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Descentralistas 29
Ollanta Humala
Balance de un gobierno
“ni de izquierda ni de derecha”
Editor: Santiago Pedraglio
Autores: Waldo Mendoza Bellido / Jürgen Schuldt / Luis Alberto Arias Minaya / Romeo Grompone /
Santiago Pedraglio / Javier Azpur / Carlos Monge / Fernando Eguren / Ricardo Soberón Garrido /
Eduardo Toche / José F. Cornejo
CUADERNOS DESCENTRALISTAS N° 29
© Grupo Propuesta Ciudadana
León de la Fuente 110 Magdalena
Teléfono: 613 8313
Telefax: 613 8315
Email: propuest@desco.org.pe
Editor:
Santiago Pedraglio
Autores:
Waldo Mendoza
Jürgen Schuldt
Luis Alberto Arias
Romero Grompone
Santiago Pedraglio
Javier Azpur
Carlos Monge
Fernando Eguren
Molvina Zeballos
Ricardo Soberón Garrido
Presidenta del Directorio
Eduardo Toche
Javier Azpur José F. Cornejo
Coordinador Ejecutivo
Coordinación:
Programa de Incidencia Carola Tello
Álvaro Campana
Cuidado de edición:
Nelly Carrasco
Carolina Teillier
Indira Huilca
Carola Tello Diseño y diagramación:
Mercedes Ubillus Renzo Espinel
Luis de la Lama
Impresión:
Tarea Asociación Gráfica Educativa
Psje. María Auxiliadora Nº 156- 164 Breña
Telf. 4248104 / 3323229
Primera edición
Esta publicación ha sido posible gracias Lima-Perú. Agosto del 2012
al auspicio del Servicio de las Iglesias Evangélicas Tiraje: 1000 ejemplares
en Alemania para el Desarrollo (EED) y la Hecho el Depósito Legal en la
Fundacion Mott Biblioteca Nacional del Perú N° 2012 - 10015
Índice
Presentación ........................................................................................................................... 5
En enero del 2012, luego de seis meses de su asunción como primer mandatario del Perú, el presidente
Ollanta Humala afirmaba, en entrevista con El País de España, que “Uno gobierna no para una población
de izquierda ni para una población de derecha, sino para todo el Perú”. Resumía su nueva ubicación se-
ñalando, además, que “El Perú no está para globos de ensayo. El Perú tiene problemas de déficit de infra-
estuctura; el Perú tiene problemas de desnutrición infantil; el Perú tiene graves problemas de desigualdad.
Eso es lo que yo voy a atacar. Del resto… no tengo tiempo para hacer ese tipo de disquisiciones”.
De candidato a gobernante, el tránsito del presidente Humala es objeto de este nuevo número de
Cuadernos Descentralistas, que contiene ensayos elaborados desde el segundo semestre del 2011 en
adelante, hasta el cambio de gabinete en el contexto de las últimas Fiestas Patrias. Este número ofrece,
así, un análisis de las opciones elegidas por el gobierno durante el primer año de gestión en importan-
tes áreas, planteado desde varios puntos de vista y con diferentes valoraciones frente a las decisiones
adoptadas.
El ensayo del economista Waldo Mendoza sostiene que el primer año del gobierno ha significado
“solo una ‘pequeña transformación’ de las políticas económicas aplicadas en nuestro país durante los
últimos diez años”. Analiza por qué, desde su punto de vista, “esa opción ha sido […] infinitamente
mejor que la de adoptar plenamente las tesis centrales de La Gran Transformación”, aunque reclama
“corregir los graves problemas de distribución y de crecimiento dependiente”.
Jürgen Schuldt, también economista, habla de cómo el “pragmático gobernante”, al haber sido cop-
tado por los beneficiarios del “esquema de crecimiento hacia afuera” ha acabado con las esperanzas y
expectativas de la gran mayoría de la población excluida social y políticamente. Al pedir “El necesario
cambio de rumbo” (tal es el título de su artículo), sostiene que “Sin una modificación sustancial de
las instituciones y de la estructura de la producción […], no hay posibilidad de generar un mercado
interno sólido ni una distribución del ingreso y la riqueza más equitativa”.
Luis Alberto Arias, quien fuera jefe de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria
(Sunat), evalúa la orientación de la actual política tributaria peruana. Hace un recuento de las reformas
implementadas en esta materia, en particular sobre las modificaciones tributarias en el sector minero.
Asimismo, examina el fortalecimiento institucional de la Sunat y los principales retos que la institución
debe enfrentar.
Los análisis escritos por los sociólogos Romeo Grompone y Santiago Pedraglio ponen la mira en el
ámbito de la política. Grompone se centra principalmente en el perfil del régimen político y en los
tanteos temerosos de los primeros meses de la gestión de Humala. Según sostiene, aun habiendo es-
casa certidumbre sobre el devenir político del gobierno, se puede adelantar que el presidente optará
por evitar colisiones con los grandes grupos privados, el impulso de algunas reformas moderadas en el
Estado y la “preocupación por recuperar el prestigio perdido por las Fuerzas Armadas”.
El trabajo de Pedraglio se centra en las razones que llevaron al naufragio del proyecto político ori-
ginal enarbolado por Gana Perú: “Queda claro, después de la experiencia de los primeros meses de
gobierno del presidente Ollanta Humala, que la masa crítica institucional necesaria para impulsar un
cambio como el prometido en campaña, o no existe o es demasiado débil”.
Javier Azpur, especialista en temas relacionados con la descentralización y coordinador del Grupo
Propuesta Ciudadana, aborda en su artículo la situación del proceso de descentralización y los víncu-
los, muchas veces contradictorios, entre el gobierno nacional y los subnacionales. Sostiene que hay
graves retrasos en relación con el ordenamiento territorial y con la descentralización fiscal. “Luego
de casi un año de gobierno, no se ha producido ninguna modificación significativa en el proceso de
descentralización”, evalúa Azpur, al mismo tiempo que subraya la potencialidad de este proceso, que
se manifiesta, por ejemplo, en que “los gobiernos regionales y municipales han incrementado en los
últimos años su capacidad de inversión en un promedio anual cercano al 40%, con lo cual han más
que cuadriplicado el gasto en este terreno”.
Carlos Monge, antropólogo e historiador, se aproxima a las complejas relaciones entre la llamada
política neoextractivista, la población y la economía, y hace hincapié en la minería y en el gas. Monge
ubica su reflexión en el marco del neoextractivismo latinoamericano. Para Monge, “las políticas frente
al sector extractivo son expresión del carácter mismo del gobierno del presidente Ollanta Humala: un
discurso nacionalista que se traduce en una continuidad básica de las grandes políticas heredadas de
los gobierno anteriores, con modificaciones específicas que mejoran los términos de la participación
del Estado en la renta y el sector [extractivo] en general”.
Fernando Eguren, sociólogo especialista en políticas agrarias, analiza la gestión del gobierno en este
sector. Evalúa el camino que han seguido las propuestas agrarias desde la llamada Gran Transformación
hasta la Hoja de Ruta, y sobre qué pilares se ha asentado la política rural del gobierno, en particular si
la pequeña y mediana agricultura han sido objeto o no de las preocupaciones y prioridades guberna-
mentales, y si se ha avanzado en fomentar políticas de inclusión.
Reconocido crítico de las estrategias antidrogas aplicadas por los gobiernos anteriores en el país, Ri-
cardo Soberón fue convocado, luego del triunfo de Gana Perú, a presidir la Comisión Nacional para el
Desarrollo y Vida sin Drogas (Devida). En enero del 2012, empero, le solicitaron su renuncia al cargo.
Soberón ofrece aquí un balance puntual de la política antidrogas impulsada en ese lapso, y concluye
señalando que “la primera vez que se produjo un intento de reforma serio e integral de las políticas
sobre drogas en el Perú, culminó rápidamente. El gobierno abandonó sus promesas electorales y volvió
a la normalidad del fracaso”.
Finalmente, José Cornejo, filósofo y estudioso de las relaciones internacionales, brinda una mirada
panorámica a la política exterior peruana, desde la reunión de Brasilia (junio del 2011) a la de Davos
(febrero del 2012), pasando por Bogotá y Hawái (ambas en noviembre del 2011): la propuesta original
del presidente Humala, presentada en su mensaje a la nación el 28 de julio de 2011, qué se ha hecho
y qué no, y cómo la política exterior se articula en torno a dos grandes ejes: la integración regional y
sudamericana, y los desafíos que implica enfrentar, en el ámbito global, un escenario multipolar.
A partir de los diferentes enfoques y matices que se presentan en este nuevo número de la serie Cua-
dernos Descentralistas es posible afirmar que, en lo fundamental, el perfil de la gestión del presidente
Ollanta Humala de cara a los próximos cuatro años ya está definido. En todo caso, la discusión sobre qué
les toca hacer a las instituciones y a las personas involucradas en el quehacer político o social del país está
planteada, y esperamos que, en tal sentido, la lectura de estos artículos resulte enriquecedora.
LA PEQUEÑA TRANSFORMACIÓN:
EL MODELO DE OLLANTA HUMALA
Waldo Mendoza Bellido*1
En junio del 2011 el electorado peruano optó para su periodo de gobierno, tomando en
por la propuesta de gobierno del candidato consideración la probable evolución de la cri-
Ollanta Humala Tasso expresada para algunos sis europea y del grado de conflictividad social
en el plan de gobierno primigenio, La Gran local.
Transformación, y para otros, los que se suma-
ron en la segunda vuelta, en la Hoja de Ruta, En la primera sección se describe la si-
frente a la opción de Keiko Fujimori, quien tuación económica que recibió el presidente
representaba el continuismo de las líneas bá- Humala de su antecesor García. En la segunda
sicas de gobierno inauguradas por su padre, se discute rápidamente el término neolibera-
Alberto Fujimori, en la década de 1990, y lismo y se encuentra que se puede aplicar per-
continuadas, con muy pocos matices, por Ale- fectamente a la gestión económica actual. En
jandro Toledo y Alan García. la tercera sección se relatan los rasgos básicos
de la política macroeconómica y el modelo de
Las principales decisiones de política eco- desarrollo de la actual administración. Por úl-
nómica adoptadas por el presidente Humala timo, en la cuarta sección se postulan algunos
en su primer año de gobierno han significado, escenarios de lo que podría pasar durante la
sin embargo, solo una “pequeña transforma- gestión del presidente Humala.
ción” de las políticas económicas aplicadas en
nuestro país durante los últimos diez años. Esa
opción ha sido, a mi juicio, tal como lo susten- El punto de partida
taré a continuación, infinitamente mejor que
la opción de adoptar plenamente las tesis cen- El presidente Humala heredó una situación
trales de La Gran Transformación2. macroeconómica espectacular, la mejor de
nuestra historia económica contemporánea.
Los objetivos centrales de este artículo Al mismo tiempo, heredó también un pro-
son dos. En primer lugar, describir el sistema blema redistributivo grave y persistente, y un
de políticas macroeconómicas y el modelo de peso exagerado de los minerales en nuestras
desarrollo adoptados por el presidente Huma- exportaciones. En esta sección se hace un in-
la, dada la herencia recibida de su antecesor. ventario de los principales activos y pasivos
En segundo lugar, plantear posibles escenarios que recibió la nueva administración.
* Jefe del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú y presidente del Consejo Directivo del Consorcio de
Investigación Económica y Social (CIES).
1 El autor agradece la impecable asistencia de Gustavo Ganiko.
2 Véase, al respecto, Mendoza (2012).
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Gráfico 1
PBI per cápita
(soles a precios de 1994)
Gráfico 2
Perú: empleo urbano en empresas de diez o más trabajadores
(mayo 2004 = 100)
Fuentes: Fondo Monetario Internacional (FMI) y Latin Focus Consensus Forecast, febrero del 2012.
Gráfico 4
Inflación. Perú en el contexto de América Latina
(variación porcentual anual promedio, 2001-2011)
Fuentes: Fondo Monetario Internacional (FMI) y Latin Focus Consensus Forecast, febrero del 2012.
Gráfico 5
Pobreza y pobreza extrema (porcentaje)
supuesto tiene respaldo empírico en muchos tras que los cálculos más recientes realizados
países, incluido el Perú. por Figueroa (2010) y Yamada y Castro (2006)
para los años 2003 y 2004 respectivamente
Luego de hacer esta corrección se obser- arrojan un coeficiente de Gini, para el ingreso,
va una gran brecha, de más de 30%, entre el cercano a 0,6, es decir, similar al observado
Gini oficial publicado por el INEI y el Gini co- cuatro décadas atrás.
rregido, tal como se registra en el gráfico 6,
tomado del trabajo de Mendoza, Leyva y Flor En el gráfico 7, el comportamiento del
(2011). Según este gráfico, la cifra del Gini ofi- PBI per cápita y el ingreso real promedio de
cial para los últimos años, aunque decrecien- los trabajadores confirma la hipótesis de que
te, es de alrededor de 0,62, mientras que el en el Perú la desigualdad es alta y persistente.
Gini oficial es de alrededor de 0,47.
Durante la década de 1980, en medio de
El valor de largo plazo de la desigualdad la hiperinflación y la crisis de la deuda, el PBI
del ingreso se ha mantenido en torno a 0,60, per cápita se redujo y el ingreso real de los
medido por el coeficiente de Gini, una de trabajadores —del sector público y del sector
las cifras más altas a nivel mundial (Figueroa privado, del campo y la ciudad— cayó a una
2010). Según el clásico trabajo de Webb y Fi- velocidad que no se había visto antes en nues-
gueroa (1975) la desigualdad se elevó entre tra historia económica contemporánea.
1950 y 1966, alcanzando hacia fines de ese
periodo un coeficiente de Gini de 0,60. Ese En 1990 el salario real de los trabajadores
grado de desigualdad se mantuvo casi invaria- del sector privado era apenas 35% del nivel al-
ble hasta finales de la década de 1980, mien- canzado en 1980; la remuneración real de los
Gráfico 6
Perú: coeficiente de Gini oficial y corregido, 1985-2011
Gráfico 7
Perú: PBI per cápita e ingresos reales de los trabajadores, 1980-2009
(índice: 1994 = 100)
1/ El índice se calculó a partir de la serie de sueldo real mensual promedio en Lima Metropolitana.
2/ Ingresos aproximados usando los términos de intercambio de la economía campesina.
Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) y Mendoza, Leyva y Flor (2011).
trabajadores del sector público había caído en Como se puede observar en el gráfico 7,
65% en ese mismo periodo; la remuneración con relación al año 2000, en el 2010 el suel-
mínima vital real en 76%; y los ingresos reales do real de los trabajadores del sector privado
de los trabajadores del campo, aproximados es 5% menor, las remuneraciones reales en
por la evolución de los términos de intercam- el sector público se han reducido en 1%, la
bio de los campesinos de la Sierra Sur, eran remuneración mínima vital real ha mejorado
solo 37% de sus niveles de 1980. en 10% y los términos de intercambio de los
campesinos en un 6%. En este mismo perio-
En ese mismo periodo, el PBI per cápita do, el PBI per cápita se elevó en casi 50%.
se había reducido en 28%. Es decir, en medio
del retroceso general, expresado en la evolu- El estancamiento de los ingresos reales de
ción del PBI per cápita, la pérdida de poder los trabajadores y la importante elevación del
adquisitivo de los trabajadores fue más viru- PBI per cápita sugieren que el problema dis-
lenta, sugiriendo un empeoramiento de la dis- tributivo se habría agravado durante la última
tribución del ingreso en perjuicio de los traba- década
jadores.
Finalmente, si bien existe un grave pro-
Luego de 1991 la economía empezó a blema de medición en las cifras que publica el
recuperarse. El PBI per cápita empezó a ele- INEI sobre la distribución funcional del ingre-
varse sostenidamente, a una velocidad cada so, como consecuencia de que el ingreso de
vez mayor, especialmente en la última déca- los trabajadores independientes se incorpora
da, mientras que los ingresos reales de los tra- en la serie que corresponde al excedente de
bajadores permanecían prácticamente conge- explotación, resulta útil comparar cómo ha
lados, con lo cual el problema distributivo se evolucionado la serie de remuneraciones res-
puede haber agravado. pecto de la serie de excedente de explotación.
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Gráfico 8
Perú: distribución funcional del ingreso, 1991-2010
Gráfico 9
Perú: el peso del sector primario (porcentajes)
La opción por el “neoliberalismo” plemente que el Perú, así como los países de
América Latina que aplican políticas econó-
Dada la situación heredada, espectacular en micas similares —tales como Chile, Colombia,
el ámbito macroeconómico y modesto en el México y, en menor medida, Brasil—, tiene
plano distributivo y de la sostenibilidad del un modelo neoliberal. Y los países que apli-
crecimiento económico, queda por discutir si can políticas marcadamente distintas, con
valía la pena una “gran transformación” de la una participación del Estado en la economía
gestión económica vigente, denominada co- visiblemente mayor, como Bolivia, Venezue-
loquialmente neoliberal por un amplio sector la, Ecuador y Argentina, tienen modelos “no
de economistas y, especialmente, por los no neoliberales”.
economistas.
Puede existir en teoría una caracteriza-
Neoliberalismo es un término vinculado ción distinta a la ensayada, donde haya espa-
esencialmente al grado de intervención del cio para un tercer modelo alternativo al neo-
Estado en la economía. Según la Real Acade- liberalismo, teórico, que no existe en la vida
mia Española, el neoliberalismo es una “teo- real, y que no tenga ninguno de los innume-
ría política que tiende a reducir al mínimo la rables defectos que tiene el no neoliberalismo
intervención del Estado”. Como es material- realmente existente. Mientras pensemos en
mente imposible saber cuál es el grado de in- esa tercera vía, entre los modelos realmente
tervención estatal que hace que un gobierno existentes, sobre la base concreta del desem-
sea neoliberal o no, podemos pasarnos años peño macroeconómico en los diferentes paí-
procurando calificar a un país de neoliberal o ses, podemos empezar a evaluar quiénes lo
no. Debe ser por la imprecisión de este tér- hacen mejor, si el grupo de los neoliberales o
mino que la lengua española no considera un los otros.
antónimo que permita calificar a las políticas
que no son neoliberales. De lo que hemos visto, en la última dé-
cada, en términos de crecimiento econó-
Para no perdernos en estas discusiones mico, un país “neoliberal”, el Perú, es el de
infinitas, en este artículo vamos a asumir sim- mejor desempeño; y un país no neoliberal,
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cuando se creó el mercado de deuda pública a las mineras, como regalías, aunque la cifra
en moneda nacional. no es mucho más alta que el óbolo de García.
El proyecto del gasoducto del sur puede ser un
En el ámbito de la política monetaria la factor que contribuya a un desarrollo menor
única reforma importante se produjo en el minero exportador y más industrial.
2002, cuando el anticuado sistema de metas
monetarias dio paso al nuevo esquema de En suma, hay una pequeña transforma-
metas explícitas de inflación, donde el prin- ción en curso y habrá que esperar la dirección
cipal instrumento de la política monetaria ya que tome esa vía en los siguientes cuatro años
no es la cantidad de dinero sino la tasa de de gobierno del presidente Humala.
interés de referencia para los mercados inter-
bancarios. Por otro lado, en cuanto a las opciones
de política económica para mejorar la distri-
El diseño y la administración de la política bución del ingreso —descartando la vía boli-
macroeconómica actual se mantienen escru- viana de apropiarse de buena parte del exce-
pulosamente dentro de los grandes lineamien- dente de las empresas extranjeras y destinarla
tos citados. a elevar el ingreso de los pobres, efectiva en
el corto plazo, haciendo caer radicalmente
¿Cómo se puede calificar al modelo de el Gini, y mala para todos en el largo plazo,
desarrollo del Presidente Humala? Creo que pues puede conducir a la igualdad dentro de
es un gobierno “neoliberal”, en el sentido es- la miseria—, las opciones de política son, a mi
pecífico de que no se ha apartado sustantiva- juicio, dos.
mente de lo que hacían sus antecesores Gar-
cía y Toledo. En primer lugar, la modificación del estilo
de crecimiento actual, concentrado en la ex-
Para ser justos, sin embargo, se ha avan- plotación de materias primas de exportación,
zado, con bastante dificultad, en la dirección especialmente mineros, hacia un crecimiento
de una Pequeña Transformación, que es, a mi basado en la exportación de productos manu-
juicio, lo que el país necesitaba. factureros, intensivos en mano de obra, puede
conducir a una mejora en la distribución del
A principios del gobierno se aprobó la Ley ingreso. Tal modificación es compleja e impli-
de Consulta Previa, que otorga a los pueblos caría un cambio en el estilo de crecimiento
indígenas el derecho a pronunciarse sobre prevaleciente en el país durante los últimos
proyectos de inversión que puedan afectar veinte años.
sus territorios o ambientes en que desarrollan
sus actividades. Cabe recordar que en mayo Esta ruta ha sido aparentemente dejada
del 2010 Alan García observó dicha ley con de lado por el presidente Humala. No existe
el argumento de que las inversiones podrían ninguna política que apunte en esa dirección,
paralizarse. al menos por ahora.
ser un instrumento que al mismo tiempo pue- Mi hipótesis de trabajo es que el pre-
de mejorar la distribución del ingreso y elevar sidente Humala va a seguir con el modelo
la tasa de crecimiento potencial de nuestra “neoliberal”, y en la ruta de pequeñas trans-
economía. formaciones que el país está necesitando.
Referencias bibliográficas
Figueroa, Adolfo
2010 “Crecimiento versus calidad de vida”, Iguíñiz (editores), Desigualdad distribu-
en Germán Alarco (coordinador), Rutas tiva en el Perú: dimensiones. Lima: Fon-
hacia un Perú mejor. Qué hacer y cómo do Editorial de la Pontificia Universidad
lograrlo. Lima: Centrum, Centro de Ne- Católica del Perú.
gocios de la Pontificia Universidad Ca-
tólica, y Aguilar. Webb, Richard y Adolfo Figueroa
1975 Distribución del ingreso en el Perú. Serie
Mendoza, Waldo Perú Problema n.° 14. Lima: Instituto
2012 “El primer año de Ollanta Humala”, Ar- de Estudios Peruanos.
gumentos n.º 3. Lima: Instituto de Estu-
dos Peruanos. Yamada, Gustavo y Juan Francisco Castro
2006 Poverty, inequality, and social policies in
Mendoza, Waldo; Janneth Leyva y José Luis Flor Peru: as poor as it gets. Documento de
2011 “La distribución del ingreso en el Perú: Discusión n.° 7. Lima: Centro de Investi-
1980-2010», en Janina León y Javier gaciones de la Universidad del Pacífico.
EL NECESARIO CAMBIO DE RUMBO
Jürgen Schuldt*
* Profesor del Departamento Académico de Economía de la Universidad del Pacífico y miembro del Centro de Investigación de esta casa
de estudios. Doctor en Economía por la Universidad de St. Gallen (Suiza), magíster en Economía por El Colegio de México y licenciado
en Economía por la Universidad del Pacífico, donde ejerce como profesor principal.
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imperfecta competencia internacional. Los bién requería las más recientes tecnologías de
más importantes y sorprendentes de los cua- avanzada,2 resultaba inevitable la atracción de
les fueron los demás países “autocentrados”, la experimentada gran inversión foránea. Y por
especialmente China (desde 1978) e India (a esa vía las economías “emergentes” fueron
partir de 1991), lo que llevó a una duplicación marchando naturalmente hacia la primario-ex-
de la fuerza laboral a nivel mundial, que pasó portación modernizada, como consecuencia
de 1500 a 3000 millones (Freeman 2004). Su de la aplicación a pie juntillas del programa de
integración a los mercados laborales mundia- liberalización, privatización y apertura, sobre
les ejerció una notoria presión hacia la baja de la base del ritmo pautado por la décima de
los salarios. Esa transformación radical de la medidas “recomendadas” por las instituciones
división y migración del trabajo a escala glo- de la capital estadounidense (Ejecutivo, Con-
bal terminó unificando asimétricamente y aún greso, Fondo Monetario Internacional, Banco
más desigualmente la economía mundial, ya Mundial), sintetizadas en el Consenso de Was-
impulsada por la completa liberalización de hington; es decir, por los representantes del
los flujos internacionales de capitales desde gran capital a escala global.
que se quebrara el sistema de tipos de cambio
fijos de 1971 a 1973 (Bretton Woods). En el Perú, a inicios de los años noventa,
las políticas monetarias, comerciales, cambia-
En ese contexto, culminada la “década rias y fiscales de corte “neoliberal” para esta-
perdida” latinoamericana de los años ochenta, bilizar y ajustar la economía, a fin de acabar
a los países andinos no les quedó otra alter- con la hiperinflación y los déficits, parecían
nativa que integrarse subordinadamente a la temporales y de coyuntura. Sin embargo, sa-
economía mundial, especializándose forzada- neados los desequilibrios domésticos y con el
mente en la exportación de sus abundantes exterior, esas medidas ortodoxas se volvieron
recursos naturales. Porque, dadas esas nuevas permanentes, cuando muchos pensábamos
condiciones, no podían competir con los paí- que se iba a intentar una más fructífera ruta
ses en los que predominaban salarios de mi- de “industrialización por sustitución de expor-
seria con una fuerza de trabajo relativamente taciones” (tipo Corea del Sur o Taiwán), en
capacitada (China, India, este europeo, Viet- la línea sugerida por el enfoque neoestruc-
nam, etcétera), ni tampoco con los de tecno- turalista para América Latina de la Comisión
logía de punta y altamente capitalizados (Esta- Económica para América Latina y el Caribe
dos Unidos, Europa, Japón y Tigres Asiáticos). (Cepal 1990) y por Juan Julio Wicht y Daniel
Y, efectivamente, no parecía haber alternativa Schydlowsky (1979) para el Perú.
alguna para nuestros países si se quería aca-
bar con las brechas fiscal y externa, a la vez Sin embargo, acompañadas por reformas
que se servía puntualmente la deuda externa institucionales radicales, autoritariamente im-
y, sobre todo, si se deseaba implementar un puestas a un costo social excepcional, las po-
proceso de crecimiento económico acelerado líticas ortodoxas lograron asegurar el tránsito
y sostenido. del fallido intento de la industrialización por
sustitución de importaciones, para regresar
Ya que la exploración, explotación y re- al antaño fracasado esquema exportador de
finación de estos productos primarios1 tam- commodities3, aderezado con algunos ajustes.
1 Los economistas, siguiendo a John Bates Clark, acostumbran dividir los sectores productivos en una tríada conformada por segmentos:
el “primario”, ligado directamente a la explotación de los recursos de la naturaleza (agricultura, pesca, minería); el “secundario”, que
transforma la producción primaria (industria, construcción); y el “terciario”, que genera los servicios.
