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ACTO ADMINISTRATIVO DE CÁRACTER GENERAL – Características / ACTO
ADMINISTRATIVO DE CÁRACTER PARTICULAR – Características / ACTO

ADMINISTRATIVO DE CÁRACTER GENERAL Y ACTO ADMINISTRATIVO DE
CÁRACTER PARTICULAR – Diferencias / NATURALEZA DEL ACTO
ADMINISTRATIVO – Se determina por su contenido / REITERACIÓN DE
JURISPRUDENCIA
[L]os actos serán de contenido particular cuando regulen una situación jurídica
individual y concreta, entretanto su naturaleza será general cuando contengan una
norma jurídica aplicable a diversos supuestos, lo que no implica en este último
caso, que no tenga destinatarios específicos, pues su finalidad es precisamente
crear, extinguir o modificar situaciones jurídicas. Así las cosas, la definición sobre
la naturaleza de un acto administrativo, debe responder a su contenido sustancial,
a partir del cual se debe verificar cuál es el alcance del mismo, esto es, si regula
una situación particular y concreta, o si por el contrario crea una norma, que si
bien tiene unos destinatarios, no regula particularidades especiales de estos.
NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 31

de julio de 2014, Radicación 25000-23-24-000-2005-00654-01, C.P. Guillermo
Vargas Ayala.
ORDENANZA QUE AUTORIZA LA APROPIACIÓN DE RECURSOS PARA LA

INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA – Naturaleza jurídica
De la lectura del título y del artículo primero de la ordenanza 088 de 2000, se

puede concluir que en el texto de la misma no se precisa que su finalidad sea
cumplir con los aportes a los que se obligó el departamento en el acto fundacional
de UNITRÓPICO, así como que el acto no regula una situación particular de dicha
institución universitaria, pues como se puede observar se autoriza al gobernador
para que apropie recursos con destino a la investigación científica, la cual se va a
adelantar no solo a través de ella, sino además de la ciudadela Universitaria de
Casanare. […] es claro que la finalidad de la autorización otorgada por la
Ordenanza 088 de 2000, no era cumplir obligaciones adquiridas por parte del
Departamento de Casanare de manera concreta y en favor de UNITRÓPICO. En
apoyo a la anterior conclusión, la Sala observa que la Ordenanza 076 de 24 de
febrero de 2000, mediante la cual se autorizó al Gobernador de Casanare para
asociarse con entidades públicas y privadas con la finalidad de constituir la
Fundación UNITRÓPICO, en su artículo 3º establece que el departamento debe
apropiar los recursos para la constitución y funcionamiento de dicha institución, lo
que refuerza que los recursos necesarios para cumplir con dichas obligaciones no
son los que se autorizaron apropiar en la Ordenanza 088 de 2000.
ACTO ADMINISTRATIVO DE CÁRACTER GENERAL – Derogatoria /

DEROGATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CÁRACTER GENERAL -
Procedimiento
[L]a derogatoria de los actos generales, dado su contenido abstracto, corresponde

a una decisión unilateral de la administración, la cual envuelve el ejercicio de una
facultad discrecional de la autoridad u organismo que lo expidió, sin que sea
necesario para ello el agotamiento de un procedimiento previo. En consecuencia,
la Sala encuentra que el acto administrativo acusado (Ordenanza 015 de 2004), al
derogar un acto de contenido general (Ordenanza 088 de 2000), no requería el
trámite de un procedimiento previo para la extinción de sus efectos.
Nulidad y restablecimiento del derecho-Segunda instancia- Sentencia
Demandante: Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano “Unitrópico”
Demandado: Departamento de Casanare
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, de

31 de mayo de 2012, Radicación 68001-23-31-000-2004-01511-01 (0825-2009),
C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 015 DE 2004 (30 de julio) ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL DE CASANARE (No anulada)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN
Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 85001-23-31-000-2004-02209-01
Actor: FUNDACIÓN UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TRÓPICO

AMERICANO “UNITROPICO”
Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE
Referencia: Asunto: Nulidad y Restablecimiento – Fallo de Segunda

instancia
OBJETO DE LA DECISIÓN
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la

parte demandante contra la sentencia del 10 de junio de 2009, proferida por el
Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se desestimó la excepción
de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Departamento del
Casanare y se negaron las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda1
1.1. Pretensiones
La Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano “UNITRÓPICO”,

1
En el presente acápite se incluyen integralmente los hechos y argumentos presentados por el
demandante en la demanda inicial (Folios 3 a 19 del cuaderno número 1) y en su adición (folios 40
a 45 del cuaderno número 1)
2
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
en adelante – UNITROPICO -, por conducto de apoderado presentó demanda en

ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la
Ordenanza No 015 de 30 de julio de 2004 “Por medio de la cual se deroga una
ordenanza”, expedida por la Asamblea Departamental de Casanare.
Para el efecto, formuló las siguientes pretensiones:
“1. Es nula la Ordenanza No. 015 de 30 de julio de 2004, que derogó

la ordenanza No. 088 del 3 de agosto de 2000 “por medio de la cual
se garantizan aportes para la investigación científica a través de la
Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano y de la
ciudadela Universitaria de Casanare”.
2. A título de restablecimiento del derecho lesionado con la expedición

de la referida ordenanza, declárese que el departamento estaba
obligado y continúa obligado a hacer los aportes para la investigación
científica a través de la Fundación Universitaria Internacional del
Trópico Americano y de la Ciudadela Universitaria del Casanare,
equivalentes al 5% de los ingresos que por conceptos de regalías
perciba el Departamento, en los términos de la ordenanza No 088 de
3 de agosto de 2000, expedida por la Asamblea Departamental del
Casanare”.
1.2. Hechos probados y/o admitidos
La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la

decisión que se adoptará en la sentencia:
 Mediante Ordenanza número 076 del 24 de febrero de 2000, la

Asamblea Departamental de Casanare, autorizó al Gobernador de
dicho Departamento para participar en la formación de la fundación
denominada Universidad Internacional del Trópico Americano
como Entidad mixta sin ánimo de lucro2.
 Con fundamento en la habilitación otorgada por la Ordenanza 076

de 2000, el Gobernador de Casanare, participó el día 16 de marzo
del año 2000, en la constitución de la Fundación Universitaria
Internacional del Trópico Americano “UNITRÓPICO” 3
 La Asamblea Departamental del Casanare, mediante Ordenanza

número 088 de 3 de agosto de 2000, autorizó al Gobernador del
Departamento para apropiar en los presupuestos anuales de las
siguientes vigencias, el 5% de los ingresos que por concepto de
2
Folio 217 cuaderno de pruebas
3
Folios 4 y 57 cuaderno número 1, en los cuales constan el hecho 4 de la demanda y su
aceptación como cierto por el demandado.
3
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
regalías petroleras recibe el ente territorial. Lo anterior con el

propósito de garantizar los aportes para la investigación científica a
través de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico y de
la ciudadela Universitaria de Casanare4.
 La Asamblea Departamental del Casanare mediante Ordenanza

número 015 de 30 de julio de 2004, derogó la Ordenanza 088 de 3
de agosto de 2000, considerando que: “La determinación tomada a
través de la Ordenanza, en la medida en que le da destinación
específica o sic a unos de recursos de manera indefinida y
general, va en contra de lo estipulado en el artículo 359 de la Carta
Política, que igualmente asigna en el artículo 360 a la ley originada
en el Congreso de la República la competencia para definir los
derechos de las entidades territoriales en las regalías y su
destinación final, razón por la cual el Congreso a través de la ley
141 de 1994 con las modificaciones de la ley 756 de 2002 reguló el
tema en relación con los departamentos en el Art. 13 de esta
última, por lo que la Ordenanza a derogar vulnera el contenido
normativo de la ley de regalías”5.
1.3. Normas violadas y concepto de violación
La parte actora consideró que el acto demandado incurrió en las siguientes

causales de violación de la Constitución y la Ley:
1.3.1. Interpretación errónea del numeral 9º del artículo 300 de la Constitución

