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MIRIAM DOLHNIKOFF

O lugar
im
das elites
regionais

MIRIAM DOLHNIKOFF
é professora do
Departamento de História
da FFLCH-USP e
pesquisadora do Cebrap.
p
116 REVISTA USP, São Paulo, n.58, p. 116-133, junho/agosto 2003
O processo de construção do Estado brasileiro no sécu-
lo XIX teve como um dos seus principais eixos, tanto em

im
termos do debate político como da organização institucio-
nal propriamente dita, a definição do grau de autonomia

que ficaria reservada aos governos provinciais em oposição


ao grau de centralização em torno do governo do Rio de

Janeiro. Essa discussão tem profundo interesse na medida


em que revestia um problema essencial: o lugar das elites

regionais no novo Estado. Maior autonomia significaria ga-

rantir aos grupos dominantes nas províncias um papel de-


cisivo na condução do país. Questão que percorreu todo o

século XIX e adentrou a república, quando passou a ser

pé io
expressa nos freqüentes debates sobre o federalismo bra-

sileiro. Em geral, a historiografia tem aceito, para o século


XIX, a formulação de que, após o breve período regencial

(1831-40), teria prevalecido um alto grau de centralização


político-administrativa, que teria neutralizado a participação

das elites regionais. A transação entre governo central e

elites provinciais teria se dado nos marcos de um regime


centralizado que reduzia a atuação destas últimas a limites

bastante estreitos. No entanto, um exame do funciona-

r
mento dos governos provinciais e de suas relações com o

governo central permite relativizar esta afirmação. A partir


das reformas liberais da década de 1830, em especial a

promulgação do Ato Adicional em 1834, o arranjo


institucional prevalecente garantiu aos governos das provín-

cias, através das assembléias legislativas, autonomia de de-


cisão em relação a itens estratégicos como tributação,

empregos, força policial, obras públicas, instrução pública,

etc. Autonomia mantida mesmo depois das reformas con-


servadoras da década de 1840, na medida em que estas, ao

promoverem maior centralização do Judiciário, não altera-


ram a inovação introduzida pelo Ato Adicional de dividir a

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competência sobre diversas matérias entre elites provinciais e de sua inserção no Es-
região e centro. Questões fundamentais para tado nacional, com significativa capacida-
o exercício da autonomia, como a capaci- de de interferir nos negócios públicos tanto
dade de extração de riqueza através da tri- regionais como nacionais.
butação, a capacidade legislativa referente Aqui me deterei em outro aspecto im-
a determinados temas e a capacidade coer- portante da questão: as relações entre go-
citiva, não foram alteradas pelo Regresso. vernos provinciais e governo geral. De
A conseqüência fundamental foi que as modo a demonstrar o exercício da autono-
elites regionais tiveram papel decisivo na mia dos grupos regionais, no interior do
construção do Estado, impondo suas de- Estado imperial, mesmo depois do Regres-
mandas e constituindo-se como elite polí- so, o que significava menor grau de centra-
tica que, ao mesmo tempo em que assumia lização política no Rio de Janeiro, analisa-
o compromisso com a condução e preser- rei o papel dos presidentes de província e
vação do Estado, mantinha seus laços com sua relação com os grupos regionais. Além
sua região de origem, o que conferiu um disso, do ponto de vista do governo central,
determinado perfil e uma determinada agen- a análise dos relatórios do ministério do
da para o Estado brasileiro. A autonomia Império apresentados anualmente à Assem-
era condição para viabilizar a unidade bléia Geral permite esclarecer a relação
nacional, desejada tanto por liberais como entre região e centro, uma vez que esse mi-
pelos conservadores. Desde o início a uni- nistério era responsável, no interior do
dade nacional esteve entre as prioridades governo central, por administrar as dispu-
de ambos os grupos, e esta só poderia ser tas e confrontos entre províncias e Rio de
alcançada se preservada a autonomia de Janeiro. Por fim, retomo a questão tributá-
modo a cooptar os grupos dominantes regio- ria para examinar a divisão da competência
nais para o interior do Estado. Liberais e fiscal a partir do Regresso.
conservadores empenharam-se em definir
as competências dos governos regionais
bem como do governo central, de modo a
combinar autonomia com unidade, no inte- O PRESIDENTE DE PROVÍNCIA
rior de um pacto de feições claramente
federalistas. O fato de ser o presidente da província
Em outra oportunidade examinei o exer- nomeado pelo Rio de Janeiro tem sido apre-
cício dessa autonomia e suas conseqüên- sentado por alguns autores como argumen-
cias para a inserção das elites regionais no to para defender a tese de que não havia real
interior do novo Estado, através da análise autonomia para a elite regional governar sua
do funcionamento dos governos de São província, na medida em que os negócios
Paulo, Rio Grande do Sul e Pernambuco provinciais sofriam a intervenção de um
(1). Procurei demonstrar que mesmo de- homem da confiança do governo central e
1 Ver: “Elites Regionais e Cons- pois do Regresso as assembléias legislativas que lá estava para representar os interesses
trução do Estado Nacional”, in
Istvan Jancsó (org.), Brasil: For- provinciais contavam com autonomia tri- deste último, sendo assim um elo importan-
mação do Estado e da Nação butária que lhes garantia o suficiente para te na centralização monárquica (2).
(c.1770-1850) , São Paulo,
Hucitec (no prelo); e Construin- atender as principais demandas da elite da O cargo de presidente foi criado pela
do o Brasil: Unidade Nacional
e Pacto Federativo nos Projetos região, fosse em termos econômicos, fosse primeira vez na Assembléia Constituinte
das Elites (1820-1842), tese de na manutenção da ordem interna, fosse em de 1823, que determinou ser sua nomeação
doutorado apresentada ao De-
partamento de História da capacidade de negociação política. Além de competência do imperador. Foi Antônio
FFLCH-USP, 2000
disso, a autonomia para constituir uma for- Carlos de Andrada e Silva, revolucionário
2 Ver, por exemplo: José Murilo ça policial própria, para criar empregos,
de Carvalho, A Construção da
de 1817, quem originalmente propôs que o
Ordem. A Elite Política Imperi- para nomear e demitir empregados e a ca- governo da província fosse entregue a um
al, Brasília, UNB, 1981; e Luiz
Felipe de Alencastro, “Memó- pacidade para legislar sobre temas como administrador nomeado pelo governo cen-
rias da Balaiada”, in Revista obras públicas tornaram esses órgãos tral. Na discussão subseqüente, vários de-
Novos Estudos, 23, São Pau-
lo, março de 1989, pp. 7-13. legislativos o espaço de articulação das putados discursaram contra a figura do pre-

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sidente, argumentando que a população, Além disso, os relatórios ministeriais
principalmente a do Norte, iria entendê-la indicam que mesmo o quórum de dois ter-
como um instrumento do despotismo, de ços, exigido para derrubar o veto, poderia
uma ingerência ilegítima do Rio de Janeiro não ser tão alto assim. Dependia do entendi-
na administração regional (3). Não obstante, mento dado ao Ato Adicional. O governo
a maioria votou por sua aprovação e, a partir central tendia a considerar que ele deveria
de então, nem liberais nem conservadores ser calculado em função do número total de
questionaram a importância da existência deputados das assembléias, enquanto estas,
de um agente executivo do imperador na para facilitar a derrubada dos vetos presi-
província. Para garantir a fidelidade ao denciais, defendiam um quórum calculado
governo central dos homens escolhidos em função do número de deputados presen-
como presidentes, tomava-se o cuidado de tes na sessão de votação. Este foi um ponto
nomear alguém de fora da província, bem de controvérsia entre elites regionais e go-
como de promover uma intensa rotatividade verno central que, a crer nesses mesmos
no preenchimento do cargo: não se costu- relatórios, foi resolvido a favor das primei-
mava ocupá-lo por mais do que alguns ras. Assim é que um aviso expedido pelo
meses (4). Já por si só a origem legal do ministério do Império ao presidente do
presidente nomeado pelo Rio de Janeiro é Maranhão em 1848 informava que ficava
um elemento para questionar a tese de que
ele foi um agente da centralização, impe- “Revogado o aviso do ministério do Impé-
dindo a autonomia, uma vez que o cargo rio de 28 de março de 1844 na parte que
existiu com as mesmas características des- manda contar os dois terços dos membros
de 1823, sendo inclusive previsto pelo Ato da assembléia com relação ao número de
Adicional que, incontestavelmente, confe- membros de que se compõe as assembléias
riu ao regime monárquico, no decorrer da provinciais em sua totalidade, pois que no
Regência, um grau expressivo de descen- caso de dúvida sobre a disposição do art. 15
tralização. do Ato Adicional deve sua interpretação
Mais importante, contudo, é examinar ser dada pelo corpo legislativo em virtude
a real capacidade de intervenção do presi- do art. 25 do mesmo Ato” (5).
dente nos negócios provinciais, de modo a
averiguar se de fato ele constituía impedi- Além de dispor de um limitado poder
mento para o exercício da autonomia regio- reativo, a legislação vetava ao presidente
nal, bem como investigar se sua atuação qualquer poder ativo, na medida em que
era sempre necessariamente contrária aos não tinha capacidade de iniciar projetos.
interesses dos grupos dominantes nas pro- Estes eram de competência exclusiva da
víncias. A análise da legislação permite Assembléia Provincial, que assim formu-
identificar um primeiro elemento signifi- lava unilateralmente a legislação da pro-
cativo: o principal instrumento de que o víncia, limitada apenas pelas leis gerais e,
presidente dispunha para cercear o poder mesmo assim, beneficiando-se das lacunas
de decisão dos deputados provinciais, o veto legais que propiciavam um alargamento no
às leis aprovadas na Assembléia, poderia exercício legislativo da autonomia. O im-
3 Cf. Anais da Assembléia Cons-
ser derrubado por esses mesmos deputa- pedimento do presidente para legislar era tituinte de 1823
dos. É bem verdade que era necessário o fiscalizado pelo próprio governo central, 4 Segundo Fernando Uricoechea,
voto de dois terços dos deputados contra o através do ministério do Império. Um bom de 1824 a 1889, o número
modal de presidentes por pro-
veto, o que é um quórum alto difícil de al- exemplo é o aviso expedido pelo ministro víncia foi de 53, o que signifi-
ca quase um presidente por
cançar, mas apenas se o presidente fosse ao presidente de Sergipe em 1846: “O pre- ano para cada província (O
capaz de articular a seu favor o apoio de um sidente da província pode negar a sanção à Minotauro Imperial, São Pau-
lo, Difel, 1978, p. 110).
terço dos deputados. Portanto, desde logo, lei do orçamento provincial, pois que é isto
5 Anexo ao Relatório do ano de
a manutenção do veto dependia da negocia- expresso no Ato Adicional, mas não lhe é 1850 apresentado à Assem-
ção com parte da elite regional representa- permitido sancionar parte somente da mes- bléia Geral Legislativa na ses-
são ordinária de 1851, p. S2-
da na assembléia. ma lei porque se arrogaria assim o poder 16.

