MóduloI - Sistema de Racionalización

DIPLOMADO: ESPECIALISTA EN SISTEMA
DE RACIONALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Modalidad presencial
1er. MÓDULO: CARACTERES DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Capítulo I: SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Capítulo II: SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Capítulo III: ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS
Tutor del Diplomado:

Lic. Adm. (MS) Esteban Miguel Quispe Saravia
Nota: El material acopiado para preparar el presente material de lectura proviene de muy variadas
fuentes, tanto libros, como visitas a páginas web que publican artículos académicos relacionadas a la
materias, todas los cuales son referenciados al concluir el módulo.
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proyectos de elaboración de documentos de gestión, simplificación y mejora continua de procesos, reestructuración y
reorganización de organizaciones públicas. Implementación de la Ley del Servicio Civil. Av. Venezuela Nº 312
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CAPÍTULO I: SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN ADMINISTRATIVA 6
1. INTRODUCCIÓN 6
2. INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 6
3. DEFINICIÓN DE RACIONALIZACIÓN 7
4. SISTEMA NACIONAL DE RACIONALIZACIÓN 8
5. RACIONALIZACIÓN ADMINISTRATIVA 13
6. NORMAS GENERALES DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN 15
6.1 FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA INSTITUCIONAL 15
6.2 FORMULACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE DOCUMENTOS NORMATIVOS 16
6.3 DISEÑO DE MODELOS ORGANIZACIONALES 16
6.4 PROGRAMACIÓN ADMINISTRATIVA 16
6.5 RACIONALIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS 16
7. CONTRIBUCIÓN DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN 17
8. MODELO BUROCRÁTICO DE MAX WEBER Y SU VINCULACIÓN CON LOS DOCUMENTOS DE
GESTIÓN 17
8.1 ORIGEN Y CONCEPTO DE LA PALABRA “BUROCRACIA” 18
8.2 CARÁCTER LEGAL DE LAS NORMAS Y REGLAMENTOS, FUENTE DE LA LEGALIDAD
DE LAS FUNCIONES 19
8.3 CARÁCTER FORMAL DE LAS COMUNICACIONES 20
8.4 CARÁCTER RACIONAL Y LA DIVISIÓN DEL TRABAJO 20
8.5 IMPERSONALIDAD EN LAS RELACIONES 20
8.6 AUTORIDAD JERARQUIZADA 21
8.7 ESTANDARIZACIÓN DE PROCEDIMIENTOS Y ACTIVIDADES 22
8.8 COMPETENCIA TÉCNICA Y MERITOCRACIA 23
8.9 ESPECIALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN 23
8.10 PROFESIONALIZACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS 23
8.11 COMPLETA PREVISIÓN DEL FUNCIONAMIENTO 24
9. LOS DOCUMENTOS DE GESTIÓN 25
9.1 NATURALEZA DE LOS DOCUMENTOS DE GESTIÓN 25
9.2 UTILIDAD DE LOS DOCUMENTOS DE GESTIÓN 26
9.3 DEFINICIÓN DE DOCUMENTOS DE GESTIÓN 27
9.4 PRINCIPIOS BÁSICOS PARA FORMULAR DOCUMENTOS DE GESTIÓN 28
9.4.1 PRINCIPIOS DE CONVENIENCIA INSTITUCIONAL 28
9.4.2 PRINCIPIOS JURÍDICOS 28
9.4.3 PRINCIPIOS ADMINISTRATIVOS 30
10. BASE LEGAL DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN 31
11. GESTIÓN POR PROCESOS Y MEJORA CONTINUA 31
12. SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA 33
13. GESTIÓN DE LA CALIDAD 36
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14. LA REFORMA DEL ESTADO 37
NOTAS 39
CAPÍTULO II. SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 40
1. SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 40
1.1 LOS OBJETIVOS DEL SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 41
1.2 LOS PRINCIPIOS DEL SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 41
2. LA ORGANIZACIÓN 42
2.1 DEFINICIONES 42
2.2 NATURALEZA DE LA ORGANIZACIÓN 44
2.3 ELEMENTOS DE LA ORGANIZACIÓN 45
2.4 TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN FORMAL 47
2.5 PRINCIPIOS GENERALES DE ORGANIZACIÓN 49
2.6 COMPORTAMIENTOS ORGANIZACIONALES 52
3. EL PROCESO ADMINISTRATIVO 53
3.1 PLANIFICACIÓN 53
3.2 ORGANIZACIÓN 54
3.3 DIRECCIÓN 55
3.4 CONTROL 55
3.5 COORDINACIÓN 56
4. LA DEPARTAMENTALIZACIÓN 56
4.1 TIPOS DE ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL 59
4.1.1 ORGANIZACIÓN FUNCIONAL 59
4.1.2 ORGANIZACIÓN POR ÁREA GEOGRÁFICA 59
4.1.3 ORGANIZACIÓN POR PROCESOS 60
4.1.4 ORGANIZACIÓN MATRICIAL 61
4.2 LA CENTRALIZACIÓN 62
4.2.1 CENTRALIZACIÓN PURA O DIRECTA 62
4.2.2 LA DELEGACIÓN DE FACULTADES 63
4.2.3 LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA 63
4.3 LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA 65
5. ORGANIMETRÍA 67
5.1 LA ORGANIMETRÍA Y EL PROCESO ADMINISTRATIVO 68
5.2 INSTRUMENTOS DE LA ORGANIMETRÍA 68
5.2.1 EL ORGANIGRAMA 69
5.2.1.1 IMPORTANCIA DEL USO DE ORGANIGRAMAS 70
5.2.1.2 ELEMENTOS DEL ORGANIGRAMA 70
5.2.2 EL FLUJOGRAMA 71
NOTAS 72
CAPÍTULO III. ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS 73
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1. FUNDAMENTOS DE ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS 73
1.1 ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS: DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS 73
1.2 GÉNESIS DE LA O&M 74
1.2.1 LA EXPERIENCIA EN NORTEAMERICANA 74
1.2.2 LA EXPERIENCIA EN EUROPA OCCIDENTAL 76
1.2.3 LA EXPERIENCIA EN AMÉRICA LATINA 76
1.3 PROPÓSITOS DE ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS 76
1.3.1 PROPÓSITO GENERAL 76
1.3.2 PROPÓSITO ESPECÍFICO 77
1.4 IMPORTANCIA Y NECESIDAD 77
1.5 ÁMBITO DE ACTUACIÓN 77
1.6 ALCANCE Y LIMITACIONES 78
1.7 FUNCIONES GENERALES 79
1.8 RELACIÓN DE O&M CON OTRAS DISCIPLINAS 79
1.9 OTRAS DESIGNACIONES CON LAS QUE SE CONOCE A O&M 80
1.10 PRINCIPIOS BÁSICOS DE ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS 81
2. LA UNIDAD DE ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS 81
2.1 NATURALEZA DE LA UNIDAD DE O&M 81
2.1.1 OBJETIVO 81
2.1.2 POLÍTICAS 82
2.1.3 VENTAJAS QUE PROPORCIONA LA UNIDAD DE O&M 83
2.2 JUSTIFICACIÓN 84
2.3 FUNCIONES DE LA UNIDAD 84
2.3.1 FUNCIÓN GENERAL 84
2.3.2 FUNCIONES ESPECÍFICAS 84
2.3.3 FUNCIONES COMPLEMENTARIAS 85
2.4 UBICACIÓN Y RELACIONES 86
2.5 TAMAÑO DE LA UNIDAD DE O&M 89
2.6 MANDAMIENTO DE LA UNIDAD DE O&M 89
2.7 ESTRUCTURA DE LA UNIDAD DE O&M 90
2.7.1 JEFE DE LA UNIDAD DE O&M 90
2.7.1.1 FUNCIÓN BÁSICA 90
2.7.1.2 RESPONSABILIDAD Y AUTORIDAD 90
2.7.1.3 REQUISITOS DEL CARGO 91
2.7.2 HABILIDADES DEL PERSONAL DE O&M 91
2.7.2.1 EL ANALISTA DE O&M 92
2.8 CARACTERÍSTICAS DEL ANÁLISIS DE O&M 93
2.9 TÉCNICA E INSTRUMENTOS DE ANÁLISIS DE O&M 93
3. TÉCNICAS GENERALES 95
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3.1 ANÁLISIS Y DESCRIPCIÓN DEL PUESTO DE TRABAJO 95
3.1.2 MÉTODO ESTADÍSTICOS MÁS COMUNES 98
3.1.2.1 ESTADÍSTICA 99
3.1.2.2 MÉTODOS ESTADÍSTICOS 99
3.1.2.3 APLICACIONES EN LA ADMINISTRACIÓN 99
3.1.2.4 LA DESVIACIÓN ESTÁNDAR 99
3.1.2.5 LOS PROMEDIOS 100
3.1.2.6 DISTRIBUCIÓN SESGADA 101
3.1.2.7 EL COEFICIENTE DE CORRELACIÓN 101
3.1.3 APLICACIONES GENERALES DE LA ESTADÍSTICA 102
3.1.3.1 OTRAS APLICACIONES ESTADÍSTICAS 105
3.1.4 ANÁLISIS DE DATOS 106
3.1.4.1 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DE DATOS 106
3.1.4.2 ANÁLISIS DE LOS DATOS DE LA ENCUESTA 107
3.1.5 EL PUESTO DE TRABAJO 109
3.2 ANÁLISIS, MEDICIÓN Y CONTROL 111
3.2.1 DIAGRAMA DE DISTRIBUCIÓN DEL TRABAJO 111
3.2.2 DIAGRAMA DE PROCEDIMIENTOS 114
3.2.3 LA MEDICIÓN DEL TRABAJO 117
3.2.4 DISTRIBUCIÓN DEL ESPACIO DE TRABAJO 119
3.2.5 CONTROL EFECTIVO 120
4. ESTUDIOS Y APLICACIONES EN O&M 122
4.1 CONSIDERACIONES GENERALES 122
4.2 TIPOS DE ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS 123
4.3 FASES DEL ESTUDIO ADMINISTRATIVO 124
4.4 LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA 127
4.5 ADMINISTRACIÓN DE LA INFORMACIÓN 128
5. CONTROL DE LA PRODUCTIVIDAD 130
5.1 INFORMES ESCRITOS 130
5.2 ANÁLISIS, DISEÑO Y CONTROL DE FORMAS 133
5.3 LA PRODUCTIVIDAD ADMINISTRATIVA 138
5.4 ALMACENAMIENTO Y RECUPERACIÓN DE LA INFORMACIÓN 138
5.5 LA ALTA DIRECCIÓN Y LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO 140
5.5.1 CALIDAD, COSTO Y PROGRAMACIÓN 140
5.5.2 INDICADORES DE DESEMPEÑO PERSONAL 142
BIBLIOGRAFÍA Y PAGINAS WEB CONSULTADAS 142
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CAPÍTULO I: SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
1. INTRODUCCIÓN
La administración pública representa un gran reto para quienes pretenden entenderla,

ello debido a su complejidad y a la abundancia de dispositivos legales que son los que
orientan y fijan los límites del accionar de cada una de sus dependencias y organismos. Esta
frondosidad normativa obedece a la necesidad de ordenar y estandarizar los procesos
administrativos de todo el aparato estatal con la finalidad de realizar un mejor manejo y
control.
En la década de los años 70 del siglo XX el gobierno militar que ejercía el poder crea
los sistemas generales administrativos y en su afán de ordenar la gestión pública, instituye
los documentos de gestión como herramienta para administrar mejor el aparato estatal, uno
de cuyos objetivos fue racionalizar y optimizar la administración del Estado.
El INAP fue creada por el artículo 1 del Decreto Ley N° 20316 - Ley Orgánica del INAP
del 11/12/1973 como entidad rectora del proceso de Reforma de la Administración Publica,
esta creación se hizo en base a la Oficina Nacional de Racionalización de Personal
(ONRAP), a la Oficina Nacional de Administración de Personal (ONAP), instituciones que
fueron creadas con la finalidad de implementar el proceso de reforma que emprendió el
gobierno de turno, y a la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) como ente
rector de la capacitación de funcionarios y servidores del Sector Publico.
Posteriormente en el año 1995 mediante Ley N° 26507 se dispone la desactivación y

liquidación del INAP, nombrándose una Comisión de Disolución y Transferencia, la cual
cumplió con el proceso de transferencia del acervo documentario a la Presidencia del
Consejo de Ministros por Resolución Nª 001-CDT/PRES del 04/01/1996.
Durante su vigencia, el Instituto Nacional de Administración Publica INAP promulgó

una serie de normas reglamentarias, entre ellas, la Directiva Nº 002-77-INAP/DNR, que
estableció las Normas para la formulación de los manuales de procedimientos (MAPRO),
aprobada mediante Resolución Jefatural Nº 059-77-INAP/DNR (12/05/77).
La vigencia del Sistema Nacional de Racionalización se remonta la época del último

gobierno militar en las cuales el Estado peruano comienza a introducir cambios importantes.
La racionalización como técnica de las ciencias administrativas busca optimizar el uso de los
recursos que intervienen en el desarrollo de los procesos.
2. INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Como ya se anotó en el numeral precedente, el INAP fue creado por el artículo 1° del
Decreto Ley N° 20316 - Ley Orgánica del INAP del 11/12/1973 como entidad rectora del
proceso de Reforma de la Administración Pública articulado con los planes nacionales de
desarrollo. El INAP también se le encargó formular la Política Nacional de Reforma de la
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Administración Pública, dictar normas, prestar asesoría, entre otras funciones. Se le
encargó asimismo, la rectoría de los sistemas de racionalización y de personal.
El Sistema de Racionalización estuvo conformado por la Dirección Nacional de

Racionalización, como oficina central, y por las oficinas de racionalización de los ministerios
y de las entidades descentralizadas.
Al Sistema de Racionalización le correspondió adecuar de manera permanente y

sistemática la estructura, funciones y procedimientos de la administración pública a los
requerimientos de los planes de gobierno con el fin de asegurar un mejor servicio a la
colectividad nacional. La indicada norma legal crea además a la Escuela Superior de
Administración Pública.
Al crearse el INAP, la entidad asume el activo y el pasivo de la Oficina Nacional de

Racionalización de Personal (ONRAP), y de la Oficina Nacional de Administración de
Personal (ONAP).
En el desarrollo de este sistema, el INAP elaboró manuales normativos, directivas,

procedimientos y lineamientos para ser observados por las entidades públicas, muchos de
ellos aún continúan vigentes y son materias de observancia obligatoria. Estas normas
regularon una serie de aspectos de la administración y permitieron estandarizar y
racionalizar procedimientos.
La mayor parte de la normatividad promulgada por el INAP ha sido sustituida por

normas promovidas por la Secretaría de Gestión Pública y promulgadas por la PCM, sin
desmerecer que todas ellas se fundan en los principios de las normas elaboradas por el
INAP.
En el mes de julio de 1995 el gobierno de Alberto Fujimori decide disolver al Instituto

Nacional de Administración Publica – INAP, liquidando a sus empleados y transfiriendo el
acervo documentario a la Presidencia del Consejo de Ministros. Se especula que el INAP
fue desactivado por dos razones, a saber: a) No dejaba actuar libremente a los ministerios
en cuanto a su crecimiento desmesurado y, b) Era una “piedra en el zapato” del gobierno de
la época porque llevaba el registro, control y la regulación de las plantillas del Estado.
3. DEFINICIÓN DE RACIONALIZACIÓN
No existe consenso en cuanto a la definición del término, una de ellas, expresa que
racionalización es la acción de racionalizar, y este verbo, significa a su vez, hacer que algo
sea conforme a la razón; algo así, como organizar una actividad laboral de forma que se
abaraten los costos de los productos y el rendimiento se vea incrementado. Tiene su
fundamento en la eficiencia.
También se le define como la formulación en términos racionales de alguna cosa, y

que en la práctica busca organizar una tarea de manera que se obtenga el máximo
provecho para que en el proceso se empleen el mínimo de insumos, o elementos que
intervienen en la producción de los bienes o servicios administrativos.
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Algunos autores asumen a la racionalización como un método de producción, algo así
como una herramienta que la actividad de la administración emplea, para mejorar la
productividad y la rentabilidad de la inversión.
Etimológicamente racionalizar, deriva del latín sustantivo ratio que se traduce como
razón, de “izare”, que se emplea como sinónimo de “convertir en”, y el sufijo “ción”, que se
utiliza para indicar “acción y efecto”.
En estricto, la racionalización es un proceso cuyo objetivo es hacer más simple la

realización del proceso; optimizando tiempos, movimientos, costos y esfuerzos, resultados
que implican organizar y disponer el trabajo para elevar la producción, reducir los costos e
incrementar la productividad del personal.
A través de la racionalización se identifican, analizan, armonizan y diseñan la

secuencia y modo o forma de cómo deben realizarse las operaciones para que las
actividades o las tareas, y el ejercicio de las funciones cumplan los fines y logren los
objetivos para lo que fue creada una entidad.
4. SISTEMA NACIONAL DE RACIONALIZACIÓN
En la legislación nacional al Sistema Nacional de Racionalización se le asume como

uno de los principales Sistemas Administrativos de la Administración Pública, que establece
los mecanismos necesarios para la formulación de políticas, modelos organizacionales,
programación y procedimientos administrativos.
Este sistema tiene presencia estructural en cada entidad pública mediante una unidad
orgánica con el carácter de división, oficina, departamento o área de “Racionalización”;
incluso cuando en otras entidades se le denomina de “Organización y Métodos”, o de
“Desarrollo Institucional”, la función de racionalización siempre estará presente. Cuando no
ha sido estructurado como racionalización, lo encontramos como función dentro de
Organización y Métodos, o de Desarrollo Institucional.
La Ley N° 29158 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), define a los sistemas
como el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante
los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública que requieren ser
realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos
Constitucionales y los niveles de Gobierno, y son de dos tipos: 1) Sistemas Funcionales, y 2)
Sistemas Administrativos, y se crean solo por ley.
Conforme a ley, los sistemas están a cargo de un ente rector que se constituye en su
autoridad técnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los
procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su operación técnica y es responsable
de su correcto funcionamiento en el marco de la LOPE, sus leyes especiales y disposiciones
complementarias.
Los sistemas funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas

públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado. El Poder
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Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los sistemas funcionales. Las normas del
Sistema establecen las atribuciones del ente rector del sistema.
Los sistemas administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los recursos
en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.
Los sistemas administrativos de aplicación nacional son: 1) Gestión de Recursos Humanos,
2) Abastecimiento, 3) Presupuesto Público, 4) Tesorería, 5) Endeudamiento Público, 6)
Contabilidad, 7) Inversión Pública, 8) Planeamiento Estratégico, 9) Defensa Judicial del
Estado, 10) Control, 11) Modernización de la gestión pública.
Si bien la LOPE no menciona expresamente al Sistema de Racionalización

Administrativa, esta mantiene su vigencia basado en la Ley N° 20316. Por afinidad,
podríamos ubicarlo dentro del sistema de planeamiento estratégico, aunque por la definición
que la LOPE da del sistema funcional, más propio sería ubicarlo dentro de éste sistema,
dado que el sistema de racionalización administrativa permite asegurar el cumplimiento de la
política pública de modernización de la gestión pública.
La racionalización administrativa como función, posibilita modelos de solución a los

problemas vinculados a la estructura, los procesos y el funcionamiento de las
organizaciones públicas.
El concepto de “racionalización” hace referencia al modo en que las sociedades

occidentales se han sometido a un proceso de ordenamiento y sistematización, con el
objetivo de hacer predecible y controlable la vida del hombre. (Max Weber).
Para Rodríguez Joaquín la racionalización organiza sistemáticamente el trabajo para

obtener un mejor rendimiento [2].
El Diccionario de la lengua castellana define a la racionalización como “acción y efecto

de racionalizar”, y a éste, como “Reducción de algo a normas o conceptos racionales, y
organizar el trabajo o la producción de modo de recudir los costos, el tiempo y el esfuerzo
con el máximo rendimiento”.
Es un proceso por el cual se da una explicación racional a una forma de

comportamiento o a un sentimiento, y se organización el trabajo y la producción para reducir
los costos e incrementar el rendimiento, mediante la disminución del número de
trabajadores, de máquinas necesarias para la producción o de horas de trabajo [3].
En síntesis, a través de la racionalización administrativa se analiza la naturaleza y el

carácter de las estructuras organizacionales, de los procedimientos y de los procesos de las
entidades públicas, empleando para el efecto diversas herramientas para optimizar los
recursos humanos y reordenar, simplificar, normalizar y automatizar los procesos y
procedimientos.
Dos de sus objetivos son: a) Optimizar la relación insumo-producto de la gestión

organizacional, y b) Coadyuvar al desarrollo integral de la organización a través del cambio
de actitudes y valores.
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los fines que le son propios.
(...)
4.1 NORMAS LEGALES DE CREACIÓN DEL
SISTEMA NACIONAL DE RACIONALIZACIÓN Artículo 22°.- Los órganos de ejecución y técnico-
normativo del INAP, son la Dirección Nacional de
LEY N° 20316, LEY DE CREACIÓN DEL SISTEMA
Racionalización y la Dirección Nacional de Personal.
NACIONAL DE RACIONALIZACIÓN (21/11/73)
Corresponde a ellos, como Oficinas Centrales que
(Artículos pertinentes)
sus respectivos sistemas, realizar los estudios, dictar
Nota: Toda referencia al INAP debe entenderse las normas técnicas, formular los planes y proponer
remitida a la Secretaría de Gestión de Pública de la recomendaciones y evaluar los procesos en los
PCM. Las normas que se glosan se transcriben tal campos de su competencia.
como fueron publicadas en su oportunidad. Algunas (...)
de esas normas han sido derogadas expresa o
Disposición Transitoria.
tácitamente, sin embargo, las disposiciones relativas
(...)
al Sistema de Racionalización continúan vigentes.
(...) Cuarta.- Las actuales Oficinas de Organización y
Métodos y los que cumplen funciones similares, se
Artículo 3°.- El INAP ejerce la dirección de los
integrarán para constituir las Oficinas de
Sistemas de Racionalización y de Personal, a través
Racionalización, a las que se refiere el artículo 4°. El
de las respectivas Oficinas Centrales que forman
INAP, dictará las normas y fijará los procedimientos
parte del Instituto.
para dicho fin.
Artículo 4°.- Conforman el Sistema de
Racionalización, la Dirección Nacional de
COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES DE LA
Racionalización del INAP, como Oficina Central y las
DIRECCIÓN NACIONAL DE RACIONALIZACIÓN
Oficinas de Racionalización de los Ministerios y de
Orientar y promover la modernización administrativa,
las entidades descentralizadas.
el incremento de la eficacia y la productividad en la
Artículo 5°.- Corresponde al Sistema de gestión organizativa, en concordancia con los planes
Racionalización, adecuar de manera permanente y de desarrollo, brindando asistencia técnica y
sistemática la estructura, funciones y procedimientos asesoría, y emitiendo opinión en dichas
de la Administración Pública a los requerimientos de competencias y atribuciones.
los planes del Gobierno con el fin de asegurar un F. Legal: Art. 17° R. J. N° 455-91-INAP/J, 92/01/10
mejor servicio a la colectividad nacional.
Artículo 6°.- Conforma el Sistema de Personal la LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DEL SISTEMA DE

Dirección Nacional de Personal del INAP, como RACIONALIZACIÓN
Oficina Central y las Oficinas de Personal de los DIRECTIVA N° 001-92-INAP/DNR
Ministerios y de las entidades descentralizadas.
R. J. N° 061-92-INAP/DNR, 92/04/04
Artículo 7°.- Corresponde al Sistema Nacional de
La Dirección Nacional de Racionalización del
Personal, crear y desarrollar las condiciones
Instituto Nacional de Administración Pública, de
necesarias de la función pública, actuando sobre el
conformidad con las funciones que señala el D. Leg.
personal en servicio y motivando el ingreso del
N° 534 y el Reglamento de Organización y funciones
personal idóneo, y asegurando la identificación y
del INAP, ha generado en los últimos años un
plena participación de los funcionarios públicos en la
conjunto de normas técnicas que contiene
realización de las políticas y objetivos del Gobierno.
orientaciones de trabajo para las Oficinas de
Artículo 8°.- Todas las medidas que se dicten sobre Racionalización de la Administración Pública.
la reforma de organización formal, funciones y
En concordancia con el proceso de reorganización
procedimientos en la Administración Pública se
de la Administración Pública, dispuesta por el
sujetarán a la normatividad general que se dicte en
Supremo Gobierno a través de los D. S. Nos. 004 y
el INAP y serán comunicadas a él. Se requerirá de la
166-91-PCM, se han elaborado los Lineamientos de
opinión previa del INAP cuando dichas medidas se
Política del Sistema de Racionalización para 1992,
dicten por Resolución Suprema, Decreto Supremo o
en los que se refiere a la adecuación permanente de
por Ley.
las funciones, estructuras, cargos y
Artículo 9°.- Todos los organismos de desconcentración administrativa, situación que
Administración Pública proporcionarán la permitirá una revisión y actualización de las
información que le sea requerida por el INAP para Directivas y Normas del Sistema de Racionalización,
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orientando su accionar a la modernización de la la interrelación sistémica entre el
Administración Pública. planeamiento (objetivos, políticas, metas,
estrategias y actividades calendarizadas)
y la organización (funciones, estructuras,
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DEL SISTEMA DE
cargos y procedimientos).
RACIONALIZACIÓN
5.2 Líneas de Acción del Marco Legal
1. OBJETO - Cautelar el cumplimiento de las
Dictar lineamientos de política, que contribuyan a disposiciones establecidas en la Ley
la modernización de la Administración Pública, anual de Presupuesto y Normas de
especialmente en lo que respecta a la Austeridad.
Racionalización de la Organización Institucional. - Contribuir al cumplimiento de las
disposiciones establecidas en los DD.SS.
2. FINALIDAD
Nos 004 y 166-91-PCM,
Contribuir a que las Organizaciones de la
respectivamente, referidas a la
Administración Pública se caractericen por su
Reorganización de la Administración
objetividad, funcionalidad, simplicidad, flexibilidad
Pública.
y racionalidad en el empleo de los recursos que
- Observar las normas y disposiciones
contribuyan al cumplimiento de sus fines
establecidas a la Ley del Poder Ejecutivo,
institucionales en términos de eficiencia, eficacia
Ley de Bases de Regionalización y Ley
y economía y que redunde en beneficio de la
Orgánica de Municipalidades.
colectividad nacional.
5.3 Líneas de Acción de Funciones y Estructuras
3. ALCANCE - Profundizar el Procesos de
Los lineamientos generales establecidos, serán Reorganización de la Administración
de aplicación por las Oficinas integrantes del Pública dispuesto por el Gobierno,
Sistema de Racionalización del Gobierno siguiendo un razonamiento analítico y
Central, Regional y Local; así como en las objetivo, contribuyendo a una mejor
Instituciones Públicas Descentralizadas y prestación del servicio a la comunidad
Organismos Autónomos y opcionalmente por las nacional.
Empresas del Estado. - Racionalizar las organizaciones de las
entidades de la Administración Pública,
4. BASE LEGAL
agrupando áreas funcionales comunes
a) La Constitución Política del Perú.
dentro de los diferentes niveles de la
b) D. Leg. No 534
organización (Asesoría, Apoyo, Técnicos
c) R. J. No 455-91-INAP/J que aprueba el ROF
Normativos y Línea), a fin de evitar
del INAP
duplicidad, interferencia o superposición
d) D. Leg. N° 276 y su Reglamento D. S. N°
de funciones.
005-90-PCM
- Dotar a las Organizaciones de la
e) D. S. N° 004-91-PCM
Administración Pública, de la flexibilidad y
f) D. S. N° 166-91-PCM
simplicidad para adecuarse a los ajustes
g) R. J. N° 544-91-INAP/J que aprueba la
organizacionales del futuro y que
Directiva N° 001-91-INAP/DNP-DNR
responda básicamente al planeamiento
5. LINEAMIENTOS GENERALES estratégico y táctico de las Entidades
5.1 Líneas de Acción del Planeamiento Públicas.
Administrativo - Orientar el esfuerzo de la simplificación
- Incrementar la compatibilización de los organizativa para lograr un adecuado
elementos administrativos, referidos al balance entre la carga funcional de los
planeamiento y la organización, con el órganos y la asignación de recursos
objeto de que las organizaciones de la humanos, materiales, financieros y
Administración Pública se sustenten en el tecnológicos, dando prioridad a las áreas
planeamiento táctico y estratégico que constituyen la razón de ser de las
institucional. Entidades Públicas.
- Fortalecer el ámbito formal y material del - Propiciar la desconcentración territorial y
planeamiento administrativo, funcional de las Organizaciones de la
desarrollando su marco teórico, y su Administración Pública dentro del
instrumentación, con el objeto de precisar contexto técnico y legal.
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5.4 Líneas de Acción de Cargos uniforme de las Normas del Sistema a
- Conducir la reestructuración del Sistema nivel nacional.
de Clasificación de Cargos, teniendo en 5.7 Líneas de Acción de Capacitación del
cuenta: un criterio funcional para la Sistema de Racionalización
determinación de los ámbitos de los - Efectuar un diagnóstico de capacitación a
servicios que prestan los Gobiernos nivel de Integrantes de las Oficinas de
Central, Regional y Local; así como las Racionalización de la Administración
Instituciones Públicas Descentralizadas, Pública, con el objeto de proyectar un
Instituciones Autónomas y Proyectos Plan de Acción de Capacitación.
Especiales; un criterio de nivel de - Preparar los diseños y contenidos
responsabilidad que permita definir los curriculares, que contendrá el Programa
niveles que integran la estructura de de Capacitación y de Racionalización
cargos clasificados; un criterio de Administrativa y Operativa.
condiciones mínimas para ocupar un - Concretar Convenios de Cooperación
cargo, en términos de formación y Técnica con las Entidades de la
experiencia laboral dentro del Grupo Administración Pública, en las
Ocupacional correspondiente. modalidades de asesoramiento y
- Mantener una coordinación funcional con asistencia técnica en Racionalización.
las Entidades de la Administración - Implementar las acciones de capacitación
Pública para concertar la apertura de en Racionalización mediante las
series y/o clases de cargos. siguientes acciones:
5.5 Líneas de Acción de Apoyo a la a. Programa Avanzado de
Regionalización Racionalización
- Prestar asistencia técnica a los b. Programa Básico de Racionalización
Gobiernos Regionales, en las fases de Que podrían desarrollarse en la ESAP o en
diagnóstico, diseño y mecanismo de las Sedes Regionales.
implementación de las Organizaciones
Regionales.
LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DEL SISTEMA DE
- Mantener relaciones funcionales
RACIONALIZACIÓN
permanentes de coordinación con el
DIRECTIVA N° 001-93-INAP/DNR
Instituto Nacional de Planificación
R. J. N° 058-93-INAP/DNR, 93/03/20
(Demarcación geográfica de las Sub
Regiones), Ministerio de Economía y 1. OBJETIVO
Finanzas (Apertura Programática) y Orientar, promover y difundir el nuevo enfoque
Gobiernos Regionales (Asamblea y del Sistema de Racionalización, a través de las
Consejo Regional) con el objeto de Oficinas Radiales o de las que hagan sus veces,
perfeccionar las Organizaciones para coadyuvar a la modernización de la
Regionales, dentro de un contexto de Administración Pública de acuerdo con los
concertación y participación. Lineamientos de Política del Gobierno.
5.6 Líneas de Acción de Normatividad del
2. ALCANCE
Sistema de Racionalización
Cumplimiento obligatorio por todas las entidades
- Propiciar la modernización de las normas
del Sector Público Nacional.
del Sistema de Racionalización
(Reglamento de Organización y 3. BASE LEGAL
Funciones, Manuales de Organización y a) D. Leg. N° Ley del INAP.
Funciones, Cuadros para la Asignación b) R. J. N° 534-455-91-INAP/J, Aprueba el ROF
de Personal y otros) teniendo en cuenta del INAP.
la caracterización de su operatividad y los c) D. L. N° 20316, Ley de creación del Sistema
ajustes organizacionales que se vienen de Racionalización.
implementando en la Administración 4. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DEL SISTEMA
Pública.
a) NORMATIVIDAD.- Actualizar las Normas del
- Fomentar la participación de los
Sistema de Racionalización, con la
integrantes del Sistema de
participación activa de los integrantes del
Racionalización, mediante una Jornada
mismo, acorde con la transformación de la
Taller, que permite lograr la aplicación
Administración Pública.
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Propiciar la integración y retroalimentación Racionalización.
entre el Órgano Rector con las Oficinas Formular planes de capacitación y
Radiales del sistema para adecuar la perfeccionamiento en racionalización.
normatividad a las necesidades reales de las Ejecutar programas de capacitación y
entidades. perfeccionamiento a cargo del órgano rector,
b) INVESTIGACIÓN.- Promover y realizar generando el efecto multiplicador a través de
investigaciones en materia de las Oficinas Radiales.
Racionalización Administrativa, para generar d) DISEÑO ORGANIZACIONAL.- Adecuar la
nuevos métodos y técnicas, a fin de elevar la organización de las entidades del Sector
productividad y eficiencia de las entidades. Público Nacional a los cambios y
c) CAPACITACIÓN.- Diagnosticar las transformaciones generados por efecto de
necesidades de capacitación por parte de las factores internos y de su entorno.
Oficinas Radiales del Sistema de
5. RACIONALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Es entendido como el conjunto de actividades realizadas por personal especializado

cuyo objetivo es identificar las actuales de deficiencias de la entidad, tanto en la estructura,
como en los procesos internos y sobre la base de dicha determinación, establecer
recomendaciones para mejorar la gestión pública, en cuanto a eficacia y eficiencia
organizacional.
Cuando dos o más áreas estén involucradas en el problema bajo análisis, debe
estudiarse no solo el proceso-problema, sino también la estructura de la organización y el
funcionamiento orgánico de las demás áreas involucradas.
Realiza labores de investigación y de acción tendientes al mejoramiento

administrativo, y que algunos autores denominan “Reforma Administrativa”, o de
“Organización y Métodos”. Analiza y propone medidas de racionalización administrativa para
introducir reformas micro-administrativas del ámbito y responsabilidad internos de cada
entidad.
Al igual que la Organización y Métodos asume la tarea de racionalizar el personal, el

equipo y el espacio físico; así como, el trabajo y el tiempo que en él se emplea, y proponer
los métodos y procedimientos que deben emplearse.
De lo anteriormente anotado, se desprende que en la práctica la Racionalización

Administrativa y la Organización y Métodos son dos caras de la misma moneda. Se trata de
lo mismo, aunque semánticamente no tengan el mismo significado. Ambos son aplicables en
diversos aspectos de las actividades institucionales, cuando se refieren especialmente a
actividades de organización, personal, empleo de maquinarias y equipo, espacio o
ambientes, reducción del tiempo, etc... En cualquiera de estos campos, lo que en realidad se
está buscando hacer más eficiente la gestión de carácter administrativo, a través de la
disminución de los costos en la prestación de los servicios. Al aplicarse lo que se busca es
eliminar o disminuir las incertidumbres, evitar los desórdenes o la paralización de las
funciones, ya sea disminuyendo o simplificando los procedimientos.
En la práctica, la Racionalización es consecuencia de la aplicación de la Organización

y Métodos, o de la Investigación Operativa, que como técnicas, proporcionan a la alta
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dirección de una entidad, una mejor visión general de la institución, para hacer más fácil el
cumplimiento de las funciones, estar al tanto del cumplimiento de las metas, coordinar y
controlar con mayor efectividad la gestión institucional, ya sea, identificando anormalidades
en forma oportuna o decidiendo las acciones que correspondan para evitar que vuelvan
a repetirse. La Racionalización se aplica en labores de gestión, en especial cuando existe
preocupación por el máximo aprovechamiento de los recursos disponibles, tratando de dar
respuesta la cuestión de ¿Cuál es la mejor manera de combinar aquellos recursos?
El desarrollo y la complejidad que las instituciones han adquirido, impiden que sean
administradas con el solo uso de las herramientas, los sistemas y los métodos tradicionales;
por ello, la misión que ellas deben hacer realidad ha hecho que se considere a la función
administrativa, no como un elemento auxiliar, sino como un elemento de primordial
importancia para el éxito de la misión.
Es así como, una institución pública que utiliza métodos racionalizados de trabajo,
frente a otra que trabaja con métodos implantados sin base científica, o guiados por el
sentido común, y que no han sido ajustados a las nuevas necesidades, puede lograr frente a
otras ventajas competitivas.
En síntesis, la racionalización permite:
a) Eliminar la pérdida de energía y esfuerzo, que se produce al realizarse trabajos

inútiles, utilizarse sistemas de trabajo inadecuados y elementos materiales
inapropiados.
b) Disminuir la pérdida de los recursos, que se deriva del hecho de no existir un

adecuado estudio de la utilización de ellos, y de no realizarse controles durante el
proceso, para que se reduzca al mínimo los recursos mal empleados.
c) Eliminar la pérdida de tiempo que ocasiona la falta de coordinación en las labores,

claridad en la especificación de las funciones de cada órgano o unidad orgánica, o
funcionario.
La eliminación de las indicadas trabas y complicaciones, provocará un aumento o

incremento del rendimiento de los elementos de producción disponibles y por lo tanto se
obtiene una producción de bienes y servicios a un costo menor, lo cual implica un mejor
aprovechamiento de los capitales con que se cuenta.
No existe consenso si las funciones de la Unidad de Racionalización pueden

agruparse dentro de las actividades asesoras o dentro de las actividades de línea; aunque
hay un consenso casi unánime de que la Unidad de Racionalización debe tener una función
de carácter asesor, existen algunas situaciones especiales en que otorgarle un carácter de
asesoramiento o de línea podría ser más conveniente.
La misión común de racionalización es establecer pautas, aconsejar, asesorar o

recomendar a los órganos de línea, carece por tanto de poder de ejecución; aunque en
algunos casos, puede dirigir y ejecutar directamente sus propuestas, siempre que esta
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facultad se encuentre prevista en los documentos de gestión.
El motivo de esta segunda opción es hacer posible el logro de un objetivo

propuesto, organizando o ejecutando para el efecto, hechos y teorías, criticar, crear y
ejecutar, para permitir el cambio, valiéndose de la información para una actuación o
retroacción inteligente.
La actividad de Racionalización Administrativa en la actualidad atraviesa un

periodo crucial, y como alternativa solo le queda evolucionar para adecuarse a la realidad en
que se desenvuelve.
Uno de los retos es lograr un mejor y mayor entendimiento y despertar el interés de la

Alta Dirección de la institución, tratar de ampliar el alcance y profundidad de sus funciones
tradicionales y actualizar la estrategia que ha venido aplicando hasta ahora; debe por tanto,
hacer frente a las complejidades propias de la gestión moderna, la gestión de la calidad y la
aplicación de la reingeniería entre otras herramientas.
Las Unidades de Racionalización en el sector público, fueron creadas con la idea de

mejorar la estructura orgánica y de agilizar los procedimientos, pero desconociendo su rol
protagónico en gestión y en la toma de decisiones de la Alta Dirección; de allí que, no
debería limitarse ni estancarse en el mejoramiento de las funciones de las unidades
dependientes de la Alta Dirección, sino que debería involucrar acciones orientadas al
perfeccionamiento de la actuación de la propia Alta Dirección.
6. NORMAS GENERALES DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN
Aprobadas mediante la Resolución Jefatural N° 182-79-INAP/DNR que aprueba la

normas generales del Sistema de Racionalización, tiene como objetivo darle coherencia
sistemática a las acciones de racionalización en las entidades del Estado, para ello, deben
considerarse aspectos como, la formulación de políticas, formulación y actualización de
documentos normativos, diseño de modelos organizacionales, programación administrativa
y racionalidad de los procedimientos:
6.1 Formulación de la Política Institucional
Permite orientar las actividades de acuerdo con la naturaleza, fines, funciones y

competencias de cada entidad pública. La Política Institucional es el conjunto de normas de
acción expresada, adoptada y seguida por las autoridades de los niveles jerárquicos, así
como por los demás funcionarios de la organización, que permita orientar las actividades del
personal de la entidad en períodos predeterminados, de acuerdo con la naturaleza, fines,
funciones y naturaleza, fines, funciones y competencias de cada institución y los respectivos
planes de gobierno.
El objetivo de la política institucional es lograr una gestión eficiente y eficaz en todos

los niveles de la organización mediante la aplicación de políticas adecuadas con la realidad
de cada institución.
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La política institucional debe ser dictada por dictada por la máxima autoridad de la
entidad en base a la propuesta formulada por los funcionarios de los órganos subalternos.
Una característica, es que debe estar plasmado en un escrito, de modo sencillo, claro y
preciso, para que sea comprendida, entendida y aplicada por todo el personal.
6.2 Formulación y actualización de documentos normativos
Es el proceso mediante el cual se elaboran y se actualizan los documentos de gestión

que formalizan la organización a fin de que tenga vigencia y reconocimiento legal. El objetivo
es definir los roles de los diferentes órganos y unidades orgánicas de la organización,
mediante instrumentos normativos que garanticen coherencia, armonía y formalidad a la
gestión institucional.
La alta dirección con el concurso de personal especializado y del personal de la

