Evaluación política

La evaluación se define como aquella actividad que permite valorar el desempeño

de la acción pública, sea en la forma de un programa, proyecto, ley, política
sectorial, etc. La evaluación corresponde a una valoración sistemática de la
concepción, la puesta en práctica y los resultados de una intervención pública en
curso o ya concluida; o una valoración ex ante, en la fase de diseño.

Desde una perspectiva instrumental, la evaluación puede ser definida como un

sistema conformado por un conjunto de procedimientos técnicos utilizados para la
obtención, procesamiento y análisis de información relevante. Su valor en el
ámbito público radica en asegurar información veraz, pertinente, útil y consistente
que permita en lo interno: orientar la asignación presupuestaria, cautelar la calidad
del gasto y la definición de nuevas prioridades de programas, como también
fortalecer la formulación e implementación de la intervención pública. Y en lo
externo, contar con elementos suficientes para responder de manera simultánea a
las demandas de los ciudadanos por mayor transparencia en la acciónar pública y
rendición de cuentas. En tal sentido, la evaluación y los mecanismos de control y
rendición de cuentas debieran llenar de contenido estratégico el diseño e
implementación de políticas públicas, la gestión pública y la calidad analítica de la
decisión gubernamental.

La actividad de evaluación se puede plantear como una valoración en tres niveles

articulados del quehacer público: macro (evalúa las prioridades políticas de largo y
mediano plazo), meso (se enfoca a evaluar la política sectorial e intersectorial de
mediano plazo, y la institucionalidad pública que la opera) y micro (se centra en la
medición de procesos de gestión y desempeño de corto plazo).

Definida de esta manera, la evaluación se convierte en un mecanismo articulador

y transversal, pues tiene el potencial de vincular los contenidos de formulación de
las políticas públicas con su implementación, con la gestión de los recursos y los
efectos sociales, y además, refleja la interacción entre los distintos sectores de
gobierno. También, posibilita la interacción entre los sectores de gobierno más
general (presidencia, finanzas, planificación, etc.) y los específicos (salud, obras
públicas, vivienda, etc.), a través de análisis que exploran y construyen
información de diversas fuentes y enfoques sobre la intersectorialidad en el
ejercicio de las políticas públicas para ciertos programas o estrategias de
desarrollo (protección social, fomento productivo, por ejemplo), la coordinación
entre las diferentes instituciones públicas, entre las regiones y los niveles de
gobierno (central, sectorial, estatal municipal), y con la sociedad civil.

Estado y las políticas públicas tienen un rol decisivo que cumplir en los objetivos
de transformación productiva con equidad, lo que requiere una mayor efectividad
de las políticas sociales, con la generación de valor público. Para asegurar este
propósito, las funciones de evaluación y planificación deben formar parte de un
mismo sistema, que opere de manera sincrónica, entre el uso de los recursos
públicos, la calidad de lo que se produce con esos recursos y los resultados que
se logran.

