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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2381 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Anc Associazione Nazionale di Categoria Trasporto Persone e Mobilità, Alvaro Carioli, Alessio
Laurenzi, Vittorio Iafrate, Andrea Marciano, Giulio Cesare Fortunato, Massimo Mastronardi,
Giovanni Conti, Mario Mosconi, Cilia s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. (quest’ultima,
limitatamente ai motivi aggiunti) rappresentati e difesi dall'avv. Aldo Basile, con domicilio eletto
presso lo studio del difensore, in Roma, Via Carlo Conti Rossini, 26;

contro

Roma Capitale, rappresentata e difesa dall’avv. Rosalda Rocchi, con la quale domicilia in Roma,
Via Tempio di Giove, 21, presso l’Avvocatura capitolina;

nei confronti di

Comune di Fiumicino, rappresentato e difeso dagli avv.ti Catia Livio e Francesco Di Mauro, con
domicilio ex lege presso la Segreteria del TAR Lazio, in Roma, via Flaminia n. 189;
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Consorzio Noleggiatori Italiani, rappresentato e difeso dall'avv. Silvia Armati, con domicilio eletto
presso lo studio del difensore in Roma, Via R. Grazioli Lante, 15;

per l'annullamento

1) della deliberazione della Giunta Capitolina n. 379/14 avente ad oggetto “Modalità e procedure
per l'accesso nel territorio di Roma capitale dei veicoli adibiti al servizio di noleggio con
conducente autorizzata da altri Comuni”; occorrendo, della nota del 24 giugno 2014 del
Dipartimento Mobilità e Trasporti prot. QG/21625 di convocazione della Commissione consultiva
di cui all’art. 33 del regolamento degli autoservizi pubblici non di linea (non conosciuta); dell’art.
29 del Regolamento comunale di cui alla deliberazione 68 dell’8-9 novembre 2011, Testo Unico del
Regolamento capitolino per la disciplina degli autoservizi pubblici non di linea, approvato con
deliberazione del Consiglio comunale n. 214 del 12/13 novembre 1998 e ss.mm., nonché degli atti
presupposti, connessi o conseguenziali al provvedimento impugnato, anche di carattere generale,
noti ed ignoti; nonché per il risarcimento dei danni;

- nonché per l’annullamento dei seguenti atti, impugnati con motivi aggiunti:

- deliberazione della Giunta Capitolina n. 79 del 16 marzo 2015, avente ad oggetto modifica alla
deliberazione n. 379 del 30.12.2014;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e del Comune di Fiumicino;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del giorno 8 luglio 2015 il Cons. Silvia Martino;

Uditi gli avv.ti, di cui al verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1. La ricorrente ANC premette di essere l’associazione di categoria dei servizi di noleggio con
conducente e dei servizi di mobilità e trasporto persone maggiormente rappresentativa, presente in
numerosi organismi nazionali, regionali, e comunali del settore.

Gli altri ricorrenti sono titolari di autorizzazioni di NCC rilasciate dal Comune di Fiumicino e da
altri Comuni del Lazio.

Essi esercitano l’attività di NCC sia in forma singola che associata, mediante conferimento delle
citate autorizzazioni ad organismi di cui all’art. 7 della l. n. 21 del 1992 (consorzi di imprese
artigiani e/o cooperative).

La loro attività si svolge nel Lazio, con grande frequentazione del territorio di Roma Capitale, polo
naturale di generazione della domanda di mobilità dei servizi in esame.

Essi ritengono che i provvedimenti impugnati siano in grado di provocare nel mercato di Roma una
modificazione permanente dell’attività di NCC, con la fissazione di livelli assolutamente
inadeguati, insufficienti, di scarsa qualità e con la creazione di rendite di posizione per gli operatori
territorializzati, forti delle barriere artificiali poste dal Comune di Roma.
Con deliberazione della Giunta Capitolina del 30.12.2014, n. 379, denominata “Modalità e
procedure per l’accesso nel territorio di Roma Capitale dei veicoli adibiti al servizio di noleggio con
conducente autorizzati da altri Comuni”, è stata approvata una nuova modalità per l’accesso al
territorio di Roma Capitale da parte degli esercenti di servizio pubblico non di linea effettuato
mediante noleggio con conducente.

L’amministrazione capitolina – dopo avere richiamato i precedenti reso da questo stesso TAR – ha
quindi disposto di subordinare l’accesso dei titolari di autorizzazione di noleggio con conducente
con autovetture, rilasciata da altri Comuni, all’interno del territorio di Roma Capitale, alla
preventiva comunicazione dei seguenti dati:

1) Cognome, nome e dati anagrafici del titolare dell’autorizzazione di noleggi con conducente;

2) Numero dell’autorizzazione di noleggio con conducente, Comune che ha rilasciato il titolo e data
di scadenza dello stesso;

3) Ubicazione della sede del vettore e della relativa rimessa, così come riportato sull’autorizzazione
di noleggio con conducente;

4) Numero e data di iscrizione al ruolo conducenti, nonché indicazione della Camera di Commercio,
Industria e Artigianato presso la quale il titolare è iscritto, se differente da quella della provincia
della sede del vettore;

5) Targa dell’autovettura associata all’autorizzazione di noleggio con conducente e con la quale si


intende accedere nel territorio di Roma Capitale;

6) Se il conducente del veicolo è soggetto differente dal titolare dell’autorizzazione di noleggio con
conducente, comunicazione del relativo nominativo, dei rispettivi dati anagrafici, dei dati
dell’iscrizione al ruolo conducenti e del rapporto lavorativo ovvero contratto di collaborazione, in
essere tra il titolare dell’autorizzazione e lo stesso conducente per lo svolgimento del servizio;

7) Data, ora e luogo di inizio del servizio e chilometraggio di partenza;

8) Dati del committente del servizio.

La delibera precisa che la comunicazione di tutto quanto sopra riportato deve essere effettuata per
ogni singolo servizio e che i dati verranno conservati fino alle 48 ore successive.

Per i titolari di autorizzazione NCC rilasciata da altri Comuni che hanno necessità di operare in
maniera continuativa nel territorio di Roma Capitale, solo ed esclusivamente per assolvere “ad un
appalto di servizi aggiudicato da soggetti tenuti all’applicazione del d.lgs. n. 163/2006”, viene
prevista la comunicazione dei dati del committente, nonché termini, modalità e durata del contratto
con facoltà di Roma Capitale di richiedere copia registrata del contratto di appalto.

Le procedure attuative prevedono l’accreditamento sul portale dell’Agenzia Roma Servizi per la
Mobilità, compilazione del data base per l’autocertificazione, stampa del documento, firma,
scannerizzazione dell’autocertificazione unitamente al documento di identità, con necessità di
recarsi ogni volta dalla rimessa all’ufficio per l’autocertificazione.

Avverso siffatte determinazioni, vengono articolati i seguenti motivi di ricorso:


I) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 5 E 5-BIS DELLA L. N. 21/1992,
ART. 15 DELLA L.RG. N. 58/93. INCOMPETENZA.

Poiché le disposizioni di cui all’art. 5 – bis della l. n. 21 del 1992 riguardano le modalità di esercizio
del servizio di NCC, avrebbe dovuto essere adottato un regolamento comunale approvato dal
Consiglio.

II) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 5-BIS E DELL’ART. 11 DELLA


L.QUADRO N. 21 DEL 1992, DELL’ART. 29, COMMA 1 – QUATER, DEL D.L. N. 207/2008,
COME CONVERTITO, VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 7 BIS DEL D.L.
N. 5/2009, CONVERTITO CON L. N. 33/2009 E DELL’ART. 2, COMMA 3 DEL D.L. N.
40/2010 CONVERTITO CON L.N. 73/2010 E SUCCESSIVE MODIFICHE E INTEGRAZIONI,
DECRETO – LEGGE 31 DICEMBRE 2014, N. 192, ART. 8, COMMA 1, VIOLAZIONE
DELL’ART. 41 DELLA COSTITUZIONE, LIBERTÀ DI INIZIATIVA ECONOMICA.

La deliberazione impugnata è stata adottata sul falso presupposto dell’applicabilità di cui all’art. 5
bis della l. n. 21 del 1992. Tuttavia – a dire dei ricorrenti – l’articolo, pur essendo stato introdotto
nel corpo della legge quadro dall’art. 29, comma 1 quater, del d.l. 30 dicembre 2008, n. 207, risulta
ad oggi ancora sospeso nella sua efficacia.

Con d.l. n. 5/2009, conv. in l. n. 33/2009, art. 7 – bis è stato stabilito che “Nelle more della
ridefinizione della disciplina dettata dalla legge 15 gennaio 1992, n.21...da effettuare nel rispetto
delle competenze attribuite dal quadro costituzionale ed ordinamentale alle regioni e agli enti locali,
l’efficacia dell’art. 29, comma 1 quater del decreto legge 20 dicembre 2008, n. 207 convertito con
modificazioni dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14 è sospesa fino al 30 giugno 2009”.

Ulteriori provvedimenti si sono avvicendati, fino all’ultima sospensione di cui al d.l. n. 192 del
2014 che ha rinviato il termine per l’adozione del decreto ministeriale originariamente previsto dal
d.l. n. 40/2010 al 31 dicembre 2015.

III – A) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE SOTTO ALTRO PROFILO DEGLI


ARTICOLI 5 BIS, 11 E 11 BIS DELLA LEGGE QUADRO 21/1992, COME MODIFICATI
DALL’ART. 29, COMMA 1 QUATER DEL D.L. N. 207/2008, E SUCCESSIVE
MODIFICAZIONI E INTEGRAZIONI, MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA DELLA
DISCIPLINA INTRODOTTA, MANIFESTA SPROPORZIONE NELL’USO DELLA POTESTÀ
AMMINISTRATIVA, IRRAGIONEVOLE COMPRESSIONE DELLA LIBERA INIZIATIVA
ECONOMICA, ECCESSO DI POTERE, ALTERAZIONE DEI PRINCIPI DI LIBERA
CONCORRENZA (L.N. 287/90). VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DEL GIUSTO
PROCEDIMENTO L. N. 241/90, AGGRAVAMENTO DEL PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO A SOLO SCOPO EMULATIVO, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, ERRATA
VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI, ECCESSO DI POTERE.