2 Tales como la biotecnología, las nuevas fuentes de energía, la explotación minera a tajo abierto, los sistemas de comunicación extraterrestres,
el transporte por contenedores, la nanotecnología, los nuevos materiales, etcétera.
3 Por tales se entienden los bienes homogéneos que se transan en mercados globales organizados y plenamente institucionalizados. Son bási-
camente los que se transan en las bolsas de productos y que, consecuentemente, se fijan a escala mundial. Desde el punto de vista del Perú,
su demanda es perfectamente elástica. La única excepción a este efecto, dado que existe la Organización de Países Exportadores de Petróleo
(OPEP), es el petróleo.
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Si nos fijamos en los resultados económi- a uno como presidente del Banco Central de
cos alcanzados de 1991 a 2011, se trata de Reserva y a otro como ministro de Economía.
un vívido ejemplo de libro de texto de lo bien Pero da la impresión de que ello no bastó
que han funcionado las “libres fuerzas de los para generar la confianza absoluta, por lo que
mercados” en concordancia con la teoría ri- se vio forzado a deshacerse de sus más fieles
cardiana de las ventajas comparativas estáticas asesores antiortodoxos, quienes le habían pre-
en el país, gracias al ingreso sustancial de in- parado sus programas de gobierno, La Gran
versión extranjera directa —principalmente a Transformación primero y la más estética Hoja
la minería— desde 1993, y a los incrementos de Ruta después. En el transcurso de los siete
espectaculares de los precios de nuestras ma- meses iniciales fueron cayendo uno a uno sus
terias primas en el mercado mundial, especial- principales aliados heterodoxos que fungían
mente a partir del año 2002. como voceros o asesores directos, incluidos
cuatro miembros del gabinete que, al parecer,
le resultaron disfuncionales para viabilizar po-
La lógica política del neoextractivismo líticamente el proyecto extractivista-exporta-
dor; sin embargo, ellos eran precisamente los
Que esa era la ruta ideal lo entendió Fujimori más estratégicos para un cambio de rumbo: el
cuando visitó Washington, después de lo cual premier y los ministros de Minería, de Medio
despidió al equipo económico que estaba Ambiente y de Trabajo.5
preparando un programa económico hetero-
doxo. Toledo y García continuaron por la mis- Había internalizado la realista creencia
ma ruta y pudieron instalar el piloto automáti- de que aliarse al gran capital, especialmente
co gracias a la bonanza internacional. Humala al extranjero radicado en los sectores minero
ha dirigido sus pasos en esa dirección luego de e hidrocarburífero, como en menor medida a
que en octubre del 2010, cuando se reunió los de la agroindustria, de las finanzas (inclui-
con inversionistas en Nueva York, también lo das las AFP) y de la construcción, sectores en
convencieron de que una vez llegado al poder los que renacerá el latifundio y se consolida-
le convenía seguir la ruta de la TINA, por lo rán los oligopolios., le permitiría culminar su
que dijo, entre otras bellezas, que no revisaría mandato. Con lo que, en efecto, y con inusi-
los tratados de libre comercio (afirmó que an- tada inspiración, nuestro gobierno —como los
tes no los había comprendido), ni impondría inmediatamente anteriores— se percató muy
—sino que “analizaría”— los impuestos a las pragmáticamente de que podría llevar a cabo
sobreganancias (que era su principal propues- sus programas sociales y de sustento político
ta de campaña).4 alimentándose con los tributos que erogan los
sectores primario-exportadores, que son los
Para tranquilizar aún más al gran capital que mayor valor agregado (y utilidades) por
extranjero y a los empresarios nacionales, in- unidad de producto generan. En lo que tiene
cluso antes de asumir el cargo nombró a dos perfecta razón, por lo menos pensando en el
brillantes técnicos, políticamente ortodoxos, corto y el mediano plazo.
4 Un primer indicio de lo que iba a ser la ruta centroderechista de Humala se dio en octubre del 2010, en una conferencia que ofreció
a un grupo de banqueros en Nueva York, en la que negó su rechazo a los tratados de libre comercio y que estudiaría la posibilidad de
cargar impuestos a las sobreganancias, entre otras propuestas totalmente opuestas a las de su campaña electoral. Cuando en la prensa
apareció un resumen de esa intervención, el Partido Nacionalista se tomó la molestia de lanzar un comunicado rimbombante en que
el ratificó que de llegar al gobierno aplicaría un impuesto a las ganancias mineras extraordinarias, revisaría los contratos de estabilidad
tributaria y, por supuesto, los TLC.
5 Los probables próximos candidatos al desafuero, disfuncionales para la profundización del “modelo”, serían los presidentes del Congreso (por
su crítica a la minera Yanacocha y a su interesante propuesta de los Gestores del Desarrollo, que debería asumir algún ministerio) y de Petroperú
(por querer comprometer al Estado en el vedado campo de la exploración y explotación de petróleo, reservado para el gran capital extranjero).
Con ello todo caminaría en orden, incluido el gabinete, dirigido ahora por un enérgico empresario que sabe poner orden y es admirador del
“pragmatismo fujimorista”, a diferencia de su dialogante antecesor.
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6 Aunque pueda interpretarse como un sesgo profesional, argumentaremos que este enfoque nos permite captar las principales dificul-
tades que contrae el modelo que aquí denominaremos neoextractivista exportador, más que primario-exportador. Lo hacemos porque
hay diferencias fundamentales —aunque las consecuencias son similares— entre la primario-exportación actual y aquella a la que
estábamos acostumbrados en los siglos XIX y hasta muy entrado el siglo XX. Las principales diferencias, si bien la mayoría son relativas,
pueden sintetizarse en lo siguiente: utilizan tecnologías más modernas e intensivas en capital; por ello, comparativamente, el valor
agregado y el excedente de explotación por unidad de producto, en términos absolutos y por trabajador, son extremadamente eleva-
dos; las exportaciones están más diversificadas, tanto en términos de productos exportados y de su producción geográficamente más
descongestionada, como en razón de la variedad de mercados de destino; poseen rendimientos crecientes a escalas mayores en un ini-
cio, cuando antaño mostraban rendimientos decrecientes (a escala y al factor); han procesado mayores encadenamientos productivos,
especialmente hacia atrás, con lo que vienen reduciendo su carácter de enclave y aumenta el “valor de retorno” del país; reinvierten
una mayor masa de las ganancias obtenidas; son corporaciones aún más poderosas, con mayor capital propio, y menos dependientes
del sector financiero; pagan más impuestos sobre sus utilidades (tienen rentas diferenciales más elevadas); gracias a la muy elevada
productividad media y marginal del trabajo que caracteriza a estas ramas productivas, son también las ramas productivas que pagan las
mayores remuneraciones (incluso a sus trabajadores le entregan un determinado porcentaje de la renta neta de la empresa, que llegan a
8% en el caso de la minería); la preocupación por el medioambiente ha aumentado levemente y ha crecido el apoyo a las comunidades
de su entorno en materia de educación, salud e infraestructura.
7 Nótese que se trata de una versión preliminar (y de discusión), que seguramente al cierre de este artículo habrá incorporado algunos cambios,
pero que no creemos que sean sustanciales. Los datos a los que nos referiremos son del 2007, año escogido por el INEI para su importante
estudio. Si bien en los últimos cinco años ha habido cambios, la esencia de nuestra descripción de la estructura económica del país no ha
cambiado en lo sustancial.
8 Se entiende por tal la diferencia entre el costo promedio de la producción de una determinada explotación (minera o hidrocarburífera), que
obviamente será menor que la mayor riqueza del yacimiento, y el costo promedio de la explotación marginal.
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Gráfico 1
Productividad y remuneraciones por trabajador según segmentos productivos
(en millones de soles corrientes)
Con lo que también se puede entender de ahorrar (y, por lo tanto, de invertir). Mucho
la desigual distribución de los ingresos, entre menos, de pagar impuestos.
capital y trabajo, así como entre las remune-
raciones de los trabajadores. En la medida en El gráfico muestra precisamente una apa-
que son las más productivas, son también las rente paradoja entre la creación de empleos y
que rinden mayores utilidades y otorgan supe- la generación de valor agregado por trabajador.
riores remuneraciones por trabajador (inclui- Cuanto mayor sea este, menor será el número
dos los independientes), como se observa en de empleos que ofrece; así como a la inversa.
el gráfico. Por lo tanto, también son las que Que la minería y los hidrocarburos (incluida la
más impuestos pagan al gobierno. refinación) generan el mayor valor agregado
por unidad de producto y la parte más volumi-
Las ramas menos productivas, en cambio, nosa de las exportaciones y los impuestos, ex-
son las que más empleo generan, con produc- plica por qué se volcaron hacia ellos nuestros
tividades marginales que apenas rinden frutos últimos gobernantes, incluido Humala. Prag-
para la supervivencia de sus dueños y traba- máticamente insistieron en la primario-expor-
jadores; los que forman parte de las comuni- tación como base para asegurar el crecimiento
dades rurales, de gran parte de las pequeñas económico acelerado y, consecuentemente,
y medianas empresas (pymes) y, en general, gracias al gasto público, su permanencia en el
de los que se llaman sectores “informales”. En poder. Como es sabido, son precisamente los
esas circunstancias, no están en condiciones impuestos de las actividades primarias los que
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aseguran esa posibilidad. En el caso de la mi- go, a quienes habría que iluminar es a los go-
nería, los impuestos (50% se reparten en forma bernantes, para que tomen conciencia de las
de canon), las regalías9 y el nuevo impuesto a demás maldiciones y patologías que conlleva
las sobreganancias (que apenas aumentaría el la primario-exportación, las que expondremos
anterior “óbolo minero”10 en 65%, pasando de sucintamente en lo que sigue.
500 millones de soles a un aproximado de 830
millones por año). A ello hay que añadirle los Recordemos que la actividad exportado-
voluminosos, aunque aún insuficientes, ingre- ra genera enormes rentas diferenciales o ricar-
sos que provienen de las demás ramas “mo- dianas; es decir, aquellas que se derivan de
dernas” de la economía, como son especial- la riqueza de la naturaleza más que solo del
mente la construcción y las finanzas. esfuerzo empresarial. No cobrar las regalías o
los impuestos correspondientes genera sobre-
ganancias que distorsionan la asignación de
La paradoja de la abundancia y la
recursos. Esto consolida y profundiza la con-
maldición de los recursos naturales
centración y centralización del ingreso y de
la riqueza en pocas manos, así como la del
Repasadas las características de la estructura
poder político.
económica y la dinámica —aparentemente
muy fructífera— de la primario-exportación,
La desnacionalización de la economía es
uno puede preguntarse cuál es el problema
otro resultado natural de nuestro estricto res-
de continuar por esta senda de crecimiento
económico.11 La literatura especializada ha peto a las fuerzas libres de mercado, “planifi-
detectado una variada gama de mecanismos cadas” por las empresas transnacionales gra-
y efectos que, paradójicamente, mantienen cias a su expertise y su poder financiero. En el
en el subdesarrollo a la mayoría de países que país, el capital extranjero se ha instalado có-
apuestan de manera prioritaria por la extrac- modamente y sin condiciones, gracias a la le-
ción y exportación de sus recursos naturales, nidad de nuestros gobiernos, en las ramas pro-
sobre todo en el caso de los no renovables, ductivas y de servicios que rinden las mayores
descuidando la expansión del mercado inter- tasas de ganancia; son altamente intensivas
no, que le daría una gran estabilidad frente a en capital y, con excepciones, apenas absor-
cualquier shock externo. ben fuerza de trabajo (la gran minería ocupa
al 2% de la población económicamente acti-
Un primer efecto es la volatilidad que ca- va). Con ello, desde el año 2005 las utilidades
racteriza a los precios de las materias primas y que remesan a sus casas matrices las empresas
de los términos de intercambio, lo que hace extranjeras rebasan el flujo de inversión ex-
que las economías primario-exportadoras tranjera directa que ingresa al país, afectando
sufran problemas recurrentes de balanza co- negativamente la balanza de pagos.
mercial y en sus cuentas fiscales, creándoles
dependencia financiera externa y sometién- Estos sectores primario-exportadores tam-
dolas a erráticas fluctuaciones del crecimiento poco crean mayores encadenamientos produc-
económico y del empleo. El actual ministro de tivos: la producción de bienes de capital para
Economía es consciente de esta patología, por la minería solo representa el 0,17% del valor
lo que día y noche enciende velitas para que agregado generado por la industria manufac-
la economía de China no se caiga y, con ella, turera. Además, de los 46 grupos más podero-
nuestros precios de exportación. Sin embar- sos del país, que poseen 600 empresas, 48%
9 El gobierno le cobra, escalonadamente, 1% a las empresas que producen hasta 60 millones de dólares, 2% a las que lo hacen entre ese
valor y los 120 millones de dólares, y 3% a las que rebasan esta cifra.
10 Teóricamente, representaba el 3,75% de las utilidades netas.
11 Más aún cuando hasta los gobernantes “progresistas” se han enrumbado por este camino, si bien en esos casos —Venezuela, Ecuador y Boli-
via— el Estado se apropia de una tajada bastante mayor del excedente de la explotación minera e hidrocarburífera. A ellos se añaden los otros
dos países andinos: Chile, que siempre ha ido por esa ruta, y Colombia que está ingresando con fuerza a ella.
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ya son extranjeros. Una vez que se desate una la heterogénea fuerza de trabajo, básicamente
crisis externa desaparecerán en tropel, lo que informal y de muy baja productividad.
será reforzado por la masa de capital de corto
plazo que ha ingresado al país con fines pura- Por las sustanciales rentas ricardianas que
mente especulativos y que serán los primeros origina la exportación minero-hidrocarburí-
en migrar. fera, la natural voracidad de la inversión que
atrae puede llevar a una sobreproducción, que
El más conocido maleficio de la abundan- puede desembocar en el “crecimiento empo-
cia primario-exportadora deriva de la “enfer- brecedor” al que aludía Jagdish Bhagwati. El
medad holandesa”, virus que infecta al país exceso de oferta, en efecto, hace descender el
exportador de una materia prima cuando su precio del producto en el mercado mundial,
elevado precio —o la explotación de un nue- como sucedió en la década pasada en el caso
vo yacimiento— desata un boom de exporta- del cobre chileno, o durante el anterior shock
ción primaria. El ingreso abrupto y masivo de petrolero, cuando los países exportadores de
divisas lleva a una sobrevaluación del tipo de crudo, sobre todo los aglutinados en la OPEP,
cambio y a una pérdida de competitividad, lo incrementaron sus cuotas de producción.
que perjudica a los sectores manufacturero y
agropecuario exportador. Es lo que viene suce- El auge de la exportación primaria tam-
diendo en el Perú desde hace por lo menos un bién atrae a la siempre bien alerta banca in-
año; el tipo de cambio multilateral real ha caí- ternacional, que desembolsa dinero a manos
do en 8% y el bilateral (con el dólar) en 11%, llenas, como si se tratara de un proceso soste-
según datos del Banco Central de Reserva. nible. Son préstamos recibidos con los brazos
abiertos por el gobierno y los empresarios del
De ahí que la desindustrialización de la país exportador, que también creen en esplen-
economía también haya acompañado ese dores permanentes. Esto acicatea aún más la
proceso, tanto que la manufactura gestaba sobreproducción de los recursos primarios y
el 25% del producto bruto interno en déca- las distorsiones económicas sectoriales, lo que
das anteriores y cayó paulatinamente al 17%. también lleva a un auge consumista tempo-
Quebraron las empresas menos productivas, ral, que generalmente significa un desperdicio
como “lo exige” la dinámica de los libre mer- de recursos e impulsa una sustitución de pro-
cados, y las que han sobrevivido están con la ductos nacionales por importados, atizada por
soga al cuello, amenazadas por las importa- la sobrevaluación cambiaria. Paralelamente,
ciones, especialmente de las que nos llegan a muchos gobiernos se les ocurre que es el
de las infrahumanas fábricas esteasiáticas. O momento de construir elefantes blancos. Y
sencillamente sustituyen su actividad manu-
sobre todo, como demuestra la experiencia
facturera con la comercial de esos mismos u
histórica, se hipoteca el futuro de la economía
otros productos.
cuando llega el inevitable momento de servir
Lo antedicho se ha dado también en el la abultada deuda externa, contraída en mon-
marco de una “servicialización” de la eco- tos sobredimensionados durante la euforia ex-
nomía. Recordando que la fuerza laboral del portadora.
Perú es de 15 millones de personas, 71,7% (en
1991: 65,9%) de la cual se desempeña en el La desesperación por exportar a toda cos-
sector terciario (servicios), que genera 61% del ta ha llevado a la firma indiscriminada —toma-
PBI. Más aún, de esa PEA total del 2007, 11,7 da prácticamente como fin en sí— de tratados
millones (¡77%!) laboran en “empresas” de 1 de libre comercio, sin poner condiciones ni
a 10 trabajadores (ingreso promedio mensual: evaluar los beneficios concretos que cada uno
600 soles) y el resto se reparte entre las que pudiera ofrecer y que pudieran asegurarnos
dan trabajo de 10 a 50 personas (7%, que tanto una inserción más adecuada a la nue-
gana 1.082 soles) y las que ocupan a más de va división internacional del trabajo como la
50 (16%, con ingresos de 1.664 soles). Es de- oportunidad de desarrollar la industria y los
cir, se trata de una tercerización creciente de servicios de punta en el país.
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Bibliografía
Para financiar las políticas sociales se im- Es decir, en materia tributaria, el gobierno
plementará una política tributaria cuyo objeti- del presidente Humala se ha fijado como meta
vo será incrementar gradual y sostenidamente aumentar la recaudación a niveles cercanos al
los ingresos tributarios permanentes en cerca 18% del producto bruto interno (PBI) en los
de 3% del PBI, como lo establece el Acuerdo próximos cinco años, dada una línea de base
Nacional. No se crearán nuevos impuestos. para la presión tributaria del gobierno central
de 14,8% del PBI en el 2010. Esto quiere decir
• Se asegurará el funcionamiento indepen- que, suponiendo que el PBI crezca a una tasa
diente de la Superintendencia de Admi- anual de 5%, la recaudación tributaria debería
nistración Tributaria (Sunat) y se consoli- crecer a una tasa anual de 8,2%, y la presión
dará la fusión con Aduanas. La evasión tributaria aumentar en 0,5% del PBI por año.
del impuesto general a las ventas y del
impuesto a la renta actualmente de 37% Esta meta se debe lograr, como lo señala
y 49%, respectivamente, se reducirá por la Hoja de Ruta, sin crear nuevos impuestos2 y,
lo menos a la mitad. como se indicó durante los debates de planes
de gobierno, sin aumentar las tasas generales
• La tributación minera será competitiva de los impuestos principales, como el impues-
sin desalentar la inversión, haciendo que to general a las ventas (IGV) y el impuesto a
la carga fiscal total aumente cuando la la renta. En buena cuenta, lo que nos plantea
rentabilidad se incrementa y disminuya la Hoja de Ruta es ampliar la base tributaria y
cuando la rentabilidad decrece, asegu- reducir la evasión.
* Economista. Director del Banco Central de Reserva del Perú para el periodo 2011-2016. Presidente Ejecutivo de INDE Consultores.
Profesor de las maestrías de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú y de la Universidad de Lima.
1 Disponible en <http://filesocial.com/2904g8z>.
2 Con excepción del régimen tributario minero en el que se ya se anunciaba la posibilidad de incrementar la carga fiscal.
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No obstante, en el corto plazo existen este acuerdo se logra por primera vez que las
algunos nubarrones sobre el camino para al- empresas con convenio de estabilidad jurídica
canzar esta meta. El contexto internacional y (CEJ), que no pagaban regalías, acepten volun-
la incertidumbre acerca de la capacidad para tariamente pagar un gravamen que compren-
sacar adelante algunos proyectos de inversión de tanto a estas como al nuevo impuesto.
importantes auguran un año particularmente
complicado para la actividad económica en el
2012. La recaudación tributaria ha mostrado El impuesto especial a la minería
ya algunos signos de desaceleración, en la úl-
tima parte del año. Así: Este nuevo impuesto, creado en adición al
impuesto a la renta y a la regalía minera, gra-
a) Los ingresos tributarios totales crecieron va a las utilidades operativas3 de las empresas
alrededor de 10% en el último trimestre mineras con una tasa media que varía entre
del 2011, comparados con similar trimes- 2% y 5,68% tasa que cada empresa relaciona
tre del año anterior, la tasa más baja des- en forma directa con su margen operativo.4 A
de el cuarto trimestre del 2009. mayor margen operativo, mayor tasa, y vice-
versa. El impuesto se paga trimestralmente. En
b) El IGV de las importaciones aumentó solo el cuadro 1 se presenta la escala del IEM.
1,7% en el último trimestre del 2011,
comparado con similar trimestre del año
anterior. La nueva regalía minera
c) Los pagos a cuenta del impuesto a la renta Mediante el Acuerdo Minero también se mo-
sobre las utilidades de las empresas, que dificó la regalía minera. El cambio consistió en
venía creciendo a tasas de hasta 40%, gravar las utilidades en lugar de las ventas. Con
desaceleró a tasas de 20% en el último la nueva regalía se gravan, al igual que con el im-
trimestre y se estima que la tasa de creci- puesto especial, las utilidades operativas de las
miento habría caído a 10% en diciembre. empresas mineras. En este caso la tasa media va-
ría entre 1% y 7,65%. Asimismo, se creó una tasa
mínima de 1% sobre las ventas. En el cuadro 2
Las reformas implementadas se presenta la escala de la nueva regalía minera.
3 Las utilidades operativas se obtienen al restar de los ingresos por ventas, el costo de ventas, los gastos de ventas, los gastos administrativos
y las depreciaciones y amortizaciones. La principal diferencia con la base imponible del impuesto a la renta, es que no toma en cuenta
la depreciación acelerada de la que goza el sector minero.
4 El margen operativo se obtiene dividiendo la utilidad operativa entre los ingresos por ventas y multiplicando por 100.
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equivalente a pagar el IEM y la nueva regalía Cabe señalar que los recursos recau-
minera. El GEM grava las utilidades operati- dados por el GEM constituyen ingresos
vas con una tasa media que varía entre 4% del Tesoro Público que se incluyen en el
y 9,24%. Una vez que concluye el plazo del presupuesto, a diferencia del “óbolo mi-
CEJ, las empresas mineras pasan a tributar de nero”, vigente durante el gobierno de Alan
acuerdo con el régimen general, es decir, en García, en el que los recursos aportados
sustitución del GEM pagarán la nueva regalía los gastaban directamente las empresas
y el IEM (véase el cuadro 3). mineras.
Cuadro 1
Impuesto especial a la minería
1 0% 10% 2,0%
2 10% 15% 2,4%
3 15% 20% 2,8%
4 20% 25% 3,2%
5 25% 30% 3,6%
6 30% 35% 4,0%
7 35% 40% 4,4%
8 40% 45% 4,8%
9 45% 50% 5,2%
10 50% 55% 5,6%
11 55% 60% 6,0%
12 60% 65% 6,4%
13 65% 70% 6,8%
14 70% 75% 7,2%
15 75% 80% 7,6%
16 80% 85% 8,0%
17 Más de 85% 8,4%
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34
Cuadro 2
Nueva regalía minera
1 0% 10% 1,0%
2 10% 15% 1,75%
3 15% 20% 2,5%
4 20% 25% 3,25%
5 25% 30% 4,0%
6 30% 35% 4,75%
7 35% 40% 5,5%
8 40% 45% 6,25%
9 45% 50% 7,0%
10 50% 55% 7,75%
11 55% 60% 8,5%
12 60% 65% 9,25%
13 65% 70% 10,0%
14 70% 75% 10,75%
15 75% 80% 11,5%
16 Más de 80% 12,0%
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Cuadro 3
Gravamen especial a la minería
1 0% 10% 4,0%
2 10% 15% 4,57%
3 15% 20% 5,14%
4 20% 25% 5,71%
5 25% 30% 6,28%
6 30% 35% 6,85%
7 35% 40% 7,42%
8 40% 45% 7,99%
9 45% 50% 8,56%
10 50% 55% 9,13%
11 55% 60% 9,70%
12 60% 65% 10,27%
13 65% 70% 10,84%
14 70% 75% 11,41%
15 75% 80% 11,98%
16 80% 85% 12,55%
17 Más de 85% 13,12%
Gráfico 1
Minería. Carga fiscal por niveles de rentabilidad, empresas sin convenio de estabilidad jurídica
Gráfico 2
Minería. Carga fiscal por niveles de rentabilidad, empresas con convenio de estabilidad jurídica
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Los primeros seis meses de Humala dejan una Las reglas de juego fueron cambiando en
sensación de desconcierto. Si bien no siem- el curso de ambas gestiones, pero el terreno
pre la prudencia es una actitud aconsejable y ya se encontraba tempranamente delimitado.
se asocia con cálculos de corto alcance, de- Para hablar en términos políticos o militares
voción por el esquivo justo medio y temores un tanto obsoletos, los protagonistas de las
ante los riesgos de formular opiniones acadé- disputas propias de los asuntos públicos po-
micas o políticas que pueden no ser compar- dían definir sus tácticas y estrategias con rela-
tidas por la mayoría, en este caso corresponde tiva claridad.
no arriesgar demasiado al aventurar opinio-
nes, situados como estamos en un contexto A quien no es un politólogo o sociólo-
cambiante y poco previsible. go mediático que hace de la formulación
de juicios tajantes parte del ejercicio de su
A inicios de su gestión el gobierno de profesión,2 Ollanta Humala le deja poco es-
Alejandro Toledo dio signos de que se incli- pacio para afirmaciones sobre el futuro que
naría por la estabilidad macroeconómica y el otorguen márgenes razonables de seguridad.
desarrollo de algunas políticas sociales; recu- Me atrevo, sin embargo, a formular algunas:
rriría a mecanismos de clientela orientados la continuación del estilo de crecimiento que
a su precaria base de seguidores; castigaría el Perú ha seguido hasta el momento, si bien
la corrupción, una iniciativa que se fue des- con una mayor intervención del Estado pero
mantelando progresivamente; y estaría rela- evitando cualquier rumbo de colisión con el
tivamente dispuesto a formar gabinetes plu- sector privado; moderadas reformas en este
rales, algo que también se fue desdibujando mismo Estado; y preocupación por recuperar
pero que no llegó a desaparecer. Alan García el prestigio perdido por las Fuerzas Armadas.
mostró desde julio del 2006 —no durante su Esto último, con dudas de si lo realizará en
campaña electoral, por cierto— una abierta términos institucionales o como poder fáctico,
coincidencia con el discurso neoliberal,1 in- si bien atenido formalmente a la legalidad. Y
merso en la lógica de un converso, con pro- en otro plano, que no afecta estas líneas mo-
clamas enfáticas, fidelidad estricta a una po- trices, un gobierno a lo Kirchner-Fernández,
lítica y marginaciones expresas a grupos de compartiendo de hecho el poder con su es-
menores ingresos. posa Nadine Heredia, en un ambiente de
* Sociólogo y doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad de la República (Uruguay). Investigador del Instituto de Estudios
Peruanos y profesor de la maestría de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica del Perú y de la Escuela de Posgrado de
Antropología de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
1 No se trata, aquí, de discutir si tenía razón o no al sostener ese discurso.
2 Las que luego pueden cambiar porque lo importante es su impacto en el momento.
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3 Lo que puede traer consigo riesgos de inclinaciones autoritarias ante las que conviene estar alerta.
