Reglas, debate e instrumentos

Objetivo General:

Conocer los procedimientos parlamentarios utilizados en el

Congreso de la República del Perú.

Objetivos Específicos:

1. Conocer las reglas utilizadas por los parlamentarios

cuando llevan a cabo las funciones que la Constitución y
el Reglamento del Congreso les reservan.
2. Comprender la utilidad de los procedimientos
parlamentarios.
3. Comprender la importancia del debate parlamentario.
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«El proceso empieza con la regla (de juego) que establece cómo deben resolverse los
conflictos; y esta regla (método) es el principio de mayoría».

Giovanni Sartori
Teoría de la Democracia

Giovanni Sartori es un investigador italiano en el

campo de la Ciencia Política, especializado en el
estudio comparativo de la política. Partidos y Sistemas
de Partidos. La Política: lógica y método en las
ciencias sociales, Ingeniería constitucional comparada
y Teoría de la Democracia están entre sus obras más
destacadas. En 2005 obtuvo el Premio Príncipe de
Asturias de Ciencias Sociales.
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Todo procedimiento es un conjunto de actos sucesivos con una secuencia temporal,
realizados en órganos institucionales que siguen normas preestablecidas o prácticas
habituales, están orientados al cumplimiento de una función u objetivo.

1) Procedimientos parlamentarios
Los procedimientos parlamentarios están previstos en el artículo 64 del Reglamento
del Congreso de la República, allí se definen como «el conjunto de actos sucesivos e
integrados que se realizan para promover el debate y tomar acuerdos, con la finalidad
de aprobar leyes y resoluciones legislativas, actos de control político y designaciones
y nombramientos». Los procedimientos parlamentarios se realizan en el marco de la
Constitución y las leyes. Comprende además las ratificaciones, las sanciones
políticas, entre otras.
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Tiene por finalidad desarrollar las funciones del
Congreso, tomar decisiones políticas siguiendo un
procedimiento que se establece en el tiempo. Como
«Sistema Procesal Parlamentario» es un todo
normativo-procesal orientado hacia el cumplimento de
las funciones parlamentarias (José Élice
1
Navarro).

En buena cuenta, es un conjunto de reglas a las cuales

se atienen los parlamentarios cuando toman decisiones
políticas.

1. José Élice Navarro fue Oficial Mayor del Congreso del 2001 al 2006. Consultor en temas de gobierno, parlamentos y técnica
legislativa
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2) Clasificación del procedimiento parlamentario
El Congreso de la República diferencia los procedimientos parlamentarios en tres
clases:

a) Procedimiento Legislativo. Es una de las funciones principales y está referido

a la aprobación de proyectos de ley de diversa índole y de resoluciones
legislativas.

b) Procedimiento de Control Político. Aborda la fiscalización de la acción del

gobierno, aún cuando no signifique una sanción inmediata.

c) Procedimientos Especiales. Mecanismo para producir representación política,

legitimidad, renovaciones y acciones de vigilancia lo que se logra con
aprobaciones de designación, elección, ratificación, remoción y otros.
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James Buchanan, Jr. (1919-2013). Fue un economista estadounidense conocido por su

trabajo en la teoría de la elección pública (Public Choice). Buchanan inició la investigación
sobre cómo afecta a los políticos y burócratas 'el interés propio' en la maximización de la
utilidad. El descubrió que era posible la aplicación y la extensión de la teoría económica a las
elecciones políticas y gubernamentales. El Cálculo del Consenso, desarrollado con Gordon
Tullock, es su máxima contribución académica, en ella aborda la organización política de una
sociedad de hombres libres por la que recibió el Premio Nobel de Economía en 1986.
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Las reglas pueden tener un componente cuantitativo y/o un componente procedimental:

Una regla es cuantitativa cuando exige el apoyo de un determinado número de

parlamentarios del total para aprobar una iniciativa legislativa, una moción o un
nombramiento.
Por ejemplo: la mitad más, dos tercios, etc.