Unidad de Racionalización elaboran y presentan al gobierno, el proyecto de Ley orgánica,
con la promulgación de la ley, en coordinación con los distintos órganos de la entidad,
formulan o actualizan los documentos de gestión de la institución.
6.3 Diseño de Modelos Organizacionales
Son procesos a través de los cuales se configuran o reestructuran los sistemas de

relaciones de los organismos gubernamentales a fin de organizar, predecir
comportamientos, explicar fenómenos, y medir resultados.
Se buscar establecer que las autoridades, previo a la creación, modificación o

transformación de la organización de la entidad disponga se realicen estudios técnicos
orientados a conocer el comportamiento de las entidades por crearse o transformarse.
La Unidad de Racionalización participa en la concepción, diseño y reestructuración de

las entidades públicas. El titular de la entidad dicta medida para que la Unidad de
Racionalización conduzca el equipo responsable de formular los estudios que se realicen en
materia de organización o reestructuración, para lo cual deben hacer uso de los
instrumentos de diseño y análisis organizacional, que en la práctica viene a ser la
Organización y Método.
6.4 Programación administrativa
Se entiende como el desarrollo y ordenamiento detallado de los objetivos, metas y

actividades y/o proyectos, así como, la definición de instrumentos adecuados que permitan
el cumplimiento de las metas, todo ello, plasmados en documentos denominados Planes
Operativos y Planes Estratégicos. Esta actividad es la que define los objetivos, actividades,
proyectos, resultados, metas, plazos y los recursos a emplear.
Estos documentos se encuadran a los lineamientos generales en las políticas del plan
nacional de desarrollo y sectorial.
6.5 Racionalización de los procedimientos
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Es el proceso a través del cual se identifican, analizan y diseñan las secuencias y
modo como se realizan un conjunto de operaciones para el cumplimiento de las actividades
y funciones de una entidad, sean de naturaleza sustantiva, adjetiva, técnica o legal. Para
ello se efectúan los estudios orientados a racionalizar los procesos en los manuales
de procedimientos.
Las entidades públicas formulan anualmente el Diagnostico y el Proyecto de

Priorización de Racionalización y el Proyecto de Priorización de racionalización de
procedimientos.
Las oficinas de racionalización formulan y actualizan los manuales de procedimientos

de acuerdo con las normas emitidas por la Secretaría de Gestión Pública de la PCM.
7. CONTRIBUCIÓN DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN
El Sistema Nacional de Racionalización es uno de los principales Sistemas

Administrativos de la Administración Pública, que establece los mecanismos necesarios
para la formulación de políticas, modelos organizacionales, programación y procedimientos
administrativos.
Tal como, las Normas para la formulación del Reglamento de Organización y

Funciones (ROF), para el Cuadro de Asignación de Personal (CAP) y para el Manual de
Organización y Funciones (MOF). Este sistema está presente en cada institución mediante
una Oficina, Unidad o Área llamado la Oficina de Racionalización, en la cual –al menos- un
Especialista en Racionalización, se encarga del cumplimiento de las múltiples funciones,
siendo uno de sus objetivos, contribuir a lograr una gestión eficiente y eficaz en todos los
niveles de la organización.
8. MODELO BUROCRÁTICO DE MAX WEBER Y SU VINCULACIÓN CON LOS

DOCUMENTOS DE GESTIÓN
Para lograr la mencionada eficiencia, la burocracia necesita describir (por principio de

legalidad reglamentar) anticipadamente y con precisión el modo o la manera en que deben
realizarse las actividades (ejercer las funciones) en los diversos órganos que componen la
estructura de la organización.
Estos documentos de gestión institucional facilitan el establecimiento de los objetivos

funcionales, funciones generales, estructura orgánica, los puestos que necesita la entidad
para funcionar adecuadamente, las funciones y requisitos para ocupar los puestos, los
componentes e interrelaciones de los procesos organizacionales y los procedimientos de las
entidades que coadyuven al establecimiento de un adecuado control interno.
Todas las entidades públicas deben de institucionalizar con estos instrumentos de

gestión para otorgarle legalidad a su actuación. Estos documentos son los que se exponen
en Gráfico 1.
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Fuente de la legalidad del
ejercicio de las funciones
DOCUMENTOS DE
GESTIÓN INSTITUCIONAL
ESTRUCTURALES PLANIFICADORES
Texto Único de
Reglamento de
Procedimientos
Organización y Funciones
Administrativos
Manual de Organización y Plan de Desarrollo

Funciones Concertado
Cuadro de Puestos de la Plan Estratégico

Entidad Institucional
Manual de Puestos Tipo Plan Operativo Institucional
Manual de Procedimientos
Presupuesto Participativo
Administrativos
Un acercamiento a la naturaleza de los documentos de gestión lo encontramos en las

características que Max Weber expone para la burocracia.
8.1 Origen y concepto de la palabra «BUROCRACIA»
No existe consenso acerca del origen y significado del término burocracia, no

obstante, el más cercano sugiere que la palabra -en sus orígenes- ha tenido siempre cierto
carácter peyorativo o despectivo, sosteniéndose que deriva de una combinación un tanto
vaga de raíces grecolatinas y francesas.
El término latino «burrus», usado para expresar un animus obscuro y triste, es el que
habría dado origen a la palabra francesa «bure», utilizada para designar un tipo de tela
puesta sobre las mesas de oficinas de cierta importancia, especialmente públicas, de la cual
derivaría la palabra «bureau», primero para definir los escritorios cubiertos con dicho paño, y
posteriormente para designar a toda la oficina, incluyendo a las personas que en ella
trabajan.
La acuñación de la voz «bureaucratie», término acuñado en 1759 por Vincent de

Gourney, para referir en un sentido más bien sarcástico, a la totalidad de las oficinas
públicas. Evidentemente, la palabra «burocracia», derivada de «bureaucratie», lleva
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implícitos dos componentes lingüísticos, «bureau» para identificar a la oficina, y el griego
«cratos» (o kratos) para significar poder.
En estricto, significa organización de trabajo inventado por los chinos, recuperada en
Francia por Luis XIV y Colbert bajo el nombre de Administración, más tarde perfeccionado por
los prusianos.
Etimológicamente vendría a significar, algo así como, «el ejercicio del poder a través
del escritorio de las oficinas públicas», y vaya que si no hay algo de razón en ello. Otros
autores sostienen que el término fue sugerido por Max Weber, quien lo hizo derivar del
alemán «büro», que también significa «oficina». En este sentido, para Weber, una
burocracia es una gran organización que opera y funciona con fundamentos racionales.
El término burocracia ha pasado a formar parte del lenguaje cotidiano del populorum,
pero también se le usa doctrinariamente en sociología, derecho, u otras disciplinas
profesionales. Preferentemente se le usa en el ámbito de las organizaciones que constituyen
a la Administración Pública, sin descartar su presencia, como ya se anotó, en el sector
privado. Max Weber entiende a la burocracia como un tipo de poder y no como un sistema
social; es decir, un tipo de poder ejercido desde el Estado por medio de su «clase en el
poder», la clase dominante.
En el sector público, la burocracia actúa dentro de un marco racional y legal, en el que

la autoridad formal es detentada por el titular y se ubica en la cúspide de la Entidad, y
porque los medios de administración son propiedad del Estado, es decir, de todos los
nacionales y no del administrador de turno, ni mucho menos de los que ella trabajan.
8.2 Carácter legal de las normas y reglamentos, fuente de la legalidad de las

funciones
La burocracia pública como organización si no actuara unida por normas y

reglamentos no sería tal, es por ello que la Entidad tiene su fuente en una legislación propia
que define su funcionamiento de un modo más o menos exhaustivo, cubriendo todas las
áreas de la organización, previendo todas las situaciones posibles, encuadrándola dentro de
un esquema definido, y regulando todo lo que debería ocurrir durante su gestión.
Existe pues una predeterminación de las cosas, de ahí que las entidades estén
vinculadas a la observancia de los principios de legalidad y predictibilidad.
Estas normas y reglamentos expedidos de modo racional y coherentes con los fines y
objetivos previstos para la organización, permite a la autoridad administrativa actuar dentro
de una estructura social racionalmente organizada; que en determinados casos les confiere
autoridad y poder de coacción sobre los subordinados y sobre los ciudadanos, que deben
estar acompañados de los medios coercitivos para imponer disciplina, para que no pequen
de insuficientes.
La norma legal por otro lado, ingresa al tráfico jurídico solo cuando es válida, y si logra
tal objetivo es porque ha cumplido con los requisitos para su exigibilidad, pudiendo recién
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asegurar una interpretación sistemática y unívoca. Además, la norma es entendida válida
cuando observa escrupulosamente el principio de legalidad.
8.3 Carácter formal de las comunicaciones
La entidad pública es una organización entretejida por comunicaciones escritas

materializadas en documentos, y virtuales que permiten la comprobación de las acciones y
los procedimientos a través del tiempo, y asegura la comprobación e interpretación de las
comunicaciones.
Estos documentos pueden adquirir la forma de formatos o formularios, memorandos,

oficios, informes, actas, etc., físicos o automatizados para facilitar las comunicaciones y
asegurar su cumplimiento, pero también de documentos de gestión que establecen reglas
de coordinación a modo de los hilos de una telaraña, que lo vincula al enfoque de sistemas.
8.4 Carácter racional y la división del trabajo
La racionalidad en el ámbito público se da a través de los procedimientos necesarios

para normalizar e implementar las normas. Para hacer efectiva esta racionalidad el personal
utiliza como técnica la división del trabajo, adecuando a esta, la planificación de objetivos
con el fin de que la entidad sea eficaz. La división sistemática del trabajo debe darse tanto
en el derecho y como en el poder, estableciendo con meridiana precisión las atribuciones,
facultades, competencias, funciones, responsabilidades, incluso actividades de cada puesto
de trabajo.
El ejercicio del puesto por el personal, que podría parecer simple, exige un grado de
conocimiento mínimo para el ejercicio de las funciones sin riesgo de afectar los resultados
previstos para la entidad; exige además conocimiento del ámbito de su competencia y
asumir responsabilidad por los resultados de su actuación, que entre otras cualidades debe
tener conocimiento de la tarea por realizar, de la cantidad de mando sobre los subalternos,
de los límites de las funciones, de sus derechos y su poder, para no perjudicar ni resentir la
estructura y ni el logro de los resultados esperados.
Para determinar la responsabilidad administrativa, estas deben estar previamente

diferenciadas y taxativamente reguladas, más o menos exactos. Así las cosas, la
distribución y asignación de las actividades debe realizarse en concordancia con los
objetivos que de cada órgano se espera alcanzar, y para el efecto distribuir equitativamente
la carga laboral.
8.5 Impersonalidad en las relaciones
En principio, la distribución y consecuente asignación de funciones no se atribuyen a

las personas en particular, sino que de modo impersonal se efectúa a los cargos. Porque
desde que un puesto de trabajo es identificado idealmente, conlleva una determinada dosis
de responsabilidad, tanto de aptitud como de actitud. La persona llega después, cuando
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habiendo cumplido las mínimas condiciones o satisface los perfiles de competencia para
ejercer el puesto se presume que lo hará con éxito.
La impersonalidad significa que el poder ejercido por el personal tiene su origen en el

cargo que ocupa, no nace pues de la persona, porque lo único que éste hace, es hacer un
ejercicio de los poderes que al cargo han sido atribuidos. Es también impersonal la
obediencia que el subordinado debe al superior jerárquico inmediato o mediato, y obedece
al superior no en atención a la persona, sino al puesto de trabajo o cargo que ésta ejerce.
Para garantizar la permanencia del puesto de trabajo en el tiempo, es necesario que la

organización burocrática privilegie la impersonalidad, la estandarización del trabajo rutinario,
y el desempeño del trabajador. Por otro lado, cualquiera sea el cargo y el nivel que ostenta,
las actividades de procedimiento determinado deben realizarse del mismo modo, utilizando
los mismos formatos y respetando plazo.
Sin distinción de quien lo haga, las funciones deben realizarse inevitablemente, de tal
manera que si no fueran realizadas, se correría el riesgo de paralizar la marcha institucional,
o al menos se perjudicaría el desempeño del usuario, interno o externo según el caso.
Si el ejercicio del cargo involucra una determinada actuación, el actor debe asumir el
grado de responsabilidad que le corresponde por las consecuencias de su actuación. Dicho
así, el carácter personal tiene presencia en el puesto de trabajo y no en la persona que lo
ejerce, de allí que el conocimiento del trabajador, generalmente no se produce por su
nombre de pila, sino por el título o denominación del cargo que ocupa. Las personas son
aves de paso en el ejercicio de las funciones de un determinado puesto de trabajo.
8.6 Autoridad jerarquizada
La entidad pública como sinónimo de burocracia es una organización que designa los
cargos en concordancia con los principios de jerarquía y de especialidad; en tal sentido,
cada puesto de trabajo está sujeto al control y a la supervisión de uno superior. La jerarquía
de un puesto de trabajo sobre otro explica el orden en que conforme con el grado y la
especialidad son dispuestos en la estructura de la organización; aunque subjetivamente, se
le puede entender como la disposición de personas en orden ascendente o descendente,
según criterios de clase, poder, competencias, facultades, atribuciones, oficio, categoría,
autoridad o cualquier otro elemento que conduzca a un sistema de clasificación.
Es el orden y la subordinación la que hace objetiva o le permite adquirir cuerpo de

legalidad a la jerarquía, correspondiendo a los niveles de autoridad las diversas categorías
de los órganos y dentro de estos a los puestos de trabajo, que por principio son dispuestos
en niveles jerárquicos encerrando cada uno de ellos derechos, deberes y obligaciones.
El término «autoridad» en el imperio romano era comúnmente concebido como parte

de una trilogía que incluía la religión y la tradición. El vocablo autoridad del latín «autoritas»,
proviene del verbo «augure» que significa aumentar. En este primer significado, se
considera «que los que están en posición de la autoridad hacen cumplir, confirman o
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sancionan una línea de acción o de pensamiento» [2].
En la actualidad el término es definido como atributo de una persona, un cargo o un

oficio que otorga derecho a dar órdenes, como una relación entre cargos de superior y
subordinado, o como una cualidad que hace que una orden sea cumplida, y como base de
un comportamiento.
Pero su historia no data de esta época sino de mucho antes, porque el concepto tiene
tanto de antigüedad como la historia del hombre mismo. Las necesidades de supervivencia,
obligaron a los hombres a establecer reglas de juego que les permita afrontar los peligros y
contratiempos de un medio hostil generado entre los hombres y la naturaleza misma. En
épocas remotas, la autoridad se plasmaba en el derecho de un superior al cumplimiento
exacto de las órdenes por parte de los subordinados, que se desarrollaba en la cima y
bajaba a través de toda la comunidad.
Por ello, se dice que cada posición concreta tiene unos derechos inherentes que los
titulares adquieren del rango o título de la posición. Por tanto, la autoridad está relacionada
directamente con la posición del titular dentro de la organización y no tiene nada que ver con
la persona en forma individual.
Se entiende entonces, que la autoridad debe ser atribuida al cargo y no a la persona

que lo desempeña válidamente, cuya finalidad no es otra que rodear de legitimidad el
ejercicio del cargo, y sin perjuicio de ello, también sirve para reducir el efecto de los
desencuentros del subalterno con el superior jerárquico, protegiéndolo de este modo de la
acción arbitraria de su superior.
En la medida en que los deberes y obligaciones hayan sido claramente identificados

en los documentos de gestión, el comportamiento de las personas cuando ejercen el cargo
podrá ser fácilmente previsible sin que los niveles de continuidad sean alterados; de ahí que,
en el ejercicio de la autoridad, el contenido de la comunicación puede ser de suma
importancia frente al significado prioritario del estatus que ocupa el que da la orden o
instruye.
La autoridad pues es un poder institucional y legítimo que se ejerce manteniendo

cierta distancia entre los que mandan y los que obedecen. De ahí el postulado que «la
posesión y ejercicio de la autoridad se asocia con un conjunto de rituales (pompa y
ceremonia) y de elementos simbólicos (cetro, corona, jerarquía, sello, amplias oficinas,
mayores y mejores comodidades)».
Por lo demás, la atribución de autoridad siempre tendrá un contenido subjetivo, en el

sentido que involucra no solamente a las personas que mandan, dan órdenes o
instrucciones, sino también a las que obedecen, implicando la relación de autoridad la
aceptación de la misma; por lo que su mantenimiento y continuidad dependerán en gran
medida, del prestigio de las personas que ocupan los distintos cargos. Todo lo que deberá
ser meridianamente regulado en los respectivos documentos de gestión.
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8.7 Estandarización de procedimientos y actividades
El funcionamiento de las entidades públicas requiere el establecimiento de reglas y

normas técnicas para la operatividad de sus órganos y el ejercicio de los cargos, pero
también para regular la conducta del servidor público, cuyas funciones debe ejecutarlas
realizando las actividades y procedimientos normalizados en los documentos de gestión.
La estructura de la entidad obedece a principios racionales de disciplina para el trabajo

y el desempeño en el cargo, cuyas reglas y normas tiene por objetivo adaptar al servidor
público a las exigencias del cargo y de la Organización.
El ejercicio de las funciones no debe obedecer al sentido común de cada quien, sino a
la observancia de los procedimientos normados, que permita someter al trabajo a
evaluaciones periódicas aplicando estándares de desempeño. Los manuales de
organización, de procedimientos y de políticas son la expresión de esta característica
burocrática.
8.8 Competencia técnica y meritocracia
El ingreso del servidor público a la carrera administrativa es por concurso de mérito, a

su competencia técnica y no a preferencias personales. Los procesos de admisión,
promoción y transferencia del personal se basan en criterios de rendimiento, desempeño,
mérito y capacidad.
Las evaluaciones, las calificaciones, la capacitación y las mediciones del desempeño,

son elementos imprescindibles para el funcionamiento burocrático para determinar la
admisión, ascensos o cualquier otra acción relacionada al personal.
8.9 Especialización de la administración
El servidor público al no tener capacidad para vender, comprar y heredar el cargo o la

posición que le produce, no está en condiciones de incorporarlo a su patrimonio. La
administración en la entidad pública está separada y divorciada de la propiedad particular,
tal es así, ya que el cuerpo administrativo no está conformada por los miembros de la junta
de accionistas, como si lo están en la actividad empresarial privada, y que en rigor son los
propietarios de la empresa; surge sí un profesional especializado en administración estatal
para dirigirlo.
8.10 Profesionalización de los Recursos Humanos
Según la Teoría de Max Weber el servidor público es un profesional en el sentido que:

a) Debe ser un especialista en el desempeño de las funciones del puesto que ocupa,
según la ubicación en la estructura organizacional;
b) Es un asalariado y el trabajo que desempeña en la entidad pública suele ser su
principal fuente de ingresos. Cuanto más elevado es el puesto, mayor es la
remuneración que debe recibir.
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c) Es un ocupante del cargo y las funciones que realiza en el ejercicio del puesto
suele ser su principal preocupación, absorbiendo el tiempo que permanece en ella.
d) Es designado por el superior en base a sus méritos y desempeños, bajo la figura
de la promoción.
e) Ejerce el cargo con carácter indeterminado, y su permanencia esta condicionada a
su desempeño.
f) El ámbito de su carrera es la entidad, y en relación con sus méritos, puede ser
promovido para cargos superiores. Es un profesional que trabaja para hacer
carrera administrativa a lo largo de su vida laboral.
g) No es el propietario de los activos, ni de los medios de producción de la
organización.
h) Se le presume fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la organización.
La calidad de la burocracia pública como factor de la buena administración y, por

ende, como determinante del crecimiento y el desarrollo económico, está contenida en la
formulación original del concepto de buena administración o gobernanza. Esta idea fue
propuesta por el Banco Mundial con el objetivo de llamar la atención sobre los factores no-
económicos que inducen o dificultan el crecimiento de la economía, lo que significa, en la
mayoría de los casos, factores estrechamente relacionados con el rendimiento del Estado y,
más particularmente, con el rendimiento de la burocracia pública.
A partir del artículo de Rauch y Evans (1999), pudo considerarse establecida la

evidencia empírica respecto a una conexión entre específicas características
organizacionales de las burocracias públicas y los indicadores de crecimiento de la
economía. [1]
Siguiendo las tesis de Max Weber sobre la vinculación entre capitalismo y burocracia
moderna, las organizaciones administrativas públicas caracterizadas por: a) reclutar nuevos
miembros a través de pruebas de mérito, y b) ofrecer carreras predecibles y retributivas en
el largo plazo, son más efectivas para promover el desarrollo capitalista que otras formas de
organización estatal.
La calidad de las burocracias públicas constituye un factor primordial para promover la

buena administración y, con esto, el crecimiento económico.
El reclutamiento por motivos de mérito tiene una importancia especial porque

promueven, entre otras características, la calidad burocrática. La diferenciación entre
funcionarios públicos profesionales y otras clases de empleados públicos «amateur»,
incluyendo a los designados por motivos políticos, se establece tomando el reclutamiento
por motivos de mérito como el rasgo distintivo fundamental del funcionario público de carrera
o profesional. La burocracia no sería tal si los que forman parte de ella no se preocuparan
por su profesionalización y capacitación constante.
8.11 Completa previsión del funcionamiento
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Para que la entidad pública alcance la más alta eficacia posible, los servidores
públicos deben actuar en concordancia con las normas y reglamentos de la organización. En
la idea de Max Weber, el modelo burocrático, además de la eficiencia por la senda de la
racionalidad, busca la más completa y absoluta previsibilidad del comportamiento de sus
miembros, de tal manera que sea predictible para los administrados.
Por ello, se dice que la burocracia tiene sus cimientos en una visión estandarizada del
comportamiento humano, basado en el sistema social racional puro, cuyas relaciones y el
comportamiento humano se presumen previsibles.
En la tesis de Max Weber, la organización informal aparece como un factor de

imprevisión de las burocracias, pues el sistema social racional puro presume que las
relaciones y el comportamiento humano son previsibles, en el sentido que todo está bajo el
control de normas racionales y legales, escritas y exhaustivas.
La organización informal surge como una derivación directa del sistema burocrático, y
como una consecuencia de la imposibilidad práctica de normalizar y estandarizar el
comportamiento humano en las organizaciones públicas.
9. LOS DOCUMENTOS DE GESTIÓN
Que en algunos tratados o legislaciones se les denomina “instrumentos”. Los

documentos de gestión permiten a las entidades públicas gestionarse o administrarse de
una manera ordenada, planificada y eficaz, tanto en su aspecto organizacional como en lo
relacionado al cumplimiento de objetivos y metas a su cargo.
Los documentos de gestión se caracterizan por adquieren legalidad mediante la

promulgación de una norma de rango superior. Una vez promulgada la ley de creación o ley
orgánica de una institución, la Oficina de Racionalización o la que haga sus veces (por lo
general, la Oficina de Planificación) en coordinación con los distintos órganos de la entidad
procede a la formulación y actualización de los documentos de gestión institucionales. En la
actualidad es la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Secretaría de Gestión
Pública, quien dicta los lineamientos y evalúa de manera preliminar tres importantes
documentos de gestión: El Reglamento de Organización y funciones, el Cuadro de
Asignación de Personal y el Texto Único de Procedimientos Administrativos.
Con la promulgación de la Ley N° 30057 – Ley del Servicio Civil, la responsabilidad de

elaborar el Cuadro de Puestos de la entidad (CPE) y el Manual de Perfiles de Puestos han
sido encargados a la Unidad de Recursos Humanos, o a la que haga sus veces. Estos
documentos de gestión reemplazarán, respectivamente, al Cuadro para Asignación de
Personal (CAP) y Presupuesto Analítico de Persona (PAP), y al Manual de Organización y
Funciones.
9.1 Naturaleza de los Documentos de Gestión
La burocracia -entendida como el conjunto de las personas que prestan servicios
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laborales a las entidades públicas- además de las organizaciones públicas, también está
presente en las organizaciones privadas. Cualesquiera sean los fines que estas
organizaciones persigan, la burocracia no dejará de ser el elemento pensante y actuante al
interior de ellas, porque es el que hace o deja de hacer, es el elemento que se multiplica y
crece, en el que las soluciones rápidas o eficientes tienen a los documentos como el
elemento trasmisor de las órdenes o las instrucciones, y que además regulan funciones,
facultades, competencias, atribuciones y procedimientos.
La burocracia es una de las características que identifica con mayor propiedad -como
burócratas- al conjunto de personas que prestan servicios en las Entidades de la
Administración Pública, con independencia de su régimen laboral o contractual, ya sea que
tenga la calidad de autoridad, funcionario, directivo, ejecutivo, especialista, personal de
apoyo, o sea simplemente obrero al servicio de las entidades públicas.
Lo cierto es que para otorgarle legalidad al ejercicio de las funciones, el personal del
servicio público se vale de documentos implementados legalmente, tales como: reglamento
de organización y funciones, manual de organización y funciones que ahora será
reemplazado por el Manual de Perfiles de Puestos, el Cuadro para Asignación de Personal y
el Presupuesto Analítico de Personal que serán reemplazados por el Cuadro de Puestos de
la Entidad, el Clasificador de Cargos que será reemplazado por el Manual de Puestos Tipo,
el Manual de procedimientos administrativos; además de otros que por su naturaleza y
característica tienden el manto de legalidad a la actuación de la entidad, tales como: texto
único de procedimientos administrativos, plan operativo institucional, plan estratégico
institucional, presupuesto participativo, plan de desarrollo concertado, reglamentos,
instructivos, o lineamientos, entre otros.
9.2 Utilidad de los Documentos de Gestión
Tanto las organizaciones públicas, como las privadas, desde siempre se han
enfrentado a un mundo cada vez más cambiante y dinámico, por tanto exigente. Para lograr
los objetivos y los fines para los cuales han sido creadas es necesaria una administración
cada vez más eficiente, orientada a solucionar solicitudes, inquietudes y las cambiantes y
mutables necesidades de sus usuarios o administrados, antes que entorpecerlos.
Las organizaciones públicas que enfrenten aquellos retos estarán camino a

consolidarse como una organización excelente en la prestación de servicios con
características de calidad, en la que la atención de las solicitudes, se realice al menos, con
la oportunidad que la ley estima prudente.
Para cumplir con estas exigencias, es necesario realizar acciones que permitan a las
organizaciones públicas satisfacer necesidades de actualización y mejora continua de los
documentos de gestión, que por lo demás van de la mano con la modernización de la
gestión administrativa, sin los cuales, el desarrollo organizacional no sería posible, sino
inalcanzable. Por cierto, estas acciones deben estar incorporadas tanto en el Plan
Estratégico, como en el Plan Operativo Institucional que año a año debe ser actualizado, y
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por ende, en los planes de desarrollo concertado.
Pero todas las acciones mencionadas no serían posibles, si en ese accionar no

estuviera el papel sustancial desempeñado en el desarrollo institucional por los documentos
de gestión, antes mencionado.
La mejora continua y la tenaz modernización exigen que la evaluación de su

funcionamiento sea una constante. Una metodología ágil, flexible y congruente con las
circunstancias permitirá reemplazar las prácticas administrativas ineficientes o defectuosas,
impulsando la integración del trabajo de los órganos, de tal manera que la actuación de la
organización sea facilitada por la institucionalización de sistemas, procedimientos y
procesos administrativos eficaces, todo lo cual necesariamente deben estar contenidos en
documentos de gestión.
No debe olvidarse, que siendo los procesos de la organización dinámicos y

constantes, no por la organización misma, sino por la presencia de personas, tanto directa
como indirectamente, reclaman que cualquier programa de cambio que se oriente hacia la
efectividad administrativa sea tarea de todos y no sólo de los responsables de las sistemas
de organización y métodos, de racionalización, gestión o desarrollo institucional, o de
quienes hagan sus veces; que como es obvio exige en ella la presencia de profesionales
altamente calificados en estas técnicas y artes.
Tomando como referencia los documentos de gestión, técnica y legalmente

actualizados, la metodología propuesta promociona la revisión y reestructuración orgánica
de la entidad pública, de tal manera que la estructura, composición, funcionamiento,
requerimientos y filosofía institucional respondan a las cada vez más exigente y perentorias
inquietudes y necesidades sociales.
9.3 Definición de Documentos de Gestión
En principio, el documento es un escrito anotado a mano que contiene información,

que utiliza al papel como elemento receptor de la tinta (esto es lo que se denomina hacer un
documento manuscrito), o mediante proceso mecánico (mediante una máquina de escribir, o
utilizando una computadora e impresora).
Para el Diccionario de la Academia Española de la Lengua la palabra gestión es la

acción y efecto de gestionar, pero también, es la acción y efecto de administrar. En tanto,
que la gestión administrativa vendría a ser algo así como, el conjunto de acciones,
planificadas y sistemáticas, necesarias para dar la confianza adecuada de que un producto
o servicio va a satisfacer las exigencias de calidad.
Entonces, los documentos de gestión no son otra cosa que las declaraciones de
compromiso para:
a) La aplicación de la ley,
b) La competitividad de la organización,
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c) El desarrollo de las actividades que garanticen a los usuarios y demás partes
interesadas,
d) El compromiso adquirido cumpliendo los objetivos, fines, y la calidad,
e) El compromiso de observancia estricta de la normatividad aplicable en la
organización, y
f) Alcanzar el nivel de excelencia en la prestación de los servicios observando la
legislación aplicable basada en los principios de mejora continua.
El propósito general que persiguen es desarrollar en forma detallada la estructura

organizacional formal describiendo los objetivos, funciones, competencias, facultades,
atribuciones, autoridad, deberes, obligaciones y responsabilidad, tanto de los distintos
órganos, como de las unidades orgánicas, puestos de trabajo o cargos y las relaciones de
coordinación entre ellas.
Además, los documentos de gestión permiten identificar, entender y gestionar

(dirigiendo, previendo o, actuando) los procesos que se interrelacionan dentro de los
sistemas, y contribuyen a la efectividad de la organización y a la eficiencia en el logro de sus
objetivos.
Un sistema de gestión válido y consistente debe ser documentado para que los datos
e información, estén a disposición de todos los miembros de la organización, y para que ello
sea posible, cada miembro de la organización debe de ser instruido en la gestión del
sistema, en particular del sus procesos, de tal manera que cada proceso y procedimiento de
la organización esté debidamente documentado.
9.4 Principios básicos para formular Documentos de Gestión
Los documentos de gestión tiene el carácter de normas administrativas que se

elaboran como desarrollo de normas superiores, cuya finalidad no es otra que mantener un
orden jurídico interno coherente con las disposiciones de la Ley sustantiva de creación y con
sus respectivos Estatutos y normas reglamentarias, con las competencias que han sido
asignadas a los distintos órganos, y con los principios y lineamientos que rigen la
elaboración de documentos de gestión.
Los documentos de gestión tienen su sustento en principios que a modo de guía

regulan su contenido. Los preceptos que estos principios instituyen son de observancia
obligatoria, dado que determinan la calidad de los documentos, por tanto son vinculantes
para los responsables de su elaboración, y obviamente de aprobación.
La oportunidad de su observancia es necesaria, porque las disposiciones establecidas

en las normas jurídicas y en los lineamientos no son suficientes, sino bosquejos (carácter
general de las normas) que merecen un desarrollo amplio, específico y puntual.
Los principios generales son tres: a) de conveniencia institucional, b) jurídicos, y c)

administrativos, cada uno de ellos con sus respectivas especialidades (En la página 28 se
grafica el flujograma de estructura de los principios básicos aplicables a la elaboración de
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los documentos de gestión).
9.4.1 Principios de conveniencia institucional
a) De necesidad: Debe haber claridad en las razones que se invocan, en los

defectos o vacío normativo encontrados, en los objetivos y fines que se pretenden
lograr. La necesidad de promulgar el documento de gestión no es otro que rodear
de legalidad a la gestión de la Entidad y proporcionar los elementos de juicio
necesarios para que la prestación de los servicios sean satisfactorios para las
necesidades sociales.
b) De pertinencia: El contenido normativo del documento de gestión debe tener

afinidad con el tema o materia que desarrolla y ser coherente con su propósito,
además de ser viable dentro de la materia que procura regular.
c) De suficiencia: Tiene relación con la racionalidad y la adecuación de los medios.

El tamaño y la estructura organizativa de los órganos y entes de la Administración
Pública deben ser proporcionales y consistentes con los fines y propósitos que le
han sido asignados.
d) De operacionalización: El documento y alcance de sus regulaciones deben ser

concordantes con la materia que regula, cuya vigencia y exigibilidad debe cumplir
las formalidades establecidas en los lineamientos.
La descripción de las funciones debe ser lo más exacta posible, del modo de proceder,
es decir, de las operaciones a realizar para construir-definir un punto del espacio lógico que
este en relación de correspondencia con los objetivos institucionales, permitiendo la
medición de sus resultados.
9.4.2 Principios Jurídicos
a) Razonabilidad: El contenido de los documentos de gestión debe ser razonable

para sus destinatarios, de tal manera que no se les obligue a realizar actividades
mayores a las capacidades exigidas para el cargo.
No pueden regularse normas contrarias a reglas unívocas de la ciencia o de la

técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. En lo posible
debe evitarse, repetir lo expresado en una norma de rango superior y en su lugar
utilizar la remisión.
b) Jerarquía normativa: Las normas de desarrollo deben someter su contenido a las

regulaciones de las normas de superior jerarquía, sean estas inmediatas o de
superior jerarquía.
El Reglamento de Organización y Funciones debe estar sometido a la Constitución

Política, a los Tratados Internacionales, a La Ley sustantiva, y a las Leyes
nacionales generales y especiales, sin detrimento de las materias reservadas a la
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Entidad, de acuerdo con la autonomía que le otorga la Constitución Política, si
fuera el caso; y los demás documentos de gestión deben someterse a sus
correspondiente superiores a ellas.
c) Regularidad normativa: El Estatuto Orgánico y/o al Reglamento de Organización

y Funciones, como principal instrumento normativo interno, someten a los demás
documentos de gestión y normas por ser primigenia, fundamental y superior.
9.4.3 Principios Administrativos:
a) De costo-beneficio: La utilidad del documento de gestión debe ser sometida a

una valoración sobre la relación costo-beneficio para garantizar su utilidad y
eficacia.
b) De viabilidad financiera: Debe evaluarse la factibilidad financiera de la

operacionalización de todo documento de gestión que implique una erogación
económica, antes de su promulgación.
c) De coherencia con la estructura orgánica: Por las consecuencias de las

funciones que se le encomiendan en los documentos de gestión a los órganos o
unidades orgánicas debe haber coherencia entre la autoridad atribuida con las
responsabilidades.
d) De delegación: Debe haber una adecuada delegación de funciones y permitirse

un grado de discrecionalidad desconcentrando la toma de decisiones y las
facultades resolutivas a los responsables de la ejecución de la gestión de las
funciones, los procesos, los procedimientos y los servicios.
El Artículo 74º de la Ley Nº 27444 - LPAG, concordante con la técnica del

empowerment hace viable la aplicación de la desconcentración y otorgamiento de
facultades no solo resolutivas sino también decisionales en los órganos
subalternos.
e) De precisión: El lenguaje jurídico empleado en los documentos de gestión deben

contener reglas precisas, conceptos y definiciones técnicas o especializadas
propias de las disciplinas profesionales a las que tengan pertenencia. La redacción
de los DGs se caracteriza por la claridad, precisión y corrección gramatical,
conforme a las reglas y prácticas lingüísticas establecidas y respetando el lenguaje
inclusivo de género.
Para los trabajos previos de la elaboración de los documentos de gestión en

general, el ex-INAP aprobó determinados formatos, que continúan siendo utilizados
por las entidades públicas, en cambio otras no lo usan porque se limitan a adecuar
sus documentos materia de modificación tomando como referencia otros
documentos similares, informativo o cultural (por ejemplo, El Peruano, Internet o
Libros).
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En este curso no proponemos modelos de formatos para realizar los trabajos
previos, nos limitamos a graficar los formatos más representativos para los trabajos
previos de análisis y los formatos oficiales que contienen a los documento de
gestión. El especialista de racionalización puede utilizar el formato que estime
conveniente para la elaboración de los documentos de gestión.
10. BASE LEGAL DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN
La base legal para la elaboración de los documentos de gestión varía según la

naturaleza de cada uno de ellos y la entidad pública de que se trate. La enumeración de las
normas siguientes se realiza con el carácter de general:
1) Constitución Política.
2) Ley Nº 20316, Ley de creación del Sistema Nacional de Racionalización,
21/11/1973.
3) Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.
4) Ley Nº 27783, Ley de Bases de Descentralización.
5) Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público, 19/02/2004.
6) Normas especiales y reglamentarias que rigen la creación y el funcionamiento de
cada una de las Entidades públicas.
11. GESTIÓN POR PROCESOS Y MEJORA CONTINUA
La Gestión por Procesos o Business Process Management (BPM) es una forma de

organización, diferente de la clásica organización funcional, en la que prima la visión del
cliente sobre las actividades de la organización. Los procesos así definidos son gestionados
de modo estructurado y sobre su mejora se basa la de la propia organización.
La gestión de procesos aporta una visión y unas herramientas con las que se puede
mejorar y rediseñar el flujo de trabajo para hacerlo más eficiente y adaptado a las
necesidades de los clientes. No hay que olvidar que los procesos los realizan personas y,
por tanto, hay que tener en cuenta en todo momento las relaciones con proveedores y
clientes.
La implantación de la gestión de procesos se ha revelado como una de las

herramientas de mejora de la gestión, y por lo tanto de la calidad, más efectivas y válidas
para todo tipo de negocios, empresas, compañías y organizaciones.
La implementación del enfoque a procesos se fundamenta en:

1) La organización se estructura sobre la base de procesos orientados a clientes.
2) Cambiar la estructura organizativa de jerárquica a una estructura plana.
3) Los departamentos funcionales pierden su razón de ser y existen grupos
multidisciplinarios trabajando sobre el proceso.
4) Los directivos dejan de actuar como supervisores y se comportan como
apocadores.
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5) El personal de la entidad se concentran más en las necesidades de sus clientes y
menos en los estándares establecidos por su jefe.
6) Se utiliza la tecnología para eliminar actividades que no añadan valor.
Los pasos que deben seguirse para implementar la gestión procesos en una entidad
son:
1) Compromiso de la dirección.- La dirección tiene que ser consciente de la
necesidad de esta sistemática de gestión por procesos. El factor crítico en este
punto es la necesidad de formarse y capacitarse para dirigir el cambio.
2) Sensibilización y formación.- Mediante un proceso de inducción el equipo de
dirección recibe formación relativa a la gestión por procesos. El personal
subalterno también recibe el proceso de inducción. La gestión por objetivos se
basa en conseguir que el personal de la entidad se comprometa en este proceso y
no se lo haga por obligación.
3) Identificación de procesos.- Inventariar los distintos tipos de procesos. Analizar
las interacciones existentes con el personal de la organización y los clientes
externos.
4) Clasificación.- Entre los procesos inventariados, identificar los procesos claves,
estratégicos y de apoyo.
5) Relaciones entre procesos.- Establecer la matriz de relaciones entre los
procesos. Describir las instrucciones, información y recursos que utilizan los
procesos.
6) Mapa de procesos.- Graficar la relación existente entre los procesos, empleando
diagramas en bloques o flujogramas de los procesos necesarios para la gestión del
sistema de calidad.
7) Alinear la actividad a la estrategia.- Los procesos clave permiten implantar de
forma sistemática la política y estrategia. Diagramar una matriz de doble entrada
con los objetivos estratégicos y los grupos de interés, y defina la relación que
existe entre ellos.
8) Establecer en los procesos unos indicadores de resultados.- Las decisiones
se sustentan en información de las metas previstas y los resultados alcanzados,
que permitan analizar la eficiencia y eficacia de los procesos y los sistemas, y del
cumplimiento de las expectativas de los grupos de interés, y de ser posible, permita
comparar los resultados de la entidad con las de otras entidades. Para el efecto, se
definen Indicadores Claves de Rendimiento (KPI) ajustados a las necesidades de
la entidad.
9) Realizar una experiencia piloto.- Se sugiere que la implantación de la gestión por
procesos sea gradual.
10) Implementar el Ciclo PHVA para mantener resultados. Esta metodología se
emplea de forma inicial en el área piloto escogida. Tras haber conseguido la
dinámica de mantenimiento en ese proceso clave, se eligen otros y se amplía el
área de actuación hasta llegar a todos los procesos de la organización.
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La mejora continua, para algunos una filosofía para otros una metodología, intenta
optimizar y aumentar la calidad de un producto, proceso o servicio. Es aplicada de forma
directa tanto en empresas como en organizaciones públicas, debido a la necesidad
constante de reducir los costos de producción para obtener productos o servicios de
mejor calidad, dado que los recursos económicos son limitados es necesario gestionar
un sistema que permita mejorar y optimizar continuamente.
En la página web de la Secretaría de Gestión Pública de la PCM [4] se encuentra
publicado un documento orientador con la metodología para la implementación de la gestión
por procesos en las entidades de la Administración Pública en el marco del D. S. N° 004-
2013-PCM que aprueba la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública. Para el
desarrollo de la metodología para la implementación de la gestión por procesos en las
entidades de la administración pública propone los lineamientos que se indican:
1. Condiciones previas
1.1 Asegurar el apoyo y compromiso de la Alta Dirección
1.2 Contar con objetivos estratégicos claramente establecidos
1.3 Asegurar los recursos
1.4 Fortalecer el órgano responsable de la implementación de la gestión por procesos en
el marco de la gestión para resultados
2. Etapa I: Preparatoria
2.1 Analizar la situación actual de la entidad
2.2 Elaborar el plan de trabajo institucional
2.3 Capacitar a los encargados de implementar
2.4 Sensibilizar a toda la entidad
3. Etapa II: Diagnóstico e Identificación de procesos

3.1 Identificación de los procesos
3.2 Elaborar el Mapa de Procesos actuales (Proceso de Nivel 0)
3.3 Describir los Procesos actuales
4. Etapa III: Mejora de los procesos

4.1 Medir, Analizar y Evaluar los Procesos
4.2 Mejorar los Procesos
4.3 Documentación de los procesos mejorados
4.4 Institucionalizar la Gestión por Procesos
12. SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
Conforme a la Estrategia de Modernización (2012-2016) una de las 4 líneas de acción

prioritarias es la mejora en la calidad de los servicios ello implica entre otras cosas, la
optimización de los procesos y simplificación administrativa.
Por otro lado, tanto la Política como el Plan de Simplificación Administrativa establecen
como objetivo estratégico, el generalizar una gestión de procedimientos y servicios
administrativos orientada a generar resultados e impactos positivos para todos los
ciudadanos, habiéndose previsto dentro de sus estrategias desarrollar e implementar
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metodologías y mecanismos de simplificación administrativa que contribuyan a la
optimización de los procedimientos y los servicios administrativos y a la eliminación de los
innecesarios.
Uno de los factores que impiden hacer negocios en el Perú es la burocracia estatal, a
cuyo mejoramiento deben dirigirse los esfuerzos de la política Nacional de Simplificación
administrativa.
El Artículo 1° del D. S. Nº 025-2010-PCM modifica el numeral 10 del artículo 2° del D.