4 Como sabemos, se asistirá a una nueva situación con el premierato de Valdés. A ello nos referiremos más adelante.
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del conjunto del proceso, solo se pueden for- particularmente perturbadora: advertir que se
mular algunas líneas generales tentativas, afir- presenta un horizonte de oportunidades co-
marse en ellas y a veces extraviarse también existiendo con reclamos desatendidos y exclu-
en el empeño, atendiendo a las particularida- siones manifiestas. Impresiona que Humala y
des de las situaciones que estamos obligados a los expertos que acompañaron o acompañan
considerar y comprender. a su gobierno no tomaran en consideración
que podían presentarse situaciones de estas
Conviene tener presente que en el perio- características.
do 2006-2011 se produjeron 290 muertes en
enfrentamientos entre campesinos o de estos En teoría se puede sostener que lo que
con la policía, debido a asuntos vinculados conviene es tratar de fortalecer a las autorida-
a linderos, minería o agua. Las explicaciones des electas —regionales y municipales— y fa-
van desde la idea de la existencia de una opo- cilitarles, desde el Estado central, condiciones
sición radical cada vez más articulada y que de negociación para establecer procesos de
asume crecientemente una vasta operación diálogo. Otra vez, como en tantos episodios
conspirativa, hasta el otro extremo, que re- de la historia peruana, la autoridad central es-
flexiona sobre los efectos de la profundización tablece sus interlocutores y consigue legitimar-
de un modelo que reduce la pobreza extrema los, ocasionalmente, con esta estrategia. Los
pero hace evidentes las profundas brechas en- presidentes regionales y alcaldes disponen de
tre regiones, al interior de estas y entre zonas competencias y recursos, se debería suponer
urbanas y rurales (las polémicas de algunos que son representativos, pero esta estrategia
economistas sobre su significación, en última es más fácil de decir que de resolver. En esta
instancia pasan a ser, en el plano político, una etapa los frentes de defensa permiten, en mi
discusión de corto alcance). opinión, el surgimiento de caudillos o caci-
ques locales que asedian tanto al Ejecutivo
En particular en algunos conflictos mine- como a las autoridades locales. Ya no son solo
ros, pero también en los otros, intervienen dis- personas con experiencia política que consi-
putas sobre el uso de recursos. En este marco guen ventajas particulares al ofrecer sus cono-
—y a veces desbordándolo— surgen los pro- cimientos a una población insatisfecha; ya no
blemas ambientales, especialmente los relati- son mediadores o brokers,5 sino que ingresan
vos a recursos hídricos y tierra; las demandas a un campo de abierta disputa por espacios de
de empleo y contratación por prestación de poder político en el ámbito local. En una suer-
servicios; y los costos de traslado, que no se te de paradoja, el difuso mensaje ideológico
resuelven con el pago del justiprecio de una de Humala otorgó a sus acérrimos contendo-
propiedad si quienes lo reciben no tienen las res oportunidades para exigencias de mayor
capacidades ni la orientación necesaria para alcance y un mayor margen de maniobra.
emprender una actividad económica alterna-
tiva. Junto a ellas, reivindicaciones que se pue- Se puede seguir buscando actores “vir-
den considerar como rentistas, lo que —dicho tuosos” dispuestos a dialogar. Entre ellos po-
sin un ápice de ironía— replicaría el compor- drían estar las juntas de usuarios de riego, que
tamiento histórico de los grupos empresariales, por lo general tienen vigencia en sus zonas;
pero que a nuestro criterio responden más, en algunas asociaciones de productores, si bien
este caso, al contraste entre la percepción de pueden ser reacios a involucrarse en temas de
los acelerados cambios en el entorno de las la agenda que no les conciernen directamen-
comunidades o de los centros urbanos cerca- te, ya que en la dispersión pueden perder ca-
nos y la falta de transformación de las condi- pacidad para negociar los asuntos de su inte-
ciones de vida de la mayoría de la población rés central; las federaciones campesinas, con
afectada. El resultado es una combinación una debilitada capacidad de convocatoria en
5 Tema en el que tanto hemos insistido desde la ciencia política peruana, a veces con notorios márgenes de error y superficialidad.
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la mayoría de los casos; y finalmente, queda pio de autoridad”, con presiones de grupos
la probable actuación de los partidos políticos de poder y una posición que no reconoce ex-
representando, negociando o proponiendo al- cepciones a favor de las empresas por parte
ternativas.6 del Ministerio de Energía y Minas, algo que
ha sido común a sucesivos gobiernos del país.
Intérpretes y personas vinculadas al go-
bierno han señalado que Humala “leyó mal” La filtración de las observaciones al pro-
a Gregorio Santos, el presidente regional de yecto Conga en noviembre del 2011 se pue-
Cajamarca, a propósito de la explotación de entender, en este contexto y al margen de
del nuevo yacimiento minero de Conga.7 Se la consistencia de los argumentos, como un
sabe que Santos es dirigente de un partido intento de grupos desplazados dirigido a es-
de izquierda enfrentado a un movimiento tablecer un equilibrio en las orientaciones del
que buscaba desbordarlo desde una prédica gobierno, pensando en un mediano plazo en
radical. Sin perdernos en la espesura de los el cual pudiera variar el estado de cosas, más
acontecimientos —donde la abundancia de que como un juego en término de correlación
detalles confunde más que explica—, pode- de fuerzas. El grupo más vinculado a orienta-
mos entender que si le preocupaba no quedar ciones de izquierda aparecía aislado y hasta
aislado no tenía más opción que ponerse al desacreditado, y carecía de oportunidades de
frente de este movimiento e incluso estable- organizar una línea de defensa en lo inmedia-
cer acuerdos circunstanciales con sus iniciales to. Solo les restaba esperar… y lo hicieron,
contendores; además, como suele suceder, el con resultados en extremo inciertos.
protagonismo que iba alcanzando lo empujó
a intentar ganar posiciones dentro de su pro- En este proceso es posible que los lla-
pia organización política. Se trataba entonces, mados operadores políticos que actúan por
de parte del gobierno, de elaborar un cuida- cuenta del gobierno hayan perdido vigencia.
doso juego de acercamiento con el que acaso Su protagonismo respondía en buena medida
podían haber llegado a acuerdos preliminares a que el sistema de partidos había llegado al
sobre temas como reservorios o fondos de ges- punto cero, atendiendo a su escasa penetra-
tión ambiental. ción en el territorio del país, su tendencia al
encierro y la entropía, su desgaste en peque-
Se debe tener en cuenta que Yanaco- ños juegos de poder y, sobre todo, la falta de
cha pretendía armar también un escenario cuadros preparados para negociar con orga-
de polarización para que el gobierno tomara nizaciones políticas y sociales que sostienen
decisiones definitivas.8 No parece ser la única una línea de oposición y que —dicho sea de
política posible y seguramente es la que me- paso— mostraban similares carencias.
nos consigue establecer acuerdos. En zonas
cercanas a Yanacocha, la minera canadiense
Angloamérica y la china Galeno lograron una El sistema político, la izquierda y un
vinculación fluida y sin tropiezos con las co- gobierno sujeto a una tenaza
munidades y los distritos aledaños.
Asistimos entonces a una situación riesgosa.
En todo caso, parece haberse conjugado Por el lado del Congreso no parecen existir
la idea de Humala y algunas autoridades de por ahora problemas sustantivos referidos a
su entorno próximo de restablecer el “princi- los vínculos con fuerzas políticas con las que
6 Este tratamiento de los partidos en último lugar —en contra de los manuales tradicionales— da cuenta de las desventuras de la política
y la sociedad peruanas.
7 Damos cuenta de este caso no tanto por su importancia específica —que la tiene, aunque ocuparse de ella nos alejaría de los propósitos de
este artículo— sino porque presumimos que dará cuenta de otros procesos políticos que probablemente ocurran en lo venidero.
8 Recuérdese la marcha a Cajamarca, en septiembre del 2011, de obreros y trabajadores de los servicios tercerizados de esta explotación.
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—en teoría, y ateniéndonos a los planteamien- líneas se puede equivocar y hasta espera ha-
tos que se hacían sentir durante el proceso cerlo. En el Perú, los intelectuales de izquierda
electoral— se presagiaba un enfrentamiento, han hecho aportes relevantes y creativos a las
como el fujimorismo, la Alianza para el Gran ciencias sociales, quizá llegando más lejos que
Cambio y un desgastado Partido Aprista. En los de otros países de América del Sur, debido
contraste con lo que se conjeturaba, se pre- a los desafíos que les tocó enfrentar. Sin em-
sentan mayores dificultades con Perú Posible, bargo, da la impresión de que hay un desfase
pero sobre todo al interior del propio Partido entre sus preocupaciones prioritarias y la com-
Nacionalista Peruano, y con organizaciones y prensión del Estado como organización más
personalidades de izquierda. allá de sus interpretaciones desde un estricto
plano teórico. Desde esta corriente de pensa-
Surge rápidamente una explicación: en miento se sabe poco de gestión pública, inclu-
América Latina, incluido el Perú, ha habido so entre quienes provienen de una generación
con frecuencia, sobre todo desde la década intermedia, quizás exceptuando lo relativo a
de 1990, gestiones de gobierno que se apar- la descentralización. Es un espacio ganado por
taron de sus ofertas electorales. Por razones a grupos conservadores, a veces hasta corriendo
las que ya nos referimos, no parece que nos solos.
enfrentemos todavía a un brusco cambio de
timón y resulta irresponsable afirmar que este No es hábito de quien escribe este artí-
necesariamente va a ocurrir, si bien esa pers- culo formular predicciones en las que puede
pectiva existe. Es como si todavía hiciéramos cometer flagrantes errores, mucho menos ante
frente a una tierra de nadie, ni siquiera la del una situación política y social tan fluida como
mismo Humala, si es que esta existe. Dicho de la presente. En todo caso, llegará el momen-
otra manera, el presidente transmite la ima- to de conocer el alcance de las propuestas de
gen del propietario absentista de un proyecto Humala, que en estos seis meses no se pue-
que no termina de definirse. Humala no es den prefigurar de modo inequívoco. Quizás
Chávez, por cierto, pero tampoco es Lula ni haya intentos de dar los primeros pasos para
Rousseff ni Piñera u otro que se distinga por la cambiar progresivamente la matriz energéti-
singularidad de su alternativa. ca del país con la explotación del gas. Hasta
donde se consigue saber, Petroperú preserva
En este contexto, las razones que llevan márgenes de autonomía, otorga concesiones
al distanciamiento de la izquierda con el go- negociando en planos de igualdad con capita-
bierno de Humala no se pueden atribuir solo les nacionales y extranjeros, y tiene iniciativas
a diferencias ideológicas, si bien estas existen propias. Se sabe también que el país necesi-
y se han hecho sentir debido a las discrepan- ta invertir en carreteras y trochas en la sierra,
cias acerca del proyecto minero Conga más en desembarcaderos fluviales en la selva y en
que a un cuestionamiento del conjunto de la iniciativas forestales. Todo esto, además de
gestión, hasta donde se consigue entender. hacer viables los esfuerzos de asociatividad
Y si bien el movimiento social de resisten- rural para avanzar en la resolución del secular
cia maneja argumentos atendibles —al mar- problema de integración de los más poster-
gen de que se compartan o no—, subsisten gados al mercado, en condiciones de relativa
dudas acerca de si su expresión es un paso equidad. Asimismo, fortalecer la agroindustria
para reconstruir lo que en otro tiempo fue- frente a los commodities y, junto a ello, apo-
ran partidos y organizaciones de importancia, yar con crédito a quienes, en situación de salir
o si continúa inmerso, como en los años re- de la pobreza o la pobreza extrema, hallan en
cientes, en intereses particularistas, marcan- esta vía una posibilidad de mejorar sus ingre-
do distancias con probables aliados más que sos más permanentemente.
uniéndose a ellos.
Los acontecimientos parecen indicar fal-
Es posible mencionar también razones ta de voluntad política para emprender una
más apremiantes, aunque el autor de estas reforma del Estado, si bien se puede hablar
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de un esfuerzo por ordenar las competencias se deben mantener estables las tantas veces
que corresponden a los ministerios y sectores, invocadas variables macroeconómicas, lo que
y a las instancias de gobierno nacional y sub- acaso lleve a triunfos ocasionales y aislamien-
nacional. tos futuros; y, por otro lado, si, ante las severas
deficiencias del sistema político peruano, el
Lo que no se está en condiciones de anti- presidente afirma un liderazgo personal o en
cipar es si Humala sabe —además de si le pre- pareja con su esposa y ello lo conduce a un
ocupa o le interesa— que existe la posibilidad protagonismo que no esté en condiciones de
de quedar atenazado. Esto si, por un lado, ter- mantener, a optar por gestos autoritarios o a
minan predominando el Ministerio de Econo- tender puentes a poderes fácticos que, como
mía y Finanzas y el de Energía y Minas sobre se sabe, nunca dejan de reclamar por los favo-
los demás, a causa de su convicción de que res concedidos.
Los triunfantes guardianes del modelo
Santiago Pedraglio*
Débiles para ganar, fuertes para gobernar hecho posible que el producto bruto interno
se triplique.
El triunfo electoral de Ollanta Humala significó
una clara derrota de los distintos sectores de la Este modelo cuenta con celosos guardia-
derecha peruana: en la primera vuelta les ganó nes, quienes saben hacerlo funcionar y provocan
sorpresivamente a todos los candidatos; y en confianza a la inversión extranjera. Ellos tienen
la segunda, a la candidata que los representó, los contactos —muchas veces amicales— con
como opción preferida o como mal menor. Los los jefes de grandes grupos de corporaciones na-
grados de histeria a los que llegaron resultaron cionales y multinacionales, obtienen las simpa-
extremos. De ganar Humala el Perú se vendría tías de los principales medios de comunicación,
abajo, pues colapsarían todos los avances ya lo- saben ‘jugar en pared’ con los grandes lobbies,
grados en la macroeconomía. representados, entre otros, por algunos estudios
de abogados.
¿Qué permite que, como en varias otras
ocasiones desde 1990, después de la derrota los ¿Quiénes son los más entrenados para ad-
sectores más activos e incluso más conservado- ministrar el modelo? Los funcionarios del Minis-
res de la derecha se sobrepongan a la derrota y terio de Economía y Finanzas, que durante los
retomen, en gran medida, la iniciativa y el con- últimos veinte o veinticinco años han aprendido
trol de la situación política? a manejar este tipo de modelo económico. Ya
deben de haber pasado hasta tres generaciones
En el centro mismo de su fuerza está el de burócratas especializados. Entre ellos se ha
modelo económico que se ha impuesto en los creado incluso la autoimagen —la ideología—
últimos veinte años. Un modelo que entre sus de ser solo técnicos, apolíticos, burócratas efi-
características principales tiene tres especial- cientes y profesionales, personas que pueden
mente decisivas y una consecuencia práctica mirar por encima del hombro al resto de la ad-
“vendedora”: la importancia de la producción ministración pública, incluida, por supuesto, la
primaria-exportadora en la economía (sobre de los gobiernos regionales y locales.
todo minera); la particular importancia que
se otorga a la gran inversión, por encima de Tienen razón, en parte, pues saben manejar
cualquier otra; el carácter subsidiario del Es- la nave neoliberal.
tado; y finalmente, el plus para lucir: un nada
despreciable crecimiento sostenido de la eco- Este modelo, aún potente en el Perú, aun-
nomía durante los últimos diez años, que ha que en graves dificultades en países de Europa
* Sociólogo y analista político. Profesor de la Faculad de Ciencias de la Comunicación de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
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Occidental y hasta en la mayor parte de Amé- bién su carencia central si se proponía reordenar
rica del Sur, viene en paquete. Si se lo quiere el escenario político, aunque fuese parcialmente.
cambiar o incluso solo reformar, se necesita una
fuerza política y social con la que Gana Perú y el Más aún, el presidente Humala no estuvo
proyecto del hoy presidente Ollanta Humala no interesado, en el periodo 2006-2011, después
cuentan (ni han contado). Así de sencillo. No es de su ajustada derrota a manos de Alan García,
gratuito que el primer espacio que el electo pre- en construir una organización política mediana-
sidente cedió fuera el económico: el Ministerio mente sólida.
de Economía y Finanzas y el Banco Central de
Reserva. Los medios de comunicación y los pe- Dicho esto, la primera conclusión es que, a
riodistas partidarios del continuismo neoliberal pesar de que el poder de Ollanta Humala y de
se lo exigieron desde la noche misma de su vic- su entorno íntimo funciona cuando se trata de
toria. El presidente, que no había dado un paso tomar decisiones de corto plazo y de impacto
atrás por lo menos durante los cinco anteriores relativamente marginal, es, al mismo tiempo, de
años de campañas políticas electorales, accedió una extrema debilidad cuando se trata de en-
en unos cuantos días. No confió en su entorno frentar cambios de gran y mediana envergadu-
ni en sus fuerzas políticas. Dicho claramente, ra. Ello le exigiría un equipo de confianza con
parece haber medido y sacado la conclusión de oficio y disposición para enfrentar algunos ries-
que no tenía la fuerza necesaria para contener la gos calculados, inevitables si se quiere producir
avalancha que se le venía en contra ni para reen- cambios referidos al manejo de la economía y
cauzar las modificaciones graduales de la eco- al papel del Estado. El presidente Humala no
nomía que había prometido. Pudo, sí, con todo, dispone de estos recursos; no quiso acopiarlos.
mantener la conducción política del gabinete en Por eso no tiene otra opción, frente al manejo
manos de Salomón Lerner Ghitis, quien, sin ser central de la economía, que confiar en quienes
mal visto por los empresarios, daba cabida a una la han venido dirigiendo “exitosamente” desde
alianza política de amplio espectro. hace algunos años.
renta nacional (piénsese en el gravamen minero cer la Unasur; más aún, el Perú ha asumido an-
y el fortalecimiento de Petroperú)— se atravie- ticipadamente la presidencia de esta institución
sa una dificultad que anuncia complicaciones: debido a la crisis política ocurrida en Paraguay, y
hasta el momento, el gobierno no ha definido encabeza la misión que tiene como responsabi-
una propuesta ambientalista. Persiste, por ello, lidad acompañar el retorno a la democracia de
el conflicto entre la voluntad presidencial de dicho país. En general, las relaciones con Argen-
incrementar la renta de origen extractivo y los tina son más estrechas y se han intensificado los
sectores que privilegian la protección del medio vínculos con Colombia, Brasil, Chile, Ecuador y
ambiente, con los consecuentes conflictos socia- Venezuela. Esta voluntad integracionista regional
les. No solo es el caso del proyecto Conga, de se ubica en el marco del pragmatismo ideológico
la empresa minera Yanacocha, y de otros simila- anunciado a inicios del gobierno, lo que significa
res, sino también de proyectos aún indefinidos, que la relación con Estados Unidos y su proyecto
como las hidroeléctricas de Inambari, que se ha- de fortalecer su presencia en la cuenca del Pací-
rían en dupla con empresas brasileñas.1 fico también cuenta con el apoyo del gobierno
del presidente Humala. En este contexto, el Perú
En cuanto a las políticas de inclusión social, ha firmado en Chile la constitución formal de la
su dimensión aún se reduce principalmente a los Alianza del Pacífico.
programas del Ministerio de Inclusión y Desarro-
llo Social, y a algunos del Ministerio de Educación, El cuarto compromiso que el gobierno sos-
como el ambicioso programa de fortalecimiento tiene, una herencia de los últimos gobiernos, es
de la educación rural, con un fuerte énfasis en mantener el manejo democrático del país, aun-
la interculturalidad. Todavía no se considera con que con claras manifestaciones de autoritarismo
interés suficiente, como parte sustancial del pro- a partir de la gestión del premier Óscar Valdés.
ceso de inclusión social, la promoción de la pe- Esto comenzó poco antes, con decisiones como
queña producción rural, sobre todo serrana, ni el congelamiento de las cuentas del Gobierno
hay un esfuerzo potente del Estado para hacer Regional de Cajamarca al inicio del conflicto de
que sectores vinculados a la informalidad, en la Conga, el innecesario establecimiento del Estado
minería, por ejemplo, pasen no solo a formalizar- de emergencia en esa zona (en dos ocasiones) y
se sino a beneficiarse de su nueva situación. en Espinar (Cusco), a propósito del conflicto con
Xstrata, además de un grave uso descontrolado
El tercer compromiso vigente es el de la in- de la represión, que ha traído como consecuen-
tegración regional; en particular, la opción por cia varias muertes absolutamente evitables. En
el vínculo estratégico con Brasil, referido al in- todo caso, reorientar esta tendencia y mantener
tercambio comercial y a potenciar la colabora- el manejo democrático será un gran desafío en
ción binacional en el sistema de seguridad de la las futuras situaciones de crisis sociales.
Amazonía. Sin embargo, de manera sorpresiva e
inexplicable, el gobierno del presidente Humala
suspendió la compra de aviones Super Tucanos Por qué sacrificó a la izquierda política
y optó por armamento coreano. Esto produjo la
consiguiente suspensión de la visita de la pre- Los varios sectores de la izquierda que acom-
sidenta Dilma Rousseff programada para junio pañaron a Ollanta Humala durante la campaña
pasado (al margen de su visita en el marco de electoral fueron eficientes para activar y debatir
la Tercera Cumbre de América del Sur y los Paí- con los adversarios cuando el aislamiento frente
ses Árabes, que tiene un carácter multilateral). a la élite política, empresarial y tecnocrática era
Igualmente, continúa viva la vocación de fortale- particularmente fuerte. Sin embargo, desde el
1 Esta tensión entre la necesidad de obtener más recursos para invertir en políticas sociales y el reclamo de las poblaciones, los ambien-
talistas e incluso aquellos que piensan que es posible un modelo posextractivista se encuentra también en países con gobiernos de
izquierda o centroizquierda como los de Rafael Correa (Ecuador), Dilma Rousseff y Lula (Brasil) y Evo Morales (Bolivia). Todos apuestan
por lo mismo porque tienen urgencias similares.
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cargo presidencial, el mandatario parece haber Tal vez intuyéndolo, el presidente Humala
evaluado que a estos grupos o personalidades les ha sido muy claro durante estos meses al insistir
faltaba consistencia política y organizativa para en que él no es de izquierda; es nacionalista, pero
cogobernar en circunstancias difíciles y acabó no de izquierda. El cambio pretende encabezar-
por separar a lo que se podría denominar “las lo, pues, un nacionalista moderado que apela a
izquierdas políticas”.2 izquierdistas o derechistas según lo necesite.
él y la primera dama; él, la primera dama y el presentó un cambio sustantivo frente a la cam-
ministro de Economía; y él y sus amigos militares paña electoral. En esa encuesta, un 75% del seg-
en retiro. mento A apoyaba la gestión del presidente.3
3 No obstante, en una hipotética nueva elección presidencial de urgencia, si este mismo segmento tuviera que optar entre Pedro Pablo
Kuczynski o Alan García versus Ollanta Humala, optaría, y de lejos por PPK o por el ex presidente aprista.
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Los partidos que se atreven a participar en namentales generales, que se sostienen y preser-
movimientos de protesta son rápidamente seña- van incólumes. Son movimientos contestatarios,
lados y denunciados como agitadores. Campa- pero que no modifican la orientación de políti-
ñas mediáticas profundizan la ruptura entre los cas que se originan en el modelo económico, en
partidos políticos “nacionales” y sectores sociales las prioridades de inversión y en la estructura de
que bien podrían estar representados partidaria- producción extractivista solidificada en los últi-
mente. Un ejemplo reciente del divorcio entre mos veinte años.
“partidos nacionales” y presidentes de gobiernos
regionales ha sido la propuesta planteada en el El reconocimiento de que la principal fuer-
Congreso de vacar a las autoridades de ese ni- za de oposición posee un carácter territorial y
vel subnacional por participar directa o indirec- localista no significa desconocer que desde las
tamente en acciones de protesta. Esta situación alturas del poder, en particular desde el Parla-
hace que la oposición principal se exprese a tra- mento y desde los medios de comunicación, en
vés los “conflictos sociales”, representados, de- alianza con algunas figuras políticas connotadas
pendiendo el caso, por los gobiernos regionales —ex presidentes de la república, por ejemplo—,
y/o las municipalidades, los frentes de defensa se puedan articular campañas opositoras a la
y directamente las comunidades campesinas. imagen presidencial y a la de su esposa, Nadi-
Nunca se sabe qué organización política los diri- ne Heredia —sobre todo si avizoran señales de
ge… si acaso existe, pues muchas veces no hay una posible candidatura presidencial de la hoy
partidos sino agrupamientos ciudadanos consti- primera dama—, así como denuncias contra se-
tuidos en torno a demandas puntuales, última- ñales de corrupción en el gobierno.
mente relacionadas sobre todo con problemas
socioambientales o demandas salariales.