El concepto de evaluación tiene muchas y variadas acepciones y ha evolucionado

a lo largo de tiempo, existiendo distintos matices en función con el objeto de
estudio y con el objetivo de la actividad de evaluación. De hecho, la disciplina de
evaluación proviene de los países anglosajones, donde aparece bajo la rúbrica de
dos acepciones sinónimas: assessment, cuyo uso se refiere a personas
y evaluation, cuyo uso está referido a referido a políticas, intervenciones,
programas, proyectos, etc… En español no se han mantenido estas distinciones
de la lengua inglesa y se ha impuesto, con carácter general, tanto para personas
como para cosas, el término evaluación. Así, se puede hablar de evaluación de
una situación, evaluación del desempeño o del rendimiento, evaluación de los
alumnos (ámbito educativo), evaluación económica, evaluación de proyectos de
ayuda al desarrollo, evaluación de fondos europeos, evaluación de gobernanza,
evaluación de calidad y, como no, de evaluación de políticas públicas.
Pero en cualquier caso, la disciplina de la evaluación va bastante más allá de la
acepción genérica y común que se puede atribuir comúnmente al término. No en
vano, la actividad de evaluación viene respaldada por décadas de práctica y por
un notable volumen de literatura económica, social y política.
Tal y como hace Pérez-Durántez (2008), tal vez la mejor forma de definir el
concepto de evaluación sea empezar por decir lo que no es o no debería de ser.
En el contexto de la acción pública, desde luego la evaluación no debería ser un
mero trámite adicional, más burocracia que añadir a la gestión pública. La
evaluación no es una forma de medir o una colección de indicadores definidos
aleatoriamente. La evaluación tampoco es un control de legalidad, ni fiscalización,
ni una auditoría, ni una investigación, ni un seguimiento; aunque esté íntimamente
relacionada con estas técnicas y en muchas ocasiones pueda integrarlas.
Entonces ¿cómo se puede definir la evaluación? Existen múltiples aproximaciones
teóricas al concepto pero tal vez una buena opción sea revisar como definen la
evaluación precisamente quienes evalúan, aquellos organismos referentes en el
ámbito de la evaluación. En este sentido, se pueden tener en cuenta, por ejemplo,
a las unidades de evaluación[1] de la ONU, de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (en adelante, OCDE) o del Grupo del
Banco Mundial a nivel internacional; a la Comisión Europea, a nivel regional;
o AEVAL a nivel nacional.
Una de las definiciones de evaluación más ampliamente aceptadas, es la que
ofrece la OCDE (2002) según la cual, la evaluación es la
“apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o
concluido, de su diseño, su puesta en práctica y sus resultados. El objetivo es
determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, así como la eficiencia, la
eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo. Una evaluación deberá
proporcionar información creíble y útil, que permita incorporar las enseñanzas
aprendidas en el proceso de toma de decisiones de beneficiarios y donantes. La
evaluación también se refiere al proceso de determinar el valor o la significación
de una actividad, política o programa”.
La aceptación de esta definición es muy amplia, pues se trata, sin duda alguna, de
una definición que recoge muchos aspectos y matices de la evaluación. Un
aspecto importantes que habla de apreciación, lo que implica la presencia de un
cierto juicio de valor en el proceso de evaluación, algo fundamental pues, como
afirma Merino Cuesta (2010) sin juicio de valor no hay evaluación, siempre que se
trate de un juicio elaborado a través de un proceso cognitivo riguroso, que
implique la movilización de un aparato crítico coherente y lo más pertinente
posible. Al calificar esa apreciación de sistemática, la convierte en un proceso
formalizado y respetuoso con una deontología particular que la distingue de
trabajos afines. Define como objeto de la evaluación cualquier tipo de intervención
y además en cualquier momento de la vida de la misma y también establece unos
criterios de evaluación (pertinencia, logro de los objetivos, eficiencia, eficacia,
impacto y sostenibilidad), fundamentales porque determinan los referentes para
establecer el juicio de valor y enfocar la evaluación en un sentido determinado.
Tomando como base la definición de evaluación de la OCDE pero desarrollándola
un poco más, la ONU (2005) la define como
“una valoración, lo más sistemática e imparcial posible, de una actividad, proyecto,
programa, estrategia, política, tópico, tema, sector, área operativa, desempeño