Política.
La actora afirmó que la Ordenanza demandada derogó la Ordenanza 088 de 2000,

por considerar que la misma preveía una autorización temporalmente indefinida,
para que el Gobernador ejerciera funciones propias de la Asamblea, con lo que se
incurría en la prohibición del numeral 9º del artículo 300 de la Constitución Política.
Planteó el demandante, que la interpretación contenida en el acto demandado, es

errónea, ya que el numeral 9º del artículo 300 de la Constitución, establece una
limitación temporal que recae exclusivamente en la facultad para autorizar al
Gobernador el ejercicio de funciones propias o privativas de la Asamblea
Departamental, dentro de las cuales no se encuentran las otorgadas en la
Ordenanza 088 de 2000.
1.3.2 Por indebida aplicación del artículo 359 de la Constitución Política.
Señaló la actora, que la prohibición prevista en el artículo 359 constitucional, para

otorgar a las rentas una destinación específica, solo recae sobre las rentas
4
5
Folios 294 y 295 cuaderno de pruebas
4
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
nacionales, sin que le sea aplicable a las que correspondan a las entidades
territoriales, por lo cual el fundamento usado por la Ordenanza demandada para
revocar la Ordenanza 088 de 2000, resulta contrario al precepto superior.
En ese mismo sentido, precisó que el acto demandado desconoce el artículo 360
de la Constitución, en cuanto el mismo admite excepciones a la prohibición de
destinación específica, dentro de las cuales se prevé el que se destinen los
recursos a inversión social, categoría está ultima dentro de la cual se encuentra la
educación, ello de conformidad con los artículos 2 y 41 del Decreto 111 de 1996 6.
1.3.3. Interpretación Errónea de las restricciones legales a la destinación de

las regalías.
Afirmó la parte accionante que el acto demandado no motivó de manera expresa

las razones por las cuales la Ordenanza 088 de 2000, resulta contraria a las leyes
141 de 1994 y 756 de 2002, lo cual -en su sentir- es constitutivo de una expedición
irregular, no obstante lo cual procedió a referirse a las razones por las cuales
dichos preceptos normativos no fueron transgredidos con la autorización otorgada
al Gobernador para destinar dineros provenientes de las regalías petroleras.
Planteó que, de conformidad con el artículo 360 de la Constitución Política, los

departamentos y municipios en los que se adelanten explotaciones de recursos
naturales no renovables, tienen derecho a participar en las regalías y
compensaciones, recursos que deben ser invertidos en un noventa por ciento
(90%) en proyectos prioritarios en el plan de desarrollo del ente territorial, de los
cuales el sesenta por ciento (60%) debe destinarse para lograr coberturas mínimas
en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica en salud, educación, agua y
saneamiento básico.
Manifestó que el Departamento de Casanare, al concurrir como fundador de

UNITRÓPICO, se obligó de manera permanente a realizar el aporte de los recursos
necesarios para cumplir los objetivos sociales de dicha institución, por lo cual la
Ordenanza 088 de 2000, consideró que una porción de las regalías debía estar
destinada a cumplir dichos compromisos, por lo cual al revocarse dicha disposición
normativa, se incurre en la violación de los artículos 1602 y 1603 del Código Civil,
pues con ello el Departamento desconoce los deberes adquiridos en virtud del acto
fundacional o contrato de conformación de UNITRÓPICO.
6
“Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que
conforman el estatuto orgánico del presupuesto”
5
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
Advirtió que el acto acusado, desconoció que la porción de las regalías destinada
para UNITRÓPICO por la Ordenanza 088 de 2000 (5% de las regalías), debía ser
tomado del porcentaje de libre inversión de los recursos girados al Departamento
por dicho concepto, con lo cual no se vulneran las normas sobre destinación
específica.
1.3.4. Expedición irregular por no haberse dado aplicación a las normas sobre
revocatoria directa de actos de contenido particular
Argumentó la parte demandante, que la Ordenanza 088 de 2000 al autorizar al

Gobernador para apropiar dineros que tienen un destinatario concreto, constituye
un acto de contenido particular, por lo que para poder proceder a su revocatoria,
debió aplicarse el procedimiento contenido en los artículos 73 y 74 del Código
Contencioso Administrativo- CCA, consecuencia de lo cual, el acto acusado al
acudir a la figura de la derogación establecida por el artículo 71 del Código Civil,
incurrió en una violación al debido proceso.
1.3.5. Desconocimiento del régimen legal de creación y sostenimiento de

fundaciones.
La parte demandante advirtió que el acto demandado, al derogar el contenido de

la Ordenanza 088 de 2000, desconoció que de conformidad con el artículo 96 de
la Ley 489 de 1998, las entidades públicas pueden concurrir a la constitución de
asociaciones y fundaciones, caso en el cual quedan obligadas a cumplir con los
aportes económicos correspondientes.
En desarrollo de lo anterior, afirmó que con la Ordenanza 088 de 2000, el

Departamento de Casanare dio cumplimiento a la obligación de realizar las
apropiaciones presupuestales para efectuar los aportes necesarios para el
funcionamiento de la fundación UNITRÓPICO, por lo cual con su revocatoria se
desconoce dicho deber, quebrantándose así el numeral 1º del artículo 305 de la
Constitución, así como los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 393 de 1991.
En ese mismo sentido, planteó que el acto demandado desconoce que las
entidades públicas pueden adquirir obligaciones que estén vigentes durante la
totalidad del término de duración de las fundaciones que constituya, razón por la
cual, contrario a los fundamentos del acto demandado, la Ordenanza 088 de 2000,
no podía limitar en el tiempo la transferencia de recursos a UNITRÓPICO.
En este punto igualmente, advirtió que, no resulta cierto que el Departamento de

Casanare no pueda asumir obligaciones con cargo a vigencias futuras, pues por el
contrario, la normativa que rige la creación de fundaciones y asociaciones por
6
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
parte de las entidades públicas, obliga a éstas a que apropien en su presupuesto

los recursos necesarios para cumplir con los aportes que le corresponden en
virtud del acto fundacional, sin que ello pueda ser limitado por la existencia de
vigencias futuras.
2. Actuaciones procesales relevantes
2.1. Auto admisorio de la demanda
En auto del 20 de enero de 2005, el Magistrado Ponente del Tribunal