Qué está en disputa y cuáles son los escenarios:
Este carácter de la principal oposición al ¿superar la agenda subordinada a Conga?
régimen adquiere a veces una forma explosiva,
masiva y hasta violenta. Los cierres de carreteras La importante caída de la aprobación presi-
son una de sus principales modalidades de lu- dencial (de 20 puntos entre febrero y julio del
cha. En los últimos meses, el caso de Conga, en 2012, según Ipsos-Apoyo), muestra la debilidad
Cajamarca, ha sido emblemático. Las protestas extrema de las bases institucionales en las que
de Andahuaylas y Madre de Dios fueron absor- se sustentan la política nacional y la política gu-
bidas (en menor medida la segunda) y no obtu- bernamental. Por eso el gobierno del presiden-
vieron la dimensión nacional de la cajamarqui- te Humala tiene una alta vulnerabilidad que lo
na, nivel que también alcanzaron —a pesar de puede llevar a caer en las preferencias de los
su intensidad— los sucesos de mayo último en la peruanos. Esta eventualidad, acompañada de
provincia de Espinar Debe agregarse, sin olvidar conflictos sociales, lo puede colocar ante dos
sus particularidades, la huelga parcial del Sindi- alternativas: hacerlo más dependiente de los
cato Unitario de Trabajadores en la Educación guardianes del modelo y de los militares; o, sin
del Perú (Sutep), sobre todo en el sur del país, modificar la esencia de su estilo de gobierno, sus
alentada por el Comité Nacional de Reorienta- prioridades y sus aliados principales, optar por
ción y Reconstrucción (Conare), facción magiste- que el Estado asuma un mayor papel regulador y
rial vinculada al Movimiento por Amnistía y De- un compromiso más efectivo con los programas
rechos Fundamentales (Movadef), de claro signo sociales: ¿se corre al centro o se queda definiti-
prosenderista. vamente en la derecha? Dicho de otra manera,
el gobierno tiene que decidir si sigue colocando
Este tipo de oposición, en circunstancias a “Conga” (o similares) como el eje de su agenda
particulares como la de Cajamarca, puede ja- política o —a pesar de la resistencia de un gran
quear al gobierno e incluso provocar un cambio sector de la prensa y de los inversionistas direc-
de gabinete. Puede inducir, también, cambios tos— decide postergar o suspender este proyec-
en decisiones vinculadas a inversiones puntua- to de explotación minera (y, en general, prioriza
les, pero difícilmente afectan las políticas guber- procesos de consulta previa a otros mecanismos
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de este tipo). Esta segunda alternativa significaría 2011. La sola idea de un Humala jurando “en
ampliar la agenda política a asuntos tan impor- el espíritu de la Constitución de 1979” es hoy
tantes como la reforma tributaria, el cierre de las inimaginable. El problema principal del manda-
brechas en salud y educación, y el incremento tario —sin duda un asunto de gran importan-
de la conectividad interna. cia para cualquier gobernante— es estabilizar
su gobierno y legitimar su conducción del país.
Sin embargo, y a pesar de las debilidades Este propósito tiene como eje que, al interior
institucionales mencionadas, es muy difícil ima- de Gana Perú y ante la opinión pública, se re-
ginar una situación de ingobernabilidad que lle- conozca implícitamente que todos sus acom-
ve al presidente Humala y a su gobierno a optar pañantes y allegados pueden ser sacrificables
por medidas de emergencia similares a las que políticamente, menos él (y su esposa). Desde el
se adoptaron en el Perú a comienzos de la déca- punto de vista del presidente no existen lealta-
da de 1990. Hasta el momento no ha desarro- des políticas sólidas; tampoco las supedita a la
llado un discurso antipartido ni antiinstituciones, necesidad de consolidar un equipo partidario
como sí lo hizo en su momento Alberto Fujimori. que gobierne el país.
Además, la situación política del país es sustan-
tivamente distinta: cabe mencionar la margina- Si esta tendencia se profundiza —si se es-
lidad actual de Sendero Luminoso, a diferencia trechan aún más los círculos políticos en los que
de su protagonismo a inicios de la década de el presidente confía—, la tentación de dejar de
1990. respetar la independencia de las instituciones,
incluida la libertad de prensa (si comienza una
El Humala presidente es hoy por hoy un go- política de intromisión a cambio de publicidad
bernante bastante cauto, aun sin olvidar iniciati- estatal u otros alicientes, por ejemplo), el poder
vas prepotentes, como la represión en Cajamar- del entorno militar aumentará y algunos opera-
ca y en Espinar, o como el bloqueo de los fondos dores civiles pasarán a ser piezas funcionales a
de ambas instancias de gobierno, en plena crisis. ese manejo.
Puede haber cambiado de manera sustantiva el
norte de su programa e incluso haberse desecho El futuro del gobierno también estará influi-
de aliados progresistas, pero estas constataciones do por si existe o no la decisión política de que
no llevan a colegir la existencia de un gobierno Nadine Heredia sea candidata a la presidencia
militarizado. Un Humala que comienza a nave- del país. Hay impedimentos legales, pero tam-
gar en torno a un 40% de aprobación reduce su bién tiempo suficiente para hilvanar acuerdos
capacidad de maniobra y tiene que optar por ser que permitan abrirle paso a un continuismo del
más sensible ante los reclamos de la población, o actual régimen que por ahora únicamente lo en-
acercarse aún más a los poderes fácticos, que le carna Nadine Heredia.
piden garantías para la inversión al mismo tiem-
po que lo presionan para que, por ejemplo, el
Estado venda Sedapal y Petroperú no adquiera Colofón
el protagonismo que el presidente quiere darle.
Si se trata de lecciones, el primer año del gobier-
Una brusca paralización del crecimiento no del presidente Humala indica que para hacer
de la economía, como producto de un ahonda- ajustes de grueso calibre en el manejo de la eco-
miento de la crisis en Europa o de un bajón en el nomía se requiere la constitución de una fuer-
crecimiento de la economía China, podría tam- za democrática reformista más consistente que
bién inducir conductas autoritarias, sobre todo si aquella que fue Gana Perú en las elecciones del
se trata de preservar las grandes inversiones en 2011. Lo mismo se puede decir de la conduc-
las industrias extractivas. ción y ejecución de políticas medioambientales
o contra el narcotráfico. Los ajustes de las expec-
Es difícil, si no descartable, que el presi- tativas del presidente tienen que ver no solo con
dente Humala vuelva a ser no ya el gestor de La interés, cálculo o capricho personal, sino con la
Gran Transformación, sino el del 28 de julio del calidad y la cantidad de las fuerzas procambio
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que formaron parte de su alianza. Es un asunto cal detrás de él. Tampoco José Mujica, con un
de liderazgo personal, pero también institucional frente político que tiene más de treinta años de
y de expresión del humor político (de la correla- existencia. Ni Lula Da Silva y su potente Partido
ción de fuerzas, para decirlo “a la antigua”). de los Trabajadores y la experiencia de gobier-
no a nivel estadual de este partido. A diferencia
Bien mirado el asunto, Humala no solo no de todos ellos, Humala se vio forzado a transar
es Hugo Chávez —eso estaba claro desde tiem- con la centroderecha democrática y liberal des-
po atrás, salvo para los empecinados— sino que de antes de la segunda vuelta; y ya sobre el ca-
tampoco llega al gobierno en las condiciones ballo, ha preferido dejar el centro político para
de Rafael Correa, en Ecuador, quien se dio el trasladarse a una clara posición de centrodere-
lujo de ganar sin lista parlamentaria y después cha. Habrá que esperar para saber si el reciente
convocar la Asamblea Constituyente; ni es Evo cambio ministerial alienta su retorno a posicio-
Morales, con un gran movimiento social radi- nes moderadas.
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La dictadura militar de la década de 1970 Menos de una década después del cierre
acabó con el régimen oligárquico e impulsó el de los gobiernos regionales y de su sustitución
modelo de sustitución de importaciones, pero por los consejos transitorios de administración
fue incapaz de dar forma a una base social y regional (CTAR) —como parte de un tejido insti-
política que enfrentara los problemas de este tucional para el control territorial de los sectores
modelo, los cuales ya se ponían en evidencia afectados por el ajuste estructural—, la demanda
en otros países de nuestro continente. La con- descentralizadora retomó presencia de la mano
centración política y económica se incrementó, de la resistencia democrática al régimen fuji-
junto con la centralidad del Estado nacional en montesinista, en especial desde los movimientos
el modelo de la industrialización por sustitución regionales. Estos, con el consenso de los partidos
de importaciones. nacionales, lograron la única modificación sus-
tantiva a la Constitución de 1993 que abrió la
Con el retorno a la democracia a fines de posibilidad de dar curso a una nueva experien-
esa misma década, diversos actores retomaron cia de descentralización.
las viejas banderas de la reforma descentraliza-
dora y lograron su inclusión en la Constitución Se cumple una década desde el inicio de
de 1979. Casi una década tardaron los dos go- la reforma y un año de gobierno del presidente
biernos democráticos del decenio siguiente en Ollanta Humala. Es un momento oportuno para
hacer un balance. Para ello nos parece adecuado hizo más compleja la articulación de los
señalar los nudos críticos que forman parte del tres niveles de gobierno y concentró la rela-
modelo, así como la herencia que se recibió del ción con los gobiernos subnacionales en el
gobierno anterior. En ese marco, nos parece legí- Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
timo comparar los compromisos asumidos por el En general, la descentralización produjo o
presidente Humala y su gabinete en el momento demandó un conjunto de transformaciones
de asumir su mandato, con lo avanzado en estos que no fueron acompañadas de un proceso
casi doce meses. integral de reforma o modernización del Es-
tado. Los diversos anuncios —e incluso las
Puntos críticos de nuestro modelo leyes planteadas con ese objetivo— no han
de descentralización modificado en nada sustantivo la estructura
heredada del fujimontesinismo.
1. La regionalización como un proceso basa-
do en los departamentos fue una respuesta 4. La ambigüedad en la asignación de funcio-
al modelo que se definió en el Congreso a nes y competencias entre los tres niveles de
fines de la década de 1980, que generó se- gobierno, así como la ausencia, hasta el día
rios problemas para la viabilidad de la refor- de hoy, de un cálculo de los costos que im-
ma, como la resistencia de diversos grupos plica cada uno de los procesos de gestión de
territoriales a esta forma de integración. En la Administración Pública, llevó a una trans-
este nuevo intento descentralista se señaló ferencia burocrática que dejó de lado la de-
el referendo como el camino para la con- finición de enfoques y mecanismos que se
formación de regiones. Sin embargo, este orientaran a mejorar la calidad de los servi-
procedimiento se demostró insuficiente cios y de las políticas. Se desaprovechó así
para hacer realidad una demarcación polí- la potencialidad de contar con instancias de
tica más cercana de los espacios geoeconó- gobierno cercanas a la gente. En el momen-
micos en los que se estructura el territorio to de iniciar la reforma se carecía de un mo-
nacional. La propuesta no contaba con una delo de gestión descentralizada del Estado
estrategia para su implementación. Tampo- que sirviera de referencia para la asignación
co se valoró adecuadamente la relevancia, de competencias y, sobre todo, para facilitar
aunque muy heterogénea, de la identidad la complementariedad y la colaboración en-
departamental. La ausencia de dirigencias tre los distintos niveles de gobierno.
políticas territoriales se convirtió rápida-
mente en un factor de resistencia a la inte- 5. El diseño de la reforma no abordó de ma-
gración territorial. nera integral la necesaria descentralización
fiscal. Al ya señalado desconocimiento de
2. La desvinculación de la reforma descen- los costos de los procesos de gestión del Es-
tralista de un proceso de ordenamiento tado se sumaba la carencia de criterios e
territorial ha dificultado la posibilidad de indicadores para una asignación previsible
trascender la dimensión política y adminis- y ordenada de la asignación de los ingresos
trativa de la reforma para vincularla a los fiscales entre los tres niveles de gobierno.
procesos económicos, sociales y culturales Con ello se limitó más la capacidad de ges-
existentes en nuestra diversidad territorial. tionar con perspectiva de mediano plazo, y
No se puso en el centro de la discusión el se consolidó el poder discrecional del MEF
cierre de las profundas brechas que nos ca- en la asignación de los recursos, así como
racterizan como sociedad. su control sobre los gobiernos subnaciona-
les. La burocracia del MEF ha tenido éxito
3. La conformación del Centro Nacional de en bloquear los cambios en este aspecto
Planificación (Ceplán) demoró casi siete durante toda la década.
años desde el regreso a la democracia y
prácticamente no hay avances hacia el sis- 6. El diálogo y la concertación entre la so-
tema nacional definido en la ley. Este vacío ciedad y las instancias subnacionales de
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57
incremento de la inversión una mayor disponi- embargo, en vez de hacer un balance y marcar
bilidad de recursos para el gasto corriente y de un nuevo rumbo, se abandonó el tema; con lo
servicios fue parte de la misma orientación. cual, en la práctica, se apostaba por la conti-
nuidad del departamento como espacio de re-
La fresa de la torta en este terreno ha sido la ferencia.
oposición del MEF para avanzar hacia una efec-
tiva descentralización fiscal que acabara con la A pesar del reiterado señalamiento de di-
discrecionalidad en la distribución de los recur- versos sectores sobre la necesidad de trabajar
sos y facilitara una adecuada vinculación entre con seriedad un plan nacional de regionaliza-
planeamiento, resultados y asignación de los ción y ordenamiento territorial, la respuesta del
recursos. Es obvio que esta política dificultó la gobierno nacional y el Congreso fue el absoluto
capacidad de gestión de los gobiernos subnacio- desinterés en este tema. Se dejó a su suerte a
nales, lo cual fue aprovechado por el gobierno las juntas de coordinación interregional (JCI) y
y los sectores más conservadores del país para se bloquearon los diversos intentos por avanzar
llevar adelante una campaña persistente contra en la implementación de grandes proyectos de
estos. A pesar de todo, los gobiernos regionales y inversión para la articulación territorial. Los limi-
locales incrementaron de manera significativa su tados avances de estas instancias, incluido el de
capacidad de inversión. dotarlas de una ley específica, han sido producto
de la acción de los gobiernos regionales.
El proceso de descentralización puso en la
agenda nacional el retorno de la planificación. Si tomamos como referencia estas dimen-
Lamentablemente, el avance en este terreno fue siones, a las cuales podríamos agregar otras
insuficiente y puso en evidencia una clara reti- como la participación ciudadana o la coordi-
cencia del gobierno central y de gran parte de la nación intergubernamental, podemos afirmar
representación política frente a este tema. que el gobierno del presidente Alan García lle-
vó adelante una estrategia para concentrar el
Durante los cinco años del gobierno de Ale- poder y no se avanzó más en ese sentido solo
jandro Toledo apenas se logró formular la ley de debido al riesgo político que significaba explici-
creación del Ceplán y del sistema de planifica- tar esta opción por la regresión del proceso de
ción, a la cual el gobierno aprista le retiró varios descentralización.
aspectos que eran sustantivos para su consolida-
ción. Alan García se demoró dos años en nom-
brar al presidente del Ceplán, instancia que se La propuesta y la práctica de Gana Perú
transformó en promotora del debate y el diálo-
go, pero no tuvo ninguna capacidad para marcar Desde hace varios años diversas instituciones
el rumbo de la acción del Estado en el media- y estudiosos del proceso de descentralización
no y largo plazo, ni para establecer la necesaria señalan con preocupación el escenario de es-
priorización del corto plazo. En este marco, no tancamiento y, en muchos casos, de regresión
es de extrañar que al culminar el gobierno an- centralista. Fue interesante por ello que las pro-
terior fuera nulo el avance en lo que se refiere puestas del Plan de Gobierno y de la Hoja de
al ordenamiento territorial, a pesar de su rele- Ruta del actual gobierno abordaran temas crí-
vancia para que la planificación estratégica tenga ticos de la agenda descentralizadora. Más im-
sentido y posibilidad de orientar la gestión. portante aún fue que muchas de estas líneas
de política se ratificaran en la presentación del
Tampoco llama la atención que el gobierno Programa de Gobierno al Congreso en agosto
de Alan García careciera del mínimo interés por del 2011.
avanzar hacia la regionalización, planteada en
el marco normativo como la segunda etapa de En el Plan de Gobierno se afirma la ne-
la reforma descentralista. El fracaso del referen- cesidad de sustentar la reforma descentralista
do del 2005 mostró el agotamiento del proceso en una nueva articulación de la estructura del
definido en el marco legislativo del proceso. Sin Estado y de la gestión de los recursos públicos
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en función de nuestra diversidad territorial. Este recursos; iii) tampoco se cuenta con la legisla-
enfoque abre interesantes posibilidades para ción y la institucionalidad necesarias para el pla-
enfrentar los nudos críticos de la reforma, así neamiento del territorio; iv) la asignación de fun-
como para vincular su dimensión política y ad- ciones y competencias es sumamente precaria e
ministrativa con el desarrollo económico, social imprecisa entre los tres niveles de gobierno; y v)
y cultural de nuestros territorios. Este enfoque no existen reglas claras en la asignación de los
territorial de la descentralización fue confirma- ingresos fiscales.
da en la presentación del Programa de Gobier-
no al Congreso. En un contexto de estas características es
muy complejo avanzar en dotar al sector público
Un aspecto importante para el enfoque te- de una efectiva capacidad de orientar estrategias
rritorial de la descentralización es la existencia de desarrollo que articulen al Estado y la socie-
de capacidades y de un marco institucional fuer- dad, mediante marcos institucionales de concer-
te para la planificación, sin duda desde el Esta- tación. El MEF persiste en asumir el rol central en
do, pero también desde la sociedad. Este objeti- la planificación desde un enfoque centrado en
vo forma parte de la propuesta de gobierno del la asignación de los recursos fiscales, con lo cual
presidente Humala y fue ratificado en el mensa- se pierde su carácter integral e integrador de las
je del gabinete Lerner ante el Congreso. dimensiones política, institucional, económica y
social.
Durante los primeros meses de gobierno se
plantearon iniciativas orientadas a fortalecer el Es cierto que esta tendencia no se inició
Ceplán y replantear la propuesta formulada por el con el actual gobierno sino que viene desde
gobierno anterior, como el Plan Nacional al 2021. el fujimorismo, pero también lo es que el MEF
Sin embargo, hasta el momento no se cuenta con ha continuado la orientación del gobierno an-
una propuesta de reforma y de fortalecimiento terior e incluso ha ampliado el porcentaje de
institucional del Ceplán como autoridad efectiva los recursos para los programas, sin abordar
de la planificación del Estado en sus distintos ni- los problemas señalados. Esto convierte a las
veles. Tampoco se conocen planteamientos para instancias subnacionales de gobierno en entes
modificar el rol del conjunto del gobierno na- ejecutores y no en efectivas instancias de ges-
cional, en particular del MEF, en relación con un tión del territorio.
marco institucional fuerte para el planeamiento.
La conformación del Sistema Nacional de Plani- Una de las preocupaciones planteadas en el
ficación no está en la agenda gubernamental, lo programa del actual gobierno son las profundas
cual hace difícil cumplir con el anuncio de articu- brechas territoriales que nos caracterizan. Una
lar los tres niveles de gobierno en la formulación de las respuestas que se plantean es el ordena-
de planes, estrategias y programas. miento territorial como condición indispensable
para la planificación del desarrollo y para el uso
En los hechos, el MEF asume un rol en este adecuado del territorio. Se indica correctamente
ámbito con los denominados programas estraté- que este proceso es clave para enfrentar demo-
gicos y programas presupuestales. Se plantea que cráticamente lo que denominan incremento de
la asignación de los recursos se defina en fun- las tensiones territoriales. La propuesta de avan-
ción de resultados, lo cual forma parte de una zar en el ordenamiento territorial fue ratificada
política anunciada por el gabinete Lerner en el en la presentación del Programa de Gobierno
Congreso. Esta aproximación al planeamiento ante el Congreso.
presenta varios problemas, los cuales considera-
mos que desvirtúan el objetivo anunciado para Lamentablemente, a un año de gobierno,
su aplicación: i) hasta el momento se ha exclui- no se ha presentado al Congreso ni al debate
do a los gobiernos subnacionales del proceso de público un proyecto de ley sobre ordenamiento
definición de los resultados, prioridades y metas; territorial y tampoco se conoce de la existen-
ii) no existen planes territoriales que orienten la cia de un plan para avanzar en esta orienta-
definición de resultados y la asignación de los ción. Esto lleva a que, en la práctica, se sigan
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tomando decisiones que impactan en amplios municipalidades han hecho esfuerzos importan-
sectores de nuestro territorio, como los mega- tes de reforma.
proyectos mineros y de infraestructura, sin este
instrumento fundamental para la gestión. El úni- Más allá de los planteamientos no parece
co criterio que parece importar es la promoción existir una política clara en este aspecto. La gran
de la inversión, objetivo al cual, en la práctica, mayoría de los sectores carece de una matriz
se subordinan todas las demás dimensiones. La de distribución de competencias, no existe un
autorización masiva de concesiones mineras y balance serio del desordenado y burocrático
de hidrocarburos, la superposición de usos so- proceso de transferencia implementado por el
bre áreas protegidas o la aprobación de la hi- gobierno anterior, se carece de una estrategia
droeléctrica de Inambari inundando una amplia para el fortalecimiento de los gobiernos subna-
franja de la carretera interoceánica, son solo cionales y, finalmente, no hay claridad sobre las
una muestra de la persistencia de una visión reformas al Estado que se propone impulsar el
sectorial y unilateral en la toma de decisiones. gobierno.
reforma y la tendencia a la recentralización del tar en serio un nuevo pacto para la reorientación
poder que heredó el presidente Ollanta Humala. y el relanzamiento de la descentralización.
La campaña sistemática contra los gobiernos re- • Los gobiernos regionales y municipales han
gionales, implementada de manera concertada incrementado en los últimos años su capa-
y desde hace varios años, por el gobierno na- cidad de inversión en un promedio anual
cional, los medios de comunicación y un amplio cercano al 40%, con lo cual han más que
sector de parlamentarios, tiene como objetivo cuadruplicado el gasto en este terreno. Pero
legitimar el estancamiento de la reforma y, de no solo es un asunto de cantidad, sino que
darse las condiciones, acotarla a una mera des- la propia información oficial nos muestra
concentración para la gestión de los recursos y la que sus prioridades han sido la educación,
implementación de las decisiones del gobierno la salud, la agricultura y la infraestructura
nacional. vial, sectores de gran importancia para en-
frentar el desafío de la enorme brecha en
Para los que se suman al discurso contra infraestructura que tenemos como país.
la descentralización, quienes afirmamos la po-
tencialidad de la reforma, la urgencia de una • Las iniciativas de reforma institucional para
revisión integral de la misma y la construcción superar las deficiencias de una estructura
de un acuerdo nacional sobre una hoja de ruta construida por la yuxtaposición de diver-
para su reorientación, somos idealistas que no sos marcos institucionales evidencian la
entendemos la realidad ni las trabas insalvables voluntad de reforma de estas instancias.
que esta plantea a un cambio político democra- Asimismo, los avances en áreas específicas
tizador. No queda claro si piensan que debe- de la estructura de los gobiernos regionales,
mos regresar al viejo centralismo y concentrar como son los centros de planificación re-
las decisiones en el gobierno y la representación gional y el fortalecimiento de las gerencias
nacional. Suponemos que los consideran más de inversiones, o cambios más integrales,
eficientes para enfrentar los serios problemas como la redefinición de las gerencias regio-
sociales, institucionales y económicos que tene- nales en función de las prioridades de sus
mos por delante. proyectos de gobierno.
Podríamos señalar diversos estudios que nos • El impulso de los gobiernos regionales y lo-
muestran que, más allá de algunas islas vincula- cales a las juntas de coordinación interre-
das a la implementación del modelo neoliberal, gional y a las mancomunidades, así como
tenemos un Estado central profundamente inefi- la creación de la Asamblea Nacional de
ciente y corrupto, cuyo desempeño está por de- Gobiernos Regionales (ANGR), junto al for-
bajo de la mayoría de los gobiernos regionales y talecimiento de las asociaciones municipa-
locales. Asimismo, podemos recordar que en las les como la Asociación de Municipalidades
décadas previas a la reforma descentralizadora (AMPE) y la Red de Municipalidades Rura-
fue justamente el régimen centralista en lo políti- les del Perú (Remurpe), muestran el interés
co y lo económico el que nos llevó al quiebre de y la preocupación por avanzar hacia la con-
la democracia y a una de las crisis económicas ducción concertada del proceso. Su perma-
más profundas de nuestra historia republicana. nente búsqueda de espacios de diálogo, su
esfuerzo sostenido por formular propuestas
No obstante, para mostrar la potencialidad en ejes claves de la reforma, así como su
de la descentralización es mejor identificar sus participación en todas las instancias de co-
avances, a pesar de la estrategia sistemática de ordinación intergubernamental promovidas
bloqueo que aplica el gobierno nacional, así por los ministerios ratifican esta visión y de-
como de la negativa de la clase política a concer- cisión política.
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• A pesar de los problemas que hemos in- • La constatación de que 340 mil ciudadanos
dicado en relación con la transferencia han participado en los presupuestos parti-
de competencias y su desvinculación cipativos a nivel regional y local, así como
de la asignación de los recursos huma- los avances en la transparencia y el acceso a
nos y financieros adecuados, constata- la información muestran que estos cambios
mos la existencia de un gran número de en el sistema político han logrado mante-
iniciativas y proyectos innovadores en nerse en el nivel subnacional y han gene-
educación, salud y agricultura. Asimis- rado una base desde la cual se debe seguir
mo, comprobamos la conformación de trabajando por revertir la cultura política
instituciones orientadas a incrementar la basada en la exclusión y para aportar a la
competitividad, a promover las inversio- necesaria reforma de un sistema marcado
nes y las asociaciones con el sector priva- por la profunda crisis de la representación
do en un significativo número de regio- política.
nes. Las coordinaciones para la viabilidad
de estas iniciativas han provenido más de Sin duda hay otros ejemplos de cambios y
la acción de los gobiernos regionales que avances en un contexto de resistencia a la refor-
de la existencia de políticas del gobierno ma de parte de sectores económicos y políticos
nacional. muy poderosos. Estos ejemplos nos muestran
que es desproporcionado y prematuro anunciar
• Los procesos de zonificación económica y el fracaso de la descentralización. Caer en el
ecológica en cinco gobiernos regionales, así escepticismo constante no ayuda a realizar una
como la promulgación de ordenanzas so- reflexión a fondo sobre lo vivido en la década.
bre ordenamiento territorial en otros tantos
evidencian la creciente importancia que En su mensaje al Congreso, así como en la
tiene este componente fundamental para la presentación del nuevo gabinete probablemente
planificación, la gestión sostenible de los re- en el mes de agosto, el presidente Humala tie-
cursos naturales y el impulso de programas ne la oportunidad de retomar sus propuestas de
de desarrollo territorial. Lamentablemente, campaña y de inicio de su gestión para relanzar
como ya se ha señalado, en este terreno la el único proceso de reforma del Estado de los
presencia del gobierno nacional es prácti- últimos decenios. Dicen que la esperanza es lo
camente nula. último que se pierde.