institucional, etc. Incide principalmente sobre los logros esperados y alcanzados,
examinando la cadena de resultados, los procesos, los factores contextuales y la
causalidad, a fin de entender los logros o la ausencia de éstos. Su objetivo es
determinar la relevancia, el impacto, la efectividad, la eficiencia y la sostenibilidad
de las intervenciones y contribuciones de las organizaciones (…). Una evaluación
debe suministrar información basada en evidencia que sea creíble, fiable y útil,
facilitando la incorporación oportuna de los hallazgos, recomendaciones y
lecciones en los procesos de toma de decisiones de las organizaciones (…)”.
La Comisión Europea, a través de los trabajos realizados
por Monnier y Toulemonde(1999) para su programa MEANS, definía la evaluación
como el
“juicio sobre el valor de una intervención pública con referencia a criterios y
normas explícitos (por ejemplo, su pertinencia, su eficiencia). Dicho juicio se
refiere principalmente a las necesidades que han de satisfacerse por la
intervención y los efectos producidos por la misma. La evaluación se basa en
información especialmente recogida e interpretada para producir el juicio de valor”.
Vemos que, ya en este caso se insistía en la necesidad de existencia de un juicio
de valor y también en la importancia de la definición de unos criterios de
evaluación.
Para finalizar este recorrido de definiciones del concepto de evaluación se
presenta la de AEVAL (2010), que define la evaluación de políticas públicas como
“un proceso integral de observación, medida, análisis e interpretación encaminado
al conocimiento de una intervención pública, norma, programa, plan o política, que
permita alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias respecto a su diseño,
puesta en práctica, efectos, resultados e impactos. La finalidad de la evaluación es
ser útil a los decisores y gestores públicos así como a la ciudadanía “.
A través del recorrido a las diferentes definiciones planteadas podrían
establecerse una serie de características y requisitos que debería cumplir la
evaluación:
Las evaluaciones de las políticas públicas pueden referirse a distintas fases de
una intervención pública: diseño, implementación, resultados e impacto.
Los mejores resultados se obtienen si se adopta una perspectiva integral, que
contemple las distintas fases, y concibiendo la evaluación como una práctica
institucional habitual.
Debe garantizarse un proceso de generación de conocimiento sistemático y
razonado, apoyado en evidencias, incluyendo un juicio valorativo.
El juicio valorativo debe realizarse sobre la base de unos criterios explícitos (como
pueden ser la eficacia, eficiencia, sostenibilidad o cohesión social entre otros) y
con una finalidad de utilidad práctica que ayude a mejorar las decisiones políticas.
La metodología de evaluación facilita el proceso de conocimiento y avala sus
conclusiones.
El proceso de evaluación debe aspirar a promover cambios en las intervenciones
públicas que en última instancia reviertan en una mejora para los ciudadanos.
Además de los requisitos planteados, en el proceso de evaluación destaca la
necesidad de una buena planificación, gestión y difusión de las evaluaciones. Un
diálogo efectivo con retroalimentación con los gestores de las políticas y los
solicitantes de la evaluación es uno de los puntos esenciales, pues promueve que
estos actores se sientan identificados con la evaluación y por tanto acepten las
conclusiones y consideren la aplicación de las recomendaciones de la evaluación
(Pérez-Durántez Bayona 2008).
A modo de resumen, se muestra a continuación una definición de evaluación de
políticas públicas, propuesta por Merino Cuesta (2010), un tanto compleja pero
que recoge la práctica totalidad de aspectos reflejados en el presente apartado:
“La evaluación de políticas públicas se concibe como un proceso institucional que
deberá adoptarse en todas las fases de la intervención pública, aplicando métodos
sistemáticos y rigurosos de recogida de información, con el énfasis puesto en la
comprensión integral de relación con los objetivos trazados, a fin de servir, tanto al
aprendizaje y a la mejora gerencial de los servicios públicos como a la estrategia
sobre decisiones futuras, fundamentándose este proceso sobre el juicio de valor
respecto a la acción pública evaluada y basándose en criterios establecidos por
los principales actores implicados, con la finalidad última de mejorar la sociedad y
rendir cuenta de la acción pública a la ciudadanía”.