Administrativo de Casanare, admitió la demanda y ordenó: (i) Notificar
personalmente al Gobernador de Casanare; (ii) notificar al agente del Ministerio
Público y (iii) una vez efectuadas las notificaciones fijar el negocio en lista por diez
(10) días, para que la parte demandada propusiera las excepciones y solicitara las
pruebas que estimara pertinentes7.
En providencia de 27 de enero de 2005, el Magistrado Ponente adicionó el auto

admisorio de la demanda, negando la solicitud de suspensión provisional del acto
cuestionado, lo que fundó en que no era posible establecer prima facie la violación
de las normas que sirvieron como fundamento del acto demandado 8.
Mediante escrito de 19 de mayo de 2005 9, la parte demandante presentó adición a

la demanda, en la cual añadió un párrafo al hecho 8º de la demanda inicial, incluyó
un nuevo hecho y presentó argumentos adicionales al concepto de la violación.
En auto de 4 de agosto de 2005, el Magistrado Ponente admitió la adición de la

demanda, y ordenó notificar personalmente la adición al Gobernador de Casanare
y al agente del Ministerio Público, así como fijar en lista la misma por el término de
diez (10) días10.
3. Contestación de la demanda
El Departamento de Casanare, por conducto de apoderado, contestó la demanda

y su adición, en escrito radicado el 14 de septiembre de 2005, en el que manifestó
su oposición a cada una de las pretensiones elevadas por la parte demandante 11.
Se pronunció frente a los cargos de la demanda, controvirtiendo los mismos de la

siguiente manera:
7
Folio 33 cuaderno número 1
8
Folios 36 a 38cuaderno número 1
9
Folios 40 a 45 cuaderno número 1
10
11
7
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
En relación con la naturaleza de la Ordenanza 088 de 2000, señaló que la misma

no es un acto administrativo de contenido particular y concreto, pues en ella no se
otorgó un derecho cierto, cuantificable y exigible a favor de UNITRÓPICO.
En apoyo de lo anterior precisó, que de conformidad con los artículos 150, 300 y
313 de la Constitución Política, los cuerpos colegiados, entre ellos, las Asambleas
Departamentales, adoptan medidas de carácter general, sin que sea dable
considerar que las mismas pueden constituir actos administrativos particulares.
En la misma línea argumentativa señaló, que al tratarse la Ordenanza 088 de

2000 de un acto general, no le son aplicables los procedimientos propios de la
revocatoria directa para los actos particulares, por lo cual la figura correcta para
que perdiera vigencia era su derogatoria de conformidad con el artículo 71 del
Código Civil.
En relación con la indebida interpretación del numeral 9 del artículo 300 de la

Constitución, manifestó que contrario a lo planteado por la parte actora, de la
lectura de la norma constitucional se extracta con total claridad que no es factible
autorizar al gobernador para que apropie sin límite temporal partidas
presupuestales, lo anterior teniendo en cuenta, que con ello se está
comprometiendo presupuesto futuro, y por ende las funciones de aprobación del
mismo, las cuales corresponden a las asambleas departamentales
Respecto del supuesto desconocimiento de los artículos 350 y 360 de la

Constitución, precisa que la parte actora se equivoca en la interpretación de las
normas superiores, ya que las mismas no habilitan la posibilidad de que los
recursos destinados a la investigación científica, sean apropiados de manera
permanente en favor de determinada institución o entidad. Lo anterior, teniendo en
cuenta que permitir apropiaciones sin límite temporal, tendría por efecto, que de
allí en adelante los planes de desarrollo deban realizar la inversión para
investigación científica de la manera como fue concebida por el gobierno que
promovió la autorización otorgada, lo cual es contrario a la Constitución Política.
Además a los anteriores planteamientos, propuso como excepciones, las

siguientes:
(i) Legalidad de la Ordenanza 015, la cual sustentó en que “… fue expedida por
la asamblea departamental a quien le fuera conferida esta facultad por parte de la
propia constitución, correspondida a la facultad dispositiva que le confiere la
8
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
independencia administrativa de que goza la corporación y con la misma no se

está desconociendo ninguna obligación de tipo constitucional o legal. …” 12.
(ii) buena fe, medio exceptivo que fundamentó en la consideración de que “la
Honorable Asamblea Departamental, frente a los hechos y argumentos contenidos
en la demanda, por cuanto su actuar ha estado apegado a derecho, ajustándose
su actuación a los mandatos Constitucionales (sic), legales y reglamentarios…” 13.
(iii) Inexistencia de normas contrarias a la decisión de la Ordenanza 15, la

cual hizo consistir en que las autorizaciones que pueden otorgarse al Gobernador
para apropiar recursos del presupuesto, en especial los que provienen de las
regalías por la explotación petrolera, no pueden ser indefinidas en el tiempo, pues
con ello se transgrede el artículo 300 de la Constitución Política.
(iv) Inexistencia de obligación de transferir recursos por parte del

departamento a la Universidad del Trópico Americano, excepción en la cual
planteó que de conformidad con el artículo 13 de la Ley 756 de 2002, los recursos
provenientes de las regalías deben ser destinados para las coberturas mínimas en
indicadores de morbilidad infantil, cobertura básica de salud, educación, agua
potable, alcantarillado y electrificación, actividades que no corresponden a las que
son desarrolladas por UNITRÓPICO.
(v) Por tratarse de una entidad privada no le es posible transferir de forma

directa recursos del departamento, en este punto, planteó que la naturaleza
privada de UNITRÓPICO, implica que de conformidad con el artículo 355 de la
Constitución Política no sea posible realizar giros a la misma de manera directa,
pues ello implica la existencia de una donación prohibida por la norma
constitucional.
Precisó que si bien el mismo artículo 355 de la carta política permite la firma de
convenios con este tipo de instituciones (privadas sin ánimo de lucro), no lo es
menos que en el Departamento de Casanare UNITRÓPICO, no es la única
fundación que puede prestar servicios educativos y de investigación científica, por
lo cual no es posible considerar que puedan realizarse las apropiaciones de la
manera como lo establecía la Ordenanza 088 de 2000, razón por la cual su
derogatoria se encuentra ajustada a derecho.
12
Folio 62 cuaderno número 1.
13
9
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
(vi) Falta de personería por pasiva, consideró el apoderado del Departamento,

que en virtud de la autonomía presupuestal y administrativa de la Asamblea
Departamental la misma debe concurrir directamente al proceso como
demandada.
4. Alegatos de conclusión
4.1. Alegatos presentados por el apoderado de la parte demandante
En escrito radicado el 20 de septiembre de 2006 14, el apoderado de UNITRÓPICO,

presentó alegatos de conclusión en los cuales reiteró los argumentos por los
cuales la Ordenanza 015 de 2004, debe ser declarada nula.
Precisó que se encuentra probado que se violaron normas superiores con la

expedición del acto demandado, ya que en el mismo se autorizaba al Gobernador
para garantizar los aportes obligatorios a UNITRÓPICO, sin que exista sustento
constitucional o legal que limite la posibilidad para que dicha habilitación se haga
de manera permanente con los recursos provenientes de las regalías.
Manifestó que está acreditado que la Ordenanza 088 de 2000, es un acto de

contenido particular, pues el mismo reconoce derechos a favor de UNITRÓPICO,
razón por la cual al haberse procedido a su revocatoria sin agotar el trámite
previsto en el CCA, se desconoció el debido proceso de su representada.
Respecto de los argumentos de defensa esbozados por el Departamento de