Las políticas del presidente Ollanta Humala en
relación con la minería y los hidrocarburos:
la versión peruana del neoextractivismo
latinoamericano
Carlos Monge*
amenazaban con llevar el debate a las cortes dez absoluta del Estado y la complicidad del
internacionales.3 gran capital se han dado la mano para generar
la catástrofe ambiental y social causada por la
Se pasa ahora a la implementación de la minería informal o ilegal que hoy se vive en
nueva norma, proceso que ha de ser largo y Madre de Dios y, en menor escala, en otras
complejo porque el Estado carece de los pro- regiones del Perú.
cedimientos, los recursos humanos y la cultura
mínima para hacer de las consultas un hecho El combate contra esta minería se colocó
de la vida cotidiana. Por su parte, las organi- en la agenda durante el gobierno del presiden-
zaciones indígenas y sus bases regionales y te Alan García, pero con el actual gobierno se
locales —además de llevar o no el asunto a ha fortalecido y complejizado al incluir decre-
las cortes internacionales— tendrán que de- tos que criminalizan la actividad, estrategias
finir su posición práctica frente a las diversas para formalizar a un sector importante de la
instancias del Estado que inicien procesos misma en territorios seleccionados, y acciones
concretos de consulta sobre normas, políticas policiales y militares directas contra las mafias
y proyectos que tengan impacto en las pobla- y sus dragas, símbolos visibles de la minería
ciones indígenas. informal/ilegal.5
Ya se escuchan además las voces de quie- Sin embargo, hay crecientes evidencias
nes sienten que la ley restringe la consulta a de la complejidad del tema dada la participa-
las “poblaciones indígenas” y deja de lado a ción de mafias que controlan esos territorios
otros sectores de la población, sobre todo a y esas actividades, y de sectores de la élite
aquella rural costeña y de la sierra norte, que económica y política nacional que proveen
sin ser indígenas también tienen conflictos con capital, canales de comercialización y protec-
grandes proyectos mineros y de hidrocarburos ción política a los mineros informales/ilegales.
e igualmente reclaman mecanismos para ser Recientes investigaciones periodísticas dan
consultados.4 cuenta de estas relaciones entre minería ilegal,
mafias y élites: el hijo político de la dueña de
Entonces, si la expectativa era que la Ley Huepetue, conocida como La Goya, ha sido
de Consulta serviría para disminuir la conflic- gerente de la Volvo para la zona; esta misma
tividad social en torno a los grandes proyectos empresa y la Ferreyros son grandes abastece-
con impacto en la población indígena, queda doras de maquinarias en el lugar e incluso han
claro que, al menos en el corto plazo, esto no proporcionado financiamiento a los empresa-
será así. rios locales. El director general de Hidrocar-
buros del Ministerio de Energía y Minas era
—hasta su renuncia, hace poco, después de
Las políticas mineras: las herencias de ser denunciado— el principal comercializador
Ollanta Humala de oro ilegal de la zona.6
3 Ver posición de Aidesep y otras organizaciones sobre la ley y el reglamento, disponible en <www.aidesep.org.pe>.
4 Ver pronunciamiento de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (Remurpe), disponible en <www.remurpe.org.pe>.
5 Decreto Supremo de Ministerio del Ambiente, 16 de marzo del 2012.
6 Véanse reportajes sobre estos temas en Revista Poder, Lima, febrero del 2012 y el diario El Comercio, Lima, 31 de marzo del 2012.
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periodística, pero hasta el momento de escri- tica de proyectos como Mina Conga y otros,
bir estas líneas el ministro Merino seguía en cuestionados por las poblaciones locales. Las
el cargo sin siquiera pedir disculpas por haber declaraciones presidenciales respecto de que
nombrado a semejante funcionario; las em- Conga es necesaria para la “gran transforma-
presas acopiadoras y exportadoras continua- ción” en pleno conflicto con las poblaciones
ban operando; y las empresas Volvo y Ferre- y autoridades locales y regionales cajamarqui-
yros, así como la Confederación Nacional de nas en torno a este cuestionado proyecto, re-
Instituciones Empresariales Privadas (Confiep), sume bien las relaciones entre ambos temas.8
que las agrupa y representa, permanecían en
silencio. Mala señal. En la medida en que no existe un me-
canismo de transparencia sobre estos apor-
tes, no se sabe en realidad cuánto más vie-
Los aportes adicionales: no son tantos como nen aportando las empresas ni qué impacto
se dice, la mayor parte va al gobierno central tendrán esos aportes sobre la determinación
y vienen con fuertes condiciones del impuesto a la renta una vez descontados
como gastos. Tampoco en qué se están gastan-
Después de la aprobación de la Ley de Con- do los recursos que el Estado está recibiendo
sulta en el Congreso Nacional y su promul- por este concepto.
gación por el Poder Ejecutivo, la negociación
de un aporte fiscal adicional por parte de los En suma, más dinero, pero no tanto como
empresarios mineros pareció ser la segunda el que se anunció, y gestionado de manera
manifestación de una sustancial redefinición más centralista y con menos transparencia.
de las reglas de juego del sector extractivo en
el Perú por parte del nuevo gobierno.
DoeRun y La Oroya: poniendo a prueba la
Sin embargo, hay dudas sobre las cifras. paciencia de los trabajadores y del Estado
Se anunciaron tres mil millones de soles adi-
cionales, resultantes de un gravamen para las El complejo metalúrgico de La Oroya, has-
empresas con estabilidad tributaria, un im- ta entonces propiedad de la estatal Centro-
puesto extraordinario para las empresas sin mín Perú, se privatizó en 1997. La empresa
estabilidad tributaria y una nueva metodolo- DoeRun tomó la gestión del mismo compro-
gía para estimar las regalías mineras. Pero to- metiéndose a implementar sucesivas fases de
dos estos pagos ahora se consideran costos y, un Programa de Adecuación Medio Ambien-
por tanto, se toman en cuenta al determinar la tal (PAMA) para bajar los altísimos índices de
base de la estimación del impuesto a la renta. contaminación que existen en esa ciudad, que
También queda sin efecto el óbolo voluntario dañan el medio ambiente y atacan directa-
de unos 500 millones de soles al año. Y para mente la salud de las personas. Por su parte, el
empeorar todo, se camina hacia una recen- Estado se comprometió a remediar los pasivos
tralización del presupuesto, pues estos nuevos ambientales acumulados en décadas de ges-
pagos van al gobierno central, mientras que tión privada y estatal.
un menor impuesto a la renta disminuye el
canon, que está dirigido a las regiones y los DoeRun ha incumplido sistemáticamente
municipios.7 sus compromisos relativos al PAMA, aducien-
do que los estimados iniciales de los costos es-
Ahora queda claro que este aporte adi- taban mal hechos y que sus costos reales eran
cional era el precio que los empresarios mi- más altos. En todos los casos ha logrado que el
neros pagaban para lograr la viabilidad polí- gobierno le amplíe los plazos. Por su parte, el
9 Véase <http://www.rpp.com.pe/2012-04-12>.
10 Disponible en <www.minem.gob.pe>.
11 30 de noviembre del 2012, disponible en <www.elcomercio.pe>.
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como basureros para los residuos tóxicos del una crisis política que incluyó la caída del pri-
proyecto. mer ministro Salomón Lerner, ya bastante de-
bilitado. El reemplazo del gabinete Lerner por
Contribuye a la desconfianza que el pro- el gabinete Valdés expresó un endurecimiento
pio Ministerio de Energía y Minas (Minem) sea del gobierno. Se contrató a tres expertos in-
el que haya evaluado y aprobado el EIA, pues ternacionales para que realizaran un peritaje
siempre se ha puesto del lado de Yanacocha del EIA y recomendaran mejoras con el fin de
en sus conflictos con la población y las auto- aplacar las dudas de la población.
ridades locales y regionales, y porque todos
entienden que su rol es promover la inversión Al momento de redactar estas líneas los
y no proteger el medio ambiente o defender peritos entregaban su informe y el gobierno
las decisiones de la gente. se aprestaba a hacerlo público, mientras mili-
tarizaba Cajamarca, particularmente Celendín
A estas dudas respecto del proyecto y su y Cajabamba, como respuesta a un paro y en
EIA se suma la pésima imagen de la empresa previsión de nuevas protestas si el peritaje re-
Yanacocha en Cajamarca: compra abusiva de sulta favorable a Mina Conga.
tierras a los campesinos al inicio de sus activi-
dades en la provincia de Cajamarca; impactos Ahora bien: como se señala líneas antes,
ambientales directos en perjuicio de las po- hay una cartera de 29 proyectos más, con un
blaciones rurales locales; intento de ampliar valor por encima de 50 mil millones de dóla-
la explotación al cerro Quillish, acuífero de la res, en distintas fases de maduración. Buena
ciudad, rechazado por la población y las auto- parte de ellos va a enfrentar los mismos pro-
ridades provinciales; derrame de mercurio en blemas que Mina Conga: resistencia social por
Choropampa sin una respuesta aceptable por parte de poblaciones y autoridades locales y
parte de la empresa; apropiación del agua de regionales que temen por el impacto de estas
las cuencas abastecedoras, al extremo de que actividades sobre los recursos hídricos de las
ahora la ciudad se surte de las mangueras con regiones involucradas, y desconfianza frente
agua reciclada por la empresa. a las decisiones sobre los EIA de parte de un
Minem percibido como aliado de las empre-
Con estos antecedentes, una vez culmi- sas, no como protector del medio ambiente
nadas las negociaciones sobre el aporte adi- o aliado de las poblaciones y las autoridades
cional de las empresas mineras, la empresa locales y regionales.
Yanacocha se aprestó a iniciar las operaciones
y estalló el conflicto con las poblaciones y au- De hecho, ya en Moquegua y Tacna se
toridades locales y regionales, quienes se mo- ha abierto el debate sobre el pedido de las
vilizaron en defensa de las lagunas a punto de empresas Southern y Anglo American de li-
ser desaguadas. cencias adicionales de agua para ampliar las
operaciones de la fundición de Ilo y las minas
Esta historia aún no termina: la población de Toquepala y Cuajone y lanzar el proyecto
y las autoridades locales y regionales levanta- Quellaveco. O si, como lo han señalado los
ron después la bandera de Conga No Va. El go- presidentes de ambas regiones, deben buscar
bierno, por su parte, respondió Conga Va, por- nuevas alternativas como la desalinización del
que de esa y las restantes inversiones mineras agua de mar.
en cartera depende el financiamiento para la
inclusión social y la gran transformación como El gobierno del presidente Humala en-
tal. Sin embargo, la oposición social y política frenta, pues, un dilema general en el que
local es tan intensa que el gobierno presiona Mina Conga es ya un caso emblemático. Su
a la empresa para que suspenda el proyecto. política actual es dar luz verde a los grandes
Se encargó al Ministerio del Ambiente una proyectos mineros, más allá de la opinión de
opinión técnica sobre el EIA, que ha resultado los locales y de sus impactos ambientales, para
demoledora contra el mismo, lo que llevó a sostener las tasas de inversión y crecimiento,
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generar los recursos fiscales que necesita para En el caso de los gobiernos regionales el
financiar la ampliación del gasto social y así camino ha sido la puesta en práctica de pro-
lograr la anhelada inclusión. No parece, por cesos de zonificación económica y ecológica
el momento, dispuesto a un cambio de giro y de ordenamiento territorial. Sobre esta base,
hacia una estrategia general de búsqueda de el Gobierno Regional de Cajamarca ha dado
otras fuentes de renta pública y de exportacio- el paso de emitir ordenanzas regionales para
nes, que nos hagan menos dependientes de la protección de las cabeceras de cuenca y de-
las inversiones mineras. clarando inviable el Proyecto Conga.12 En Mo-
quegua y Tacna, pese a que no tienen compe-
tencias formales para hacerlo, los presidentes
Gran minería y marcos institucionales: regionales lideran las mesas de negociación
cuando el remedio puede ser peor que la para solucionar la contradicción que se abre
enfermedad entre las demandas mineras por más agua y
las necesidades de otros sectores productivos
El marco institucional vigente no concede a y de consumidores, en un contexto de estrés
los gobiernos regionales y locales competen- hídrico.
cias ni funciones en relación con los grandes
proyectos extractivos, pues en el proceso de El tema de fondo es que el actual marco
la descentralización se les transfirió a los go- institucional para las decisiones sobre los gran-
biernos regionales solamente competencias des proyectos de inversión en el sector energía
referidas a la minería pequeña y artesanal; a y minas es obsoleto, y no da más. De hecho,
los gobiernos locales no se les transfirió nada. cuando el propio gobierno central “exige” a la
empresa Yanacocha “suspender” un proyecto
De la misma manera, la gestión del sector que legalmente ya podía iniciar sus operacio-
energía y minas ha ignorado la creación del nes, opera por fuera, no dentro de un marco
Consejo Nacional del Medio Ambiente (Co- institucional que no responde a las necesida-
nam) primero y del Ministerio del Ambiente des del momento. Lo mismo se puede decir
después. En efecto, hasta hace muy pocos del hecho de que el gobierno central participe
años el Ministerio de Energía y Minas seguía en mesas de diálogo presididas por gobiernos
estando a cargo de la evaluación y fiscaliza- regionales que, formalmente, no tienen nin-
ción ambiental, y hasta ahora sigue estando guna competencia para intervenir en estos
a cargo de la evaluación y aprobación de los problemas.
estudios de impacto ambiental.
En otras palabras, la crisis en torno a Con-
Por su parte, los gobiernos regionales y ga y los conflictos actuales y potenciales en
locales han buscado desde hace tiempo la distintas zonas del país ponen en evidencia
manera de participar en las tomas de decisio- el agotamiento del marco institucional here-
nes sobre estos grandes proyectos. En el caso dado de las décadas anteriores, generando la
de los gobiernos locales un camino fue la crea- necesidad de un consenso nacional sobre otro
ción de áreas locales de conservación, hasta marco institucional. Este nuevo marco no solo
que una modificación en el reglamento de la debe redefinir las relaciones entre los ministe-
Ley del Sistema Nacional de Áreas Naturales rios del Ambiente y de Energía y Minas, sino
Protegidas por el Estado eliminó esta figura le- también incluir a los gobiernos regionales y
gal. El otro camino ha sido la organización de locales en la toma de decisiones y replantear
consultas vecinales sobre la viabilidad de estos las relaciones entre procesos subnacionales
proyectos, tal como ocurrió en Tambogrande de declaración de zona económica exclusiva
y Majaz (Piura) y en Islay (Arequipa). (ZEE) y de ordenamiento territorial (OT), así
12 Sobre la ZEE y las ordenanzas del Gobierno Regional de Cajamarca véase <www.regioncajamarca.gob.pe>.
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Lamentablemente, las respuestas del go- El gas de Camisea: nuevas políticas que
bierno del presidente Humala a estos retos plantean nuevos debates
apuntan a empeorar las cosas. En lugar de
abrir un debate para incluir a los gobiernos re- El gobierno ha negociado con las empresas del
gionales y locales y al Ministerio del Ambiente Consorcio Camisea para que el gas del Lote
en un nuevo arreglo institucional para la toma 88 —inmovilizado desde el gobierno de Ale-
de decisiones sobre los grandes proyectos ex- jandro Toledo como garantía de los compro-
tractivos, se orienta a refutar la autoridad de misos de exportación a México— se pueda
los gobiernos regionales y locales para interve- usar ahora para ofrecer energía más barata y
nir en estos temas, y a debilitar aún más la ya más limpia a las empresas, a los hogares y al
precaria institucionalidad ambiental. transporte en el Perú, particularmente en el
sur. El anuncio es sin duda prometedor, aun-
En efecto, el gobierno central ha cuestio- que los efectos no serán inmediatos, pues hay
nado ante el Tribunal Constitucional las orde- que crear la infraestructura necesaria para
nanzas del Gobierno Regional de Cajamarca movilizar ese gas hacia la costa y también en
sobre las cuencas y Mina Conga, y ha anuncia- las mismas zonas sureñas.
do que trasladará del Ministerio del Ambien-
te a la Presidencia del Consejo de Ministros Pero eso no se debe confundir con una
(PCM) la Oficina de Evaluación y Fiscalización nueva estrategia energética que determine
Ambiental (OEFA), y que llevará también ha- que todo el gas se destine obligatoriamente al
cia la PCM las competencias del Ministerio de mercado interno, pues las empresas pueden
Energía y Minas sobre los EIA y del Ministerio seguir exportando gas si así les conviene y si
de Agricultura sobre la Autoridad Nacional del resuelven de otra manera las garantías reque-
Agua (ANA), en lugar de trasladarlas al Minis- ridas por sus fuentes de financiamiento.
terio del Ambiente, como era la orientación
inicial. Más aún, el premier Valdés ha señala- Una consecuencia problemática de la
do que el problema de base no es una insu- decisión de reorientar todo el gas del Lote 88
ficiente descentralización sino la descentrali- hacia el mercado interno, pero manteniendo
zación misma, mientras que en el Congreso abierta la opción exportadora, es que se gene-
Nacional el partido de gobierno da apoyo a ra una fuerte presión para desarrollar nuevas
iniciativas legislativas que buscan “poner en su actividades de exploración y extracción en las
sitio” a los presidentes regionales llamándolos selvas del Cusco y de Madre de Dios, zonas
gobernadores y crear más causales de vacan- de alta sensibilidad ambiental y de residencia
cia de dichas autoridades. de poblaciones indígenas que rechazan estas
actividades. La propia empresa Pluspetrol ha
Esta orientación está creando un nuevo reconocido que el Estado peruano les ha pe-
escenario de conflicto, esta vez ya no entre dido que amplíen sus operaciones en el Lote
poblaciones locales y proyectos extractivos 88, sobrepuesto con la Reserva Territorial
sino entre los gobiernos locales/regionales y el Nahua Kugapakori, para poder abastecer el
gobierno central, lo cual, lejos de solucionar mercado interno y, al mismo tiempo, seguir
los problemas, los complejizará más todavía. exportando.13
petroquímica la palanca de desarrollo del sur nar en el año 2016 a un costo estimado de no
andino rural, indígena, campesino, pobre? menos de 2.500 millones de dólares.
¿Son estas inversiones la clave para su bienes-
tar? ¿Es este el camino de la inclusión? ¿Cuáles
son las relaciones entre estas inversiones y el La integración vertical: mirándonos en el
bienestar anunciado para esas mayorías hoy espejo colombiano
excluidas?
Petroperú está buscando activamente recupe-
rar la participación en actividades de explo-
El relanzamiento de la refinería de Talara: ¿a tación (primero) y de exploración (después)
qué costo?, ¿en qué plazo? que tuvo antes de su privatización en los años
noventa. Persigue su ingreso a estas activida-
Después de su privatización, la estatal petro- des mediante la asociación con empresas pri-
lera Petroperú quedó a cargo de una cada vadas, como parte de una estrategia de de-
vez más obsoleta refinería de Talara y de los sarrollo de capacidades técnicas, humanas y
mercados de distribución y venta de gasolina y financieras. La modalidad consiste en que se
derivados que resultaron poco atractivos para le asigne participación en concesiones petro-
la inversión privada. La española Repsol se ad- leras que ya caducan, a manera de socio mi-
judicó la refinería de La Pampilla, en Lima, y noritario del concesionario principal.
diversos consorcios se repartieron la distribu-
ción y venta de gasolinas y otros derivados. Se Esta estrategia ha causado una reacción
llevaron la carga y le dejaron “el hueso”. adversa en el sector empresarial privado y en
la derecha política y mediática. Para ellos se
La política del presidente Humala en este trata de una maniobra veladamente estatista
terreno se propone la modernización de la re- de parte de Petroperú y el gobierno, para des-
finería La Pampilla, lo que le permitirá incre- plazar al sector privado. Esta crítica es básica-
mentar su capacidad de refinamiento y pro- mente ideológica, pues vincula empresa esta-
cesar crudos pesados nacionales, ahorrándose tal con ineficiencia y corrupción, ignorando la
el fisco la importación de crudos ligeros que experiencia brasileña (Petrobras) y colombia-
no produce el Perú. Sucede que, en la actua- na (Ecopetrol) de empresas estatales eficientes
lidad, el Perú exporta crudos baratos que no y competitivas.
puede refinar y se ve obligado a importar cru-
dos caros —que sus actuales refinerías sí pue- Es asimismo una crítica que desconoce
den procesar—, situación que cambiaría ven- que Petroperú está buscando activamente
tajosamente si la refinería de Talara adquiriera vender acciones en la Bolsa de Valores, con
la capacidad de refinar esos crudos pesados. la intención de levantar capital y generar una
presión interna de inversionistas privados por
Esta modernización también elevará los mayor eficiencia y transparencia. Para sorpre-
estándares ambientales de la estatal petrolera, sa de sus críticos, el modelo no es, pues, el de
disminuyendo los niveles de sulfuro y bajando la socialista Petróleos de Venezuela, Sociedad
el octanaje de las gasolinas. Se espera, ade- Anónima (PDVSA), de Hugo Chávez, sino el
más, que al avanzar Petroperú en este mejo- de la conservadora Ecopetrol, de los presiden-
ramiento de sus impactos ambientales, Repsol tes colombianos Álvaro Uribe y Juan Manuel
haga lo mismo con la refinería La Pampilla, Santos.
con lo que el país perfeccionaría sustantiva-
mente su desempeño en este terreno. Si los temores y cuestionamientos prove-
nientes del empresariado privado y la dere-
El proyecto se inició tímidamente en el cha política eran de esperarse, ahora resulta
año 2007 y, al contar ahora con el respaldo que Petroperú también enfrenta en Perupetro
político y financiero del gobierno central, un escollo que crea tensiones al interior del
debe acelerar su implementación para culmi- sector. Perupetro, el ente estatal encargado de
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adjudicar los bloques petroleros para explora- colombiana Ecopetrol y la británica EmeraldE-
ción o explotación, y de negociar los contratos nergy. A inicios del 2012 la máxima autoridad
respectivos, ha cuestionado la estrategia de ha anunciado que esta política continúa y que
Petroperú de que se le asigne participación en se suscribirán 30 nuevos contratos, la mayor
concesiones a punto de caducar, pues quiere parte de ellos también en la Amazonía.
afirmar una estrategia de acceso a las conce-
siones mediante licitaciones internacionales. A ello hay que añadir la persistencia en el
Acuerdo Energético con Brasil, suscrito por los
Ciertamente, desde la perspectiva de la gobiernos de Lula y Alan García, mediante el
transparencia y la maximización de beneficios cual el Perú se compromete a la construcción
fiscales inmediatos, es mejor una concesión de varias hidroeléctricas en la cuenca oriental
por licitación que una negociación bilateral. de la cordillera Oriental de los Andes. Aunque
Pero, dado que Petroperú no tiene ni la ex- no hay nada oficial, se dice que estas serían las
periencia ni el capital, sus opciones de ganar de Inambari, Pakitsapango, Tambo 40, Tambo
una licitación son casi nulas, por lo que esta 60 y Mainique 1.
iniciativa se convierte en un obstáculo para la
estrategia gubernamental en este terreno. Ha- Como queda claro a partir del análisis del
brá que ver quién sale ganando en esta puja Proyecto Inambari —primero de los proyec-
interna en torno al ingreso de Petroperú a las tos considerados—, estas hidroeléctricas serán
actividades de explotación. financiadas por el Estado brasileño y construi-
das por empresas del mismo país, para satis-
facer las necesidades energéticas de Brasil. El
La Amazonía como fuente de energía y renta Perú asume el costo financiero, ya que debe
energética fósil pagar el capital y los intereses, y el costo social
y ambiental.15
Como hemos visto antes, hay cambios de toda
índole en la estrategia energética del nuevo No hay, pues, variación de la estrategia
gobierno. Sin embargo, existe también una general que data desde los años setenta, que
gran continuidad: el peso de las energías fósi- ve en la Amazonía una fuente de energía, ge-
les en la matriz energética nacional y la visión neradora de la renta proveniente de la extrac-
de la Amazonía como espacio de provisión de ción de petróleo y gas, y de la generación de
energía y de la renta que esta genera. hidroenergía.
14 Ver Claudia Viale y Carlos Monge, “¿Podemos despretrolizar la Amazonía?”, en Quehacer 181, Lima, 2011.
15 Ver análisis de impactos sociales y ambientales del proyecto Inambari, disponible en <www.spda.org.pey en www.dar.org.pe>.
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Conga. Pocos días antes, la mayoría de la Como se señaló al inicio, esta suma de
Junta de Acreedores de DoeRun rechazó el políticas se puede caracterizar como neoex-
Plan de Reactivación presentado por la mis- tractivista ligera, pues cumple con las premisas
ma DoeRun, el principal pero no mayoritario básicas (continuidad de la dependencia de las
acreedor. Todo sucede mientras en Madre de commodities, pero con más renta para el gasto
Dios se vive una tensa tregua entre el gobier- social interno y relanzamiento de la empre-
no y los mineros ilegales en un conflicto que sa estatal); sin embargo, en ningún caso este
todos saben será de largo aliento. neoextractivismo es tan agresivo como el de
Venezuela, Ecuador y Bolivia.
Y como si fuese poco, hace unos cuan-
tos días la facción senderista del valle del Río En efecto, se negocia por más renta, pero
Apurímac secuestró a casi cuarenta trabaja- nada parecido a la nacionalización de la renta,
dores de las empresas Skanska y Construc- migración de contratos o nacionalización de
ciones Modulares, contratistas del Consorcio refinerías impuesta a las empresas en los paí-
Camisea. En un hecho del que solo existe un ses vecinos. Se relanza Petroperú, aunque en
antecedente:16 los senderistas plantearon a las el marco de un proceso muy cauteloso sobre
empresas un pago en efectivo, pagos anuales la base de la asociación negociada con el sec-
y diversos bienes, desde dinamita hasta ropa. tor privado, sin imponer nada por la fuerza. Se
desbloquea el gas del Lote 88 para el mercado
Mas allá de si las empresas han efectiva- interno, pero manteniendo abierta la opción
mente pagado o no —algo que ellas y el go- exportadora. Se lanza la industria petroquí-
bierno niegan—, la interrogante que se abre mica, pero básicamente por el sector privado
es si este es un hecho aislado o si vamos rum- con asociación aún tentativa y ciertamente
bo a una colombianización de las relaciones minoritaria de Petroperú.
entre Sendero Luminoso y las empresas gasí-
feras, en la cual el chantaje permanente a las En este sentido, las políticas frente al sec-
empresas extractivas se convierte en una fuen- tor extractivo son expresión del carácter mis-
te permanente de renta para las actividades mo del gobierno del presidente Ollanta Hu-
de esta facción senderista. mala: un discurso nacionalista que se traduce
en una continuidad básica de las grandes po-
No hay duda de que las industrias extrac- líticas heredadas de los gobierno anteriores,
tivas están en el centro de la dinámica social con modificaciones especificas que mejoran
y política del país. Lo que no resulta tan cla- los términos de la participación del Estado en
ro es si el gobierno cuenta con una estrategia la renta y el sector en general, quedando por
integral para responder a la multiplicidad de confirmar el mejoramiento de las condiciones
frentes que el sector extractivo le presenta. de participación de las poblaciones locales.