S. N° 027-2007-PCM que define y establece las Políticas Nacionales de Obligatorio
cumplimiento para las entidades del gobierno nacional, e incorpora el Anexo I:
“10. EN MATERIA DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
10.1) Ámbito de aplicación La Política Nacional de Simplificación Administrativa, es de alcance

para todas las entidades que conforman la Administración Pública, señaladas en el artículo I del
Título Preliminar de la Ley de Procedimientos Administrativos, Ley N° 27444.
10.2) Anexo I describe los principios, objetivos y estrategias de la Política Nacional de

Simplificación Administrativa.”
La Metodología de Simplificación Administrativa (MSA) es un proceso a través del cual

se busca eliminar exigencias y formalidades que se consideran innecesarias en los
procedimientos que realiza la ciudadanía. La MSA brinda pautas a las entidades públicas
para la simplificación o eliminación de procedimientos que son innecesarios e irrelevantes
para la ciudadanía, utilizando un modelo estandarizado.
Beneficios de la Simplificación Administrativa
Para los empresarios y

ciudadanos: Certeza jurídica y
aumento de la formalización por
las facilidades para constituir e
instalar un negocio
Para los funcionarios y
Para la Institución: Mayor
servidores: Una más rápida y
aceptación de los ciudadanos
mejor gestión pública, y
que percibe un mayor interés
transparente fundada en
en satisfacer sus necesidades
resultados
Superar las distintas

barreras normativas,
procedimientos
engorrosos, y de
integración de los
procesos para profundizar
acciones de simplificación
La simplificación administrativa es una iniciativa y una decisión de política, que

requiere de una institucionalidad de seguimiento especial luego de implementación, para
continuar reduciendo las vallas, barreras, exigencia abusivas y costos que impiden una
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mayor eficiencia social en la interacción de los ciudadanos y los agentes económicos con la
administración pública.
En general el tema de la simplificación administrativa ha sido siempre visto como un

problema de orden económico-empresarial y vinculado al grado de formalidad institucional
económica de la sociedad. En el transcurso del tiempo el Estado ha adquirido unas
dimensiones y características que lo vuelven complejo, burocrático, costoso y poco
transparente, que impone barreras altas para el funcionamiento de las actividades
empresariales. En ese contexto la lógica “exitosa” es “mercantilista” porque depende de la
capacidad de influir sobre autoridades y funcionarios.
Entonces, la única alternativa es eliminar las barreras y las altas vallas posibilitando de
éste modo el mejor funcionamiento de las actividades económicas, para no someterlos a
sobre costos innecesarios; todo esto, permitir que el desempeño dentro de la formalidad sea
comparativamente mejor, dado que la informalidad no es conveniente.
Todas estas medidas, condicionan a que tengamos un Estado, eficiente, promotor,

facilitador, capaz de responder a las necesidades y esté presente allí donde es necesario
por subsidiariedad; y en especial al servicio de los ciudadanos; debemos por tanto,
incorporar estas dimensiones que no siempre han sido tenidas en consideración y que son
sustantivas para la organización del Estado. Los funcionarios tienen responsabilidad en la
implementación de estas medidas.
Mediante D. S. N° 007-2011-PCM se aprobó la metodología de simplificación

administrativa y establece disposiciones para su implementación, para la mejora de los
procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad por las entidades
públicas. Las etapas de la implementación de la simplificación administrativa son:
1ª. ETAPA DE PREPARACIÓN Y PLANIFICACIÓN DEL PROCESO
1.1 FASE: IDENTIFICACIÓN Y CONFORMACIÓN DEL EQUIPO
1.2 SEGUNDA FASE: CAPACITACIÓN Y SENSIBILIZACIÓN DE LOS EQUIPOS
1.3 TERCERA FASE: IDENTIFICACIÓN Y PRIORIZACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS A SIMPLIFICAR
1.4 CUARTA FASE: IDENTIFICACIÓN DE LOS ACTORES INVOLUCRADOS
1.5 QUINTA FASE: PLAN DE TRABAJO DEL PROCESO DE SIMPLIFICACIÓN
2ª. ETAPA DE DIAGNÓSTICO

2.1 PRIMERA FASE: CARACTERIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y
HERRAMIENTAS A UTILIZAR
2.2 SEGUNDA FASE: DIAGNÓSTICO LEGAL
2.3 TERCERA FASE: DIAGNÓSTICO DE EQUIPAMIENTO E INFRAESTRUCTURA
2.4 CUARTA FASE: DIAGNÓSTICO DE COSTOS
2.5 QUINTA FASE: MAPEO DE LAS CAPACIDADES DE LOS RECURSOS HUMANOS
2.6 SEXTA FASE: PRESENTACIÓN DE RESULTADOS AL COMITÉ DE DIRECCIÓN DEL
PROCESO DE SIMPLIFICACIÓN
3ª. ETAPA DE REDISEÑO
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3.1 PRIMERA FASE: ANÁLISIS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
3.2 SEGUNDA FASE: REDISEÑO
3.3 TERCERA FASE: MODIFICACIÓN O ELABORACIÓN DEL MARCO NORMATIVO QUE
REGULE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO REDISEÑADO
3.4 CUARTA FASE: PROPUESTA DE ACONDICIONAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA Y EL
EQUIPAMIENTO
3.5 QUINTA FASE: PROPUESTA DE NUEVO COSTEO
3.6 SEXTA FASE: PROPUESTA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES
3.7 SÉPTIMA FASE: PRESENTACIÓN AL COMITÉ DE DIRECCIÓN DEL PROCESO DE
SIMPLIFICACIÓN
3.8 OCTAVA FASE: ELABORACIÓN DE LA PROPUESTA FINAL
4ª. ETAPA DE IMPLEMENTACIÓN

4.1 PRIMERA FASE: CAPACITACIÓN Y SENSIBILIZACIÓN ESPECÍFICA A TODAS LAS ÁREAS
INVOLUCRADAS
4.2 SEGUNDA FASE: APROBACIÓN DEL MARCO NORMATIVO QUE FUNDAMENTE EL NUEVO
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO REDISEÑADO
4.3 TERCERA FASE: ADECUACIÓN DE AMBIENTES, DIFUSIÓN DE CARACTERÍSTICAS DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SIMPLIFICADO Y TIC
4.4 CUARTA FASE: DIFUSIÓN MASIVA DE LA REFORMA EMPRENDIDA
5ª. ETAPA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

5.1 SEGUIMIENTO
5.2 EVALUACIÓN
6ª. ETAPA DE MEJORAMIENTO CONTINUO Y SOSTENIBILIDAD

6.1 MEJORA CONTINUA
6.2 SOSTENIBILIDAD
13. GESTIÓN DE LA CALIDAD [5]
La adopción de un sistema de gestión de la calidad surge por una decisión estratégica

de la alta dirección de la entidad, motivada por intenciones de mejora continua en la calidad
de sus procesos, funciones y competencias, en su desempeño y en sus resultados,
desarrollando un sistema de mejora permanente para promover lineamientos de actuación
clara y definida, al personal sobre aspectos específicos del trabajo a emprender respecto a
la calidad.
Entendiendo el sistema de gestión de la calidad como el conjunto de normas, acciones

y procesos interrelacionados en una Entidad pública por los cuales se promueve en forma
puntual y priorizada la calidad de los productos y resultados (Programas, actividades y
proyectos de valor agregado), en la búsqueda de la satisfacción de las necesidades y
expectativas de sus clientes/contribuyentes, usuarios y beneficiarios.
Las premisas en las que se basa un sistema de gestión de calidad, se pueden resumir
en los siguientes:
• Planificación de la gestión de calidad, donde se desarrolle preliminarmente el

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análisis estratégico FODA, se definan también los objetivos estratégicos de la
calidad y las estrategias señalando como misión la satisfacción plena de las
necesidades y expectativas de los usuarios, contribuyentes, y beneficiarios
comprende:
- La definición de las áreas de mejora
- Análisis de las causas y efectos.
- Definir los medios y fines.
• Formación inicial: Preparar al personal para el cambio, concientizar al personal a

través de charlas, inducción, preparación especializada en gestión de la calidad de
acuerdo a las necesidades de cada proceso.
• Ejecución de las acciones y estrategias. Establecer las acciones de mejora con el

objetivo de implementar la calidad como política de gestión; desarrollar
alternativamente procesos de mejora continua, en todas las actividades, procesos
y procedimientos llevados a cabo en la entidad.
• Gestión de los procesos. Identificar los cuellos de botella, los riesgos, controlar y
mejorar los procesos.
• Monitoreo y Control de la gestión de calidad. Comprobar qué se está haciendo, y

evaluar su conformidad y efectividad.
• Mejora continua de la gestión de calidad como objetivo superior y permanente,

efectuar el seguimiento y la medición de los resultados intermedios hasta
estandarizar la calidad de los procesos.
• Compromiso total de la Dirección y Gerencia. Promover un liderazgo activo de todo

el equipo directivo.
• Participación de todos los miembros de la organización. Promover el trabajo en

equipo hacia una Gestión de Calidad Total.
• Involucrar a los usuarios de los servicios y productos en el sistema de Calidad

Total de la entidad, empoderándolos por el control de la calidad del servicio.
• Toma de decisiones de gestión basada en información gerencial, datos y hechos

objetivos bajo el dominio y manejo de la información sistematizada.
14. LA REFORMA DEL ESTADO
La reforma del Estado es punto de agenda de la política del momento, y por ello
conviene reflexionar sobre el para qué se quiere reformar el Estado.
Sobre el tema, a diarios e exponen argumentos y se aprecian puntos de vista muy

variados y hasta contrapuestos, que dejan duda sobre la vía a seguir; unos abogan por un
Estado más pequeño, menos paternalista y restrictivo; otros piensan aplicarle reingeniería
para que funcione como un máquina eficiente en dirección a objetivos concretos; los
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políticos tratan de explicarse los cambios ideológicos en el mundo y las repercusiones en el
país para perfilar su Estado-Meta y otros estudiosos piensan en el hombre y en el planeta.
Los criterios son respetables pero, ¿cuál nos conviene?. Qué queremos, ¿un hombre
al servicio del Estado, o un Estado al servicio del hombre?, ¿Centralizar o descentralizar?,
¿Dirigismo o creatividad?, ¿Mandar o concertar?, ¿Quiénes somos?, ¿Dónde estamos y
qué tenemos?, ¿Qué tamaño debe tener el Estado?, ¿Qué tamaño debe tener el Estado?,
¿Cuál debe ser su propósito?
La incertidumbre parece campear en cuanto a las respuestas, pero hay en lo que tal
vez estemos de acuerdo, poner al ser humano como el centro de todo. Lo que suceda a sí
mismo y al planeta que sea su cosecha.
El nuevo Estado debe asistir con oportunidades viables a su población, pero para ello
es necesario que tenga como fin último un mandato concordante: facilitar y asegurar el
desarrollo y la felicidad del hombre, lo cual se lograría mediante la salud física, el saber, el
trabajo y el amor. El ser humano, el planeta y el amor deben ser la razón de todo lo que
emprenda el hombre.
De este modo, los interrogantes anteriores parecen tener respuestas obligadas: un

Estado al servicio del hombre, descentralizado, creativo, concertador y el ser humano como
centro.
El Estado debe ser más racional, eficiente y proporcionado a sus fines, que cumpla
con excelencia en lo básico, facilitar el desarrollo económico y social, que la salud beneficie
a toda la población y la educación llegue a la población aprovechando las potencialidades
regionales y los beneficios de la enseñanza tecnológica, para incorporar más eficientemente
la población firmada al trabajo al creativo y mejor remunerado.
Paralelamente, la función de educación debe acrecentar su excelencia y vincularse

mejor con las demandas potenciales y reales del país, fortalecer el desarrollo de la
investigación, las humanidades y el trabajo comunal, como aporte para crear, coadyuvar y
enriquecer al ser humano y lo que éste hace.
La reforma del Estado aparece hoy como una necesidad [6]. El Perú es uno de los
países de Latinoamérica con menores índices de legitimidad institucional. La población se
declara fuertemente insatisfecha con la democracia, el sistema político y sus instituciones.
Apenas el 31% está satisfecho con la democracia (el promedio de AL es 39%). En la década
hemos tenido vaivenes respecto al apoyo a la democracia. Si bien nuestro país crece
económicamente, no se capitaliza ese crecimiento en la consolidación de la democracia,
dándose el fenómeno que mientras aumenta el PIB baja la satisfacción.
El alto crecimiento del Perú no ha tenido efectos positivos sobre el apoyo ni la

satisfacción con la democracia. Esto significa que el crecimiento económico por sí sólo no es
un elemento positivo en el proceso de consolidación de la democracia. De esta forma, es
claro que el Perú requiere de políticas económicas redistributivas para avanzar en la
consolidación de su democracia, lo que debe ir acompañado también de ajustes
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institucionales.
Se requiere sin dudas un Estado eficiente en la gestión pública y que atienda la brecha
de servicios y demandas sociales, y que promueva la participación ciudadana, la rendición
de cuentas, la transparencia y la evaluación de las políticas públicas.
NOTAS:
[1] Rauch, J. y Evans, P. 1999. Bureaucracy and Growth: A Cross-National Analysis of the Effects of „Weberian‟
State Structures on Economic Growth. American Sociological Review 64 (octubre 1999), 748-765,
mencionado por Agustín Ferraro, Grupo de Trabajo 06: VII Congreso Español de Ciencia Política y de la
administración: Democracia y Buen Gobierno/Gestión pública y Buen Gobierno, Pág. 30 en
http://www.sgp.gov.ar/contenidos/ag/docs/notas/Sistema_politico.pdf
[2] RODRÍGUEZ V. Joaquín. Estudio de Sistemas y Procedimientos Administrativos. Ed. ECAFSA. México D.F.
2002
[3] Diccionario Manual de la Lengua Española Vox. © 2007 Larousse Editorial, S.L.)
[4] http://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2015/03/Metodologia_de_GxP.pdf
[5] Adith Ríos Soria, Gestión de Calidad y mejora continua en la Administración Pública, Actualidad Gubernamental N° 11.
Setiembre_2009, Consultado el 16/12/2016 en
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/7A0D92B8B03202BA05257C310078B24D/$FILE/11_24_SEH
UUHANIOFCFJXIULZDFPGJGJIXMCQFHXZBFAPNPUQUENCZZC.pdf
[6] Reformas para crecer, ¿Por qué reformar el Estado, PCM,
http://www.pcm.gob.pe/reformas/?page_id=356
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CAPÍTULO II. SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
1. SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
El Sistema de Organización Administrativa (SOA) está conformado por el conjunto

ordenado de normas, criterios y metodologías, que a partir del marco jurídico administrativo
del sector público, del Reglamento de Organización y Funciones, del Manual de Perfiles de
Puestos, del Plan Estratégico Institucional y del Plan Operativo Institucional, regulan el
proceso de estructuración organizacional de las entidades públicas, contribuyendo al logro
de los objetivos institucionales.
Conforme a la doctrina, la organización identifica a la segunda fase del proceso

administrativo. A través de ella el sistema de organización administrativa establece la
división del trabajo y la estructura necesaria para el funcionamiento de las entidades
públicas. Con sus principios y herramientas, se establecen los niveles de autoridad y
responsabilidad, se definen las funciones, los deberes y las dependencias de las personas o
grupos de personas.
Para Henry Fayol (1972), la organización cumple la labor de dotar al organismo de los
elementos necesarios para su funcionamiento a través de operaciones típicas, tales como,
las funciones técnicas, financieras, contables, comerciales, de seguridad y administrativa.
Por su parte, Melinkoff (1987) [1], al referirse al título del escrito (ROF en nuestro caso),
anota que el proceso administrativo a través del cual se crea la estructura orgánica de la
institución, se determinan los niveles de autoridad y de responsabilidad, se establecen las
funciones, los deberes y las atribuciones que corresponden a los objetivos trazados
previamente en el proceso de planificación u elaboración del nivel corporativo estratégico
(misión, visión, objetivos corporativos, metas y mecanismos de medida u actuación).
El mismo Melinkoff (1987), establece que para estructurar una organización es preciso
trabajar con los siguientes elementos:
a) Los principios generales.
b) Los sistemas de organización.
c) Los instrumentos metodológicos.
El propósito del Sistema de Organización Administrativa es establecer la estructura

organizacional de las instituciones del sector público. La organización administrativa del
Estado no es un fin en sí misma, sino un medio para lograr los resultados deseados.
Su implantación y funcionamiento efectivo constituye un proceso orientado a mejorar

la respuesta de las entidades públicas frente a las necesidades de la sociedad,
simplificando, agilizando, democratizando y haciendo más transparentes sus operaciones.
El marco normativo para el sistema de organización administrativa está dado por la

Constitución Política, Ley N° 29158 Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley 27867 Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27972 Ley Orgánica de Municipalidades, y las
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demás leyes orgánicas de los organismos constitucionalmente autónomos. De modo
general, la estructuración técnica de las entidades públicas es regulado por el D. S. N° 043-
2006-PCM.
1.1 LOS OBJETIVOS DEL SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Chiavenato plantea que toda organización posee una finalidad, el concepto del porqué
de su existencia y lo que va a realizar, y con consecuencia de ello, deben definirse metas,
objetivos comunes o los generales de la organización, y no comunes o específicos a cargo
del individuo. De este planteamiento se deduce que si la organización no tiene conciencia de
cuál es la finalidad que persigue, y por ende la dirección a seguir, corre el riesgo de ir a la
deriva, en cuyo caso, serán las circunstancias del momento las que determinen qué hacer.
Un objetivo organizacional es una situación deseada que se proyecta alcanzar; es

decir, una imagen que la organización pretende para el futuro. Cuando alcanza el objetivo,
esa imagen deja de ser ideal y se convierte en real; por lo tanto, el objetivo deja de ser
deseado y se establece un nuevo objetivo para ser alcanzado.
El objetivo general del Sistema de Organización Administrativa (SOA) es optimizar la

estructura organizacional del aparato estatal, reorientándolo para prestar un mejor servicio a
los usuarios, de forma que acompañe eficazmente los cambios que se producen en el plano
económico, político, social y tecnológico.
Los objetivos específicos que podemos atribuir al SOA, tanto desde el punto de vista
del Estado como de cada una de las entidades públicas, son:
1) Lograr la satisfacción de las necesidades de los usuarios de los servicios públicos.
2) Evitar la duplicidad y dispersión de funciones.
3) Establecer el ámbito de competencia y autoridad de las entidades públicas, y al

interior de ellas, de los órganos y unidades orgánicas.
4) Proporcionar a las entidades públicas una estructura que optimice la comunicación,

la coordinación y el logro de los fines y objetivos institucionales.
5) Simplificar y dinamizar su funcionamiento para lograr un mayor nivel de

productividad y eficiencia económica.
6) Proporcionar a las entidades públicas estructuras organizacionales que respondan

a las necesidades ciudadanas.
7) Implementar la gestión por procesos en las entidades de la administración pública.
1.2 LOS PRINCIPIOS DEL SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Los principios en los que se sustentan la vigencia del Sistema de Organización

Administrativa son:
a) Estructuración técnica.- La estructura organizacional de cada entidad se define en

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función a las disposiciones establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica
respectiva, y a las disposiciones del D. S. N° 043-2006-PCM que aprueba los
Lineamientos para elaborar y aprobar el Reglamento de organización y Funciones,
aplicándose para el efecto criterios y metodologías técnicas de organización
administrativa.
b) Flexibilidad.- La estructura organizacional de la entidad se adecuará a los cambios

internos y del entorno.
c) Formalización.- Las regulaciones en materia de organización administrativa

deberán estar establecidas en los documentos de gestión.
d) Servicio a los usuarios.- La estructura organizacional de la entidad se orienta a

facilitar la satisfacción de las necesidades de servicios públicos de la ciudadanía, a
través de su prestación en forma ágil, eficiente y con equidad social.
2. LA ORGANIZACIÓN
2.1 DEFINICIONES
La organización es el resultado de un proceso de planificación, por medio del cual, a

partir de unos objetivos, se identifican las funciones, actividades y trabajos que los
colaboradores deben desarrollar para alcanzarlos, empleando para el efecto los recursos
materiales y humanos necesarios. El comportamiento de las organizaciones y de los
individuos o grupos de individuos, es administrado mediante la ejecución de planes,
proyectos y programas, con el apoyo de los documentos de gestión institucional.
Organizar es el proceso mediante el cual se asigna autoridad y responsabilidad y se

definen la coordinación de las labores del personal, y se disponen los elementos necesarios
para hacer realidad los objetivos previstos.
Como proceso, el término organizar presenta dos etapas: 1°. Establecer la estructura
y, 2° Establecer las coordinaciones. Una vez identificados los objetivos y la estructura en la
fase de la planificación, la organización debe determinar quién va a ser qué cosa y cómo va
a hacer la coordinación dentro y entre sus órganos y unidades orgánicas.
Agustín Reyes Ponce, se refiere a la organización como la estructura de las relaciones

que debe existir entre las funciones, niveles y actividades de los elementos materiales y
humanos en un organismo social, con el fin de lograr su máxima eficiencia dentro de los
planes y objetivos señalados.
Para Eugenio Sixto Velasco, organizar es agrupar y ordenar las actividades necesarias
para alcanzar los fines establecidos creando unidades administrativas, asignando en su
caso funciones, autoridad, responsabilidad y jerarquía y estableciendo las relaciones que
entre dichas entidades debe existir.
A su vez, Isaac Guzmán explica que organización es la coordinación de las
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actividades de todos los individuos que integran una empresa con el propósito de obtener el
máximo de aprovechamiento posible de elementos materiales, técnicos y humanos, en la
realización de los fines que la propia empresa persigue.
Para Koontz & O´Donell [2], organizar es agrupar las actividades para alcanzar ciertos
objetivos, asignar a cada grupo un administrador con autoridad necesaria para supervisarlo
y coordinar tanto en sentido vertical como horizontal toda la estructura de la organización.
En tanto que Amitai Etzioni se refiere a las organizaciones son unidades sociales o
agrupamientos humanos debidamente constituidos para alcanzar fines específicos.
En síntesis, cuando se organiza se establece la estructura para sistematizar el uso de

los recursos, se determina los órganos y sus unidades subalternas con sus respectivas
jerarquías, funciones, facultades, competencias y procedimientos; para lograr los objetivos y
las metas institucionales. Sin la sistematización, las actividades y los recursos de la
organización que deben coordinarse racionalmente para facilitar el trabajo y la eficiencia, no
serían posibles. En la organización surge la necesidad de agrupar, dividir y asignar
funciones a fin de promover la especialización.
De igual modo, la organización como estructura origina la necesidad de establecer

niveles de autoridad y responsabilidad para que funcione adecuadamente, para lo cual
deberá establecerse métodos y procedimientos que permitan realizar el trabajo de la mejor
manera posible.
Son fundamentos básicos que explican la importancia de la organización los

siguientes:
1) La organización por ser el producto final del aspecto teórico, recoge, complementa
y lleva hasta sus últimos detalles todo lo que en la planeación se ha previsto
respecto a cómo debe ser una empresa.
2) Es una parte de la administración, la organización representa lo teórico y científico,

y la administración lo práctico y empírico.
3) Es dinámico, por cuanto constituye el punto de enlace entre los aspectos teóricos,
y los aspectos prácticos; entre lo que debe de ser y lo que es.
4) Por su carácter continuo no deja de funcionar, sus recursos están sujetos a
cambios constantes, de allí la necesidad de realizar cambios en la organización.
5) Es el medio a través del cual se establecen los objetivos y la mejor manera de
lograrlos.
6) Suministra los métodos para que las actividades se realicen de modo eficiente con
un mínimo de esfuerzos.
7) Evita la lentitud e ineficiencia en las actividades, reduciendo los costos e
incrementado la productividad.
8) Delimita las funciones y las responsabilidades, y reduce la duplicidad de esfuerzos.
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2.2 NATURALEZA DE LA ORGANIZACIÓN
La organización es un conjunto de propósitos y recursos integrados entre sí para

lograr determinados resultados en un cierto tiempo y espacio.
Para ello, la fase de organización debe incorporar a su estructura los principios de:
especialización, definición funcional, autoridad y responsabilidad, jerarquía y gradación, y
funciones de línea y staff.
La organización administrativa sirve para agrupar y estructurar todos los recursos de la

empresa, personas y equipos, para alcanzar los objetivos deseados de la mejor forma
posible.
Organizar es la función administrativa que se encarga de agrupar las actividades

necesarias para alcanzar los objetivos de la organización; esto implica reunir a personas y
recursos bajo la autoridad de un jefe.
En la actualidad, la reorganización, también llamada reingeniería, ha venido a ocupar

la atención de muchos ciudadanos y políticos de los países del mundo, como consecuencias
de los drásticos cambios ocurridos en los campos ideológico y económico que los afectan.
La reforma del Estado es una de las principales tareas que se imponen, para ajustar el papel
de éste a las nuevas exigencias y a los cambios en el conocimiento y en la tecnología.
En la tarea del diseño organizacional debe considerarse la gestión de la organización

desde sus orígenes, esto es, desde su naturaleza como sistema organizacional; luego como
sistema de gestión, la departamentalización jerárquica y funcional, la estructura de unidades
y de puestos y, finalmente, la conformación de los sistemas administrativos y de trabajo.
Figura 29: Fases de la evolución organizacional

SISTEMA ORGANIZACIONAL SISTEMA DE GESTIÓN
INSUMOS 1 OBJETIVO 2
AMBIENTE AMBIENTE
PROCESO
PRODUCTOS RESULTADOS
3 4 Función/Producción/Servicios
DIRECTIVO/POLÍTICO Funciones de la
organización
NIVEL I
Función/Ventas Ingresos
TÉCNICO/PROFESIONAL
NIVEL II
Función/Administración Financiera
OPERATIVO
NIVEL III
NIVELES JERÁRQUICOS Función/Compras Proveeduría
Función/Servicios Generales
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5
6
DP1
7
DP2 DP3
DP4 DP5
DEPARTAMENTALIZACIÓN
PUESTOS DE TRABAJO
SISTEMA ADMINISTRATIVO
2.3 ELEMENTOS DE LA ORGANIZACIÓN
1) Personas interrelacionadas.- Son los elementos esenciales de toda organización

(Personas, roles y status). Las personas son a las organizaciones, como las
células son al cuerpo humano.
El funcionamiento de la organización dependerá en buena medida de cómo actúen

las personas que la integran, y por lo tanto, una parte esencial de la comprensión
de las organizaciones lo constituye la comprensión de los modos de
comportamiento humano, conocida como “motivación”.
2) Grupos interrelacionados.- Las propias organizaciones son grupos que a su vez

están constituidos por sub-grupos. Estos sub-grupos pueden ser: a) Primarios, es
decir, espontáneos y caracterizados por vínculos afectivos.
Son formados en base a impulsos naturales e inconscientes, b) Secundarios, es

decir, planificados y caracterizados por vínculos utilitarios. Resultan del
pensamiento consciente y racional.
Al conjunto de roles y status establecidos en la definición de los sub-grupos

secundarios se les conoce como organización formal. Cuando una persona pasa a
pertenecer a un grupo, su conducta ya no dependerá únicamente de su propia
personalidad, sino que, estará fuertemente influenciada por las normas de
comportamiento y por los valores de ese grupo, entendido como los que el grupo
sabe que está bien, y lo que sabe que está mal.
3) Finalidad.- Es la misión. Toda organización orienta sus acciones a satisfacer una

necesidad o conjunto de necesidades de la sociedad, la cual constituye lo que
hemos llamado “misión” de la organización.
4) Eficiencia.- Es vital para que se intente llevar a su máximo la relación entre lo que
se consume y lo que se produce en una organización. Lo contrario implica
despilfarro.
Otro criterio indica que la organización administrativa se conforma de ciertos

elementos básicos, sin los cuales esta no podría existir. En el sector público, la existencia y
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alcance de dichos elementos, han sido legalmente tratados en términos generales, pero
también están las normas que regulan la estructura del Estado, por lo general, a través de
leyes orgánicas.
Algunos de los elementos que se mencionan a continuación, han sido tratados por las
normas legales, otros tienen su origen en la doctrina de la administración:
1) Objetivo.- Toda organización se crea para buscar un objetivo, ya sea de

rentabilidad social, o de rentabilidad económica. En el sector público, el objetivo lo
da la norma de creación, conjuntamente con los fines (misión).
2) Base Legal.- Lo constituye la norma de creación, denominada ley orgánica. Las

formalidades de la organización son definidas en la normas de reglamento que
establecen lineamientos para la normalización de los documentos de gestión.
3) Recursos.- Son los recursos humano, financiero, económico, material, tecnológico,

de información.
4) Estructura.- Esta constituida por los órganos y unidades orgánicas, desde el

primer hasta el tercer nivel organizacional, y son clasificados conforme a su
naturaleza de alta dirección, de dirección, de asesoría, de control, de apoyo, de
línea y desconcentrados.
La estructura orgánica y formal se esquematiza mediante un organigrama. Las

normas de relación jerárquica o de dependencia se normalizan en los documentos
de gestión.
La estructura organizacional es el sistema formal de tareas y relaciones de

autoridad que controla la forma en que las personas coordinan sus acciones y
utilizan los recursos para lograr las metas de la organización.
5) Proceso.- Es el conjunto de procesos organizados en sus diferentes tipos y

niveles, además de los procedimientos que los diferentes órganos y unidades
orgánicas deben realizar para la adquisición o producción de bienes o servicios.
En el desarrollo de los procesos y procedimientos y en la labor que desempeña el

personal se observan principios generalmente aceptados para la dirección de los
órganos y unidades orgánicas, y para la ejecución de las funciones, tales como: de
coordinación, de división del trabajo, del objetivo, de autoridad-responsabilidad, de
racionalidad, de jerarquía, de participación y de flexibilidad.
6) Infraestructura.- Son los ambientes y su disposición en los que van a funcionar los
órganos y las unidades orgánicas.
7) Sistemas.- Es el conjunto de tecnologías, herramientas y aplicativos informáticos

empleados como apoyo al flujo de información, tanto al nivel de gestión general,
como al del funcionamiento operativo.
8) Información.- Son generados por la mente humana, apoyados o no por el uso de
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la tecnología. La información es fundamental para la toma de decisiones.
9) Cultura organizacional.- Es el conjunto de valores y normas compartidos que

controlan las interacciones entre los miembros de la organización y con los
proveedores, clientes y otras personas externas a la misma.
2.4 TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN FORMAL
La literatura sobre teoría de la organización es tan vasta que una revisión de lo escrito
en los últimos cien años produce preocupación por entenderla. La abundancia de
información sobre esta materia, más la dificultad de integrar los conceptos teóricos hacen
que la integración conceptual sea hasta cierto punto inabordable.
El alumno, tal vez se pregunte… ¿Qué es la teoría de la organización?, ensayando

una definición diremos que “La teoría de la organización es el campo del conocimiento
humano que se ocupa del estudio de una forma de agrupamiento de los seres humanos: las
organizaciones en general”.
Haremos algunas precisiones adicionales al respecto. Una entidad pública es una

organización y una herramienta que el Estado crea para cumplir sus objetivos, el prestar
servicios a la colectividad entre ellas.
La organización es un sistema que crea valor, utilizan insumos del ambiente y aplican
las habilidades y conocimiento del personal para transformar esos insumos en productos y
servicios.
Las organizaciones de igual modo, permiten a los servidores públicos incrementar su

experiencia y especialización, utilizar la tecnología a gran escala, administrar el ambiente
externo, economizar en los costos del proceso y, ejercer poder y control, al menos, estas
características armonizan con el deber ser.
La teoría organizacional en este sentido, se encarga del estudio de cómo funcionan las
organizaciones y cómo afectan y se ven afectadas por el ambiente en el que operan.
En este orden de ideas, cualquier entidad pública puede ser considerada como una
organización para efectos analíticos, y a todas ellas, les corresponderá satisfacer los
intereses generales del ámbito del sector de su jurisdicción.
Las organizaciones –por otro lado- articulan diversas dimensiones, característica que
permite analizarla desde distintos enfoques específicos y precisos, y con diferentes niveles
de tratamiento; pero sin perder de vista su comprensión global para apreciar los puntos de
contacto y las sinergias entre esas diversas dimensiones.
Este fenómeno ha permitido que las organizaciones requieran ser analizadas de

manera integral, es decir, no dejando de lado, ninguna de las dimensiones fundamentales:
entorno, objetivos, estructura administrativa, recursos humanos, recursos tecnológicos,
financieros y materiales, y procesos administrativos.
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Subsistema de
Entorno
Subsistema Subsistema
Estratégico Tecnológico SALIDAS
ENTRADAS Subsistema
de Proceso
Humanos Administrativ Producción de
Financieros, o bienes y servicios
Informáticos y Subsistema
Subsistema
Recursos Estructural
de Recursos
materiales Administrativ
Humanos
o
La teoría de la organización asimismo, permite apreciar que las organizaciones son

algo más que objetivos, estructuras, recursos humanos, y otros elementos, es decir, algo
más que un conjunto de elementos que configuran una dimensión de carácter socio-técnico.
Como entidad social que es, cada entidad pública tiene su propia dinámica política, y posee
su propia política, su misión, sus valores, sus métodos, procesos y procedimientos y, su
ideología, que como realidades poseen sus propios parámetros culturales. Esta nueva
dimensión, hace que el análisis organizacional de la entidad pública se realice bajo una
influencia político-cultural.
Cuando se analiza a una organización se puede comprender mejor su funcionamiento,

conocer sus debilidades y sus fortalezas y, las causas de las mismas, se podrá además,
identificar las fortalezas y las debilidades para decidir introducir dinámicas de cambio
(feedback) que permitan mejorar la eficacia y la eficiencia del trabajo realizado, superando
de este modo, los puntos débiles y maximizando los puntos fuertes. En conclusión, cualquier
análisis a la organización provoca de forma implícita o explícita una dimensión de control,
cambio y mejora en el funcionamiento de la organización, y de la propia organización.
Los teóricos explican que la internalización de la teoría de la organización a la

administración pública no ha sido tan fácil, ni lo es, ni lo será, dado que la entidad pública es
una realidad social, política y organizativa que requiere de unos tratamientos analíticos
jurídicos, económicos, sociológicos y politológicos; tratamientos científicos que podrían
resultar insuficientes.
En la actualidad, las transformaciones y los procesos de modernización del Estado, los

nuevos retos a abordar por las entidades de la administración pública, y sobre todo el
enorme predominio de los recursos financieros y humanos han incrementado la necesidad
de prestar mayores y mejores servicios a la colectividad, no de modo reactivo, sino
proactivo. Asumir nuevas funciones y establecer nuevos objetivos, ha obligado a la
administración pública a realizar sustanciales cambios en su composición y estructura, y la
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aproximación organizativa que debería existir entre la teoría de la organización y la
administración pública para ver la forma de prestar mejores servicios, no es tan sencilla por
la existencia de las divergencias antes mencionadas.
Estas divergencias se muestran bajo dos posiciones. La primera considera que todas
las organizaciones –públicas y privadas- son básicamente idénticas, por cuanto tienen
similares elementos, características y problemas. La segunda, explica que las
organizaciones públicas son diferentes a las privadas, por lo tanto requieren unos análisis
específicos y con pocas posibilidades de ser transferidos a otras realidades organizativas.
La primera, involucra además de las empresas privadas, a los partidos políticos, las
asociaciones, las iglesias y la administración pública; es decir, a todo tipo de organización.
Luego, cuando surge la teoría de las contingencias, la primera postura muda

parcialmente de criterio, ya no son todas, sino que percibe a las organizaciones públicas
como únicas, debido a que mantienen una original y particular relación con el entorno, sin
renunciar a la unicidad teórica y metodológica como mecanismos para llegar al conocimiento
de tales particularidades.
A todo esto, lo cierto es que las organizaciones públicas se nutren, y seguirán

haciéndolo, de los conocimientos, las herramientas y los avances de la teoría
organizacional, dado que tienen las mismas necesidades que las organizaciones privadas,
cuando de alcanzar sus objetivos o cumplir la misión, de modo eficaz y eficiente se trata; por
lo tanto, las organizaciones públicas también deben utilizar a la teoría organizacional como
una herramienta para analizar sus problemas y proponer alternativas de mejoras.
2.5 PRINCIPIOS GENERALES DE ORGANIZACIÓN
Los principios son declaraciones, enunciados o preceptos que guían al Analista en su

labor de construir u otorgarle una estructura a una organización. Desde el periodo clásico de
la administración se han establecido quince principios que deben observarse al organizar
una empresa o institución que Melinkoff las menciona en su libro “Los Procesos
Administrativos” (Caracas, 1987, Editorial Contexto), no obstante, los principios que a
continuación describimos someramente incluyen a otros propuestos por otros autores, dado
que no existe consenso, cuando de mencionar éstos principios se trata, que en definitiva
debemos observar para establecer o determinar la estructura de una organización.
1) Principio de autoridad.- Consiste en el derecho de mandar, y en el poder de

hacerse obedecer, el poder es la habilidad para ejercer influencia, siendo así que
el poder refuerza la autoridad. La autoridad es conferida por el puesto, no por
quien lo ocupa, y la relación entre autoridad y responsabilidad es muy estrecha.
2) Principio de delegación.- Es el proceso por el cual un superior jerárquico otorga

a un subordinado la autoridad suficiente y necesaria para realizar una tarea.
Particularmente ocurre cuando las actividades crecen o aumentan la complejidad
de las mismas.
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3) Principio de responsabilidad.- Melinkof lo refiere como “fijación de
responsabilidades”. Es el deber que un subordinado tiene de cumplir con las
tareas asignadas dependiendo su grado de responsabilidad de la función que
realiza y la jerarquía que ocupa en la organización. La responsabilidad asignada a
un trabajador para lograr un objetivo determinado, debe ir acompañada de la
autoridad correspondiente, la cual implica una obligación hacia la organización.
Este principio establece que la responsabilidad por las acciones no puede ser
mayor que la que implica la autoridad delegada, ni debería ser menor.
4) Principio del equilibrio autoridad-responsabilidad: De conformidad con este

principio, la delegación de autoridad del ejecutivo al subordinado para el
cumplimiento de una tarea bien definida, debe ser clara, específica y expresa, en
cuyo caso el delegante conserva la responsabilidad total por la competencia
delegada.
5) Principio de departamentalización.- Consiste en dividir y distribuir funciones,

competencia y facultades para que los órganos y unidades orgánicas contribuyan
al logro de los fines y objetivos institucionales.
6) Principio de unidad de mando.- Para la ejecución de un acto cualquiera un

trabajador debe depender y recibir órdenes de un solo jefe. No obstante, en
tiempos actuales este principio ha sufrido una modificación, por cuanto las nuevas
estructuras organizacionales al organizarse bajo el esquema de procesos, por
proyectos, o mediante estructuras en redes, los trabajadores no estarán bajo la
dirección de un solo jefe, sino de varios.
7) Principio de tramo de control o amplitud administrativa.- Es la cantidad de

puestos de trabajo que deben reportar a un jefe, o qué cantidad de subalternos
deben estar bajo su jefatura.
8) Principio del Objetivo.- Otros autores lo mencionan como “unidad de objetivos”.