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legislativo” (6). A legislação provincial, eles os quatro membros restantes da junta.
inclusive a referente a temas fiscais, ficava Portanto, os poderes locais, representados
dessa forma sob o controle da elite regional pelo juiz de paz e pelos eleitores, escolhi-
através dos deputados. dos pelos votantes nas últimas eleições rea-
De outro lado, a historiografia tem apon- lizadas na paróquia, mantinham o controle
tado como um dos papéis principais do pre- sobre a Junta de Qualificação, obrigando o
sidente, no funcionamento do regime presidente a negociar com a elite da locali-
monárquico, a função não-oficial de mani- dade em torno dos resultados dos pleitos.
pular os resultados eleitorais de modo a Entre os eleitores não era incomum encon-
garantir uma maioria parlamentar para o mi- trar-se deputados provinciais. No mesmo
nistério em exercício. Contudo, também relatório do ministro do Império acima ci-
nesse caso o presidente dependia de negocia- tado, em um aviso anexo dirigido a juízes
ções com a elite regional. Essa manipulação de paz de São Paulo, Marcellino de Brito
exigia o acesso às clientelas dos fazendeiros responde à pergunta formulada por esses
que compunham o grosso dos votantes nas juízes sobre se deputados provinciais po-
eleições, assim como a capacidade de frau- deriam compor as juntas de qualificação,
dar urnas e qualificação dos votantes nas uma vez que lhes era vedado por lei acu-
diversas localidades. Sem um acordo com mular cargos: “Não sendo emprego públi-
pelo menos parte da elite regional o presi- co o ato de qualificar os votantes ou o de
dente não teria os meios para tanto. servir de membro de mesas paroquiais, não
No que diz respeito à qualificação, esta há inconveniente algum em que sirvam em
era uma etapa estratégica. A influência no tais atos os eleitores que forem deputados,
resultado eleitoral dependia da influência uma vez que as assembléias provinciais o
sobre os indivíduos qualificados como vo- permitam” (9).
tantes. Ora, a principal lei eleitoral posteri- Às decisões da Junta de Qualificação
or ao Regresso, a lei promulgada em 1846, cabia recurso encaminhado ao Conselho
não retirava dos poderes locais o controle Municipal de Recursos, criado pela lei de
sobre a Junta de Qualificação. O juiz de paz 1846 e que era composto pelo juiz munici-
seguia sendo figura fundamental da junta, pal, o presidente da câmara municipal e o
constituída em cada paróquia, pois a ele eleitor mais votado na paróquia cabeça do
cabia presidi-la, uma vez que, segundo re- município. Dos três, apenas o juiz munici-
latório apresentado em 1847 à Assembléia pal, por ser magistrado de carreira, talvez
Geral pelo ministro do Império, Joaquim não pertencesse às elites locais, mas, como
Marcellino de Brito, o juiz de paz estava as decisões eram tomadas por maioria de
“no gozo de maior confiança dos morado- votos, o vereador e o eleitor, membros em
res do distrito” (7). Como tem sido farta- geral da elite local, poderiam determinar as
mente apontado pela historiografia o juiz decisões do conselho.
de paz era homem de confiança dos gran- O voto distrital introduzido pela lei dos
des proprietários, quando o cargo não era círculos de 1855 viria a reforçar a capacida-
exercido pelos próprios, o que, como de- de dos poderes locais de determinar os re-
monstrou Thomas Flory, acontecia com sultados eleitorais. A magistratura, os dele-
6 Idem, p. S2-15.
freqüência (8). A revisão conservadora que gados e os presidentes, considerados os prin-
se empenhara em retirar boa parte das atri- cipais instrumentos da centralização, pouco
7 Relatório do ano de 1846 apre-
sentado à Assembléia Geral buições dos juízes de paz, no que concernia podiam fazer se não contassem com o apoio
Legislativa na sessão ordinária
de 1847, p. S1-10. às práticas judiciais e às funções de polícia, daqueles que controlavam as juntas de qua-
8 Thomas Flory, El Juez de Paz y transferindo-as para agentes nomeados pelo lificação e os distritos. Nem candidatos po-
el Jurado en el Brasil Imperial, governo central, não impediu que fosse deriam ser, pois a mesma lei de 1855 estabe-
México, Fondo de Cultura
Economica, 1986. mantido o controle que estes exerciam so- lecia a inelegibilidade daqueles que ocupas-
9 Relatório do ano de 1846 apre- bre o processo eleitoral. sem esses cargos públicos. Assim, intervir
sentado à Assembléia Geral Ao juiz de paz cabia convocar todos os nas eleições pressupunha negociar com
Legislativa na sessão ordinária
de 1847, p. S2-8. eleitores da paróquia para elegerem entre aqueles que as controlavam.