Las organizaciones internacionales, por su gran tamaño, cuentan con unidades de
evaluación que en cada caso tienen una denominación específica y unas
funciones determinadas. Las particularidades respecto del tipo de evaluación que
llevan a cabo, definida por las funciones y objetivos que cada una de ellas tiene,
pueden verse reflejadas en ciertos aspectos de sus normas, estándares,
principios, criterios o guías metodológicas. En cualquier caso, convencionalmente,
toda esta documentación ha servido y sirve de referencia a muchas de las
organizaciones y administraciones de nivel estatal e inferior para la teoría y
práctica de la evaluación en sus ámbitos territoriales o sectoriales.
Dunn (1994: 84) define la evaluación como un “policy-analytic procedure used to
produce information about the value or worth of past and/or future courses of
action”. Lo interesante de esta definición es que establece de manera explícita el
carácter valorativo, en el sentido de valores éticos, de la evaluación.
Por su parte, Weiss (1998: 4) considera la evaluación como “the systematic
assessment of the operation and/or the outcomes of a program or policy,
compared to a set of explicit or implicit standards, as a means of contributing to the
improvement of the program or policy”. Para ella, la evaluación se enfoca no solo
en los resultados, sino que también estudia los procesos.
La evaluación formula juicios sobre lo deseable de las políticas públicas o
programas, e intenta determinar los valores que están detrás de sus objetivos. El
objetivo de toda política pública debe ser la resolución de un problema social,
definido éste como “un contraste entre un estado de cosas observado y una
expectativa valorada” (MacRae 1985: 21). Por ello MacRae propone el uso de
valores finales, o valores intrínsecos, tales como el bienestar económico, la
equidad o la calidad de vida, en la definición de los problemas sociales. Esto
permite establecer prioridades en la atención de los problemas y facilita la
formulación de políticas para resolverlos. En palabras de Dery (1984: 9),
“proposals for action should assume that certain values are to be served”.
La función más importante de la evaluación es proporcionar información acerca
del desempeño de las políticas públicas, es decir, “the extent to which needs,
values, and opportunities have been realized through public action” (Dunn 1994:
405). Dicho de otra manera, permite detectar las discrepancias entre el
desempeño real de las políticas públicas y el esperado, así como su contribución
al alivio de los problemas públicos.
Weiss (1998) divide las funciones de la evaluación en dos áreas: el proceso de
toma de decisiones y el aprendizaje organizacional. En la primera, la evaluación
contribuye a la reestructuración de problemas y a la formulación de nuevas
políticas o reformulación de aquellas que no estén cumpliendo sus objetivos. En
otras palabras, la evaluación permite una mejor toma de decisiones en cuanto a la
planificación de programas y la asignación de presupuesto. “The expectation has
been programs that yield good results will be expanded; those that make poor
showings will be abandoned or drastically modified” (Weiss 1998: 10).
En cuanto al aprendizaje organizacional, la evaluación suministra
retroalimentación al personal que implementa el programa, suministrando
información sobre lo que están haciendo, cómo están respondiendo los
beneficiarios y qué variables externas están incidiendo en el programa. Por otro
lado, los gerentes del programa pueden aprovechar la evaluación para resaltar al
personal las metas del mismo. Además, la evaluación permite la generación de
conocimiento para entender mejor las intervenciones sociales, aunque pocas
evaluaciones se hacen con este fin. También la evaluación sirve para la rendición
de cuentas, es decir, para que el público se entere de lo que están logrando los
organismos públicos con los fondos que manejan. Finalmente, la evaluación
permite registrar la historia del programa para que otros puedan derivar lecciones
del mismo.
Los principales criterios para la evaluación de políticas públicas son: efectividad en
el logro del valor final, eficiencia para alcanzar ese logro, adecuación del objetivo
logrado para la solución del problema público, equidad en la distribución de los
beneficios y los costos, y satisfacción de los beneficiarios.
Al momento de evaluar un programa es importante conocerlo bien, entender
cuáles son las “teorías de cambio” del programa. Estas teorías no son otra cosa
que “a set of hypotheses upon which people build their program plans. It is an