Toda la organización debe estar encaminada hacia el logro de la misión, objetivos
y metas institucionales, y la estructura en este caso es asumida como una
herramienta para alcanzar lo planeado. De acuerdo con este principio, la
organización debe establecer los fines permanentes o teleología (“razón de algo
en función de su fin”, o “la explicación que se sirve de propósitos o fines”) hacia los
cuales se encamina la organización. Estos fines ayudaran a estructurar en forma
adecuada a la institución pública. En la actualidad, diversos enfoques de la
administración denominan misión a esta constelación a fines más generales y
permanentes. Así, podemos hablar de la misión de la universidad, de la misión del
Ministerio de Salud, o la misión del Gobierno Regional “X”, o de la Municipalidad
“Y”, etc.
9) Principio de Jerarquía.- También denominado “de escala jerárquica”. Jerarquizar

es establecer líneas de autoridad que descienden a través de los diversos niveles
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y delimitan la responsabilidad de cada colaborador. La responsabilidad y la
autoridad en este caso deben fluir en forma descendente. Este principio se
complementa –en su observancia- con el principio de la unidad de mando.
Establece que debe existir una cadena de relaciones directas de autoridad desde
la alta dirección, pasando por el directivo superior hasta el último subordinado y
que ésta debe funcionar claramente a través de toda organización.
10) Principio de división del trabajo y la especialización organizacional.- Consiste

en dividir el trabajo en tareas especializadas, y la organización en distintos
departamentos. La departamentalización es considerada una división natural del
trabajo, sin embargo, la tendencia actual es derribar las barreras que podrían estar
ocasionando los departamentos, a costa de fortalecer la gestión por procesos que
por su transversalidad incrementan de valor del servicio o producto.
11) Principio de amplitud o ámbito de control.- Melinkof se refiere al principio como

“del espacio de control”. Es la cantidad de áreas funcionales y de puestos que
cada jefatura puede controlar de manera eficaz. De acuerdo con este principio, se
debe establecer el número de puestos que deben depender directamente de un
superior jerárquico. Se sugiere que el número de personas este entre 7 y 8,
tomando en cuenta la naturaleza y característica del puesto de trabajo, la
capacidad del superior jerárquico, la aptitud y actitud de los subordinados, y el
medio ambiente físico, entre otros elementos a considerar.
12) Principio de línea y staff.- En las organizaciones complejas es preciso contar con
personas con conocimientos y habilidades especializadas, cuya misión es ayudar
a otros a hacer su tarea
13) Principios de los canales de Supervisión bien definida: según este principio,
en el organismo debe existir una serie de canales de supervisión que deben estar
conectados por canales de comunicación. Toda unidad debe ser supervisada por
otra de jerarquía mayor.
14) Principio del equilibrio dirección-control: Este principio establece que, a

medida que el directivo o jefe delega autoridad en personal subalterno, debe
reservar para sí el control de funcionamiento del ámbito del órgano de su
responsabilidad, o de la organización si fuera el caso, sea total o de la parte de la
responsabilidad que delegue.
15) Principio de la selección y adiestramiento del personal: se enuncia diciendo

que el personal debe ser seleccionado debidamente y en forma previa, luego debe
ser adiestrado, recibiendo entrenamiento.
16) Principio de centralización / desconcentración / descentralización: Existe

centralización cuando la adopción de decisiones y la responsabilidad se ubican o
se originan en la alta dirección de la institución y, hay descentralización cuando
por delegación de autoridad y competencia, la adopción de decisiones y la
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responsabilidad se distribuyen en instancias de dirección intermedias. Una buena
descentralización distribuye las decisiones y la autoridad en los procesos de
ejecución y concentra en la dirección superior las decisiones de política y de orden
normativo.
17) Principio de especialización: Establece que a medida que la organización

amplia y diversifica sus operaciones, debe crear áreas, órganos, unidades
orgánicas, etc. Para que operen en una sola especialidad o en áreas de
actividades.
Existen otros principios, que el Analista debe tener en cuenta, pero éstos no son
aplicables a la labor de estructuración de la organización, sino más bien cuando la
organización ya está funcionando o es operativo, tales como el de moral interna, de
excepción, o de selección y adiestramiento de personal.
2.6 COMPORTAMIENTOS ORGANIZACIONALES
Cuando interviene más de un individuo se constituye una estamento social, definida

por sus usos y costumbres que dan lugar a normas de comportamiento, y además, se tiene
en cuenta la identidad de los participantes. Estos factores generan expectativas por parte de
los individuos. El comportamiento organizacional se caracteriza por ser un proceso de
interacción regido por las expectativas de los individuos. Puede realizarse bajo la forma de:
 Cooperación: Actividad que se desarrolla con vistas a una finalidad común.

 Coordinación: Actividad ordenada en base a información mutua de los
comportamientos proyectados.
El comportamiento organizacional (CO) es un campo de estudio que investiga el efecto

que tienen los individuos, los grupos y la estructura sobre el comportamiento dentro de las
organizaciones, con el propósito de aplicar dicho conocimiento para mejorar la efectividad
de las organizaciones. [3]
El comportamiento organizacional es un campo de estudio, lo cual significa que se

trata de un área de especialidad específica con un conjunto común de conocimientos. ¿Que
estudia? Estudia tres determinantes del comportamiento en las organizaciones: a)
individuos, b) grupos y c) estructura. Asimismo, el CO aplica el conocimiento que se obtiene
sobre los individuos, los grupos y el efecto de la estructura en el comportamiento, con la
finalidad de que las organizaciones trabajen con más eficacia, y mayor eficiencia.
De la definición podemos resumir que el CO se ocupa del estudio de lo que hacen las
personas en una organización y de cómo su comportamiento afecta el desempeño de esta.
Y puesto que el CO estudia en específico las situaciones relacionadas con el ámbito laboral,
no es de sorprender que haga énfasis en que el comportamiento se relaciona con
cuestiones como los puestos de trabajo, el ausentismo, la rotación de personal, la
productividad, el desempeño humano y la administración; de todo lo cual debe estar o ser
entendido por el Analista de Organización y Métodos.
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Aunque aún existe mucho debate sobre la importancia relativa de cada una, se
coincide en que el CO incluye los temas fundamentales de motivación, comportamiento y
poder del líder, comunicación interpersonal, estructura y procesos grupales, aprendizaje,
desarrollo y percepción de actitudes, procesos de cambio, conflicto, diseño del trabajo y
estrés laboral.
El comportamiento organizacional es una ciencia aplicada del comportamiento que se

nutre de las contribuciones de varias disciplinas, sobre todo la psicología, la psicología
social, la sociología y la antropología. Las contribuciones de la psicología han sido
básicamente en el nivel individual -o micro-nivel- de análisis; en tanto que las otras
disciplinas han ayudado a la comprensión de conceptos más extensos tales como los
procesos grupales y la organización.
3. EL PROCESO ADMINISTRATIVO
El proceso administrativo es un conjunto de fases o etapas sucesivas a través de las

cuales se efectúa la administración. Estas fases se interrelacionan y se solapan en su
aplicación, con cuya interacción constituyen un proceso integral. Clásicamente las fases son
cuatro: Planificación, organización, dirección y control. Otros tratadistas le adicionan la fase
de Coordinación, que nosotros también lo incluiremos.
Si bien algunos autores lo asumen como fases, Frederick W. Taylor los asumió como
principios de la Administración que todo gerente o director debe considerarlo cuando
gerencia o dirige una organización, del mismo criterio son James D. Mooney, George Terry,
y Lionel Urwick.
3.1 PLANIFICACIÓN
En esta fase se identifica la misión y visión de la organización. Se le conoce también

como planeamiento o planeación. Se define el rumbo hacia el futuro. Es una función que se
da a nivel de distintos niveles jerárquicos, comprende la determinación de previsiones,
objetivos, políticas, procedimientos y programas. La planificación es la actividad inicial de
todo ejecutivo, estadio en el que se decide por adelantado qué hacer, quién debe hacerlo,
cómo, cuándo y dónde debe hacerse, y para qué debe hacerse. El planeamiento cubre el
espacio temporal que va desde la situación en la que la organización se encuentra
(presente) hasta la situación en la que se desea que debería situarse o llegar a ser (futuro).
La acción de la planificación, se concreta en un buen plan, cuyo propósito es facilitar el logro
de los planes, proyectos, objetivos y metas de la organización.
La función de planeamiento se estima una función general y transversal a todos los

puestos titulares de órganos y unidades orgánicas, aunque el carácter, el nivel, el ámbito, la
actitud y la amplitud del planeamiento pueden variar según la autoridad y la naturaleza de
las políticas y los planes delineados en los niveles superiores.
Una definición dada por Ackoff [4], dice que la planificación es un proceso de toma de
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decisiones para alcanzar un futuro deseado, teniendo en cuenta la situación actual y los
factores internos y externos que pueden influir en el logro de los objetivos.
Mediante Decreto Legislativo N° 1088 Ley del Sistema Nacional de Planeamiento

Estratégico y del Centro nacional de Planeamiento Estratégico se crea y regula la
organización y el funcionamiento del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SNPE)
y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), orientados al desarrollo de la
planificación estratégica como instrumento técnico de gobierno y gestión para el desarrollo
armónico y sostenido del país y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en el
marco del Estado constitucional de derecho.
La Ley define al SNPE como el conjunto articulado e integrado de órganos,

subsistemas y relaciones funcionales cuya finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de
planeamiento estratégico nacional para promover y orientar el desarrollo armónico y
sostenido del país, y al CEPLAN como el organismo de derecho público cuya finalidad es
constituirse como el órgano rector y orientador del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico. Sus competencias son de alcance nacional y constituye un pliego
presupuestario. El SNPE se estructura entre otros, con los órganos del gobierno nacional y,
con salvaguarda de su autonomía, de los demás poderes del Estado, de los organismos
constitucionales autónomos y de los gobiernos regionales y locales con responsabilidades y
competencias en el planeamiento estratégico.
3.2 ORGANIZACIÓN
Se establece una estructura orgánica intencionada para hacer realidad lo planificado.

En observancia del principio se determinan los niveles jerárquicos y se delega autoridad, se
definen las funciones de la entidad y de cada uno de los órganos (ROF) y posteriormente
de los puestos de trabajo (MOF o el nuevo MPP). La función de organización permite
establecer la estructura, determinar las actividades necesarias para alcanzar el objetivo de
la entidad, y de cada uno de los órganos y unidades orgánicas; determinar la logística para
realizar esas actividades; para posteriormente designar al titular de cada órgano y unidad
orgánica, asignarles la autoridad suficiente y necesaria para cumplir el cometido, determinar
los medios para la coordinación (horizontal y vertical) y, para el tráfico de información.
De igual modo, mediante la función de organización se asignan los recursos

necesarios (humanos, materiales, financieros y de tiempo) para el cumplimiento exitoso de
las funciones atribuidas tanto a los órganos y unidades orgánicas, como a los puestos de
trabajo; de tal manera que la carencia o la deficiencia no actúen como causas del
incumplimiento de metas.
Cuando se organiza se establece la estructura orgánica utilizando para el efecto los

principios mencionados en el precedente numeral 2.5 “Principios Generales de
Organización”. Una buena organización debe proyectarse a satisfacer la necesidad de que
cada trabajador conozca y realice sus funciones del modo más eficaz y eficiente posible, al
menor costo y ofrezca el máximo rendimiento posible. De modo general, los pasos
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esenciales que deben darse en el proceso de organizar son:
1. Identificar las funciones, actividades y tareas necesarias para alcanzar los objetivos
principales de la organización.
2. Preparar el organigrama funcional de la organización que describa las distintas

actividades o funciones a realizar por la institución.
3. Definir las funciones con sus correspondientes deberes en términos de la

descripción de las diferentes clases de cargos que existirán dentro de la
organización.
4. Elaborar el reglamento de organización y funciones, y el manual de perfiles de

puestos, y el cuadro de puestos de la entidad, con las funciones, competencias y
actividades que deben realizar las personas que los ocupen.
5. Elaborar el reglamento interno de trabajo, el manual de procesos y procedimientos

para la ejecución de las actividades a realizar por las personas que ocupen los
puestos.
6. Identificar y cuantificar los recursos materiales necesarios para la ejecución de las

actividades.
7. Conseguir y acondicionar el área física para los funcionamientos de la

organización.
El principio de “seleccionar al personal adecuado para cubrir los cargos” deberá

observarse cuando se implante la organización aprobada, es decir, los documentos de
gestión elaborados, aprobados y publicados.
3.3 DIRECCIÓN
Se trata de influir en los colaboradores para que ayuden a lograr los planes y metas
propuestas. El principio en acción se constituye en una función de observancia obligatoria.
Es una función mediante la cual se pone en movimiento la voluntad de hacer algo y de
transformar los deseos en forma efectiva a fin de alcanzar el éxito. Es el principio mediante
el cual se logra motivar a los empleados, a aplicar sus conocimientos y actitudes en forma
adecuada, incrementándose de esta manera la cooperación y la labor de equipo de la
institución. Dirigir es tratar de mantener a la organización en un avance hacia el logro de los
objetivos trazados. El proceso de dirigir un sistema se encadena al modo de cómo se lleva a
cabo un propósito. La ejecución de la dirección se funda en la observancia de determinados
principios vinculados a la función de dirección.
La función de dirección constituye el eslabón entre los objetivos de la entidad y la

ejecución de las tareas para asegurar su cumplimiento. El principio se vincula
estrechamente con el factor subjetivo, ya que el directivo en relación directa con sus
subordinados, es el que planifica, organiza, dirige y controla las acciones de los subalternos.
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3.4 CONTROL
Es la medición y ajuste del desempeño individual y grupal en relación a los indicadores

establecidos para el cumplimiento de planes y metas. Es la función mediante el cual se
evalúa el resultado de lo que se ha realizado y de ser el caso se aplican medidas de ajuste,
de manera que las acciones se ejecuten conforme han sido planeados. La función de control
se realiza observando el trabajo del personal y utilizando elementos estadísticos.
La función de control cierra un ciclo de dirección, para dar inicio a otro. Cuando el
director cumple esta función, lo que está haciendo es asegurar que las actividades
planeadas tengan correspondencia con los resultados. La observancia del principio, se
asocia a los asuntos de evaluación de resultados, valoración del trabajo, medición, registro,
diagnóstico, prevención, corrección y ajustes.
La observancia del principio también permite asegurar que la ejecución de una medida
o actividad va a ser desarrollada tal como ha sido planeada. De igual modo, la labor de
control incrementa la eficiencia de la dirección, facilita la función de coordinación, y facilita la
constatación de los resultados de la planificación. Mediante la labor de control se mide el
resultado de todo aquello que se hace o realiza, y como consecuencia del análisis de las
desviaciones, se deciden las medidas correctivas para que lo planeado vuelva al cauce
original o sea mejorado.
Para un adecuado y correcto ejercicio de la función es necesario establecer

previamente ciertas medidas, tales como: a) Establecer estándares de desempeño, b) Medir
el desempeño resultante y compararlo con los indicadores establecidos, c) Tomar nota de
los resultados para analizarlos y decidir medidas de corrección cuando el desempeño que
no cumpla con las metas previstas, d) Asegurar e implementar las acciones y herramientas
para la eficacia de la retroalimentación del proceso, y e) Asegurar la mejora continua.
3.5 COORDINACIÓN
Es establecer relaciones entre las diversas partes de una actividad o institución pública
o privada: es de unificación de los esfuerzos individuales, con un propósito común,
estableciéndose un ambiente de confianza funcional recíproca entre todos. Si no se pierde
de vista que la coordinación (en general), consiste en lograr los medios apropiados de
comunicación para establecer vínculos omnidireccionales, entonces estaría aceptando que
la aplicación de este principio, adquiere particular importancia. La coordinación permite
establecer relaciones de funcionalidad, más que de jerarquía, con lo que se conseguirá que
las complejas y las diversificadas tareas que se tienen que realizar, sean convenientemente
“conversadas” y “armonizadas” a fin de separar este difícil proceso que generalmente está
sujeto a estudios y recomendaciones que requieren la participación de dos o más
técnicos que tienen que actuar en áreas de responsabilidad muy diferentes. En los plazos
para coordinar que son muy cortos, debemos evitar que los estudios, recomendaciones,
apreciaciones, y planes que se efectúen, sean observados y / o rechazados por el nivel
jerárquico superior, debido precisamente, a la falta de coordinación.
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Es uno de los principios rectores de la organización administrativa lo constituye
la coordinación que debe mediar no solo entre los órganos y unidades orgánicas de una
entidad, sino entre todos los entes de la administración pública al ejercer sus competencias
y prestar los servicios que el ordenamiento jurídico les ha asignado.
La coordinación, en cuanto asegura la eficiencia y eficacia administrativas, es un

principio constitucional que penetra el ordenamiento jurídico administrativo y obliga a todos
los entes públicos. La coordinación puede ser inter-orgánica -entre los diversos órganos que
conforman un ente público no sujetos a una relación de jerarquía- o intersubjetiva, esto es
entre los entes públicos, cada uno con personalidad jurídica, presupuesto propio, autonomía
y competencias específicas. Uno de los propósitos de la coordinación administrativa es
evitar las duplicidades y omisiones en el ejercicio de las funciones administrativas de cada
puesto de trabajo o de cada ente público, que sean desempeñadas de forma racional y
legal.
El principio de coordinación obliga al Estado a que sus dependencias adopten e

implementen todas aquellas medidas requeridas para organizar y armonizar sus actuaciones
con el propósito que la gestión administrativa sea lo más célere y efectiva posible en
beneficio del administrado.
4. LA DEPARTAMENTALIZACIÓN
Aun cuando ya estamos en época de internalizar la gestión por procesos en las

organizaciones públicas, el principio de la departamentalización no dejará de tener vigencia,
dado que demostrado esta que puede convivir con la gestión por procesos. Cuando el
principio de departamentalización es accionado como una herramienta, haciéndola
perceptible, buscamos a través de él, organizar el desarrollo de las actividades y el
funcionamiento de todo tipo de organización. Mediante el ejercicio de la organización
establecemos y determinamos los tipos de órganos (departamentos), los clasificamos y
especializamos, y los jerarquizamos, y en caso necesario, determinamos aún más la
especialización instituyendo a los entes subalternos, que denominaremos unidad orgánica.
Por departamento entendemos al área, oficina, unidad, división, gerencia, dirección, o

subgerencia, incluso órgano desconcentrado de la entidad, a las que según el ámbito social
y económico de su responsabilidad se les ha atribuido funciones para que los servidores
públicos ejerciendo las competencias de un puesto de trabajo las desarrollen conforme a los
modos y formas que se establezcan en los documentos de gestión. En cuanto al órgano
desconcentrado, debido a su naturaleza y a la característica de su funcionamiento, se le
otorgará su propia estructura organizacional.
La departamentalización es la acción a través de la cual de formaliza la distribución del

trabajo en órganos y unidades orgánicas. Para establecer los órganos y sus unidades
orgánicas subalternas, y por ende determinar la estructura orgánica de una entidad, se
observan las disposiciones del D. S. N° 043-2006-PCM que aprueba los Lineamientos para
la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones, dispositivo que
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ha sido aprobado en el marco de la Ley Nº 27658 ‐ Ley Marco de Modernización de la
Gestión del Estado, que declara al Estado peruano en proceso de modernización con la
finalidad de mejorar la gestión pública.
Las distintas formas o tipos de departamentalización que nos muestra la literatura, no

son aplicables estrictamente a las entidades públicas, por cuanto la indicada norma
reglamentaria, establece los lineamientos que deben observarse para definir la estructura
orgánica de un ente público. En todo caso, lo que sí cabría es complementar las
disposiciones de los lineamientos con las características de los tipos más usuales.
Para la adecuada aplicación de los lineamientos el artículo 3° del D. S. N° 043-2006-

PCM establece la necesidad de tener presente las siguientes definiciones:
1) ÁREA.- Se refiere tanto a órganos como a unidades orgánicas de una Entidad.
2) ATRIBUCIÓN.- Facultad conferida expresamente a quien ejerce un cargo para resolver o

tomar decisión sobre cualquier acto administrativo dentro de su competencia y en el
ejercicio de sus funciones.
3) CUADRO PARA ASIGNACIÓN DE PERSONAL (CAP).- Documento de gestión

institucional que contiene los cargos definidos y aprobados de la Entidad, sobre la base de
su estructura orgánica vigente prevista en su ROF.
4) COMPETENCIA.- Ámbito de actuación material o territorial de la entidad en su conjunto,

establecido de acuerdo a un mandato constitucional y/o legal.
5) EFICIENCIA.- Agilizar la toma de decisiones y la asignación de responsabilidades.
6) ENTIDAD.- Incluye a las señaladas en los incisos 1 al 7 del artículo I del título preliminar de
la Ley Nº 27444‐Ley del Procedimiento Administrativo General. Deberá entenderse por
entidades a aquellas organizaciones que cumplen con funciones de carácter permanente;
es decir, que han sido creadas por norma con rango de Ley que les otorga personería
jurídica.
7) ESTRUCTURA ORGÁNICA.- Es un conjunto de órganos interrelacionados racionalmente

entre sí para cumplir funciones preestablecidas que se orientan en relación con objetivos
derivados de la finalidad asignada a la Entidad.
8) FACULTAD.- Derecho conferido para realizar cierta acción.
9) FUNCIÓN.- Conjunto de acciones afines y coordinadas que corresponde realizar a la

entidad, sus órganos y unidades orgánicas para alcanzar sus objetivos.
10) FUNCIÓN GENERAL.- Conjunto de acciones que debe realizar la entidad conducente a
alcanzar los objetivos y metas de su gestión administrativa. Estas provienen de las normas
sustantivas vinculadas a la entidad.
11) FUNCIÓN ESPECÍFICA.- Conjunto de acciones que deben realizar los órganos y las
unidades orgánicas, conducentes a alcanzar los objetivos de la entidad y las metas de su
gestión administrativa.
12) JERARQUÍA.- Es la línea continua de autoridad que se extiende desde la cima de la

organización hasta el eslabón más bajo; también conocida como cadena de mando.
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13) NIVEL ORGANIZACIONAL.- Es la categoría dentro de la estructura orgánica de la Entidad
que refleja la dependencia entre los órganos o unidades orgánicas de acuerdo con sus
funciones y atribuciones.
14) NIVEL JERÁRQUICO.- Refleja la dependencia jerárquica de los cargos dentro de la

estructura orgánica de la Entidad.
15) ÓRGANOS.- Son las unidades de organización que conforman la estructura orgánica de la
Entidad. Se clasifican de acuerdo a lo establecido en los presentes lineamientos.
16) PROGRAMA.- Los Programas son estructuras funcionales creadas para atender un
problema o situación crítica, o implementar una política pública específica, en el ámbito de
competencia de la entidad a la que pertenece.
17) PROYECTO.- Se refiere a un conjunto articulado y coherente de actividades orientadas a

alcanzar uno o varios objetivos siguiendo una metodología definida, para lo cual se le
asigna un equipo de personas, así como otros recursos cuantificados en forma de
presupuesto, que prevé el logro de determinados resultados y cuya programación en el
tiempo responde a un cronograma con una duración limitada. Solo se crean para atender
actividades de carácter temporal.
18) REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES (ROF).- Es el documento técnico

normativo de gestión institucional que formaliza la estructura orgánica de la Entidad
orientada al esfuerzo institucional y al logro de su misión, visión y objetivos. Contiene las
funciones generales de la Entidad y las funciones específicas de los órganos y unidades
orgánicas y establece sus relaciones y responsabilidades.
19) RACIONALIZACIÓN DE PROCESOS.- Actividad de sistematización que conlleva a la

identificación, análisis, armonización, diseño, mejoramiento, simplificación o supresión de
procesos para alcanzar mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los objetivos de
la Entidad.
20) SISTEMA ADMINISTRATIVO.- Los Sistemas Administrativos son los conjuntos de

principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se
organizan las actividades de la Administración Pública y que tienen por finalidad asegurar
el cumplimiento eficaz de los objetivos de las entidades a través de la utilización eficiente
de los medios y recursos humanos, logísticos y financieros.
21) UNIDAD ORGÁNICA.- Es la unidad de organización que conforma los órganos contenidos
en la estructura orgánica de la entidad.
4.1 TIPOS DE ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
De entre todos los tipos de organización generalmente aceptados para aplicarse a las
organizaciones solo desarrollaremos las que de algún modo han sido recogidas en la
legislación nacional, ya sea expresa o tácitamente.
4.1.1 ORGANIZACIÓN FUNCIONAL
También denominada como organización de departamentos por funciones, la cual

consiste en distinguir a los órganos fundado en las funciones que desarrolla o debe
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desarrollar cada uno de ellos, de tal manera que la entidad pública cumpla los objetivos y
fines para los cuales fue creada. Este es el criterio mayormente utilizado para organizar
organizaciones públicas.
Un ejemplo de ello, esta dado en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades

(Ley N° 27972) cuando dispone que las municipalidades, tomando en cuenta su condición
de municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen las siete
funciones específicas señaladas en los artículos 78 al 87 del Capítulo II del Título V, con
carácter exclusivo o compartido.
4.1.2 ORGANIZACIÓN POR ÁREA GEOGRÁFICA
Se le denomina también departamentalización territorial o por ubicación geográfica. En

este tipo de organización se distinguen y agrupación las actividades de acuerdo con la
ubicación donde el trabajo se desempeña. Este tipo de organización es consecuencia de la
observancia del principio de desconcentración, y se realiza con la finalidad de acercar el
Estado a la ciudadanía. Un ejemplo de esto son, la UGEL en el sector educación, la Red de
Salud en el sector salud, las Agencias Agrarias en el sector agricultura, o los entes
desconcentrados que organismos con sede en Lima han instituido en las capitales de
regiones (SUNAT, SENASA, SUNARP, SUNASS, INDECOPI, etc.).
Estos entes desconcentrados tiene su propia estructura orgánica, sus propios

documentos de gestión, sus propias autoridades, y en cierto modo son independientes en su
presupuesto y administración, observan sí las políticas implementadas por el sector
correspondiente, y tienen una dependencia administrativa con la sede regional, y una
dependencia normativa y funcional en cuanto a la materia sustantiva del sector.
4.1.3 ORGANIZACIÓN POR PROCESOS
Inicialmente ha sido creada para ser aplicada en los niveles más bajos de la estructura
organizacional de las áreas productivas o de operaciones de las empresas industriales.
También es conocida como departamentalización por etapas del proceso, por
procesamiento o aun por equipo. En este tipo de organización se reúnen a las personas y
los materiales con el fin de realizar un proceso en particular.
Para el sector público este tipo de organización es nuevo. Mediante D. S. N° 004-

2013-PCM se aprueba la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, y en ella
podemos observar que la gestión pública se orienta a resultados que estén al servicio del
ciudadano, y uno de sus componentes es la gestión por procesos; respecto de lo cual
dispone que las “organizaciones modernas estudian rigurosamente cómo optimizar,
formalizar y automatizar cada uno de sus procesos internos, como parte de la “cadena de
valor”. Los recursos (insumos) esenciales para optimizar la cadena de valor son el personal
(conocimiento), la infraestructura (instalaciones), los equipos, las técnicas y métodos, y las
finanzas”.
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La Política Nacional establece como tercer pilar central a la gestión por procesos, la
simplificación administrativa y la organización institucional. La gestión por procesos se funda
en la optimización de los procesos de la cadena productiva, el alineamiento correspondiente
de los procesos de soporte, la identificación de todas y cada una de las operaciones
necesarias para producir el bien o servicio. Esto permitirá identificar y priorizar los procesos
que agregan valor, de manera que no se trabaje sobre procesos innecesarios o irrelevantes.
La metodología fue elaborada con una fuerte influencia de los principales referentes
internacionales de la gestión por procesos, tales como, ISO 9000, Modelo de Excelencia en
la Gestión y Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, y la misma Política
Nacional de Modernización aprobada mediante D. S. N° 004-2013-PCM, que plantea la
implantación de la gestión para resultados en la administración pública y establece como el
tercer pilar central a la gestión por procesos, simplificación administrativa y organización
institucional.
Los “órganos y entes públicos orientarán sus actividades al desarrollo de una

estrategia en términos de procesos, basada en datos y evidencias, definiendo objetivos,
metas y compromisos a alcanzar. La adopción de una gestión por procesos permite la
mejora de las actividades de la Administración Pública orientada al servicio público y para
resultados” (Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública).
De este modo, tanto la estructura orgánica basada en un esquema funcional, como la

gestión por procesos deberán armonizarse en los documentos de gestión, empezando por el
Reglamento de Organización y Funciones.
4.1.4 ORGANIZACIÓN MATRICIAL
El 03/08/2994 se promulga la R. J. N° 112-94-INAP/DTSA que aprueba la Directiva N°

001-95-INAP/DTSA - Lineamientos técnicos de simplificación administrativa para el proceso
de modernización de la gestión pública.
La norma reglamentaria pretendía dos objetivos: 1) Establecer pautas y orientaciones

técnicas de carácter general que propicien una adecuada atención de los procedimientos
administrativos con celeridad y sin trabas burocráticas, y 2) Reorientar la labor del
funcionario público en términos más gerenciales, dado que las demandas cada vez mayores
de la ciudadanía y los escasos recursos económicos requerían de decisiones firmes y
rápidas para solucionar aquellos problemas.
Uno de los lineamientos técnicos fue impulsar el desarrollo de la actividad empresarial

en la administración pública para que se autofinancien, mediante el desarrollo de proyectos
de producción o comercialización de bienes y servicios.
El objetivo de esta norma fue generar ingresos propios que permitan el

autofinanciamiento de las instituciones públicas a fin de apoyar la mejor atención de los
procedimientos administrativos y la prestación de los servicios y reducir la dependencia
estatal, convirtiendo al personal en un elemento dinamizador del proceso productivo.
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Los proyectos de producción o comercialización de bienes y servicios se organizaron
como órganos desconcentrados a manera de Centros de Producción o Centros de Servicios,
a los que la entidad asignaba su mismo personal sin necesidad de contratar o designar
personal adicional, y como estructura orgánica se propuso el modelo de organización
matricial.
Estos órganos contaban con una administración, con cierto manejo que les permitía
lograr los objetivos previstos para la generación de ingresos para su propio desarrollo, como
para la sede central.
Estos entes de producción de bienes o servicios tienen presencia en algunas

entidades públicas y funcionan como órganos generadores de recursos económicos, tales
como, equipo mecánico, centros pre-universitarios, panadería, institutos de informática,
instituto de idiomas, invernaderos, empresa de radiodifusión y televisión, etc.
ALTA DIRECCIÓN
ÓRGANO DE APOYO
ÓRGANO DE LÍNEA A ÓRGANO DE LÍNEA B ÓRGANO DE LÍNEA C
CENTRO DE
PRODUCCIÓN 1
CENTRO DE
PRODUCCIÓN 2
Modelo de organización matricial de una institución para el desarrollo de centros de producción o de servicios
Mediante la organización matricial una entidad pública flexibiliza y modifica su

estructura con el propósito de realizar determinados proyectos de producción o de servicios
de corto, mediano o largo plazo.
Los empleados son destacados internamente de los órganos de la entidad a los

proyectos según la capacidad y formación.
En cada centro de producción es designado un administrador dependiente de la alta

dirección, o del órgano que se establezca en la norma de creación.
El órgano de apoyo de la entidad se encarga del pago de las remuneraciones del

personal del proyecto, y de contabilizar la ejecución de los fondos por bienes y servicios,
según las normas del sistema.
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4.2 LA CENTRALIZACIÓN
El régimen de centralización administrativa comprende: a) la centralización pura o

directa centralización propiamente dicha); b) la delegación de facultades, y c) la
desconcentración administrativa.
4.2.1 CENTRALIZACIÓN PURA O DIRECTA
La dependencia jerárquica directa de los diversos órganos administrativas centrales es

la característica sobresaliente de esta forma de organización administrativa, y gracias a ella
se mantiene la unidad de la administración pública, a pesar de la diversidad de órganos que
la integran.
Sobre este asunto Gabino Fraga explica que la jerarquía directa consiste en una
relación de dependencia que implica ciertos poderes de los órganos superiores sobre los
inferiores, en cada grado de la jerarquía, hasta el Presidente de la República [5].
Serra Rojas [Serra Rojas: Las formas de organización administrativa federal, Revista
de Administración Pública, núm. 31 y 32, óp. cit., pág. 170] dice que hay centralización
administrativa, cuando los órganos se encuentran en un orden jerárquico dependiente
directamente de la administración pública que mantiene la unidad de acción indispensable
para realizar sus fines. En este tipo de organización se establece un poder único o central
que irradia autoridad sobre toda la entidad.
Existe el régimen de centralización administrativa, cuando los órganos se agrupan

colocándose unos respecto de otros en una situación de dependencia, tal que entre todos
ellos existe un vínculo que partiendo del órgano situado en el más alto nivel de la
organización, va eslabonando el vínculo hasta el órgano de inferior jerarquía, a todos los
cuales se les atribuye unas determinadas facultades y competencias [6].
En la centralización administrativa se caracteriza porque existe una relación jerárquica

directa entre los diversos órganos administrativos, los cuales carecen de autonomía
orgánica y financiera, y porque el titular de la entidad como autoridad máxima concentra los
poderes de decisión, mando, nombramiento, vigilancia, resolución de competencias,
ejecución de las resoluciones administrativas, y la facultad sancionadora disciplinaria; estos
poderes puede delegarlos en los directivos.
4.2.2 LA DELEGACIÓN DE FACULTADES
Por la delegación de facultades el órgano titular transfiere el ejercicio de una función

que es de su competencia, a una unidad orgánica subalterna, existiendo diversos grados de
transferencia, desde la de firma hasta las más completas e integrales de competencias. La
delegación de competencia se da para un mejor desempeño de la función administrativa.
La delegación es una técnica administrativa de carácter transitorio y para

competencias determinadas. La delegación de competencia reúne las siguientes
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características:
- El superior jerárquico transfiere a un órgano inferior, que depende de él, una
función que es de su competencia.
- El superior está autorizado por ley para delegar atribuciones que no le sean
privativas.
- El superior jerárquico puede reasumir las facultades cumpliendo las formalidades
que dieron lugar a la delegación.
La decisión de delegación debe estar normada en el Reglamento de Organización y

Funciones, y en el Manual de Organización y Funciones (Manual de Perfiles de Puestos.
4.2.3 LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA
La desconcentración es un sistema de organización administrativa en el cual el poder

de decisión, la competencia de realizar actos jurídicos que obliga a la persona jurídica, son
atribuidos a los agentes jerárquicamente subordinados a la autoridad central y superior.
La desconcentración es la forma de organización administrativa en la que el poder

central transfiere a un órgano que le está subordinado, la competencia exclusiva para
realizar ciertas funciones dentro de un ámbito territorial determinado, lo que necesariamente
implica la transferencia de poderes de decisión y, por ende, el control que sobre sus actos
ejerce el órgano superior se atenúa.
Los órganos desconcentrados son unidades administrativas que sin dejar de

pertenecer a la estructura central de la administración y continuar dependiendo directamente
de sus respectivos entes principales están dotados de cierta autonomía para el ejercicio de
una función específica dentro de un ámbito territorial determinado.
Por la desconcentración administrativa se transfiere a un órgano subalterno una

función que es de competencia exclusiva, o un poder de trámite, de decisión, que
originariamente es ejercido por un órgano superior, sin afectar la relación de jerarquía y
subordinación.
Los órganos a los cuales se ha transferido competencias no se desligan del poder

central, por tanto no llegan a tener autonomía, y en virtud de las facultades exclusivas
otorgadas pueden actuar y decidir, pero dentro de límites y responsabilidades que se
precisa en la delegación, que no los alejan de la propia administración.
El órgano desconcentrado sin salir del marco de la relación jerárquica centralizada,

conserva ciertas facultades exclusivas, con una mayor libertad, pero sin desvincularse del
poder de la sede central.
La delegación de facultades se distingue de la desconcentración, porque la delegación

no priva al órgano delegante de las mismas, sólo las transfiere temporalmente; en cambio,
en la desconcentración el órgano delegante debe perder sus facultades y atribuciones para
entregarlas definitivamente al órgano desconcentrado, ya que de no ser así, la
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desconcentración sería precaria, porque en cualquier momento el órgano delegante podría
retirar las facultades.
La desconcentración implica una nueva repartición, permanente y definitiva de

funciones, tiene valor constitutivo, y representa una forma de organización administrativa, un
tipo de estructura estatal. Es además, general, abstracta y normal,
En síntesis, la desconcentración consiste en la delegación de ciertas facultades de

decisión de los órganos superiores en favor de órganos inferiores, internos en la misma
administración o en organismos externos a ella localizados en circunscripciones territoriales
diferentes a las de la administración central, pero que en todos los casos quedan sujetos al
poder jerárquico de la autoridad central.
La principal diferencia entre estas dos formas periódicas de organización

administrativa es que en la desconcentración los órganos desconcentrados siguen estando
jerárquicamente subordinados, mientras que en la descentralización existe una autonomía
orgánica de éstos, por lo que no están sujetos a los poderes jerárquicos del órgano central y
por lo mismo pueden oponer a éste su esfera de autonomía.
Las principales características de la desconcentración administrativa son las

siguientes:
- Para el mejor desempeño de las funciones de la administración, los titulares de los

órganos centrales transfieren definitivamente ciertas funciones a determinados
órganos que gozan de autonomía para ejercer dichas funciones dentro de un
ámbito territorial determinado (provincia).
- La transferencia de función está acompañada de los elementos necesarios para

acercar las decisiones administrativas a los ciudadanos, a los lugares de ejecución
de los actos, mediante verdaderos órganos con capacidad para tornar decisiones y
resolver cuestiones determinadas.
- La competencia de los órganos desconcentrados es por materia y dentro de

ámbitos territoriales determinados.
- Los órganos desconcentrados tienen autonomía para el ejercicio de sus funciones,

más no independencia plena, ya que orgánica y financieramente siguen vinculados
a la estructura central de la entidad.
- Opera a través de actos normativos, generales y abstractos, porque crean

competencias estables y definidas, y las atribuyen en forma determinada a ciertos
órganos que serán los titulares de la función respectiva, y por ende los
responsables de su ejercicio.
4.3 LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
La descentralización procede previa decisión legislativa por lo cual, total o

parcialmente, se quita la competencia al órgano superior, y se la atribuye a un órgano
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inferior, perteneciéndoles exclusivamente, en este caso al superior solo tiene facultades de
supervisión propias del poder jerárquico.
La descentralización administrativa es la técnica de organización jurídica de un ente

público que integra una personalidad a la que se le asigna una limitada competencia
territorial o aquella que parcialmente administra asuntos específicas, con determinada
autonomía o independencia, y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de
su poder político regulador y de la tutela administrativa.
Los organismos descentralizados son instituciones públicas autónomas dotadas de

personalidad jurídica y patrimonio, propios, cuya creación y atribuciones se regulan por ley
del Congreso. Son creados para descargar a la administración central de ciertas actividades
especializadas, y tienen por objeto realizar un servicio público, explotar bienes o recursos
propiedad de la nación, la investigación científica y tecnológica o la obtención, aplicación de
recursos para fines de asistencia social o seguridad social.
Estas instituciones se encuentran ubicadas fuera de la estructura central de la

administración pública, y son diferentes a ella; su personalidad jurídica es distinta de la de
los órganos administrativos centrales. Son creados para prestar determinados servicios en
atención a necesidades de carácter regional o territorial; o bien, para realizar servicios
públicos especializados, de carácter social, técnico o científico.
Al respecto la Ley N° 27783, Ley de bases de descentralización, establece la finalidad,

principios, objetivos y criterios generales del proceso de descentralización; regula la
conformación de las regiones y municipalidades; fija las competencias de los tres niveles de
gobierno y determina los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales; y, regula
las relaciones de gobierno en sus distintos niveles (Artículo 2°).
El artículo 4° de la ley establece que el proceso de descentralización se sustenta y rige

por los siguientes principios generales:
a) Es permanente.- Constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio,
cuyo efecto vinculante alcanza a todos los Poderes del Estado, Organismos
Constitucionales Autónomos y al gobierno en su conjunto.
b) Es dinámica.- Es un proceso constante y continuo, se ejecuta en forma gradual por etapas,
previendo la adecuada asignación de competencias y la transferencia de recursos del nivel
central hacia los gobiernos regionales y los gobiernos locales; promueve la integración
regional y la constitución de macro regiones. Exige una constante sistematización,
seguimiento y evaluación de los fines y objetivos, así como de los medios e instrumentos
para su consolidación.
c) Es irreversible.- El proceso debe garantizar, en el largo plazo, un país; espacialmente
mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económica y socialmente más justo
y equitativo, ambientalmente sostenible, así como políticamente institucionalizado.
d) Es democrática.- Es una forma de organización democrática del Estado que se desarrolla
en los planos político, social, económico, cultural, administrativo y financiero. Promueve la
igualdad de oportunidades para el acceso a mayores niveles de desarrollo humano en cada
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ámbito, y la relación Estado y Sociedad, basada en la participación y concertación en la
gestión de gobierno.
e) Es integral.- Abarca e interrelaciona a todo el conjunto del Estado en el espacio nacional,
así como las actividades privadas en sus diversas modalidades, mediante el
establecimiento de reglas jurídicas claras que garanticen el desarrollo integral del país.
f) Es subsidiaria.- Las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor
eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente. La
subsidiariedad supone y exige que la asignación de competencias y funciones a cada nivel
de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestación de los servicios del Estado a
la comunidad.
g) Es gradual.- El proceso de descentralización se realiza por etapas en forma progresiva y
ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada y clara asignación de
competencias y transferencias de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos
regionales y locales, evitando la duplicidad.
Asimismo, el artículo 6° del mismo cuerpo legal establece que la descentralización

cumplirá, a lo largo de su desarrollo, con los siguientes objetivos:
OBJETIVOS A NIVEL POLÍTICO:

a) Unidad y eficiencia del Estado, mediante la distribución ordenada de las competencias
públicas, y la adecuada relación entre los distintos niveles de gobierno y la administración
estatal.
b) Representación política y de intermediación hacia los órganos de gobierno nacional,
regional y local, constituidos por elección democrática.
c) Participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos de
cada región y localidad.
d) Institucionalización de sólidos gobiernos regionales y locales.
OBJETIVOS A NIVEL ECONÓMICO:

a) Desarrollo económico, auto-sostenido y de la competitividad de las diferentes regiones y
localidades del país, en base a su vocación y especialización productiva.
b) Cobertura y abastecimiento de servicios sociales básicos en todo el territorio nacional.
c) Disposición de la infraestructura económica y social necesaria para promover la Inversión
en las diferentes circunscripciones del país.
d) Redistribución equitativa de los recursos del Estado.
e) Potenciación del financiamiento regional y local.
OBJETIVOS A NIVEL ADMINISTRATIVO:

a) Modernización y eficiencia de los procesos y sistemas de administración que aseguren la
adecuada provisión de los servicios públicos.
b) Simplificación de trámites en las dependencias públicas nacionales, regionales y locales.
c) Asignación de competencias que evite la innecesaria duplicidad de funciones y recursos, y
la elusión de responsabilidades en la prestación de los servicios.
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OBJETIVOS A NIVEL SOCIAL:
a) Educación y capacitación orientadas a forjar un capital humano, la competitividad nacional
e internacional.
b) Participación ciudadana en todas sus formas de organización y control social.
c) Incorporar la participación de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la
interculturalidad, y superando toda clase de exclusión y discriminación.
d) Promover el desarrollo humano y la mejora progresiva y sostenida de las condiciones de
vida de la población para la superación de la pobreza.
OBJETIVOS A NIVEL AMBIENTAL:

a) Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del
desarrollo.
b) Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental.
c) Coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en todos los niveles
del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.
5. ORGANIMETRÍA
La palabra organimetría proviene del vocablo órgano, y éste del griego organón, que
es la palabra con la que se designaba lo que llamamos mecanismo o instrumento de trabajo.
Se llamó también así a las máquinas de guerra y a los instrumentos musicales.
Los filósofos extendieron esta denominación al cuerpo humano, y luego a cualquier

materia lógica en que se apreciase construcción o estructura ("organización"); así como
también del griego metrón que significa medida. Uniendo estos dos conceptos podríamos
inferir que la organimetría no es otra cosa que la medida de un sistema. [7]
La organimetría es la herramienta que se utiliza para representar gráficamente una

organización y sus relaciones formales internas y, en determinados casos las relaciones
externas.
Esta herramienta se basa en una estructura materializada en un papel aunque hoy en

día como consecuencia del avance de la tecnología, este término está adquiriendo otro
sentido en su aplicación y uso, pues, ahora lo tenemos informatizado.
Esta medición de la estructura de una organización tiene como piedra angular a la

dimensión y ámbito con la que ha a operar, así como también a la complejidad del desarrollo
de sus funciones, características éstas que van a influir en el tipo de organigrama que se
estructurará para la entidad.
De allí, la existencia de diversos modos de estructurar un organigrama, aunque en el

ámbito público exista un solo tipo de organización, la cual está dada por los Lineamientos
para elaborar el reglamento de organización y funciones de las entidades públicas (D. S. N°
043-2006-PCM).
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5.1 LA ORGANIMETRÍA Y EL PROCESO ADMINISTRATIVO
La organimetría se inserta en la segunda fase del proceso administrativo, es decir, en

la fase de organización. Mediante el proceso de organización se distribuye el trabajo entre
los órganos, unidades orgánicas y los puestos de trabajo, en ese orden, para establecer y
reconocer las relaciones necesarias. Más información acerca del principio de Organización
encontrará en el numeral 3.2 ORGANIZACIÓN del Proceso Administrativo.
ORGANIZACIÓN
La definición se puede
resumir
DISEÑO ORGANIZACIONAL ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
Son las distintas maneras en que

Es determinar la estructura de la
puede ser dividido el trabajo dentro
organización que sea la más
de una organización para alcanzar
conveniente para la estrategia, los
luego la coordinación del mismo
objetivos, el personal, la tecnología
orientándola al logro de los
y las tareas de organización.
objetivos
La organimetría representa lo que el diseño y estructura han establecido en la

organización formal de la organización, es decir que este proceso involucra a todos los
órganos y niveles de la estructura.
DISEÑO ESTRUCTURA
ORGANIZACIONAL + ORGANIZACIONAL = ORGANIMETRÍA
5.2 INSTRUMENTOS DE LA ORGANIMETRÍA
Como bien se ha plasmado al inicio de este tema la organimetría es una herramienta

indispensable para cada organización, pues permite conocer de manera general y ordena la
organización, aunque de manera superficial tiene cabal importancia en cualquier
organización cualquiera sea su posición en el mercado, tamaño y actividad que desarrolla.
La organimetría cuenta con dos instrumentos: a) el organigrama y b) el flujograma.
5.2.1 EL ORGANIGRAMA
Es una representación gráfica con elementos geométricos de la estructura de una

organización, identifica a los órganos y unidades orgánicas y a los niveles organizacionales.
El organigrama genera una representación jerárquica, delimita las áreas de responsabilidad,
y condiciona el flujo de las comunicaciones. [8]
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ALCALDÍA
GERENCIA MUNICIPAL
GERENCIA DE GERENCIA DE PLANIF.

