Poder Judiciário da União

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS

1VAFAZPUB
1ª Vara da Fazenda Pública do DF

Número do processo: 0705796-12.2017.8.07.0018

Classe judicial: AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (64)
AUTOR: MINISTERIO PUBLICO DO DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITORIOS
RÉU: RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG, LEANY BARREIRO DE SOUSA LEMOS, PROCURADORIA GERAL DO
DISTRITO FEDERAL

SENTENÇA

Vistos etc.,

Trata-se de ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Distrito

Federal e Territórios em desfavor de RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG e LEANY BARREIRO DE SOUSA
LEMOS.

A demanda versa sobre a suposta prática de atos de improbidade administrativa, consistentes, em

síntese, na nomeação de servidores sem vínculo efetivo com a Administração, junto ao PROCON/DF, para
exercício de cargos em comissão que não se destinam ao exercício de atividades de chefia, direção e
assessoramento.

Defende o autor da ação que a conduta configura hipótese flagrante de burla ao concurso público,
à moralidade administrativa, ao princípio da impessoalidade e à Lei Distrital nº 4.502/2010.

Requer, ao final, a condenação dos réus RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG e LEANY BARREIRO DE
SOUSA LEMOS pela prática dos atos de improbidade previstos no art. 11, caput e inciso V, da Lei n.º
8.429/92; aplicando-lhes as sanções do art. 12, inc. III, da Lei 8.429/92.

Notificados regularmente, os réus ofertaram defesa prévia.

Leany Lemos se manifestou conforme documento de Id 8829138. Aventa, preliminarmente, sua

ilegitimidade passiva, pois não é sua atribuição a nomeação de servidores efetivos ou mesmo para
exercício de cargos em comissão no PROCON. Aduz que não há justa causa para propositura da demanda.

Rodrigo Rollemberg apresentou manifestação prévia conforme documento de Id 8878954, por

meio da qual também afirma que não há justa causa para o recebimento da ação.

Oportunizada manifestação do Ministério Público (Id 9185118).

Em seguida, o primeiro réu trouxe aos autos notícia de julgamento da Apelação Cível sob n.
20150111182815APC, na qual foi afastada a tese de ato de improbidade do Governador e Secretário da
gestão anterior com relação a fatos similares.

Nova oitiva do Ministério Público (Id 9639608).

Por meio da decisão de Id 10069592 foram rejeitadas as questões preliminares e recebida a inicial.

Os réus agravaram, porém, o nobre relator indeferiu a antecipação de tutela recursal.

Contestação conjunta ofertada pelos réus de Id 10638363.

Inicia afirmando que a Secretária de Planejamento, Orçamento e Gestão não poderia ter dado
causa ao ato ímprobo, pois somente o Governador tem atribuição para nomear servidores (Art. 100, XXVII
da LODF). Assim, o resultado “nomeações para cargos em comissão” ou “ausência de nomeações para
cargos efetivos” de que depende a existência do ato ímprobo não pode ser imputado à ré.

Discorre sobre a ausência de elemento subjetivo na conduta, diante das orientações emanadas
em Pareceres da PGDF e decisões do TCDF. Menciona, então, o Parecer n.º 631/2015, da Procuradoria
Especial da Atividade Consultiva da PGDF, o qual opina pela impossibilidade de nomeação dos servidores
aprovados no concurso do PROCON dentro do número de vagas previsto no Edital n.º 1/2011-
SEAP/PROCON. Acrescenta que, na Decisão nº 392/2016 do TCDF, proferida no Processo nº 9947/2012, o
voto do relator manifestou entendimento de que a substituição dos servidores comissionados por efetivos
pode gerar uma despesa adicional de pessoal, impactando mais na LRF, tendo em conta que as obrigações
e a remuneração do pessoal ocupante de cargo efetivo são, normalmente, mais rígidas e maiores que a do
pessoal comissionado.