explanation of the causal links that tie program inputs to expected program outputs
(Weiss 1998: 55). De modo que la teoría del programa no es otra cosa que los
mecanismos que median entre la implementación del programa y la obtención de
los resultados deseados.
Comprender las teorías de cambio del programa es la base para su evaluación. El
evaluador puede diseñar la evaluación para seguir la pista a la realización de los
supuestos implícitos en la teoría. Weiss (1998) señala dos grandes ventajas de
realizar la evaluación basándose en la teoría: una es que el evaluador puede
detectar posibles fallas en el programa sin tener que esperar a los resultados de
largo plazo; la otra que le ayuda a explicar cómo y por qué ocurrieron los efectos
del programa.
Pero no sólo el evaluador se beneficia con la elaboración de teorías de cambio del
programa. Los diseñadores de programas, así como los funcionarios que los
implementan, se ven obligados a explicar de manera explícita sus supuestos y
examinar la lógica de sus ideas. Por otro lado, las bases teóricas del programa
pueden ser de gran utilidad para implementar programas similares.
 Educativas en Guatemala
En Guatemala, lastimosamente el sistema educativo siempre ha sido uno de los
talones de Aquiles, debido a la gran deficiencia que presenta el sistema para no
brindar oportunidades para que lo niños jóvenes y adultos tenga acceso a un
sistema que cada día se muestra obsoleto para tantos ciudadanos que merecen
una oportunidad de educarse y ser estudiado en nuestra sociedad.
Según un artículo publicado por el Diario el Clarín de Argentina, cinco son los
países que tienen en el mundo los mejores sistemas educativos: 1. Finlandia,
Corea del Sur, Japón, Holanda y Canadá, estos sistemas tienen como
características por ejemplo el que los estudiantes no lleven tareas para sus casas
sino las realicen dentro de sus horarios de clases, asimismo se estimula la
creatividad en los estudiantes y la competitividad entre ellos y muestran lemas
como si eres el primero en tu clase, lo serás en tu vida. Además, la tecnología es
prioridad para los estudiantes y sobre todo hay equidad en cuanto al acceso que
se tiene al sistema educativo, existe una educación bilingüe y en Canadá se da un
espacio para los inmigrantes.
“Debe fortalecerse la educación en el área rural, donde los que estudian no tienen
ningún tipo de oportunidades para seguir con sus estudios”.
Es lastimoso escuchar que las autoridades de Educación del país, anunciaran que
hay 2 millones de jóvenes que están fuera del sistema educativo y se prevé que la
cifra incremente a 3.5 millones para el 2030. Esta deficiencia se debe a que no
existe oferta pública sobre todo nivel básico en provincia en Guatemala.
En Guatemala, debe ser prioridad buscar alternativas para que los jóvenes tengan
acceso al sistema educativo y que nadie se quede sin hacerlo porque si no,
estamos condenados a ser un país sin oportunidades y sin ningún tipo de
aspiraciones profesionales lo cual resulta poco para las futuras generaciones que
luchan por buscarse un espacio dentro de una sociedad guatemalteca que no se
las ofrece.
Debe fortalecerse la educación en el área rural, donde los que estudian no tienen
ningún tipo de oportunidades para seguir con sus estudios y al final los dejan por
un lado sin darse la oportunidad de obtener un título que los respalde y que les
brinde mejores oportunidades de vida en el país.
Los jóvenes merecen oportunidades para seguir educándose y así aportar con su
capacidad a desarrollar una sociedad que tanta falta les hace; las familias en el
área rural deben tener el apoyo de las autoridades educativas para que los
estudiantes no se queden rezagados y se conviertan en una carga para la
sociedad.
¿Quiénes son las y los excluidos del sistema educativo guatemalteco? Así se
denomina la reciente investigación presentada por 11 organizaciones de sociedad
civil, cuyo fin es investigar las razones por las cuales al menos 3.5 millones de
niñas, niños y jóvenes no pueden acceder a la educación en Guatemala.
La investigación tuvo dos líneas: una fortalecida con análisis estadístico desde el
Instituto Centromericano de Estudios Fiscales -ICEFI-, la cual presenta datos
duros de la realidad de la cobertura escolar para primaria y secundaria y su
interpretación. La otra línea, a cargo de Claudia Monterroso1, investiga qué ha
hecho el Estado a través de los distintos programas educativos para ampliar la
cobertura y lo que se ha hecho en otros países para enfrentar este problema, a fin
 de presentar algunas recomendaciones para garantizar el derecho a la educación