Ejemplos de
reglas cuantitativas
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Por número hábil se entiende al número legal de congresistas (130) menos el número de congresistas
que se encuentran con licencia acordada por el Consejo Directivo, los que se encuentren suspendidos
y los no incorporados. En cambio, la regla es procedimental por seguir determinados pasos en forma
sucesiva.
En el siguiente ejemplo, sobre el Proyecto de presupuesto del sector público, nos ayuda a comprender
con mejor precisión la idea, por ser quizá el instrumento sujeto a uno de los procedimientos legislativos
más complejos.
Simplificación del procedimiento de presentación del proyecto de presupuesto
del sector público
 Debe presentarlo el Poder Ejecutivo ante el Congreso de la República hasta el 30 de agosto.
¿QUIERES CONOCER ?

 El Presidente del Congreso convoca dentro de las 48 horas a sesión extraordinaria para la
sustentación a cargo del Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas.
 Los voceros tienen 20 minutos de intervención cada uno.
 Sigue el debate general.

Además, durante aproximadamente tres meses, el proyecto se debate en forma pública en la Comisión
de Presupuesto, la que realiza sesiones descentralizadas en diferentes regiones del país.
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Simplificación del procedimiento de aprobación de la Ley de Presupuesto
del sector público.
1. El debate del dictamen de la Ley de Presupuesto se inicia el 15 de noviembre.
2. El Presidente de la Comisión de Presupuesto sustenta el dictamen precisando las
prioridades de gasto asignadas de cada sector. Se convierte en mayoría cuando
cualquier grupo parlamentario presenta y sustenta por medio de su vocero un dictamen
en minoría.
¿QUIERES CONOCER?

3. La reglas de debate siguen un procedimiento: a) El Presidente cede la palabra al

Presidente del Consejo de Ministros quien manifestará su punto de vista respecto del
dictamen de la Comisión de Presupuesto; b) El Ministro de Economía y finanzas
sustenta el pliego de ingresos; y c) Cada uno de los ministros, el Presidente de la Corte
Suprema, el Fiscal de la Nación, el Presidente del JNE y el Defensor del Pueblo harán
uso de la palabra para sustentar sus presupuestos de egresos por tiempo máximo de 30
minutos.
 Reglas, debate e instrumentos
Simplificación del procedimiento de aprobación de la ley presupuesto del
sector público
4. A continuación intervienen los voceros de los grupos parlamentarios conforme a las
¿QUIERES CONOCER?

reglas definidas por el Consejo Directivo.

5. Concluido el debate, el Presidente del Consejo de Ministros manifiesta su aceptación o
disconformidad sobre el dictamen en debate.
6. Se aprueba con voto favorable de por lo menos la mitad más uno del número de los
congresistas presentes y se envía al Poder Ejecutivo a más tardar el 30 de noviembre,
de lo contrario entra en vigencia el proyecto enviado por el Presidente de la República,
quien lo promulgará mediante Decreto Legislativo (no requiere doble votación).

Nota: Es práctica parlamentaria votar primero los dictámenes de los proyectos de ley de
endeudamiento y equilibrio fiscal, para luego hacer lo mismo con el dictamen de
presupuesto.

El debate y la decisión de qué hacer con lo que se pone en debate es el

«momento cumbre» del «juego» democrático.
Reglas, debate e instrumentos
3) Sistemas de votación
La votación es el momento final de la toma de decisiones donde se definen y culminan los
diferentes procedimientos parlamentarios (legislativos, control político y especiales) una vez
agotado el debate. El Reglamento se refiere a que la «etapa de votaciones», son de dos
tipos:
1) Votación Pública: Permite conocer abiertamente las decisiones de los congresistas:

Se realiza por tablero Nominales: Cuando por alguna A mano alzada:

cuando se acciona el razón no se pudiera utilizar el
Sistema de Votación tablero electrónico, tratándose de
Electrónica registrándose proyectos de ley y resoluciones
en acta su nombre y legislativas, los congresistas son
sentido del voto, es usada llamados por su nombre los cuales
en el Pleno del Congreso. deben responder SI, NO o
ABSTENCIÓN.
Excepcionalmente se hace
levantando la mano
siempre que no se trate de
proyectos de ley ni
resoluciones legislativas
(Ejemplo: aprobación de
actas).
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b) Votación Secreta:
Mediante este sistema los congresistas depositan su voto en el ánfora preservando el sentido de
su voto. Es usada cuando lo dispone el Reglamento, lo estime conveniente el presidente o lo
solicite un tercio (1/3) del número de congresistas; no se usa cuando hubiera de por medio
reforma constitucional o censura a la Mesa Directiva.
Ejemplo. Se usa para la elección de la Mesa Directiva del Congreso.