Defende que as nomeações para os cargos em comissão no PROCON não poderiam ser ilegais, já
que os cargos foram criados por lei anterior e constavam no quadro de pessoal da entidade, mormente
quando a contratação visa à continuidade do serviço público. Aduz que a nomeação de servidores
comissionados ocorrida em junho de 2016 (ID 7525551) decorreu de mera reestruturação dos cargos em
comissão e significou apenas renomeação dos anteriores ocupantes dos cargos antigos transformados e o
documento juntado à inicial de ID 7525537 e 7525538 revela que, em junho de 2015, a grande maioria
destes servidores ocupava cargos de chefia e direção

Informa que todos os aprovados no concurso do PROCON dentro das vagas previstas já foram
nomeados, bem como que a gestão dos requeridos reduziu o número de cargos comissionados ocupados
no PROCON/DF de 89 (oitenta e nove) cargos ocupados em dezembro de 2014 para 50 (cinquenta) cargos
comissionados ocupados por servidores sem vínculo no mês de junho de 2017.

Finaliza noticiando que, na data de 23.10.2017, portanto, após o último relatório de gestão fiscal
que indicou ter o DF saído do limite prudencial, o Governador do DF, ora requerido, nomeou os servidores
remanescentes do concurso para o PROCON, conforme revela a cópia anexa das folhas 15 a 17 do DODF
nº. 203 de 23.10.2017

Réplica de Id 11068577.

Intimadas, as partes não manifestaram interesse na produção de novas provas.

Por meio do despacho de Id 13976501, foi convertido o julgamento em diligência para

esclarecimentos pelo PROCON/DF.

Petição do Ministério Público, de Id 14203295, suscitou, preliminarmente, conexão com o processo

n. 2012.01.1.183711-6.

Resposta do PROCON/DF, conforme documentos de Id 14367418, oportunizada, em seguida,

manifestação das partes.

Vieram os autos conclusos.

É o relato do necessário.

Decido.

Procedo ao julgamento antecipado do mérito (art. 355, I, CPC), pois as provas documentais
acostadas aos autos são suficientes para elucidação da controvérsia.

Inicio pela questão preliminar.

CONEXÃO

O Ministério Público, autor da ação, aventou, na petição de Id 14203295, eventual conexão com o
processo n. 2012.01.1.183711-6, ao argumento de que poderiam ocorrer decisões contraditórias e,
portanto, seria necessária a reunião dos feitos (art. 55, §3º, do CPC).

A conexão pressupõe a reunião de ações com pedido ou causa de pedir comum (art. 55 do CPC).

Na hipótese, há certa similaridade na causa de pedir, isto é, alegação de que comissionados

ocupam funções próprias de servidores efetivos no PROCON/DF, porém, o contexto fático é distinto,
bastando, para chegar a tal conclusão, constatar que a ação civil pública comum foi proposta perante a 4ª
Vara de Fazenda Pública em 2012, ao passo que a presente ação civil por ato de improbidade leva em
consideração apenas o período de gestão dos réus, que teve início em 2015 até a propositura da presente
demanda.

No mais, os pressupostos de direito para acolhimento dos pedidos formulados em cada ação
também são distintos, razão pela qual não há verdadeiro risco de decisões contraditórias.

Rejeito, portanto, a preliminar arguida.

Sem outras questões processuais pendentes, passo ao exame do mérito.

MÉRITO

Ressalto, como ponto de partida, que é incontestável que o PROCON/DF se transformou em

verdadeiro “cabide de empregos”, com a usurpação de funções públicas próprias de cargo efetivo pelos
comissionados “Assessores Técnicos”.

A situação irregular dos comissionados “Assessores Técnicos”, que trabalham desempenhando

função de atendimento ao público ou em meras funções administrativas, é pública e notória, sendo
reiteradamente constatada não só pelo Ministério Público, como também por fiscalizações do TCDF,
inclusive no curso da gestão dos réus, conforme Relatório de outubro de 2017 (vide Id 7525552).