III – B) VIOLAZIONE DELLE NORME SUL GIUSTO PROCEDIMENTO (L.N. 241/90, ART.
1), INGIUSTIFICATO AGGRAVAMENTO DEL PROCEDIMENTO, PERPLESSITÀ
DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA, DISPARITÀ DI TRATTAMENTO, VIOLAZIONE DEI
PRINCIPI DI EFFICACIA E DI EFFICIENZA, IMPARZIALITÀ E BUON ANDAMENTO
DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA, ECCESSO DI POTERE (ART. 97 COST.), VIOLAZIONE
DELLE NORME IN MATERIA DI TRATTAMENTO E CONSERVAZIONE DEI DATI D.LGS.
196/2003.

Per quanto riguarda, in particolare, l’art. 5 bis della l. 21 del 1992, applicato nella fattispecie, i
ricorrenti evidenziano, in primo luogo, che la richiesta di una preventiva comunicazione per ogni
singolo servizio determina un’illecita restrizione rispetto a quanto previsto dalla l. quadro all’art. 11,
comma 3, il quale tuttora prevede che ai titolari di autorizzazioni NCC è consentito l’uso delle
corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi e gli altri servizi
pubblici.

Quanto, poi, all’ambito operativo dei servizi, l’art. 13, comma 3, della l. n. 21 del 1992, prevede che
“il corrispettivo del trasporto per il servizio di noleggio con conducente è direttamente concordato
tra l’utenza e il vettore; il trasporto può essere effettuato senza limiti territoriali”.

L’art. 5 – bis è stato introdotto per fornire ai Comuni un ulteriore strumento per monitorare e
controllare il fenomeno del cosiddetto abusivismo dei servizi di NCC.

Tale facoltà, però, non può avvenire con modalità tali da impedire, di fatto, il libero esercizio
dell’attività, come invece avvenuto nel caso di specie.

Le uniche ragioni rappresentate nel provvedimento a giustificazione del potere amministrativo


riguardano l’introduzione di strumenti idonei ad agevolare l’accertamento e la contestazione di
eventuali violazione relative all’esercizio dell’attività di NCC.

I ricorrenti ricordano che il controllo sull’autorizzazione amministrativa in questione fa capo al


comune che ha rilasciato il titolo, mentre l’accesso al territorio di qualsiasi comune italiano è libero
(art. 13, comma 3, l. n. 21 del 1992), ed, anzi, è addirittura agevolato, trattandosi di un servizio di
trasporto integrativo dei servizi pubblici (art.11, comma 3, l. n. 21 del 1992).

Ai fini di cui sopra, l’unico dato che serve al comune è la targa del veicolo.

Infatti, i veicoli immatricolati per il servizio di NCC sono usati in conto terzi, quindi, conoscendo la
targa del veicolo, con la semplice consultazione delle banche dati della MCTC e del PRA,
l’amministrazione è in grado in tempo reale di conoscere il nome dell’intestatario del veicolo e
dell’autorizzazione, l’ente che ha rilasciato l’autorizzazione, il numero dell’autorizzazione.

Ad ogni buon conto, ammesso che i dati richiesti siano utili ad effettuare controlli incrociati sulla
regolarità del servizi in esame, nemmeno nella realtà virtuale è immaginabile che il personale
dell’Agenzia per la Mobilità apra per ogni comunicazione una procedura di verifica, trasmetta i dati
alle forze di polizia, le quali si dovrebbero attivare di conseguenza per effettuare il controllo di ogni
veicolo cui la comunicazione si riferisce.

Ad ogni buon conto, la l. n. 21 del 1992, prevede già un meccanismo molto efficace di controllo
della effettività ed operatività delle autorizzazioni di NCC.

La targa del veicolo che entra nel territorio comunale può essere acquisita automaticamente, tramite
i sistemi di rilevamento automatico, ovvero mediante comunicazione da parte dello stesso operatore
(questo è il sistema adottato dal comune d Firenze).

L’art. 11, comma 4, della l. n. 21 del 1992, disciplina poi il “foglio di servizio” i cui dati coincidono
con quelli preventivamente richiesti dal comune in autocertificazione senza però che, in tale caso,
possano servire allo scopo.

Infatti, i dati in questione, trascritti su registro vidimato con indicazione progressiva, devono essere
tenuti a bordo del veicolo e possono essere agevolmente controllati dagli agenti accertatori.

Il tutto, non nelle 48 ore previste dalla delibera capitolina ma nel ben più ampio termine di due
settimane, decisamente più congruo e ragionevole per effettuare i controlli.

Viceversa, la messe dei dati richiesti dal Comune è solo un’inutile vessazione imposta agli operatori
NCC.

Ad ogni buon conto, la procedura ideata da Roma Capitale richiede oltre al collegamento internet,
l’uso di stampante, scanner e fax.

L’operazione diventa poi particolarmente complicata e molto più lunga se a fare la comunicazione
prevista è una cooperativa, la quale, gestendo una pluralità di autorizzazioni, deve dedicare
parecchie risorse umane aggiuntive solo per trasmettere i dati al Comune, con notevole aggravio dei
costi del servizio.

Un’altra forma di controllo è quella di richiedere al Comune che ha rilasciato l’autorizzazione di


provvedere ai controlli e di procedere alla contestazione ed applicazione delle relative sanzioni in
caso di accertata violazione di norme.

Le procedure previste dalla delibera impugnata sono sproporzionate ed irragionevoli.

Inoltre, esse dovrebbero essere applicate a tutti gli operatori NCC, a prescindere dalla loro
provenienza geografica.

Il principio di proporzionalità impone alla pubblica amministrazione di trovare quelle soluzioni che
comportano il minor sacrificio degli interessi dei soggetti coinvolti nella sua azione.

Il provvedimento impugnato, oltre che privo di utilità funzionale, viola i principi in materia di
concorrenza, come già evidenziato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in ordine
ad iniziative analoghe (ad es., segnalazione AS736 del 28 luglio 2010).

Il principio di proporzionalità risulta essere violato anche in considerazione della necessità di


comunicare i dati del committente del servizio che vede così lesa la propria riservatezza.

In proposito, i ricorrenti richiamano la sentenza n. 27271 del 20.7.2010, della Sezione, che ebbe a
censurare una disposizione simile, sul rilievo che essa costituiva “uno sproporzionato mezzo di
indagine” tale “da impingere direttamente nella sfera personale di persona diversa dal titolare NCC
e dalla P.A. che ne deve verificare gli eventuali abusi”.

IV – A) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE SOTTO ALTRO PROFILO DEGLI


ARTICOLI 3, COMMA 1, 5 BIS, 7, 10, 11 E 11 BIS DELLA LEGGE QUADRO 21 DEL 1992,
COME MODIFICATI DALL’ART. 29, COMMA 1 – QUATER, DEL D.L. N. 207/2008, E
SUCCESSIVE MODIFICAZIONI ED INTEGRAZIONI, DEI PRINCIPI SUL GIUSTO
PROCEDIMENTO L. N. 241/90, AGGRAVAMENTO DEL PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO A SOLO SCOPO EMULATIVO, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, ERRATA
VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI, DEL D.P.R. 445/2000, ART. 19, 46 E 47;

IV – B) VIOLAZIONE DELLE NORME DEL CODICE CIVILE IN MATERIA DI CONTRATTI


DI TRASPORTO, CONTRADDITTORIETÀ, PERPLESSITÀ, ECCESSO DI POTERE;
IV – C) VIOLAZIONE DELLE DISPOSIZIONI DI CUI ALL’ART. 5 – BIS DELLA L. N. 58/93,
DIFETTO DI ISTRUTTORIA, MANCATA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI, DISPARITÀ
DI TRATTAMENTO TRA OPERATORI DI ROMA CAPITALE E OPERATORI TITOLARI DI
AUTORIZZAZIONI DI NCC DEI COMUNI NEL CUI AMBITO CADE IL SEDIME
AEROPORTUALE (FIUMICINO), ECCESSO DI POTERE. VIOLAZIONE DEL DIRITTO AL
LIBERO ESERCIZIO DELL’IMPRESA (ART. 41 DELLA COSTITUZIONE).

La delibera non contempla l’ipotesi di conferimento dell’autorizzazione, agli organismi associativi e


consortili previsti dall’art. 7 della l. n. 21 del 1992..

In tal caso, dovrebbe potere essere il presidente del consorzio o della cooperativa ad effettuare la
comunicazione sul sistema informatico di Roma Mobilità, e non il singolo titolare
dell’autorizzazione.

Ciò determina l’impossibilità per le cooperative e gli organismi consortili di operare perché non
possono autonomamente inserire alcunché sul sito internet a tale fine attivato né tantomeno possono
sostituirsi al titolare dell’autorizzazione e rendere la dichiarazione in sua vece.

Inoltre, il provvedimento non ha tenuto conto di quanto previsto dall’art. 5 bis della l. rg. Lazio n.
58/1993, secondo cui “Per i collegamenti con i porti e gli aeroporti, aperti al traffico civile, sono
autorizzati ad effettuare servizio di taxi e di noleggio con conducente i titolari di licenze e
autorizzazioni, rilasciate dal comune capoluogo di Regione, nonché dal comune o dai comuni nel
cui ambito territoriale i porti e gli aeroporti ricadono. I comuni interessati, d'intesa, disciplinano le
condizioni di trasporto e di svolgimento del servizio, ivi compresa la fissazione del numero
massimo di licenze e autorizzazioni che ciascun comune può rilasciare proporzionalmente al bacino
di utenza aeroportuale, nonché, limitatamente al servizio di taxi, le tariffe”.

Ed ancora, per quanto riguarda l’agevolazione concessa ai titolari di appalti di servizi, non si
capisce perché tale facoltà non sia stata concessa anche a noleggiatori che operano stabilmente con
contratti di durata a favore di soggetti privati o a coloro che abbiano conferito le proprie
autorizzazioni all’interno di cooperative con sede a Roma.

V) ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI IMPUGNATI PER INVALIDITÀ DERIVATA, PER


MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA DELLA DISCIPLINA LEGISLATIVA INTRODOTTA,
VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI UGUAGLIANZA, VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI
PROPORZIONALITÀ, VIOLAZIONE ART. 3 DELLA COSTITUZIONE, VIOLAZIONE DEI
PRINCIPI IN MATERIA DI LIBERTÀ ECONOMICA, ART. 41 DELLA COSTITUZIONE,
MANIFESTA CONTRADDITTORIETÀ DELLA DISCIPLINA LEGISLATIVA DI CUI AGLI
ARTICOLI 5 BIS E DELL’ART. 11, 11 BIS DELLA LEGGE QUADRO 21/1992, COME
INTRODOTTI DALL’ART. 29, COMMA 1 QUATER DEL D.L. N. 207/2008, IN
RIFERIMENTO ALL’ART. 13, COMMA 3, DELLA L. N. 21 DEL 1992, IMPOSIZIONI DI
VINCOLI IRRAGIONEVOLI E SPROPOSITATI ALLA LIBERA INIZIATIVA ECONOMICA
(VIOLAZIONE ARTT. 3 E 41 DELLA COSTITUZIONE), VIOLAZIONE ART. 97 DELLA
COSTITUZIONE.

Misure sufficienti per il controllo dell’abusivismo potevano essere: la rilevazione automatica delle
targhe delle vetture a mezzo dei sistemi di controllo della circolazione già presenti nelle principali
arterie di Roma e in tutti i varchi di accesso alle ZTL, la registrazione permanente o periodica dei
soggetti che intendono svolgere attività continuata nel territorio di Roma, in conformità alla
normativa, la comunicazione telefonica, a mezzo applicazione smartphone, tablet, PC, della targa
della vettura e del numero dell’autorizzazione che entra nel territorio comunale, per servizi di NCC,
per gli operatori occasionali.

Al più, per agevolare l’attività di controllo si poteva optare per il sistema “Firenze”, istallando a
bordo delle vetture di NCC il telepass, ferma restando la possibilità di comunicazione alternativa
per i servizi occasionali.

Per l’ipotesi in cui l’unica interpretazione ritenuta possibile della normativa sia quella fatta propria
dalla deliberazione impugnata, i ricorrenti sollevano eccezione di incostituzionalità, sotto vari
profili.

VI) ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI IMPUGNATI PER INVALIDITÀ DERIVATA, PER


MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA DELLA DISCIPLINA INTRODOTTA DALL’ART. 5
BIS DELLA L. N. 1 DEL 1992. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LIBERA CIRCOLAZIONE
(ART. 16 DELLA COSTITUZIONE), ANCHE IN RIFERIMENTO ALL’ART. 41 COST..

VII) DOMANDA DI RISARCIMENTO DEI DANNI.

Si è costituita, per resistere, Roma Capitale.

Si è costituito, ad adiuvandum, il Comune di Fiumicino.

E’ intervenuta, ad adiuvandum, l’associazione Consorzio Noleggiatori Italiani.

Con ordinanza n. 989 del 5 marzo 2015, resa sul ricorso n.2081/2015, la Sezione rilevava
l’esistenza di alcuni profili di criticità nel provvedimento impugnato, accogliendo, in tali limiti,
l’istanza cautelare.

La Giunta Capitolina decideva quindi, “nelle more della definizione del giudizio di merito”, di
ottemperare ai rilevi della Sezione “modificando e integrando la deliberazione della

Giunta Capitolina n. 379 del 30 dicembre 2014 come di seguito riportato:

– prevedendo che le modalità semplificate previste per i titolari di appalti di servizi aggiudicati da
soggetti tenuti all’applicazione del D.Lgs. n. 163/2006 si applicano anche ai contratti stipulati con
operatori privati;

– precisando che i confini del “territorio” di Roma Capitale, rispetto ai quali trova applicazione
l’obbligo di comunicazione, sono coincidenti con i confini amministrativi della medesima
Amministrazione come delimitati con deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 11 dell’11 marzo
2013;

– prevedendo che, nel caso delle figure giuridiche previste all’art. 7, comma 1, lettere b) e c) della
L. 15 gennaio 1992, n. 21, la preventiva comunicazione può essere effettuata anche dal
rappresentante legale o da persona dallo stesso espressamente delegata per tale comunicazione”.

I ricorrenti, con motivi aggiunti, hanno quindi dedotto.

1) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 5 E 5 BIS DELLA L. 21 DEL 1992,


ART. 15 DELLA L.R. 58/93, VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 5
BIS DELLA L.R. N. 58 DEL 1993, INCOMPETENZA.
LE DISPOSIZIONI DI CUI ALL’ART. 5 BIS DELLA L. N. 21 DEL 1992 ATTENGONO ALLE
MODALITÀ DI SVOLGIMENTO DEI SERVIZI DI NCC.

L’organo competente ad adottare i regolamenti è il Consiglio Comunale e non la Giunta.

Per le zone caratterizzate da intensa conurbazione, come nel caso dell’aeroporto di Fiumicino, la
regolazione del servizio di NCC è affidata ad un’intesa tra i Comuni interessati.

L’art. 5 bis della l.rg. in rubrica non consente al Comune di Roma di dettare unilateralmente le
norme e le condizioni di svolgimento del servizio di NCC, per le autorizzazioni del Comune di
Fiumicino, dovendo la materia essere regolata pattiziamente tra i due Comuni.

II) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL REGOLAMENTO COMUNALE DEI


SERVIZI DI NCC., DELIBERA N. 68/2011, ART. 29, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, ECCESSO
DI POTERE.

E’stato omesso il parere della Commissione permanente mobilità.

III) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 5 – BIS E DELL’ART. 11 DELLA


LEGGE QUADRO N. 21 DEL 1992, DELL’ART. 29, COMMA 1 – QUATER, DEL D.L.N.
207/2008, DELL’ART. 7 BIS DEL D.L. 5/2009, CONVERTITO CON L. N. 33/2009, E
DELL’ART. 2, COMMA 3, DEL D.L. N. 40/2010 CONVERTITO CON L. N. 73/2010, E
SUCCESSIVE MODIFICHE ED INTEGRAZIONI, DEL DECRETO – LEGGE 31 DICEMBRE
2014, N. 192, ART. 8, COMMA 1, VIOLAZIONE DELL’ART. 41 DELLA COSTITUZIONE,
LIBERTÀ DI INIZIATIVA ECONOMICA.

Vengono riproposte le censure relative all’inefficacia dell’art. 5 bis della l. n. 21 del 1992.

IV – A) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE SOTTO ALTRO PROFILO DEGLI


ARTICOLI 5, 5 BIS E 11 DELLA LEGGE QUADRO 21 DEL 1992, COME MODIFICATI
DALL’ART. 29, COMMA 1 – QUATER, DEL D.L. N. 207/2008, MANIFESTA
IRRAGIONEVOLEZZA DELLA DISCIPLINA INTRODOTTA, MANIFESTA SPROPORZIONE
DELL’USO DELLA POTESTÀ AMMINISTRATIVA, IRRAGIONEVOLE COMPRESSIONE
DELLA LIBERA INIZIATIVA ECONOMICA, ECCESSO DI POTERE, ALTERAZIONE DEI
PRINCIPI SULLA LIBERA CONCORRENZA (LEGGE 287/90). VIOLAZIONE DEI PRINCIPI
SUL GIUSTO PROCEDIMENTO (L.N. 241/90), AGGRAVAMENTO DEL PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO A SOLO SCOPO EMULATIVO, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, ERRATA
VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI, ECCESSO DI POTERE.

IV – B) VIOLAZIONE DELLE NORME SUL GIUSTO PROCEDIMENTO (L. N. 241/90, ART.


1), INGIUSTIFICATO AGGRAVAMENTO DEL PROCEDIMENTO, PERPLESSITÀ
DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA, DISPARITÀ DI TRATTAMENTO, VIOLAZIONE DEI
PRINCIPI DI EFFICACIA ED EFFICIENZA, IMPARZIALITÀ E BUON ANDAMENTO
DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA, ECCESSO DI POTERE (ART. 97 COST.), VIOLAZIONE
DELLE NORME IN MATERIA DI TRATTAMENTO E CONSERVAZIONE DEI DATI D.LGS.
196/2003.

IV – C). VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI LIBERA CIRCOLAZIONE, DI LIBERTÀ


D’IMPRESA, IRRAGIONEVOLE RESTRIZIONE DEL DIRITTO ALLA LIBERA
CIRCOLAZIONE MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA DELLA DISCIPLINA INTRODOTTA.
I ricorrenti sostengono che, anche dopo le modifiche introdotte, la disciplina dell’accesso al
territorio comunale degli operatori NCC autorizzati da altri comuni continua ad essere irragionevole
e vessatoria.

La delibera finisce con ricomprendere nell’obbligo di comunicazione ogni più disparato lembo del
territorio comunale, ivi compresi il GRA, i tratti extraurbani e le autostrade che attraversano il
territorio comunale.

V) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 5 BIS DELLA L.RG. LAZIO N. 58


DEL 1993, DISPARITÀ DI TRATTAMENTO, VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI
CONCORRENZA E PARITÀ DI CONDIZIONI DI ACCESSO ALLE INFRASTRUTTURE E AL
MERCATO DI RIFERIMENTO DA PARTE DEGLI OPERATORI DI FIUMICINO,
VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ACCORDI VIGENTI TRA LE
AMMINISTRAZIONI DI FIUMICINO E ROMA CAPITALE.

In applicazione della norma in rubrica, è stato stipulato il Protocollo d’intesa in data 29.3.2006, il
quale ha integrato quello siglato nel 1998.

La delibera impugnata viola anche tali accordi, oltre a discriminare gli operatori di Fiumicino, i
quali operano legittimamente nello stesso bacino di utenza degli NCC romani.