de la niñez y la juventud.
Aunque la investigación hace énfasis en develar la realidad de la cobertura
educativa en el país, están vinculados temas sobre calidad, gestión y
financiamiento. Es por ello que dentro de los resultados de esta investigación se
pueden mencionar:
 Se pudo comprobar que existe una baja sostenida en la matriculación de las niñas
y niños de primaria.
 Para el caso de primera infancia y básico, la matrícula se ha sostenido en el
mismo porcentaje en los últimos años, lo que comprueba que no se atiende la
demanda educativa para estos sectores poblacionales.
 La mayoría de las y los excluidos viven en territorios donde hay más pobreza. Se
puede decir que en estos lugares hay una ausencia total del Estado, quien no
garantiza los derechos básicos de la población.
 Los pueblos indígenas no tienen cobertura educativa y la poca que tienen no es
totalmente en sus idiomas maternos.
 El presupuesto del MINEDUC es de los más grandes del Estado, pero el mayor
porcentaje está destinado para el pago de salarios, dejando a cobertura un rubro
no mayor del 5%.
 Los programas que buscan mejorar la cobertura han logrado incrementarla
significativamente en algunos casos; pero sin mayor valoración y evaluación, estos
no pueden sostenerse. Al mismo tiempo, con la llegada de nuevos gobiernos no
hay continuidad para aquellos programas que han dado algún resultado o bien,
son programas insostenibles técnica y/o presupuestariamente.
En el siguiente enlace puede acceder a una primera mirada de los resultados de
esta investigación que refleja la realidad de las y los excluidos del sistema
educativo guatemalteco. El documento final de la investigación será divulgado en
los siguientes días.
El colectivo de organizaciones de sociedad civil integrado por Proyecto Miriam,
Educa, ICEFI, Instituto de Problemas Nacionales de la USAC -IPNUSAC-, CEIPA,
Aconani, Red Niña-Niño, Flacso, Consejo Nacional de Educación Maya -CNEM-,
Asociación niñas y niños con futuro e IBIS, responsable de la investigación, tiene
como énfasis el derecho a la educación, es por ello que en el 2014 organizó los
conversatorios denominados ¿Hacia dónde va la educación? enfocados a discutir
la problemática educativa sobre acceso y cobertura, financiamiento, calidad y
educación bilingüe intercultural y gestión educativa.
Producto de estos conversatorios se reflejaron datos alarmantes en materia de
cobertura, sobre todo en la primaria la cual presenta un descenso sostenido de la
matrícula a partir del año 2009. Esta señal de alerta fue uno de los primeros
motores de la investigación sobre las y los excluidos pues se presentaron las
dudas ¿por qué descendió la matrícula? ¿dónde estás estas niñas y niños? ¿cuál
es entonces el impacto de los programas educativos?
Otro motor para la investigación fue el análisis de los planes de gobierno de las y
los candidatos a la presidencia del país en el año 2015. Ninguno de los planes de
gobiernos analizados (no todos los partidos tenían planes de gobierno), reflejaban
acciones concretas para revertir la baja cobertura de la educación, ni la baja
calidad, ni el incumplimiento de las metas de Dakar relacionadas con el tema
educativo, etc. Ningún plan de gobierno presentaba ni presenta, acciones
concretas para atender a los, por lo menos, 3.5 millones de niñas, niños y jóvenes
que actualmente están excluidos de las aulas de toda Guatemala.
Es por ello que esta investigación pretende en el fondo dar luces al nuevo
gobierno de la problemática y al mismo tiempo, presentar propuestas de acción
concretas analizando las políticas educativas de otros países, presentando
propuestas realizables en el contexto guatemalteco. A la presentación de los
primeros resultados se invitó a personas responsables del componente educativo
de los dos partidos políticos que han quedado como candidatos por la presidencia
de Guatemala; en palabras de los organizadores “el fin fue hacerles conscientes
del sistema educativo que les tocará dirigir.”
Por los resultados de la investigación, las y los guatemaltecos tienen frente a sí un
sistema educativo que debe ser reformado para obtener mejores resultados Se
dice que defender la educación es defender el territorio ser, ganar la batalla de las
ideas, pues es imperativo hacer reformas profundas a un sistema cada vez más
alienante y cada vez, menos público. En los próximos días se publicará el
documento completo de la investigación para que continúe el análisis y la
generación propuestas para garantizar el derecho a la educación de todas y todos
los guatemaltecos.