A situação irregular também ensejou reiteradas denúncias levadas ao conhecimento das

autoridades, em especial pelos candidatos aprovados no certame e que aguardavam convocação.

Trata-se, sem dúvida, de uma nefasta prática de indicações políticas (vide Id 7525514), que rendem
dividendos eleitorais e vinculação àqueles que orientam as indicações, em detrimento dos princípios
constitucionais da Administração e do devido concurso público.

Ressalte-se que a própria Constituição Federal prescreve, no art. 37, §2º, que “§ 2º A não
observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade
responsável
responsável, nos termos da lei.”

Nessa linha de raciocínio, a manutenção de comissionados em funções próprias de cargo efetivo,

como ocorre no PROCON/DF, enquadra-se no tipo do art. 11, caput, da Lei n. 8429/1992.

Feito esse necessário registro, cabe, então, investigar o elemento subjetivo da conduta que, no
caso do art. 11 da Lei n. 8429/1992, somente pode ser o dolo, ainda que genérico.

Como bem delimita o STJ, "o dolo que se exige para a configuração de improbidade administrativa
é a simples vontade consciente de aderir à conduta, produzindo os resultados vedados pela norma
jurídica - ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao Direito quando o agente público ou
privado deveria saber que a conduta praticada a eles levaria -, sendo despiciendo perquirir acerca de
finalidades específicas" (STJ, AgRg no REsp 1.539.929/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,
SEGUNDA TURMA, DJe de 02/08/2016)

Pois bem.

Vejamos, primeiramente, se os réus aderiram à situação antijurídica por não solicitar ou não
nomear candidatos aprovados em concurso.

A gestão do atual Governador teve início em janeiro de 2015 e, logo no mês seguinte, em 25 de
fevereiro de 2015, foi editado o Parecer n. 0092/2015 – PRCON/PGDF.

O mencionado Parecer foi elaborado tendo como contexto a extrapolação do limite prudencial de
gastos com pessoal fixado na Lei de Responsabilidade Fiscal, apresentando, ao final, a seguinte conclusão:

“...Pelo exposto, conclui-se que atingido o limite prudencial de gasto com pessoal, aplicam-se
imediatamente as vedações contidas no art. 22, parágrafo único, da Lei Complementar n. 101/00,
havendo a possibilidade de "relativização" do rigor da norma para atender ao interesse público,
em situações excepcionais nas quais a ponderação de valores indique preponderância e relevo do
ato a ser praticado, de modo a evitar a quebra de continuidade dos serviços essenciais à
população, resguardados pela Constituição Federal, que deve ser tida como parâmetro para a
interpretação da Lei de Responsabilidade Fiscal....”

Nesse contexto, em que assentada orientação do órgão consultivo quanto à vedação imediata de
novas contratações, não seria exigível da autoridade administrativa máxima do ente político postura
diversa, até porque o descumprimento das medidas de contenção de despesas determinadas na Lei de
Responsabilidade Fiscal também conduziria a ato de improbidade administrativa.

Melhor explicitando, não pode um agente público ou político ser penalizado por cumprir as
normas de responsabilidade na gestão fiscal.

Cabe destacar, no ponto, que, embora não se desconheça a relevância da proteção ao

consumidor, é razoável admitir que a eventual flexibilização da LRF tenha como foco áreas essenciais e
prioritárias no atendimento das necessidades primordiais da população, tais como saúde, educação e
segurança.

Não por outra razão, qual seja, impossibilidade temporária de novas nomeações quando atingido
o limite da LRF, o Tribunal de Contas do Distrito Federal, na Decisão n. 392/2016, reputou adequada
medida de suspensão do prazo de validade do concurso público regulado pelo Edital nº 01/11 –
SEAP/PROCON, já que não seria juridicamente viável a imediata substituição dos comissionados.