Casanare, resaltó que la revocatoria de la autorización otorgada por la Asamblea
para que el Gobernador aportara los recursos necesarios para el sostenimiento de
UNITRÓPICO, constituye un incumplimiento de las obligaciones adquiridas en
virtud del acto fundacional de la Universidad, el cual fue firmado por Gobernador
como representante del ente territorial.
4.2. Alegatos del apoderado de la parte demandada.
14
10
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
El apoderado judicial del demandando, en escrito del 25 de septiembre de 2005 15,

presentó alegatos de conclusión, reiterando los argumentos de defensa
esgrimidos en la contestación de la demanda.
Alegó que, la Ordenanza 015 de 2004, derogó un acto de contenido general, ya

que contrario a lo que aduce la parte demandante, la autorización otorgada al
Gobernador de Casanare para apropiar recursos con destino a la investigación
científica, no constituye un derecho particular para las instituciones de educación
superior a las que se les pudiera llegar a otorgar dineros de dichas apropiaciones.
En consonancia con lo anterior, señaló que para la derogatoria de la Ordenanza

088 de 2000, no era necesario agotar el procedimiento establecido por el CCA
para la revocatoria de actos administrativos particulares.
Respecto de la destinación de los recursos provenientes de las regalías, indicó

que la misma se encuentra regulada por la Ley 141 de 1994 y por el artículo 13 de
la Ley 756 de 2002, normas que prescriben que en materia de educación dichos
dineros deben destinarse para la que corresponde a la básica, esto es hasta
noveno bachillerato, sin que sea dable invertirlos en instituciones de educación
como UNITRÓPICO.
Recalcó que UNITRÓPICO, es una institución de naturaleza privada, razón por la

cual no es dable al Departamento realizar aportes directos a la misma, ello en
virtud de la prohibición establecida en el artículo 355 de la Constitución Política.
6. Concepto de la Procuraduría Cincuenta y tres Judicial II Administrativa
Por medio de escrito radicado el 9 de octubre de 2006 16, el Procurador Cincuenta

y Tres Judicial II para Asuntos Administrativos, rindió concepto dentro del proceso
de la referencia.
En primer lugar, indicó que la Ordenanza 088 de 2000, tenía dos aspectos a
regular, el primero ser consecuente con la obligación adquirida por el
Departamento de Casanare de realizar aportes permanentes a UNITRÓPICO y el
15
16
11
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
segundo permitir que la universidad conociera de antemano el monto total del que
dispondría cada año para la investigación científica.
Señaló que la Ordenanza 088 de 2000, no contraviene la prohibición del numeral

9º del artículo 300 de la Constitución, en tanto la misma no contiene una
autorización indeterminada al Gobernador, sino que lo autorizó por una sola vez
para que en adelante y entretanto exista UNITRÓPICO apropie del presupuesto
un monto determinado, que sirve de tope para el aporte destinado a investigación
científica.
Expuso que la Ordenanza 088, no transgredía los artículos 359 y 360 de la

Constitución, pues en la misma no se prevé una destinación específica de
recursos, pues solo se impone un límite para los aportes que se realizan por parte
del Departamento para la investigación científica.
Indicó que si bien no comparte que la Ordenanza 088 de 2000, constituya un acto
particular que deba sujetarse al procedimiento de revocatoria directa de los
artículos 73 y 74 del CCA, tampoco es dable considerar que la Asamblea pudiese
derogar su contenido sin que contase con “… una formula o proposición diferente
a la existente, que garantizase los aportes presupuestales para que la fundación
desarrollase su objeto, tal como estaba obligado el departamento…”. 17
Con fundamento en los anteriores razonamientos, solicitó que se accediera a las

pretensiones de la demanda y se declarara la nulidad de la Ordenanza 015 de
2004.
5. Sentencia de primera instancia
En fallo del 10 de julio de 200818, el Tribunal Administrativo de Casanare,

desestimó la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el
Departamento de Casanare y denegó las pretensiones de la demanda.
En primer lugar, la sentencia de primera instancia resolvió la excepción de falta de

legitimación en la causa por pasiva, planteada por el Departamento de Casanare,
negando la misma, determinación que fundamentó en la consideración de que “las
asambleas carecen de personería jurídica y aunque tengan ciertas atribuciones de
17
18
12
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
ejecución presupuestal y se les califique como entidades estatales, para efectos

de contratar, no están desmembradas de la personalidad jurídica del
departamento”.
En lo que respecta al análisis de fondo de los cargos de la demanda, el a quo

inició el estudio del caso partiendo de la definición de la naturaleza de la
ordenanza derogada por el acto acusado, la cual en consideración del
demandante debía definirse como de contenido particular.
En relación con lo anterior, en primer lugar precisó, que no es posible interpretar la

Ordenanza 088 como un acto de contenido particular que reconoce derechos a
favor de UNITRÓPICO, pues la misma no podía tener por fin el cumplimiento de
las obligaciones adquiridas por el Departamento en el acto fundacional de la
universidad, pues ello, implicaría la contravención del artículo 355 de la
Constitución, ya que, de avalarse dicha interpretación, la autorización dada al
Gobernador involucraba el giro directo de recursos a una entidad que si bien tiene
aportes mixtos, es de naturaleza privada.
Seguidamente, señaló que la Ordenanza 088, no dispuso una transferencia simple

de unos recursos públicos a un ente privado, sino que, constituyó un instrumento
mediante el cual se autorizaba a la administración para que apoyara proyectos de
investigación científica.
Con fundamento en las consideraciones realizadas, determinó que la Ordenanza

088, tenía naturaleza de “acto regla, genera y abstracto, incapaz de causar por sí
solo derechos subjetivos para la fundación actora; más aún, fue una simple
promesa de futura y periódica concreción, que requería la ratificación anual de la
voluntad político administrativa del Gobernador- de quien debía provenir el
proyecto de presupuesto de cada vigencia- y de la Asamblea Departamental, pues
la inserción en las apropiaciones de los presupuestos siguientes no era ni podía
ser automática”.
Definida la naturaleza jurídica de la Ordenanza 088 de 2000, procedió a

determinar respecto del argumento de la parte demandante consistente en que las
apropiaciones autorizadas en dicha norma departamental, correspondía al
cumplimiento de los aportes futuros a los que la Gobernación de Casanare se
comprometió en el acto de creación de UNITRÓPICO.
13
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
En relación con dicho cargo, el Tribunal consideró que no es factible acudir a la vía
judicial para hacer exigibles este tipo de aportes, por considerar que el acto
fundacional no establece obligaciones claras y exigibles a cargo del departamento.
Igualmente planteó el a quo, que la Ordenanza 088 de 2000, no ordenó la

ejecución periódica de pago de sumas de dinero a UNITRÓPICO, sino que
simplemente autorizó al Gobernador para que destinará recursos para fomentar la
investigación científica, la cual no solo era adelantada por dicha fundación
universitaria, sino también por el proyecto ciudadela universitaria.
En relación con la alegación de la parte demandante, consistente en que la