GERENCIA DE
ADMINISTRACIÓN Y PRESUPUESTO Y
ASESORÍA JURÍDICA
FINANZAS RACIONALIZACIÓN
GERENCIA DE GERENCIA DE
GERENCIA DE GERENCIA DE
DESARROLLO SERVICIOS A LA
DESARROLLO SOCIAL DESARROLLO URBANO
ECONÓMICO COMUNIDAD
Se utiliza con frecuencia para representar estructuras, secuencias de procedimientos,

procesos, recorridos, programas, cargas de máquina, entre otros aspectos. En todos los
casos la utilidad del diagrama se manifiesta en la descripción más clara y simple que si los
mismos hechos fueran expresados mediante palabras o números.
El organigrama es la representación gráfica de la estructura orgánica de la entidad,

que de modo esquemático identifica la posición de los órganos y unidades orgánicas que la
integran, sus niveles jerárquicos, y las líneas de autoridad.
Existen diversos tipos de organigramas, y dentro de ellos diversas modalidades que en

este apartado no serán desarrollados por cuanto el tipo de organigrama que corresponde
esquematizar para las entidades públicas ya está dado por la norma legal, y por principio de
legalidad no queda otra alternativa que observarla plenamente. En el Módulo II del
diplomado le daremos al tema del organigrama un trato más amplio.
Sin embargo, a modo ilustrativo solo mencionaremos los tipos y sus respectivas
modalidades:
1) Por su naturaleza: macro administrativo, meso administrativo y micro administrativo
2) Por su finalidad: Informativo, analítico, formal, informal.
3) Por su ámbito: General y específico
4) Por su contenido: Integral y funcional
5) Por su disposición gráfica: Horizontal, vertical y mixto
5.2.1.1 IMPORTANCIA DEL USO DE ORGANIGRAMAS
El uso de organigramas es necesario para toda organización, del cual se puede

deducir determinada importancia para los diferentes actores:
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a) Para la dirección.- Facilita el conocimiento de los órganos, la línea de mando, y los
canales por los que se concretan las relaciones de coordinación y cooperación
entre los órganos que integran la organización.
b) Para el personal.- Permite a los colaboradores conocer la ubicación y el carácter

de cada uno de los órganos y sus dependencias subalternas, los niveles de
jerarquía, y las funciones generales de cada uno de ellos.
c) Para el Público.- Permite tener una visión global de la estructura y de las

dependencias ante las cuales deben realizar los trámites de su interés.
De modo general, el organigrama facilita el análisis y el mejoramiento de la

organización, de los procesos y procedimientos que tramita, y los servicios que presta.
5.2.1.2 ELEMENTOS DEL ORGANIGRAMA
Para elaborar un organigrama debe considerarse la utilización de ciertos elementos y

observarse algunas pautas convencionales:
a) Las casillas.- Son figuras geométricas rectangulares que hacen representación de

los órganos de la entidad. Al interior del rectángulo se anota el nombre del órgano o unidad
orgánica que representa.
GERENCIA ÓRGANO
GERENCIA
GENERAL
b) Línea sólida.- Es un trazo recto suelto que se le denomina “raya”, que no constituye
una figura o forma en particular; por tanto, no es una figura geométrica. Una vez graficado
uniendo a dos órganos o dependencias de una entidad, significa: orden, relación de
dirección, asesoramiento, subordinación, apoyo, coordinación, colaboración, control y
relaciones de consultas y de asesoría, que se presentan al interior de la organización. La
línea principal de la organización se diferenciará de las demás por ser de mayor grosor, tal
como se muestra en el organigrama de la página 67.
c) Línea punteada entre dos órganos o unidades orgánicas de igual nivel significa la
existencia de relaciones de coordinación entre ambas.
c) Líneas curva son trazos curvos que se utilizan cuando una línea que une dos
entes, cruza a otra línea que une a otras dos unidades. No es común que ocurra este hecho,
y solo podría ocurrir cuan el tipo de organigrama que se está utilizando debe mostrar las
líneas de coordinación entre dos o más órganos.
5.2.2 EL FLUJOGRAMA
Es una representación gráfica con elementos geométricos, el cual representa la

secuencia de actividades de un proceso, la diferencia con el organigrama, es que esta no es
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una estructura organizacional, si no que expresa un proceso secuencial de actividades de
cualquier área de la organización, por ejemplo: Un proceso de compra por parte de
departamento de logística.
INICIO
SI
¿?
NO
FIN
NOTAS:
[1] Melinkoff, R (1987). Los Procesos Administrativos. Caracas. Editorial contexto.
[2] Koontz, O (1972). Curso de Administración Moderna. Mc Graw Hill. México.
[3] Stephen P. Robbins/Timothy A. Judge, Comportamiento Organizacional, Pearson, 15ª. Edición,
México 2013. Págs. 10 y 11.
[4] Ackoff, Russell. (2002) El paradigma de Ackoff.Popis
[5] Objetivos Organizacionales, consultado el 16/12/2016 de
http://biblioteca2.ucab.edu.ve/anexos/biblioteca/marc/texto/AAR7082.pdf)
[6] http://biblioteca2.ucab.edu.ve/anexos/biblioteca/marc/texto/AAR7082.pdf
[7] Organimetría, Ricardo Enríquez Caro, Administración Moderna,
http://www.administracionmoderna.com/2012/01/organimetria.html
[8] Organigrama, Ricardo Enríquez Caro, Administración Moderna,
http://www.administracionmoderna.com/2012/01/organimetria-organigrama-un-
organigrama_3038.html el 9/12/2012, consultado el 04/01/2017
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CAPÍTULO III. ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS
El texto del presente Capítulo es una compilación de varios textos, artículos académicos y cursos que
sobre la materia han escrito diversos autores, docentes universitarios y universidades en relación a la
Organización y Métodos como técnica, metodología, teoría o herramienta, los cuales se enumeran al
final del Capítulo.
1. FUNDAMENTOS DE ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS
1.1 ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS: DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS
La Organización y Métodos –en el decir de los autores- es una función, es una

técnica, herramienta, teoría o una metodología. De hecho, la O&M realiza un trabajo de
asistencia y asesoría no solo a la alta dirección de la organización, sino a todo nivel de las
organizaciones, siendo su objetivo principal, incrementar la eficiencia administrativa
realizando para el efecto análisis y/o estudios técnico-administrativos que buscan el
mejoramiento de los procedimientos, métodos y sistemas de trabajo.
Como toda técnica o herramienta profesional los estudios de Organización y

Métodos deben contar con una metodología para su desarrollo. Organización y Métodos es
una denominación que se emplea para referirse a la labor que tiene por objetivo otorgar a la
organización un funcionamiento óptimo y eficiente en sus operaciones, aplicando para el
efecto el método científico al estudiar su estructura, sus procesos y sus procedimientos.
Al analizar el significado del concepto, observamos tres elementos principales:
 Óptima eficiencia en las operaciones.
 Aplicación del método científico.
 Estudio de la estructura y sus procedimientos.
La Organización y Métodos, más conocida como O&M, es una función especializada

desempeñada por Analistas, para cuya labor emplean un conjunto de técnicas, cuyo objetivo
es incrementar la eficiencia de los sistemas de información, de los procesos y
procedimientos administrativos, elevar la productividad del personal, y evaluar el resultado
de las operaciones dentro de la organización.
De igual modo, O&M desempeña una labor asesora para los directores de las
organizaciones públicas en relación a cómo debe colaborar el personal, cuáles con sus
deberes, dividir las actividades, organizar procedimientos y llevar a cabo las operaciones de
oficina. Se encarga también de proponer normas, formular políticas, elaborar formularios,
analizar y estructurar sistemas, métodos, procesos y procedimientos, a fin de que los
servicios se presten en condiciones de calidad.
La complejidad de la gestión pública y los defectos que acusa su funcionamiento, ha

puesto en alerta a los servidores públicos, que buscan los medios necesarios para
sistematizar, controlar y hacer más eficiente su administración. Esta es una de las razones
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por la que en la Administración Pública se han creado Unidades de O&M, conocido –
conforme a ley- como de “Racionalización”.
O&M responde a las cuestiones de cómo dividir las actividades, cómo agrupar las
tareas, cómo disponer procedimientos, y cómo realizar los trabajos administrativos rutinarios
con el menor esfuerzo y con el máximo de eficacia en los resultados. Además, estudia y
analiza los problemas de estructura y de funcionamiento de la organización, propone las
alternativas de solución, y cumple la función de aconsejar a los directivos de cómo mejorar
la gestión de la organización aplicando diversos métodos científicos.
Si el deber de todo directivo es asegurar que las actividades se realicen en el

momento oportuno y se apliquen los métodos adecuados, entonces podríamos plantear
algunas preguntas…, ¿Por qué es necesario emplear esta función especializada?; la
respuesta a la interrogante sería…, porque haciendo efectiva esta función, los directivos
adquieren los conocimientos y prácticas necesarias de organización y métodos, experiencia
que les otorgará la capacidad para dirigir exitosamente la organización o el órgano bajo su
responsabilidad. Entonces, cada directivo debe asegurar que su dependencia sea conducida
con la más alta eficiencia creando y proponiendo los instrumentos apropiados y métodos
para llevar a cabo la función. No hacerlo, es necedad.
Administrativamente, O&M es una función de la administración que trata de la

estructuración técnica de las relaciones que deben existir entre las funciones, niveles y
actividades de los elementos material y humanos de un organismo social, con el fin de lograr
la máxima eficiencia dentro de los planes y objetivos señalados.
Funcionalmente, comprende un conjunto de herramientas e instrumentos entrelazados

por un grupo de personas altamente especializadas en el estudio, y en el análisis de los
diversos problemas de estructura y funcionamiento de la administración, con el objeto de
mejorar objetivos, políticas, sistemas, estructuras organizativas, métodos, procedimientos,
métodos de trabajo, formularios, informes, registros, archivos y controles, para asegurar el
máximo de eficiencia al funcionamiento administrativo alternando economía en los costos de
operación de la entidad, y así, elevar su productividad. La sola aptitud y actitud de los
colaboradores no serán suficientes para lograr los objetivos y fines institucionales, será
necesario implementar la función de O&M.
Funcionalmente también se trata del estudio sistemático de todas y cada una de las
actividades de una organización, encaminadas al mejoramiento de los mismos en un marco
de armonía y buscando con el producto del estudio, el mejoramiento y reactivación de una,
varias o todas sus actividades.
La función de O&M aborda el análisis de los grandes grupos de problemas

característicos de cada organización, tales como:
a) El problema de la estructura de la organización, y
b) El problema del funcionamiento de los métodos.
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Concluyendo puede afirmarse, que O&M cubre los diversos aspectos y elementos de
los que se compone y funciona la organización.
1.2 GÉNESIS DE LA O&M
Surge como un instrumento fundamental del cambio organizativo planeado, con el

deseo de dotar al sistema administrativo público de una capacidad de acción
racional. Desde la antigüedad, la organización ha estado presente en el desarrollo y
evolución de los grupos sociales, los cuales le han dado una aplicación de unidad
económica, jurídica y social.
La historia nos recuerda que en la edad media surgieron movimientos precursores de

la racionalización de la actividad administrativa, uno de los cuales fueron los Cameralistas, y
los administradores públicos germanos y austriacos. Estos aparecen ocasionados por las
exigencias de la monarquía absoluta para elaborar técnicas y prácticas administrativas que
mejoren la marcha de los asuntos reales y conserven mejor su patrimonio.
Henry Fayol en Francia resalta la división del trabajo y el establece 14 principios, al

publicar su libro Administration Industrielle ety Générale, en París en el año 1916, y postula
que toda la empresa debería aplicarlas para lograr altos índices de eficiencia, en los que
destacan la disciplina, la autoridad y la correcta delimitación de funciones.
El Taylorismo en Estados Unidos se manifiesta en la aplicación de la administración

científica en la reforma administrativa del gobierno.
1.2.1 LA EXPERIENCIA EN NORTEAMERICANA
La historia explica que el estudio de métodos nace del debate entre los ingenieros
mecánicos de la sociedad norteamericana en la segunda década del siglo XX, que luego se
ve fortalecido con los aportes de Frederick W. Taylor, los esposos Gilbreths y otros
pensadores norteamericanos que crearon una fuerte corriente de pensamiento en la
administración privada en los Estados Unidos. Más tarde el tema es tratado en Alemania,
pero no como organización y métodos, sino como racionalización, al que en Bélgica se le
denomina ergología, entendida –en sentido amplio- como estudio del trabajo en general, y –
en sentido estricto- como disciplina particular que utiliza y se sirve de todas las disciplinas
que en su conjunto forman la ergología (del griego ergón), algo así como el estudio científico
del trabajo en sí.
Es así como la función de O&M surge como un instrumento fundamental de cambio

organizacional planeado, con la intención de dotar primero a la actividad empresarial, y
luego a la organización pública, de una capacidad de acción racional, para lograr los
objetivos de un Estado moderno. En sus inicios la O&M aparece de forma incipiente en el
Centro de Investigación Municipal de Nueva York (USA).
La creación de la Unidad de O&M se vincula a los esfuerzos de reorganización

administrativa tendientes a racionalizar y hacer más eficiente la gestión administrativa, y al
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establecimiento del proceso de modernización administrativa en los entes públicos,
experiencia que ocurre en el Perú en la década del 70 del siglo pasado.
En EE.UU. la creación de esta Unidad se vincula, por una parte, a los esfuerzos de
reorganización administrativa tendientes a racionalizar y hacer más eficiente cuyos
antecedentes se remontan a 1921, en que el presidente Taft (USA) crea la primera Comisión
de Investigación Administrativa del Ejecutivo Federal. En 1937 el presidente Roosevelt inicia
un proceso de reforma administrativa que culmina con la creación del Gabinete Ejecutivo del
Presidente, donde se adscribió la función de Organización y Métodos.
De 1947 a 1949 y de 1953 a 1955, funcionaron en EE. UU. Comisiones de

Organización del Poder Ejecutivo Federal en Estados Unidos, que luego aportaron
metodologías de trabajo, diagnósticos y recomendaciones clave para institucionalizar la
reforma administrativa. En la actualidad, la función de O&M es parte fundamental de la vida
de las instituciones públicas norteamericanas.
1.2.2 LA EXPERIENCIA EN EUROPA OCCIDENTAL
En la Gran Bretaña en el año 1942 se crea la División de Organización y Métodos del

Tesoro Británico con el fin de racionalizar los servicios públicos, y ser así, más eficientes en
su acción bélica en la 2ª. Guerra mundial. Luego del conflicto internacional, se llevó a cabo
una reforma administrativa a través de un proceso de descentralización, y se adscribieron a
cada uno de los ministerios, unidades sectoriales de O&M. En la actualidad la Dirección de
Organización y Métodos del Tesoro Británico funciona como una unidad Central Normativa
de asistencia técnica y de formación y de capacitación del personal de sus unidades
periféricas.
Otros países europeos que interiorizaron la función de O&M en su esquema

organizacional público fueron Francia, Suecia, los países Bajos y España.
1.2.3 LA EXPERIENCIA EN AMÉRICA LATINA
Se registran experiencia interesantes en la implantación y operación de la unidad de

O&M como una medida para mejorar administrativamente la gestión pública. Hubo de parte
de los diversos gobiernos iniciativas estatales por incrementar la capacidad de acción
gubernamental.
En Brasil la acción de reforma administrativa se inició en 1936 con la instalación de la

Comisión Federal del Servicio Civil y de las Comisiones de Eficiencia de los ministerios del
Estado. Luego se crea el Departamento Administrativo del Servicio Público en el año 1938
con la misión de mejorar la organización administrativa. En el año 1956 se crea la Comisión
de Estudios y Proyectos Administrativos, que luego presentó el diagnóstico general, que fue
el punto de partida para iniciar en 1967 el Programa de Reforma administrativa.
En el año 1947 se crea el Ministerio de Hacienda, y dentro él, la Comisión para

Estudios Financieros y Administrativos. En el año 1958 se crea la Comisión de
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Administración Pública. En el año 1962 se crea la Escuela de Administración Pública. Otros
países que implementaron la O&M fueron Colombia, Ecuador, Bolivia, Perú y Argentina.
1.3 PROPÓSITOS DE ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS
1.3.1 PROPÓSITO GENERAL
Estudiar, analizar y recomendar sobre los problemas de estructura y funcionamiento

de la administración de la empresa, aconsejar sobre la mejor forma de utilizar y mejorar los
recursos humanos, naturales y financieros.
Las necesidades crecientes del desarrollo de la administración han obligado a las

empresas a adoptar una estructura que comprende l0os servicios técnicos de O&M.
1.3.2 PROPÓSITO ESPECÍFICO
Analizar y racionalizar los sistemas, procedimientos y métodos de trabajo, ayudar a la

dirección a hacer mejor uso de la información en forma efectiva y oportuna, reducir los
costos totales de la organización, simplificar el trabajo administrativo.
Además de ello, establecer organizaciones viables y eficaces, adecuar la asignación

de recursos, óptima coordinación de operaciones, capacitar y formar personal y otros.
1.4 IMPORTANCIA Y NECESIDAD
La importancia de implementar la unidad de O&M lo enfocamos desde tres puntos de

vista:
a) Para la empresa.- Para lograr el objetivo, recudir los costos, maximizar las
ganancias, elevar la productividad, mayor rentabilidad, mayor eficiencia de los
recursos, sistematización, mantener la organización formal, la armonía laborar,
racionalizar recursos.
b) Para el personal.- Sabe lo que tiene que hacer, conoce al detalle su trabajo,
conoce sus deficiencias, mejorar la calidad de su trabajo, sabe el objetivo a
obtener, la eficiencia y eficacia.
c) Para la dirección.- Se mantiene la unidad de dirección, se planifica efectivamente,

mayor control, identifica problemas de personal, califica el buen desempeño,
elabora pronósticos, adiestra a la persona.
La O&M a través de la aplicación de diferentes técnicas, permite simplificar los

procedimientos en los sistemas administrativos, procurando ahorrar en tiempo, energía,
materiales y movimientos, logrando, por lo tanto, mayor eficiencia en la operación del
sistema (algunos autores dicen que son técnicas de simplificación del trabajo).
La O&M nace mucho antes que el estudio de los sistemas de información
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computarizados, desde el inicio de la administración científica. La O&M se encargaba del
estudio de los sistemas de información de las organizaciones.
El desarrollo de los sistemas de información computarizados no excluye ni elimina el

estudio de la parte manual de los sistemas de información, muy por el contrario, un sistema
de información computarizado que no sea desarrollado en forma armónica con la parte
manual que lo alimenta y a la cual proporciona información, obtendrá como resultado un
funcionamiento ineficiente, y por ende, pésimamente productivo.
1.5 ÁMBITO DE ACTUACIÓN
1) En el contexto organizacional.- La O&M como técnica o herramienta para la

gestión puede y debe aplicarse en el:
a) Sector Público.- Su actuación involucra a todos sectores y las diversas

instituciones que componen a la administración pública. La aplicación de las
reformas en la administración pública hoy día es denominada Modernización
del Estado.
b) Sector Privado.- El ámbito de su actuación involucra las diversas unidades

productivas y de servicios, así como la composición orgánica, cada una de ellas
llamadas unidades o departamentos.
2) En las áreas funcionales de la organización
a) En el área de producción.- Puede aplicarse en cada una de las diversas

actividades que se realizan, procedimientos y métodos; en especial en los
órganos de líneas de las entidades públicas.
b) En el mercadeo.- Los diversos sistemas que se desarrollan, cumplen aspectos

de O&M.
c) En finanzas.- Este sistema administrativo es sustantivo para la buena marcha y

funcionamiento de la entidad.
d) Administración de cosas y personas.- En diferentes sistemas de apoyo para el

desarrollo de la entidad.
e) En computación.- En la informatización de los sistemas administrativos que

aplica la entidad.
f) En la relación con el público.- En la proyección de la gestión pública hacia el

usuario interno y el externo.
3) En el proceso administrativo
a) La planeación y sus elementos
b) La organización y sus elementos
c) La ejecución y sus elementos
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d) El control y sus elementos
1.6 ALCANCE Y LIMITACIONES
El alcance de los trabajos que se realiza la O&M tiene una proyección dimensional
que se presenta con los siguientes enfoques:
1) Macro-administrativo.- Comprende el análisis de la estructura, los

procedimientos, la coordinación y simplificación de la entidad en el ámbito interno,
así como, puede ser una parte grande de ella o sea, un área funcional. Esto se
apoya en el macro análisis y en un diagnóstico que nos permitas llegar a
conclusiones y recomendaciones válidas.
2) Micro-administrativo.- Que comprenden los estudios de estructura,

procedimientos, coordinación y simplificación de una unidad de la organización o
un elemento interno de esa unidad, empresarios aplicando técnicas y componentes
de análisis en la investigación de problemas administrativos y poder concluir y
recomendar.
Las limitaciones de la O&M en la estructura de una organización obedecen a tres

aspectos:
1) La ausencia de liderazgo.- Los titulares de los entes públicos aceptan la presencia

de un área de Racionalización, solo porque existe una norma legal que vincula a su
estructuración, pero no porque estén convencidos del beneficio que aporta a la
gestión de la cosa pública.
2) La escasez de personal calificado.- No existe en el ámbito nacional universidad
alguna que haya desarrollado un maestría en O&M, sino solo algún curso. No
existen por tanto, especialistas en la materia. El personal que labora en el área de
Racionalización posee experiencia en elaboración de documentos de gestión
principalmente, pero pocos son los que poseen experiencia en análisis de procesos
y mejora continua.
3) La resistencia al cambio.- La resistencia atenta principalmente con la necesidad de
simplificar los procesos y con el temor de reducir o eliminar puestos de trabajo.
1.7 FUNCIONES GENERALES
Efectuar estudios de O&M mediante el análisis planeado del funcionamiento de un

organismo o sistema administrativo, que comprenda el examen completo de sus objetivos,
políticas, organización, sistema de trabajo, métodos y procedimientos, sus recursos
humanos, materiales, financieros, etc., estudios que deben aplicarse también a la creación
de nuevos entes administrativos.
Realizar estudios de las funciones específicas y comunes de la administración a varias

dependencias o unidades. Tal el caso del análisis de la función de personal, de compras o
suministros, de almacenamiento, de contabilidad, etc.
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Analizar un área especial de trabajo, con el fin de considerar posibles mejoramientos
en sus métodos y procedimientos, por ejemplo a través del procedimiento automático de
datos.
Elabora análisis administrativo con el fin de utilizar de manera racional el equipo y las
máquinas de oficina, para estudiar la distribución del espacio o de los medios y sistemas de
comunicación, para el uso de nuevas técnicas de control, evaluación e implantación de
mejoras, o para mejorar el diseño o control de los formularios o formas. Además de realizar
otros tipo de estudios que permitan detectar deficiencias o anomalías en la estructura o el
funcionamiento de las unidades administrativas, para corregirlas.
Identificar los problemas administrativos y analizarlos (diagnosticar) tal como se

presentan en la estructura, el funcionamiento (métodos, formularios) y de actitud (dirección
deficiente, estímulos, etc.).
Presentar alternativas de solución a los problemas administrativos.
1.8 RELACIÓN DE O&M CON OTRAS DISCIPLINAS
Para una mayor efectividad y eficacia de sus trabajos O&M tiene como elementos
auxiliares a las siguientes disciplinas profesionales:
1) Con la psicología.- Debe considerarse la actitud de la persona para realizar

cambios en la estructura, procedimientos, y en los métodos que se desean
implementar.
2) Con la estadística.- Esta disciplina contribuye para identificar variaciones y

determinar los fenómenos que se presenten mediante el análisis de los diversos
datos que se manifiestan.
3) Con la sociología.- Para la aplicación de los cambios es necesario conocer las

diversas clases de relaciones interpersonales, de grupos de personas, así como
sus relaciones entre los mismos, y con la sociedad.
4) Con el derecho.- Su conocimiento nos permite tener cuidado para que la

aplicación de un cambio no viole ninguna ley, ni norma reglamentaria.
5) Con la economía.- La eficiencia es la manifestación del orden de las cosas y de

las personas, tanto en el campo macroeconómico, como microeconómico.
6) Otras ciencias.- El estudio de la O&M nos lleva a la necesidad de contar con

conocimientos amplios sobre diversas disciplinas (informática, por ejemplo), para
poder así concretar, las mejores decisiones en cambios, transformaciones,
mejoras, eliminaciones, etc.
1.9 OTRAS DESIGNACIONES CON LAS QUE SE CONOCE A O&M
Entre algunos nombres o denominaciones con los que se le conoce a la O&M son las
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siguientes:
 Servicio de gestión
 Organización y Administración
 Análisis de sistemas
 Asesoría administrativa
 Planificación y Organización
 Sistemas y procedimientos
 Estudios administrativos
 Análisis administrativos
 Asesoría de normalización
 Asesoría de racionalización
 Planificación administrativa
 Ingeniería de sistemas
 Sistemas y proyectos
 Planificación y estudios administrativos
 Asesoría técnica
 Racionalización administrativa
 Sistemas de organización
 Investigación operativa
En el diplomado nos referiremos al tema como Sistema de Racionalización

Administrativa, esto por nuestra vinculación al principio de legalidad, aunque en el ámbito
académico se le conozca más como O&M.
1.10 PRINCIPIOS BÁSICOS DE ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS
Tampoco, existe consenso cuando de identificar o relacionar los principios que

informan el desarrollo de la O&M se trata, esto por la prolífica producción de textos y
artículos académicos sobre la materia. Los principios que se enumeran a continuación son
los que estimamos como más sustantivos para el desarrollo de la función.
1) Determinar objetivos.- Para toda actividad debe previamente señalarse los

objetivos generales y específicos.
2) Identificar las operaciones innecesarias y eliminarlas.- Todos las actividades o

los pasos de un proceso o procedimiento cuya presencia no tengan una
justificación deben ser eliminados.
3) Reducir distancia, tiempo y movimientos.- La línea recta es la más corta por lo

que el tiempo se reduce. El trabajador necesita realizar menor esfuerzo, en menor
espacio y tiempo para evitar no solo la fatiga, sino los cuellos de botella y otras
taras que se presentan durante el trámite de los procesos. La pérdida de tiempo es
pérdida de dinero.
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4) Encontrar lo que es necesario y hacerlo.- Si hacer falta operaciones y para
éstas recursos, hay que satisfacerlos.
5) Todo cambio debe hacer con paralelos.- Si se cambia o modifica un sistema,

proceso o procedimiento, debe conservarse el original (cambiado o modificado)
como medida de seguridad.
6) Normalizar los cambios.- Debe elaborarse agenda y revisar lo que se ha hecho,

los cambios deben comunicarse y registrarse.
7) Consensuar los cambios.- Todos los involucrados deben estar de acuerdo en el

cambio para luego autorizarlo.
8) Exhaustividad en el análisis.- El trabajo de análisis debe ir a lo más específico

para identificar las causas de los problemas.
9) Evaluar.- Para determinar la corrección o desviación de las medidas implantadas y

establecer las correcciones.
Los principios enumerados, contrastados o comparados con los principios de la

reingeniería o la simplificación administrativa, por ejemplo, son casi los mismos, la diferencia
la encontramos en el enunciado.
2. LA UNIDAD DE ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS
2.1 NATURALEZA DE LA UNIDAD DE O&M
2.1.1 OBJETIVO
El propósito fundamental de la O&M es llevar a cabo los estudios administrativos que

coadyuven a la superación de las actividades a cargo de las instituciones, elaborar y
actualizar los documentos de divulgación de los sistemas administrativos implantados y
procurar el adecuado aprovechamiento de los recursos disponibles acordes con los
lineamientos fijados por las autoridades superiores, a fin de asegurar la eficiencia operativa
de la institución. Otros objetivos complementarios son:
1. Incrementar la eficiencia del trabajo administrativo, a través de la simplificación de

las operaciones y eliminación de aquellas actividades que se consideran
innecesarias, y reduciendo el esfuerzo requerido para realizar el conjunto de las
mismas.
2. Lograr que la organización en su conjunto y las unidades que la integran en

particular cuenten con estructuras organizativas equilibradas, flexibles y
funcionales que faciliten el buen logro de los resultados esperados.
3. Dotar a las diferentes unidades de la empresa de objetivos, políticas, normas y

otros aspectos organizativos, relacionados con la doctrina y la filosofía de la
doctrina que sean necesarias para orientar y encauzar el eficaz desempeño del
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trabajo.
4. Facilitar la planeación, distribución y control del trabajo entre las diferentes

unidades de la empresa, evitando la improvisación de labores, la pérdida de
tiempo, las disminuciones en el volumen y calidad de trabajo, y el desorden
administrativo que pudiera presentarse.
5. Optimizar los diferentes sistemas, procedimientos y métodos de trabajo utilizados

por todas las unidades de la empresa.
6. Analizar todos los cargos o puestos de trabajo, sus jerarquías, responsabilidades y

requisitos.
7. Servir de vinculación entre el órgano central de modernización administrativa y las

dependencias en la ejecución de las prioridades del mejoramiento administrativo
8. Analizar los problemas originados en la estructura de la organización y los

problemas derivados del flujo o proceso administrativo; así como los problemas del
cambio de actitud y comportamiento, en el marco de la modernización
administrativa.
2.1.2 POLÍTICAS
1. Procurar al máximo posible que las diferentes investigaciones y estudios de O&M

se vayan desarrollando conforme a los calendarios de trabajo previamente
elaborados para tal efecto.
2. Utilizar adecuadamente las diferentes fuentes de información que fueren

necesarias para el desarrollo de los estudios e investigaciones, evitando la
obtención de datos superfluos, falsos, incompletos y desactualizados.
3. Establecer y mantener excelentes relaciones interpersonales con el personal

involucrado en los estudios e investigación procurando obtener su confianza,
respeto, consideración, reconocimiento y admiración.
4. Contar siempre con información actualizada sobre la organización y

funcionamiento de otras empresas similares, con el propósito de establecer análisis
comparativos que permitan aprovechar sus conocimientos y experiencias en
beneficio de la consistencia y efectividad de los estudios e investigaciones que se
desarrollan.
5. Velar por que los instrumentos técnico-administrativo (manuales, guías,

instructivos, etc.) que se emitan, sean preparados y actualizados de conformidad
con las normas de redacción, ortografía, puntuación y presentación requeridas.
6. Observar cuando fuere necesario, antes, durante y después de los estudios e

investigaciones, la más absoluta discreción y confidencialidad sobre aquellos
datos, hechos y opiniones que por determinada circunstancias no deban ser
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divulgados al personal de la empresa.
2.1.3 VENTAJAS QUE PROPORCIONA LA UNIDAD DE O&M
La ventaja principal que O&M tiene sobre un gerente es que su responsabilidad es

estudiar los problemas administrativos, y que puede tomarse el tiempo para pensar e
indagar sin tener que preocuparse de abandonar otras responsabilidades, haciendo éstas en
base de reunir datos y obtiene la mayoría de su información a través de personas
encargadas de la actividad que se analiza.
Otra de las ventajas es el desarrollo de las facultades críticas, es decir, pensar en

términos de propósitos en vez de medios, a interrogar sobre lo que se hace y el porqué de
ello. Un buen servicio de la unidad de O&M se caracteriza por:
1) Tener tiempo para estudiar los problemas y buscar las soluciones sin ninguna
presión.
2) Ser independiente de la unidad bajo estudio y por lo tanto, ser capacitado para
hacer apreciaciones objetivas.
3) Adiestramiento en técnica especializadas que con complementarias con la

experiencia de sus funciones.
4) Liberación de estrecheces departamentales y enfocar los problemas desde el

punto de vista de las necesidades de la empresa.
La denominación O&M se utiliza para designar el conjunto de técnicas administrativas

y de investigación que se dirigen a mejorar el funcionamiento de la administración.
O&M se asume a la organización como una función que utiliza medios prácticos para
distribuir las funciones en las distintas unidades orgánicas: determinar su grado de
eficiencia, su rentabilidad, su facultad de adaptarse a los cambios del medio, y en
conceptuar al método como el proceso de reflexión abstracta que permite enfocar y abordar
el problema de la organización.
La esencia de la relación entre Organización y Métodos, es que los métodos deben

ser acordes con la organización y ésta con los métodos aplicados. Un cambio en la
organización ocasiona un cambio en los métodos y, a la inversa, un cambio en los métodos
provoca cambios en la estructura orgánica. El método permite descubrir cuáles son las
estructuras y procedimientos ideales que deben aplicarse a la organización para hacerla
eficiente y eficaz.
Como herramienta administrativa, O&M tuvo sus inicios en la administración pública.

La introducción de esta concepción en el sector público se realizó conforme han surgido los
problemas en la prestación de los servicios públicos. Se inició la aplicación de este concepto
en las empresas públicas para las cuales el criterio de rentabilidad y productividad es
importante, a pesar de que el lucro no es finalidad.
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2.2 JUSTIFICACIÓN
El proceso de globalización y modernización exige actualización y por consecuencia

demanda eficiencia, productividad, competitividad y dividendos. Sin embargo, con el
desarrollo continuo, la evolución constante del crecimiento o de las actividades y lo complejo
que se convierte mantener la alta calidad, el bajo costo y constancia en el mercado, es
necesario contar con unidades especializadas que contribuyan a asesorar, aconsejar y
orientar a la administración en cuestiones de O&M.
La creación de la unidad de O&M en la empresa es una necesidad, ya que esta será

responsable de planear, ejecutar y controlar las diferentes actividades que son necesarias
para mejorar y racionalizar el trabajo de la empresa.
O&M plantea el estudio de la estructura organizativa y de los sistemas administrativos

de las organizaciones, con énfasis en los aspectos metodológicos de los procesos de
reorganización y en las técnicas de análisis y el diseño organización, para posibilitar el logro
de los objetivos de la organización en términos de eficiencia.
2.3 FUNCIONES DE LA UNIDAD
La Unidad de O&M es eminentemente asesora a la alta dirección y a las diversas

unidades que componen la empresa.
2.3.1 FUNCIÓN GENERAL
Estudiar y analizar la organización, sistemas, procedimientos, métodos, formularios,

uso de espacio físico, aprovechamiento de mobiliario y equipo, y otros recursos utilizados
por la diferentes unidades administrativas y técnicas que integran la empresa, con el
propósito fundamental de sugerir aquellos cambios y mejoras administrativas que tiendan a
elevar la eficiencia integral de la misma, mediante el aprovechamiento racional de los
recursos humanos y materiales de que se disponga en un momento determinado.
2.3.2 FUNCIONES ESPECÍFICAS
1. Estudiar, analizar y mejorar permanentemente la estructura organizativa, objetivos,

política, funciones, normas de trabajo y otros aspectos.
2. Estudiar, analizar y mejorar continuamente los diversos sistemas, procedimientos,

métodos, formularios, informes, registros, controles, archivos, uso de espacio
físico, aprovechamiento de mobiliario y equipo y otros factores o elementos de
análisis administrativo.
3. Formular y proponer, basándose en los estudios de organización y

funcionamiento, reformas a los reglamentos, instructivos y demás disposiciones
legales y normativas vigentes en la empresa.
4. Estudiar y analizar de manera permanente la estructura y el funcionamiento de la
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dependencia. Esta primera función implica que efectúen varias actividades como
la realización de un diagnóstico general de la estructura general y procedimientos
de la organización, la proposición de modificaciones para la adaptación de
sistemas y procedimientos, su diseño y la formulación de manuales
administrativos.
5. Adecuar la organización y las funciones en la dependencia a las que se trabaja.