Congresista Luz Salgado depositando su Conteo de los votos para la elección

voto para elección de la mesa directiva de la mesa directiva del período
del período legislativo 2016-2017 legislativo 2016-2017
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4) Instrumentos procesales parlamentarios

Son los medios por los cuales se materializa la realización de los diversos procedimientos
elaborados en las instancias de decisión del Parlamento, traducen los propósitos políticos.
El Reglamento del Congreso más que definirlos hace alusión por instrumentos procesales
parlamentarios las proposiciones parlamentarias, los dictámenes y los informes de
comisiones:

Proposiciones parlamentarias (art. 66 RCR)

a) Proposiciones de ley
b) Proposiciones de resolución legislativa
c) Mociones de orden del día
d) Pedidos de información
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• Proposiciones de ley o de resolución legislativa. Los congresistas ejercen la función
de legislar, derecho que también lo tienen los organismos constitucionales autónomos
y Gobiernos Regionales y locales pero limitados a temas relacionados con sus
ámbitos de intervención. (art. 67 RCR)

• Moción de orden del día. Derecho de los parlamentarios de pedir al Congreso la

adopción de acuerdos sobre asuntos importantes para los intereses del país y las
relaciones con el Gobierno. Se presentan ante la Oficialía Mayor del Congreso.
(art. 68 RCR)

• Pedidos de información. Son utilizados por los parlamentarios para pedir información
considerada como necesaria a los ministros y otras autoridades y órganos de la
administración. Tiene por propósito esclarecer hechos y adquirir elementos de juicio
para tomar decisiones. (art. 69 RCR)
Reglas, debate e instrumentos
b) Dictámenes.

Documento que contiene una exposición documentada, precisa y

clara del estudio que realiza la Comisión sobre el proyecto de ley y
resolución legislativa sometidos a su conocimiento. Incluye
conclusión y texto normativo cuando corresponda. Debe incluir una
sumilla de las opiniones que sobre el proyecto de ley hubiesen
hecho llegar las organizaciones ciudadanas. (art. 70 RCR)

c) Informes.

Contienen la exposición detallada del estudio realizado, de lo

actuado y las conclusiones y recomendaciones de las comisiones
de investigación. (art. 71 RCR)
 RESUMEN

1) Los procedimientos parlamentarios son el conjunto de actos sucesivos e integrados

realizados para promover el debate y tomar acuerdos, con la finalidad de aprobar leyes
y resoluciones legislativas, actos de control político y designaciones y nombramientos de
altos funcionarios.

2) El debate y la decisión de qué hacer con lo que se pone en debate, es el «momento

cumbre» del «juego» democrático.

3) La votación es el momento final de la toma de decisiones donde se define y culmina

los diferentes procedimientos parlamentarios. El Reglamento se refiere a ella como la
«etapa de votaciones».

4) La regla de mayoría, es el método utilizado por la democracia en base a un criterio de

operatividad, pues los costos de llegar al acuerdo son mucho menores, antes que por un
criterio de superioridad intrínseca.
5) Las votaciones son por lo general públicas porque permiten conocer abiertamente
las decisiones de los congresistas, pues se registran en un tablero electrónico, de
manera nominal o a mano alzada.

6) Los instrumentos del procedimiento parlamentario son los medios por los cuales se
materializa la realización de los diversos procedimientos elaborados en las instancias
de decisión del Parlamento, traducen los propósitos políticos.

7) Lo procedimientos parlamentarios se clasifican en: Legislativo, de Control Político y

Especiales.
 Bibliografía consultada
Congreso de la República

– Manual de Técnica Legislativa, Manual de Técnica Legislativa. Oficialía Mayor,

Dirección General Parlamentaria.
http://www4.congreso.gob.pe/dgp/ManualTecnicaLegislati va.pdf.

– Procedimientos Parlamentarios, Curso II

http://www4.congreso.gob.pe/participa/cursos/curso-IIleccion-1.asp

– Reglamento del Congreso de la República,15 de Setiembre 2017. Lima. Perú.

– Manual del Proceso legislativo, Patricia Robinson. Edición Setiembre 2012

– El Cálculo del Consenso. James Buchanan, Biblioteca de Pensamiento Económico,

Espasa Calpe, S.A.