16 En el 2003 Sendero Luminoso secuestró a 70 trabajadores de Techint y se ha sugerido desde entonces que la empresa pagó un rescate
por su liberación.
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revisar el EIA del Proyecto Mina Conga solo para establecer las bases de una “nueva mi-
sirvió para reforzar las convicciones y los argu- nería”.
mentos ya existentes. Para los promotores del
proyecto en los medios, el gobierno y el sec- Sin embargo, en su Mensaje a la Nación
tor empresarial, los peritos confirmaban que del 28 de julio, el presidente mencionó ape-
el EIA era básicamente correcto. Para quienes nas que la Comisión Multisectorial ya había
se oponen desde la sociedad y los gobiernos presentado sus recomendaciones, pero no
regionales, se cuestionó la acción de los peri- indicó cuáles eran esas recomendaciones ni
tos al haber sido seleccionados unilateralmen- cuáles de ellas el Ejecutivo finalmente haría
te por el gobierno, se realzó que pese a todo suyas para, efectivamente, establecer las bases
encontraron deficiencias en el EIA y/o se apeló de la nueva minería ofrecida por el presiden-
a otros peritos que presentaron conclusiones te. Múltiples analistas la han señalado como
bastante diferentes. una de las más notables carencias del Mensaje
a la Nación de Fiestas Patrias, pues se pensaba
En cualquier caso, los actores del conflic- que era la oportunidad propicia para anunciar
to no se movieron de sus posiciones iniciales al país un cambio de rumbo fundamental en
y la tensión de mantuvo hasta que una suce- el tratamiento de este sector que esta en el
sión de hechos termino abriendo un espacio centro de los debates nacionales.
de dialogo. Primero, una nueva movilización
general indefinida de las poblaciones y auto- No queda claro, al momento de revisar
ridades cajamarquinas forzó al Presidente de este texto, para cuándo el Ejecutivo terminará
la República a hablar al país anunciando que de debatir internamente las propuestas de la
Mina Conga salía adelante pero con cuatro Comisión ni si se abrirá un debate nacional al
condiciones: cuadruplicar la oferta de agua, respecto para tomar en cuenta los puntos de
respetar 2 de las 4 lagunas, crear un fondo vista de los empresarios, las autoridades regio-
social y generar 10 mil empleos. Luego, el nales y locales, y la sociedad civil.
dueño de Buenaventura y socio minoritario
de Yanacocha, Ing. Roque Benavides, ignoró Finalmente, lo que sí estuvo presente en
públicamente las condiciones anunciadas por el Mensaje a la Nación del 28 de julio fue un
el Presidente Humala, lo que volvió a entram- cambio sustancial y políticamente explosivo
par la situación entre la resistencia social, la en relación con las políticas de masificación
cerrazón empresarial y la incapacidad del es- del consumo del gas en el sur del Perú.
tado. Hoy día, con una larga resistencia, con
cinco muertos de por medio, y con un inten- Como se ha reseñado antes, este es uno
to de diálogo encargado a dos sacerdotes de de los pocos temas en los que el presidente
reconocido prestigio, el proyecto Mina Conga Humala parecía mantenerse en capacidad de
sigue entrampado. Todo indica que un refe- implementar cambios de importancia: liberar
réndum en esas provincias o las elecciones el gas del Lote 88 que las empresas mantenían
regionales y locales del 2014 definirán por la inmovilizado como garantía de los contratos
vía de la política el destino de ese proyecto y, de exportación, y destinarlo al sur andino me-
por extensión, el de los proyectos Galeno, La diante el gasoducto del sur para alimentar el
Zanja y Michiquillay. consumo de hogares, industrias y medios de
transporte, y para alimentar el funcionamiento
En el mismo Mensaje a la Nación en el de proyectos petroquímicos.
que anunciaba las cuatro condiciones para el
relanzamiento del Proyecto Conga, el presi- Además, PeruPetro denunció a la empre-
dente Ollanta Humala anunció que encarga- sa Repsol por estafar al país al basar su pago
ba a una Comisión Multisectorial encabezada de regalías en los precios de gas exportado a
por el premier Valdez y con el ministro Pulgar México, ocultando que ese gas era después
Vidal en la Secretaría Técnica, la formulación reexportado a otros mercados con precios
de propuesta de políticas y de normas legales mucho más altos.
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* Licenciado en Sociología por la Universidad de Lovaina, Bélgica, con estudios de posgrado en la Escuela Práctica de Altos Estudios de
París y en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Presidente del Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), director de De-
bate Agrario y La Revista Agraria. Miembro del Seminario Permanente de Investigación Agraria (SEPIA) y autor de libros e investigaciones
sobre desarrollo rural.
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campesinas y nativas, mientras que la Hoja de cultura ha continuado con acciones que po-
Ruta solo hace referencia a la necesidad de ti- dríamos llamar ‘corrientes’, como seguir trans-
tular sus propiedades. Finalmente, deja de lado firiendo funciones a los gobiernos regionales
la propuesta de desarrollo territorial para el de- y entregarles maquinaria agrícola, otorgar cré-
sarrollo local, lo que, como veremos más ade- ditos en escalas muy modestas, rehabilitar al-
lante, tiene implicancias para el desarrollo rural gunos canales, etcétera, o con programas que
de áreas campesinas, sobre todo en la sierra. vienen de gobiernos anteriores, como el Pro-
grama de Alianzas Rurales Productivas en la
En materia ambiental —muy ligada a sierra y el Proyecto de Fortalecimiento de Ac-
las condiciones para la producción agraria— tivos, Mercados y Políticas de Desarrollo Rural
hay una notable diferencia entre los plantea- en la sierra norte.
mientos de La Gran Transformación y la Hoja
de Ruta. El primero enumera los principales Pero propiamente: ¿qué cambios se han
problemas ambientales: los gases nocivos, la iniciado que apunten a impactos macrosocia-
deglaciación, la escasez de agua y la defores- les de mejora de las condiciones de vida de
tación. En consonancia con el diagnóstico, pro- las poblaciones rurales, que dependen prin-
pone las políticas requeridas para superarlos; cipalmente de las actividades agropecuarias?
entre otras, la identificación de las poblacio- ¿Cómo se expresa la declarada intención po-
nes más vulnerables y el diseño de las medidas lítica de avanzar firmemente en la inclusión
adecuadas para mitigar los efectos adversos y social de las poblaciones rurales en una escala
aumentar su resiliencia; la reducción de gases significativa?
(que incluye la conservación de los bosques
primarios); el incremento de fuentes de ener- Cambios en los discursos, los hay. Se ha
gía renovable de pequeña escala en apoyo al abandonado el discurso excluyente del ‘perro
desarrollo rural; el aprovechamiento de los sa- del hortelano’ del gobierno del Apra, y ha sido
beres y prácticas de los campesinos andinos y reemplazado por otro de la inclusión. Pero del
altoandinos. En contraste, en la Hoja de Ruta dicho al hecho hay mucho trecho: falta saber
las referencias al tema ambiental y de cam- si el cambio en el discurso se materializa en la
bio climático están totalmente ausentes. Los realidad.
graves impactos de las lluvias de diferentes
regiones en los días en que se escribe este ar- Una primera dificultad para evaluar la
tículo (mediados de febrero) —inundaciones ocurrencia de cambios es que no hay aún una
y pérdida de áreas de cultivo; destrucción de clara definición de qué entiende el gobierno
infraestructura, principalmente vial; pueblos por inclusión. Pareciera que lo esencial es la
menores arrasados por aluviones— nos ad- expansión y mayor eficiencia y eficacia de los
vierten del error de continuar ignorando la programas sociales, cuyos beneficiarios princi-
magnitud de todo lo que el cambiante clima pales son las poblaciones rurales más pobres.
puede producir en el país, especialmente en Estos programas han sido reubicados en el
las áreas rurales. La Hoja de Ruta no solo re- nuevo Ministerio de Desarrollo e Integración
baja los objetivos de una propuesta de cam- Social, con una conducción tecnocrática que
bios que el país requiere urgentemente, sino promete ser más profesional que la del Minis-
que cede al cortoplacismo y a la inercia de las terio de la Mujer. Pero conceptualmente son
políticas rutinarias del pasado, caracterizadas una continuación de los inaugurados en tiem-
por eludir los problemas socioeconómicos y pos de Alberto Fujimori: redistribución econó-
ambientales de fondo. mica no vinculada al desarrollo socioeconómi-
co. La diferencia parece ser más cuantitativa
—más fondos, más cobertura— que cualita-
La política agraria del nuevo gobierno tiva. Más aún: en la práctica, esta forma de
entender la inclusión no es necesariamente un
Hay que hacer esfuerzos por apreciar cambios contradiscurso al ‘perro del hortelano’: este se
en las políticas agrarias. El Ministerio de Agri- refería a que los recursos naturales, entre ellos
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la tierra, principal activo productivo para la el conflicto minero a varios ministerios, inclui-
producción agropecuaria, debían estar bajo el do el de Agricultura, presumiblemente ha de-
control de la gran inversión. Hasta el momen- morado la implementación de las propuestas
to no ha habido en este gobierno cambios en de la Hoja de Ruta para el sector agrario. Más
las políticas de redistribución de activos, como aún, el cambio de responsable de la cartera
veremos más adelante. de Agricultura antes del medio año de gestión
ha contribuido a crear la impresión de que el
Una segunda medida, sin duda favorable Ministerio todavía no sale del partidor.
a la mayor inclusión de un sector de la po-
blación, fue la dación el 6 de setiembre del Se tomó, sin embargo, una decisión lar-
2011, a las pocas semanas del cambio de go- gamente esperada: realizar un nuevo censo
bierno, de la ley llamada de Consulta Previa nacional agropecuario. El último se aplicó en
a las poblaciones indígenas. La obligación de 1994. La información recogida ese año mos-
la consulta no se origina en esta ley, sino en la tró la situación del agro después de la refor-
ratificación por el Estado peruano, en febrero ma agraria, que, si bien finalizó a mediados
de 1994, del Convenio 169 de la Organiza- de la década de 1970, continuó reverberan-
ción Internacional del Trabajo sobre Pueblos do durante varios años después. En particu-
Indígenas y Tribales en Países Independientes, lar, la gran mayoría de las grandes empresas
lo que lo convertía en norma de obligatorio asociativas creadas por la reforma agraria
cumplimiento. Con el argumento de que no —las cooperativas agrarias de producción y
había una ley que hiciese posible la aplicación las sociedades agrícolas de interés social—
de la consulta, se ha incumplido durante die- fueron liquidadas por los propios trabajadores
ciocho años. Aún está en debate el reglamento y campesinos beneficiarios, para dar lugar a
de la ley, y en la discusión se han evidenciado explotaciones familiares. Precisamente desde
las dificultades de precisar quién es indígena mediados de la década de 1990, culminado
y quién no (¿lo son los comuneros andinos, o el censo, emergió un proceso en sentido con-
solo las poblaciones amazónicas?), quién los trario, de concentración de propiedad de la
representa (¿lo decide el propio Estado?), cuá- tierra, sobre todo en la costa, para desarro-
les son las materias de la consulta y cuáles las llar una moderna agricultura de exportación
consecuencias de los acuerdos tomados por y la producción de agrocombustibles. Por lo
las poblaciones consultadas (¿cuán vinculantes tanto, el nuevo censo agropecuario mostrará
son?). La decisión sobre estos cuatro puntos una fotografía muy diferente a la de 1994 y
será de gran importancia para conocer el al- contribuirá a descubrir procesos quizá menos
cance real de la ley, y hasta qué punto puede conspicuos pero no por ello menos importan-
reducirse a una formalidad de poca trascen- tes en las tres regiones, que ayudará a que las
dencia. decisiones sobre el sector se sustenten en me-
jor información.
Los primeros meses del gobierno de
Gana Perú estuvieron muy marcados por el Además de dar cuenta más precisa de
problema de la mina Conga, en cuyo plan de los procesos de concentración de la tierra
explotación se incluía el uso de las aguas de mencionados, es muy probable que el nue-
las lagunas e inclusive el uso de una de ellas vo censo revele un incremento notable de las
como depósito de relaves. El rechazo firme de unidades agropecuarias de pequeño tamaño.
las autoridades regionales cajamarquinas y de Las Encuestas Nacionales de Hogares (Enaho)
parte de la población a los planes mineros ha que aplica anualmente el Instituto Nacional
creado una situación de impasse que el go- de Estadística e Informática (INEI), muestran
bierno pretende resolver a favor de la minera, que de año en año las unidades agropecuarias
pero haciendo más exigentes las condiciones han ido aumentado en número, sobre todo
para un menor impacto ambiental. Este con- en la sierra. El INEI estima que el universo de
flicto, la escasa cohesión del gabinete ministe- unidades agropecuarias que censará en el úl-
rial y las demandas de atención que demandó timo trimestre de este año es de 2,5 millones
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El segundo planteamiento fue orientar ria contrapartida por parte del Ministerio de
inversiones hacia la sierra para recuperar an- Economía y Finanzas.
denes, con inversiones mucho menores por
hectárea de lo que cuesta en la costa.1 En esta De las pocas iniciativas del gobierno en lo
región no hay frontera agrícola que ganar, pues que concierne al agro, debe mencionarse que
todas las áreas que pueden ser cultivadas son se aprobó la moratoria al ingreso de semillas
utilizadas; por el contrario, hay un problema transgénicas por un periodo de diez años. No
permanente de pérdida de suelos por erosión. fue un proceso fácil, pues, a pesar del entu-
Una de las pocas posibilidades de ampliar el siasmo inicial del Ministerio de Agricultura por
área cultivada es habilitar terrazas o andenes declarar la moratoria, tuvo luego una actitud
deteriorados o abandonados. En el país existe vacilante y al final debió ser una decisión del
alrededor de un cuarto de millón de hectáreas Congreso. Entre otras medidas tomadas que
de andenes, ubicadas sobre todo en la sierra también merecen mención destaca la libera-
de Lima, Arequipa y Puno (véase el cuadro 1). lización de la importación de insumos para la
Aparentemente habría un interés de la banca agricultura, que abre a las organizaciones de
multilateral por financiar un ambicioso pro- productores la posibilidad de importar direc-
grama de recuperación de andenes, pero sin tamente abonos y fertilizantes, con la expecta-
el mismo entusiasmo para asegurar la necesa- tiva de que los precios se reduzcan.
Cuadro 1
Andenes en el Perú
1 Según Nkonya y otros, el costo de hacer terrazas [andenes] en la sierra se estima en 364 dólares por hectárea, y el valor neto actual
de parcelas con terrazas es de aproximadamente 984 dólares por hectárea. Ephraim Nkonya, Nicolas Gerber, Joachim von Braun y
Alex De Pinto, Economics of land degradation. The costs of action versus inaction. International Food Policy Research Institute (IFPRI),
Washington, septiembre del 2011.
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2 “Un gobierno de Gana Perú ¿en qué puede ser diferente”, disponible en <http://www.larevistaagraria.org/content/la-revista-agraria-
130-junio-2011>. Acceso: 29.2.2012.
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monocultivo, uso intensivo de insumos quími- Son nueve los lineamientos generales
cos y de energía fósil, uso intensivo del agua). planteados por el PESM: impulsar la asocia-
Por último, un real y sostenido apoyo a las co- tividad y las cadenas productivas; consolidar
munidades campesinas aprovechando su rico la institucionalidad agraria; fomentar la inno-
capital social y sus conocimientos precisos so- vación agraria; consolidar la sanidad agraria;
bre los recursos de territorios extraordinaria- promover el desarrollo productivo de la pe-
mente heterogéneos, conocimientos de gran queña agricultura; contribuir a la seguridad
importancia para la adaptación a los impactos alimentaria; mejorar la eficiencia de la gestión
del cambio climático. del agua; y, finalmente, promover el manejo
eficiente de los recursos naturales. Todos ellos
son sin duda pertinentes. Pero romper el es-
El Plan Estratégico Sectorial Multianual cepticismo ante la posibilidad de que el Mi-
2012-2016 nisterio de Agricultura pueda cumplir satisfac-
toriamente con ellos depende en gran parte
En abril del presente año el Ministerio de Agri- de los recursos de los que disponga. Y estos
cultura difundió su Plan Estratégico Sectorial son exiguos: el presupuesto para el año 2012
Multianual (PESM) 2012-2016. El Plan pro- es apenas 0,68% del presupuesto nacional; y
piamente dicho está precedido por un diag- el de todo el Sector Agricultura, que incluye
nóstico del sector, en gran parte basado en también al Servicio Nacional de Sanidad Agra-
información obsoleta, pues proviene del III ria (Senasa), el Instituto Nacional de Inovación
Censo Nacional Agropecuario que se realizó Agraria (Inia) y la Autoridad Nacional de Agua
en 1994. Esto le da al Plan una cierta con- (ANA), el 1,06% (1013 millones de soles).
notación de transitoriedad, pues dentro de un
semestre se conocerán los primeros resultados Una de las deficiencias del Plan Estraté-
del IV Censo Nacional Agropecuario. Ya este gico Sectorial Multianual es la poca atención
ministerio estima que el número actual de al problema climático. La cifra que el propio
unidades agropecuarias será 40% mayor que ministerio da sobre los impactos del clima so-
el censado en 1994, en gran parte debido a bre las tierras de cultivo es tremenda: en la
un incremento acelerado de minifundios. década 2000-2010 se perdieron más de 233
mil hectáreas y fueron afectadas 509 mil hec-
El nuevo censo permitirá conocer cuánto táreas más3, lo que significa que se ha perdido
se ha avanzado en los niveles de educación de alrededor de 6% de las áreas de cultivo (si es-
los productores, el tipo de tecnologías utiliza- timamos en 4 millones de hectáreas las tierras
das, el grado de integración al mercado de las de cultivo) y 13% han sido afectadas. Puesto
unidades productivas. Es muy probable que que es posible que los eventos climáticos ex-
con la nueva información se deba establecer tremos se incrementen con el cambio climáti-
una nueva tipología distinta a la que el minis- co, el futuro es, efectivamente, amenazante.
terio estableció hace algunos años para definir Es obvio que enfrentar esta situación no solo
políticas diferentes ante cada tipo de agricul- depende del Ministerio de Agricultura, sino
tura: producción de subsistencia, pequeños también de otros sectores, pero tampoco en-
negocios rurales, producción comercial, y contramos en el PESM una propuesta de rela-
agroexportación y agricultura intensiva. Con ción intersectorial.
toda esta nueva información el Ministerio de
Agricultura tendrá que revisar el recién apro- En conclusión, el PESM no revela
bado su Plan Estratégico Sectorial Multianual. grandes sorpresas ni parece señalarnos un
3 Ministerio de Agricultura, Plan Nacional de Gestión del Riesgo y Adaptación a los Efectos Adversos del Cambio Climático en el Sector
Agrario para el período 2012-2021, PLANGRACC. Presentación en Power Point.
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camino diferente al seguido en estos meses años, pues ahora esta se orientaría hacia los
de gobierno. No nos parece que se acerque que no se beneficiaron o hacia aquellos que
a las expectativas que expresamos en el cita- lo hicieron apenas.
do número de La Revista Agraria, a pesar de
que estas no son como para de alarmar a los Sin embargo, a juzgar por lo hecho y lo
sectores que más se han beneficiado del cre- dejado de hacer en estos primeros meses de
cimiento económico en los últimos lustros. gobierno, las esperanzas de que algo diferente
A lo más, estos sectores dejarían de tener ocurra para enrumbar voluntades políticas
la atención preferencial que le dispensaron y recursos para el desarrollo rural se van
los gobiernos anteriores durante todos estos diluyendo.
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A finales del año 2010 y durante todo el 2011 damente, con un grupo de especialistas lidera-
ejercí la dirección del Centro de Investigación dos por Hugo Cabieses, intervine en el proceso
“Drogas y Derechos Humanos” (CIDDH) y, en pa- administrativo de la transferencia institucional,
ralelo, desarrollé una intensa actividad política de hasta que el viernes 5 de agosto se publicó mi
apoyo a la candidatura de Ollanta Humala. Par- resolución de nombramiento.
ticipé en la elaboración del plan de gobierno de
Gana Perú denominado La Gran Transformación, Encontré una institución prácticamente
que en cuanto a drogas apuntaba principalmen- abandonada por mi antecesor, Rómulo Pizarro,
te a identificar y desmantelar las organizaciones quien no entregó personalmente el cargo, como
criminales a partir de tres ejes: precursores, lava- se acostumbra. Debido a recortes y limitaciones
do e inteligencia; es decir, un adecuado enten- al gasto, los niveles de ejecución fueron muy ba-
dimiento del principio de la proporcionalidad en jos. La institución, al depender de un funciona-
la aplicación de la ley penal, dejando fuera a los rio ajeno al entorno aprista, no ejercía liderazgo
sectores más vulnerables. Debatimos intensamen- ante los ministerios ni ante los gobiernos regiona-
te con los contendores entre la primera y segun- les o locales. Sus siete oficinas zonales, ubicadas
da vuelta, en abril del 2011. Una vez conocida la en el frente cocalero, tenían escasa capacidad
victoria, formé parte del grupo de transferencia para actuar en prevención e interdicción.
de Devida, la Comisión Nacional por una Vida sin
Drogas, institución rectora del Estado peruano en Siempre he considerado que Devida no
este ámbito. El 5 de agosto, por encargo del pre- debe depender de la Presidencia del Consejo de
mier Salomón Lerner Ghitis, asumí la presidencia Ministros, instancia “cajón de sastre” que incluye
ejecutiva… Cinco meses después salí del cargo. a diecisiete organismos de gobierno (inteligencia,
gestión pública, ordenamiento territorial, repara-
ciones y planeamiento estratégico, entre otros).
El punto de partida. La gestión. Como en otros países, la institución más impor-
¿Qué encontramos? tante en un asunto tan complejo debe depen-
der del presidente de la república y despachar
A mediados del 2010 decidí apostar por el pro- con él. Máxime en el Perú, considerado, desde
ceso de elaboración de la propuesta de plan de septiembre del 2011, como el primer productor
gobierno de Gana Perú. Participé activamente mundial de coca y cocaína.1 Como Devida, no
en la campaña y los debates, tanto en la prime- solo carecíamos de acceso al presidente de la
ra como en la segunda vuelta electoral. Segui- república sino que despachábamos apenas unos
* Abogado. Ejerció la presidencia ejecutiva de la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (Devida) de agosto del 2011 al
10 de enero del 2012. Actualmente es investigador del Centro de Investigación “Drogas y Derechos Humanos” (www.ciddh.com).
1 Véase Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, World drug report 2011, disponible en <www.unodc.org>.
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pocos minutos por semana con el presidente del agosto, lo que significó el retorno intempestivo
Consejo de Ministros. a dicha ciudad de siete helicópteros de la Nar-
cotics Affairs Section de la embajada de Estados
Precisamente, el hecho de ser el principal Unidos y varias decenas de efectivos del Proyec-
productor mundial de cocaína evidencia el fraca- to Especial de Control y Reducción de Cultivos
so de lo efectuado en el pasado (1978-2011). Sin de Coca en el Alto Huallaga (CORAH). En un
embargo, a pesar de lo que dicen algunos analistas desayuno de trabajo, al día siguiente, la emba-
domésticos, como Jaime Antezana, Rubén Vargas jadora Rose Likins mostró su enfado frente a la
o el propio Fernando Rospigliosi, quienes por sus medida.3 Como consecuencia del retiro de los
apreciaciones parecen responder a intereses ex- erradicadores, Inforegión, periódicos tradicio-
ternos, en el Perú la situación —y el fenómeno en nales, políticos de todos los sectores, analistas
sí— dista mucho de ser similar a la de México o y seudoanalistas se inició una fuerte ola de ata-
siquiera a la de Colombia. La dinámica del narco- ques periodísticos y políticos, que me llevó el 13
tráfico mantiene a nuestro país como el más im- de septiembre hasta la Comisión de Defensa del
portante proveedor de un “buen producto ilegal” Congreso de la República. Allí expliqué en de-
cuyos mercados internacionales son altamente asi- talle la naturaleza del problema y del reto que
métricos (800 dólares en la chacra y 45 mil dólares afrontábamos, y la necesidad de emprender una
en las urbes europeas). Ello torna fundamental el acción racional, efectiva, mensurable y coordi-
aseguramiento de rutas, el almacenamiento y el nada por Devida.
despacho de droga desde territorio peruano. No
requiere usar la violencia, sino más bien una es- Se produjeron luego los primeros contactos
tructura de arreglos por debajo de la mesa. con la Narcotics Affairs Section4 y con Usaid y
procedimos al intercambio de notas para la sus-
Además, en distintos niveles el problema cripción de enmiendas por 31 y 25 millones de
primordial del Estado peruano es la debilidad dólares, para interdicción y desarrollo alternativo
de sus instituciones —y en muchos lugares, su respectivamente. Aceptaron algunas opciones,
ausencia—, sumado a una profunda corrupción como el concepto de reducción de cultivos5 y
del tejido institucional. Esta realidad se convirtió un mayor control de las organizaciones no gu-
en un profundo reto para la administración Hu- bernamentales que reciben fondos, para que se
mala. A lo cual se agrega la problemática particu- adecuen a la estrategia de Devida. No redujeron
lar del valle del río Apurímac y Ene (VRAE), zona el porcentaje de dinero para la erradicación de
de 300 mil kilómetros cuadrados que compren- cultivos, pero lo aumentaron para otros concep-
de cuatro regiones y donde se produce la mayor tos. Además, los negociadores norteamericanos
cantidad de coca y cocaína del Perú. Un aspecto estimaron la posibilidad de que parte de los
esencial, según mi punto de vista, era lograr que veintitrés helicópteros norteamericanos pasaran
el Estado, los sectores productivos, la empresa a operar con bandera peruana. Aceptaron, asi-
privada y la cooperación internacional2 llegaran mismo, que el zar antidrogas norteamericano re-
a San Francisco, Llochegua, Quimbiri. presente a su gobierno en la cumbre planificada
para junio del 2012.
Los problemas con mi gestión se iniciaron
con la suspensión de las erradicaciones de coca Antes de asumir su cargo, el presidente Hu-
en las cercanías de Tingo María el lunes 5 de mala visitó Washington como mandatario electo,
2 Agencia Internacional del Desarrollo de Estados Unidos (Usaid), Unión Europea, Banco Interamericano de Desarrollo, Corporación
Andina de Fomento.