VI – A) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE SOTTO ALTRO PROFILO DEGLI ARTT. 3,


COMMA 1, 5 BIS, 7, 10, 11 E 11 BIS DELLA LEGGE QUADRO N. 21 DEL 1992, COME
MODIFICATI DALL’ART. 29, COMMA 1 QUATER DEL D.L. N. 207/2008, E SUCCESSIVE
MODIFICAZIONI E INTEGRAZIONI, DELLA LEGGE 218/2003, OMESSA PREVISIONE DEI
SOGGETTI CHE POSSONO ACCEDERE AL TERRITORIO COMUNALE TITOLARI DI
AUTORIZZAZIONI NCC. CON VETTURA AI SENSI DELL’ART. 2, COMMA 4, L. N.
218/2003, DEI PRINCIPI SUL GIUSTO PROCEDIMENTO, L. N. 241/90, AGGRAVAMENTO
DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO A SOLO SCOPO EMULATIVO, DIFETTO DI
ISTRUTTORIA, ERRATA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI, DEL D.P.R. N. 445/2000,
ART. 19, 46, 47;

VI – B) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLE NORME DEL CODICE CIVILE IN


MATERIA DI CONTRATTI DI TRASPORTO, VIOLAZIONE DELL’ART. 11, COMMA 4,
DELLA L. N. 21 DEL 1992, INGIUSTIFICATO AGGRAVAMENTO DEL PROCEDIMENTO,
VIOLAZIONE DEI PRINCIPI SUL GIUSTO PROCEDIMENTO, ECCESSO DI POTERE:

L’amministrazione capitolina ha dato parzialmente esecuzione all’ordinanza cautelare n. 989/2015


aggiungendo ai soggetti legittimati ad effettuare la comunicazione anche i soggetti di cui all’art. 7
della comma 1, lett. b) e c) della l. n. 21 del 1992.

Tuttavia gli atti impugnati non hanno tenuto conto che tra i soggetti che possono esercitare l’attività
di NCC con vettura sono ricompresi anche le società esercenti l’attività di vettore su strada con
autobus, ai sensi della l. n. 218/2003.

La ricorrente ditta Cilia, espone di avere tentato di accreditarsi sul portale dell’Agenzia per la
Mobilità, ma di non esservi riuscita perché detto portale non contempla le imprese esercenti
l’attività di vetture con autobus, ancorché le stesse siano ex lege autorizzate anche ad esercitare in
qualità di NCC con vettura.

Il Comune ha poi previsto la possibilità di accedere in via continuativa al territorio comunale anche
ai soggetti che hanno stipulato appalti di servizi con soggetti privati. Tuttavia la delibera continua a
prevedere che, a tale fine, possa essere richiesta la copia registrata del contratto di trasporto.

L’amministrazione non ha tenuto conto del fatto che, tra privati, il contratto di trasporto può
concludersi anche verbalmente, e non è soggetto a registrazione.

Peraltro, il Comune non può modificare il regime fiscale, civilistico e probatorio relativo ai contratti
in questione.

VII) ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI IMPUGNATI PER INVALIDITÀ DERIVATE, PER


MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA DELLA DISCIPLINA LEGISLATIVA INTRODOTTA,
VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI UGUAGLIANZA, VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI
PROPORZIONALITÀ (ART. 3 DELLA COSTITUZIONE), VIOLAZIONE DEI PRINCIPI IN
MATERIA DI LIBERTÀ IN MATERIA DI INIZIATIVA ECONOMICA, ART. 41 DELLA
COSTITUZIONE, MANIFESTA CONTRADDITTORIETÀ DELLA DISCIPLINA
LEGISLATIVA DI CUI AGLI ARTT. 5 BIS E DELL’ART. 11, 11 BIS DELLA L. QUADRO N.
21 DEL 1992, COME INTRODOTTI DALL’ART. 29, COMMA 1 QUATER DEL D.LGS. N.
207/2008, IN RIFERIMENTO ALL’ART. 13, COMMA 3, DELLA STESSA L. 21/1992,
IMPOSIZIONE DI VINCOLI IRRAGIONEVOLI E SPROPOSITATI ALLA LIBERA
INIZIATIVA ECONOMICA (VIOLAZIONE ARTT. 3 E 41 DELLA
COSTITUZIONE),VIOLAZIONE ART. 97 DELLA COSTITUZIONE.

VIII) ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI IMPUGNATI PER INVALIDITÀ DERIVATA, PER


MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA DELLA DISCIPLINA LEGISLATIVA INTRODOTTA
ART. 5 BIS DELLA L. N. 21 DEL 1992, VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LIBERA
CIRCOLAZIONE (ART. 16 DELLA COSTITUZIONE), ANCHE IN RIFERIMENTO ALL’ART.
41 COST..

IX) DOMANDA DI RISARCIMENTO DEL DANNO.

I ricorrenti hanno poi versato in atti una segnalazione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato, a Roma Capitale, relativa alle delibere in esame (AS 1187 del 22.4.2015).

L’Autorità, in particolare ha fatto presente quanto segue.

In primo luogo, alla luce del principio di proporzionalità, per garantire una effettiva azione di
contrasto all’abusivismo, appare sufficiente una misura alternativa rispetto a quella adottata, meno
restrittiva e non discriminatoria, come ad esempio la previsione di una comunicazione unica dei dati
dell’autorizzazione, senza dovere effettuare per ciascuna prestazione di trasporto una nuova
comunicazione preventiva “e con un contenuto che va ben al di là del dato che attesta il possesso
del titolo per l’espletamento del servizio, nonché applicabile a tutti gli operatori NCC operanti nel
territorio del Comune di Roma. Peraltro, la circostanza che agli operatori NCC titolari di contratti di
appalto di servizi sia consentita una modalità comunicativa semplificata – di durata annuale – pare
concretamente indicare che modalità comunicative differenti siano possibili, oltre che evidenziare
l’assenza di un obbligo stringente dettato dalla norma primaria di cui all’art. 5 – bis della l. n. 21 del
1992 di comunicazione preventiva per ogni singolo servizio”.

Inoltre, “l’obbligo di comunicare i dai relativi alla sede del vettore e della rimessa, nonché al ruolo
dei conducenti, non risulta avere alcuna giustificazione, in quanto tale adempimento è propedeutico
al rilascio dell’autorizzazione per lo svolgimento del servizio di NCC, cosicché il possesso del titolo
autorizzativo attesta, al contempo, anche la sussistenza di tali requisiti”.

Secondo l’Autorità (che richiama, peraltro, le argomentazioni di cui alla sentenza della Sezione n.
7516/2012, cit.), “anche la comunicazione dei dati relativi ai collaboratori e ai dipendenti nonché ai
rapporti con essi intrattenuti dal titolare dell’autorizzazione NCC, non appare riconducibile agli
obblighi di autocertificazione stabiliti dalla norma di cui all’art. 5-bis della l. n. 21/92, a nulla
rilevando che una legge della Regione Lazio, pure richiamata dalla delibera, richieda all’operatore
NCC autorizzato in altra Regione la certificazione del rapporto di lavoro intrattenuto con eventuali
collaboratori o dipendenti”.

Ancora, “la comunicazione dei dati relativi al servizio e al committente, riferendosi a dati personali
attinenti alla persona trasportata e ai suoi spostamenti (e prescindendo dal consenso della persona
stessa), appare una misura idonea a sviare la clientela a favore degli operatori NCC autorizzati da
Roma Capitale, considerato anche che il servizio di noleggio con conducente si rivolge spesso a
categorie di utilizzatori che instaurano un rapporto fiduciario con il noleggiatore che include la
garanzia dell’anonimato”.

Con ordinanza n. 1939 del 7 maggio 2015, la Sezione ha accolto l’ulteriore istanza cautelare, avuto
in particolare riguardo:

- all’ampiezza del territorio in relazione al quale viene introdotto l’obbligo di comunicazione, ai


sensi dell’art. 5-bis della l. n.21 del 1992;

- all’impossibilità, non smentita dalla difesa capitolina, di ottemperare all’obbligo di comunicazione


in tempo reale (ad es. attraverso smartphone o tablet).

Ha inoltre considerato che “in relazione alle autorizzazioni NCC rilasciate dal Comune di
Fiumicino, e al collegamento con l’aeroporto di Fiumicino, appare violato l’art. 5 –bis della l.r. n.
58/93 (unitamente all’art. 14, comma 8, del d.lgs. n. 422/97), essendo mancata l’ “intesa” con il
suddetto Comune, specificamente prevista per disciplina delle condizioni di trasporto e di
svolgimento del servizio;”

Infine, relativamente alle imprese di trasporto di cui alla l. n. 218/2003, che sono ex lege abilitate
all'esercizio dei servizi di noleggio con conducente di cui alla legge n. 21 del 1992 (art. 2, comma 4,
l.n. 218/2003) ha fatto rilevare che esse sono soggette, per tali servizi, alla medesima disciplina.

Roma Capitale ha depositato una memoria, in vista della pubblica udienza dell’8 luglio 2015.

In primo luogo ha sollevato l’eccezione di difetto di legittimazione di ANC, sull’assunto che essa
abbia agito a tutela di una parte soltanto della categoria che intende rappresentare, dividendo così la
categoria in posizioni disomogenee.

Nel merito, ha in particolare richiamato una recente sentenza della Cassazione Penale (sez. VI, n.
20153/2015), la quale – constatato che, a tutt’oggi, non risulta intervenuta una disciplina nazionale
della concorrenza nel settore del trasporto pubblico locale – ne ha tratto la conseguenza della piena
libertà del legislatore regionale di stabilire regole più stringenti rispetto alla legge quadro, in
particolare nel fissare più rigidi vincoli territoriali al sistema di rilascio, gestione e controllo delle
licenze in materia di autonoleggio con conducente.

I principi contenuti nella l.rg. n. 58/93, così come modificata dalla l.rg. n. 7/2005, nonché nella l. n.
21 del 1992, testo vigente, sono stati confermati anche dal Consiglio di Stato con sentenza n. 261
del 22 gennaio 2015 e dal TAR Lazio, con sentenze n. 5148 e 5165 dell’8 aprile 2015, le quali
hanno ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della legge
quadro, proposta con riferimento ali artt. 1, 3, 16, 41 e 120 della Costituzione, in quanto “il servizio
NCC...è un servizio pubblico locale, finalizzato in primo luogo a soddisfare le esigenze della
comunità locale e di coloro che si vengono a trovare sul territorio comunale, anche se ovviamente in
modo non esclusivo. Il servizio infatti può essere effettuato senza limiti territoriali. La dimensione
locale del servizio, tuttavia, va preservata [...]”.