Según esto, deben desarrollarse actividades de investigación y clasificación de
acuerdo a las bases jurídicas que le otorgan legitimidad a la administración de la
dependencia.
6. Asesorar a las unidades o departamentos de la dependencia que lo solicitan en la

interpretación y aplicación de técnicas administrativas; coordinándose con cada
una de ellas e implantando nuevos y mejores sistemas de trabajo y capacitación
del personal.
7. Hacer actividades de promoción, investigación y divulgación. Para promover la

coordinación de los recursos e investigar las nuevas técnicas de administración
que se puedan aplicar, de este modo comunicar o divulgar dichas técnicas para
que sean aplicadas.
8. Hacer un estudio de todo el trabajo realizado en la organización, donde se

verifiquen todas las actividades realizadas como un análisis integral de finalidad,
de organización, sistemas y procedimientos, a fin de considerar posibles
mejoramientos en los métodos.
9. Dictamen, asesoramiento e información de los trabajos que deba realizar la

organización en cada una de sus divisiones.
10. Conocimiento de las técnicas concernientes al mejoramiento de métodos y a los

principios generales para la resolución de problemas que se plantean en la
organización de la cual dependen.
11. Estudio, bibliografía y documentación sobre temas de organización y métodos.
12. Estudiar, proponer e implantar sistemas y procedimientos que permitan desarrollar

con mayor eficiencia y productividad las actividades de los funcionarios y
empleados.
2.3.3 FUNCIONES COMPLEMENTARIAS
1. Análisis y diseño de procedimientos
2. Estudio de métodos de trabajo
3. Análisis, diseño y control de formularios
4. Distribución física de oficinas
5. Distribución del trabajo

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6. Elaboración de manuales administrativos
7. Análisis de conflicto de autoridad y responsabilidad
Las funciones que ahora desempeña la Unidad de O&M han pasado por tres etapas
en el desarrollo administrativo:
1ª. Etapa: INICIAL 2ª. Etapa: INTERMEDIA 3ª. Etapa: CONSOLIDACIÓN

Análisis de estructuras y
Teoría de sistemas Teoría cuantitativa
funciones
Cuadros de distribución del
Desarrollo organizacional Ingeniería de sistemas
trabajo
Elaboración de organigramas Administración de proyectos Informática
Elaboración de diagramas de
Administración estratégica Modelos de simulación
flujo
Análisis y descripción de
puestos
Fuente: Gustavo Quiroga Leos (1992)
La división en estas etapas es posible porque desarrolla mediante la dependencia, el

mejoramiento, el comportamiento del personal y los sistemas de la organización:
1) Fase de desarrollo (Inicial).- Pueden utilizarse criterios y técnicas administrativas

aportadas por la teoría de la organización clásica, para el estudio de la estructura y
los procesos de trabajo de la organización; elaborando organigramas como
cuadros de distribución del trabajo, departamentalización y delegación de tareas.
2) Fase de desarrollo (Intermedia).- En este nivel de actividad recurren las técnicas

más avanzadas y complicadas para el desarrollo del comportamiento y la teoría
moderna de la organización, así como los sistemas y los proyectos.
3) Fase de desarrollo (Consolidación).- Es la fase donde se hace más avanzado el

desarrollo, recurriendo a teorías cuantitativas con la utilización de recursos
matemáticos, operaciones, simulacros y procedimientos electrónicos de datos.
2.4 UBICACIÓN Y RELACIONES
En organizaciones privadas pequeñas, las labores de O&M siempre son reservadas

para sí por los gerentes o propietarios, en otras ocasiones en los administradores, o en
cualquier otro trabajador del cuerpo administrativo. No obstante, lo común es que nadie se
ocupe de estas funciones y tareas, sino que todo lo referente a estructura, formularios,
procedimientos, manuales (en el caso de existir), etc., es desarrollado de manera casual,
circunstancial o cuando los problemas organizacionales aparezcan y exijan una solución.
A medida que las organizaciones crecen, se complica la dirección y la toma de

decisiones, de pronto un jefe de nivel medio, y en algunos casos, un gerente de la alta
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dirección se preocupa por el desorden, por el incumplimiento de las metas, o por el logro de
los objetivos sociales e institucionales, las tensiones se incrementan y deciden contratar o
designar a alguien que conoce o tiene cierta experiencia en la elaboración de documentos
de gestión, o en el análisis de las causas que ocasionan esos problemas.
En las grandes organizaciones privadas es común encontrar una unidad encargada de

las funciones de O&M, con características de asesora, y puede estar adscrita a un órgano al
cual le corresponde ejercer las funciones de investigación de operaciones, procesamiento
de datos, estudio del trabajo en general, y la organización y métodos. Al respecto, diversos
autores han sugerido que la función de O&M, en tanto órgano, debe estar ubicada lo más
cerca posible al titular o alta dirección de la organización, cuando no dependiendo
directamente de él. Esto, porque la implementación de las propuestas de mejora continua, y
de solución a los problemas, requiere de una gran dosis de liderazgo organizacional, y éste
ingrediente, solo lo tiene el que ejerce la titularidad de la organización.
En el ámbito del sector público, la labor de O&M la encontramos atribuida al área de

Racionalización, su presencia en éste sector es por mandato legal, y por lo general es
ubicado como una función adicional a la de Planificación, nada más que por su carácter
asesor y por afinidad, dado que en esencia su producto coadyuva a la planificación, aunque
–en estricto- su trabajo se ubique más en el presente, que en el futuro.
El ámbito de acción de O&M es transversal, o sea toda la organización, de arriba abajo

o viceversa, y de derecha a izquierda, o viceversa. No se ocupa pues, solo de una parcela o
de algunas de las funciones de la organización. Se ocupa de todas funciones y los sistemas,
especialmente cuando de analizar e investigar las causas de los problemas y proponer las
soluciones posibles, se trata.
Por otro lado, su característica de asesoría determina que la unidad de O&M dependa
de un ente con jerarquía lineal definida y al mayor nivel posible, posición que le permitirá
abarcar el área más amplia posible de la organización, la cual es considerada como un
sistema.
Por tanto, se recomienda no concebir a la unidad de O&M como dependiente de un

órgano directivo que no tenga competencia o liderazgo sobre todos los aspectos y ámbitos
de la organización, tampoco puede ser concebida como órgano ejecutor o deliberante. Su
esencia es investigativa y analítica, y como consecuencia de sus resultados, se convierte en
asesora, capacitadora, orientadora, educadora y aconsejadora.
En cualquier caso la unidad de O&M debe estar íntimamente vinculada a los órganos
que desempeñan funciones de planificación, organización y desarrollo e implementación de
sistemas.
Por cierto, es común en las organizaciones privadas modernas, ubicar a la función de

Organización y Métodos, como una parte o haciendo un todo con la función de Informática,
lo cual me parece un error. Primero, porque la Informática se dedica al procesamiento
automático de información mediante dispositivos electrónicos y sistemas computacionales, y
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segundo, porque básicamente cumplen tres tareas: a) entrada (captación de la información),
b) procesamiento, y c) salida (transmisión de los resultados), que en conjunto se les conoce
como algoritmo.
La O&M -en cambio- como ya hemos visto realiza un trabajo sustantivamente distinto,
no debe por tanto estar o formar parte de Informática, o que ésta labor, forme parte de O&M,
trabajan sí, estrechamente, existe una sinergia entre ellas, porque en tiempos actuales, no
podría concebirse a una O&M divorciada de la Informática, o viceversa.
Aunque, no estaría mal, sino que abonaría a la calidad del trabajo que realiza O&M,
que el personal adscrito a esta labor, ostente habilidades de programador, para así,
informatizar toda propuesta de solución a los problemas analizados o estudiados por él. Es
decir, el mismo que analiza y estudia los problemas organizacionales, convierta sus
propuestas en un software, tal como, informatizar el trámite de un procedimiento, proceso o
un sistema, con todas sus alternativas (mapa del proceso).
Existen otras propuestas para la ubicación de O&M en la estructura organizacional,

entre estas se mencionan a:
1) Desempeñando función de asesoría.- Si se le asigna funciones de asesoría

debería estar ubicada en el máximo nivel jerárquico o nivel de decisión, y depender
directamente del titular de la entidad, o del segundo funcionario en línea (Gerente
Municipal o Gerente General Regional). La necesidad de crear un órgano de
asesoramiento surge cuando el funcionario reconoce que la estructura
administrativa no responde en un momento determinado al desarrollo y evolución
de las actividades administrativas. Al no poder detectar personalmente las causas
de dicho desfase decide aumentar su capacidad directiva y crea una unidad
asesora. Realizándose mediante la recolección de una serie de datos que le
permiten conocer la situación como una fase de diagnóstico y considerar los
cambios para una mejoría del sistema de actuación administrativa como una fase
de diseño.
2) Desempeñando función de apoyo administrativo.- Es aquella que permite a los

órganos administrativos a cumplir con sus acciones sustantivas y que agrupa las
tareas de programación, presupuestos, información, administración de recursos
humanos y materiales y de control. Se puede ubicar el sistema de O&M a nivel
lineal dependiendo de un órgano de línea, pero con autoridad funcional sobre las
unidades orgánica de la dependencia para el caso específico y especial de apoyo
administrativo en O&M. Puede ser una dirección general, departamento u oficina,
con funciones de apoyo administrativo, auxiliadas por pequeñas unidades de
diagnóstico y proyectos ubicadas en las áreas que dada su importancia o
dimensión las requiera.
3) Desempeñando función de los proyectos.- La organización por programas o

proyectos es la más resultante del desarrollo de las relaciones horizontales dentro
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de las organizaciones. La organización por proyectos se caracteriza porque
constituye una organización orgánica-ajustable y flexible, identificándose como una
estructura horizontal-diagonal. Es una combinación de la relación de coordinación y
del mando especializado, pero también puede considerarse como una vinculación
entre la estructura programática, cuando se aplica el presupuesto por programas,
cuya base son los proyectos y la organización. Existen dos enfoques para
administrar los proyectos de O&M:
 Que el Jefe de O&M actúe como asesor directo, situación que lo ubica al más
alto nivel con una relación de asesoría en el organigrama.
 Que el Jefe de O&M detente autoridad sobre todas las actividades del proyecto
hasta su término, y los jefes de los órganos de línea conserven su autoridad de
línea original.
En esta propuesta coexisten dos flujos de autoridad, el flujo vertical de autoridad

que emana de los distintos administradores funcionales, y el flujo horizontal de la
autoridad del proyecto.
2.5 TAMAÑO DE LA UNIDAD DE O&M
No existe consenso y menos estudios serios que determinen -un máximo o mínimo-
para el tamaño óptimo de la unidad de O&M. En todo caso, el tamaño dependerá de las
necesidades de la entidad y de la inversión o el presupuesto que la entidad esté dispuesta a
realizar o aplicar.
En las empresas japonesas existen áreas facultadas donde los empleados estudian y
analizan los procesos organizacionales, y ellos toman decisiones sobre los problemas y las
mejoras de la empresa. Es decir, no existe un área orgánica de O&M que haga el trabajo,
dado que los mismos empleados conocen y pueden hacer mejoras al proceso o trabajo.
1) Elementos sustantivos
a) El tamaño de la organización
b) Giro o tipo de organización
c) Productos de la organización
d) Análisis costo-beneficio de la creación de la unidad
e) Expansión y proyecciones de crecimiento de la organización.
2) Otros complementarios
a) La relaciones entre departamentos
b) La experiencia de los analistas
c) Considerar facultar a las áreas funcionales
d) El tamaño de la organización
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2.6 MANDAMIENTO DE LA UNIDAD DE O&M
Los mandamientos son lineamientos que guían la acción, los cuales están basados en
buscar mejoras y cambios sustanciales de los procesos administrativos. Algunos de esos
mandamientos son:
1) Concentrarse en el estudio, análisis y mejoramiento del trabajo administrativo

relativo a la organización, sistemas, procedimientos y métodos de trabajo.
2) Las tareas son ejecutadas por personas que hayan recibido capacitación técnica y
especializada, y acrediten experiencia en el análisis de problemas administrativos.
3) Los resultados se constituyen en instrumentos básicos y auxiliares para la eficiente
toma de decisiones gerenciales.
4) Cumplir con eficiencia sus objetivos, ésta deberá contar con la participación y
colaboración decidida de todas las unidades de la entidad.
5) Los resultados de las investigaciones y análisis se dirigen única y exclusivamente a
sugerir, aconsejar y asesorar a las demás unidades, y nunca a presionar ni
imponer los cambios y las mejoras que propongan.
2.7 ESTRUCTURA DE LA UNIDAD DE O&M
Ejemplo de la estructura de la Unidad conforme al modelo por área técnica
TITULAR
Jefe de Unidad
OyM
Especialista en
Secretaría
Informática
Analista de Analista de Analista de Analista de Espa-

Organización Sistemas Formularios cio, Mob.y Equipo
2.7.1 JEFE DE LA UNIDAD DE O&M
2.7.1.1 FUNCIÓN BÁSICA
Colabora con la gerencia general en lo relativo a la planeación, ejecución,

coordinación y control de todas aquellas actividades necesarias para proporcionar asesoría
técnica en materia de Organización y Métodos, a todas y cada una de las unidades que
integran la organización.
2.7.1.2 RESPONSABILIDAD Y AUTORIDAD
1) Planea, dirige, supervisa y coordina la ejecución de las investigaciones y estudios

técnico-administrativos que permitan analizar y mejorar la organización y
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funcionamiento de la empresa en su conjunto.
2) Colabora con el personal técnico a su cargo, cuando las necesidades o
circunstancias lo requieran, en la ejecución de los diferentes estudios e
investigaciones que lleva a cabo la unidad.
3) Informa de manera periódica al gerente general sobre el estado de avance y
situación en que se encuentran los estudios e investigaciones que desarrolla la
unidad a su cargo.
4) Orienta y guía al personal a su cargo sobre los procedimientos, métodos y normas
técnicas y administrativas que debe utilizar para el desarrollo de los trabajos que se
le asignan.
2.7.1.3 REQUISITOS DEL CARGO
1) Educación: Graduado o egresado de la carrera de administración de empresas,

ingeniería industrial, de preferencia con estudios especializados sobre
Organización y Métodos.
2) Experiencia: Haberse desempeñado cuatro cinco años como analista de sistemas

administrativos, y de preferencia haber trabajado uno o dos años como jefe de
Los analistas, la secretaria y todos los elementos que conforman la Unidad de O&M
deben acreditar un perfil académico y de experiencia que contribuya al logro de los objetivos
organizacionales.
2.7.2 HABILIDADES DEL PERSONAL DE O&M
Al personal adscrito a O&M se le conoce como analista. Se encarga de recopilar y

analizar información con el fin de presentar soluciones alternativas a problemas, así como,
asesorar en la implantación de las modificaciones que proponga. El analista es un técnico o
profesional con conocimientos teórico y técnico. En el primer caso, conocimientos de teoría
de la administración y de la organización, de sistemas y metodología de la investigación; y
en el segundo caso, conocimientos que le permitan realizar diagnóstico administrativos y el
diseño organizacional, análisis y elaboración de organigramas, flujogramas, diagramas de
flujo y distribución de espacio.
La complejidad de las organizaciones y de los sistemas, procesos y procedimientos de

trabajo utilizados en la práctica permanente, exige que su análisis y diseño sean realizados
por personal con amplios conocimientos, siendo los centros de estudios de alta enseñanza
administrativa, la fuente de la que debería seleccionarse el elemento humano que labora en
las actuales unidades de O&M.
La actividad multidisciplinaria constituye otra de las características del personal de

O&M, y los conocimientos genéricos que deben poseer comprende entre otros: Teoría
organizacional, investigación de operaciones, psicología social de las organizaciones,
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computación y programación, metodología de la investigación administrativa, proceso
administrativo, desarrollo organizacional, desarrollo institucional, simplificación
administrativa, mejora continua, gestión de la calidad total, etc. En suma, debe tener un
amplio conocimiento en aspectos científico-administrativo, y de ciencias afines a la
administración, y por supuesto amplio conocimiento de las técnicas específicas de
Su capacidad para el análisis y su poder de abstracción son básicos para el

desempeño exitoso del puesto, sin descuidar su capacidad para expresarse con claridad,
saber redactar y presentar informes, ser observador y trabajar en equipo.
Formar parte de la unidad de O&M requiere además, poseer ciertas cualidades -únicas
tal vez- que le permitan desarrollar con eficiencia su labor dentro de la unidad. Algunas de
las cualidades importantes son: Imaginación, creatividad, innovación, integridad, habilidad
en relaciones humanas, buena presentación, juicio, lógica, perseverancia, determinación, y
mente analítica, sintética y constructiva.
Además de las cualidades anteriores, el personal que trabaja en O&M deberá poseer
ciertos atributos, tales como: Tiempo de estudiar, estar capacitado, estar adiestrado, visión
compartida y trabajar en equipo.
Se consideran como áreas particulares de trabajo que debe dominar a las siguientes:
Análisis de la organización y control de formas, simplificación del trabajo, elaboración de
documentos de gestión, etc.
Este analista debe caracterizarse por poseer una verdadera vocación de servicio, un
claro y decidido interés por su labor y un elemento armado de paciencia, taco, capacidad
para persuadir, expresividad y sobre todo, ser un verdadero estratega [++].
El problema que se afronta en el sector público nacional de tiempos actuales es que el

personal que labora o está a cargo de las unidades de Racionalización no ostenta los
conocimientos, ni tienen la experiencia laboral suficiente a su ingreso para hacerse cargo de
las funciones que hemos venido mencionando.
2.7.2.1 EL ANALISTA DE O&M
Al igual que las habilidades, el buen analista de O&M debe basarse en ciertas
premisas. Éstas, son consideradas verdades casi absolutas y que ponen ciertos límites a la
función de O&M, algunas de las más importantes son:
1) Debe lograrse que el trabajo del analista de O&M sea reconocido como estudio de
una mejora y no como un hallazgo de faltas que deban corregirse.
2) Su objeto debe ser la aceptación de las propuestas que hagan en los estudios.
3) Las propuestas y consejos deben ser cuidadosamente preparados y meditados

para poder resistir la crítica y enfrentarse a la inercia basándose para ello en
hechos.
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4) Deberá estar familiarizado con las teorías y las prácticas de la administración.
5) La función del Analista de O&M es asistir al proceso de mejoramiento y cambio en

la administración.
6) Mostrar la mayor imparcialidad en la apreciación de los hechos.
2.8 CARACTERÍSTICAS DEL ANÁLISIS DE O&M
El analista de O&M debe estar capacitado para describir la estructura orgánica de una
organización, aplicar la dinámica de grupos a la solución de problemas y trabajo en equipo,
diseñar herramientas que permitan un efectivo levantamiento de información que permitan
definir los requerimientos de la organización, analizar la dinámica interna de la organización,
analizar y tratar los procesos de cambio organizacionales, proponer soluciones a problemas
de comunicación, valorar la importancia y eficacia de la comunicación abierta y clara, valorar
el trabajo en equipo, valorar su aporte y la importancia de sus actividades dentro de la
organización, valorar la importancia del aprendizaje continuo, aplicar técnicas de
relevamiento de requerimientos adecuadas al problema u organización, y establecer los
requerimientos de la organización.
La información sobre la actividad administrativa de la entidad o unidad orgánica de la

que se trate, se recopila, analiza y prepara como informe en el cual se deben formular
propuestas, ventajas y desventajas de las medidas de mejoramiento administrativo más
viables conforme con la estimación de costos y presupuestos de los recursos humanos,
financieros y materiales.
Para realizar el análisis debe cumplir los pasos siguientes:
1) Conocer el hecho o la situación que se analiza.
2) Describir el hecho o situación.
3) Descomponerlo con el fin de conocer los detalles y aspectos.
4) Examinarlo críticamente y comprender cada elemento o componente del hecho

específico en estudio.
5) Ordenar cada elemento de acuerdo con el criterio de clasificación elegido,

haciendo comparaciones y buscando analogías.
6) Definir las relaciones que operan entre cada elemento, tomando en cuenta los
fenómenos administrativos, y el departamento donde se trabaja.
7) Clasificar la información por áreas: Objetivos estructura, normas y políticas

administrativas, funciones y operaciones, equipo y ambiente laboral.
2.9 TÉCNICA E INSTRUMENTOS DE ANÁLISIS DE O&M
La elección de las técnicas e instrumentos de análisis dependerá de la factibilidad de

su aplicación, a los estudios que se van a realizar, al apoyo económico, a la disponibilidad
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de tiempo, y a la posibilidad de contar con medios electrónicos (computadoras) para
acelerar el proceso de análisis. Estas técnicas son:
1) Técnicas descriptivas
a) Organigrama
b) Cuadros de distribución del trabajo
c) Diagrama de flujos
d) Árbol de decisión
2) Técnicas cuantitativas
a) Análisis de series de tiempo
b) Correlación
c) Modelos de inventario
d) Modelos integrados de producción
e) Muestreo
f) Números índices
g) Técnicas para la revisión y evaluación de programas
h) Simulación
i) Teoría de colas o líneas de espera
j) Teoría de las decisiones
k) Teoría de los juegos
3) Fuentes que originan el trabajo en la Unidad de O&M
Estas se producen dentro de dos escenarios (internas y externas):
a) Internas:
i) Dentro de la Unidad de O&M se originan por iniciativa propia del ejecutivo o

personal de la misma.
ii) Según lo establecido en el plan de trabajo previamente aprobado
iii) Por instrucciones del jefe de una unidad específica
b) Externas
i) La competencia es la primera fuente externa que origina trabajos en la

unidad de O&M.
ii) Los clientes –usuarios, administrados, contribuyentes- son fuente de mejora

en la organización.
iii) A petición de otra área funcional.

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iv) Por indicaciones de la alta dirección.
v) Por indicaciones de un Comité de Mejora Continua.
3. TÉCNICAS GENERALES
3.1 ANÁLISIS Y DESCRIPCIÓN DEL PUESTO DE TRABAJO
Los puestos de trabajo constituyen la esencia misma de la productividad de una

organización. La gestión de recursos humanos es el área que se ocupa de la organización y
la utilización de las capacidades, cualidades y actitudes del personal, mediante la selección,
formación y motivación del personal para conseguir eficiencia. [1]
El análisis del puesto de trabajo centra su acción en los elementos fundamentales

que sirven para analizar, describir, clasificar, organizar, diseñar y gestionar el trabajo en la
organización. El análisis determina lo que hacen las personas, cómo lo hacen, cuáles son
las características de sus actividades, qué procesos tienen lugar, y cuáles son las
cualificaciones o requisitos que se necesitan para el desarrollo del puesto.
Cuatro conceptos pertenecientes al ámbito de la división del trabajo intervienen en el

análisis, éstos son: las tareas, los puestos de trabajo, los roles y las ocupaciones. Estos son
elementos fundamentales para el análisis y la descripción de los puestos, y para la
organización, diseño y gestión del trabajo.
La tarea es el elemento más elemental y constituye la unidad del análisis, los demás
conceptos suelen sustentarse en ella. El puesto es una agrupación de tareas y recoge los
aspectos físicos del trabajo. El rol se centra en el componente social del trabajo. Puesto y rol
son la unidad de gestión, tienen una naturaleza organizativa y forman parte de la estructura
organizacional. En tanto, que la ocupación si bien no se ciñe al ámbito de la organización,
contribuye sí a configurar parte de la estructura social del trabajo.
La tarea es identificable, tiene un inicio y un fin, perfectamente distinguibles, supone, además, la

interacción de personas, percepciones y actividades físicas o motoras de una persona. La tarea puede ser de
cualquier tamaño o grado de complejidad e implica un esfuerzo físico o mental, ejercido con algún propósito, que
constituye una unidad de trabajo en la que el ejecutor combina tecnología, materiales y equipos con destreza
conocimiento y habilidades para conseguir un determinado resultado identificable que puede ser independiente o
como un input para otra tarea u otro ejecutor o puesto. La tarea ocurre en un corto periodo de tiempo y
constituye una unidad de acción ejecutada por un individuo, pero puede implicar a más de una persona. [2]
La tarea es la unidad de análisis del trabajo y sirve para formar agrupaciones

sucesivas de puestos y ocupaciones. La definición científica de la tarea hace referencia al
conjunto de actividades dirigidas a conseguir un objetivo específico, implica una lógica y una
sucesión de etapas en el desempeño.
La tarea puede desmultiplicarse o descomponer en forma más detallada en sub-tareas

o elementos. El elemento de una tarea es la unidad más pequeña con significado que
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requiere actividad física o mental. Las tareas se clasifican en cognitivas o mentales,
manuales o físicas, simples o complejas, técnicas y organizativas, o en discretas, continuas
o ramificadas.
En relación al puesto de trabajo es posible otra clasificación: las tareas prescritas, y las
tareas emergentes.
Las tareas prescritas son aquellas que están diseñadas por la propia organización,
están formalizadas, son impersonales, objetivas o estáticas.
Las tareas emergentes son personales, tienen un carácter espontáneo, son subjetivas
y dinámicas, evolucionan en su realización y pueden introducir innovaciones en el puesto de
trabajo, son en definitivas aquellas tareas que el ejecutor del puesto introduce con su propio
estilo o con los intereses que persigue o que las realiza de una manera u otra forma por su
propia formación, habilidades y capacidades.
El puesto de trabajo es el vínculo más determinante de la relación entre la entidad y

el trabajador, se accede a un trabajo por medio de la ocupación de un puesto, que además
supone categoría profesional, unas condiciones laborales y económicas determinadas y que
varían en función del puesto ocupado. Se le define como un conjunto de actividades,
funciones o tareas que pueden ser realizadas por trabajadores individuales, aunque pueden
haber más de una personas en un mismo puesto.
El rol es el conjunto de conductas que están asociadas a posiciones concretas más

que a las personas que las ocupan. Una posición es una unidad de la estructura social
(órgano o unidad orgánica) que indica el lugar que se ocupa en un sistema de relaciones
sociales estructuradas (entidad pública). El rol laboral es definido como el patrón de
conductas esperadas de la persona que ocupa un determinad puesto de trabajo, o posición
de éste. [3]
La ocupación se entiende como un concepto más amplio que los anteriores, así suele
ser utilizado como sinónimo de oficio, empleo, profesión, etc. Suele ser utilizada como
agrupación de puestos con características similares. Podemos entender “médico/a” como un
puesto en una organización dedicada al cuidado de la salud, o como el concepto que
describe una ocupación o profesión socialmente reconocida, tal como, del contador
encargado de la labor contable en el sistema de contabilidad de la Oficina de Contabilidad.
De las caracterizaciones anotadas podemos inferir que el análisis y descripción de

puestos de trabajo es la metodología básica que contribuye a hacer realidad cualquier
proyecto de organización, por cuanto, se constituye es una herramienta metodológica que
diseña y ordena el proceso de la actividad organizativa de la entidad; y esto, es lo que hace
el análisis de puestos de trabajo, a través de una descripción sistematizada de lo que hace
el conjunto de los trabajadores de una organización.
El análisis de puestos de trabajo es el procedimiento metodológico que no permite

obtener toda la información relativa a un puesto de trabajo. El proceso consta de dos fases:
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1) Análisis de puestos de trabajo.- Es un proceso objetivo, en la medida en que no
tiene en consideración a la persona que ocupa el puesto de trabajo, sino al puesto
en sí. Es el análisis realizado al puesto de trabajo como unidad de gestión de la
división del trabajo.
2) Descripción de puestos de trabajo.- Es la exposición, detallada, estructurada,

ordenada y sistemática, según un protocolo dado del resultado del Análisis de
puestos de trabajo, Es un inventario escrito de los principales hechos más
significativos del puesto de sus deberes y responsabilidades.
El análisis de puestos puede definirse como el procedimiento de obtención de

información acerca de los puestos de trabajo, centrándose en el contenido, aspectos y
condiciones que le rodean; en tanto que, la descripción de puestos se hace tangible en el
documento que recoge la información obtenida por medio del análisis, quedando reflejado el
contenido del puesto así como las responsabilidades y deberes inherentes al mismo.
A través del análisis y descripción de puestos conseguimos ubicar al puesto en la

organización, describir su misión, funciones principales y tareas necesarias para
desempeñar de modo completo dichas funciones. Según necesidades esta estructura
mínima puede completarse con apartados relativos a: seguridad y medios de protección
propios del puesto de trabajo, relaciones internas y externas, perfil profesiográfico idóneo de
la persona que deberá ocupar el puesto, etc.
El objetivo principal del análisis de los puestos es definir las responsabilidades del
trabajador para su conocimiento y el de la dirección, establecer las relaciones entre órganos
y puestos, ubicar correctamente la categoría dentro del organigrama, analizar las cargas de
trabajo de las personas y redistribuir o reasignar contenidos entre diferentes puestos.
De igual modo, permite cumplir las exigencias que las normas de calidad exigen en la
descripción de las funciones y responsabilidades del personal de la organización.
El análisis y descripción de puestos de trabajo sirve de punto de partida para continuar

desarrollando otro tipo de instrumentos de gestión de recursos humanos más complejas,
como por ejemplo: sistemas de evaluación del desempeño, elaboración de perfiles del
puesto para futuras selecciones de personal, reducción del tiempo de acopios de datos del
personal, identificación de necesidades de formación, elaboración de mapas de
competencias, entre otras.
Un proyecto de análisis de puestos de trabajo transita por una serie de fases y etapas,
las cuales -debido a la amplitud del desarrollo- solo mencionaremos:
I. Establecimiento de objetivos
II. Planificación y puesta en marcha
1. Constitución de un Comité de Seguimiento del proyecto
2. Elaboración de un plan y calendario de trabajo
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3. Divulgación del proyecto
III. Recogida de información
1. Recogida de documentación
2. Inventario preliminar de puestos
3. Desarrollo del método elegido de recogida de información
IV. Análisis de la información y elaboración del borrador de descripciones de puestos

de trabajo
V. Contraste de la descripción de puestos.
VI. Aprobación y presentación
Por otro lado, el estudio de puesto de trabajo es definido como una evaluación
detallada de las características de un trabajador y la actividad que desempeña, con el
objetivo de obtener un informe que permita en conjunto con otros exámenes
complementarios, determinar la relación de un cuadro doloroso y el puesto evaluado.
El estudio de puestos de trabajo implica, de una parte, el estudio de las condiciones

físicas, fisiológicas, psicofisiológicas, psicosociales, y económicas del puesto de trabajo; y
de otra, el análisis del propio trabajo, es decir, el estudio de las actividades, operaciones,
atareas o funciones de desempeñadas por el empleado en el ámbito de dicho puesto.
Roger Mucchielli, mencionado por José Roig Ibáñez [**], compara el estudio de los
puestos con el estudio del trabajo efectuado por el responsable de un puesto en el lugar de
trabajo, incluyendo su definición, la determinación de sus condiciones y la descripción de la
tarea o grupo de tareas propias del puesto. Aunque, en sentido amplio, tomando
indistintamente –Mucchielli- el estudio de puesto de trabajo por el contenido o análisis de las
tareas y funciones realizadas en el ámbito del mismo, concluye afirmando que, al hablar de
“Job-analysis”, decir estudio del puesto de trabajo es decir análisis del trabajo o de las
tareas o funciones asignadas a un sujeto en un determinado lugar o ámbito de una
estructura socio-profesional (de tipo productivo, comercial, administrativo, docente, policial
etc.), por lo que para Mucchielli, “puesto de trabajo” y “tarea” son intercambiables e
interdependientes, ya que todo puesto conlleva una referencia a las tareas propias y
específicas de él; y toda tarea se refiere a un puesto de trabajo.
La diferencia entre análisis y estudio, está en que el primero se realiza en la fase de

organización del proceso administrativo, y el segundo se realiza cuando la organización ya
ha sido implementada, y se requiere realizar una evaluación detallada de las características
del trabajador y la actividad que desempeña, con el objetivo de obtener un informe que
permita en conjunto con otros exámenes complementarios, determinar la relación del
cuadro-problema y el puesto evaluado.
3.1.2 MÉTODO ESTADÍSTICOS MÁS COMUNES
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3.1.2.1 ESTADÍSTICA
Es la ciencia que utiliza conjuntos de datos numéricos para obtener, a partir de ellos,
inferencias basadas en el cálculo de probabilidades. Corresponde al estudio de hechos
morales o físicos que se prestan para numeración, censo o recuento; esta serie de eventos
o conjuntos de datos numéricos luego pueden ser recolectados, criticados, comparados,
analizados, interpretados y presentados, mediante su estudio se pueden obtener inferencias
basadas en el cálculo de probabilidades.
3.1.2.2 MÉTODOS ESTADÍSTICOS
Los métodos estadísticos son procedimientos para manejar datos cuantitativos y

cualitativos mediante técnicas de recolección, recuento, presentación, descripción y análisis.
Permiten comprobar hipótesis o establecer relaciones de causalidad en un determinado
fenómeno. Los más comunes son:
1) Estadística descriptiva.- Hace referencia al tratamiento de la información, con el

fin de describir sus características.
2) Estadística inductiva.- Se orienta hacia las proyecciones, estimativos y juicios

relacionados con un grupo de datos mayor al que posee el analista, en el momento
presente.
3.1.2.3 APLICACIONES EN LA ADMINISTRACIÓN
Estos dos tipos de estadística son utilizados de manera muy corriente, así:
 La teoría de probabilidades y su aplicación al conteo o muestreo de actividades.
 El análisis del desempeño de máquinas y demás equipos mecánicos.
 Las técnicas de muestreo que se emplean en la inspección y control de calidad.
 Cálculos para el estudio del trabajo.
 La estadística descriptiva de carácter general, empleada para comparar índices o

desempeños, tales como las comparaciones que se hacen entre los salarios
pagados a diferentes grupos de trabajadores.
3.1.2.4 LA DESVIACIÓN ESTÁNDAR
Una estadística, tal como la media aritmética, no proporciona desafortunadamente una

medida de la dispersión de los valores que contiene; por lo cual, se pierde la posibilidad de
obtener información útil acerca de la variabilidad del desempeño de valores, dentro del
grupo.
Una estadística que puede proveer de información importante, en cuanto a este

aspecto, se denomina desviación estándar (o raíz cuadrada de la desviación media).
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Es una estadística de gran importancia, especialmente en cuanto a la estadística
inductiva, dada su aplicabilidad a las técnicas de conteo o muestreo de actividades de
diversa índole.
Matemáticamente, la desviación estándar podría, a primera vista, parecer algo

complicada. Sin embargo, no es más que un concepto extremadamente simple. En realidad
no importa si el alumno no sabe calcular con exactitud la desviación estándar, siempre y
cuando comprenda claramente el concepto.
La desviación estándar es un indicador en extremo valioso con muchas aplicaciones.

Por ejemplo, los estadísticos saben que cuando un conjunto de datos se distribuye de
manera “normal”, el 68% de las observaciones de la distribución tiene un valor que se
encuentra a menos de una desviación estándar de la media. También saben que el 96% de
todas las observaciones tiene un valor que no es mayor a la media más o menos dos
desviaciones estándar.
3.1.2.5 LOS PROMEDIOS
Aunque la gente habla a menudo de salarios promedio o puntajes promedio, existen

diferentes tipos de promedios, tales como:
 La media aritmética, se calcula sumando los datos y dividiendo por el número de

sumandos.
 El promedio ponderado, toma en consideración la frecuencia con que ocurre cada

evento, se calcula multiplicando cada dato por su número de frecuencias y luego
dividiendo el total de frecuencias sobre la suma de los datos.
 La moda, o promedio modal, consiste en considerar el dato que se presenta con

mayor frecuencia.
 La mediana, se obtiene organizando todos los datos en orden ascendente,

ubicando a continuación el dato que quede situado en la mitad de la lista.
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Los resultados obtenidos mediante los diferentes métodos estadísticos deben ser
criticados, comparados, analizados e interpretados. Con base en los resultados obtenidos se
deben verificar las mediciones y luego tomar las decisiones que sean necesarias para
alcanzar los objetivos que se buscan con esta medición.
En matemáticas o estadística, la media aritmética (también llamada promedio o

simplemente media) de un conjunto finito de números es el valor característico de una serie
de datos cuantitativos, objeto de estudio que parte del principio de la esperanza matemática
o valor esperado, se obtiene a partir de la suma de todos sus valores dividida entre el
número de sumandos. Cuando el conjunto es una muestra aleatoria recibe el nombre de
media muestral siendo uno de los principales estadísticos muestrales.
3.1.2.6 DISTRIBUCIÓN SESGADA
Se utiliza en los casos en que se desee diseñar una carta o diagrama de distribución
de frecuencias, representando en el eje vertical el número de veces que se sucede un
evento, y en el eje horizontal, los tiempos reales. La curva resultante puede estar sesgada u
orientada hacia la izquierda o hacia la derecha. La distribución puede ser:
1) Distribución simétrica.- Al dividir una distribución de frecuencia mediante la

mediana, ambas áreas resultantes son iguales, es decir, los datos se distribuyen
de la misma forma y el área abarcada por ambos lados es equivalente (50% de los
datos se encuentran distribuidos en ambas secciones).
a) Distribución uniforme: Las frecuencias tienen todas las mismas alturas
b) Distribución triangular: Los datos se distribuyen dando forma a un triángulo.
c) Distribución binomial simétrica: Presenta simetría con dos modas.
2) Distribución asimétrica.- Los datos no se distribuyen de forma uniforme y similar

en las áreas que dan como resultado al dividir la distribución de frecuencia por la
mediana.
a) Distribución sesgada hacia la izquierda: Los datos se concentran hacia la

izquierda de la distribución.
b) Distribución sesgada hacia la derecha: Los datos se concentran hacia la

derecha de la distribución.
c) Distribución asimétrica: No presenta uniformidad en la distribución de los datos.
3.1.2.7 EL COEFICIENTE DE CORRELACIÓN
Uno de objetivos al emplear las estadísticas aplicadas a la administración consiste en

estimar los valores de un factor, tomando como frecuencia los valores de un factor similar o
asociado a él.
Cuando las relaciones entre los factores son de naturaleza cuantitativa, los
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estadísticos emplean una técnica conocida como correlación, la cual facilita identificar y
medir tales relaciones.
Las variables están correlacionadas si se comportan de tal manera que los cambios en
el valor de una de ellas se asocian con los cambios en los valores de la otra u otras, de tal
manera que sea posible predecir el valor de una variable, si se conoce el valor de la otra.
Los coeficientes de correlación constituyen un intento estadístico para asignar un valor

a la correlación de dos conjuntos de datos, y se expresan en un valor que fluctúa entre +1 y
-1. Entre más cercano sea el valor a uno de estos dos valores extremos más estrecha será
la relación.
En términos generales, si el coeficiente de correlación es positivo, se puede afirmar

que nos encontramos frente a una correlación directa y una gráfica de línea recta debe
mostrar un desplazamiento hacia la derecha.
Por ejemplo:
Cuando se comparan la cantidad de solicitudes atendidas (eje vertical) frente a los

tiempos empleados (eje horizontal).
En el caso contrario, si el coeficiente de correlación es negativo, la correlación es

inversa y la gráfica de línea recta debe desplazarse hacia la izquierda.
Otro ejemplo:
Cuando se hace una comparación de la venta de ropa gruesa de abrigo con los
aumentos diarios de temperatura.
3.1.3 APLICACIONES GENERALES DE LA ESTADÍSTICA
Los instrumentos de análisis cuantitativo dependen de algún tipo de medición, por

ejemplo, la medición del tiempo, de los costos, de la distancia, de la productividad, etc.
Desde que se crearon formas de producción y de dirección de los procesos

productivos, los administradores comenzaron a establecer y a mantener registros que
permitieran medir esos parámetros.
El analista de O&M que tenga necesidad de efectuar análisis estadísticos, debe tener
en cuenta los costos que acarrean el acopio, organización y almacenamiento de datos, que
estén en función de los beneficios probables que puedan obtenerse del análisis de dichos
datos. El analista de O&M debe familiarizarse con el amplio conjunto de instrumentos
estadísticos comprobados.
Existe una gran variedad de instrumentos administrativos que dependen de la teoría y

de los métodos estadísticos y que tienen aplicación en los siguientes campos generales:
1. Mejor diseño de productos
La aplicación de técnicas estadísticas a la investigación de las preferencias del
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consumidor, proporciona una retroalimentación útil para el diseño de productos, con el fin de
satisfacer los gustos variables de los clientes, en lo que se refiere a la calidad, la
uniformidad y la cantidad.
Además, los cambios previstos de la demanda del consumidor, que se reflejan en el

rediseño de los productos, afectará, a su vez, los métodos y los niveles de producción.
2. Mejor utilización de los materiales
Los métodos estadísticos pueden aplicarse y se aplican, a la determinación de si el

material cuyo uso se está tomando en consideración posee las características necesarias de
calidad.
Estos métodos pueden determinar también si existe una diferencia en las

especificaciones, entre un material y otro.
La prueba estadística, con su gama específica de exactitud, puede dar muy bien como
resultado la sustitución de un material menos costoso o más disponible por otro.
De manera similar, pueden utilizarse métodos estadísticos a fin de comprobar la

eficacia de los métodos de transformación de materiales, el tratamiento de metales o una
gran variedad de procesos industriales que afectan el uso de los materiales.
3. Mayor confiabilidad en el producto
Los métodos estadísticos incluyen la puesta a prueba de una muestra sacada

mediante un procedimiento de selección aleatoria, de los productos de una partida para
determinar su aceptabilidad.
Puede estimarse el porcentaje de deficiencias de la partida y enunciarse, por ejemplo

que, en promedio, solamente una muestra en varios centenares sacados y probados por el
mismo método, variará en más de cinco por ciento de la prueba completa de todas las
piezas que forman parte del lote.
En esencia, el método determina si el lote que se envía se encuentre dentro de los

límites aceptables de calidad acordados por el productor y el comprador.
La calidad, la confiabilidad y la uniformidad deseadas de un producto, solamente

pueden definirse en términos estadísticos, o sea, por medio de procedimientos y técnicas de
medición especificadas de manera estadística.
Los métodos estadísticos no solamente ayudan a producir una calidad uniforme y

confiable, sino que proporcionan, además, un lenguaje internacional que comprenden los
compradores y los vendedores.
4. Precios más bajos
El precio carece de significado, a menos que se describa en términos de calidad. A su

vez, éste depende de la teoría estadística para poder expresarse en una forma comprensiva
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tanto para los compradores como parar los vendedores. Por lo tanto, el precio está obligado
ineludiblemente a los métodos estadísticos, con el objeto de poder tener un significado real.
El precio se expresa por ejemplo en kilómetros por litros de gasolina, pesos por
kilogramo de producto, unidades térmicas por metro cúbico, o por el trámite del
procedimiento para atender una solicitud, etc. Por consiguiente, se requieren métodos
estadísticos de control de calidad para proporcionar la uniformidad y la confiabilidad del
producto, sin que el precio sea una regla de hule.
Las técnicas estadísticas ayudan a la administración a escoger cursos de acción que

resulten más eficientes y económicos lo cual quiere decir que los costos de fabricación
serán más bajos de lo que pudieran serlo en otra forma y, dentro de un contexto de
competencia, esto dará como resultado un precio más bajo para el consumidor.
Este precio más bajo es un beneficio directo para el consumidor, debido a los usos de
las técnicas estadísticas.
5. Mejor posición de competencia.
El objetivo básico de una organización es la supervivencia y el crecimiento. La

empresa puede acercarse a este objetivo mediante la secuencia de decisiones de
administración que involucren la combinación de hombres, materiales, máquinas y recursos
económicos.
La metodología estadística puede proporcionarle a la administración mediciones

cuantitativas y estimaciones apropiadas de la exactitud, en casi todos los campos en que
sea necesario tomar decisiones, mejorando así la capacidad competitiva de la
organización.
El campo de las investigaciones de consumo es un buen ejemplo. Las investigaciones

eficientes de consumo ayudan a la administración en campos tales como el diseño de
productos, los niveles de producción, la administración de materiales y la planeación
financiera.
Las investigaciones y las estadísticas pueden proporcionarle también a la

administración un canal de retroalimentación de los clientes para la toma de decisiones y, en
esa forma, se le proporciona a la empresa una ventaja competitiva sobre quienes no utilicen
las técnicas estadísticas como ayuda para la toma de decisiones.
Evidentemente, todas las ventajas de las técnicas estadísticas, o sea, los métodos
confiables y económicos de producción de artículos uniformes y confiables, la utilización
eficiente de los materiales y las máquinas, el aumento de la seguridad, las ayudas para las
auditorias y la administración financiera y muchas otras ventajas que obtiene una
organización que utiliza métodos estadísticos, mejoran también su posición competitiva.
6. Mejor uso de máquinas y equipos.
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La aplicación de técnicas estadísticas en la industria ha proporcionado una cadena
casi interrumpida de éxitos, al aplicarse con inteligencia y vigor. No han sido raros, informes
de incrementos del 50% y el 100 % en la producción, sin aumentar las inversiones en
maquinaria y equipo. Este resultado se produjo, por el empleo más eficiente de máquinas, el
mejoramiento de la calidad y la disminución de los desperdicios y las necesidades de
reciclarlos.
Las técnicas estadísticas proporcionan el único método exacto y confiable de

definición de la capacidad de procesamiento de las máquinas, su flexibilidad, sus
posibilidades de mantenerse dentro de los límites se tolerancia y su ritmo de producción, así
como otros parámetros cruciales, que se requieren para utilizar mejor las máquinas.
3.1.3.1 OTRAS APLICACIONES ESTADÍSTICAS
1) Organización y análisis de datos no procesados, con el fin de extraer al

máximo la información útil.
En el proceso estadístico se desechan algunos datos extremos en razón a parámetros

establecidos que permiten concentrar los resultados más significativos para el análisis que
se pretende.
Los datos desechados o no procesados puede tener utilidad si se realiza un examen

cuidadoso de so origen y rezones, o sea, que de esos datos es posible extraer información
útil.
2) Establecimiento de relaciones causa efecto.
El análisis estadístico nos puede dar información valiosa para identificar los orígenes
de situaciones administrativas, esto, si mediante ese análisis identificamos y seguimos las
pista que nos lleve hasta la causa de los efectos que estamos investigando.
3) Evaluación de confiabilidad de las conclusiones.
Un análisis posterior a las conclusiones que se han aceptado por los encargados de
estudiar los resultados estadísticos, puede permitirnos una segunda mirada a la
interpretación de estos y convalidar las conclusiones o iniciar un diálogo de saberes que
pueda enriquecer las aplicaciones de esos resultados.
4) Supervisión de eventos, tendencias y procesos.
El análisis de resultados permite una vista "panorámica" de los eventos, procesos y las
tendencias dadas por los datos presentados, como herramienta de toma de decisiones es
esta una base de gran importancia que soporta los resultados de la O&M.
5) Diseño de procedimientos eficientes para obtención de datos.
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El conocimiento de los eventos y procesos permite al analista de O&M. crear, diseñar
e implementar procedimientos eficientes que le permitan "medir" la eficiencia de cada uno
de ellos, de esta manera será más fácil y efectivo el resultado de O&M.
6) Predicción de variaciones en los indicadores clave.
La experiencia en la interpretación de los resultados permite al analista de O&M.