Ordenanza 088 de 2000, debió ser sometida al trámite de revocatoria directa de
los actos particulares, la sentencia de primera instancia, determinó que dada la
naturaleza general de dicho acto, la misma podía ser derogada por su autor de
manera facultativa, sin que debiese adelantarse procedimiento previo alguno.
Con fundamento en los anteriores fundamentos, consideró que no se había

demostrado la ilegalidad del acto demandado, por lo que denegó las súplicas de la
demanda.
6. Recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte

demandante.
El apoderado de la parte demandante, dentro de la oportunidad procesal

correspondiente, interpuso recurso de apelación 19 contra la sentencia de primera
instancia, solicitando que la misma fuera revocada, bajo la siguiente línea
argumentativa20:
Alegó que, el Tribunal desconoció que mediante Resolución 1311 de 11 de junio

de 2002, se reconoció personería a UNITRÓPICO, acto administrativo en el que
quedó en firme la obligación de sus fundadores de cumplir con los aportes a los
que se habían obligado, aspecto que es fundamental en el debate planteado en el
estudio de legalidad, ya que con el mismo se define que la Ordenanza 088 de
2000, fue expedida a fin de cumplir con dichos aportes, por lo que es un acto de
19
20
Sustentación del recurso obrante a folios 151 a 158 cuaderno número 3.
14
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
contenido particular y concreto, que tiene como beneficiaria a la parte

demandante, cuya revocatoria requería el agotamiento del procedimiento previsto
en los artículos 73 y 74 del CCA.
Argumentó que la sentencia de primera instancia desconoció la interpretación que

la Corte Constitucional ha realizado del artículo 355 constitucional, según la cual
es posible que las entidades públicas realicen aportes para el fomento de
actividades científicas a personas privadas sin ánimo de lucro, como es el caso de
UNITRÓPICO, lo cual se hace factible mediante los compromisos que se
adquieren en el acto fundacional, razón por la cual la Ordenanza 088 de 2000
contiene un derecho subjetivo en favor de dicha institución universitaria, por lo que
se trata de un acto de contenido particular.
En relación con el fundamento de la sentencia consistente en que no es posible en

sede judicial solicitar el cumplimiento de la promesa de aportes futuros, señaló que
dicho aspecto no fue objeto de pretensión en la demanda, pues lo único que busca
la misma, es determinar que al tratarse la Ordenanza 088 de 2000, de un acto
particular, el mismo no podía ser revocado de la manera como lo fue por la
Ordenanza 015 de 2004, y por lo tanto el Departamento continuaba obligado a
realizar los aportes para los que autorizó al Gobernador.
Finalmente solicitó que se decretaran como pruebas de segunda instancia la

consistente en oficiar al ICFES, para que allegara la documentación relacionada
con la personería jurídica de UNITRÓPICO.
7. Trámite en segunda instancia
Por auto del 23 de octubre de 2008, se admitió el recurso de apelación 21

presentado por el apoderado judicial de la parte demandante.
Mediante auto del 12 de diciembre de 2008 22, se negó la prueba solicitada en

segunda instancia, ya que la misma fue decretada por el a quo, y no se
encuentra acreditado que el actor insistiera en su práctica, así como tampoco
que hubiera recurrido el auto que ordenó correr traslado para alegar, por no
haberse practicado la totalidad de las pruebas decretadas.
Contra la anterior decisión la parte actora presentó recurso de súplica 23, el cual
21
Folio 167 cuaderno No. 3.
22
Folios 169 y 170 cuaderno No.3
23
folios 171 a 172 cuaderno nro.3
15
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
fue resuelto mediante providencia del 26 de marzo del 2009 24, confirmando el
auto impugnado.
No obstante la negativa de pruebas, mediante memorial de 4 de junio del 2009 25,

el apoderado de UNITRÓPICO allegó la documentación solicitada como prueba,
para que obrase en el expediente, frente a lo cual la Magistrada Ponente, en
auto de 2 de julio de 2009 26 determinó tener como no presentados los mismos.
Mediante auto del 13 de mayo de 2009 27, se ordenó correr traslado para alegar.
En esta oportunidad se presentaron las siguientes intervenciones:
7.1. Alegatos presentados por la parte demandante
El apoderado judicial de la parte actora presentó escrito del 4 de junio de 2009 28,
en el que reiteró los argumentos de su recurso, precisando que de conformidad
con el pacto fundacional de UNITRÓPICO, el departamento se obligó a realizar
una serie de aportes en dinero y en especie.
Indicó que de conformidad con el acta de ingresos y compromisos de aportes a

UNITRÓPICO, resulta claro que los aportes en dinero o en especio por parte del
Departamento de Casanare, tenían por destino entre otros los programas y
proyectos de investigación, por lo que la autorización dada en la Ordenanza 088
de 2000, tenía por fin garantizar dichos aportes.
Reiteró que la Ordenanza 015 de 2004, revocó un acto que reconocía derechos
a UNITRÓPICO, por lo que su naturaleza es la de un acto particular, que no
puede derogarse, sino que debía sujetarse a las reglas de los artículos 73 y 74
del CCA.
7.2. Alegatos presentados por la parte demandada
El apoderado judicial del Departamento de Casanare precisó que la sentencia

apelada debe ser confirmada, para lo cual reiteró los argumentos que fueron
presentados por el ente territorial a lo largo del proceso.
En su argumentación insistió en que la Ordenanza 015 de 2004, derogó

correctamente la Ordenanza 088 de 2000, ya que está última al contener una
autorización indeterminada para que el Gobernador de Casanare, apropie
recursos de las regalías, vulnera el numeral 9 del artículo 300 de la Constitución,
24
Folios 171 a 177 cuaderno nro. 3
25
Folio 187 cuaderno nro.3
26
Folios 250 a 251 cuaderno nro.3
27
Folio 186 cuaderno nro.3
28
Folios 236 a 240 del cuaderno No. 3.
16
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
al habilitarlo para ejercer una función que le es propia a las asambleas

departamentales.
Indicó que el contenido de la Ordenanza 088 de 2000, de manera alguna permite

dilucidar que la misma ordenara un giro directo de aportes a favor de
UNITRÓPICO, sino que permitía al Gobernador apropiar dineros con miras a
apoyar proyectos de investigación científica, asunto que no recaía de manera
exclusiva en UNITRÓPICO, por lo que no se trata un acto que reconociera un
derecho particular en cumplimiento del acto de constitución de dicha fundación
universitaria.
8.3. Concepto del Ministerio Público en el trámite del recurso de apelación
El Agente del Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con el artículo 129 del C.C.A y con el numeral 1 del Acuerdo
número 357 del 5 de diciembre de 2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado
es competente para proferir fallo dentro de los procesos de segunda instancia que
sean remitidos por los Despachos de la Sección Primera, dentro de los cuales, de
conformidad con lo establecido en el numeral 2 del citado acuerdo, el Despacho
del Doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, remitió el proceso de la referencia
En el caso concreto la Sala precisa que limitará el análisis a lo decidido en la