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Isso talvez explique a observação feita ais conflitos com o presidente a disputa entre
por José Murilo de Carvalho de que “outro facções locais. E em alguns casos o presi-
indicador da força dos laços provinciais é dente acabava derrotado na medida em que
o fato de que os políticos raramente conse- sofria a oposição da facção majoritária na
guiam eleger-se fora de suas províncias para Assembléia Legislativa. É o que aconteceu
a Câmara e mesmo para o Senado, apesar por exemplo em 1849. O motivo da disputa
da circulação geográfica a que eram sub- foi a demissão ordenada pelo presidente de
metidos” (10). Carvalho chama a atenção oficiais da Guarda Nacional, sem respeitar
para o fato de que durante o Primeiro Rei- a lei provincial segundo a qual tais demis-
nado ainda houve um número significativo sões só poderiam ocorrer depois de ter o
de senadores eleitos fora de sua província oficial completado quatro anos no cargo. O
de origem, mas a partir de 1831 apenas cerca presidente Vicente Pires da Mota enfren-
de 19% dos senadores encontravam-se tou então a pressão dos deputados para re-
nessa situação. Não por acaso, justamente ver as demissões. Em relatório ao ministro
a partir das reformas que introduziram o da Justiça, Pires da Mota explica que, mes-
elemento federal na monarquia brasileira. mo vencida a oposição da Assembléia em
Por outro lado, a intervenção do presi- relação às exonerações, restava a dificul-
dente no processo eleitoral não obedecia dade de nomear novos oficiais, pois estes
apenas aos interesses do governo geral. As “segundo a Lei Provincial de 12 de março
disputas entre as facções locais levavam de 1846 devem ser propostos pelas Câma-
cada uma delas a buscar a aliança com o ras Municipais. Essas corporações eleitas
presidente para vencer seus opositores. Se debaixo da influência da oposição atual lhes
isso garantia a influência do representante pertencem quase todas; e ordenar-lhes que
do governo central, por outro lado, condi- façam as propostas para preenchimento dos
cionava essa influência à negociação em postos da Guarda Nacional seria expor-me
torno de um acordo que interessasse a ambas a não ser obedecido” (12).
as partes. Portanto, não se pode falar em Assim, o presidente dependia de negocia-
manipulação unilateral das eleições pelo ções com a elite da região para alcançar
governo central através do presidente da determinados objetivos de interesse do go-
província. Este era obrigado a estabelecer verno central. Dependência não necessaria-
com os grupos dominantes na região alian- mente problemática ou conflituosa. A aná-
ças e negociações. Nas províncias em que a lise dos relatórios presidenciais permite iden-
elite local dividia-se em grupos antagôni- tificar maior convergência de interesses entre
cos, essas alianças eram feitas segundo a presidente e deputados provinciais do que
lógica desse antagonismo. Basta lembrar que usualmente supõe a historiografia. No rela- 10 José Murilo de Carvalho, A
Construção da Ordem, op. cit.,
na origem de revoltas como a Farroupilha e tório apresentado pelo presidente Manoel p. 106.
a Praieira estava o descontentamento de Vieira Tosta à Assembléia pernambucana, 11 Ver sobre o tema, entre outros:
Jeffrey C. Mosher, Pernambuco
setores da elite regional com a aliança fir- em 1849, ele reconhece nos deputados os and the Construction of the
mada entre os seus adversários locais e o agentes legítimos para a decisão sobre os Brazilian Nation-state, 1831-
1850, dissertation presented
presidente da província (11). Contexto que investimentos a serem consignados no orça- to the graduate school of the
parece não ter sido exclusivo do Rio Grande mento da província. Ao se referir às obras University of Florida, 1996; Isa-
bel Marson, O Império do Pro-
do Sul e Pernambuco. A existência de fac- públicas, o presidente afirma: gresso. A Revolução Praieira,
São Paulo, Brasiliense, 1987;
ções locais disputando a hegemonia na pro- Helga Iracema Landgraf
víncia e seu apoio ou conflito com o presi- “Vós, Senhores, conheceis melhor que nin- Piccolo, “O Discurso Político
na Revolução Farroupilha”, in
dente ocorriam também em outras regiões, guém quais as necessidades da província Revista de História, 1, Porto
Alegre, 1986-87, pp. 19-53;
não guardando relação direta com a adesão nesta parte, assim como os meios de a sa- Maria Medianeira Padoim, Fe-
ou não dessas facções ao partido que contro- tisfazer; consignais, pois, as somas que deralismo Gaúcho. Fronteira
Platina, Direito e Revolução,
lava o ministério, na medida em que segui- julgardes suficientes, na certeza de que […] São Paulo, Nacional, 2001.
am a lógica da política provincial. será meu principal empenho cuidar de faci- 12 Apud Jeanne B. de Castro, A
No caso de São Paulo, por exemplo, é litar os meios de comunicação e transporte, Milícia Cidadã, 2a ed., São
Paulo, Nacional, 1979, p.
possível identificar na origem dos eventu- porque estou persuadido que dele depende 199.

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essencialmente o engrandecimento e pros- eficiente de sua produção. Da mesma for-
peridade desta rica e bela província” (13). ma, também o era por razões políticas. Os
deputados provinciais dependiam de uma
Neste trecho, dois elementos, presentes rede viária eficiente para tornar viável o
de forma semelhante em outros relatórios, controle sobre as dispersas localidades da
se sobressaem. Em primeiro lugar, o fato de província. No que dizia respeito a uma das
que, se o presidente era muitas vezes um demandas centrais das elites regionais, no
homem estranho à província, garantindo exercício da sua autonomia, havia coinci-
assim sua lealdade ao governo central, isso dência de interesse com os presidentes, de
se tornava, de outro lado, uma desvantagem. um lado, e dependência destes em relação
Sem conhecer o território sob sua adminis- aos deputados para tomar decisões, por
tração, o presidente dependia dos deputados outro. Dependência imposta por lei e por
para decisões cruciais, como o destino dado um contexto que determinava a nomeação
às rendas arrecadadas. Desse modo, além de de homens de fora da província para ga-
ser, por lei, uma função da Assembléia, o rantir sua lealdade, mas tornando-os por
seu papel nas decisões orçamentárias era isso mesmo menos equipados para tomar
reforçado pelo fato de serem os deputados decisões que dependiam de familiaridade
conhecedores da realidade da província. com a região.
Outro elemento importante nesse rela- Para além da questão dos transportes,
tório está no fato de que anuncia, da mesma os relatórios dos presidentes enviados às
forma que o fazem seus antecessores e su- assembléias provinciais evidenciam que
cessores, a prioridade dada aos transpor- muitas vezes eles se articulavam a outros
tes. O exame dos orçamentos elaborados e interesses prevalecentes na província. No
aprovados pelos deputados demonstra que caso de Pernambuco, por exemplo, uma das
o principal objeto das despesas era a cons- preocupações da elite pernambucana era a
trução e manutenção das estradas e outros modernização das técnicas de fabrico do
meios de transporte, essenciais tanto do açúcar, de modo a obter melhores condi-
ponto de vista econômico como político. ções para a competição no mercado exter-
Prioridade, portanto, das elites regionais, no e enfrentar a crise que afligia a exporta-
confirmada pelos discursos dos deputados ção de açúcar. Assim, por exemplo, em
provinciais. Tanto em Pernambuco como 1847, o presidente Antônio Pinto Chichorro
no Rio Grande do Sul e em São Paulo, os da Gama afirmava:
relatórios presidenciais concordam com a
necessidade de investir em transporte como “Garantida a segurança individual e de pro-
estratégia de crescimento econômico. Os priedade, a tarefa mais digna de vossa aten-
presidentes expressavam-se assim nos mes- ção me parece ser o melhoramento de nos-
mos termos que os deputados provinciais sa agricultura, fonte principal da riqueza
usualmente o faziam em seus discursos e do país. O atraso em que ela infelizmente
no mesmo sentido dos interesses regionais se acha requer providências prontas e efi-
materializados em orçamentos nos quais cazes. […] Receosos de se arruinarem, os
boa parte dos gastos era destinada a essa nossos agricultores não se afastam da roti-
rubrica (14). na de seus antepassados, nem se atrevem a
Para os presidentes, como representan- tentar novas culturas, por mais vantajosas
tes do governo central, as estradas se torna- que pareçam. Tão grave prejuízo, srs., só
vam essenciais, na medida em que delas deixará de dominar seus espíritos se, em
13 Relatório que à Assembléia
Legislativa de Pernambuco dependiam a atividade econômica e tam- um estabelecimento público, puderem pre-
apresentou na sessão ordiná- bém a capacidade de fazer chegar aos mais senciar a experiência de tais inovações. O
ria de 1849 o presidente da
mesma província, Manoel distantes pontos sua autoridade. Enquanto Jardim Botânico de Olinda, por sua situa-
Vieira Tosta, p. 20.
para as elites regionais o investimento em ção e natureza do terreno, não é suficiente
14 Miriam Dolhnikoff, “Elites Regio- transporte era prioritário diante da necessi- para satisfazer esta necessidade; outro se
nais e Construção do Estado
Nacional”, op. cit. dade de garantir o escoamento barato e deve criar em lugar apropriado e com as

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condições precisas para aquele fim. […] so este foi um tema caro às assembléias de
por falta de estabelecimentos semelhantes várias províncias, que se empenharam na
apenas se cultivam atualmente entre nós, organização da tesouraria provincial. Como
com pequena diferença, as mesmas plantas essa proposta implicava a contratação de
e quase do mesmo modo que no tempo da novos empregados, só poderia ser imple-
conquista dos holandeses, há duzentos anos, mentada se aprovada pelos deputados. O
não obstante o progresso das ciências, de controle destes sobre os empregos provin-
que se aproveitam os povos civilizados que ciais e municipais era um importante ele-
conosco concorrem nos mercados do mun- mento do exercício da autonomia da elite
do” (15). regional. Por vezes havia conflitos entre
deputados e presidente e entre deputados e
Esta passagem impressiona pela seme- governo central, como se verá adiante, so-
lhança com os discursos dos deputados bre os limites dessa autonomia. Mas essas
provinciais de Pernambuco. disputas concentravam-se em temas pon-
Também no Rio Grande do Sul, os rela- tuais. No mais, a autonomia não era ques-
tórios dos presidentes indicam seu com- tionada. A divisão de competências defini-
promisso em alguns pontos com os interes- da pelo Ato Adicional não seria alterada
ses provinciais. Em 1837, quando já se pelo Regresso, inclusive limitando a capa-
desenrolava a Farroupilha, o presidente da cidade de interferência do presidente nas
província, Feliciano Nunes Pires, em seu decisões sobre os negócios provinciais.
relatório à Assembléia Legislativa, infor-
mava aos deputados que, implementando a
lei de orçamento aprovada no ano anterior,
ele havia criado a Tesouraria das Rendas O PRESIDENTE NA ARTICULAÇÃO
Provinciais. Prevista por lei geral de 1831,
a criação da tesouraria na província não DA UNIDADE NACIONAL
tinha sido até então possível graças ao con-
flito armado que convulsionava o Rio Gran- A presença de um agente do governo
de. Nunes Pires afirma que: central na província era necessidade reco-
nhecida pelos próprios liberais que realiza-
“Se a lei a não tivesse prescrito, seria eu o ram as reformas descentralizadoras da dé-
primeiro a expô-la a vossa consideração, cada de 1830. Só assim seria possível pre-
não por falta de habilidade dos emprega- servar a unidade, cara a esses liberais, e
dos da Tesouraria geral, mas pela impossi- viabilizar o Estado que então se construía.
bilidade, dando-lhes mesmo toda a ativida- Até mesmo Diogo Antônio Feijó, impor-
de e inteligência, de cuidarem eles ao mes- tante líder liberal que defendeu as reformas
mo tempo e com um só chefe, dos interes- descentralizadoras liderando uma revolta
ses gerais e provinciais, sem demora na exe- em 1842 contra o Regresso, reconhecia a
15 Relatório que à Assembléia
cução das ordens emanadas de duas diver- importância e necessidade de um agente do Legislativa de Pernambuco
apresentou na sessão ordiná-
sas fontes, atraso de sua escrituração, falta governo na província. Na sua “Declaração ria de 1847 o excelentíssimo
de fiscalização e graves prejuízos para al- para Aceitar a Regência”, apresentada em presidente da mesma provín-
cia, Antonio Pinto Chichorro da
gumas das partes” (16). 1835 quando foi eleito regente, o artigo 6o Gama, p. 6.
estabelecia: “Exortar e ensinar os presiden- 16 Fala que o presidente da pro-
A proposta da criação da tesouraria pro- tes sobre os objetos mais importantes a víncia de São Pedro do Rio
Grande do Sul proferiu na
vincial beneficiaria antes de tudo a própria propor às assembléias provinciais” (17). abertura da sessão da Assem-
bléia Legislativa da mesma
elite regional, na medida em que reforçava No seu jornal O Justiceiro, publicado província no dia 2 de outubro
sua autonomia fiscal com o controle das em 1835, Feijó vai ainda mais longe. No de 1837, p. 14.