L’amministrazione capitolina ribadisce che la comunicazione deve essere fatta per ogni singolo
servizio – essendo tanto espressamente previsto dall’art. 5 – bis della l. n. 21 del 1992 – nonché in
virtù delle caratteristiche e peculiarità del servizio NCC, definito dalla legge stessa come il servizio
che “si rivolge all’utenza specifica che avanza, presso la sede del vettore, apposita richiesta per una
determinata prestazione a tempo e/o a viaggio”.

L’amministrazione avrebbe comunque correttamente esercitato la propria discrezionalità


nell’introdurre una deroga esclusivamente nei confronti dei noleggiatori che abbiano sottoscritto un
contratto di appalto con soggetti pubblici o agli stessi equiparati.

La Sezione, nell’emettere le ordinanze cautelari surrichiamate, non avrebbe adeguatamente


apprezzato che la sottoscrizione di un contratto con un soggetto pubblico gode di fede “privilegiata”
relativamente al suo contenuto, mentre possono esservi contratti di comodo sottoscritti con soggetti
privati compiacenti al solo scopo di aggirare le disposizioni comunali.

Con particolare riguardo alle modifiche introdotte con la delibera n. 79/2015, ha fatto osservare che,
per quanto riguarda l’ampiezza del territorio comunale, la delibera deve interpretata nel senso che la
comunicazione non è necessaria se la destinazione non è nel territorio comunale.

Pertanto, sia il GRA sia le altre strade che servono da collegamento con la destinazione finale,
possono essere percorse senza necessità di preventiva comunicazione.

Per quanto riguarda, poi, le modalità di comunicazione, poiché la legge prevede


l’autocertificazione, la difesa capitolina ha affermato che forme diverse rispetto a quello previste,
comporterebbero per essa notevoli spese in quanto dovrebbe dotarsi di sistemi informatici speciali
in grado di accertare e/o assicurare la provenienza di tale comunicazione.

E, comunque, l’amministrazione stessa non potrebbe obbligare gli interessati a dotarsi di una PEC.

Con la memoria conclusionale del 5.6.2015, i ricorrenti, oltre a ribadire le proprie argomentazioni,
hanno rinunciato alla domanda di risarcimento del danno, in quanto i provvedimenti cautelari
adottati dalla Sezione ne hanno consentito la reintegrazione in forma specifica.

Con la memoria di replica del 17.6.2015, parte ricorrente si è difesa sull’eccezione di difetto di
legittimazione di ANC.

Con particolare riguardo alle modalità di comunicazione, hanno poi fatto rilevare che gli operatori
NCC, in quanto imprenditori, sono obbligatoriamente dotati di partita Iva e sono iscritti alla
CCIAA, in forma singola o associata.

La normativa vigente – art. 16 d.l. n. 185/2005, convertito con modificazioni dalla l. 28 gennaio
2009, n. 2 e art. 5 del d.lgs 18 ottobre 2012, n. 179, convertito con modificazioni dalla l. 17
dicembre 2012, n. 221 – riconduce l’obbligo di dotarsi di PEC all’iscrizione alla Camera di
Commercio ovvero in albi o elenchi professionali.

Hanno poi richiamato quanto prescritto dagli artt. 5 bis e 6 bis del d.lgs. n. 82 del 2005, per cui la
comunicazione telematica dei dati, nei rapporti con la p.a., dovrebbe essere la regola e non
l’eccezione.

Peraltro, nel caso di specie, la stessa piattaforma informatica dell’Agenzia per la Mobilità è già in
grado di ricevere comunicazioni univoche certe da parte dei richiedenti a mezzo di username e
password.

L’inoltro della comunicazione a mezzo pec conferisce all’atto certezza legale ad ogni effetto di
legge.

I ricorrenti hanno infine dato atto che l’amministrazione capitolina ha avviato le procedure per
l’attuazione dell’accordo del 29 marzo 2006.

Il ricorso e i motivi aggiunti, sono stati assunti per la decisione alla pubblica udienza dell’8 luglio
2015.

DIRITTO

1. In via preliminare, deve essere esaminata l’eccezione di difetto di legittimazione di ANC,


ricollegata dalla difesa capitolina alla circostanza che tale associazione non farebbe valere
l’interesse della generalità della categoria dei noleggiatori con conducente ma che, al contrario,
ingenererebbe, in seno alla stessa, una situazione di conflitto di interessi (in particolare tra gli NCC
autorizzati da Roma Capitale e quelli autorizzati da altri Comuni).

Questa Sezione, in una controversia analoga (sentenza n. 7516/2012) ha già avuto modo di ricordare
che le associazioni di settore sono legittimate a difendere in sede giurisdizionale gli interessi di
categoria dei soggetti di cui hanno la rappresentanza istituzionale, con l’unico limite costituito dal
divieto di occuparsi di questioni concernenti singoli iscritti, ovvero capaci di dividere e frantumare
la categoria in posizioni disomogenee o addirittura contrapposte.

L’interesse collettivo deve infatti identificarsi con l’interesse di tutti gli appartenenti alla categoria
unitariamente considerata, e non già con gli interessi di singoli associati o di loro sottogruppi.

Inoltre, la legittimazione di un’associazione di categoria a proporre ricorso va scrutinata in relazione


all’interesse astrattamente perseguito, restando irrilevante la ricorrenza in concreto di un potenziale,
occasionale o meramente fattuale conflitto di interessi con singoli esponenti della categoria o
associati (cfr. Cons. St., sez. VI, 9 febbraio 2009, n. 710).

Nel caso di specie, è incontestato che l’associazione ricorrente, ai sensi delle disposizioni statutarie,
in atti persegua, in maniera stabile e non occasionale, il fine di rappresentare e tutelare le imprese
che operano nell’ambito del settore di categoria del trasporto di persone, indipendentemente dal loro
radicamento territoriale.

Anche nel caso in esame, come in quello scrutinato dalla sentenza n. 7516/2012, la disciplina
avversata, almeno in astratto, non reca un vantaggio, personale e specifico, ad una parte soltanto
della categoria degli operatori di NCC, essendo diretta, invece, a perseguire un interesse pubblico,
contemperandolo con quello dei portatori di altri interessi, pubblici, privati, collettivi.
L’eccezione della difesa capitolina avrebbe un senso soltanto ove si condividesse l’assunto dei
ricorrenti, secondo cui la disciplina introdotta mira a tutelare esclusivamente gli operatori
autorizzati da Roma Capitale, rispetto a quelli titolati da altri Comuni, attraverso la creazione di
barriere artificiose all’accesso. Infatti, solo in tale ipotesi, gli NCC romani potrebbero essere
configurati come una sorta “sottogruppo” all’interno della categoria, in quanto ritenuto
dall’amministrazione capitolina destinatario di una tutela differenziata.

Tuttavia, come già evidenziato, l’interesse pubblico non può – per definizione – coincidere con
l’interesse collettivo e/ o individuale.

Pertanto la circostanza che l’amministrazione capitolina abbia una visione differenziata


dell’interesse di categoria, non appare sufficiente ad escludere la rappresentatività di ANC, in
quanto l’interesse che essa dichiara di perseguire, rimane pur sempre quello dell’intero gruppo di
riferimento, del quale mira a promuovere e favorire l’attività imprenditoriale.

2. Anche nel merito, appare opportuno richiamare quanto argomentato nella citata sentenza n.
7516/2012, sia ordine alla vigenza delle modifiche apportate dall’art. 29, comma 1-quater, del d.l.
30 dicembre 2008, n. 207, così come modificato dalla legge di conversione, alla legge statale n. 21
del 1992, sia, in particolare, in ordine all’esegesi dell’art. 5 – bis, comma 1, della l. n. 21 del 1992.

2.1. L’efficacia delle norme poste dell’ articolo 29, comma 1-quater, del decreto-legge 30 dicembre
2008, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14, è stata “sospesa”,
in un primo momento, fino al 30 giugno 2009 (art. 7 – bis, d.l. n. 5/2009, introdotto dalla legge di
conversione n. 33 del 9 aprile 2009, nel testo originario).

Detto termine è stato dapprima prorogato al 31.12.2009, dall'art. 23, comma 2, d.l.. 1° luglio 2009,
n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3 agosto 2009, n. 102, e quindi, al 31 marzo 2010,
dall'art. 5, comma 3, d.l. 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla L. 26
febbraio 2010, n. 25.

Successivamente, l’art. 2, comma 3, del d.l. n. 40/2010, convertito, con modificazioni, dalla l. n.
73/2010, ha stabilito che “Ai fini della rideterminazione dei principi fondamentali della disciplina di
cui alla legge 15 gennaio 1992, n. 21, secondo quanto previsto dall'articolo 7-bis, comma 1, del
decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33,
ed allo scopo di assicurare omogeneità di applicazione di tale disciplina in ambito nazionale, con
decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dello sviluppo
economico, previa intesa con la Conferenza Unificata di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n.
281, sono adottate, entro e non oltre il 31 dicembre 2015 urgenti disposizioni attuative, tese ad
impedire pratiche di esercizio abusivo del servizio di taxi e del servizio di noleggio con conducente
o, comunque, non rispondenti ai principi ordinamentali che regolano la materia. Con il suddetto
decreto sono, altresì, definiti gli indirizzi generali per l'attività di programmazione e di
pianificazione delle regioni, ai fini del rilascio, da parte dei Comuni, dei titoli autorizzativi.”.

Il termine del 31 dicembre 2015, risulta dalle modifiche apportate dall'art. 8, comma 1, D.L. 31
dicembre 2014, n. 192, convertito, con modificazioni, dalla L. 27 febbraio 2015, n. 11.

Si tratta, peraltro, dell’ennesima proroga del termine di adozione del decreto ministeriale, recante
“disposizioni attuative” della legge in esame, mentre nulla è stato disposto, circa una eventuale
“sospensione” dell’efficacia delle norme in questione.

Pertanto, occorre ancora una volta ribadire che le disposizioni da ultimo richiamate non possano
sortire l’effetto, preteso dai ricorrenti, di rinviare ulteriormente nel tempo l’entrata in vigore delle
disposizioni recate dell’articolo 29, comma 1-quater, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207.

Esse, infatti, hanno una formulazione ben diversa dal richiamato art. 7 – bis del d.l. n. 5/2009, pur
evocando la stessa esigenza di “ridefinizione” della disciplina recata dalla l. n. 21 del 1992,
unitamente alla necessità di “disposizioni attuative” e di elaborazione di “indirizzi generali” per
l'attività di programmazione e di pianificazione delle regioni, ai fini del rilascio, da parte dei
Comuni, dei titoli autorizzativi.