sentencia de primera instancia y a los argumentos expuestos en el escrito de
apelación, en virtud de lo dispuesto por el artículo 357 del Código de
Procedimiento Civil29, de conformidad con el cual “La apelación se entiende
interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá
enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en
29
Aplicable al presente asunto en virtud de lo dispuesto en el literal c del numeral 1º del artículo
625 del Código General del Proceso “c) Si en el proceso se hubiere surtido la etapa de alegatos y
estuviere pendiente de fallo, el juez lo dictará con fundamento en la legislación anterior. Proferida
la sentencia, el proceso se tramitará conforme a la nueva legislación. Por lo anterior, teniendo en
cuenta que el término del traslado para alegar corrió entre el 28 de mayo el 10 de junio de 2009
(folio 186 reverso cuaderno número 3), el presente asunto se encuentra para fallo previó a la
entrada en vigencia del Código General del Proceso (1 de enero de 2014, como lo dispone su
artículo 627 y como lo definió la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en auto de 25 de junio
de 2014, expediente nro. 49.299, Consejero Ponente Enrique Gil Botero.
17
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos

íntimamente relacionados con aquélla.”.
2. Acto demandado
La demanda recae sobre la nulidad de la Ordenanza No 015 de 30 de julio de

2004, mediante la cual se derogó la Ordenanza 088 de 3 de agosto de 2000.,
expedida por la Asamblea Departamental de Casanare.
3. Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar o revocar la sentencia

apelada, para lo cual, examinará si el acto acusado es de contenido particular, y
con su derogación se transgredieron las normas sobre revocatoria directa
establecidas en el CCA.
4. Razones jurídicas de la decisión
Bajo el panorama expuesto, la Sala resuelve el problema jurídico que subyace al

caso concreto, para lo cual, por razones de orden metodológico, abordará los
siguientes ejes temáticos: i) la naturaleza jurídica de la Ordenanza 088 de 2000 y
(ii) las reglas que rigen la derogatoria de la Ordenanza 088 de 2000.
4.1. La naturaleza jurídica de la Ordenanza 088 de 2000.
En primera instancia, el Tribunal de Casanare concluyó que la Ordenanza 088 de

2000, es un acto de naturaleza general, por lo cual su revocatoria no se
encontraba sujeta al procedimiento descrito en los artículos 73 y 74 del CCA, por
lo que el acto demandado no transgredió dicha normativa.
Para el a quo, la derogatoria de la Ordenanza 088 de 2000, era posible sin que se
adelantará el trámite descrito en los artículos anteriores, ya que en la misma no se
concede un derecho particular en favor de UNITRÓPICO.
El reproche que efectúa la parte demandante a las conclusiones del Tribunal

radica, precisamente, en la naturaleza de la ordenanza revocada por el acto
acusado, ya que insiste en su naturaleza particular y, por ende, en la aplicación de
18
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
las normas correspondientes del CCA, dentro de las cuales se establece, la

necesidad de agotar el procedimiento previo, con la participación de
UNITRÓPICO.
En este orden de ideas, para el apelante, el a quo se equivocó al concluir que la

Ordenanza 088, revocada por el acto acusado, era un acto general. Lo anterior,
porque la referida ordenanza consagraba un derecho a favor UNITRÓPICO, el
cual consistía en los aportes que el Departamento de Casanare se obligó a
realizar en virtud del acto fundacional de dicha universidad.
Para resolver sobre los planteamientos esbozados por el apelante, en primera

medida se debe entrar a estudiar las características que distinguen los actos de
contenido general, de los de naturaleza particular, al respecto la jurisprudencia de
la Sección Primera de esta corporación ha sido consistente en precisar que:
“…Pese a las complejidades que presenta la diferenciación entre

actos administrativos generales y particulares, sus implicaciones no
pueden pasarse por alto. Así, mientras que estos últimos crean,
modifican o extinguen una situación jurídica individual y concreta,
aquellos encerrarán siempre una norma jurídica, de modo que con
independencia del número de personas que sean sus destinatarios o
de los efectos positivos o negativos que supongan sobre ellos,
representan siempre una innovación del ordenamiento jurídico
establecida en términos impersonales y abstractos, esto es, sin
consideración de ninguna persona específica ni de ningún caso en
particular. De aquí que durante su vigencia un acto administrativo
general o reglamento sea susceptible de aplicarse a un número
indeterminado de supuestos: sea uno o sean múltiples, las reglas
fijadas serán aplicables mientras estén vigentes y deberán
considerarse en todos aquellos eventos que se enmarquen en las
condiciones fácticas y jurídicas que constituyen su ámbito de
aplicación. El acto administrativo particular, en contraste, al no
contener una norma jurídica sino una decisión adoptada para un caso
concreto tiene un alcance limitado, no solo porque crea un vínculo
entre sujetos determinados (semejante al que ocurre en presencia de
un contrato o de cualquier negocio jurídico), sino también que obliga a
que una vez agotado su cumplimiento sea necesario adoptar nuevas
decisiones para ocasiones semejantes que se presentan en el
futuro…” .30
30
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA ., treinta y uno (31) de julio de dos mil catorce
(2014) Radicación número: 25000-23-24-000-2005-00654-01 Actor: AUTOGAS S. A. E.S.P. Y
OTRO Demandado: NACION - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA – COMISION DE
REGULACION DE ENERGIA Y GAS
19
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
De conformidad con el anterior aparte jurisprudencial, los actos serán de contenido

particular cuando regulen una situación jurídica individual y concreta, entretanto su
naturaleza será general cuando contengan una norma jurídica aplicable a diversos
supuestos, lo que no implica en este último caso, que no tenga destinatarios
específicos, pues su finalidad es precisamente crear, extinguir o modificar
situaciones jurídicas.
Así las cosas, la definición sobre la naturaleza de un acto administrativo, debe

responder a su contenido sustancial, a partir del cual se debe verificar cuál es el
alcance del mismo, esto es, si regula una situación particular y concreta, o si por el
contrario crea una norma, que si bien tiene unos destinatarios, no regula
particularidades especiales de estos.
Descendiendo al caso concreto, el apelante considera que la Ordenanza 088 de

2000, fue expedida para que el Departamento de Casanare cumpliera con los
aportes a los que se obligó en el acto fundacional de UNITRÓPICO, para dilucidar
si ello es cierto es necesario analizar el contenido del acto, el cual reza lo
siguiente:
“ Ordenanza 088
3 de agosto de 2000
POR MEDIO DE LA CUAL SE GARANTIZAN APORTES PARA LA