rendas provinciais por uma repartição su- número 13, na seção Negócios Gerais, o 17 Diogo Antônio Feijó, “Decla-
ração para Aceitar a Regên-
bordinada exclusivamente ao governo da padre posiciona-se frente o debate sobre as cia”, in Eugenio Egas (org.),
província, na qual os empregados estariam atribuições dos presidentes de província. Diogo Antônio Feijó. Documen-
tos, São Paulo, Typographia
sob o controle dos deputados. Não por aca- Segundo o artigo, alguns jornais, entre eles Levi, 1912.

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a Aurora Fluminense, objetavam contra o partes, mas também capacidade do centro
entendimento de que aos presidentes de pro- de articular essas partes em um todo único
víncia competia a nomeação de todos os e coeso. Assim, muitas das tarefas desses
empregados não excetuados na Lei de Re- presidentes concentravam-se justamente
gência. Em defesa do entendimento de que neste último ponto. No relatório do minis-
o Ato Adicional conferia ao presidente tro dos Negócios do Império, de 1849, ele
competência para a nomeação dos empre- afirma que:
gos gerais, cabendo às assembléias a no-
meação dos empregados provinciais e “Foi um dos primeiros cuidados da repar-
municipais, argumentava: tição a meu cargo exigir dos presidentes
das províncias circunstanciadas informa-
“Vamos ao argumento tirado das reformas ções […] sobre a necessidade de se empre-
constitucionais. Este é inteiramente desti- ender alguns melhoramentos materiais e
tuído até de espiciosidade. Diz a reforma, com particularidade os que tendessem a fa-
tratando das atribuições das assembléias cilitar as comunicações de uma com outras
provinciais, que a elas compete marcar a províncias, quer por meio de estradas, quer
forma porque os presidentes poderão no- pela navegação dos rios do interior, quer
mear, suspender, e ainda mesmo demitir os pela abertura de canais” (19).
empregados provinciais. Ora, que relação
tem isso com as atribuições dos presiden- O papel importante do presidente de
tes, na qualidade de empregados gerais, con- província na articulação da unidade não foi
cedidas pela Lei da Regência, ou por qual- exclusividade do período posterior ao Re-
quer outra sobre a nomeação dos emprega- gresso. A correspondência entre presiden-
dos gerais? Serão os nossos presidentes tes e o ministério dos Negócios do Império
governadores de estados independentes referente ao período anterior atesta a rele-
como nos Estados Unidos? Os que se as- vância deste agente do governo central na
sustaram ou se aterram ainda com as refor- viabilização de um Estado que pretendia
mas, que julgam que com elas estão as pro- ter hegemonia sobre todo o território. O
víncias federadas, são os que podem cair presidente era a via de comunicação do Rio
em semelhante erro; […] como poderemos de Janeiro com as províncias em diversas
pensar que as reformas vieram limitar o frentes: para resolução de questões admi-
poder, que a lei quiser dar ao presidente? nistrativas, para a manutenção da ordem
Deixaram eles de ser delegados do gover- interna, para a implementação de medidas
no geral? O contrário dizem as reformas, de caráter econômico, de modo a permitir
nem podiam dizer outra coisa” (18). a atuação do governo central e a integração
entre as diversas províncias.
Assim, autonomia provincial teria que Assim, por exemplo, em carta enviada
conviver com um agente do governo cen- em junho de 1839, o ministro Francisco de
tral capaz de garantir a integração entre as Paula Almeida Albuquerque se dirigia ao
províncias, dirigida pelo Estado. Condição presidente de Pernambuco nos seguintes
para articular autonomia e unidade, elemen- termos:
to essencial da proposta liberal e que, ao
contrário do que queria Feijó, enquadrava- “Pelo ofício de V. Exa. […] ficou o regente
se em um modelo federalista, na medida em nome do imperador ciente […] de ter-
em que constitucionalmente conferia aos lhe sido requisitado pelo presidente do
governos regionais competência para le- Maranhão um auxílio de força com o ne-
gislar sobre itens estratégicos, ao mesmo cessário armamento e correame para poder
18 O Justiceiro, 5/2/1835. tempo em que lhes conferia parte do poder destroçar a facção anárquica que assola o
19 Relatório do ano de 1848 apre- coercitivo (através da força policial) e tri- interior daquela província. E o mesmo re-
sentado à Assembléia Geral butário. Vale lembrar que a proposta gente não só manda louvar à V. Exa. a sua
Legislativa na sessão ordinária
de 1849, p. 5. federalista tem duas faces: autonomia das diligência e pronta coadjuvação para um

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tal fim, como recomenda-lhe toda a coope- mento exato do estado das nossas relações
ração de sua parte sobre esse mesmo obje- comerciais com os países estrangeiros
to, transmitindo ao governo as notícias que manda o regente em nome do Imperador o
obtiver e o seu juízo sobre este e semelhan- senhor dom Pedro Segundo, que V. Exa.
tes fatos, quanto possa suprir a demora de remeta impreterivelmente no princípio de
comunicação direta e mesmo tendentes a cada ano à referida secretaria de Estado um
esclarecer a natureza dessas desordens” mapa circunstanciado das importações e
(20). exportações que tiveram tido lugar entre
essa província e os ditos países no ano fi-
Em novembro de 1839, outra carta dava nanceiro antecedente, regulando-se este ob-
conta da participação do presidente de jeto pelos modelos que com este se lhe
Pernambuco na repressão a um movimento enviam” (22).
ocorrido em Alagoas:
Fica evidente o papel essencial de um
“E o mesmo regente havendo por bem apro- agente do governo central na província,
var as acertadas medidas por V. Exa. toma- inegável mesmo para os liberais que refor-
das para coadjuvar a restauração do gover- mavam o arranjo institucional na década
no e da lei naquela província […] cumpre de 1830 em nome da descentralização.
que V. Exa. continue a prestar a sua mais A nomeação do presidente da província
séria atenção ao movimento revolucioná- pelo governo central não era, nesse senti-
rio e a acudir com socorro para evitar que do, um obstáculo ao exercício da autono-
degenere e tome diferente face” (21). mia provincial. Sua dependência dos depu-
tados provinciais para obter apoio nas elei-
O presidente era uma peça importante ções que interessavam ao governo, para
na manutenção da ordem interna, mas isso fazer valer o seu veto a leis aprovadas por
não significava capacidade unilateral do esses mesmos deputados, para obter infor-
governo do Rio de Janeiro de reprimir mo- mações fundamentais à sua atuação em uma
vimentos rebeldes regionais. A principal província que usualmente desconhecia e
força usualmente utilizada na repressão era para manter a ordem interna aponta muito
a Guarda Nacional que, mesmo depois da mais para uma convivência na qual preva-
revisão conservadora, tinha suas unidades lecia a negociação entre governo central e
organizadas regionalmente e seu contingen- elite regional e não a imposição da vontade
te recrutado na própria província. Como do primeiro. É preciso considerar também
fica claro no relatório do presidente de São que a nomeação do presidente pelo gover-
Paulo, de 1849, acima transcrito, a escolha no central era decorrência das dificuldades
e nomeação dos oficiais da Guarda depen- apresentadas em um contexto de constru-
dia do apoio de pelo menos parte da elite ção do Estado, em que este encontrava sé-
regional. Como dito anteriormente, a atua- rios obstáculos para atingir as diversas lo-
ção do presidente na derrota de movimen- calidades do território nacional. O presi-
tos rebeldes obedecia à lógica dos antago- dente desempenhava papel fundamental
nismos locais, através de alianças com de- nesse sentido, fosse para obter informações,
terminadas facções. fosse para divulgá-las, fosse para fazer valer
Também para obter informações vitais as decisões desse governo. A integração
para sua atuação em questões nacionais o das províncias, condição do pacto federa-
governo central dependia do presidente. Em lista, dependia assim desse agente. Papel
carta enviada aos presidentes de todas as também desempenhado pela Assembléia
províncias em setembro de 1839, o minis- Provincial, que, ao gozar de autonomia, 20 Correspondência recebida do
ministério do Império pelo pre-
tro afirmava: conferia maior agilidade ao Estado para sidente da província de
atingir as regiões mais distantes. Pernambuco, 9/6/1839.