3 El martes 16 de agosto tuvimos un desayuno con la embajadora, su equipo y el canciller Rafael Roncagliolo en la casa del premier Salomón
Lerner Ghitis. Ella expresó su molestia; Lerner llamó al ministro del Interior, quien le contó los detalles: el lunes a las 7 de la noche, tras mi
llamada a Palacio, el presidente Ollanta Humala ordenó el retiro de los equipos norteamericanos.
4 Remplazo de Anthony Arias por Jeffrey Hovevier, un funcionario más amable y flexible.
5 Para nosotros, mientras que la erradicación es un ejercicio de destrucción física de la planta (que se puede resembrar en otro lugar), la reducción
implica la erradicación forzosa, la voluntaria, y el abandono o la sustitución de cultivos otorgándole sostenibilidad en el tiempo y en el territorio.
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6 Algunos analistas políticos locales dijeron informalmente que allí se decidieron Conga y mi salida.
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1. Defensa del modelo económico extractivo a en cinco meses para diversas operaciones de en-
pesar del incesante crecimiento de los conflic- trenamiento y preparación de futuras activida-
tos sociales (148 en septiembre del 2011, la gran des)—, al Comando Conjunto y a la Marina de
mayoría de carácter ambiental, con presencia de Guerra —Centro de Análisis de Información en
movimientos ambientalistas y progresistas). la Dirección de Intereses Marítimos e Informa-
ción—, todo lo cual construye lazos muy fuertes.
2. Mantenimiento presupuestal del Programa de Adicionalmente, no se descarta el posible uso de
Desarrollo Alternativo (DAS) como principal ins- empresas privadas norteamericanas de seguri-
trumento de promoción del desarrollo alternati- dad, como Blackwater.12
vo en zonas de Selva Alta, particularmente del
“Modelo San Martín”, de sonado éxito. Enten- 4. Manejo dependiente de los organismos inter-
demos que en los próximos meses la idea de la nacionales, particularmente de la Comisión Inte-
cooperación norteamericana es llevar el modelo ramericana para el Control del Abuso de Drogas
hacia la zona de Ucayali. Paralelamente, se man- (Cicad-OEA), Honlea e Interpol, en el terreno
tenía la renuencia de la cooperación norteameri- del control de drogas. En el futuro, una salvedad
cana, representada por Usaid, a llevar sus fondos podrían ser las dinámicas propias de la Unión
a zonas más convulsionadas como el VRAE o la de Naciones Suramericanas (Unasur) y la Comu-
zona de Aucayacu, así como mantenimiento del nidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños
terco y falaz criterio de erradicación primero y (Celac) y por ello el interés de evitar el acer-
luego desarrollo alternativo.9 camiento del Perú a los gobiernos alternativos
(Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra
3. Extendidos niveles de articulación de las agen- América, ALBA).13 Lo mismo puede suceder in-
cias norteamericanas en el Perú, con el Ministe- cluso con Brasil, país con el cual el Perú tiene un
rio del Interior y la Policía —Corah,10 Ofecod11 acuerdo estratégico14 y mantiene relaciones po-
y Dinandro (operaciones con el equipo de inter- líticas sólidas.15 El interés de la diplomacia nor-
ceptación denominado Constellation, que per- teamericana es más bien acercarnos al Arco del
mite la interceptación simultánea de 300 líneas Pacífico (Chile, México, Colombia) y al Acuerdo
telefónicas)—, el sector Educación, el Ministerio de Asociación Transpacífica (TPP), en un contex-
de Economía y Finanzas, el Ministerio de Justicia to internacional absolutamente complejo debido
y Derechos Humanos y los ministerios producti- a la presencia de China e Irán en la región y al
vos. Mención aparte merece el apoyo al Minis- agotamiento de los modelos del Plan Colombia
terio de Defensa —Grupo Consultivo y perma- y de la Iniciativa Mérida (México), que no han
nente ingreso de personal militar (más de diez terminado con el narcotráfico.
9 Se refleja aquí una contradicción de la política de Estados Unidos: en Afganistán ingresa a zonas de alta peligrosidad y decidió recortar
la erradicación de cultivos de amapola, para no afectar la producción agrícola e impedir que los campesinos se sumen al movimiento
talibán. En el Perú, por el contrario, la punta de lanza de su política es la erradicación y “por motivos de seguridad” no ingresa a zonas
peligrosas.
10 Erradicación de cultivos y operaciones de 23 helicópteros, 6.600 horas de vuelo al año en Tingo María (Huánuco), base de Santa Lucía en San
Martín y base de Palmapampa en Ayacucho.
11 Oficina Ejecutiva de Control de Drogas, responsable de administrar los bienes incautados al narcotráfico.
12 Que cambió su nombre por Total Intelligence Solutions y Terrorism Research Center.
13 Encuentros con Evo Morales y visita a Caracas, más acuerdos con Petróleos de Venezuela S. A. Recordemos el problema geopolítico de Estados
Unidos en América Latina: en 1998, Hugo Chávez en Venezuela; el 2002, Lula Da Silva en Brasil; el 2003, Néstor Kirchner en Argentina; el
2005, Tabaré Vásquez en Uruguay; el 2006, Rafael Correa en Ecuador; el 2008, Fernando Lugo en Paraguay; y el 2011, Ollanta Humala en
el Perú. Bajo esta lectura resulta imperioso para Estados Unidos no perder influencia en nuestro país, en una región que en el 2012 tendrá
crecimiento en situación de crisis global, pero no exento de vulnerabilidades y menor tasa de crecimiento (ver el informe “Situación de la
economía mundial 2012”, WESP-ONU).
14 En febrero se reunió en Brasilia la Comisión Mixta Perú Brasil. El tema drogas fue clave. Mantuvimos reuniones con diversos funcionarios y
con relación a la Conferencia Internacional de Drogas, Brasil quiere apoyar la posición peruana, además de brindar mayor apoyo fronterizo:
logística, SIVAM/SIPAM.
15 Respecto al Sistema de Protección / Vigilancia de la Amazonia ( SIPAM/SIVAM), la Fuerza Aérea Peruana está trabajando en una propuesta de
Sistema de Vigilancia que costaría entre 800 y 1.200 millones de dólares, según se elija la propuesta china o la israelí respectivamente.
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¿Qué pasó para que el presidente Humala cercanía a los productores cocaleros, lo que fue
olvidara “la gran transformación” y su programa atizado por la aparición de un correo que había
de gobierno? ¿Por qué echó a casi todo su gabi- enviado a los 63 dirigentes de los movimientos
nete, lo reemplazó y dejó al Ministerio de Eco- gremiales de dichos productores, haciéndoles
nomía y Finanzas y a los militares a cargo de la ver aquello que me preocupaba en el ejercicio
gestión? de mi cargo.
Los sucesos del proyecto minero Conga, en Después de este problema, a finales de
Cajamarca, así como los problemas públicos en- agosto se reiniciaron las erradicaciones en la
tre los ministros, llevaron al cambio del gabinete zona de Aguaytía, en la región selvática de Uca-
ocurrido el 10 de diciembre. Hacía rato que los yali, donde, efectivamente, se encontraron más
principales asuntos de la gestión se abordaban en de noventa pozas de maceración. En conversa-
Palacio de Gobierno con la presencia del asesor ciones con los productores les hablamos franca-
argentino-brasileño Luis Favre y el aún ministro del mente y tratamos de encontrar otras posibilida-
Interior Óscar Valdés. Un día antes de la renuncia des de ayuda en otros ministerios, para paliar
del premier Lerner nos reunimos en la Presidencia la situación resultante de la erradicación de los
del Consejo de Ministros el ministro Valdés, el pre- cocales. Esta forma de tratar con los productores,
mier Lerner y yo, como director de Devida, para con sinceridad y transparencia, evitó la escalada
resolver las observaciones del sector Interior con del conflicto social en Ucayali.
relación a nuestra propuesta de estrategia.
Las siete oficinas zonales de Devida, to-
Sin embargo, luego de mi salida de la Presi- das en zonas de cultivo de coca —Puno, Cus-
dencia Ejecutiva de Devida se mostraron absolu- co, VRAE, Tingo María, La Merced, Pucallpa y
tamente receptivos ante el nuevo nombramien- Tarapoto—, eran meras despachadoras de do-
to de Carmen Masías, profesional muy cercana cumentos. Queríamos encargarles la represen-
a Cedro —organización no gubernamental de tación de la institución, empoderarlas para que
prevención del consumo de drogas— y a las po- fueran artífices de la cooperación del Estado, en
siciones que, sobre drogas y narcotráfico, repre- el ámbito regional, en prevención, control de
senta la embajada norteamericana. Esta, por su oferta y desarrollo rural.
parte, decidió reanudar y fortalecer su apoyo, lo
que se evidenció, por ejemplo, con la suscrip-
ción del convenio Usaid con el Programa Sierra Amenazas para el gobierno
Exportadora. El 19 de enero el ministro de De-
fensa peruano informó sobre la participación de El militarismo. Más que las deliberaciones del
dos aviones de reconocimiento norteamericanos Congreso o el propio gabinete de ministros, se-
en el VRAE y el Alto Huallaga, para combatir el gún se afirma, los que realmente toman las deci-
narcotráfico y el terrorismo de Sendero Lumino- siones en el gobierno son el presidente Humala,
so. En el año 2012 está planificado el ingreso de su asesor Adrián Villafuerte y el premier Óscar
la Academia Internacional de Policía (ILEA, por Valdés —los tres militares, con concepciones
su nombre en inglés) en el Perú. muy particulares—; en materia económica es el
ministro Miguel Castilla quien determina la mar-
cha del Estado. En otras palabras, un tipo distinto
Las relaciones en el campo de fundamentalismo. La verdad es que los cam-
bios en Devida y la concepción de mi sucesora
Considerada de forma aislada, la erradicación y del propio premier Valdés pueden debilitar la
de cultivos con fines ilícitos es poco exitosa. capacidad de los civiles para fiscalizar las accio-
Muchas experiencias en el mundo han termina- nes policiales o militares.
do en un fracaso rotundo, cuando no han sido
perjudiciales para la seguridad y el orden pú- Un franco retroceso. Como en una película de
blico. La prensa opositora y algunos de los ana- vuelta al pasado, en el ámbito de las drogas el
listas mencionados anteriormente acusaron mi gobierno del presidente Humala ha retrocedido
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16 En el documento de la Cancillería preparatorio de la participación del presidente Humala dice que “[…] ha sido necesario redefinir la
política peruana en la lucha contra el TID [tráfico ilícito de drogas], a fin de identificar y repotenciar el accionar del Estado en aquellas
áreas que se han descuidado. Para ello se viene desarrollando una nueva estrategia que tiene un enfoque integral y sostenible, que
comprende todos los eslabones de la cadena productiva, como son el control de la oferta y la reducción de la demanda, así como
programas de desarrollo alternativo, donde el tema de la inclusión social se encuentra priorizado”.
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La defensa y la seguridad no son rubros que ha- era un espacio que, en términos amplios, se po-
yan estado entre las prioridades de los planes de día cubrir con generales en retiro que dejaban
gobierno presentados por los candidatos presi- serias dudas sobre cómo presentar un plan po-
denciales de las últimas dos décadas. De esta lítico.
premisa no se apartó el candidato Ollanta Hu-
mala, aunque parezca paradójico tanto por sus Es posible que estas consideraciones, y otras,
antecedentes profesionales como por el hecho hayan hecho que la defensa y la seguridad no
de que, entre todos sus rivales del 2011, segura- merecieran siquiera una línea en la Hoja de
mente estuvo entre los que más seriamente ex- Ruta. Como se nota en una somera revisión de
puso un bosquejo sobre lo que debía realizarse ambos documentos, de aspectos que merecían
en el sector. un interesante debate que nunca se dio se pasó
a un completo vacío en el que quedaron absolu-
En efecto, el programa de gobierno de Gana tamente de lado.
Perú, La Gran Transformación, muestra en el
acápite 2.8 algunos aspectos interesantes rela- En estas circunstancias, desde que se dio a
cionados con la necesidad de una acción que conocer que el general (r) Daniel Mora sería el
origine cambios, si bien mínimos, con un gran primer ministro de Defensa del gobierno recién
potencial de efectos multiplicadores, buscando elegido, la agenda propia empezó a minimizar-
garantizar una acción eficiente y eficaz de las se hasta desaparecer. En su lugar comenzaron a
Fuerzas Armadas en contextos democráticos. tomar forma o a reforzarse aspectos que no esta-
ban entre las prioridades establecidas en La Gran
Sin embargo —es pertinente decirlo desde el Transformación.
inicio—, un documento que debió resultar inte-
resante para el debate pasó casi desapercibido,
porque —insistamos— defensa y seguridad no Bondades y vacíos de La Gran
son temas relevantes para la opinión pública. Transformación
Esta situación se vio reforzada con el hecho de
que los voceros de Gana Perú sobre estos rubros Un primer punto positivo de La Gran Transfor-
no eran, a todas luces, sus redactores. En otras mación fue explicitar los profundos replantea-
palabras, fueron evidentes los esfuerzos de los mientos que experimentan desde buen tiempo
rostros visibles de esa alianza electoral para tratar los conceptos de seguridad y defensa, entre los
de explicar algo que, al parecer, no entendían cuales el eje resulta ser el primero de ellos. Para
muy bien, pues, al igual que los otros candida- el caso, en 1994 el Programa de Naciones Unidas
tos, los que tomaron la decisión estimaron que para el Desarrollo (PNUD) tomó la importante
* Historiador. Investigador del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (Desco). Miembro del Consejo Directivo del Consejo
Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso). Coordinador nacional del Programa sobre Seguridad Regional de la Fundación Ebert.
Especialista en temas de violencia política, violencia social e instituciones estatales. Analista y consultor de temas políticos. Articulista en
la revista Quehacer. Ha publicado con Clacso y la Fundación Friedrich Ebert estudios sobre fuerzas armadas y políticas de seguridad.
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decisión de publicar el Informe sobre Índice de Sobre lo primero, propuso una reforma po-
Desarrollo Humano (IDH) de ese año sobre la lítica y administrativa del sector Defensa. Sin
base de un nuevo concepto de seguridad: se- embargo, aun cuando algunos aspectos referi-
guridad humana. Consideró que se había inter- dos al segundo componente quedaban de algu-
pretado en forma estrecha durante demasiado na manera explicitados en la argumentación, el
tiempo, centrándose en la seguridad del territo- documento no contenía un acápite específico
rio contra la agresión externa, como protección que evidenciara claramente los objetivos a per-
de los intereses nacionales en la política exterior seguir en las relaciones entre la sociedad civil y
o como seguridad mundial frente a la amenaza las Fuerzas Armadas.
de un holocausto nuclear. En suma, la seguridad
se había relacionado más con el Estado-nación Con la omisión referida, la propuesta se
que con la gente.1 centró en dos ejes: las reformas políticas y las
reformas técnicas. Con las primeras se busca-
De lo que se trataba ahora, afirmaba tajan- ba fortalecer la institucionalización bajo crite-
temente el PNUD, era de buscar la seguridad rios democráticos del sector Defensa, teniendo
humana por la vía del desarrollo y no mediante como premisa la conducción política civil de la
las armas. En términos más generales, ya no era defensa nacional:
posible que la comunidad de países conquistara
ninguna de sus metas principales —ni la paz, ni Este eje de reforma plantea la necesidad de
la protección del medio ambiente, ni la vigencia contar con un modelo de conducción civil de
de los derechos humanos o la democratización, la defensa nacional en el que la autoridad polí-
ni la reducción de las tasas de fecundidad, ni la tica pueda definir, dirigir y supervisar la gestión
integración social— salvo en un marco de desa- del sector Defensa. En la etapa de transición y
rrollo sostenible conducente a la seguridad de consolidación democrática que vivimos resulta
los seres humanos.2 de suma importancia la conducción civil y el res-
pectivo control de la sociedad en temas vincula-
Por ello, La Gran Transformación consideró dos a la política de defensa.
que las amenazas actuales —riesgos medioam-
bientales, delincuencia internacional, narcotráfi- Para conseguirlo se consideraba indispensa-
co, terrorismo y presión migratoria, entre otras— ble estructurar en su debida forma “las relacio-
debían ser afrontadas “no solo por las Fuerzas nes de poder entre los civiles democráticamente
Armadas sino por el íntegro del Estado”.3 En ese elegidos y las Fuerzas Armadas”. Así, “El Ministe-
sentido, “la defensa nacional deja de ser el todo rio de Defensa es el vehículo que institucionaliza
y pasa a ser una parte integrante de la seguridad la relación entre el poder civil y el mando militar
de un país”. […]. Es decir que a través del Ministerio de De-
fensa el poder civil legítima y democráticamente
Con esta premisa, La Gran Transformación elegido ejerce el control sobre el mando y es-
tuvo el acierto de identificar dos aspectos fun- tructura militar de un país”.
damentales para buscar la consecución de los
objetivos: “la determinación de las capacidades Esto permitiría —se señala en el documento
de dirección de la política pública de defensa y referido— una mejor definición y distribución
el papel que la sociedad civil demanda de sus de las responsabilidades entre civiles y militares,
Fuerzas Armadas en un contexto democrático”. en tanto que la decisión política correspondería
a los civiles gobernantes; y las operaciones de- Asimismo, planteaba una regulación norma-
rivadas, a unas Fuerzas Armadas que acatan y tiva sobre “la participación de las Fuerzas Arma-
actúan con eficiencia. Por otro lado, se generaría das en materia de orden interno y en escenarios
una adecuada transparencia en las acciones y en de desastres naturales y de defensa de recursos
la rendición de cuentas de los funcionarios —ci- naturales”. De la misma manera, propugnaba el
viles y militares— que conforman el sector. fortalecimiento de los controles para que el des-
pacho ministerial pudiera “tener a mano una su-
Sobre esto último, tal como señaláramos lí- pervisión más directa del accionar de los institu-
neas antes cuando nos referíamos a la ausencia tos armados, a través de investigaciones directas
de propuestas claras que vincularan a la socie- realizadas por la inspectoría del sector”.
dad civil y las Fuerzas Armadas en contextos
democráticos, La Gran Transformación estable- Por otro lado, se remarcaba la necesidad de
ce procedimientos de rendición de cuentas sui una mejor gestión de la Dirección de Educación
géneris, pues se deduce que estaba sugiriendo del Ministerio de Defensa, dándole competencia
una relación Estado-Estado, sin tomar en con- sobre los comandos y las direcciones de educa-
sideración que el Estado tiene sus propios or- ción de los institutos militares. Al respecto, una
ganismos de control; y cuando nos referimos a cuestión interesante es que el nuevo perfil del
la rendición de cuentas se debe entender que personal militar, en todos sus estamentos jerár-
estamos ante un derecho que ejerce la ciuda- quicos, debía estar atravesado por enfoques de
danía ante sus autoridades. En efecto, luego se interculturalidad, género, derechos humanos y
precisará que entre las medidas que se buscaba valores democráticos.
implementar estaba la de otorgarle más compe-
tencias a la Inspectoría General del Ministerio En esta misma línea de cambios institucio-
de Defensa. nales también se prestaba atención al control
político que debía ejercer el Congreso sobre las
En todo caso, el ámbito que se identificó para acciones del sector Defensa, así como al rol del
empezar a mejorar los aspectos institucionales Poder Judicial, sin ofrecer, en estos dos casos,
fue el fortalecimiento de los viceministerios, en lineamiento alguno sobre cómo proceder. Algo
tanto son estos los canales de operación que tie- especialmente sensible en lo que concierne a
ne el ministro del ramo dentro de las Fuerzas Ar- la administración de justicia y la ubicación que
madas. Igualmente, relacionado con lo anterior, debía tener el fuero privativo militar, materia de
la presencia de funcionarios civiles “de élite” en delicadas controversias en torno a la debida ju-
esos cargos, aunque sin poner de lado al “perso- dicialización de los casos de violación de dere-
nal militar de primer nivel”. También se proponía chos humanos que se suscitaron en el pasado
“profundizar la planificación por capacidades”. reciente.
[…] nuevas y mayores funciones y atribu- En cuanto a las “reformas técnicas”, La Gran
ciones para el despacho ministerial, que Transformación tuvo el acierto de precisar la in-
fortalezcan su capacidad de dirección y dispensable generación de una nueva doctrina
liderazgo en el sector; nueva estructura militar, afirmando que se actualizaría el Libro
orgánica del ministerio que elimine super- blanco de la defensa nacional, así como la re-
posición de funciones y permita mayores forma de los sistemas nacionales de seguridad
capacidades de gestión al sector; fortaleci- y defensa. Sin embargo, inmediatamente acota
miento de los aspectos de control como un sus posibilidades al fortalecimiento del Coman-
aspecto clave en el proceso de reforma del do Conjunto y la promoción de la interopera-
sector Defensa, y precisión y ampliación de tividad, soslayando cuestiones que se debieron
las competencias del Comando Conjunto considerar si se buscaba una mayor eficiencia y
de las Fuerzas Armadas. eficacia de las Fuerzas Armadas en función de la
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ministro de Defensa estimase que sobre cual- debió plantearse, como es obvio, la revisión de
quier otra consideración estaba el bienestar del los procedimientos y mecanismos existentes,
personal a su cargo, poniendo momentáneamen- para ubicar las fallas y “fugas” en la distribución
te de lado agendas que colocaban como aspecto y el uso de los recursos. De igual manera, la so-
central el equipamiento y repotenciamiento del lución debió contemplar aspectos como la do-
material bélico, con el pretexto de un escenario tación de alimentos, vestuario y otros. El asunto
complicado en el frente interno —subversión y institucional es el eje de lo que debía resolverse,
narcotráfico— y en el externo —el fallo de la retomando el énfasis que La Gran Transforma-
Corte Internacional de Justicia de La Haya—, a ción había puesto en la transparencia, la rendi-
todas luces sobredimensionado. ción de cuentas y el combate contra la corrup-
ción en el sector.
Pero estos mismos diagnósticos también ha-
bían sido muy claros acerca de la enorme com- Otro anuncio presidencial fue la creación de
plejidad del tema remunerativo: los aumentos un instituto tecnológico para capacitar laboral-
deben ser consecuencia y no causa de una serie mente a los efectivos mientras realizan el servicio
de cambios en la política de personal del sector. militar. El gobierno ha avanzado en este asunto,
En otras palabras, tal como dicta la experiencia, lo que se debe saludar, aunque falta precisar al-
el simple expediente de exigir un aumento de gunas cuestiones. Tal como están presentadas las
las remuneraciones, sin mayores argumentos, tal cosas hasta este momento, solo dan pie a con-
como aconteció durante la gestión del ministro jeturas. Si se busca un servicio militar atractivo
Rafael Rey, solo propicia la negativa rotunda de para los jóvenes peruanos, no solo se debe ga-
los funcionarios del Ministerio de Economía y Fi- rantizar la existencia de uno, varios o muchos
nanzas. Ocurrió ya antes con la ministra Merce- centros de capacitación, sino la calidad de la
des Aráoz cuando Rey le planteó esa exigencia. instrucción que se imparta ahí y el tiempo que
emplearán los soldados para capacitarse. Es lo
Esta decisión se ratificó en el mensaje presi- que dicta la experiencia, pues según la Ley del
dencial, aun cuando su inclusión solo se habría Servicio Militar vigente los soldados tienen como
justificado si se relacionaba con un tema que La beneficio precisamente la capacitación técnica,
Gran Transformación estableció como uno de pero hasta el momento los resultados son lamen-
sus ejes fundamentales: las reformas institucio- tables. El supuesto beneficio se ha distorsionado
nales del sector Defensa. No fue así; y, en efec- al punto de ser un saludo a la bandera, confi-
to, asumir que se pueden hacer cambios incluso gurando algo muy parecido a la estafa según la
mínimos con el solo expediente de aumentar las percepción de nuestros soldados. Además, llama
remuneraciones, era anunciar desde el inicio los mucho la atención que este centro de capacita-
nulos resultados que obtendrían, si miramos las ción laboral anunciado no se haya asociado con
cosas desde el lado de la mayor eficiencia de la las disposiciones existentes sobre la profesionali-
gestión pública. zación del soldado.
