA
En el ámbito educativo, hablar de la centralización de educación de México es referirse a
los inicios de la Secretaria de Educación Pública que se crea el 3 de octubre de 1921 la cual
el 12 de octubre del mismo año, el Lic. José Vasconcelos Calderón asumió la titularidad de
la naciente Secretaría. Una nota de prensa de la época lo refirió de esta manera: "En sus
inicios la actividad de la Secretaría de Educación Pública se caracterizó por su amplitud e
intensidad: organización de cursos, apertura de escuelas, edición de libros y fundación de
bibliotecas; medidas éstas que, en su conjunto, fortalecieron un proyecto educativo
nacionalista que recuperaba también las mejores tradiciones de la cultura universal.

En 1921 el número de maestros de educación primaria aumentó de 9,560 en 1919, a 25,312;

es decir, se registró un aumento del 164.7 por ciento; existían 35 escuelas preparatorias, 12
de abogados, siete de médicos alópatas, una de médicos homeópatas, cuatro de profesores
de obstetricia, una de dentistas, seis de ingenieros, cinco de farmacéuticos, 36 de
profesores normalistas, tres de enfermeras, dos de notarios, diez de bellas artes y siete de
clérigos.

En materia de enseñanza técnica, Vasconcelos rechaza el pragmatismo de la escuela

norteamericana ostentada por Dewey, lo que no significa rechazo al trabajo manual: éste
se aprecia pero sin descuidar la necesidad del razonamiento y del conocimiento
teórico.";(SEP.)

La naciente secretaria tenía que afrontar problemas graves en el sector educativo, ya que
no se contaba con una infraestructura para poder cubrir los necesidades que exigía el
amplio territorio mexicano, de esta manera poco a poco se fueron recuperando escuelas
que tenían a su cargo los gobiernos municipales y los estatales, la cual se intensifico en los
años 30 y es así como se da inicio a la federalización con una postura centralista en la
educación.

“El sistema educativo es concebido, se desarrolla y funciona en el marco de la

administración pública. Una característica de la administración pública mexicana en general
y de la educación en particular ha sido su determinante centralización, contraria a los fines
originales, como juzga Arnaut:

Este fue imaginado por sus fundadores como un mecanismo que iba a complementar y
estimular la iniciativa educativa de los estados y los ayuntamientos. Nunca pensaron que
absorbiera, anulara o desestimulara la iniciativa local. Sin embargo, la magnitud del rezago
educativo, el tamaño de las tareas que era necesario emprender para resolverlo y la
debilidad de la organización local y municipal, obligaron a desarrollar una empresa
educativa apoyada principalmente en la acción federal (1998, p. 19)”.

Una vez emprendidas la acciones en 1934 se realiza una reforma constitucional donde se
declara la obligatoriedad de la educación primaria, con la cual se pretende que las niños y
niños de México puedan tener el acceso a la educación. Sin embargo, esta tarea se complico
debido al enorme peso que tenía el centralismo y que dejo fuera a los estados de hacerse
cargo de su educación. Gregorio Torres Quintero dice: “La centralización no es mala en sí
misma; la unidad de autoridad es indispensable, por civilizadora, en cierto periodo de
evolución de los pueblos, como lo demuestra en todo momento la historia del mundo. La
centralización sólo llega a convertirse en obstáculo para el progreso, cuando tiende a
deprimir la iniciativa local, cuando esa iniciativa ha llegado a su mayor edad, cuando ya es
consciente de sí misma, cuando ya siente su dignidad y se revela su poder precisamente
como feliz resultado y en virtud de una buena centralización” gracias a ese centralismo tan
criticado es como fue posible que la educación primarias se expandiera en todo el país.

Para que estos logros educativos se alcanzaran, el papel inagotable del magisterio jugó un
importante impulso en el desarrollo de la educación en México del siglo xx, por otro lado
con apoyo del gobierno federal en 1943 nace el Sindicato Nacional de Trabajadores del
Estado (SNTE) en la cual se unificaron distintas organizaciones gremiales del magisterio. Es
así como el (SNTE) se vuelve desde ese entonces en un actor determinante en la gestión de
los servicios educativos y del control político de sus agremiados.

Años más tarde se generan movilizaciones donde se reclama la autonomía sindical y la

apertura de la democracia, sin embargo no hubo cambios significativos y fue hasta 1978
cuando se toma la decisión de desconcentrar a SEP por medio de delegaciones en los
estados, mientras tanto la secretaria se organizaba en la planeación y programación de
servicios. Aun que esta reestructuración solo fue de carácter administrativo la SEP siguió
con control de los servicios educativos, pues con base en la ley federal de educación de
1973 seguía controlando el currículo, la elaboración de libros y materiales educativos, la
planeación y programación de espacios educativos y la contratación de personal entre,
otros.