INVESTIGACIÓN CIENTIFICA
[…]
Artículo Primero: Autorizar al Gobernador de Casanare para que

apropie anualmente el 5% de los ingresos por concepto de regalías
petroleras, en los presupuestos del Departamento de Casanare de las
siguientes vigencias, con el propósito de garantizar los aportes para la
investigación científica a través de la Fundación Universitaria
Internacional del Trópico Americano y de la ciudadela Universitaria de
Casanare; erogaciones que se destinarán con sujeción a los criterios
previstos en la ley 141 de 1994 y sus Decretos reglamentarios” 31
De la lectura del título y del artículo primero de la ordenanza 088 de 2000, se

puede concluir que en el texto de la misma no se precisa que su finalidad sea
31
Folio 266 cuaderno de pruebas,
20
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
cumplir con los aportes a los que se obligó el departamento en el acto fundacional
de UNITRÓPICO, así como que el acto no regula una situación particular de dicha
institución universitaria, pues como se puede observar se autoriza al gobernador
para que apropie recursos con destino a la investigación científica, la cual se va a
adelantar no solo a través de ella, sino además de la ciudadela Universitaria de
Casanare.
Si bien las anteriores conclusiones podrían ser suficientes para considerar que
contrario lo aducido por el demandante, la Ordenanza 088 de 2000, no regula de
manera particular lo relacionado con los aportes fundacionales por parte del
Departamento de Casanare a UNITRÓPICO, la Sala estima pertinente analizar los
antecedentes de su expedición a fin de determinar si el acto tuvo dicha finalidad.
En el expediente obra a folios 272 y 273 del cuaderno de pruebas, la exposición

de motivos presentada por el Gobernador de Casanare para el trámite del
proyecto de ordenanza, que culminó con la expedición de la 088 de 2000, en el
mismo se precisan las razones por las cuales se requiere realizar inversión en
materia de investigación, por parte del departamento, en especial para consolidar
la fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano y la ciudadela
Universitaria de Casanare, sin que se indique que la finalidad de dichas
apropiaciones sea el cumplimiento de obligaciones particulares adquiridas en el
acuerdo fundacional de UNITRÓPICO.
Ahora bien, como consta a folios 276 a 293 del cuaderno de pruebas, durante la
discusión del proyecto de ordenanza, la Asamblea Departamental introdujo
modificaciones al texto propuesto, sin que obre en ninguna de dichas discusiones
e informes de comisión que la finalidad de las apropiaciones autorizadas al
Gobernador, fuera cumplir con los aportes para la constitución de UNITRÓPICO.
Visto lo anterior, es claro que la finalidad de la autorización otorgada por la

Ordenanza 088 de 2000, no era cumplir obligaciones adquiridas por parte del
Departamento de Casanare de manera concreta y en favor de UNITRÓPICO.
En apoyo a la anterior conclusión, la Sala observa que la Ordenanza 076 de 24 de

febrero de 200032, mediante la cual se autorizó al Gobernador de Casanare para
asociarse con entidades públicas y privadas con la finalidad de constituir la
32
21
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
Fundación UNITRÓPICO, en su artículo 3º establece que el departamento debe

apropiar los recursos para la constitución y funcionamiento de dicha institución, lo
que refuerza que los recursos necesarios para cumplir con dichas obligaciones no
son los que se autorizaron apropiar en la Ordenanza 088 de 2000.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, se puede concluir que

contrario a lo argumentado por el accionante, la Ordenanza 088 de 2000, no
contiene, ni reconoce derechos a UNITRÓPICO, sino que regula de manera
general la autorización para que se apropien recursos con destino a la
investigación científica.
Ahora bien, la anterior conclusión, lleva igualmente a la Sala a desestimar el

argumento del apelante consistente en que, la sentencia de primera instancia
desconoció, que de conformidad con la interpretación que la Corte Constitucional
ha realizado del artículo 355 constitucional, es factible que las entidades públicas
giren directamente dineros a fundaciones sin ánimo de lucro, siempre y cuando se
trate del cumplimiento de los compromisos que se adquieren como socio de las
mismas, ello por cuanto de conformidad con el estudio de su naturaleza jurídica,
se colige que la Ordenanza 088 de 2000 no tenía por finalidad el cumplimiento de
las obligaciones a cargo del Departamento de Casanare a favor de UNITRÓPICO.
4.2. Las reglas que rigen la derogatoria de la Ordenanza 088 de 2000
Dilucidada la naturaleza jurídica de la Ordenanza 088 de 2000, como de contenido

general, es necesario determinar las reglas que rigen su derogatoria.
La doctrina, ha abordado la pérdida de vigencia de los actos administrativos de

contenido general, precisando que la misma debe darse través de su derogatoria,
al respecto ha señalado: “Lo técnico es que la derogatoria acontece frente a los
actos administrativos de carácter general, mientras que la revocatoria directa se
refiere a los actos particulares y concretos”.33
En la misma línea conceptual la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha

precisado que los actos administrativos generales son pasibles de derogatoria,
33
Cfr. Araujo Oñate, Rocío: “Problemática actual de la revocatoria directa de los actos
administrativos” en: “Sociedad, Estado y Derecho” Homenaje a Álvaro Tafur Galvis. Páginas 208 a
214.
22
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
que no de revocatoria directa, sobre dicho particular, la Sección Segunda, en

sentencia de 31 de mayo de 2012, señaló:
“…De la Derogatoria de los actos administrativos de carácter

general. La Derogatoria es la abolición de un acto administrativo por
decisión unilateral y discrecional de la autoridad u organismo que lo
expidió.
Así se tiene que es la misma autoridad que expidió el acto

administrativo de carácter general o particular, siempre y cuando
este último no haya creado un derecho, la que lo hace desaparecer
del mundo jurídico, por razones de conveniencia o de oportunidad
en ejercicio de su potestad discrecional de la administración.
Los efectos de la derogatoria son ex nun, es decir, siempre a partir

del momento que queda en firme la decisión, pero sin que puedan
afectarse los derechos que se hubieren consolidado como derechos
adquiridos bajo el amparo del acto derogado, no así los derechos
precarios, esto es, los provenientes de permisos licencias,
concesiones no contractuales, etc. que se hayan conferido con base
en los mismos.
Respecto a los efectos de la derogatoria de los actos generales ha

manifestado el Consejo de Estado, en su Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo que ella surte efectos hacia el futuro, sin
afectar lo ocurrido durante su vigencia y sin restablecer el orden
violado; inclusive dichos actos pueden ser sometidos al juicio de
legalidad, lo que hace que la anulación tenga efectos ab-initio,
restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad.
Es así como en fallo proferido dentro del expediente No. S-157,

actor: Roberto Bruce Raisbeck, en el que actuó como ponente el
doctor Carlos Gustavo Arrieta Padilla, esta Corporación sostuvo:
“Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis
expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pero
no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad
de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene
que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que
la misma administración ha revocado su acto, así éste sea de
carácter general e impersonal. Pues, contrario a lo que se había
afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no
restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino
apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta
que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado
por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante
pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se
desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no
es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, lo
declara ajustado a derecho. Ello, además, se ve confirmado por los
efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efectos
hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma
y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab-initio,
restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad.
23
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
Y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos

administrativos de carácter general, impugnados en ejercicio de la
acción pública de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no
impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que
haya generado, ni de la presunción de legalidad que los cubre, la cual
se extiende también a los actos de contenido particular que hayan
sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia. De lo
contrario, el juzgamiento de tales actos particulares por la jurisdicción
contenciosa resultaría imposible, pues tendría que hacerse, entre
otros, a la luz de una norma, la disposición derogada, cuya legalidad
no podía controvertirse por el hecho de no tener vigencia en el
tiempo.
Así, las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de una norma