Esto último también es válido para otros Luego vendría la exposición del primer minis-
enunciados del mensaje del presidente Huma- tro Salomón Lerner Ghitis ante el Congreso de
la. Por ejemplo, la novedad que significó que la República. Siguiendo las prioridades que ya
un presidente de la república se refiera a los jó- había comunicado el presidente Humala en su
venes que hacen el Servicio Militar y plantee la Mensaje a la Nación, Lerner ratificó la decisión
posibilidad de mejorar los incentivos que se les de reformar el sistema remunerativo y previsio-
asignan. Nuevamente era un anuncio positivo en nal de las Fuerzas Armadas y Policiales “mante-
términos generales, pero otra vez constituía solo niendo la pensión renovable [y] realizando los
parte de la solución. El problema no se reduce a ajustes salariales en forma gradual para lograr
los montos del presupuesto sectorial sino que se el sostenimiento financiero del sistema previ-
debieron involucrar los mecanismos de control sional”. Para entonces, cada vez quedaba más
sobre lo que real y efectivamente debe recibir claro que el gobierno había empezado a “laxar-
el soldado. Para que ambos aspectos armonicen se” ante las reivindicaciones de la corporación
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militar. Para el caso, resultaba muy funcional que probabilidad, llamó la atención que las críticas
al frente del Ministerio de Defensa estuviera uno en este sentido no mostraran mayor preocupa-
de sus miembros —sumado al mismo presidente ción por la inoperancia de los mecanismos de
de la república—, lo que produjo en el sector un control democrático que debían actuar en estos
efecto exactamente contrario al propuesto en el casos, como las comisiones del Congreso con
plan de gobierno. Se puso de lado la voluntad atribuciones sobre esta materia. En idéntica for-
de cambio y, en su lugar, se comenzó a reprodu- ma, no se puso en debate la pertinencia de los
cir paulatinamente lo que hicieron los gobiernos sistemas de vigilancia y monitoreo ciudadano so-
anteriores, en los que el Ministerio de Defensa bre estos asuntos.
derivó en una especie de engranaje desde el
cual las Fuerzas Armadas planteaban sus deman- En suma, el beneficio de la duda era un acti-
das a los gobernantes civiles, lejos de funcionar vo que todavía se le podía asignar al gobierno de
como el órgano rector de las políticas de defensa Humala cuando recién se iniciaba. Quizá donde
del gobierno, como debía ser. muchos habían querido ver un “remezón” no
había más que los normales reacomodos de una
En efecto, Lerner propuso el aumento de administración estatal recién instalada, para bus-
las remuneraciones —sin que se levantara voz car las mejores relaciones con las jerarquías mi-
contraria en el Congreso—, pero sin detallar si litares. Sin embargo, al poco tiempo se constató
la medida estaría acompañada por una reestruc- que no fue así.
turación de la pirámide funcional del personal,
muy distorsionada, de acuerdo con diversos
diagnósticos, debido a la presión que ejercían Un desenlace inesperado
sobre ella el régimen pensionario y las bonifica-
ciones. Además, como correlato, todo parecía Las reformas en el sector Defensa planteadas en
indicar que la eficiencia de los excesivamente La Gran Transformación no fueron puestas de
numerosos generales no era la adecuada, al mis- lado circunstancialmente mientras se buscaban
mo tiempo que existían indicios para sostener ocasiones propicias para su implementación; por
que la calidad de los oficiales superiores —in- el contrario, se abandonó esa agenda para, sobre
mediatamente por debajo de los generales, en la la marcha, hacer aparecer otra. Esto significó la
jerarquía militar— era bastante mejor que la de apropiación del espacio por las demandas de los
sus superiores. estamentos militares, que en el transcurso de la
década habían venido recuperando su sentido
En esa línea, luego de la exposición del pre- corporativo luego de la grave crisis institucional
mier se tomaron decisiones conducentes a re- producida por sus compromisos políticos con el
ducir el número de generales y se buscaron fór- régimen fujimorista y sus secuelas en términos de
mulas de promoción de la oficialidad superior, violaciones a los derechos humanos y corrupción.
tratando de dañar lo menos posible las lógicas de
promoción del personal. Seguramente no había En ese sentido, cuando se puso en debate
más alternativa que proceder rápida y sorpresi- la eventualidad de una militarización del go-
vamente, lo que no impidió que se plantearan bierno de Gana Perú, considerando los oríge-
cuestionamientos, especialmente los referidos a nes profesionales de sus iniciales ministros del
una aparente discrecionalidad que abría la posi- Interior (luego premier) y de Defensa, además
bilidad de politizar tanto a las Fuerzas Armadas del propio presidente, no se terminó de confi-
como a la Policía Nacional. gurar el problema que se planteaba: más que
de personas, tenía que ver con el tratamiento
Esta posibilidad se vio potenciada por la que se les empezaba a dar a algunos temas
inexistencia práctica de un partido de gobierno, delicados, muy similar a los enfoques de los
lo cual acrecentó la sospecha de que se estaría militares.
construyendo un espacio de apoyo y acción
sobre la base de por lo menos un sector de las Entre esos temas, por ejemplo, estaba la am-
Fuerzas Armadas. Sin que ello dejara de ser una nistía al ex presidente Alberto Fujimori y su co-
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rrelato sobre los enjuiciamientos al personal mi- de derecha. Apareció más bien como resultado
litar que cometió violaciones contra los derechos probable una autonomía (discrecionalidad) más
humanos. Al respecto, recordemos al ministro amplia del presidente Humala. Algo nada bue-
de Defensa Daniel Mora plantear una solución no, pues se ha debilitado y hasta diluido una ne-
de “punto final”. Tiempo después retomaría este cesaria tensión política interna, lo que abre las
tema el ministro de Trabajo, Rudecindo Vega. puertas para la acción directa de lobbistas y gru-
Sumado a ello tenemos las diversas expresiones pos de presión como el estamento militar.
oficialistas sobre la Comisión de la Verdad y Re-
conciliación (CVR) y la manera en que el gobier- Un síntoma de ello fueron las expresiones
no ha organizado su posición ante la Comisión del ahora premier Óscar Valdés cuando calificó
Interamericana de Derechos Humanos. Además como una “teatralización” los testimonios de la
están la caracterización de la protesta social y Comisión de la Verdad. Más allá del exceso, dejó
el uso cada vez más frecuente de expresiones constancia de que se alineaba con los criterios
como “amenaza medioambiental” para referirse corporativos de las Fuerzas Armadas. De igual
a acontecimientos tan complejos como la dispu- manera, cuando el presidente Humala comparó
ta en torno a la gestión de los recursos naturales al presidente regional de Cajamarca con Pol Pot,
y las actividades extractivas informales o ilegales. posiblemente intentaba proyectar una imagen
Otra muestra es la óptica que predomina actual- garantista para la inversión. En todo caso, como
mente en la estrategia antidrogas, sin dejar de sentenció el premier Valdés, La Gran Transfor-
lado que el diferendo con Chile —en el que está mación ya no iría, porque se debe tener “un Es-
pendiente el fallo del Tribunal de Justicia Inter- tado eficiente, ágil y pragmático”.
nacional de La Haya— busca militarizarse a toda
costa. Planteadas las cosas de esta manera, es alta-
mente improbable que surja una situación que
Dichas tendencias, resistidas de alguna ma- obligue al gobierno, si no a readoptar lo que
nera mientras duró el gabinete Lerner, se since- consignó en su plan original, al menos a revisar-
raron en diciembre del 2011 con los cambios lo para evaluar la posibilidad de retomar algu-
ministeriales. Estos se entendieron como parte nos aspectos que allí se planteaban. Es lamen-
de una disputa entre izquierda y derecha por table que, pudiendo haber generado cambios
ganar terreno en la orientación del gobierno; sin mínimos pero sustanciales en el sector Defensa,
embargo, a la distancia, no parece haber sido finalmente se imponga una agenda corporati-
así. Si bien lo que se podría denominar el “ala va militar que, además, propende a teñir con
izquierda” del gobierno de Gana Perú fue puesta su impronta una parte importante de la gestión
de lado, ello no significó un avance de sectores gubernamental.
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La política exterior del plan de gobierno de Gana Andina de Naciones (CAN) y superando su es-
Perú se articulaba sobre dos grandes ejes: un én- tado de entrampamiento. Se planteaba también
fasis en la integración regional y sudamericana, y una participación activa en la construcción de la
la necesidad de una inserción soberana del Perú Unión de Naciones Suramericana (Unasur) para
en un escenario internacional marcado por el crear un espacio macrorregional integrado que
surgimiento de un mundo multipolar. Esta nueva haga de América del Sur una potencia emergen-
política exterior se desprendía de la crítica del te en la dinámica internacional hacia un mundo
plan de gobierno al modelo económico neoli- multipolar.
beral dominante en el país durante las pasadas
décadas. Proponía, en su lugar, una estrategia De los temas en debate en la agenda de los
nacional de desarrollo basada en una economía foros internacionales se priorizaban el problema
nacional de mercado, que contribuyera a supe- del cambio climático y la lucha contra las drogas.
rar las desigualdades sociales, la pérdida de so- Aquí se buscaba un protagonismo mayor y una
beranía y la desarticulación territorial predomi- diplomacia proactiva por parte del Perú, dada a
nantes en este modelo primario-exportador. Así, la importancia de ambos temas para nuestro país
la política exterior se articularía estrechamente y la región andina.
con la estrategia de desarrollo nacional alterna-
tiva, buscando hacer de la actividad diplomática Como parte de la política de inclusión social
un instrumento para la inclusión social, la inte- se proponía una renovada política consular para
gración regional y el desarrollo interno. los más de tres millones de peruanos en el exte-
rior que, con sus remesas, contribuyen significa-
En el programa de Gana Perú se enjuiciaba tivamente al desarrollo económico nacional.
el regionalismo abierto basado en los tratados
de libre comercio, por ser estos asimétricos, no La estrechez en los resultados de la elección a
priorizar los mercados que importan productos favor del presidente Ollanta Humala y la política
con valor agregado sino seguir apostando por de alianzas que le permitió alcanzar la victoria en
la exportación de commodities y fomentar una la segunda vuelta obligaron a morigerar algunos
apertura comercial indiscriminada perjudicial planteamientos de cambio. Esto se plasmó en la
para el desarrollo nacional. Por ello, se propo- llamada Hoja de Ruta, que buscaba garantizar la
nía un proceso de revisión de los mismos luego gobernabilidad democrática y enfrentar la cam-
de una fase de estudio sobre sus impactos rea- paña desestabilizadora de la derecha, renuente
les en la economía nacional. En lugar de este a aceptar su derrota electoral.
regionalismo abierto se defendía un regionalis-
mo integrador, que priorizara las relaciones con La crisis económica mundial, con sus señales
los países andinos, fortaleciendo la Comunidad inquietantes para la sostenibilidad del modelo
* Licenciado en Filosofía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. Analista político, especialista en temas internacionales. Miem-
bro del colectivo Ciudadanos por el Cambio.
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económico peruano, también tuvo un rol pre- nacional de la presidencia brasileña, añadía que
ponderante en las definiciones sobre el rumbo ambos gobernantes conversaron también sobre
del nuevo gobierno. Internamente, los poderes el programa de integración de los ministerios de
fácticos dejaron de lado posiciones altaneras que Justicia y Defensa para resguardar la frontera co-
minimizaban los impactos de la crisis y afirma- mún, la extensión del Sistema Satelital de Vigi-
ban que la economía peruana estaba “blinda- lancia y Protección de la Amazonía (el llamado
da”, para adoptar posturas alarmistas que exi- Sivam-Sipam) y el combate contra el narcotráfi-
gían, ante los evidentes signos de recesión en co. Sobre este último punto, el presidente elec-
la Unión Europea y Estados Unidos, mantener to, Ollanta Humala, pidió la colaboración de los
y profundizar el modelo neoliberal primario- demás líderes del continente para sumarse a la
exportador. lucha contra las drogas y fortalecer una posición
común con Estados Unidos. En esta primera gira,
¿Qué ha pasado en primer año en lo que se que continuó por los otros países del Mercosur,
refiere a la política exterior del nuevo gobierno? el mandatario peruano empezó a colocar los te-
¿Cómo evaluar las tensiones entre una propues- mas prioritarios e innovadores de su agenda in-
ta de cambios y la tentación por el continuismo ternacional.
que parece marcar esta primera fase? Intentare-
mos desentrañarlo en este breve ensayo. Simultáneamente, comenzaron a funcionar
las comisiones de transferencia de gobierno. Se
produjo entonces una sorpresa inicial en la con-
Brasilia formación de la comisión encargada del Minis-
terio de Relaciones Exteriores, pues se nombró
Durante la campaña electoral de Ollanta Hu- como responsable a un diplomático que no te-
mala, la insistencia en fortalecer los vínculos del nía afinidad alguna con el programa de gobierno
Perú con Brasil fue vista como un intento de ale- de Gana Perú. A esta señal contradictoria sobre
jar las dudas sobre su cercanía con el modelo el apego del presidente Humala al plan de go-
venezolano y la figura —diabolizada en nuestro bierno con el cual había sido elegido se sumó
país— del presidente Hugo Chávez. Una vez otro elemento que, a la luz de los acontecimien-
confirmada su elección como presidente de la tos posteriores, tiene un alto carácter simbólico
república, Ollanta Humala dio sus primeros pa- frente a cómo el presidente procedería a tratar
sos en la esfera internacional con un simbólico con sus asesores iniciales.
viaje a Brasil y otros países de la región.
El cuerpo diplomático es uno de los sectores
En esta primera gira por la región tras los más conservadores de la administración públi-
comicios del 5 de junio, Humala visitó la capi- ca; es conocida la manera como durante el ré-
tal de dicho país para reunirse con su manda- gimen de Fujimori se orquestó una purga para
taria, Dilma Rousseff. En Brasilia, en el Palacio deshacerse de quienes se oponían a la deriva
de Planalto —sede del Gobierno brasileño—, el autoritaria y corrupta de su gobierno. Muy po-
presidente electo caracterizó al país vecino de cos diplomáticos manifestaron su simpatía por la
“socio estratégico y muy importante en el con- candidatura de Ollanta Humala desde su prime-
texto mundial”. Esta declaración, de vocación ra campaña presidencial en el 2006, colabora-
integradora, afirmaba la necesidad de fortalecer ron generosamente con la propuesta de plan de
una política de fronteras vivas, resaltando que gobierno o estuvieron dispuestos a asesorarlo en
con Brasil el Perú tiene la frontera más extensa, temas de política internacional. Por lo tanto, lla-
pero es la menos dinámica y desarrollada. Por mó altamente la atención que, luego de la victo-
otro lado, el presidente Humala alabó el modelo ria electoral, fueran marginados a roles secunda-
económico y social brasileño, al manifestar que rios en la Cancillería. Eran las primeras muestras
se encontraba en sintonía con el proyecto de in- de la poca fidelidad y el mucho pragmatismo del
clusión social que su gobierno se proponía llevar presidente Humala; no solamente con respecto
adelante en el Perú. En declaraciones a la pren- a las ideas de su plan de gobierno, sino también
sa, Marco Aurélio Garcia, principal asesor inter- ante sus asesores.
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evaluar las potencialidades de la banca de inver- política de inclusión social que garantice el cre-
sión en la región. Se formaron también comisio- cimiento como desarrollo y mejoramiento de la
nes de trabajo para estudiar cómo impulsar el calidad de vida de las personas con menos recur-
uso de monedas locales en el comercio dentro sos. Para ello subrayó el papel que debe tener el
del bloque Unasur para aumentar y abaratar los Estado y la importancia de que, en democracia,
intercambios intrarregionales. La participación se lleven adelante políticas públicas que atien-
del Ministerio de Economía y Finanzas y del dan las necesidades de todos los ciudadanos.
Banco Central de Reserva del Perú en estas ini- Resaltó la significación de promover proyectos
ciativas regionales sería decepcionante. Para sor- de inversión que respeten el entorno humano y
presa de los delegados de los países vecinos, los ambiental, poniendo como ejemplos el proceso
representantes peruanos se opusieron a discutir de negociaciones con los inversionistas mineros
algunas propuestas, o simplemente no asistieron y la aprobación de la Ley de Consulta Previa.
a los grupos de trabajo conformados, dando a
entender que en el Perú existía una suerte de di- Igualmente, defendió la necesidad de una
plomacia paralela en lo que se refiere a los temas política antidrogas integral e informó que el Perú
económicos, y que nuestro país pensaba enfren- había convocado, para el primer trimestre del
tar solo las amenazas de la crisis internacional. 2012, una cumbre ministerial que aborde la lu-
cha contra las drogas y permita definir acciones
En medio de las discusiones en el Consejo de conjuntas entre países productores y consumi-
Economía y Finanzas, el gobierno abandonaría dores, mutuamente responsables de este flagelo.
una de sus banderas emblemáticas al afirmar
que no se estaba dispuesto a renegociar ningún Hasta fines de septiembre, según lo manifes-
tratado de libre comercio firmado por los gobier- tado por el presidente Humala ante la Asamblea
nos anteriores, con el fin de dar señalas claras de General de las Naciones Unidas, persistía en el
estabilidad y garantías jurídicas a las inversiones gobierno la confianza en la validez de los com-
extranjeras. Las promesas de una diplomacia ac- promisos adoptados en la Hoja de Ruta: viabili-
tiva para combatir la exclusión social y fortale- dad de reformar el modelo de crecimiento neoli-
cer la integración regional resonaban como una beral para hacerlo más inclusivo, compatibilidad
suerte de frases vacías ante los primeros signos con una política comercial abierta y política de
de inmovilismo del modelo neoliberal primario- integración soberana andina y sudamericana. El
exportador, blanco principal de las críticas del presidente Humala aparece también identifica-
plan de gobierno de Gana Perú. do con la nueva política antidrogas impulsada
por Ricardo Soberón desde Devida, al punto de
proponerla como un modelo alternativo a deba-
Nueva York tir a escala internacional en el Perú a inicios del
año 2012.1
En el marco de la Asamblea General de las Na-
ciones Unidas a fines de septiembre del 2011, A principios de octubre comenzaron a surgir
el presidente Ollanta Humala tuvo la ocasión de públicamente las primeras desavenencias inter-
exponer los lineamientos básicos de su política nas sobre el rumbo que debía seguir el gobierno
interna y de su política exterior. ante diferentes factores de crisis. En el frente ex-
terno, las crisis del euro y de la deuda soberana
En su mensaje ante la Asamblea General de europea amenazaban con generar en la econo-
las Naciones Unidas, el mandatario defendió la mía mundial un impacto sistémico mayor que el
urgencia de una “gran transformación” como producido por la crisis de Lehman Brothers en el
1 En las semanas previas al viaje del presidente Humala a Estados Unidos el gobierno debió enfrentar una feroz campaña mediática que
tenía como objetivo la destitución de Ricardo Soberón, jefe de Devida, encargado por el mandatario de llevar adelante una nueva
política antidrogas que superara el fracasado paradigma represivo sobre la base de la erradicación, vigente durante los pasados treinta
años de políticas contra el narcotráfico.
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año 2008. Las previsiones de crecimiento para el palmente por productos de alto valor agregado,
2012, tanto de la economía mundial como de la que originan significativas fuentes de trabajo. A
economía peruana, se vieron reducidas ante el pesar de las dificultades que atravesaba la CAN,
impacto de la catástrofe nuclear en el Japón, los las preferencias arancelarias de este bloque han
disturbios políticos en el Medio Oriente y la cri- sido muy positivas para los países andinos en su
sis de la Eurozona. A ello se sumó, en el ámbito conjunto y los intercambios comerciales han cre-
local, la reactivación de algunos conflictos socio- cido. Al cierre del 2010 el comercio intracomu-
ambientales irresueltos por el gobierno anterior, nitario registró para el Perú un monto de 1984
que representaban bombas de tiempo capaces millones de dólares, un aumento de 29% con
de entrampar el accionar reformador de la nue- respecto al año 2009. Los proyectos de infraes-
va gestión presidencial. En particular, un conflic- tructura física previstos en el Consejo Sudame-
to entre el campesinado de los distritos de La ricano de Infraestructura y Planeamiento (Cosi-
Encañada y la empresa Yanacocha y su proyecto plan) de la Unasur buscan superar las actuales
minero Conga alcanzó proporciones nacionales deficiencias de interconexión y apuntan a dar
y terminó por generar una crisis de gabinete a un salto estratégico en el desarrollo comercial y
inicios de diciembre. El forcejeo y las tensiones socioeconómico de nuestros países. Hacer de la
entre quienes defendían el continuismo del mo- integración regional y sudamericana una priori-
delo neoliberal de crecimiento y quienes respal- dad de nuestra política exterior es una decisión
daban las propuestas originales de reforma del que comporta sentido de oportunidad y realis-
plan de gobierno y la Hoja de Ruta crearon un mo político, más aún cuando Brasil, como veci-
clímax político en donde los senderos se tenían no país emergente, se convierte aceleradamente
que bifurcar. en la quinta potencia mundial.
su discurso ante la Asamblea de la ONU, sino invitada a participar en estas negociaciones. ¿Es
también el alcance que debe tener la consulta benéfico para el Perú alinearse con una política
previa a los pueblos afectados, así como el ma- comercial antichina?
nejo político de las protestas socioambientales.
Las declaraciones del presidente afirmando que 4. Y por último, la pregunta más impertinente
“Conga va sí o sí” provocaron un divorcio entre para los fundamentalistas del libre comercio:
sus posiciones ambientalistas como candidato y ¿están siendo realmente benéficos para Perú los
su defensa cerrada de la inversión minera como tratados de libre comercio? La economista Ariela
gobernante. En este panorama, los días del gabi- Ruiz Caro advierte, en un artículo de La Repúbli-
nete Lerner estaban contados. ca (30.11.2011), que las exportaciones del Perú
a Estados Unidos han caído pese al tratado que
En la reunión de la APEC el presidente de entró en vigencia en el 2009. Las exportaciones
Estados Unidos, Barack Obama, presentó un peruanas cayeron 3,2%, mientras que las im-
Acuerdo de Asociación Trans-Pacífico, (TPP por portaciones de Estados Unidos, aumentaron en
su nombre en inglés), como nuevo pacto regio- 23,1%. Países de la región que no cuentan con
nal para liberalizar el comercio y las inversiones, tratados de libre comercio con Estados Unidos
negociado entre Estados Unidos y otros ocho o con la Unión Europea han obtenido mejores
países, incluidos Chile y el Perú. El entusiasmo resultados comerciales que el Perú.
con que el ministro de Comercio Exterior, José
Luis Silva Martinot, cuando anunció ante el Con-
greso su deseo de un rápido cierre de las ne- Davos
gociaciones del TPP, era un indicio de que los
partidarios de la apertura comercial indiscrimi- Luego de la caída del gabinete Lerner se pudo
nada habían ganado la partida. La ditirámbica dar rienda suelta al entusiasmo por atraer inver-
propaganda según la cual el Perú participa en “el siones extranjeras como panacea para el desa-
Tratado de Libre Comercio de mayor ámbito en rrollo nacional. Raúl Wiener, en “Davos y Hu-
el mundo”, el TPP, no impide plantear algunas mala” una ácida nota editorial publicada en La
interrogantes sobre la pertinencia y las ventajas Primera (28.1.2012), se preguntaba si realmente
de este nuevo acuerdo comercial: el Perú se podía permitir gastar 300 mil dólares
como derecho de participación en este evento
1. Si ya tenemos tratados de libre comercio con internacional, para venderse a las élites como un
Estados Unidos y Chile, que representan más de país de grandes oportunidades de negocios, con
98% de nuestro intercambio comercial con los una Europa en crisis.
países del TPP, ¿qué ventajas suplementarias nos
trae sumarnos a este acuerdo comercial promo- Según Le Monde (11.2.2012), en la estación
vido por Estados Unidos? invernal de Davos, a diferencia de años ante-
riores, se respiraba en el ambiente de las mesas
2. El TPP introduce cláusulas sobre derechos redondas y las cenas de negocios un perfume
a la propiedad intelectual más favorables a las de desesperación. Varios panelistas afirmaron
grandes corporaciones farmacéuticas norteame- crudamente que la crisis que atraviesa la eco-
ricanas que los ya negociados en el tratado con nomía mundial es sistémica, que el capitalismo
este país. ¿Vamos a desproteger más aún nuestra está enfermo y que no se perciben remedios
industria farmacéutica nacional? milagrosos en el corto plazo. Este estado de
ánimo depresivo en la montaña mágica de la
3. El TPP es visto por algunos analistas como un élite económica mundial fue disimulado en los
instrumento comercial de Estados Unidos en su despachos de prensa de la delegación perua-
intento de contener el ascenso de China como na, que enviaba mensajes edulcorados sobre
una potencia mundial. Varias cláusulas no co- reuniones con inversores europeos interesados
merciales, referidas a derechos laborales o al por el Perú pese a la grave crisis del euro. Estas
tratamiento a las empresas estatales, están espe- conversaciones se dieron sobre todo con em-
cíficamente dirigidas contra China, que no fue presarios de la industria minera e indican que el
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modelo primario-exportador es el que se busca agravante de que, pese al tratado de libre co-
reforzar. mercio con Estados Unidos, nuestro comercio
exterior está estancado con este país desde el
2006.
Tiempo de definiciones
En el ámbito regional, los recientes cambios
Las concesiones a los poderes fácticos para ase- producidos en el Mercosur, con el ingreso de
gurar la gobernabilidad han cobrado tal enver- Venezuela, refuerzan este bloque de países, que
gadura que terminan por opacar las propuestas representan el 70% del producto bruto interno
programáticas de cambio originalmente defen- sudamericano, en detrimento de la Comisión
didas por el presidente Ollanta Humala. Nos Andina de Naciones (CAN), que corre el riesgo
encontramos otra vez con una política exterior de una desarticulación progresiva, cuando dos
de “regionalismo abierto” que es manejada fun- de sus miembros —Bolivia y Ecuador— tienen
damentalmente por el Ministerio de Economía y políticas macroeconómicas y gobiernos más afi-
el de Comercio Exterior y Turismo, que no solo nes, y han manifestado en el pasado su interés
quieren conservar el modelo de crecimiento ex- de incorporarse a este bloque regional.
cluyente —tan cuestionado en el plan de gobier-
no de Gana Perú—, sino también insertar nues- La errada política de “regionalismo abierto”
tro país de manera subordinada en la escena ha fracasado a todas luces y ha puesto al Perú en
internacional. Se persiste en poner énfasis en los una situación de vulnerabilidad, tanto en el pla-
mercados externos, en las virtudes de la inver- no económico como en el geopolítico. Si efecti-
sión extranjera dirigida a los sectores primario- vamente se quiere la construcción de la Unasur,
exportadores, y se soslayan o retrasan medidas como una prioridad de nuestra política exterior,
para dinamizar el mercado nacional, así como es necesario aprovechar la presidencia pro tem-
decisiones más audaces para estimular nuestro pore para reposicionarnos como un actor activo
comercio regional y el proceso de integración de la integración regional y evitar quedar ais-
sudamericano. lados. Esto es más importante aún si tomamos
seriamente en cuenta el desafío en el mediano
Con los cambios en Devida, en donde se plazo que constituye el diferendo limítrofe con
cedió la dirección a una ex funcionaria de la Chile, que se ventila en el Tribunal de La Haya.
embajada de Estados Unidos, el gobierno aban- En el contexto de crisis mundial que vivimos,
donó una política soberana para llevar adelan- ambos países tienen interés en que este diferen-
te un nuevo paradigma en la lucha antidrogas. do se resuelva por los canales diplomáticos en
Al alinearnos dócilmente con las posiciones los que está encauzado. Debemos evitar a toda
norteamericanas en la batalla contra las dro- costa que se abran otros escenarios, pues no se-
gas, como en los acuerdos comerciales TPP, no rían beneficiosos para ninguno de los dos países
solo perdemos capacidad de negociación con ni para el proceso de integración sudamericano.
ellos, cuando tengamos que defender intereses
divergentes, sino que, además, nos colocamos Poco queda del entusiasmo del viaje inaugu-
innecesariamente en una posición desventajo- ral a Brasilia y de las promesas de una política
sa frente a otros socios importantes y potencias exterior peruana que se postulaba como refor-
emergentes como Brasil y China. madora y nacionalista. Sin embargo, queremos
creer que existen aún posibilidades de rectifica-
Los impactos internos de la nueva ola rece- ción para defender una posición más soberana
siva de la económica mundial ya no se pueden del Perú en la escena internacional, y así avanzar
soslayar. Los indicadores económicos muestran con los demás países de la región en la cons-
crudamente una caída brusca de nuestras expor- trucción de la Unasur como una nueva potencia
taciones, un descenso a 3,7% en las previsiones mundial emergente, en el mundo multipolar que
de crecimiento económico para el 2012, con el se configura en este siglo XXI.
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