Por otro lado, los demás niveles educativos como la media superior y la educación superior
tuvieron procesos diferentes y a ritmos distintos de desarrollo durante el siglo XX. Durante
este periodo no solo se incrementaron las instituciones públicas y privadas, sino que
además se diversificaron distintas modalidades y enfoques curriculares. El mejoramiento
de la educación se baso en la eficiencia terminal de la primaria y secundaria la cual tuvo un
enorme avance debido al crecimiento de la población en México. La demanda social de
apertura política y de servicios educativos fue un factor que influyó mucho en el ritmo de
crecimiento y en la orientación de las nuevas instituciones. En conjunto, el sistema no sólo
crecía, sino que vivía una transición en su estructura y funciones políticas, económicas y
sociales hacia el final del siglo XX (Ornelas, 1995).
Llegaron los años noventas y con ellos una revolución de cambios sociales y de nuevos
discursos políticos sobre la educación, una de las apuestas de los países en vías de desarrollo
fue ampliar la cobertura educativa, además se introduce nuevos temas en la agenda, como
la calidad y la equidad. El mundo se estaba transformando y experimentaba cambios de
orden social, cultural, política y económica; comenzaban a escucharse términos como la
globalización la cual implicaba un libre comercio y libre tránsito de capitales y de
información, esto exigía a los países en vías de desarrollo mejor sus sistemas educativos
buscando la calidad en la enseñanza y de los aprendizajes.

Dentro del marco de la reforma de administración pública durante los años setenta y
ochenta, es donde se maquina la descentralización del sistema educativo, en el gobierno de
Miguel de la Madrid es donde le da un peso especifico en su agenda de gobierno. De
acuerdo con Pardo (1999, p.23) la centralización de la administración pública de los años
ochenta es una propuesta que debía, a la saturación que sufre la administración federal
como resultado de una excesiva centralización, y, por el otro, a la necesidad de las
administraciones locales de actuar con la autonomía que consigna el régimen formal que
las regula.

El agotamiento del esquema de gestión centralizada se hizo evidente cuando el modelo de

desarrollo adoptado llevó al país a una situación de crisis, que se vio agudizada justamente
a partir también de esa década. La descentralización se presentaba como una opción que
permitía reconocer los problemas de administración y gestión pública. Durante el periodo
de Carlos Salinas de Gortari se prosiguió con la descentralización del sistema educativo,
hubo algunos problemas hasta que en mayo de 1992 la SEP, SNTE y los gobernadores de los
estados firman el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB).
Lo que se dijo fue, “Hemos llegado al agotamiento del sistema educativo trazado hace ya
70 años”. Este acuerdo significo el termino del proceso de descentralización iniciado varios
años atrás (Camacho, 2004).

El Acuerdo planteó cuatro estrategias:

1) Incremento del gasto educativo por parte tanto del gobierno federal como
de los estatales;

2) Reorganización del sistema educativo, con dos ejes:

Federalismo educativo, que traspasa a los gobiernos estatales los establecimientos

escolares, los recursos materiales y financieros de educación básica y normal, quedando al
gobierno central la responsabilidad de la normatividad.

Participación social, que comprende a maestros, padres de familia y autoridades, para

lograr una mayor vinculación de la comunidad hacia el correcto funcionamiento de las
escuelas.
3) La reformulación de los contenidos y materiales educativos: reforma de contenidos y
métodos en preescolar; programas de estudio y libros de texto de primaria, reimplantación
del programa por asignaturas en secundaria, en lugar de áreas.

4) La revaloración de la función magisterial: actualización, salario profesional, vivienda,

carrera magisterial y aprecio social por su trabajo.

A pesar de todos estos acuerdos firmados la educación en México no tuvo avances

significativos, es difícil que en un país con tanta pluralidad y diversidad cultural pudiera en
tan poco tiempo solucionar los problemas que existentes.

Por lo que un año más tarde y para darle un mayor impulso a estas acuerdos el artículo 3°
constitucional se reforma y nace la Ley General de Educación, donde la federación
determina los planes y programas de estudio de la educación primaria, secundaria y normal
tomando en cuenta las opiniones de los gobiernos estatales y de sectores sociales. Es así
como se atribuyeron funciones a los estados y la federación, en el orden normativo y
evaluativo le correspondía a la federación hacerse cargo y las cuestiones operativas a los
estados.

De esta manera la federación se hace cargo de los materiales educativos y de sus

contenidos, así como de otorgar los libros gratuitos, regular el sistema de formación y
actualización docente de los maestros, los lineamientos de los materiales educativos,
planeación del sistema escolar y la evaluación. “En otras palabras, se centraliza el poder y
se descentraliza la administración. Esa es la esencia del modelo formal de la
descentralización educativa de México.” (Ornelas, 1998). Parece irónico que cuando se
hablaba de descentralizar a la educación estas acciones daban cuenta de un nuevo
centralismo educativo en el país.