Inoltre, è agevole osservare che alcune delle norme contenute nelle legge quadro statale, così come
modificata, sono immediatamente precettive, in quanto, come già in precedenza evidenziato,
conformano direttamente l’attività di noleggio con conducente, dettando prescrizioni precise e
dettagliate che non necessitano di attuazione alcuna.

Si tratta, in particolare, dell’art. 3, comma 3 (“3. La sede del vettore e la rimessa devono essere
situate, esclusivamente, nel territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione”); dell’art. 8
comma 3 (“Per poter conseguire e mantenere l’autorizzazione per il servizio di noleggio con
conducente è obbligatoria la disponibilità, in base a valido titolo giuridico, di una sede, di una
rimessa o di un pontile di attracco situati nel territorio del comune che ha rilasciato
l’autorizzazione”); dell’art. art. 11, comma 4 (“. Le prenotazioni di trasporto per il servizio di
noleggio con conducente sono effettuate presso la rimessa. L’inizio ed il termine di ogni singolo
servizio di noleggio con conducente devono avvenire alla rimessa, situata nel comune che ha
rilasciato l’autorizzazione, con ritorno alla stessa, mentre il prelevamento e l’arrivo a destinazione
dell’utente possono avvenire anche nel territorio di altri comuni. Nel servizio di noleggio con
conducente è previsto l’obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un «foglio di
servizio» completo dei seguenti dati: a) fogli vidimati e con progressione numerica; b) timbro
dell’azienda e/o società titolare della licenza. La compilazione dovrà essere singola per ogni
prestazione e prevedere l’indicazione di: 1) targa veicolo; 2) nome del conducente; 3) data, luogo e
km. di partenza e arrivo; 4) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio; 5) dati del
committente. Tale documentazione dovrà essere tenuta a bordo del veicolo per un periodo di due
settimane”.

Infine, di immediata efficacia appare pure l’art. 5 bis, qui in rilievo, denominato “Accesso al
territorio di altri comuni”, che consente ai Comuni di regolare l’accesso nel loro territorio o
specificamente all’interno delle aree a traffico limitato, da parte dei titolari di autorizzazioni
rilasciate da altri Comuni, “mediante la preventiva comunicazione contenente, con
autocertificazione, l’osservanza e la titolarità dei requisiti di operatività della presente legge e dei
dati relativi al singolo servizio per cui si inoltra la comunicazione e/o il pagamento di un importo di
accesso” (comma 1).

In definitiva, non vi è dubbio che le modifiche apportate alla legge quadro n. 21 del 1992, dall’art.
29, comma 1 –quater, del d.l. d.l. 30 dicembre 2008, n. 207, nel testo integrato dalla relativa legge
di conversione, debbano ritenersi, nella parte di interesse nella presente controversia, ormai vigenti

2.2. Relativamente all’esegesi dell’appena citato art. 5 – bis della l. n. 21 del 1992, la Sezione ha poi
delineato quale sia la cornice interpretativa che consente di elidere i dubbi di costituzionalità che,
anche in questa sede, sono stati sollevati.

2.2.1. In primo luogo, la Sezione ha ricordato che “la potestà regolamentare degli Enti locali non è
libera, bensì può esplicarsi esclusivamente al fine di disciplinare l’esercizio delle funzioni loro
attribuite da norme di legge primaria (art.117, comma 6, Cost., secondo cui “I Comuni, le Province
e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e
dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.”). Pertanto[...] in una materia che è regolata, per gli
aspetti relativi all’accesso alla professione e alla regolazione della concorrenza, nonché ai principi
fondamentali in materia di tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro, direttamente
dalla legge dello Stato, non vi è spazio alcuno per l’esplicarsi della potestà regolamentare comunale,
salvo che la stessa legge statale, ovvero quella regionale, provvedano ad allocare a livello comunale
le correlate funzioni amministrative”.

La Sezione ha quindi precisato che la tutela della concorrenza (che, all’epoca, era stata invocata
dall’amministrazione capitolina per giustificare l’intervento regolatorio oggetto di impugnativa), “è
materia che rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato al quale spetta,
conseguentemente, anche di disciplinare l’esercizio delle corrispondenti funzioni amministrative,
scegliendo il livello di governo che, secondo il principio di sussidiarietà, appare più adeguato
all’esercizio delle funzioni medesime.

Tuttavia, nella materia in esame, neanche in occasione delle modifiche apportate alla l. n. 21 del
1992, in precedenza scrutinate, sono state affidate ai Comuni funzioni assimilabili ovvero connesse
a quelle di “regolazione” della concorrenza.

Semmai [...] sono stati loro affidati compiti di contrasto dell’abusivismo nel settore, dei quali [...]
rappresenta una esemplificazione il già citato art. 5 – bis, comma 1, della l. n. 21 del 1992, secondo
cui “Per il servizio di noleggio con conducente i comuni possono prevedere la regolamentazione
dell’accesso nel loro territorio o, specificamente, all’interno delle aree a traffico limitato dello
stesso, da parte dei titolari di autorizzazioni rilasciate da altri comuni, mediante la preventiva
comunicazione contenente, con autocertificazione, l’osservanza e la titolarità dei requisiti di
operatività della presente legge e dei dati relativi al singolo servizio per cui si inoltra la
comunicazione e/o il pagamento di un importo di accesso.”.

Premesso che l’accesso al territorio di Roma Capitale da parte degli NCC titolati da altri Comuni,
non può costituire l’oggetto di una vera e propria “autorizzazione” amministrativa, ma solo di una
mera comunicazione, così come previsto dal cit. art. 5 –bis, la Sezione ha ritenuto di poter
individuare una interpretazione di siffatta disposizione “conforme ai principi, costituzionali e
comunitari che regolano la materia”.

In particolare, “La norma, pur nella sua non perspicua formulazione, mira semplicemente [...] a
reprimere l’abusivismo del settore e non già a consentire ai Comuni di regolare l’accesso nel
proprio territorio da parte di operatori di altri Comuni per finalità di tutela della concorrenza.

La normativa statale (pure per altri versi censurabile), prevede infatti che il prelevamento e l’arrivo
a destinazione dell’utente possono avvenire anche nel territorio di altri Comuni, i quali, pertanto,
una volta verificato che l’operatore terzo sia in regola con i requisiti previsti dalla l. n.21 del 1992,
non possono ostacolare lo svolgimento del servizio di NCC.

Depone, in tale senso, proprio la formulazione del ripetuto art. 5 – bis, il quale fa riferimento, a tal
fine, ad una semplice “comunicazione” circa il possesso dei requisiti prescritti dalla legge statale”.

In tale prospettiva, la Sezione ha quindi stigmatizzato l’obbligo, all’epoca imposto


dall’amministrazione capitolina agli NCC titolati da altri Comuni, di esibire il “contratto di
noleggio”, in quanto trattasi di “uno sproporzionato mezzo d’indagine [...], tale da impingere
direttamente sulla sfera personale di persona diversa dal titolare NCC e dalla P.A. che ne deve
verificare gli eventuali abusi [...]” e che, comunque, non può trovare supporto nell’art. 11 comma 4
della l.n. 21/92, così come novellato, essendo evidente che l’esibizione del contratto di noleggio è
cosa ben diversa dalla compilazione del “foglio di servizio”, ivi disciplinato.

Pure censurabile è stata ritenuta la richiesta di esibire la documentazione relativa alla Camera di
Commercio, in quanto “tale adempimento è [...] propedeutico al rilascio dell’autorizzazione per
l’espletamento del servizio di N.C.C., di talché il possesso del titolo attesta, ad un tempo, anche la
sussistenza di tale requisito”.

Più in generale, è stato messo in luce che “la disposizione introdotta con l’art. 5 – bis della l. n. 21
del 1992, non si presta ad essere intesa nel senso che, ai controlli svolti, per quanto di competenza,
dai Comuni che hanno rilasciato le autorizzazioni, ovvero dalle locali Camera di Commercio (cui
spetta la tenuta del Ruolo), possano aggiungersi anche quelli dei Comuni nel cui territorio gli NCC
si trovino ad operare.

Reputa infatti il Collegio che i poteri loro conferiti dall’art. 5 – bis della l. n. 21 del 1992, siano
espressione di un controllo meramente formale, e che non abbiano, quindi, la stessa estensione di
quelli attribuiti ai Comuni che rilasciano le autorizzazioni. Tanto, per la semplice ragione che,
diversamente opinando, verrebbero a determinarsi sovrapposizioni se non veri e propri conflitti di
competenza, tali da snaturare l’intero impianto della l. n. 21 del 1992, per la parte di interesse.

Pertanto, una volta accertato che l’operatore autorizzato da altro Comune è effettivamente in
possesso di un titolo valido ed efficace, e che l’esercizio dell’attività avviene in conformità con
quanto prescritto dalla l. n. 21 del 1992, alcun altro adempimento potrà essere ragionevolmente
richiesto”.

Sono stati, ancora, ritenuti privi di base normativa “(in quanto estranei sia alle finalità sottese
all’istituzione delle ZZTL, sia agli oneri di autocertificazione previsti dall’art. 5 – bis della l. n.
11/92), i documenti richiesti alla lett. e) “elenco del personale abilitato alla guida; f) “copia
conforme del contratto di lavoro” e, infine, g) “documento unico di regolarità contributiva”.

Al riguardo, la Sezione ha ritenuto irrilevanti “le disposizioni di cui all’art. 9 – bis della l.r. Lazio n.
58/93 (aggiunto dalla l.r. n. 5/2007), relativo alla certificazione del rapporto di lavoro intrattenuto
con eventuali collaboratori o dipendenti.

La legge statale si limita infatti a richiedere l’autocertificazione dei requisiti stabiliti a livello
nazionale, né, come ovvio, può essere richiesto all’operatore autorizzato in altra Regione, di
conformarsi ai requisiti di accesso alla professione stabiliti (legittimamente o meno), in un’altra”.