“Convindo que nesta secretaria de Estado O presidente constituía, desse modo, 21 Idem, 17/11/1839.
dos Negócios do Império haja um conheci- uma figura-chave tanto para liberais como 22 Idem, 17/9/1839.

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para conservadores, ambos interessados na cesso Criminal e do Ato Adicional. O pri-
unidade. O que explica o fato de que mesmo meiro ampliará ainda mais as atribuições
no auge da descentralização, no decorrer da dos juízes de paz, enquanto o segundo li-
década de 1830, o presidente fosse nomea- mitará drasticamente a já reduzida compe-
do pelo governo central. A especificidade tência das câmaras.
do contexto do século XIX assim o impu- As causas dessa aparente contradição
nha, sem contudo colocar em risco o exercí- podem ser encontradas no próprio projeto
cio da autonomia das elites regionais, já que liberal. Sua concepção de federalismo in-
desta autonomia dependia o sucesso da atua- cluía alguma autonomia municipal, dentro
ção do próprio presidente. do – e em coerência com o – âmbito maior
da autonomia regional. Ao mesmo tempo,
contudo, os liberais nutriam pelas câmaras
uma profunda desconfiança. Pois qualquer
PREFEITOS E DELEGADOS autonomia devia se dar dentro da moldura
mais geral da unidade nacional. Pelo pas-
A defesa da autonomia regional pelos sado daquelas câmaras como agentes das
liberais não pode ser confundida com a reivindicações localistas (24), os liberais
defesa do localismo ou do municipalismo. temiam que uma excessiva liberdade pu-
Ao contrário, os liberais empenharam-se desse vir a ameaçar o próprio Estado nacio-
em neutralizar o poder municipal em favor nal. Por outro lado, desejavam organizar
do regional. As câmaras municipais, órgãos uma rede tão extensa quanto envolvente
cuja existência remontava ao período colo- que, aproveitando-se inevitavelmente dos
nial, eram muitas vezes refratárias à sub- agentes locais, lograsse articular os pontos
missão ao novo Estado e precisavam ser mais distantes do Império ao Estado que se
enquadradas nos padrões de uma nova re- construía.
lação política construída a partir da inde- Divididos entre o anseio e o receio, op-
pendência. Em 1828 era aprovada nova taram por uma organização municipal com-
legislação para regulamentar a atuação das posta por duas instâncias: um juizado de paz
câmaras municipais. Tem sido consenso, com amplas atribuições judiciais e policiais
entre os autores que escreveram sobre esse e câmaras municipais com responsabilida-
período, que foi ela um duro golpe na auto- de apenas administrativa. As assembléias
nomia municipal (23): afinal, se compara- provinciais criadas pelo Ato Adicional ti-
das com suas antecessoras coloniais, as nham um papel importante no controle das
câmaras de 1828 tinham atribuições bas- câmaras municipais ao valerem-se da de-
tante limitadas. Cabia a elas administrar a pendência financeira e administrativa em que
cidade ou a vila, prestando contas ao con- estas últimas se encontravam em relação ao
selho de província. Por outro lado, não po- Legislativo da província para impor novos
diam decidir livremente quer sobre a arre- padrões de comportamento, de modo a
cadação de impostos, quer sobre sua apli- submetê-las aos ritos do novo Estado.
cação. Tornavam-se portanto meros agen- Para os liberais, a autonomia regional
23 Ver, por exemplo: Thomas Flory,
tes administrativos. deveria se concretizar no âmbito provinci-
El Juez de Paz y el Jurado en el Assim, ao mesmo tempo em que cria- al e não na esfera municipal, de modo que
Brasil Imperial, op. cit.; e Paulo
Pereira de Castro, “A ‘Experi- vam uma poderosa autoridade municipal – os potentados locais fossem submetidos a
ência Republicana’. 1831- o juiz de paz, através de lei promulgada em uma elite política regional comprometida
1840”, in S. B. de Holanda
(org.), História Geral da Civili- 1827 –, os liberais limitavam significativa- com o Estado nacional. Compromisso pos-
zação Brasileira, 5a ed., São
Paulo, Difel, 1985, t. II, v. 2, mente os poderes das câmaras. Seu com- sível graças justamente ao exercício da
pp. 9-67. promisso com a autonomia municipal pa- autonomia.
24 Ver, sobre este tema: Pedro recia restringir-se ao aparato judiciário. Mas, do ponto de vista dos liberais, não
Brasil Bandecchi, “O Municí-
pio no Brasil e sua Função Po- Essa mesma dicotomia permanecerá, após parecia ser suficiente atrelar as câmaras
lítica (I)”, in Revista de História,
1831, quando o projeto liberal se consubs- municipais ao Legislativo da província,
90, São Paulo, abr.-jun./
1972, pp. 495-530. tanciará na promulgação do Código de Pro- uma vez que insistiram que a subordinação

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se desse também através do Executivo. O tensão da maior parte das províncias do
projeto apresentado por Nicolau Pereira de Império naturalmente enfraquece essa ação
Campos Vergueiro, notório liberal, sobre a nos lugares remotos das capitais delas, e os
administração municipal, em 1826, previa graves inconvenientes que daí resultam só
uma terceira instância, um prefeito ou podem ser obviados pelo estabelecimento
intendente para cada cidade e vila. A ser de agentes secundários entre os presidentes
nomeado pelo presidente da província, ca- das províncias e as municipalidades, os quais
beria àquele executar e fazer executar as farão executar as ordens da administração e
ordens desse presidente, comandar a força a informem das matérias que lhe dizem res-
municipal, fiscalizar os empregados públi- peito. Talvez a sedição do Rio Negro e as
cos, prender os criminosos e velar pelos comoções de Mato Grosso tivessem sido
bens e rendas provinciais e nacionais. No prevenidas com o estabelecimento destas
mesmo ano Feijó apresentava também um autoridades, os povos de São João das Duas
projeto sobre a administração das provín- Barras estariam melhor policiados” (27).
cias, cujo artigo 2o previa: “Nas vilas have-
rá um comandante delegado do presidente Assim, os prefeitos eram considerados
da província, uma câmara, um juiz de paz pelos próprios liberais uma medida neces-
na vila” (25). Considerando que o presi- sária para a manutenção da ordem interna,
dente da província era de nomeação do um agente do Executivo, sob as ordens do
imperador, fica patente que os liberais não presidente, com funções de polícia. Seme-
buscavam simplesmente a autonomia mu- lhante ao que seriam os delegados criados
nicipal, porém um arranjo que combinasse pelo Regresso.
e temperasse autonomia com um forte vín- A ausência de um artigo prevendo a
culo com o Estado nacional. criação de prefeitos no Ato Adicional não
O projeto original de reforma da Cons- impediu que os liberais seguissem insistin-
tituição aprovado na Câmara em 1832 pre- do em um agente do governo provincial no
via também a criação de um prefeito, com município. Uma vez aprovado o Ato, apro-
o nome de intendente, que seria nos muni- veitaram-se da faculdade por ele concedi-
cípios “o mesmo que os presidentes nas da às assembléias provinciais de criar em-
províncias” e teria por competência “exe- pregos e, em várias províncias, determina-
cutar e fazer executar, debaixo das ordens ram a criação do emprego de prefeito em
do presidente da província, as leis gerais do cada localidade. Em Pernambuco, por
Império e as particulares da província, e exemplo, o cargo de prefeito foi criado por
bem assim as posturas municipais” (26). lei provincial em 1836. A lei estabelecia
O artigo que previa a criação do cargo que os prefeitos seriam nomeados pelo pre-
de intendente foi retirado da versão final do sidente da província, que os poderia remo-
Ato Adicional, por exigência do Senado, ver a qualquer momento, quando entendes-
mas sua presença na versão original evi- se que assim convinha ao serviço público.
denciava a preocupação em manter o con- No artigo primeiro eram estipuladas suas
trole do governo da província sobre suas funções:
várias localidades.
Um ano antes da aprovação do Ato “1o fazer prender as pessoas que o deverem
Adicional, no relatório que apresentou à ser na forma da lei e manter a segurança
Assembléia Geral, na qualidade de minis- individual dos habitantes; 2o vigiar sobre o
tro do Império, Vergueiro sugeria a criação regime das prisões, mandar dissolver os
da figura do prefeito, tendo em vista ajuntamentos perigosos e mandar rondar 25 Anais da Câmara dos Deputa-
dos, 1826.
os lugares onde convier; 3o mandar fazer
26 Anais da Câmara dos Deputa-
“a necessidade de dar à ação administrati- corpos de delito pelos oficiais para isso dos, 1832.
va maior vigor do que ela possui, a fim de competentes e mandar dar buscas; 4o exer- 27 Relatório do ano de 1832
poder eficazmente operar em qualquer cer as atribuições do chefe de polícia, que apresentado à Assembléia
Geral Legislativa na sessão
ponto sujeito à sua jurisdição. A grande ex- de ora em diante ficam separadas do juiz de ordinária de 1833, p. 4.