Eis as ponderações pelo Conselheiro Relator da Decisão acima mencionada. Confira-se:

“...Quanto ao item III.b da Decisão nº 6.240/14, adoto, neste momento, o encaminhamento

sugerido pela SEFIPE, no sentido de que seja determinada diligência aos jurisdicionados, para
remessa de informações acerca das medidas adotadas com vistas à substituição dos servidores
comissionados, ocupantes do cargo de Assessor Técnico, por servidores efetivos, providenciando,
tão logo possível, ou seja, quando superadas as restrições impostas pela LRF com despesa de
pessoal, a substituição de servidores determinada pela Corte.
Lamento, pois, nesse particular, dissentir do parecer ministerial,
que, ao contrário, opinou pelo efetivo cumprimento, pelos jurisdicionados, dos citados item e
decisão do Tribunal, ou seja, pelo preenchimento dos cargos efetivos vagos, com nomeação dos
candidatos aprovados no concurso.
Reconheço a consistência dos argumentos lançados aos autos
pelo nobre representante do Parquet especial, como os relacionados, basicamente, com o fato de
que os candidatos aprovados no concurso, dentro do número de vagas previstas no respectivo
edital, têm direito subjetivo à nomeação, haja vista ter restado demonstrada a utilização de cargos
comissionados e a existência de cargos efetivos vagos, conforme consolidada jurisprudência
colacionada ao feito.
Contudo, não me convenço de um ponto, relativo à LRF, de que
ela não veda a contratação de pessoal. Segundo o Ministério Público, ‘a despesa efetuada com a
contratação de servidores comissionados e/ou terceirizados poderia ser substituída, claramente,
pela de servidores efetivos’, uma vez que ‘o montante despendido com o pagamento a servidores
ocupantes de cargos temporários (cargo/função comissionada) ou terceirizados que exercem
atribuições de cargos efetivos, a exemplo do presente caso, também são computados como gasto
de pessoal, para fins de limite de despesa com pessoal, nos termos do art. 18, caput, e § 1º, da LC
nº 101/00’.
A meu ver, a substituição dos servidores comissionados por efetivos pode gerar uma
despesa adicional de pessoal, impactando mais na LRF, tendo em conta que as
obrigações e a remuneração do pessoal ocupante de cargo efetivo são, normalmente,
mais rígidas e maiores que a do pessoal comissionado (p. ex., a demissão de um
servidor efetivo, porque o governo atingiu o limite máximo com despesa de pessoal,
previsto na LRF, é bem mais dificultosa do que uma exoneração de um servidor de cargo
comissionado).
Ademais, e principalmente, há um parecer nos autos da PGDF, às fls. 591/593, sugerindo a não
nomeação dos candidatos aprovados no concurso para o PROCON, em face de o DF já ter
extrapolado o limite prudencial com despesa de pessoal previsto na LRF. De fato, segundo o art.
22 da LRF, se a despesa total com pessoal exceder a 95% do limite, como noticiado no presente
caso, são vedados ao Poder ou órgão que houver incorrido no excesso, dentre outros, o
provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a
reposição oriunda de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e
segurança.
Ante essa informação, basicamente, entendo não ser possível determinar, neste
momento, a substituição dos servidores comissionados por servidores efetivos,
conforme sugerido pelo Parquet especial, ainda mais porque é o próprio Tribunal que,
posteriormente, julgará os atos dos gestores do PROCON e da Secretaria de Justiça e
Cidadania, nos processos de prestação e tomada de contas anual.
No que se refere ao adendo do Órgão Ministerial, concernente à
suspensão do prazo de validade do concurso, desde o conhecimento da Decisão nº 6.240/14 pelo
jurisdicionado até o efetivo cumprimento dessa decisão, estou de pleno acordo...” grifos ao
original

De fato, parece pertinente a consideração do Conselheiro da Corte de Contas, uma vez que a
substituição pura e simples não teria repercussão econômica neutra.