ilegal, seguramente serán también ilegales, independientemente de la
vigencia de esta última, o, a contrario sensu, serán legales si ella lo
es también. Pero, como en uno u otro evento ambas están
amparadas por la presunción de legalidad, la cual no podría ser
controvertida en el evento de una norma derogada, el resultado de lo
anterior será necesariamente el de imposibilitar el juzgamiento
objetivo del acto particular de que se trate.
Por ello la Sala opina que, aún a pesar de haber sido ellos derogados,
es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre la legalidad o
ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se
impugnen en ejercicio de la acción de nulidad, pues solamente así se
logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de
anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento
de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio
y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma
violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez
administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal
norma, aún si derogada, conserva y proyecta la presunción de
legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos
de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su
vigencia.” (Anales del Consejo de Estado Tomo CXXII, enero-febrero-
marzo 1991, pag. 63 y ss.)
Una de las diferencias transcendentales de la revocatoria y la

derogatoria la constituyen los efectos de la decisión; el acto
administrativo que contiene una revocatoria tiene efectos ex tunc,
genera efectos hacia el pasado, es decir, a partir de la existencia del
acto que se revoca y la derogatoria tiene efectos ex nuc, hacia el
futuro, es decir, siempre a partir del momento que queda en firme la
decisión de derogación…”34
34
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN
SEGUNDA, SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: DOCTOR GERARDO ARENAS
MONSALVE, treinta y uno (31) de mayo de dos mil doce (2012). Expediente: 68001-23-31-000-
2004-01511-01 Referencia: 0825-2009 Actor: FONDO DE EMPLEADOS DE LA UNIVERSIDAD
INDUSTRIAL DE SANTANDER –FAVUIS Demandado: UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE
SANTANDER - UIS.
24
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
Así las cosas, con fundamento en los anteriores conceptos, se puede concluir que
la derogatoria de los actos generales, dado su contenido abstracto, corresponde a
una decisión unilateral de la administración, la cual envuelve el ejercicio de una
facultad discrecional de la autoridad u organismo que lo expidió, sin que sea
necesario para ello el agotamiento de un procedimiento previo.
En consecuencia, la Sala encuentra que el acto administrativo acusado

(Ordenanza 015 de 2004), al derogar un acto de contenido general (Ordenanza
088 de 2000), no requería el trámite de un procedimiento previo para la extinción
de sus efectos.
Por las anteriores consideraciones, se concluye que los argumentos presentados

por la parte actora en el recurso de apelación no tienen vocación de prosperidad, y
por lo tanto la sentencia de primera instancia debe ser confirmada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la ley,
F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 10 de junio de 2009, proferida por el

Tribunal Administrativo de Casanare, por las consideraciones expuestas en la
parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de

origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera
25
Rad. 85001-23-31-000-2004-02209- 01
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero
ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero
26

23 31 000 2004 02209 01 - 1

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23 31 000 2004 02209 01 - 1

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ACTO ADMINISTRATIVO DE CÁRACTER GENERAL – Características / ACTO

ADMINISTRATIVO DE CÁRACTER PARTICULAR – Características / ACTO

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 31

ORDENANZA QUE AUTORIZA LA APROPIACIÓN DE RECURSOS PARA LA

De la lectura del título y del artículo primero de la ordenanza 088 de 2000, se

ACTO ADMINISTRATIVO DE CÁRACTER GENERAL – Derogatoria /

[L]a derogatoria de los actos generales, dado su contenido abstracto, corresponde

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Segunda, de

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 015 DE 2004 (30 de julio) ASAMBLEA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA - DESCONGESTIÓN

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 85001-23-31-000-2004-02209-01

Actor: FUNDACIÓN UNIVERSITARIA INTERNACIONAL DEL TRÓPICO

Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE

Referencia: Asunto: Nulidad y Restablecimiento – Fallo de Segunda

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la

La Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano “UNITRÓPICO”,

en adelante – UNITROPICO -, por conducto de apoderado presentó demanda en

Para el efecto, formuló las siguientes pretensiones:

“1. Es nula la Ordenanza No. 015 de 30 de julio de 2004, que derogó

2. A título de restablecimiento del derecho lesionado con la expedición

1.2. Hechos probados y/o admitidos

La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la

 Mediante Ordenanza número 076 del 24 de febrero de 2000, la

 Con fundamento en la habilitación otorgada por la Ordenanza 076

 La Asamblea Departamental del Casanare, mediante Ordenanza

regalías petroleras recibe el ente territorial. Lo anterior con el

 La Asamblea Departamental del Casanare mediante Ordenanza

1.3. Normas violadas y concepto de violación

La parte actora consideró que el acto demandado incurrió en las siguientes

1.3.1. Interpretación errónea del numeral 9º del artículo 300 de la Constitución

La actora afirmó que la Ordenanza demandada derogó la Ordenanza 088 de 2000,

Planteó el demandante, que la interpretación contenida en el acto demandado, es

1.3.2 Por indebida aplicación del artículo 359 de la Constitución Política.

Señaló la actora, que la prohibición prevista en el artículo 359 constitucional, para

1.3.3. Interpretación Errónea de las restricciones legales a la destinación de

Afirmó la parte accionante que el acto demandado no motivó de manera expresa

Planteó que, de conformidad con el artículo 360 de la Constitución Política, los

Manifestó que el Departamento de Casanare, al concurrir como fundador de

Argumentó la parte demandante, que la Ordenanza 088 de 2000 al autorizar al

1.3.5. Desconocimiento del régimen legal de creación y sostenimiento de

La parte demandante advirtió que el acto demandado, al derogar el contenido de

En desarrollo de lo anterior, afirmó que con la Ordenanza 088 de 2000, el

En este punto igualmente, advirtió que, no resulta cierto que el Departamento de

parte de las entidades públicas, obliga a éstas a que apropien en su presupuesto

2. Actuaciones procesales relevantes

2.1. Auto admisorio de la demanda

En auto del 20 de enero de 2005, el Magistrado Ponente del Tribunal

En providencia de 27 de enero de 2005, el Magistrado Ponente adicionó el auto

Mediante escrito de 19 de mayo de 2005 9, la parte demandante presentó adición a

En auto de 4 de agosto de 2005, el Magistrado Ponente admitió la adición de la

El Departamento de Casanare, por conducto de apoderado, contestó la demanda

Se pronunció frente a los cargos de la demanda, controvirtiendo los mismos de la

En relación con la naturaleza de la Ordenanza 088 de 2000, señaló que la misma

En la misma línea argumentativa señaló, que al tratarse la Ordenanza 088 de

En relación con la indebida interpretación del numeral 9 del artículo 300 de la

Respecto del supuesto desconocimiento de los artículos 350 y 360 de la

Además a los anteriores planteamientos, propuso como excepciones, las

independencia administrativa de que goza la corporación y con la misma no se

(iii) Inexistencia de normas contrarias a la decisión de la Ordenanza 15, la

(iv) Inexistencia de obligación de transferir recursos por parte del