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direito; 5o fazer executar as sentenças crimi- no provincial (30). Em seu discurso de en-
nais; 6o aplicar na forma das leis e das ordens cerramento dos trabalhos legislativos daque-
do presidente da província os rendimentos le ano, Vergueiro, na ocasião presidente da
destinados pela assembléia provincial ao Assembléia Provincial, assim se referiria à
ramo da administração da justiça” (28). lei então aprovada:

Outros artigos determinavam ainda a “Tomou-se em devida consideração a ne-


subordinação da força policial e da Guarda cessidade de um agente entre o presidente
Nacional ao prefeito e ser sua competência da província e as autoridades municipais,
organizar as listas dos cidadãos que deve- bem como de um executor das delibera-
riam preencher as funções de jurados, no- ções das câmaras municipais, e criou-se este
mear um advogado para exercer as funções emprego com a denominação de prefeitos:
de juiz de direito na ausência do titular, é um elo que faltava na cadeia administra-
nomear os substitutos dos promotores tam- tiva provincial, é um elemento de energia e
bém na ausência do titular, nomeação dos perenidade, que não existia na ação admi-
notários encarregados de fazer corpos de nistrativa municipal” (31).
delito, inquirições, vistorias, testamentos e
inventários, nomear um subprefeito para Poucos anos depois, em 1838, o projeto
cada paróquia, que deveriam atuar sob as seria revogado devido à violenta reação das
ordens do prefeito. câmaras municipais. Reação que em outra
Chama a atenção o fato de que as atri- província, no Maranhão, estaria na origem
buições conferidas ao prefeito pela lei apro- da Balaiada, iniciada justamente em fun-
vada pela Assembléia Provincial pernam- ção do descontentamento de alguns muni-
bucana correspondiam às funções de polí- cípios com a promulgação da Lei dos Pre-
cia, muitas delas posteriormente atribuídas feitos pela Assembléia maranhense.
aos delegados criados pelo Regresso. No O empenho dos liberais em fazer apro-
seu relatório à Assembléia em 1838, o pre- var a criação de prefeitos com essas carac-
sidente de Pernambuco afirmava: terísticas político-institucionais, bem como
as restritas atribuições conferidas às câma-
“A instituição dos prefeitos, criada pela lei ras municipais no projeto apresentado em
provincial de 14 de abril de 1836, continua 1832 – sem falar das limitações já impostas
a prestar serviços à ordem pública e à segu- pela lei de 1828 –, permite supor que, preo-
rança individual dos cidadãos, em conse- cupados em montar uma estrutura de poder
qüência da mais ativa polícia que introdu- que conjugasse todo o território luso-ame-
ziu na província e da prevenção e repressão ricano sob a hegemonia de um único Esta-
dos delitos que dela resultam” (29). do, os liberais estavam plenamente consci-
entes de que isso só seria possível se os
Não por acaso, os prefeitos em Per- municípios estivessem fortemente atrela-
nambuco atuaram até 1842, quando foram dos ao governo provincial, não podendo
substituídos pelos delegados criados pela assim ser utilizados como plataformas para
28 Coleção de leis, decretos e re- reforma do Código de Processo Criminal. vôos separatistas. Autonomia provincial
soluções da província de
Pernambuco dos anos de 1835
Também em São Paulo, para dar outro exem- não significava, portanto, reforço do poder
e 1836, Recife, Tipografia de plo, já na primeira legislatura da Assembléia das localidades. Ao contrário, foi instru-
M. S. de Faria, 1856.
paulista, em 1835, Diogo Antônio Feijó, mento da neutralização do poder munici-
29 Relatório que à Assembléia
Legislativa de Pernambuco então deputado provincial, propôs um pro- pal na medida que, conforme o Ato Adicio-
apresentou na sessão ordiná- jeto criando o cargo de prefeito, que foi apro- nal, cabia às assembléias provinciais as
ria de 1839 o exmo. presiden-
te da mesma província, Fran- vado naquele mesmo ano. Segundo ele, os decisões sobre os municípios. A diferencia-
cisco de Rego Barros, p. 18.
prefeitos seriam nomeados pelo presidente ção entre elite provincial e grupos locais
30 Anais da Assembléia Legislativa
Provincial de São Paulo de
da província, ou seja, pelo representante do tem escapado a muitos autores. A criação
1835. governo central, e sua atribuição principal de uma instância regional autônoma favo-
31 Idem, p. 253. seria executar as ordens recebidas do gover- recia a articulação de uma elite política pro-

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vincial que não se confundia com os poten- tados provinciais em criar regras referen-
tados locais. E, antes que o Regresso crias- tes à aposentadoria para os empregos sob
se a figura do delegado nomeado pelo go- sua alçada foi insistentemente contestada
verno central, as próprias elites regionais pelo governo central.
encarregaram-se de criar um agente do pre- Um ponto importante, contudo, é o fato
sidente nas municipalidades. O fracasso na de que não se questionava o direito das
aprovação de uma lei geral que criava o assembléias de criar e extinguir empregos
cargo de prefeito, quando o artigo referen- provinciais e municipais, bem como o de
te ao tema foi retirado do Ato Adicional nomear e demitir empregados, sendo acei-
por pressão do Senado, seria assim com- te que fossem plenamente exercidos. Um
pensado pela reforma conservadora, crian- bom exemplo disso foi o aviso expedido
do os delegados nomeados pelo governo pelo ministério do Império ao presidente
central. Fosse com o nome de prefeito ou de do Ceará em 1845:
delegado, esse agente do presidente no
município não constituiu limite à autono- “A Lei No 307 de 1844 [aprovada pela as-
mia das elites regionais, na medida em que sembléia do Ceará] que determina que os
suas funções de polícia (basicamente as empregados provinciais só possam ser de-
mesmas previstas pelos projetos que cria- mitidos nos casos do artigo 166 do Código
vam o cargo de prefeito) serviam para limi- Criminal […], posto que tenha inconveni-
tar a atuação dos potentados locais, o que era entes que devem ser submetidos à Assem-
de interesse das próprias elites regionais. bléia Provincial, contudo não está no caso
de não ser executada: 1o porque não é mo-
tivo para isso o ser mal pensada; 2o porque
não é inconstitucional visto que as assem-
MINISTÉRIO DOS NEGÓCIOS DO bléias provinciais são inteiramente livres
nas matérias de sua competência, e até
IMPÉRIO podem nelas estabelecer regras contrárias
às que são prescritas nas leis gerais” (32).
Na relação entre governo central e go-
vernos provinciais o ministério do Império A controvérsia concentrava-se em itens
era estratégico, na medida em que a ele cabia específicos, como no caso da aposentado-
tratar dos negócios regionais que afetavam ria. Além disso, os relatórios do ministério
o papel do Rio de Janeiro como articulador do Império demonstram a pouca margem de
da unidade nacional. A ele cabia dirimir os manobra do governo central para fazer valer
eventuais conflitos entre centro e região, seu ponto de vista. Dependiam da ação da
no âmbito institucional. As lacunas da lei Assembléia Geral, única habilitada a revo-
abriam espaço para numerosos conflitos a gar as leis provinciais consideradas ilegais,
respeito da amplitude da autonomia de que e aí teriam que negociar com deputados que
gozava a região, na medida em que o go- não esqueciam suas origens regionais.
verno central, através do ministério do Outra possibilidade era o veto do presi-
Império, questionava a legalidade de de- dente da província, nem sempre eficiente na
terminadas leis provinciais. medida em que podia ser derrubado pelos
Dois itens de constante conflito foram o deputados. No seu relatório enviado à As-
exercício da autonomia provincial relativo sembléia Geral em 1851, o ministro dos
à faculdade que as assembléias tinham de Negócios do Império, José da Costa Carva-
legislar sobre empregos provinciais e mu- lho, retomava o problema das leis provinci-
nicipais e aquele que se referia à constitui- ais que considerava exorbitantes dos pode-
ção da força policial. Mas tratava-se de res atribuídos ao Legislativo da província:
32 Anexo ao Relatório do ano de
conflitos restritos a questões pontuais como, 1850 apresentado à Assem-
por exemplo, a faculdade de legislar sobre “Para se conseguir que em matéria tão grave bléia Geral Legislativa na ses-
são ordinária de 1851, p. S2-
aposentadoria. A determinação dos depu- se proceda com uniformidade, tem o gover- 14 (grifos meus).