C0NFLICTO EDUCATIVO CON LA IGLESIA

La lucha entre la Iglesia y el Estado, o como decían los viejos textos, entre el poder espiritual
y el poder temporal, tiene hondas raíces históricas en México. Desde el padre fray
Bartolomé de las Casas, que además de defender y proteger a los indios de su completa
extinción a manos de sus conquistadores, intentó subsumir el poder terrenal (el de los
conquistadores y los encomenderos, de los oidores y el virrey, y del mismo rey) al poder de
Dios, o sea, al de la Iglesia. Pasando por la expropiación de los bienes y expulsión de los
jesuitas en el siglo xviii a manos del Monarca, hasta llegar a la guerra “religiosa” que fue la
de Independencia nacional, en la que el alto y el bajo clero tuvieron una participación
decisiva, los nombres del cura Hidalgo y el cura Morelos sintetizan a las centenas de curas
que tomaron participación activa en los sucesos de 1808-1821. José Fernández de Lizardi,
El Pensador Mexicano, emblematiza el pensamiento liberal, ese pícaro periquillo podía
declarar contra el poder de la Iglesia desde la mazmorra en que lo tenía preso la Inquisición
por infidente y hereje. El proceso de descolonización fue lento y tortuoso durante los
primeros treinta y cuatro años de vida independiente (1821-1855). Las estructuras e
instituciones coloniales resistieron los cambios: el viejo ejército colonial, la Iglesia católica,
la aristocracia minera y agrícola, formaron diversas alianzas para impedir los cambios, y
dominaron la escena política nacional hasta el triunfo de la revolución de Ayutla y la última
expulsión de Antonio López de Santa Anna del país. Fue entonces que los liberales
promulgaron las conocidas leyes de reforma que, entre otras cosas, establecían la
separación de Iglesia y Estado, el registro civil público, la educación pública y laica, amén de
la confiscación de los bienes terrenales de la iglesia y, finalmente, escribieron la constitución
de 1857. La reacción de la Iglesia católica fue inmediata: se negó a obedecer las leyes
constitucionales y excomulgó a toda alma viviente que osara jurar ese engendro del diablo.
Mucha sangre se derramó en la guerra de tres años o de Reforma, de la que los liberales
salieron triunfantes, y la iglesia derrotada y cada vez más desprestigiada, no sólo por sus
derrotas, sino por las causas que defendía. Fue entonces que la Iglesia se involucró en la
lucha que minaría su poder, influencia y prestigio. La alta jerarquía católica mantenía
entonces una embajada de notables monseñores y conservadores, negocian- do la
independencia de México con los principales reyes de Europa y con el Papa. Finalmente,
con cualquier pretexto, como la suspensión temporal del pago de la deuda externa por
parte del gobierno juarista, la Iglesia logró una intervención internacional contra México:
los monarcas de Inglaterra, Francia, España, Bélgica, Austria y el estado vaticano, enviaron
soldados a invadir a México. Fue una guerra imperialista injusta y sangrienta, en la que luego
de casi seis años de matanza fratricida, el patriotismo mexicano infligió una severa lección
al colonialismo europeo.

El Estado mexicano renació en 1867, así lo proclamó Juárez con la bandera de la

independencia nacional en sus zapotecas manos. Los liberales triunfa- dores de esta
segunda guerra de independencia nacional, pasaron, primero, a ejercer el poder durante
las siguientes cinco décadas, y más tarde ingresaron al panteón de los héroes nacionales, la
Iglesia quedó derrotada, débil y des- prestigiada. Apenas entonces pudo el país y sus
gobernantes liberales (Juárez, Lerdo y Díaz) consolidar el Estado nacional y conducir el país
por la senda del “progreso”.

El impacto transformador de la revolución capitalista sobre las estructuras semicoloniales

de México fue de gran envergadura, los fantasmas corporativos del viejo régimen colonial,
como la Iglesia católica, el ejército aristocrático y la masa indígena subsumida en la
servidumbre y la ignorancia, eran parte de la “conserva”; contra este México lucharon los
liberales, con el fin de descolonizarlo y avanzar por la senda del “progreso”, como lo hacía
el resto de la humanidad “civilizada”. Los dirigentes liberales siempre hablaban de progreso
y civilización, nunca dijeron capitalismo.

Después de sus derrotas en 1857, 1861 y 1867, la Iglesia Católica quedó mal parada para
actuar en política. Sin embargo, desde 1888 se inició una política de conciliación entre
Estado e Iglesia. En los últimos años en el poder ejecutivo de Porfirio Díaz, se comenzó a
organizar un partido con elementos clericales que después, a la sombra del presidente
interino De la Barra, quedó definitivamente constituido con el nombre de Partido Católico,
feroz opositor y detractor de Madero.