Pelo contrário, compulsando as tabelas de remuneração disponíveis no Portal da Transparência do

Distrito Federal, tem-se que os Analistas ou Fiscais do PROCON/DF percebem, apenas a título de
vencimento básico, de R$ 5.293,30 (cinco mil, duzentos e noventa e três reais e trinta centavos) a R$
8.216,90 (oito mil, duzentos e dezesseis reais e noventa centavos), conforme padrões na carreira, ao passo
que o cargo comissionado de Assessor Técnico, símbolo DF – 10, tem remuneração total de R$ 1.627,21
(um mil, seiscentos e vinte e sete reais e vinte e um centavos).

As tabelas de Id 8829172 Pag. 1/4, que apresentam demonstrativo das despesas com folha de
efetivos e comissionados sem vínculo corroboram tal conclusão.

É bem verdade que a regularização da força de trabalho por servidores efetivos não deve estar
pautada apenas pela lógica dos valores brutos de despesa com pessoal, na medida em que pode
proporcionar ganhos de eficiência, qualidade e continuidade do serviço, bem como homenagear a
impessoalidade, todavia, diante da grave crise fiscal constatada, a contenção de despesas no período era
motivo relevante a justificar a medida.

Daí porque, ao não acolher recomendação do Ministério Público do Distrito Federal, que orientava
a efetivação das nomeações dos candidatos aprovados, e seguir, noutro passo, a recomendação da
Procuradoria-Geral do Distrito Federal – de não substituir, naquele momento, os comissionados pelos
efetivos-, não se vislumbra qualquer omissão dolosa ou ato de improbidade a ensejar a responsabilização
dos réus.

Importante enfatizar que não há qualquer impugnação quanto à circunstância de o Distrito

Federal somente ter logrado sair do limite prudencial de gastos com pessoal em outubro de 2017, ou seja,
após o ajuizamento da presente ação.

Por outro lado, ainda resta investigar se a manutenção dos servidores comissionados, “Assessores
Técnicos”, no exercício da função, ou mesmo as novas nomeações efetivadas em junho de 2016, poderiam
configurar anuência com a situação vedada pela Constituição.

Ora, a manutenção dos “Assessores Técnicos”, ao menos no período em que o Distrito Federal
estava impedido de realizar nomeações, por força do cumprimento da LRF, também não configura omissão
dolosa do Governador.

Com efeito, tal preservação, de todo indesejável, era justificável durante o óbice fiscal, sob a
perspectiva de continuidade do serviço então desempenhado.

A rigor, não se pode falar nem mesmo em manutenção pura e simples do quadro de
irregularidade, uma vez que restou demonstrado que houve redução ao longo do mandato do atual
governador no número de comissionados sem vínculo efetivo com a entidade.

Sobre o mesmo tema, ainda que sob a premissa de fatos transcorridos na gestão governamental
anterior, concluiu a 5ª Turma Cível deste TJDFT:

DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

PRELIMINARES. NULIDADE PROCESSUAL. CERCEAMENTO DE DEFESA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO
JURISDICIONAL. REJEIÇÃO. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE ATENTAM CONTRA OS
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992). FRUSTRAÇÃO DA
LICITUDE DE CONCURSO PÚBLICO REALIZADO PARA PROVIMENTO DE CARGOS DO IDC-
PROCON/DF. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO DOLO. SENTENÇA REFORMADA.
1 - Não há nulidade processual ou cerceamento do direito de defesa em razão do julgamento
antecipado da lide se o Julgador age na conformidade da disciplina contida nos artigos 139, III, e
370, do Código de Processo Civil, optando pelo julgamento conforme o estado do processo,
possibilidade que lhe é assegurada se reputar desnecessários novos elementos para firmar seu
convencimento, haja vista que deles é o destinatário. Preliminares rejeitadas.
2 - O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que todo o provimento jurisdicional concedido deve
ser fundamentado, o que não impõe dizer que a valoração das circunstâncias fáticas e a
interpretação acerca do direito aplicável deva atender aos interesses da parte insatisfeita nos
moldes em que ela delinea a sua pretensão. Decidir contrariamente aos interesses da parte à luz
dos elementos de prova contidos nos autos não configura, portanto, hipótese de negativa de
prestação jurisdicional. Preliminar rejeitada.
3 - As provas produzidas nos presentes autos não são capazes de lastrear as alegações de prática
de atos de improbidade administrativa (art. 11 da Lei nº 8.429/1992). Em primeiro lugar, não há
qualquer ilegalidade no sobrestamento da convocação (Decreto Distrital nº 33.550/2012) quando a
Administração, no exercício de seu poder discricionário, empreende a adequação de despesas
com pessoal, a fim de obedecer ao que determina a Lei de Responsabilidade Fiscal, sem malferir
as hipóteses tracejadas pela jurisprudência para garantir a candidatos aprovados em concurso
público o direito à investidura no cargo. Em segundo lugar, a mera edição do Decreto Distrital nº
33.185/2011, anterior ao decreto que suspendeu a nomeação dos servidores públicos e à própria
homologação do certame, não demonstra inequivocamente que a sua formulação atendeu ao
propósito desonesto de preterir a nomeação de candidatos aprovados em concurso em favor de
apadrinhados políticos designados para o exercício de cargos em comissão. Em terceiro lugar, o
desvio de atribuições dos cargos em comissão examinados pelo Tribunal de Contas do Distrito
Federal não tem o condão de demonstrar concretamente o liame existe entre tal distopia
administrativa e a suspensão das nomeações dos candidatos aprovados no concurso público, nem
tampouco pode afastar o fato de que, após a vigência do decreto destinado a contenção dos
gastos públicos distritais, foi realizado o chamamento de candidatos aprovados que afasta o
reconhecimento de que os Réus tenham agido para postergar os efeitos do ato de sobrestamento
da nomeação dos concursados.
Preliminares rejeitadas.Apelações Cíveis providas.
(Acórdão n.1038168, 20150111182815APC, Relator: ANGELO PASSARELI 5ª TURMA CÍVEL, Data de
Julgamento: 09/08/2017, Publicado no DJE: 22/08/2017. Pág.: 552/554)

Já chegando ao último aspecto da imputação, qual seja, nomeações de comissionados levadas a

efeito em junho de 2016, ao contrário do que foi sustentado na inicial, que informou totalizarem 120 (cento
e vinte) contratados sem vínculo, colhe-se das informações do PROCON/DF (Id 14367418) que apenas
foram substituídos os comissionados exonerados após a mudança na Diretoria e na estrutura
administrativa.

Ressalto, por fim, que, no presente estágio processual, é certo que o quadro fático é
substancialmente diverso, pois o Distrito Federal efetivamente saiu do limite prudencial, razão pela qual,
neste momento, em tese, não se poderia mais vislumbrar a escusa para manutenção dos “Assessores
Técnicos” em preterição de candidatos aprovados.

De qualquer sorte, tal provimento escapa ao objeto delimitado na presente ação de improbidade,
razão pela qual não pode ser utilizado para fundamentar a responsabilização pretendida pelo parquet.

DISPOSITIVO

Forte nessas razões, JULGO IMPROCEDENTE o pedido formulado nesta demanda.

Resolvo o mérito, com apoio no art. 487, I, do CPC c/c art. 17, §8, da Lei n. 8429/92.

Sem custas e sem honorários.

Sentença submetida ao reexame necessário (EREsp 1220667/MG, Rel. Ministro HERMAN

BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 30/06/2017).

Após o trânsito em julgado, não havendo novos requerimentos, arquivem-se os autos.

P.R.I.

BRASÍLIA, DF, 23 de março de 2018 13:31:23.

ANDRE SILVA RIBEIRO

Juiz de Direito Substituto

Assinado eletronicamente por: ANDRE SILVA RIBEIRO
23/03/2018 13:34:14
https://pje.tjdft.jus.br/consultapublica/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam
ID do documento: 15023597

18032313341435500000014553324
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