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no constantemente comunicado aos presi- entre províncias e centro, também demons-
dentes das respectivas províncias a sua opi- tra que, por outro lado, no interior do arran-
nião sobre as leis que nelas se promulgam, jo federativo esses conflitos eram resolvi-
promovendo assim indiretamente na própria dos dentro da ordem institucional. Elites
fonte donde emanam a revogação das que regionais e governo central encontravam
exorbitam, mas nem sempre tem aproveita- nas instâncias de governo o espaço para a
do este meio, e daqui resulta que continuem resolução de suas diferenças.
a vigorar em umas províncias as mesmas As constantes controvérsias e conflitos
leis que foram em outras revogadas” (33). entre governo central e assembléias pro-
vinciais acabaram gerando propostas de
Em anexo o ministro apresenta uma uma nova interpretação do Ato Adicional,
relação dos avisos expedidos pelo ministé- uma vez que temas como tributação e em-
rio a presidentes de diversas províncias pregos não haviam constado da primeira e
“sobre a inteligência de algumas disposi- constituíam importante instrumento de
ções do Ato Adicional e sobre leis provin- exercício da autonomia regional. Em 1861
ciais exorbitantes das atribuições das res- reunia-se uma comissão mista de deputa-
pectivas assembléias” (34). A relação con- dos e senadores com o objetivo de exami-
tém os avisos expedidos desde 1835 que se nar diversos artigos do Ato Adicional e
referem aos mais diversos temas. Ressalte- propor um projeto de Lei de Interpretação
se a freqüência com que alguns deles apa- (36). Como se sabe esse trabalho não foi
recem nas diversas províncias. Assim acon- adiante e não houve nenhuma nova inter-
tece com a questão da aposentadoria e do pretação do Ato Adicional, além daquela
recrutamento forçado, por exemplo, indi- promulgada em 1840.
cando que determinados itens eram objeto As questões apontadas no projeto, a
de legislação provincial em todo o territó- serem sujeitas à nova interpretação, incidem
rio nacional apesar das objeções do gover- justamente sobre atribuições dos governos
no central. Nos avisos também aparecem provinciais que geravam controvérsias em
com certa constância admoestações contra torno da sua legalidade, tendo em vista as
leis orçamentárias e tributárias. É interes- prescrições do Ato Adicional. Aposenta-
sante observar que nem sempre o teor dos doria, recrutamento forçado, impostos so-
avisos era no sentido de censurar uma lei bre exportação eram os itens que mais fre-
aprovada na Assembléia. Em diversos de- qüentemente geravam polêmica em várias
les a censura é dirigida ao presidente da províncias, o que justificava a tentativa de
província por ter sancionado lei que o mi- mais uma interpretação do Ato. Questões
nistério considerava exorbitante dos pode- estas que não tinham sido contempladas
res provinciais. Em outros o presidente é pelas medidas do Regresso e nas quais fun-
advertido sobre a improcedência do seu veto dava-se o exercício da autonomia regional.
a determinada lei. Além do exemplo do As assembléias continuavam a legislar so-
Ceará citado acima, vale reproduzir outro, bre empregos, sobre força policial, sobre
enviado ao presidente da Paraíba em 1851: tributos e até mesmo sobre a magistratura,
33 Relatório do ano de 1850 apre-
sentado à Assembléia Geral e encontravam base legal para tanto, a pon-
Legislativa na sessão ordinária to de deputados e senadores aventarem, em
de 1851, p. 6.
“Nenhuma providência há a tomar sobre as
leis No. 3 e 13 [aprovadas pela assembléia 1861, uma nova interpretação do Ato Adi-
34 Idem, p. S2-0.
da Paraíba], por isso que o serem elas me- cional. O fato de essa iniciativa não ter ido
35 Idem, p. S2-18.
nos convenientes e úteis à província não as adiante pode ser indicativo da capacidade
36 Cf. Ata da primeira conferên-
cia da Comissão Mista nomea- constitui na circunstância de inconstitu- dos grupos regionais de defenderem sua
da pelas duas Câmaras da
cionais e revogáveis nos termos do Ato Adi- autonomia ao mesmo tempo em que se in-
Assembléia Geral Legislativa
para examinar diversos artigos cional e lei de 12 de maio de 1840” (35). tegravam e se comprometiam com a cons-
do Ato Adicional à Constitui-
ção do Império e propor um trução do Estado nacional.
projeto de Lei de Interpretação, A atuação do ministério do Império, se Além da nomeação dos empregados e
manuscrito do acervo do Arqui-
vo Nacional. deixa evidente a existência de conflitos da força policial, também a capacidade tri-

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butária provincial esteve entre os temas taxavam as atividades internas, que em geral
geradores de conflitos entre região e cen- eram de difícil cobrança, devido aos obstá-
tro. As províncias dispunham de rendimen- culos encontrados pelo Rio de Janeiro para
tos tributários significativos, os quais ti- impor sua legislação por todo o território
nham autonomia para administrar. Sem nacional. O comércio externo, bem mais
questionar essa autonomia, o ministério cui- rentável, continuou objeto exclusivo de
dava de fiscalizar sua amplitude, de modo taxação pelo governo central, não só por
a impedir que a província se apropriasse de sua maior rentabilidade, mas pelo fato de
objetos considerados de competência ge- os impostos sobre exportação e importa-
ral. Ou seja, mesmo depois do Regresso ção, pagos nas alfândegas, serem de mais
permaneceu a divisão de competência tri- fácil cobrança.
butária entre governos provinciais e gover- A discriminação da competência tribu-
no central inaugurada pelo Ato Adicional. tária desde o início garantiu assim a parte
do leão para o governo central. A despro-
porção dos volumes arrecadados por uma e
outra instância tem sido o argumento cen-
COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA tral daqueles que afirmam que a autonomia
tributária regional não se tornou real no
Os impostos tornados provinciais pela Império, principalmente depois das medi-
legislação promulgada depois do Ato Adi- das centralizadoras do Regresso.
cional eram em geral impostos já existen- Essa questão deve ser vista sob dois
tes que, até então, eram da competência do ângulos. No que diz respeito às reformas
governo central. Impostos como a dízima da década de 1840, não procede a afirma-
sobre os gêneros (açúcar, café, etc.), a dé- ção de que elas tenham resultado em cen-
cima urbana, a meia sisa dos escravos ladi- tralização tributária, eliminando a autono-
nos, a décima de heranças e legados foram mia provincial nesse item. A revisão con-
criados a partir de 1808, depois da instala- servadora, expressa na Interpretação do Ato
ção da Corte portuguesa no Brasil, e seus Adicional, não incidiu sobre a discrimina-
rendimentos eram destinados ao governo ção das rendas entre província e governo
central. Após a promulgação do Ato Adi- central, preservando assim a autonomia
cional esses impostos foram transferidos para tributária das províncias tal qual consagra-
o governo provincial pela legislação tribu- da no Ato. Isso não significou, contudo,
tária subseqüente. Foi o caso, por exemplo, que a legislação tributária tivesse perma-
da décima urbana, criada por Alvará de 27 necido inalterada. Assim como no caso das
de julho de 1808 e transferida para a esfera regras eleitorais, o Regresso foi seguido
provincial pela Lei no 58 de 1834 (37). Tra- pela reformulação das leis referentes à ar-
tava-se de impostos importantes que, quan- recadação de impostos. A principal delas
do criados, contribuíram para “ampliar sig- foi a reforma tributária realizada em 1844
nificativamente a base arrecadadora do Erá- pelo ministro Alves Branco. Seu objetivo
rio Régio” (38) e agora estavam sob o con- era elevar as taxas alfandegárias cobradas
dos produtos importados. O fim da valida- 37 Cf. Wilma Peres Costa, “Do
trole dos governos provinciais.
Domínio à Nação: os Impasses
A autonomia tributária ficava assegu- de do tratado assinado com a Inglaterra em da Fiscalidade no Processo de
Independência” (artigo manus-
rada não apenas pela divisão de competên- 1827 permitiu a reestruturação das taxas crito a ser publicado no livro
cias, mas também pelo fato de que a elabo- alfandegárias referentes à importação, an- Brasil: Formação do Estado e
da Nação (c.1770-c.1850),
ração dos orçamentos provinciais estava tes limitadas a 15%. organizado pelo prof. István
Jancsó); Fernando José Amed
inteiramente a cargo das assembléias legis- O aumento considerável das taxas co- e Plínio José Labriola de Cam-
lativas. A influência do presidente restrin- bradas sobre a importação permitiu ampli- pos Negreiros, História dos
Tributos no Brasil, São Paulo,
gia-se à possibilidade do veto que, como ar a capacidade financeira do Estado diri- Edições Sinafresp, 2000.
dito acima, era apenas suspensivo. gindo o peso fiscal para a entrada de produ- 38 Wilma Peres Costa, “Do Do-
É interessante notar que se tornaram de tos estrangeiros. Assim, se a principal fon- mínio à Nação: os Impasses
da Fiscalidade no Processo de
competência provincial os impostos que te de arrecadação do governo central era o Independência”, op. cit.