proyectar datos y predecir variaciones mediante indicadores clave.
3.1.4 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DE DATOS
3.1.4.1 INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS DE DATOS
El análisis de datos de la encuesta tiene como objetivo la detección de grupos

variables altamente relacionados, para ello se utiliza el siguiente análisis:
1) Análisis descriptivo.- Permite observar el comportamiento de la muestra en

estudio, a través de tablas, gráficos, etc. Los resultados recogidos en la muestra se resumen
en una matriz de datos N x M, en la cual N es el número de unidades de análisis utilizadas
(número de casos) y M es el número de características de las unidades de las cuales
tenemos información.
2) Análisis exploratorio de datos.- La finalidad del Análisis exploratorio de datos

(AED) es examinar los datos previamente a la aplicación de cualquier técnica estadística. De
esta forma el analista consigue un entendimiento básico de sus datos y de las relaciones
existentes entre las variables analizadas.
El AED proporciona métodos sencillos para organizar y preparar los datos, detectar
fallos en el diseño y recogida de datos, tratamiento y evaluación de datos ausentes,
identificación de casos atípicos y comprobación de los supuestos subyacentes en la mayor
parte de las técnicas multivariantes [*].
[*] Salvador Figueras, M y Gargallo, P. (2003): "Análisis Exploratorio de Datos", [en línea] 5campus.com,
Estadística [11/01/2017]
El AED de cada una de las variables incluidas en la matriz de datos. Los datos se
agrupan de un modo rápido y a ser posible gráfico con el objetivo de:
 Conocer la variable analizada para determinar si su distribución es simétrica o no.
 Poder descubrir valores extremos y analizarlos.
3) Transformación de los datos.- La transformación persigue la consecución de una

distribución aproximada a la normal. Tipos de transformación:
 Lineales: Suma, resta, división, multiplicación, cambia los valores brutos (datos
obtenidos) de la variable sin alterar nada más.
 No lineales monotónicas: Cambian los valores originales y también sus
distancias, pero no el orden.
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 No lineales no monotónicas: Similar a la no lineal monotónica, pero no altera el
orden.
4) Análisis Confirmatorio/Explicativo.- La mayor parte de las técnicas tradicionales

de análisis estadístico de los datos tienen un carácter deductivo confirmatorio. De todas las
técnicas de análisis confirmatorio la más útil es aquella que parte del análisis de variables,
entre las que se distinguen: a) nominales y, b) de intervalo o de razón.
En la labor de investigación o de análisis las de tipo ordinal son muy frecuentes, pero
las técnicas de análisis escasas, de modo que se tratan como variables de intervalo o razón,
labor muy complicada o como nominales.
5) Investigación con variables nominales.- En la investigación con variables

nominales se utilizan técnicas como el análisis de varianza o factorial. Dentro de las técnicas
multivariantes de análisis de variables nominales existen dos de carácter especial:
a) Los coeficientes <d> J. Davis ha perfeccionado un modelo que se basa en las

diferencias porcentuales. Los coeficientes <d> son diferencias entre
proporciones y se utilizan como indicadores del impacto causal de unas
variables sobre otras.
b) Modela <log-linear> explican la probabilidad de que una persona elegida al azar

presente una determinada combinación de categorías/niveles del conjunto de
variables de clasificación utilizados
6) Investigación con variables de intervalo o de razón.- En estas se utiliza el

análisis de regresión, que puede utilizarse siempre que la variable dependiente sea una
variable de intervalo.
3.1.4.2 ANÁLISIS DE LOS DATOS DE LA ENCUESTA
El análisis de los datos de la encuesta, como cualquier otro tipo de datos de interés
científico, ha de guardar relación con el problema de conocimiento que se trata de
esclarecer y con la métrica de la información empírica que se tiene entre manos, es decir lo
primero que se debe realizar en una encuesta no es ver que dicen los datos sino que dicen
en relación con el problema que se plantea y las hipótesis que uno se había planteado
previamente. Una serie de conclusiones importantes sobre los datos de una encuesta
pueden ser:
 La cantidad y calidad del conocimiento que se desea obtener sobre un problema

no está necesariamente en función del tamaño de la muestra empleada para hacer
una encuesta.
 Ni el margen global de error en los resultados de una encuesta disminuye
necesariamente aumentando el tamaño de la muestra.
 Los datos de la encuesta son más útiles cuanto mayor sea la posibilidad de
poderlos comparar con otros similares y anteriores en el tiempo o procedentes
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simultáneamente de otras poblaciones.
1) Tipos de análisis:
a) Análisis de correlación.- Con los datos más simples de respuestas a varias

preguntas -por ejemplo- se pueden fabricar medidas combinatorias de los mismos
en forma de índices o escalas. Estas medidas constituyen la operacionalización de
los conceptos, que sería la referencia empírica reducida a valores empíricamente
manejables. Los conceptos son elaboraciones teóricas con las que definimos un
determinado aspecto de la realidad y de la que nos servimos para expresar teorías
e hipótesis. Las variables son dimensiones de la realidad que deseamos estudiar.
Los indicadores son expresiones numerables de las distintas dimensiones de un
concepto.
Con los datos indexados podemos hacer análisis de correlación de diferentes tipos.
La correlación entre dos o más variables expresa la extensión en que una incide en
la otra intersección, la intersección de ambas, su grado de asociación. Pero no
indica si a partir de los valores de una de ellas podemos predecir los valores de la
otra, esto se consigue mediante el coeficiente de regresión que indica si la
correlación entre variables es tal que a partir de una podemos calcular los valores
de otra.
A partir del análisis de correlación se puede trabajar con distintos modelos de

análisis multivariable: Un conjunto de modelos de análisis podría denominarse
como el del análisis causal: aquí se incluirían los análisis de cadena (<Path
Análisis>), el de regresión múltiple y el de segmentación por arborescencia (<Tree
Análisis>) el cual es una técnica multivariable que produce una serie de
agrupamientos dicotomizados en un modelo que se asemeja a las ramas de un
árbol.
La división de las cosas en grupos dicotomizados la realiza el análisis de

segmentación de modo que en ellos quede explicada de la mejor forma posible la
variación de una cierta variable que llamamos dependiente, respecto a otras que
llamamos independientes. La división en grupos dicotomizados se debe realizar en
cada paso de tal manera que la variación en ellos sea mínima, que sean lo más
homogéneos posibles al mismo tiempo que la variación entre si sea la mayor
posible, que los dos grupos resultantes sean lo más heterogéneos posibles entre
sí. Otro conjunto estaría formado por distintos modelos que implican
conglomerados de variables o asociaciones entre los que se encuentran:
b) El análisis factorial.- Es una forma de análisis de matrices. El objeto de este

método es resumir la información obtenida de las variables iniciales expresando las
mismas como combinación lineal de otras variables no observables (subyacentes)
denominadas factores. Se busca una estructura de interrelación en muestras
variables. Para decidir si este análisis factorial es factible se puede utilizar
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cualquiera de las siguientes medidas:
 Kaiser-Meyer-Olkin: Basada en los coeficientes de correlación parcial situando

su rango de variación entre 0 y 1.
 Medida de adecuación muestral: La cual nos indica hasta que punto debe
entrar una variable en el análisis factorial.
c) El análisis Tipológico: Es un análisis de estructuras latentes, nos permite

identificar dentro de una población determinada un cierto número de grupos, los
cuales tienen una igualdad características en una multiplicidad de dimensiones.
3.1.5 EL PUESTO DE TRABAJO
La producción es el proceso mediante el cual se elaboran bienes y/o servicios, los

sitios en los que se lleva a cabo el proceso se denominan los puestos de trabajo. El puesto
de trabajo es el lugar donde un empleado u obrero ejecuta un trabajo material, que es el sitio
en el que se producen los bienes y/o servicios mediante un trabajo que debe ser con
calidad, en el término de entrega previsto y al menor costo posible, lo cual significa consumir
la menor cantidad posible de insumos, materiales, energía y tiempo. La concreción más
sencilla de cualquier mejora es la simplificación, que reposa sobre el análisis y medida del
trabajo, con miras a reducir el costo de producción de una unidad determinada. Los estudios
de O&M pretenden armonizar las especificaciones de calidad, fechas de entrega y menor
costo posible en el proceso de producción, estudios éstos que deben realizarse en cada
puesto de trabajo. Mediante el estudio del puesto de trabajo se determina:
1) El fin que se persigue: ¿Qué se hace?
2) El lugar de realización: ¿Dónde?
3) El momento de la ejecución: ¿Cuándo?
4) El empleado u obrero que los ejecuta: ¿Quién?
5) El método utilizado para ejecutarlo: ¿Cómo?
Los puestos de trabajo están relacionados entre sí y toda modificación en uno de ellos
afecta otros puestos de trabajo. La mejora de los métodos de trabajo consiste en el registro,
análisis y crítica sistemática de los modos de trabajo existentes, para llegar al desarrollo y a
la aplicación de procesos o procedimientos más sencillos y eficaces, en todos aquellos
elementos de que se disponen en el puesto de trabajo, como son: el personal, las máquinas,
los equipos, las herramientas, los materiales, mobiliario, etc. Los fines que se persiguen
mediante el estudio del puesto de trabajo son:
1) Mejorar los procesos y procedimientos.
2) Mejorar la distribución de los puestos de trabajo y de la oficina o de la fábrica, en

general.
3) Mejorar la utilización de los elementos disponibles, tales como el personal, las
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máquinas y equipos, los materiales, etc.
4) Economizar esfuerzo humano.
5) Reducir la fatiga.
6) Mejorar el ambiente físico de trabajo.
La dirección debe procurar permanentemente mejorar y simplificar continuamente los

métodos de trabajo para cumplir con el objetivo de prestar servicios de calidad a los
usuarios.
Con la simplificación del trabajo se define el camino más corto para hacer más fácil y
racional una tarea determinada. Pero, no solo se trata de simplificar sino también de
mejorar. A través de la simplificación del trabajo se evita el despilfarro del tiempo, de los
insumos y materiales, del espacio y la energía. Puede aplicarse en todas las ramas de la
actividad económica, particularmente en los dominios de la producción y de la distribución.
Las ventajas que se esperan de la simplificación del trabajo son:
1) La simplificación del producto o servicio.
2) La simplificación de los métodos o procesos de producción.
3) La simplificación de la distribución.
La simplificación y el perfeccionamiento de los trabajos administrativos sólo son

posibles cuando los estudios se llevan y conducen bajo la orientación de un método. Desde
el enfoque de la O&M las etapas para simplificar el trabajo son:
1) Escoger los trabajos (procesos/procedimientos) que deben simplificarse.
a) El trabajo que se va a estudiar y delimitarlo.
b) Los medios de estudio.
2) Observar y analizar estos trabajos.
a) ¿Qué se hace?
b) ¿En qué condiciones?
c) ¿Dónde, cuándo, quién y cómo?
3) Criticar cada detalle del método de operación actual.
a) ¿Debe hacerse?
b) ¿Y hacerse así?
c) ¿Y por qué?
4) Elaborar un nuevo método.
a) ¿Cómo se puede mejorar?
b) Eliminar, cambiar, combinar y simplificar
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5) Aplicar el método elaborado.
a) Instruir a los ejecutantes.
b) Controlar los resultados.
Cualquier técnica es válida si cumple con el objetivo de disminuir la cantidad de

materiales, energía y tiempo, empleados para producir una unidad de producto final.
Algunas técnicas con amplia acogida son:
a) El diagrama de distribución del trabajo.
b) El diagrama de procedimientos.
c) La medición de trabajo.
d) La distribución en planta.
Los principios de simplificación del trabajo desde un enfoque de O&M son:
a) Todas las actividades deben ser productivas.
b) Las actividades deben estar interrelacionadas parar producir un flujo suave de

trabajo.
c) Las actividades deben ser tan simples como resulte posible.
d) La participación de los interesados desarrolla la comprensión.
e) Las personas hacen ciertas cosas, debido a que se dan cuenta de que así
fomentan sus propios intereses.
3.2 ANÁLISIS, MEDICIÓN Y CONTROL
La función de O&M necesita apoyar su trabajo, en ocasiones, en métodos prácticos.

Por lo tanto, el analista de O&M debe instruirse y familiarizarse con los instrumentos que le
proporcionen la información y posibilidades de análisis que se requieren, y luego, poder
elaborar informes consistentes y sostenibles para la dirección. Algunas de las herramientas
para cumplir con el objetivo son el diagrama de distribución del trabajo y el diagrama de
procedimientos. Mediante estas dos herramientas se identifican gráficamente algunas de las
respuestas que necesita conocer el Analista de O&M para iniciar su trabajo de análisis y
propuestas de medición del trabajo, distribución de planta y la necesidad de control, para
aplicarlos a los estudios de Organización y Métodos.
3.2.1 DIAGRAMA DE DISTRIBUCIÓN DEL TRABAJO
También llamado Cuadro de distribución del Trabajo que contiene el conjunto de

labores que realiza un grupo de empleados, los cuales conforman una unidad administrativa,
que revela al analista gran parte de lo que necesita saber a cerca de la división del trabajo
en esa unidad. Este diagrama debe cubrir un grupo de empleados que realiza actividades
homogéneas, con una presentación lógica y ordenada para facilitar su análisis.
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Preparación del diagrama de distribución
El primer paso se hace con base en textos escritos y no en símbolos, se registran los
datos relacionados con todas las personas que hacen parte de una unidad funcional, dicha
descripción se realiza mediante dos listas:
 Lista de tareas por empleado.

 Lista de actividades por unidad.
Lista de tareas.
Todos los empleados preparan una lista de sus tareas (funciones) y el supervisor las
verifica, en esta lista se describen las tareas o deberes asignados a cada empleado. La
descripción debe ser detallada, clara y debe ir acompañada del tiempo (cantidad de horas)
que se dedica semanalmente a cada una de ellas. La utilización de un formato, hace que la
labor sea más fácil para él, y además, se traduce en la exactitud, y realza la importancia del
estudio.
Debe contar con el encabezado (Entidad, nombre del empleado, cargo, órgano, fecha,
etc.), y tres columnas bautizadas con los nombres: Número de tarea, descripción y por
último horas por semana, al final de la primera columna se conocerá cuantas tareas realiza
el empleado y al final de la última se deben sumar las horas y se conocerá cuantas horas
trabaja el empleado por semana.
El modo más recomendable para hacer la descripción de tareas es comenzar por las
tareas o deberes principales o esenciales y seguir con aquellas que se realizan de modo
esporádico (semanal, mensual, semestral y anual), pero que no constituyen tareas básicas
para alcanzar el objetivo del puesto y de la unidad. Las listas deben ser preparadas con la
colaboración directa del Analista de O&M.
Lista de actividades.
Es un inventario de actividades -de los procesos y procedimientos- realizadas por la

unidad que se estudia, allí se identifican las funciones principales de la unidad las cuales
justifican su existencia. Mediante su análisis se puede establecer fácilmente una relación
lógica entre las funciones y las tareas descritas en la lista de tareas de manera individual. La
utilización de una forma, hace que la labor sea más fácil para él, y además, se traduce en la
exactitud, y realza la importancia del estudio. La forma debe contener el encabezado
(entidad, unidad, fecha, etc.), y dos columnas bautizadas con los nombres: Número de
actividad y descripción de las actividades, al final de la primera columna se conocerá
cuantas actividades se realizan en la unidad. La lista de actividades debe ser preparada por
el supervisor con la colaboración directa del Analista de O&M.
Con base en la información recolectada mediante las dos listas antes mencionadas se
hace el cuadro de distribución del trabajo, para ello se recomienda el siguiente formato:
DIAGRAMA DE DISTRIBUCIÓN DEL TRABAJO
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Órgano analizado: Fecha: Actual
Preparado por: Aprobado por: Propuesto por:
Empleado 1 Empleado 2 Empleado 3 Empleado 4 Empleado 5
Actividades T
Cargo H1 Cargo H2 Cargo H3 Cargo H4 Cargo H5
1. Programar Determinar 16 Preparar 20 Determinar 16 Digitar 16 -.-
128 34
2. Recepcionar Analizar 6 Comparar 12 Elaborar 2 Recepcionar 6 Cotizar
3. Efectuar Analizar 4 Colaborar Recibir 10 Atender 10
64 6 Colaborar 10
4. Supervisar Manejar 4 Recibir Suministrar 10 Recibir 10
5. Rendir Preparar 2 Recibir 2
12 Preparar 4 -.- -.- .,. -.-
6. Reunir Asistir 2 Preparar 2
7. Preparar Revisar 4 Registrar 1 Registrar 1
16 Registrar 2 -.- -.-
8. Varios Conferenciar 6 Varios 1 Atender 1
Totales 220 44 44 44 44 44
Leyenda:
T = Total hora a la semana
H = Cantidad de horas dedicadas por cada empleado a las tareas que se registraron frente a las actividades
correspondientes
Empleado 1, 2, etc. = Nombre del empleado
¿Para qué sirve el diagrama de distribución del trabajo?
Tiene dos propósitos:
1) El análisis:
a) Ayuda a detectar una mala distribución de las cargas de trabajo.
b) La falta de especialización de funciones.
c) El mal aprovechamiento de las habilidades personales.
d) La duplicación de las funciones.
2) Los costos:
a) Determinar el promedio de costos por actividad.
b) Determinar el costo total.
Respuestas que ofrece el Diagrama de Distribución del Trabajo:
¿Qué se hace en la entidad?
¿Qué órgano y unidad orgánica lo hacen?
¿Quién lo hace?
¿En cuánto tiempo lo hace?
¿A qué actividades le dedica la mayor parte del tiempo?
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¿Existen actividades que no producen resultados que agreguen valor?
¿Este esfuerzo justifica los resultados?
¿Se emplean adecuadamente las habilidades de los empleados?
¿Los empleados están desarrollando tareas y actividades inconexas?
¿Están equilibradas las cargas de trabajo?
Diagrama resumen de la empresa.
Con base en los diagramas individuales se puede elaborar un diagrama resumen de la

organización para realizar análisis en conjunto. Paralelamente a este análisis conviene
realizar un estudio de materiales que se emplean, de las máquinas y equipos utilizados y del
tiempo que se invierte. Del análisis se obtienen conclusiones de las herramientas de trabajo,
de la metodología empleada, del diseño del producto, de la disposición del lugar de trabajo,
de la seguridad en el trabajo y de las condiciones ambientales. La accidentalidad es uno de
los aspectos que más cuesta a las entidades en razón a lo costoso que resultan los
accidentes.
Pasos finales, luego del análisis:
1) Proponga un nuevo diagrama de distribución del trabajo.
2) Compare el diagrama inicial con el propuesto.
3) Aplique las medidas necesarias.
4) Elimine actividades innecesarias (desperdicios, cuellos de botella, burocrático),

reasigne tareas.
5) etc.
3.2.2 DIAGRAMA DE PROCEDIMIENTOS
Consiste en el registro y en la descripción detallada de las operaciones, transporte,

inspecciones, demoras y almacenajes, dadas en el mismo orden en que tienen lugar, bien
sea durante un proceso ejecutado por el hombre o bien sea durante el tratamiento de un
material o de unos materiales.
1) Se proponen dos tipos de diagramas:
a) Diagrama de procesos, en el que se registran las actividades hechas por el

empleado.
b) Diagrama de materiales, en él, el analista registra lo que sucede con los

materiales, implicados en el trámite del proceso que se está estudiando; se
muestra en el diagrama los puntos en los cuales los materiales entran en el
proceso y, luego, se describen las operaciones, transportes, inspecciones,
demoras y almacenamientos, a los cuales están sujetos dichos materiales, en el
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orden en que sucede.
2) Representación gráfica de las actividades.
Los símbolos más comunes con los que se representan las actividades en los
diagramas de procedimientos son los siguientes:
Operación.- Círculo que simboliza el primer elemento de un diagrama de flujo, éste

nos indica que se está haciendo una acción y operación para la realización de algo.
Ejemplos pueden ser: taladrar, martillar, mezclar, etc. Simboliza una etapa de creación,
cambio o adición.
Transporte.- Con una flecha se simboliza el segundo elemento del diagrama de flujo,
éste nos indica que se haciendo una labor de transporte, no interesa que esta sea de
materias primas, productos terminados o en proceso. Ejemplos pueden ser: Llevar
expediente a un área específica, elevar cargas para productos en proceso, etc. Se emplea
cuando la etapa consiste en un movimiento de un punto a otro.
Inspección.- Con un cuadrado se simboliza el cuarto elemento de un diagrama de

flujo, éste nos indica que hay una actividad de inspección o control de calidad, en el cual se
evalúan tanto productos terminados como procesos o maquinaria. Por ejemplo: examinar
conformidad legal, evaluar, revisar, verificar formalidad de un informe o escrito, etc.
Simboliza que el trabajo ha sido comparado o verificado, pero sin introducirle cambios.
Demora.- Con una letra D se simboliza la demora el cuarto elemento del diagrama de
flujo. Este símbolo nos indica que hay un tiempo de demora o espera, el cual se puede dar
en cualquier etapa y en cualquier circunstancia del proceso. Ejemplos son: Expediente en
espera de una información que está siendo procesada en un proceso complementario,
informe en espera de ser sellado y firmado por el jefe, etc. Se utiliza cuando el objeto sufre
en su proceso un retraso en la siguiente operación, debido a diversas circunstancias. Puede
ser circunstancial o arbitrario.
Almacenaje.- Un triángulo simboliza al quinto elemento de un diagrama de flujo. Este

representa todo tipo de almacenamiento tanto de procesos concluidos, como de un
detenimiento temporal autorizado. Se emplea cuando el objeto se guarda o archiva y no se
le da salida sin una autorización. Puede ser temporal o definitivo.
3) Formato para diagrama de procedimientos
Como se puede observar, este formato consta del encabezado, con el nombre de la
entidad, el proceso estudiado, la unidad, nombre del autor, modo actual o modo propuesto y
la fecha. Además, el cuerpo del formato cuenta con cinco columnas principales y diez
secundarias en las que se registran los símbolos que representan las actividades.
Primera columna: En ella se registran mediante números consecutivos las fases o

pasos del proceso fases. Segunda columna: Denominada símbolos y subdividida en cinco
columnas, una por cada uno de los símbolos. Tercera columna: Ubicada en el centro del
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formato y denominada descripción, allí se registra brevemente la actividad que se realiza en
cada fase o paso del proceso. Cuarta columna: Denominada tiempo y subdividida en cinco
columnas, una por cada uno de los símbolos. Quinta columna: En ella se registran los
metros de recorrido que se deben cubrir en las actividades que así lo requieran. Ver formato.
4) Para el llenado del formato se proponen las siguientes orientaciones:
a) Antes de elaborar el gráfico es necesario determinar dónde comienza y dónde

termina el proceso que se está analizando, con el fin de que no se desvíe por otros
cauces.
b) Si éste es el caso, es conveniente utilizar diagramas separados para cada

ramificación del proceso.
c) Termine de describir un proceso antes de comenzar otro.
d) En la recolección de los detalles es conveniente observar, con toda atención, el

momento en que ocurre la ejecución de las operaciones; esto le dará oportunidad
de interrogar al ejecutante de las mismas, acerca de los detalles que llamen la
atención, de manera particular.
e) Describa cada actividad o paso de una manera clara y precisa, utilizando una línea
para cada etapa.
f) Al hacer la descripción de la actividad, identificar el símbolo que corresponde a

dicha descripción, luego, se procederá a relacionar, mediante una línea de
conexión, las diferentes etapas. Esto se debe realizar en las columnas de la
izquierda, las cuales estarán encabezadas por los respectivos símbolos. Del enlace
general resultará el diagrama exacto de la secuencia de las etapas del proceso.
g) En las columnas de la derecha se debe anotar el tiempo empleado en la ejecución

de cada etapa, así como la distancia –en metros- recorrida en los desplazamientos.
Estos cálculos generalmente se hacen de manera aproximada.
h) Concluida la descripción del proceso se suman todas las etapas, de manera

individual. El resultado será el número total de operaciones: de transportes, de
inspecciones, esperas y almacenamientos, colocados en la parte izquierda, a la
derecha, se anotará el tiempo total de cada uno, así como la distancia total.
5) Análisis crítico.
Con base en los detalles registrados en cada etapa se realizarán cinco pregunta a
cada una, así: ¿Qué se hace?, ¿Dónde se hace?, ¿Cuándo se hace?, ¿Quién hace el
trabajo?, ¿Cómo se hace?, ¿Es el proceso actual el más conveniente y económico?,
¿Puede simplificarse?.
Se tienen en cuenta criterios tales como: Eliminar, combinar, cambiar, redondear y

simplificar.
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7) Elaboración del nuevo método.
Luego del análisis crítico del proceso actual mediante el estudio de las respuestas allí
identificadas, se elabora el nuevo método del proceso o procedimiento, en el cual se han
evidenciado criterios tales como: Eliminar, combinar, cambiar, redondear y simplificar.
8) Resultado lógico de la combinación de actividades.
Las respuestas para las preguntas ¿Dónde?, ¿Cuándo?, y ¿Quién?, nos facilitan la
posibilidad de aplicar la combinación de actividades, cuando no ha sido posible eliminarlas o
suprimirlas. La combinación de actividades deja como resultado lógico la reducción de las
distintas y, por lo consiguiente, la reducción de la cantidad de las actividades de transportes
(y de tiempo), así como también de las inspecciones, demoras y almacenamientos.
Si logramos combinar dos actividades, estas pueden llevarse a cabo en el mismo

tiempo en que transcurriría una sola.
9) Aplicación del método propuesto.
Comparados los dos métodos, el propuesto y el actual, se debe demostrar que el

propuesto, mejora el anterior método. Luego se debe iniciar el proceso de implementación y
seguimiento.
3.2.3 LA MEDICIÓN DEL TRABAJO
El análisis y la crítica de las etapas del proceso, visualizar cualitativamente las

actividades, así como también, las características y las condiciones bajo las cuales se
tramita el proceso. Pero esto es el inicio, puesto que solo se podrá conocer por completo el
proceso, cuando se conozcan los datos cuantitativos.
Es la aplicación de diversas técnicas para determinar el tiempo que invierte un

trabajador cualificado en llevar a cabo una tarea según una norma de rendimiento
preestablecida.
En algunos casos es fácil medirlos. Los tiempos de ejecución de las actividades del
proceso dependen de una serie de condiciones, entre ellas: las características del equipo
informático y el software utilizado, de la capacidad del personal, de los documentos de
gestión, del apoyo logístico, entre otros detalles.
1) Definición de la medición del trabajo.
La medición del trabajo consiste, en términos generales, en la comparación de un

estándar con el resultado del gasto de esfuerzo mental o físico. Ésta medición proporciona
una base, útil para determinar la extensión del progreso y mejoramiento en el proceso
productivo, mediante una comparación de lo que se ha hecho con lo que se está haciendo.
La estimación de las actividades de una oficina puede abarcar desde una medición
sencilla de las hojas de papel, manejadas por una secretaria, hasta una estimación de
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mayor complejidad basada en un estudio de tiempos. Esta medición contribuye a calibrar los
resultados del esfuerzo productivo de los seres humanos. Si no existiera un punto de
comparación en relación con lo que se espera que produzca un empleado, habría un
peligroso vacío en el conjunto de instrumentos utilizados para sopesar la efectividad de las
actividades en la empresa.
La medición del tiempo de trabajo sirve para determinar la naturaleza y la importancia

del tiempo improductivo para poder eliminarlo lo antes posible para luego fijar las pautas de
rendimiento en los futuros procesos laborales. La medición del trabajo permite investigar,
reducir y luego eliminar el tiempo improductivo, y determinar el tiempo en el cual no se
ejecuta el trabajo productivo por el motivo que sea.
2) Objetivos de la medición del trabajo.
La realización de estos objetivos proporciona a la gerencia una información valiosa y

pertinente, la cual le es útil para tomar decisiones en cuanto a la utilización del esfuerzo
humano. Estas decisiones se traducirán en costos de operación más precisos, así como en
un mejoramiento de la posición competitiva de la entidad.
a) Objetivo principal.- Establecer normas de medición para incrementar la eficiencia

del proceso y proporcionar estándares de tiempo que servirán de información a
otros sistemas de la organización.
b) Objetivos secundarios:
 Planear y programar el trabajo con mayor efectividad.

 Predecir mejor las necesidades de esfuerzo humano.
 Determinar los métodos más económicos para trabajar.
 Determinar las asignaciones de trabajo apropiadas.
 Determinar el tiempo y los costos del trabajo que se ejecutará.
 Seleccionar a los empleados y determinar el valor que representa un empleado
para la entidad.
 Localizar áreas de operación que requieren de investigación con el fin de ser
mejoradas.
 Determinar el punto de justificación económica de las actividades del personal,
tal como se estén desarrollando en el momento presente.
3) Pasos para medir el trabajo.
a) Determinar el objeto de medición.
b) Determinar las operaciones o elementos objeto de la medición.
c) Diseñar el formulario en que se registrará la medición.
d) La mayoría de los trabajos de oficina son procesos, en consecuencia, hay que

apelar a las técnicas de muestreo estadístico.
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e) Determinar el número de observaciones o tamaño de la muestra.
f) Determinar con claridad cuál es el producto final será medido.
La medición del trabajo se utiliza, primordialmente, para sustentar el análisis del

diagrama de distribución del trabajo y del diagrama de procedimientos. El valor de algunas
de las sugerencias originales.
3.2.4 DISTRIBUCIÓN DEL ESPACIO DE TRABAJO
El rendimiento de los servicios o de la producción que una organización determina

está influenciado por las condiciones en las cuales funcionan los órganos y los respectivos
puestos de trabajo de los conforman. El proyecto de creación de una organización deberá
identificar cada parte de la oficina, la estructura de las construcciones, teniendo en cuenta
las condiciones locales y su ordenamiento interior en relación de las funciones que van a
realizar cada uno.
La disposición y las dimensiones de los ambientes deben ser fijadas teniendo en

cuenta la naturaleza, el volumen de los trabajos y la afluencia del público. En el trámite de
los procesos pueden presentarse problemas de entrega de insumos o material de oficina, de
circulación del personal, de reducido espacio para guardar los archivos y disponer el
mobiliario, la solución de estos problemas determinará el modo o forma de cómo deben ser
distribuidos y ordenados los ambientes.
1) Definición
La distribución del espacio se define como la ordenación física de los elementos que
constituyen una instalación, sea fabril o de servicios. Ésta ordenación comprende los
espacios necesarios para los movimientos, el almacenamiento, los colaboradores directos o
indirectos y todas las actividades que tengan lugar en el espacio. La distribución puede
aplicarse en una instalación ya existente o en una en proyección.
La ordenación del espacio es necesaria para que el trabajo sea realizado en las
mejores condiciones posibles; técnica con la que se busca el emplazamiento más adecuado
para el mobiliario, la infraestructura, los equipos, las instalaciones y los puestos de trabajo.
Su orientación se realiza en dos sentidos:
a) Hacia la distribución física, cuando se proyecta construir un nuevo inmueble para

las oficinas.
b) Hacia la redistribución de las instalaciones existentes.
El segundo caso presenta mayores complicaciones, ya que la construcción puede

tener un diseño poco o nada apropiado para su actual utilización, como posible resultado se
debe solicitar la adecuación o ampliación de las construcciones o instalaciones.
El ambiente o contexto en el que se produce el comportamiento posee sus propias

estructuras (límites físicos, atributos funcionales, recursos disponibles, etc.) que facilitan,
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limitan y ordenan la conducta de los sujetos.
En un entorno globalizado las organizaciones deben asegurar a través de los detalles

sus márgenes de beneficio. Para que éstos sean posibles, es necesario evaluar con
minuciosidad mediante un adecuado diseño y distribución del espacio, todos los detalles
acerca del qué, cómo, con qué y dónde producir o prestar un servicio, así como los
pormenores de la capacidad, de tal manera que se consiga el mejor funcionamiento de las
instalaciones.
2) Principales objetivos que busca la distribución del espacio
Todos los objetivos perseguidos por el proceso de distribución del espacio están
encaminados a racionalizar el proceso de producción.
a) Empleo racional del espacio disponible. Aspectos a tener en cuenta:
i) Los elementos que se van a instalar.
ii) Las funciones que se van a desarrollar.
iii) Los medios instrumentales con que se cuenta.
iv) El conjunto de relaciones se mantendrán.
b) Instalación adecuada del personal. Aspectos a tener en cuenta:
i) ¿Qué espacio necesita el personal y qué características tiene?
ii) Conocimiento de las medidas necesarias para satisfacer adecuadamente

sus exigencias.
c) Secuencia continua y eficaz del trabajo. Requerimientos:
i) Delimitación de funciones.
ii) Instalación de los puestos de trabajo.
La instalación de los puestos de trabajo es fundamental para que exista una línea de
trabajo continuo y eficaz de los procesos.
3) Criterios que deben observarse para distribuir el espacio
a) Funcionalidad.- Que las cosas queden donde se puedan trabajar efectivamente.
b) Económico.- Ahorro en distancias recorridas y utilización plena del espacio.
c) Flujo.- Permitir que los procesos se den continuamente y sin tropiezos.
d) Comodidad.- Cree espacios suficientes para el bienestar de los trabajadores y

el traslado de los materiales.
e) Iluminación.- No descuide este elemento dependiendo de la labor específica.
f) Aireación.- En procesos que demanden una corriente de aire, ya que

comprometen el uso de gases o altas temperaturas etc.
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g) Accesos libres.- Permita el tráfico sin tropiezos.
h) Flexibilidad.- Prevea cambios futuros en la producción que demanden un nuevo

ordenamiento de la planta.
3.2.5 CONTROL EFECTIVO
1) Ubicación de los puestos de trabajo para un control efectivo.
Para garantizar el control de las actividades, por parte de los encargados de realizarlo
(jefes inmediatos, supervisores, propietarios de procesos o inspectores), los puestos de
trabajo deben situarse teniendo en cuenta las siguientes criterios:
1. Colocar los puestos de mando, próximos a los asignados a sus inmediatos

colaboradores, cuyo trabajo les incumbe vigilar.
2. Proscribir la ubicación de los puestos de mando en lugares que, por su situación

lejana o por las dificultades físicas existentes, impidan que se lleve a cabo una
tarea tan esencial a toda jefatura como es la supervisión del trabajo del personal
que depende directamente del jefe.
3. Requisitos para adelantar una distribución del espacio:
a) Relaciones de coordinación entre las diversas unidades.
b) Progresión constante del trabajo.
2) Relaciones entre las diversas unidades
Toda entidad está formada por diversos órganos y unidades orgánicas; unas veces
muy complejas, otras, sumamente sencillas, de tal manera que ellas coincidan con los
puestos de trabajo. Tanto en el supuesto de la complejidad como en el de la sencillez de los
mismos, el primer requisito es considerar estas relaciones, con cuya reflexión se tiene en
cuenta la forma cómo se devuelve la actividad y el modo de alcanzar una mayor eficacia con
ellas. El análisis de las relaciones permitirá determinar:
a) ¿Cuáles son las relaciones fundamentales y cuáles no son?
b) ¿Qué unidades están más vinculadas entre sí?
c) ¿Qué unidades son subsidiarias o complementarias entre sí?
d) ¿Qué unidades tienen contacto con el público?
Una vez efectuado este análisis, en cada caso concreto, se puede llegar a las
siguientes conclusiones:
a) Dónde deben estar situadas cada órgano y unidad orgánica.
b) Disponer las contiguas o lo más próximas posibles a aquellas unidades que

funcionalmente están relacionadas.
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c) Situar las unidades de apoyo (archivos, almacén), equidistantes de las diversas
unidades que utilizan conjuntamente sus servicios.
d) Colocar las unidades que atienden al público en lugares de fácil, inmediato y

directo acceso, con el fin de facilitar la afluencia y el tránsito, y evitar interrumpir las
labores de las unidades que no deben atender directamente al público.
3) Progresión constante del trabajo.
El trabajo debe fluir en líneas rectas, debe evitarse las idas y venidas del trámite de los
expedientes, los cruces y el movimiento innecesario de papeles. Se debe dar preferencia a
los flujos productivos del trabajo.
4. ESTUDIOS Y APLICACIONES EN O&M
En este numeral se desarrollan temas que profundizan los conocimientos en estudios

de O&M, tal el caso de las consideraciones generales que debe asumirse antes de iniciar el
estudio, para tener claridad en los objetivos, en las limitaciones y en los requerimientos
mínimos. Se desarrolla el control de la productividad a partir de los informes, los
indicadores de desempeño y el manejo de la información al interior de la organización. Se
trata el tema relacionado con los equipos de trabajo, su trascendencia, diferentes tipos y
definiciones.
4.1 CONSIDERACIONES GENERALES
Los temas tratados en los numerales anteriores proporcionan suficientes elementos de

juicio, instrumentos y herramientas para realizar un análisis serio en materia de O&M.
Como base del proceso O&M deben considerarse las siguientes preguntas: ¿Qué?,
¿Quién?, ¿Por qué?, ¿Dónde?, ¿Cuándo? y ¿Cómo?
1) OBJETIVOS DEL MEJORAMIENTO DE LOS MÉTODOS Y PROCEDIMIENTOS
El objetivo principal es obtener mayor eficacia y economía. Este objetivo, se vincula a

la optimización de los servicios que ofrece la entidad, un servicio oportuno, seguro, libre de
errores, completo, satisfactorio y adecuado a las necesidades específicas del ciudadano;
también tiene que ver con la moral de los empleados, la eficiencia gerencial, la coordinación
entre los diversos órganos de la organización y los empleados. El éxito dependerá, en gran
parte de la introducción permanente de mejoras administrativas, puesto que la simple
combinación de buenos productos y personal competente, no será suficiente.
La dirección de la entidad debe estar en condiciones y capacidad de ofrecer una

combinación equilibrada y correcta en cuanto a calidad, a su servicio y costo razonable,
resultado que jamás ocurrirá espontáneamente. Es necesario por ello, la búsqueda
constante de la excelencia en el funcionamiento de la organización, siguiendo la ruta de la
investigación sistemática de la calidad.
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2) LIMITACIONES PARA EL MEJORAMIENTO ADMINISTRATIVO
Un programa orientado hacia el mejoramiento administrativo, es una acción contra los

hábitos y las costumbres establecidas. Una vez que se implantan las prácticas de O&M, los
empleados se habitúan a ellas y se sienten seguros de sus habilidades para ejecutarlas; el
problema del hábito se puede establecer en la organización como la búsqueda de mejores
formas de hacer las cosas.
Cada aspecto que se identifique como posible problema para el buen funcionamiento
del proceso administrativo es preciso estudiarlo cuidadosamente proponer recomendaciones
para ser implementadas.
4.2 TIPOS DE ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
Un estudio administrativo consiste en el examen y análisis sistemático de las funciones

y procedimientos de una organización, se realiza con el propósito de identificar problemas, o
determinar las causas de estos y proponer alternativas de solución.
Puede también realizarse estudios periódicos, de carácter general de la entidad, o

para la adecuación de los procedimientos a nuevas funciones o estructuras, o para asesorar
a los directivos respecto a las mejoras desarrolladas e implantadas.
El estudio puede ser realizado en entidades públicas de cualquier nivel de gobierno,

pequeñas o de gran dimensión, incluso en órganos desconcentrados.
1) ESTUDIOS DE DIAGNÓSTICO O RECONOCIMIENTO
Llamados también estudios preliminares, panorámicos o generales, consisten en un

estudio inicial destinado a determinar de un modo general el alcance de un problema, así
como los mejores procedimientos a seguir para su tratamiento y análisis.
Es previo a cualquier otro tipo de estudio. Puede ser extenso o breve, y en algunos
casos, puede ser realizado por personas diferentes a quienes adelantan el estudio
administrativo.
2) ESTUDIOS DE AUDITORÍA OPERACIONAL
Llamados también de intervención de operaciones, consiste en la inspección periódica

de la manera cómo se están llevando a cabo los procesos o procedimientos, o cómo se está
gestionando una determinada oficina. El estudio se realiza sin necesidad de que haya
ocurrido un determinado problema. Tiene el carácter de ser preventivo.
3) ESTUDIOS GLOBALES DE INVESTIGACIÓN
Consisten en un análisis minucioso y detenido de los sistemas, estructura

organizacional, controles, personal, procedimientos, métodos, instalaciones físicas,
máquinas y equipos; funciones a todos los niveles y funcionamiento general de la empresa.
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4) ESTUDIOS ESPECÍFICOS DE ORGANIZACIÓN
A diferencia del anterior, éste es más limitado, por cuanto tiene como objeto de estudio
al problema(s) identificado(s); tales como, el estudio de las líneas de autoridad, la
departamentalización, las funciones generales de la entidad, las funciones de los órganos o
unidades orgánicas, las estructuras salariales para las diversas categorías de empleos
existentes, las funciones de los puestos de trabajo, etc.
5) ESTUDIOS DE LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS
Estos estudios se circunscriben las características de los sistemas.
6) ESTUDIOS DE PROCEDIMIENTOS
Consisten en el examen de los caracteres de los procesos y procedimiento o, de un

grupo de procesos y procedimientos conexos.
4.3 FASES DEL ESTUDIO ADMINISTRATIVO
No siempre un estudio administrativo involucra a todas las fases que se desarrollan a

continuación, a pesar de ello, se sugiere tratar de observarlas en su totalidad para que el
resultado del estudio sea más convincente.
1) INVESTIGACIÓN PRELIMINAR Y DELIMITACIÓN DEL ESTUDIO
La investigación preliminar tiene el carácter de un diagnóstico general de amplia

cobertura. Es la base para que el trabajo administrativo sea exitoso y científico. Se subdivide
en dos etapas:
1ª. Evaluación correcta de los problemas a resolver.
2ª. Evaluación y proyección correcta de los objetivos por lograr.
Factores a tener en cuenta:
i) Estudiar los aspectos más sobresalientes de la organización, en la forma de

análisis de documentos de informes acerca de la misma.
ii) Estudio o análisis dinámico de la entidad.
La delimitación del estudio que se plasma en los términos de referencia. Es la

conclusión obligada de la investigación preliminar, se expresa en un documento de trabajo,
que luego servirá de guía para la elaboración del estudio.
Los aspectos a tener en cuenta son:
i) Exposición clara y concisa del problema o problemas, tal y como se hayan

identificado.
ii) Indicación del modo más amplio, pero claro y justificado de los beneficios que se
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esperan obtener del estudio.
iii) Identificación fiel del área en que se realizará el trabajo o intervención.
iv) Objetivos que se persiguen.
Los aspectos que no deben faltar son:
i) El Objeto del estudio.
ii) La justificación del estudio.
iii) Programa de trabajo mínimo.
iv) Cronograma.
2) RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN
La recolección de los datos se refiere al examen de las operaciones existentes, los

sistemas, procesos y procedimientos que emplean, los elementos que las conforman, los
medios que utilizan, la eficacia de estos, las áreas en que se inserta el problema y el costo
de llevarlas a cabo.
Para la recolección de información debe tenerse en cuenta los siguientes factores:
a) Características generales del ambiente en la organización.
 Tipo de actividades principales que desarrolla la organización.
 Estructura de la dirección, cómo está conformada y cómo se adecúa la

estructura a los objetivos institucionales.
 Tipo de estructura orgánica.
b) Información general de los procesos y procedimientos vigentes:
 Recursos que emplean.
 Información de cómo son realizados los procesos y procedimientos.
 Información cuantitativa de los procesos y procedimientos.
 Información de la calidad del trabajo y su eficiencia.
 Eficacia de los procedimientos.
 Información de otros aspectos estructurales importantes.
El análisis de las actividades administrativas de naturaleza estructural se realiza

en las siguientes áreas:
 Área de planeación o previsión.