Per quanto riguarda, infine, la regolazione dell’accesso degli NCC nelle zone a traffico limitato e,
comunque, per le finalità previste dall’art. 7, comma 9, del Codice della Strada, la Sezione ha
precisato che la legittimità delle disposizioni adottate deve ritenersi vincolata all’imposizione dei
medesimi obblighi anche agli operatori autorizzati dal Comune di Roma, in quanto, ai sensi dell’art.
11, comma 3, della l. n. 21 del 1992, è previsto che “Ai veicoli adibiti a servizio di noleggio con
conducente è consentito l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione
previste per i taxi e gli altri servizi pubblici”, senza che possa operarsi discriminazione alcuna in
base alla diversa provenienza territoriale degli operatori.

2.3. Ciò posto, anche la disciplina oggetto della presente impugnativa presenta una serie di profili
distonici rispetto alla cornice interpretativa testé delineata, in quanto l’amministrazione capitolina
non ha tenuto conto che alcuni dei dati richiesti, per un verso, non sono immediatamente funzionali
agli obblighi di comunicazione prescritti dall’art. 5 – bis della l. n. 21 del 1992, per l’altro, che essi
attengono a controlli che non sono di sua competenza, bensì, semmai, dei Comuni che hanno
rilasciato il titolo autorizzativo, ovvero della Camera di Commercio preposta alla tenuta del ruolo.

E’ bene precisare, che non risulta invece fondata la censura di incompetenza articolata dai
ricorrenti, secondo i quali, in tale materia, avrebbe dovuto intervenire una delibera dell’Assemblea
capitolina.

Infatti, ai sensi dell’art. 29, comma 3, del Regolamento capitolino per la disciplina degli autoservizi
pubblici non di linea, adottato dall’Assemblea capitolina con delibera n. 68/2011, è espressamente
previsto che “Le modalità e le procedure per il rilascio dell’autorizzazione necessaria ad accedere al
territorio di Roma Capitale ed alla ZTL, ivi compresa la relativa modulistica, sono demandate,
previo parere della Commissione Permanente Mobilità, a specifico provvedimento della Giunta
Capitolina, nel rispetto della previsione della normativa vigente”.

2.4. Ciò posto, in primo luogo, rileva il Collegio che i dati relativi all’ubicazione del vettore e della
relativa rimessa, nonché al ruolo dei conducenti sono propedeutici al rilascio dell’autorizzazione per
lo svolgimento del servizio di NCC, “cosicché il possesso del titolo autorizzativo attesta, al
contempo, anche la sussistenza di tali requisiti” (così, l’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato, segnalazione AS n. 1187 del 22 aprile 2015).

La richiesta di tali informazioni, si traduce, pertanto, soltanto in una barriera di tipo amministrativo
al regolare svolgimento del servizio di NCC, senza rivestire, per contro, utilità alcuna ai fini per cui
l’art. 5 – bis prevede la comunicazione.

Al più approfondito esame, proprio della sede di merito, il Collegio reputa poi che vi sia un
evidente difetto di ragionevolezza e proporzionalità anche relativamente alla richiesta dei dati del
committente.

Infatti, tali dati devono essere riportati anche nel foglio di servizio (di cui all’art. 11, comma 4, della
l. n. 21 del 1992) che deve essere conservato a bordo della vettura al fine di consentire i controlli
previsti dall’art. 85 del Codice della Strada.

Orbene, come già evidenziato nella sentenza n. 7516 del 2012, la “comunicazione” degli stessi dati
anche all’Ente nel cui territorio il servizio deve essere svolto, continua a rappresentare “uno
sproporzionato mezzo d’indagine [...] tale da impingere direttamente sulla sfera personale di
persona diversa dal titolare NCC e dalla P.A. che ne deve verificare gli eventuali abusi”.

Vero è che, diversamente da quanto verificatosi in passato, l’amministrazione capitolina si è rivelata


oggi più sensibile alla tutela dei dati personali, avendo avuto cura di precisare che i dati del
committente “saranno mantenuti negli archivi digitali e/o cartacei di Roma Servizi per la Mobilità
s.r.l. fino alle 48 ore successive all’inizio del servizio nel rispetto del decreto legislativo 30 giugno
2003, n. 196”.

Tuttavia rimane il fatto che, mentre la mera compilazione del foglio di servizio - che rimane a bordo
del veicolo per eventuali controlli da parte della polizia stradale - non appare idonea ad incrinare il
rapporto fiduciario tra cliente e noleggiatore (che, come osservato da AGCM, spesso include la
garanzia dell’anonimato), né comunque, a ledere la sfera dei singoli trasportati, viceversa la
comunicazione massiva dei dati dei committenti al Comune risulta sicuramente più critica dal punto
di vista della tutela dei dati personali, quale che siano le garanzie di conservazione, oltre a poter
determinare, come sempre osservato da AGCM, un possibile sviamento di clientela nei confronti
degli operatori autorizzati da Roma Capitale, che non sono soggetti a simili obblighi di
comunicazione.

Ad ogni buon conto, la comunicazione dei dati del committente al Comune, non appare di alcuna
utilità al fine di controllare l’esercizio dell’attività di NCC, essendo a tal fine sufficiente – oltre che
maggiormente funzionale - la corretta compilazione del c.d. foglio di servizio.

2.5. Anche nel caso in esame, come in quello esaminato nella sentenza n. 7516/2012, appare poi
priva di idonea base normativa la richiesta relativa all’indicazione della CCIAA presso cui sono
iscritti il titolare dell’autorizzazione (o il conducente), come pure quella concernente i dati relativi
ai collaboratori e ai dipendenti nonché ai rapporti con essi intrattenuti dal titolare
dell’autorizzazione NCC.

Va infatti ancora una volta evidenziato che “la disposizione introdotta con l’art. 5 – bis della l. n. 21
del 1992, non si presta ad essere intesa nel senso che, ai controlli svolti, per quanto di competenza,
dai Comuni che hanno rilasciato le autorizzazioni, ovvero dalle locali Camere di Commercio (cui
spetta la tenuta del Ruolo), possano aggiungersi anche quelli dei Comuni nel cui territorio gli NCC
si trovino ad operare”.

In particolare, non giova invocare nemmeno “le disposizioni di cui all’art. 9 – bis della l.r. Lazio n.
58/93 (aggiunto dalla l.r. n. 5/2007), relativo alla certificazione del rapporto di lavoro intrattenuto
con eventuali collaboratori o dipendenti.

La legge statale si limita infatti a richiedere l’autocertificazione dei requisiti stabiliti a livello
nazionale, né, come ovvio, può essere richiesto all’operatore autorizzato in altra Regione, di
conformarsi ai requisiti di accesso alla professione stabiliti (legittimamente o meno), in un’altra.”.

3. Relativamente alla delimitazione del territorio in relazione al quale è introdotto l’obbligo di


comunicazione, le difese formulate dall’amministrazione hanno confermato la sussistenza dei vizi
dedotti dai ricorrenti.

L’avvocatura capitolina ha infatti affermato che la delibera n. 79/2015 deve essere interpretata nel
senso che la comunicazione non è necessaria se la destinazione del servizio non è nel territorio
comunale.

Pertanto, sia il GRA sia le altre strade che servono da collegamento con la destinazione finale,
possono essere percorse senza necessità di preventiva comunicazione.

Tale affermazione rappresenta una vera e propria integrazione postuma delle delibere impugnate, in
cui l’obbligo di comunicazione viene riferito tout court all’“accesso” al territorio di Roma Capitale,
e conferma che la formulazione delle delibere non è coerente con le finalità effettivamente
perseguite.

Infatti, se l’amministrazione capitolina non ritiene necessaria la comunicazione nelle ipotesi di mero
attraversamento del proprio territorio, deve chiaramente specificarlo e, correlativamente, fornire
agli esercenti il servizi di NCC dettagliate istruzioni operative.

Diversamente, gli adempimenti di cui all’art. 5 – bis si trasformano in oneri amministrativi


illegittimi, aventi l’unica finalità di ostacolare l’esercizio di un servizio che, per sua natura, può
essere svolto su tutto il territorio nazionale.

Al riguardo, non appare inutile ricordare che - sebbene le modifiche apportate nel 2008 abbiano
introdotto un maggiore radicamento territoriale del servizio di NCC, assente nella configurazione
originaria della l. n. 21 del 1992 – esso può essere ancora effettuato senza limiti territoriali.

Nel caso in esame, appare comunque dubbio che sia di una qualche utilità per l’amministrazione
capitolina, anche al fine di programmare e regolare la mobilità urbana, acquisire i dati relativi agli
accessi degli operatori NCC in zone diverse da quelle a traffico limitato o, comunque, situate in aree
semicentrali o periferiche del territorio comunale.

4. Relativamente alle modalità della comunicazione, l’amministrazione capitolina ritiene che essa
non possa essere effettuata in maniera cumulativa, ovvero attraverso una comunicazione preventiva
unica, ma che debba necessariamente avvenire distintamente per ogni singolo accesso (fatta salve le
deroghe discrezionalmente individuate dall’amministrazione stessa).

E’ infatti previsto che “la validità della comunicazione è limitata al singolo servizio”.

4.1. Il Collegio rileva che tale interpretazione non trova supporto nella lettera dell’art. 5- bis, che
richiama, al comma 1, soltanto i dati “relativi al singolo servizio per cui si inoltra la
comunicazione” ma non prescrive che debba esservi una comunicazione distinta per ogni singolo
accesso.

Il “servizio”, peraltro, può essere rappresentato sia da una prestazione occasionale, sia da una
prestazione più complessa, oggetto di un contratto di durata ovvero di appalto di servizi di trasporto.

A tale riguardo, già in sede cautelare si è stigmatizzato il fatto che, nella delibera n. 379/2014,
fossero state previste modalità semplificate esclusivamente per i titolari di appalti di servizi
aggiudicati da soggetti tenuti all’applicazione del d.lgs. n. 163/2006.

Con la delibera n. 79/2015, l’amministrazione capitolina si è adeguata a tale indicazione,


estendendola anche ai contratti stipulati con operatori privati.

Tuttavia, dalle difese successivamente spiegate, sembra di capire che a tale modifica essa si sia
determinata in mera esecuzione dell’ordinanza cautelare e che non condivida i rilievi del Collegio.