REVISTA USP, São Paulo, n.58, p. 116-133, junho/agosto 2003 131


comércio externo, as rendas provinham exemplo, um item fundamental para várias
majoritariamente da importação e não da economias regionais, suprido pelas rendas
exportação, desonerando os grandes pro- provinciais (40). Os diversos autores têm
prietários exportadores. O governo amplia- salientado a timidez do governo central nos
va consideravelmente suas rendas dividin- gastos com a construção de infra-estrutura
do o ônus do financiamento da máquina para a expansão econômica (41), explican-
pública entre diversos setores sociais, con- do-a pela escassez de recursos. No entanto.
sumidores de importados (39). Se a Tarifa o exame dos orçamentos provinciais per-
Alves Branco permitiu a ampliação da base mite supor que talvez essa timidez fosse
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
arrecadadora das receitas gerais sem one- resultado1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
do fato de que esses investimen-
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
rar os grandes proprietários, também per- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
tos estavam sendo realizados pelos gover-
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
mitiu que esse objetivo fosse alcançado sem 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
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1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
limitar a autonomia tributária provincial. 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
O fortalecimento financeiro do centro era 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
obtido sem que os tributos de competência 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
provincial fossem alterados, já que, desde 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
o Ato Adicional, as províncias estavam 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
proibidas de taxar a importação e arrecada- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
vam seus impostos das principais ativida- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
des produtivas da região (através do dízimo 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
sobre produtos e de impostos indiretos como 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
a meia sisa sobre escravos ladinos, a déci- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
ma sobre heranças e legados, as taxas co- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
bradas em barreiras e registros, etc.), justa- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
mente aquelas que a reforma tributária de 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
Alves Branco procurou poupar da incidên- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
cia de tributos gerais. Isso não significava 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
a ausência de tensão entre governo central 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
e elites regionais. As tentativas destas de 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
contornar a legislação, criando taxas que 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
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1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
incidiam sobre a importação, eram muitas 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
vezes anuladas por decisão do Conselho de 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
Estado. Mas essa tensão existia justamente 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123
à medida que as elites regionais procura-
vam alargar ao máximo a autonomia de que
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
gozavam. 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
No que se refere ao volume da arreca- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
39 Cf. Wilma Peres Costa, Nem 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
Cidadãos nem Contribuintes – dação de uma e outra instância, é incontes- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
Fiscalidade e Construção do 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
Estado no Brasil, relatório de tável a vantagem do governo central. Isso, 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
pesquisa apresentado ao 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
no entanto, não significa a ausência de 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
CNPq (manuscrito). 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
autonomia. Uma vez que seguia inalterada 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
40 Ver: Miriam Dolhnikoff, Cons- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
truindo o Brasil: Unidade Nacio- a divisão de competências tributárias esta- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
nal e Pacto Federativo nos Pro- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
jetos das Elites (1820-1842), belecida pelo Ato Adicional, a elite regio- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
op. cit.; e “Elites Regionais e nal, através das assembléias legislativas 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
Construção do Estado Nacio- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
nal”, op. cit. provinciais, dispunha de instrumentos para 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
elaborar uma política econômica para a pro- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
41 Ver: Guilherme Deveza, “Políti- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
ca Tributária no Período Impe- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
víncia de acordo com suas prioridades. O 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
rial”, in História Geral da Civi- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
lização Brasileira, 4a ed., São investimento na infra-estrutura necessária 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
Paulo, Difel, 1985, t. II, 4o v.; 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
para permitir a expansão econômica, espe- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
e Nathaniel Leff, Subdesenvol- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
vimento e Desenvolvimento no 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
cialmente a modernização da rede viária, 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
Brasil, Rio de Janeiro, Expres- 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123
são e Cultura, 1991. antes da chegada das ferrovias, foi, por 1234567890123456789012345678901212345678901234567890123456789012123

132 REVISTA USP, São Paulo, n.58, p. 116-133, junho/agosto 2003


nos provinciais, competentes para tanto de tral tornava mais eficiente sua arrecadação,
acordo com a legislação vigente. ampliando assim a receita do Estado, ao
É verdade que nem todas as demandas qual esses governos provinciais estavam
podiam ser atendidas em virtude da insufi- vinculados. Arrecadação mais eficaz na
ciência de recursos. Mas isso era muito mais medida em que os governos regionais ti-
resultado da falta de vigor de determinadas nham melhores condições de efetuar a co-
economias regionais do que da ausência de brança de impostos em localidades das quais
autonomia. Se em Pernambuco o governo estavam mais próximos do que o Rio de
provincial não foi capaz de promover a Janeiro. Até porque a autonomia tributária
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mecanização da produção açucareira, con- não se expressou apenas pela competência
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siderada na época o único meio de enfren-
345678901212345678901234567890123456789 de formular orçamentos, mas também pela
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tar a concorrência no mercado externo que descentralização do aparato arrecadador.
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345678901212345678901234567890123456789 A criação das tesourarias provinciais em
afligia os senhores de engenho, em São
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Paulo o governo provincial foi capaz de 1831 garantiu agilidade para os governos
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sozinho subsidiar a imigração estrangeira regionais administrarem a cobrança de
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demandada pelos cafeicultores ansiosos por impostos. Cobrança inexeqüível em um
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encontrar um substituto para o braço escra-
345678901212345678901234567890123456789 regime que, como aconteceu no Primeiro
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vo. O pacto federalista, ao obrigar as re- Reinado, fizesse depender do Rio de Janei-
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giões a dependerem de seus próprios recur-
345678901212345678901234567890123456789 ro a administração exclusiva da arrecada-
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sos, aprofundava as diferenças regionais. ção. Por fim, a autonomia tributária deso-
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345678901212345678901234567890123456789 nerava o tesouro central de despesas que
Por outro lado, se alguns orçamentos
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provinciais apresentavam déficits constan- passavam a ser de competência dos gover-
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tes, este não era o caso de todas as provín- nos provinciais.
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cias. São Paulo, Pernambuco e Rio Gran- A reforma conservadora não só não al-
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de do Sul, por exemplo, contaram com terou o prescrito no Ato Adicional no que
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constantes saldos positivos em seus ba- dizia respeito a vários temas importantes
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lanços anuais, mesmo enfrentando o de- para o exercício da autonomia provincial,
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safio de arcar com as obras necessárias
345678901212345678901234567890123456789 como não forneceu instrumentos para que
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para a expansão econômica (42). Além o governo central pudesse fazer valer uni-
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disso, o déficit não era privilégio provin- lateralmente suas imposições nos casos em
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cial. Como tem sido demonstrado pela que considerava que essa autonomia exce-
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historiografia, ele afligia também o go- dia os limites aceitáveis. Dessa maneira, as
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verno central. Diversos autores têm expli- assembléias provinciais seguiriam favore-
cado o déficit do orçamento geral como cendo os grupos regionais, ao mesmo tem-
resultado da estrutura econômica do Im- po em que, também por isso, viabilizavam
pério, que fazia depender quase exclusi- a unidade sob um único Estado. Unidade
vamente da riqueza produzida direta e que pressupunha a existência de um agente
indiretamente pela agricultura de expor- do governo central na província, sem, no
tação as receitas que deveriam cobrir des- entanto, dispor de instrumentos que impe-
pesas que envolviam a gigantesca tarefa dissem o exercício da autonomia pela elite
de construção do Estado nacional (43). regional. Unidade que também pressupu-
Ora, o mesmo argumento procede para nha um agente do Executivo nas localida-
explicar os déficits provinciais. des, fosse o prefeito dos liberais ou o dele-
A preservação da autonomia tributária gado dos conservadores. Unidade no inte- 42 Cf. Miriam Dolhnikoff, “Elites
2345678901234567890123456789012123456789012345678901 Regionais e Construção do Es-
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provincial interessava ao governo central rior da qual a autonomia regional implica-
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2345678901234567890123456789012123456789012345678901
tado Nacional”, op. cit.
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por diversas razões. Primeiro, evitava o
2345678901234567890123456789012123456789012345678901 va a resolução de conflitos entre região e 43 Ver, por exemplo: Guilherme
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2345678901234567890123456789012123456789012345678901 Deveza, “Política Tributária no
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surgimento de movimentos separatistas, na centro através dos mecanismos legais e
2345678901234567890123456789012123456789012345678901 Período Imperial”, op. cit.; José
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medida em que esta era uma das principais institucionais e garantia a participação de- Murilo de Carvalho, Teatro de
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2345678901234567890123456789012123456789012345678901 Sombras: a Política Imperial,
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reivindicações das elites regionais. Segun- cisiva da elite regional na condução do Es-
2345678901234567890123456789012123456789012345678901 São Paulo, Vértice, 1988; e
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2345678901234567890123456789012123456789012345678901 Nathaniel Leff, Subdesenvolvi-
do, ao transferir para as províncias os cha-
2345678901234567890123456789012123456789012345678901 tado. Unidade tornada possível graças ao
2345678901234567890123456789012123456789012345678901 mento e Desenvolvimento no
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mados impostos internos, o governo cen- pacto federalista. Brasil, op. cit.

REVISTA USP, São Paulo, n.58, p. 116-133, junho/agosto 2003 133