 Área de organización.
 Área de mando o dirección.
 Área de coordinación.
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 Área de control administrativo.
3) VERIFICACIÓN Y EXAMEN DE LA INFORMACIÓN
Se ordena, confirma la veracidad y valida la información obtenida, incluida la exactitud

e importancia para el estudio. Se orienta hacia dos aspectos importantes:
a) Verificar la confiabilidad y ajustar la información en caso de dudas.
b) Aclarar probables interpretaciones erróneas, completar casos de inexistencia de

información, asegurar que no haya casos de actitudes desinformadoras en el
proceso de recolección; y, en caso lo hubiera, escuchar o captar posibles
sugerencias que amplíen o precisen el alcance de la información obtenida.
4) DISEÑO DE PROPUESTAS DE MEJORAMIENTO ADMINISTRATIVO
Es la fase de creación, el producto debe ser el resultado lógico de:
a) El diagnóstico realizado.
b) La aplicación del conocimiento y experiencias del Analista a la solución de los

problemas identificados del diagnóstico.
5) ANÁLISIS DE COSTO–BENEFICIO DE LAS ALTERNATIVAS
Diseñadas las propuestas para el mejoramiento administrativo se realiza el análisis

comparado, de cuánto costará la implantación de la propuesta, frente a los posibles
beneficios que reportará su implantación. Estos costos se calculan sobre una base total y
para un período de tiempo definido. El análisis del costo se presenta en forma de cuadros o
gráficas.
6) PRESENTACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS Y APROBACIÓN
El informe es la base para realizar la discusión y análisis de las alternativas

propuestas. Con la presentación del informe no culmina el proceso, sino que es un
instrumento en el cual están contenidas un conjunto de recomendaciones que el Analista
propone, que luego debe sustentar y defender fundado en la bondad de ellas.
7) IMPLANTACIÓN DE LA PROPUESTA APROBADA
Las propuestas se implantan luego que han sido aprobadas, para cuya labor debe
elaborarse un plan de trabajo con su respectivo cronograma de actividades.
Algunas de las actividades serán, identificar y capacitar al personal en la nueva

modalidad, método o técnica, diseñar los nuevos modelos de las formas impresas, realizar
el proceso de inducción para explicar al personal comprometido los cambios y absolver las
observaciones y cuestiones planteadas.
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Una técnica para la implantación es realizar una prueba piloto, que podría ser en
paralelo, o con la suspensión del modo de actuación actual, la finalidad es realizar los
ajustes necesarios, en caso se detecten defectos o errores. Uno de los factores que podrían
determinar el fracaso es la resistencia al cambio que puede mostrar el personal responsable
de la implantación.
8) EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LA PROPUESTA IMPLANTADA
Es la fase final del estudio administrativo. El proceso de seguimiento y evaluación del

nuevo método implantado para el proceso o procedimiento es necesario para identificar el
resultado obtenido. Con el seguimiento el analista asegura el control del proceso, verifica la
conformidad del nuevo método de conformidad con lo programado.
En esta etapa es necesario que la dirección:
a) Determine el tipo de trabajo y volumen o cantidad a realizar.
b) Determine las cargas de trabajo, tanto para empleados como para el equipo.
c) Programe las operaciones que deben ser desarrolladas.
4.4 LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA
La información administrativa es de gran valor para la organización, es sustantivo

identificar ese valor con el fin de tomar las decisiones acertadas, y así, controlar el desarrollo
de las actividades administrativas.
1) LA NECESIDAD DE LA INFORMACIÓN
La información constituye la esencia de la entidad, es el fundamento de las decisiones

administrativas, y lo es, porque cuando no existe o no se dispone de información
actualizada, las acciones y decisiones se toman recurriendo a supuestos, al sentido común,
o a creencias que se sustentan en la nada. La O&M centra su actuación alrededor de los
métodos que se emplean para producir los informes administrativos, y en la organización
dentro de la cual ocurren o tienen lugar estos métodos.
2) OBJETIVOS QUE DEBE CUMPLIR LA INFORMACIÓN
La información que reciban el Analista de O&M o la alta dirección de la organización

deben ser de calidad y pertinentes. En primer lugar se debe identificar cuál es la información
que requiere para realizar el estudio administrativo, y ¿por qué?
El sistema de información administrativa debe apoyar el proceso de toma de

decisiones, asegurar la adaptabilidad de los sistemas al cambio realizado, poner las bases
para el desarrollo coordinado entre los órganos y sus respectivas unidades orgánicas, y dar
pautas y dirección para estudios y proyectos constantes del desarrollo de sistemas.
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Este sistema es de suma importancia para el estudio de sistemas y procedimientos, ya
que luego del estudio y se ha realizado el registro de datos, el sistema permite transformar
los datos en información de calidad para tomar decisiones, para el desarrollo de la mejor
solución encontrada, o para la implantación de un nuevo procedimiento con la finalidad de
resolver los problemas existentes y cumplir al mismo tiempo con sus funciones de una forma
precisa, clara y acertada. Sirve también para realizar el mantenimiento de los
procedimientos, y al mismo tiempo llevar un control de las actividades realizadas.
3) PERIODICIDAD DE LA INFORMACIÓN
Los sistemas de información se actualizan con la periodicidad requerida de acuerdo al

tipo de registro. Puede tratarse de una pequeña actualización para corregir algunos
defectos, mejorar un proceso, o para actualizarlo, o puede ser una gran actualización que
implica un cambio total.
Luego que se ha decidido el uso que se dará a la información, debe resolverse la

periodicidad con que debe ser producida, considerando tres aspectos:
1) Frecuencia de presentación.- La frecuencia de la información está condicionada

por los lapsos de tiempo para tomar decisiones.
2) La amplitud del tiempo.- Cada qué tiempo debe llegar la información al Analista y a
la alta dirección para tomar decisiones?, es lo que debe plantearse.
3) La oportunidad de la presentación.- La información debe llegar a justo a tiempo,

para que sea verdaderamente útil en el cumplimiento de su objetivo, y para tomar
decisiones administrativas.
4) LA PRESENTACIÓN DE LA INFORMACIÓN
Debe ser fácil de comprender, no necesariamente deben ser uniformes en su

presentación, ha de ser breve, sencilla y muy clara. Su redacción debe ser en el lenguaje del
usuario, o sea, para quien va dirigida, debe destacarse la información relevante, el empleo
de gráficos o diagramas puede ayudar a la comprensión del mensaje.
4.5 ADMINISTRACIÓN DE LA INFORMACIÓN
El analista de O&M inicia su trabajo identificando los fines y objetivos de la

organización, e identificando la información que necesita para hacer posible esos fines.
Toda actuación administrativa se apoya en el uso de información, que a su vez sienta

las bases para el proceso de toma de decisiones. Los directivos y los analista de O&M que
toman decisiones deben tener información útil sobre los resultados del desempeño para así
planear, apoyar y tomar medidas adecuadas. Aquí radica la importancia que los sistemas de
información tienen para el Analista.
La información también es la base de la función de control administrativo. Cualquier
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sea el sistema de control de la comunicación implementado, éste debe brindar información
exacta, en el momento oportuno y para las personas adecuadas, para que el objetivo de
éstas sea la ejecución eficaz de la tarea. El sistema de información administrativa se refiere
al desarrollo y al uso de sistemas de información eficaces dentro de la organización, lo cual
no se aplica solo para la alta dirección, sino a todos los estratos y personas que componen
su estructura.
La información debe tener su origen en todos los sistemas de información de la

organización, entendiendo -como ya se anotó en línea precedentes- que un sistema es un
conjunto de partes interdependientes que actúan en forma conjunta para llevar a cabo una
función determinada, que forma un todo unitario y que tiene un objetivo específico.
La información, por lo demás, debe ser: Comprensible, confiable, relevante, conciso,

oportuno y de calidad.
1) LA INVESTIGACIÓN O ENCUESTA
El plan para realizar una investigación depende del área que se va a observar y, en
una entidad pública de gran tamaño, con un conjunto sustancial de actividades, la encuesta
es diferente a la que podría aplicarse en una pequeña entidad (órgano desconcentrado o
municipalidad distrital), o a la que podría realizarse en una entidad cuyo funcionamiento es
de ámbito nacional. No obstante, existen similitudes entre las encuestas e investigaciones
que pueden realizarse de modo uniforme sin importar el tamaño, en especial en lo que se
refiere al enfoque, considerando sí, las variaciones obvias que se derivan de la complejidad
y escala de operaciones de cada una.
2) PASOS PARA LA INVESTIGACIÓN O ENCUESTA
1° Identificar a la autoridad que solicitó la investigación o encuesta: ¿por qué?, y

¿para qué?
2° Obtener una apreciación real del problema que planteado; averiguar si existe un
tiempo límite para realizar el estudio, y si el personal tiene conocimiento de la
encuesta que se pretende realizar.
3° Indagar la existencia de trabajos similares anteriores, cuándo fue elaborado, para

qué, y qué resultados positivos o negativos se derivaron de su aplicación. Analizar
el estudio realizado en el caso que exista una copia, y destacar los aspectos más
notables.
4° Realizar reuniones con los jefes de los órganos y unidades orgánicas

involucradas, con el fin de obtener una apreciación ajustada a la situación.
5° Estudiar los organigramas, los resultados contables de los últimos ejercicios

económicos, obtener una visión de las políticas públicas, el tamaño, el número y
composición del personal, su crecimiento, etc.
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6° Visitar a cada una de las autoridades involucradas en el ámbito del problema,
comenzando por la alta dirección y descendiendo en orden de jerarquía, con el fin
de:
1) Obtener una visión de sus responsabilidades, tal y como ellos las ven.
2) Indagar cómo ejercen sus responsabilidades (reuniones formales, visitas

personales a los puestos de trabajo, informes regulares, etc.).
3) Determinar sobre qué tipos de problemas toman decisiones y cómo

fundamentan sus decisiones.
4) Conocer qué información regular reciben en la actualidad, de dónde proviene,

cuándo la recibe, cuál es su opinión sobre la calidad de dicha información.
7° Examinar las funciones y competencias, empezando por el nivel más bajo.
8° Indagar de los registros y archivos que las oficinas mantienen temporal o

permanentemente, cómo los usan, qué destino tienen, etc.
9° Hacer seguimiento del recorrido de estos documentos hasta su destino final, y

tomar nota del empleo que se hace de ellos, en cada fase o etapa del recorrido.
Clasificar los documentos.
10° Comparar la información acopiada con los datos recogidos en las entrevistas.
11° Obtener una visión razonable y clara, de:
1) Las funciones generales de la entidad.
2) Las fortalezas aplicables a las funciones.
3) Los planes estratégicos.
4) La estructura orgánica.
5) Las áreas de responsabilidad.
12° Comparar el esquema “ideal” con el que existe en la entidad; discutirlo con los
interesados; identificar la información realmente necesitada, y cuál de ellas deben
tener los subordinados para el desarrollo de su trabajo.
13° Examinar la posibilidad de producir la información que necesita en base a las

fuentes actuales de datos. Estudiar la posibilidad de establecer nuevos
mecanismos para generar datos; examinar los costos de producción y
procedimiento de la información.
5. CONTROL DE LA PRODUCTIVIDAD
5.1 INFORMES ESCRITOS
Los informes sirven como mecanismo de comunicación, de ellos se recibe de retorno
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información positiva, útil para que la administración tome nuevas decisiones fundadas. La
organización es una red compleja de comunicaciones, la cual debe abarcar
cuidadosamente, con el fin de convertirla en un grupo de trabajo eficiente.
El informe escrito es un trabajo que permite presentar los resultados de la

investigación realizada. Es el documento en el cual se escribe el resultado del estudio de un
problema con el fin de transmitir informaciones, presentar conclusiones, ideas,
recomendaciones y sugerencias. Se elabora en forma ordenada y está constituido de
interpretaciones personales y de citas textuales que se escribe entre comillas y con nota a
pie de página de su autoría. Es muy importante que haya claridad y coherencias en las
ideas expresadas y en los elementos gráficos que se presenten.
El informe debe presentar tres características esenciales: a) ser un documento

científico, b) servir de vehículo de comunicación y c) ser útil (véase Tallent, 1988). Para
redactar el informe deben seguirse tres reglas fundamentales: Precisión, Concisión y
Claridad.
EL método para redactar un informe consta de cuatro etapas: Etapa I de Preparación

Etapa II de Ordenación del material, Etapa III de Redacción y Etapa IV de Revisión
ETAPA I: PREPARACIÓN
1. Objetivo.- Se debe determinar exactamente la tarea que se ha encomendado.

Además se debe formar una idea bien clara del tema, alcance y del propósito del
informe.
2. El lector.- Se debe tomar en cuenta al posible lector y hacerse alguna de las

siguientes preguntas: -¿Qué es lo que el lector desea saber? -¿Qué es lo que ya
conoce? -¿Cómo puedo enriquecer o acrecentar sus conocimientos actuales? -
¿Qué tipo de terminología tendrá que emplear para que me comprenda? -¿Qué
uso hará de mi informe?
3. Material.- Es necesario recopilar hechos e ideas acerca del tema en cuestión y

tomar nota de todos los hechos e ideas que se vayan recogiendo. Se debe dejar
siempre una constancia escrita.
ETAPA II: ORDENACIÓN DEL MATERIAL
Hay diez puntos que facilitarán la redacción concisa, lógica y ordenada del informe.
1. Escribir una frase breve y directa que exprese el propósito que se fije. Esto servirá
para comprobar si ha comprendido la tarea a ejecutar.
2. Analizar todos los hechos e ideas recogidos. Separar todo material innecesario que
no contribuye al texto del informe.
3. Clasificar y ordenar el material en capítulos y secciones, y ordenarlos dentro de

cada uno de ellos.
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4. Ajustar las conclusiones o recomendaciones a los hechos.
5. El título del informe y el de los capítulos deben ser fieles al contenido. El titulo debe
identificar al tema bajo descripción.
6. Utilizar ilustraciones (cuadros, gráficos y figuras) para complementar lo expresado

en el texto.
7. Elaborar el informe, con notas al pie de página para:

- Indicar la fuente de las citas o referencias mencionadas en el texto.
- Indicar el nombre de autoridades en la materia o fuentes de información
complementarias.
- Dar explicación de alguna palabra o frase del texto que puedan resultar
ininteligible.
8. Utilizar apéndices o anexos para desarrollar con más amplitud alguna materia.
ETAPA III: REDACCIÓN
No existe un modelo único para redactar un informe escrito, el informe técnico –como
mínimo- debe ser redactado observando las sugerencias siguientes:
1. Estilo.- Los informes científicos y técnicos requieren de una exposición equilibrada,

clara y descriptiva; en algunos casos, se justifica el estilo audaz o polémico.
2. Ordenación.- Describir los temas (sección) del informe en orden alfabético o

numérico.
3. Ilustraciones.- Utilizar ilustraciones para coordinar el escrito con figuras.
4. Introducción.- La introducción es la parte dedicada a la presentación general del

informe
5. Secciones y apéndices.- Las secciones podrán contener algunos o todos los

elementos siguientes:
- Un enunciado de los hechos recogidos, con indicación de su fuente.
- Un análisis de dichos hechos.
- La presentación de las conclusiones o recomendaciones que surgen de dichos
hechos.
- Una descripción del procedimiento seguido en las investigaciones o
experimentos.
- Mención o resumen del contenido de un apéndice.
6. Conclusión.- La conclusión puede contener algunos o todos los puntos siguientes:

- Un resumen de los argumentos expuestos en los capítulos o secciones del
informe.
- Un resumen de las conclusiones o deducciones.
- Recomendaciones resultantes.
- Un enunciado claro de la acción que deberá seguirse en función de las
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recomendaciones presentadas.
- Un párrafo que destaque la importancia del tema.
- Otras consideraciones de carácter más general, que si bien no correspondan al
tema específico del informe, puedan estar relacionadas con el mismo. Existe
una relación de dependencia directa entre Introducción y Conclusión.
7. Lista de referencias.- Si el texto del informe contiene numerosas referencias a otras

publicaciones o documentos, es útil preparar un apéndice bibliográfico por
separado.
8. Índice.- Hay lectores que prefieren conocer los títulos de las secciones del informe
sin tener que leer el documento en su totalidad. En consecuencia, habrá que
preparar un índice. Para preparar el índice es conveniente:
- Copiar los títulos y subtítulos enumerados.
- Indicar la relación existente entre los títulos y los subtítulos por medio de una
presentación adecuada de la página.
- Cuando sea necesario, agregar listas de tablas e ilustraciones.
Como conclusión se sugiere la estructura del cuadro siguiente:
Portada
Presentación
Contenido
Antecedentes, periodo, alcance
Introducción Objetivo general / Específicos
Problema – Justificación
Metodología utilizada
Desarrollo
Hallazgos, resultados
Conclusiones y Conclusiones
recomendaciones Recomendaciones
Material complementario
Anexos Bibliografía
Referencias
ETAPA IV: REVISIÓN.
Concluida la redacción de informe previo, releer y criticar el informe, como si se tratara

de un trabajo ajeno:
1. Examinar totalmente el informe: ¿Se observa con claridad la estructura del
informe?
2. Revisar y comparar entre sí, títulos, índice, introducción y conclusión.
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3. Examinar la lógica y los fundamentos al redactar el texto del informe.
4. Verificar la ubicación y examinar el mensaje que envían las ilustraciones:
¿Transmiten el mensaje deseado?
5.2 ANÁLISIS, DISEÑO Y CONTROL DE FORMAS
1) GENERALIDADES:
a) Concepto.- Una forma es un instrumento de comunicación administrativa,

impresa generalmente en papel o similares (cartón, cartulina) y con impresiones
realizadas mediante alguno de los medios de reproducción gráfica.
Este instrumento de comunicación contiene información fija impresa y espacios

en blanco para anotar información variable. En algunos casos contiene
instrucciones para ser llenada y utilizada.
Una forma se convierte en documento una vez que se ha anotado en ella la

información variable en los espacios correspondientes, dejando así constancia
de un trámite o sirviendo de enlace a dos o más operaciones de un proceso.
b) Importancia de las formas impresas:
Generalmente las operaciones administrativas que se llevan a cabo en una

institución, requieren de documentos para dejar constancia de su ejecución.
Cuando dichas operaciones son numerosas y repetitivas o indistintamente, se
utilizan formas impresas para simplificar la elaboración de los documentos
respectivos.
La Administración Pública utiliza las formas como un instrumento administrativo

necesario para su funcionamiento, y para su relación con la ciudadanía.
La importancia de una forma se demuestra cuando ayuda a la simplificación de

los métodos de trabajo.
Es importante el uso de las formas porque constituyen el principal instrumento

de los procedimientos y procesos operativos, y porque fungen como auxiliar en
la observancia de las políticas institucionales.
c) Objetivo del Análisis, Diseño y Control de Formas:
Agilizar el trámite de los procesos, procedimientos y métodos de trabajo,

estableciendo criterios que permitan racionalizar el costo de impresión y
almacenamiento de las formas utilizadas.
3) METODOLOGÍA:
a) Determinación de la factibilidad del estudio.- Para realizar un estudio de

este tipo, se requiere de una investigación previa de las formas que se utilizan
en la entidad, tomando en consideración:
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1. El procedimiento que afecta.- Determinar sus características relevantes,
tales como, la cantidad de unidades administrativas que involucra, el
número de operaciones y las formas que se emplean.
2. Recurso Humano.- La investigación, el análisis, diseño y control de las

formas debe ser realizado por el analista y personal técnico de O&M.
3. Recursos materiales para el diseño y reproducción.- Disposición de material,

equipo informático y software.
4. Requisitos mínimos.- Identificado el proceso o procedimiento en que se

utilizan las formas, verificar los requisitos mínimos de cantidad, calidad y
calcular el tiempo necesario para realizar el estudio.
5. Autorización.- Solo será necesario cuando se tenga que ingresar a las

oficinas que usan formas. Otra alternativa es acopiar las formas que utilizan
las oficinas para los procesos y procedimientos que en ellas se realizan.
b) Investigación:
1. Recopilación de formas.- En principio se recopilarán muestras de las formas

que utiliza cada una de las unidades administrativas, con sus copias
correspondientes, tomando en cuenta aquéllas que tienen un uso notorio o
las eventuales que, por características especiales, requieren de un diseño
técnico y presentación aceptable. Existen formas cuyo control resulta
superfluo, por el uso interno y eventual que tienen en alguna unidad.
Es conveniente que se impriman con el nombre de la dirección,

departamento, sección, etc. que las emplea y se indique el consumo anual
de cada una. De esta manera se integrará un archivo de formas de cada
unidad administrativa.
2. Clasificación.- Con ayuda del archivo, se clasificarán provisionalmente

conforme a las necesidades de la institución o la conveniencia de la unidad
de Sistemas y Procedimientos (O y M) que realiza el estudio.
c) Análisis de las Formas:
1. Fijación de prioridades.- Para establecer prioridades se sugiere tomar en

cuenta los siguientes aspectos:
 Dependencias con problemas en las formas y sistemas.
 Dependencias que proporcionan un servicio directo al público.
 Dependencias con un elevado consumo de formas.
 Dependencias que disponen de un mayor número de empleados.
 Dependencias que cooperan para el mejoramiento de las formas que
emplean.
2. Análisis.- En este caso se determinan las ventajas y desventajas tanto de
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una nueva forma como de las que están en uso, por lo que se recomienda
elaborar un cuestionario que sirva como instrumento de recopilación y
análisis. Dicho cuestionario captará información de la forma, referente a su
estructura, características, flujo y observaciones del especialista que
conducirá el análisis.
i) Consideraciones de tipo funcional.- Los factores que deben considerarse

para el análisis funcional son:
 Identificación de la forma
 Objetivo
 Información que contiene
 Estructura
 Secuencia de datos
 Copias que integran el juego
 Tipo de Forma.
ii) Consideraciones de tipo material.- Se refieren al:

 Tamaño
 Tipo de papel
 Color de papel y tinta
 Tipo de impresión
 Carbonizado
 Volúmenes y frecuencia de manejo.
d) Diseño de Formas:
Consiste en la elaboración de una forma tomando como base:

- La información recabada
- Su objeto
- Fuente de información
- Necesidades que la originan
- Método de llenado
- Número de copias
- Procedimientos en que intervendrá
- Resultados finales que se han de obtener.
1. Consideraciones de tipo funcional:
i) Información Básica.- La información básica de la forma se determina en

base a la importancia, la utilidad, el o los usuarios, y el momento en que
será utilizado (sistema, procesos o procedimientos)
ii) Título.- Describir la función, señalando el objetivo que se pretende

alcanzar.
iii) Secuencia de Datos.- Es necesario para reducir el tiempo de llenado:
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- Atender a la secuencia de la información procedente del documento
fuente.
- La secuencia debe corresponder con el flujo de trabajo.
- Acomodar los datos ordenando las partes de la forma como sigue:

 Identificación.- Comprende el título, nombre de la dependencia y
código de la forma.
 Cuerpo.- Corresponde a la parte principal de los datos.
 Aprobación.- Es la firma que da validez al documento.
 Instrucciones del llenado.- Se colocan, al pie o al dorso.
iv) Espacios.- Para facilitar las anotaciones, la forma debe tener espacios
suficientes para incluir información variable. Para facilitar el llenado -
cuando se realice a mano- se debe disponer líneas horizontales.
v) Número de Copias.- Incluir la cantidad de copias que sean necesarias.

Las copias, estará condicionada al uso que le darán los que la reciban.
vi) Tipos de Forma.- La información y el orden previsto de la misma, permite

determinar el tipo de forma que se diseñará. Aun cuando dichos tipos
carecen de normas o estandarización reconocidas en la administración,
pueden considerarse como de uso general las de línea, columnas o
casillas, y las combinaciones que puedan surgir.
2. Consideraciones de tipo Material:
i) Papel.- El peso del papel que debe utilizarse, debe estar de acuerdo al
número de copias necesarias, la cantidad de será necesaria para
atender la afluencia del público usuario, el tipo de archivo y el modo de
impresión, en uno o en ambos lados.
ii) Tinta.- De preferencia de color negro, es recomendable no emplear más

de un color.
iii) Tipo de letra.- De preferencia Arial, del tamaño que se ajuste a la fácil
lectura. Se selecciona tomando como base la legibilidad, y procurar
emplear no más de dos tipos de letras.
iv) Carbones.- De preferencia autocopiativo (papel carbonizado):
e) Control de Formas
1) Clasificación de las formas.- Clasificar las formas asignando un código a

cada una de ellas. La codificación se realiza conforme a los siguientes
criterios:
i) Funcional.- Se realiza por sistemas o procesos.
ii) Por órganos.- Sirve para facilitar la identificación de las formas en uso de
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cada área.
2) Elaboración del catálogo de formas.- Es el conjunto de las formas utilizadas

por la organización, debidamente clasificadas y codificadas, que dan origen
al sistema de codificación de formatos.
3) Control sobre creación de formas.- La creación, actualización o modificación

de los formatos institucionales es responsabilidad del área de O&M.
4) Control de formas en almacén.- El área de Almacén y la Unidad de O&M

coordinan para mantener el stock suficientes y necesario, de tal manera que
los órganos de la entidad no se vean perjudicados por la carencia de las
formas.
5.3 LA PRODUCTIVIDAD ADMINISTRATIVA
El control de la productividad es sencillo. Todo lo que se necesita hacer es determinar

las necesidades de trabajo que sean útiles para satisfacer a los usuarios; verificar que los
empleados, las máquinas y los materiales estén disponibles y organizados, de tal manera
que se logren los objetivos previstos, en el tiempo previsto, o en el tiempo establecido por
las normas legales. Ninguno de los requisitos es difícil de satisfacer por ellos mismos.
Lo que dificulta la labor es el volumen neto de interacciones y sumas entre una

multitud de interacciones y opciones, circunstancia que conduce la gestión normal a
interrupciones y demoras en el trámite de los procesos, así como la angustia que debería
provocar no poder cumplir con nuestros usuarios, pero que por lo general se convierte en
conformismo.
Para el control de la producción se deben considerar dos aspectos fundamentales:

a) la cantidad y, b) el tiempo. El control de la producción se relaciona, de manera directa,
con la coordinación del desempeño del trabajo corriente que ejecutan los diversos órganos y
unidades orgánicas, y los empleados. Las medidas que se implementan pretenden asegurar
que cada uno haga su parte en el tiempo apropiado, de tal manera que las cuotas de
producción deberían completarse en la medida en que lo exijan las necesidades. Pero, en el
sector público, las cosas no suceden así, por cuanto, no existen indicadores que permitan
medir la producción de cada quien. Los controles sobre la productividad son en extremo
importantes para la administración, para los usuarios, para los empleados y cuando son bien
administrados, se convierten en una contribución al bienestar general.
5.4 ALMACENAMIENTO Y RECUPERACIÓN DE LA INFORMACIÓN
El sistema de archivo y almacenamiento de registros es la memoria de la entidad, el

cual se constituye en una herramienta indispensable para la toma de decisiones. Todos los
métodos y procedimientos llevados a cabo al interior y exterior de la organización convergen
en el archivo y almacenamiento de la información.
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Si la institución cuenta con un ordenado y organizado sistema de almacenamiento, la
información puede ser consultada una y otra vez, sin pérdida de tiempo, lo que permitirá
establecer comparaciones y hacer proyecciones en el tiempo. Debemos preguntarnos ¿qué
pasaría si no existieran archivos en la institución?, o que existiendo, éstos se encuentran
totalmente desordenados, o amontonados en un lugar inapropiado.
1) Objetivos básicos del control de registros.- Un buen sistema de archivo y

control de registros de información es aquel que almacena, custodia y permite de manera
ágil consultar los documentos que realmente se necesitan para el análisis por el Analista, o
por la alta dirección. Los objetivos son:
 La utilización presente y futura de la información.

 La protección, incluso legal, de la información.
2) Sistemas de archivo, los equipos y los materiales.- El funcionamiento adecuado

o correcto de un archivo depende en gran parte del método y los equipos para ordenarlo y
organizarlo. Las principales herramientas que se emplean para gestionar un archivo son las
que se describen a continuación:
i) Los métodos de indización o catalogación.- La catalogación se refiere a la

manera de clasificar artículos o materiales (libros, revistas, documentos
internos, etc.). Al archivar, el esquema de catalogación debe construirse o
elaborarse como parte del sistema general de manejo de documentos y debe
aplicarse en el momento de decidir en qué lugar archivar (guardar) los
documentos. Existen dos métodos básicos de catalogación: a) el alfabético y b)
el numérico.
ii) Procedimientos básicos de archivo.- La eficiencia en la operatividad de los

archivos está condicionada por el cuidado que se haya tenido al clasificar y
catalogar los documentos. El procedimiento básico normal consiste en:
a) Leer rápidamente el documento o registro, para determinar la clasificación

que le corresponde.
b) Marcar el registro de acuerdo con su clasificación. Esto puede lograse

mediante una señal con lápiz de color, encerrando en un círculo las claves
para orientar su archivo. Si el registro o documento exige que se le haga un
seguimiento posterior, debe llenarse un documento de control útil para
futuras referencias.
c) Agrupar los documentos de acuerdo con la clasificación hecha con el fin de

facilitar su archivo.
d) Archivar los documentos o registros, de acuerdo con su clasificación. Los

últimos documentos que llegan al archivo deben ser ubicados siempre, en
primer lugar, con respecto a los anteriores.
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e) Elaborar un registro de los documentos que se retiran del archivo,
insertando en él una tarjeta que reemplace el documento retirado; en la
tarjeta debe indicarse la fecha y el nombre de la persona que tiene el
documento, y el plazo en que debe devolverlo al archivo.
iii) La retención de archivos y documentos.- Los documentos deben ser

retenidos solo el tiempo establecido en las normas legales y reglamentarias
emitidos por el Archivo General de la Nación.
iv) Los materiales para el archivo.- Los materiales que se utilizan en la gestión
del archivo incluyen a tarjetas, carpetas, fólderes, guías, etiquetas, formas
impresas, entre otros artículos, que día a día se vienen actualizando en razón al
desarrollo que tiene el sistema archivístico.
v) Normas y reglamentos.- Las entidades deben emitir normas reglamentarias

para transferir documentos administrativos de los archivos de gestión al archivo
Central institucional, y luego al Archivo Regional. Deben emitir también
directivas y procedimientos para el mismo efecto, para su debida custodia,
administración, conservación y servicio (Fuente Legal: R. J N° 073-85-AGN/J
que aprueba las Normas Generales del Sistema Nacional de Archivos, R. J. N°
173-86-AGN/J que aprueba la Directiva N° 005-86-AGN-DGAI, Normas para la
transferencia de documentos en los archivos administrativos del sector público
nacional).
5.5 LA ALTA DIRECCIÓN Y LOS INDICADORES DE DESEMPEÑO
5.5.1 CALIDAD, COSTO Y PROGRAMACIÓN
Para toda organización el triángulo mágico que facilita ser exitoso está dado por la
calidad, el costo y la programación. El éxito real consiste en mejorar uno o más elementos,
pero sin afectar a los otros dos. Esto significa que la alta dirección debe tener un enfoque
equilibrado con respecto a la forma como toma sus decisiones y opera sus organizaciones.
Sin embargo, independientemente de qué tan firme lo intente, habrá ocasiones en que
uno o dos de estos tres elementos puedan, no sacrificarse, sino disminuir su atención para
el bien de los demás. De ser así, la alta dirección no debe olvidar que estas decisiones
tienen un impacto a largo plazo en la organización, tanto su reputación, como en el cliente
externo. Por ello, la alta dirección debe escudriñar más allá del simple análisis de la buena
imagen institucional. A menudo es mejor invertir mayor presupuesto en una situación
particular con el fin de lograr rentabilidad a largo plazo, en especial, cuando de prestar un
servicio de calidad de los usuarios se trata.
Esto conduce a tres directrices clave para el liderazgo de la gerencia:
 No sacrificar la calidad por costos y/o programación.

 No sacrificar la programación por costos.
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 Invertir mayor presupuesto en programas o proyectos de modernización, para
construir relaciones a largo plazo.
No sólo el titular de la entidad y el gerente general necesitan involucrarse activamente

en el proceso de modernización y mejoramiento, sino todas las autoridades deben contribuir
a que se haga realidad. La alta dirección debe acordar una posición unificada acerca de este
proceso para que no se produzcan brechas que debiliten los esfuerzos institucionales.
5.5.2 INDICADORES DE DESEMPEÑO PERSONAL
En principio no puede tolerarse la oposición al cambio. La alta dirección debe dar

ejemplo en el cambio, y las demás autoridades vincularse a esa política. Para medir el
progreso del cambio se utilizan indicadores de desempeño personal, con los cuales se mide
lo hecho contra lo planificado. Este proceso se inicia con la elaboración de la lista de
actividades que realiza la alta dirección, y luego se enumeran los patrones de
comportamiento para esas actividades que implicaría mejoramiento, por ejemplo:
1) Iniciar las reuniones o sesiones en el tiempo programado
2) Despachar la correspondencia diariamente
3) Asistir a tiempo a todos los compromisos
4) Inspeccionar diariamente el avance de las obras públicas
5) Llegar a oficina antes que los subalternos
6) Salir de oficina después que los subalternos hayan salido
7. Cumplir el cien por ciento de las metas programadas
La autoridad registra cada incumplimiento de las actividades enumeradas en su lista, y

luego al final de cada semana, contabiliza los errores o defectos, procurando corregir su
actuación para mejorar porcentualmente hasta lograr la perfección en sus actividades.
Bibliografía y página web consultadas:

1. Instituto Centroamericano de Administración Pública: Organización y métodos, un instrumento de
la Reforma administrativa. San José de Costa Rica. Mayo de 1969. Págs. 90
2. Petroglia, Luis A: Organización y métodos en la América Latina. Ediciones Machi Córdova 2015.
Buenos Aires, Argentina. 1966. Págs. 162
3. Quiroga, Gustavo: Organización y Métodos en la Administración Pública. Editorial Trillas. México
1999. Págs. 405.
4. Introducción a la teoría general de la administración. Ta. Edición. Idalberto Chiavenato
5. http://es.slideshare.net/StephaniePinzon09/organizacin-y-metodos-52185875
6. Teoría de la Organización y Administración Pública, Carles Ramió, 1993, Lecturas de Teoría de
la Organización, 2 vols. Madrid, Ministerio para las Administraciones Públicas.
7. Evolución de la teoría de la organización, Luis Arturo Rivas Tovar, Univ. Empresa, Bogotá
(Colombia) (17): 11-32, julio-diciembre de 2009
8. Teoría organizacional. Diseño y cambio de las organizaciones. Gareth R. Jones, 5ª. Edición,
emquisar@gmail.com
Pearson, Prentice Hall, México, 2008, Págs. 22 y 23
9. Xavier Ponce de León, Ponencia El personal de las Unidades de Organización y Métodos,
presentada en el curso para analistas administrativos en el Centro de Investigación En
Administración Pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, mencionado
por Camarena Navarro Francisco, en Las Unidades de Organización y Métodos en el proceso de
reforma administrativa en México, pág. 138
10. Análisis y descripción de puestos de trabajo en la administración local. José Carrasco Carrasco.
Revista electrónica CEMCI, Número 2: enero-marzo de 2009. http://revista.cemci.org/numero-
2/documentos/doc2.pdf
11. Hontagas Pïeró, 1996. Tareas, puestos roles, y ocupaciones. En Pieró, J. y Prieto, F. Tratado de
psicología del trabajo, referido en Análisis y descripción de puestos de trabajo en la
administración local, por José Carrasco Carrasco. Revista electrónica CEMCI, Número 2: enero-
marzo de 2009. http://revista.cemci.org/numero-2/documentos/doc2.pdf
12. Hontagas Pïeró, 1996. Tareas, puestos roles, y ocupaciones. En Pieró, J. y Prieto, F. Tratado de
psicología del trabajo, referido en Análisis y descripción de puestos de trabajo en la
administración local, por José Carrasco Carrasco. Revista electrónica CEMCI, Número 2: enero-
marzo de 2009. http://revista.cemci.org/numero-2/documentos/doc2.pdf
13. Estudio de puestos de trabajo. La valoración de tareas y la valoración del personal, Editorial Díaz
de Santos, 1997. Madrid-España. pág. 27.
14. Organización y Métodos, UNAD, Universidad abierta a distancia,
http://datateca.unad.edu.co/contenidos/102030/EXE_ARCHIVOS/OyM_102030/leccin_7_mtodos
_estadsticos_ms_comunes.html
15. J. Pedro Moisés Zamudio Alarcón. Curso Académico de Módulo de Organización y Métodos.
Universidad Nacional Abierta a Distancia – UNAD / 2007, Bogotá – Colombia.
https://es.scribd.com/doc/164945529/Modulo-Organizacion-y-Metodos-Codigo-102030-1
16. SIA: Sistema de Información Administrativa, Francis Bello, http://bellofrancise.blogspot.pe/
17. http://www.ingenieria.unam.mx/~especializacion/egreso/Como_redactar_un_informr_tecnico.pdf
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MóduloI - Sistema de Racionalización

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7. CONTRIBUCIÓN DEL SISTEMA DE RACIONALIZACIÓN