Nella presenta sede di merito, occorre quindi ribadire che non vi è alcuna ragione perché siffatte
modalità semplificate debbano essere limitate ai soli contratti stipulati con soggetti tenuti
all’applicazione del codice dei contratti.

Al riguardo, non appaiono idonei né il riferimento, operato dalla difesa capitolina, alla “fede
privilegiata” da cui sono assistiti gli atti pubblici, né il preteso maggior rilievo sostanziale dei
contratti pubblici.

Giova ricordare che il servizio di NCC, è un servizio di trasporto pubblico non di linea, avente
carattere integrativo, il cui rilievo è identico, sia nell’ipotesi in cui sia destinato a soddisfare le
esigenze di un soggetto pubblico, sia in quella in cui riguardi le esigenze di mobilità di semplici
cittadini

L’interesse pubblico sotteso alla disciplina recata dalla l. n. 21 del 1992, è infatti quello della
mobilità, individuale e/o collettiva, e non già quello specifico perseguito da un particolare soggetto
pubblico.

I rilievi dei ricorrenti colgono poi nel segno anche là dove hanno fatto notare che le delibere
impugnate presentano elementi di contrasto con la normativa primaria, e che, comunque, un
regolamento comunale, non può modificare la disciplina civilistica e fiscale del contratto di
trasporto.

In particolare, il contratto di trasporto di persone è a forma libera e, conseguentemente, non


richiede, ove stipulato in forma scritta, né l’atto pubblico né la registrazione.

L’amministrazione capitolina, tuttavia, ha affermato che la prescrizione relativa alla registrazione


del contratto di appalto, è intesa a scongiurare contratti fittizi, stipulati al solo fine – occorre
presumere – di beneficiare delle modalità semplificate relative agli obblighi di comunicazione
previsti dalla delibera.

Orbene, il fatto che un contratto venga stipulato per atto pubblico, non esclude, in linea di principio,
che esso possa formare oggetto di simulazione.

Nel caso in esame, inoltre, la comunicazione relativa alla necessità di accedere nel territorio del
Comune per eseguire una prestazione di trasporto deve essere resa in forma di autocertificazione,
riguardante, sia “l’osservanza e la titolarità dei requisiti di operatività” della legge n. 21 del 1992,
sia “i dati del singolo servizio”.

Il carattere fittizio dei dati comunicati, pertanto, può essere riscontrato solo sul campo ovvero
attraverso i controlli incrociati effettuati su strada.

In tale ipotesi, la non corrispondenza tra i dati autocertificati, quelli riportati sul foglio di servizio, e
le effettiva modalità di svolgimento del servizio di n.c.c., darà luogo non solo alle specifiche
sanzioni previste dal codice della strada e dalla l. n. 21 del 1992, ma anche alle sanzioni penali
stabilite per le dichiarazioni mendaci (art. 76, d.P.R. n. 445/200).

Ne deriva che, ai fini dell’applicazione delle modalità semplificate di comunicazione, non vi è


alcuna necessità di imporre che il contratto di trasporto e/o di appalto venga stipulato per iscritto
ovvero che esso debba essere registrato, essendo all’uopo maggiormente funzionali proprio le
sanzioni previste per le dichiarazioni mendaci dalla normativa in materia di autocertificazione.

5. Nel corso del processo, è emerso poi che la comunicazione prescritta dalle delibere impugnate
non può essere effettuata in tempo reale (attraverso smartphone, tablet e dispositivi consimili), ma
richiede necessariamente l’utilizzo di uno scanner, di una stampante e di un fax.

E’ evidente che tale esclusiva modalità può creare notevoli difficoltà agli operatori, soprattutto in
relazione alle c.d. prestazioni “ a tempo” in cui l’autista rimane a disposizione del cliente che può
decidere, in ogni momento, la destinazione che più gli aggrada.

Al riguardo, l’amministrazione capitolina non ha tenuto conto di quanto previsto dal codice
dell’amministrazione digitale per cui la comunicazione telematica dei dati dovrebbe essere ormai, la
regola e non l’eccezione nei rapporti con la p.a..

In particolare, secondo l’art. 5 – bis, comma 1, del d.lgs. n. n. 82/2005, “La presentazione di istanze,
dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti, anche a fini statistici, tra le imprese e
le amministrazioni pubbliche avviene esclusivamente utilizzando le tecnologie dell'informazione e
della comunicazione” (art. 5 – bis, comma 1, del d.lgs. n. 82/2005).

L’art. 65 del CAD disciplina poi in modo dettagliato, le modalità attraverso cui le istanze e le
dichiarazioni da presentarsi alle pubbliche amministrazioni e ai gestori dei servizi pubblici ai sensi
dell'articolo 38, commi 1 e 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445,
possono essere rese in via telematica.

Si tratta di disposizioni alle quali anche l’amministrazione di Roma Capitale è tenuta ad


uniformarsi, non essendo condivisibile (né comunque dimostrato), quanto affermato dalla difesa
capitolina circa le notevoli spese che, a tal fine, essa sarebbe costretta ad affrontare.

Peraltro, le disposizioni testé citate (cfr. in particolare, l’art. 65, comma 1, lett. c- bis del CAD), non
richiedono necessariamente l’utilizzo della firma digitale ma prevedono anche la validità della
comunicazioni effettuate attraverso PEC, secondo le specifiche tecniche contenute nel d.P.C.M. 27
settembre 2012.

In definitiva, non vi è alcuna ragione per cui, accanto alla più tradizionali modalità di presentazione,
l’amministrazione non abbia previsto anche la possibilità dell’invio telematico
dell’autocertificazione prescritta.

6. Il ricorso si appalesa fondato anche nella parte in cui, relativamente alla autorizzazioni di NCC
rilasciate dal Comune di Fiumicino, lamenta, da un lato, la violazione del Protocollo di intesa del 29
marzo 2006 e, comunque, dall’altro, la violazione dell’art. 5 – bis della l.r. n. 58/93, nonché dell’art.
14, comma 8, del d.lgs. n. 422/97, i quali prevedono, rispettivamente, che “Per i collegamenti con i
porti e gli aeroporti, aperti al traffico civile, sono autorizzati ad effettuare servizio di taxi e di
noleggio con conducente i titolari di licenze e autorizzazioni, rilasciate dal comune capoluogo di
Regione, nonché dal comune o dai comuni nel cui ambito territoriale i porti e gli aeroporti ricadono.
I comuni interessati, d'intesa, disciplinano le condizioni di trasporto e di svolgimento del servizio,
ivi compresa la fissazione del numero massimo di licenze e autorizzazioni che ciascun comune può
rilasciare proporzionalmente al bacino di utenza aeroportuale, nonché, limitatamente al servizio di
taxi, le tariffe” e che “Per i collegamenti con gli aeroporti aperti al traffico aereo civile, ferme
restando le competenze degli enti gestori, sono autorizzati ad effettuare servizio di piazza i titolari
di licenze per servizio di taxi rilasciate dai comuni capoluogo di regione e di provincia, nonché dal
comune o dai comuni nel cui ambito territoriale l'aeroporto ricade. I comuni interessati, d'intesa,
disciplinano le tariffe, le condizioni di trasporto e di svolgimento del servizio, ivi compresa la
fissazione del numero massimo di licenze che ciascun comune può rilasciare proporzionalmente al
bacino di utenza aeroportuale. Nel caso di mancata intesa tra i comuni, provvede il presidente della
regione, sentita la commissione consultiva regionale di cui all'articolo 4 della legge 15 gennaio
1992, n. 21”.

Come già più volte evidenziato, le delibere impugnate sono state adottate in applicazione dell’art. 5
– bis, comma 1, della l. n. 21 del 1992.

Tale norma ha valenza di disciplina generale della materia.

Pertanto, secondo il noto brocardo “lex generalis non derogat priori speciali”, essa non ha abrogato
quanto specificamente stabilito dalle previgenti norme, statali e regionali, summenzionate, relative
alla disciplina dei collegamenti con i porti e gli aeroporti.

In particolare, l’art. 5 – bis della l. n. 58/93, (conformemente a quanto previsto dall’art. 14, comma
8, del d.lgs. n. 422 del 1997), prevede che i Comuni che ricadono nel bacino di utenza aeroportuale,
disciplinano, “d’intesa [...] le tariffe, le condizioni di trasporto e di svolgimento del servizio”.

La delibera n. 379/2014, disciplina “l’accesso dei titolari di autorizzazione di noleggio con


conducente con autovetture rilasciata da altri Comuni all’interno del territorio di Roma Capitale”,
senza eccezione alcuna, e quindi incide anche sulle condizioni di svolgimento dei collegamenti con
l’ambito aeroportuale qui in rilievo.

In tal modo, però, si pone in diretta violazione della normativa surriportata che, per quanto riguarda
tali collegamenti, richiede il raggiungimento di un’intesa tra i Comuni interessati.

7. Per quanto occorrer possa, infine, va ribadito, anche nella presente sede di merito che, ai sensi
dell’art. 2, comma 4, della l. n. 218/2003, i vettori autorizzati ad esercitare con autobus, sono ex
lege abilitati anche all'esercizio dei servizi di noleggio con conducente di cui alla legge n. 21 del
1992.

Da tale assimilazione, deriva, ovviamente, che, nel dare applicazione alle disposizioni di cui all’art.
5 – bis della l. n. 21 del 1992 (come a tutte le altre recate dalla normativa statale), l’amministrazione
capitolina non può operare alcuna discriminazione rispetto a tali operatori, in quanto equiparati a
quelli autorizzati ai sensi della medesima legge.

8. Per quanto appena argomentato, il ricorso merita in parte accoglimento, nei sensi testé precisati,
con il conseguente annullamento, in parte qua, delle delibere n. 379/2014 e n. 79/2015.

Appare tuttavia equo, in considerazione della parziale novità delle questioni e dell’evoluzione del
quadro giurisprudenziale, compensare integralmente le spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. II^, definitivamente
pronunciando sul ricorso, e i motivi aggiunti, di cui in premessa, li accoglie in parte, nei limiti di cui
in motivazione, e, per l’effetto annulla, per quanto di ragione, le delibere impugnate.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2015 con l'intervento dei
magistrati:

Filoreto D'Agostino, Presidente

Elena Stanizzi, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/10/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)