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MODERNIZACION
DEL ESTADO
Autor:
METODOLOGIA
OBJETIVOS
GENERAL
ESPECIFICOS.
1Lo asumo de Cástulo Morales Payares (1999): La modernización del Estado, la administración y la gestión pública
en Colombia. 1990-1998. Un análisis de política pública. Tesis de Magíster en Administración Pública. Bogotá,
Facultad de Posgrados de la ESAP.
Por lo tanto y con el objeto de alcanzar una definición, nuestro proceso de
síntesis partirá de la definición común y general, incluida la de los diccionarios,
pasando por algunas referencias conceptuales básicas propuestas en distintas
visiones disciplinarias y de autores temáticamente relevantes, para proponer
tres visiones del entendimiento del Estado: como sistema y como institución.
“En efecto, del Estado podrían citarse tantas definiciones cuantos autores han estudiado el
ente. En la mayor parte de ellas se encontrarán coincidencias en cuanto se refiere a los
elementos que lo constituyen. Por el contrario, la diversidad de enfoque en cuanto a su
naturaleza o finalidad, es notoria. PLATON lo concibió como un ente ideal; ARISTOTELES
como una sociedad perfecta; HEGEL, SAVIGNY y los romanticistas como un ente ideal;
ROUSSEAU como la asociación política libremente fundada por los participantes del contrato
social; KANT, como reunión de hombres que viven bajo leyes jurídicas; KELSEN lo identifica
como una ordenación de la conducta humana; CARRE DE MALBERG como un conjunto de
elementos heterogéneos; DUGUIT lo define como una agrupación humana fijada sobre un
territorio determinado, donde los más fuertes se imponen sobre los más débiles; BURDEAU,
como titular abstracto y permanente del poder, cuyos gobernantes no son sino agentes de
ejercicios esencialmente pasajeros; ESMEIN como la personificación jurídica de la Nación;
FISCHBACH como una situación de la convivencia humana más elevada. Para HAROLD J.
LATSKI, el Estado constituye una sociedad de hombres unidos por el deseo de enriquecer la
vida colectiva. DEL VECCHIO lo define como la unidad de un sistema jurídico que tiene en sí
mismo el propio centro autónomo y que está, en consecuencia, provisto de la suprema cualidad
de persona en sentido jurídico. Para MARX es un instrumento de dominación de clases; para
los anarquistas, en fin, es un obstáculo para la vida y la libertad del hombre. BAKUNIN decía
que el Estado es un inmenso cementerio donde vienen a enterrarse todas las manifestaciones
de la vida individual. LENIN, por su parte, sostuvo que ahí donde comienza el estado termina la
libertad. MUSSOLINI, por el contrario, en el otro extremo, afirmaba que el Estado es el absoluto
delante del cual los individuos y los grupos no son sino lo relativo”.
2 Diferencias que por no ser objeto del presente documento no desarrollaremos y serán objeto de
autoaprendizaje.
consenso, como es tradicional en las ciencias sociales, sobre todo en una
categoría que es objeto de estudio de todas las disciplinas que las conforman.
Para los sociólogos clásicos como Weber “el Estado es aquella comunidad
humana que dentro de un territorio aspira con éxito al monopolio legitimo de la
violencia” (Weber, 1958, p 494; en Sotelo, 1996, p 35). Para los abogados
constitucionalistas “el Estado es la sociedad política y jurídicamente
organizada, con la autoridad suficiente para imponer un orden jurídico dentro
de su propio territorio y para hacer respetar su personalidad ante el concierto
internacional” (Naranjo, 1994). Para los economistas el Estado es el conjunto
de instituciones complementarias a la organización dada a la sociedad por el
mercado (Fischer, Dornbusch y Schmalense, 1989). Para algunos politólogos
anglosajones el Estado es fundamentalmente la organización política que
cumple funciones de órgano de síntesis, control y mando que permite la
dirección o autodirección de la sociedad (Deutsch, sf).
3 Ello explica porque el Estado, y por lo tanto los proyectos modernizadores que se ofrecen en torno de él, son
proyectos ideales o discursos de deber ser, que se ofrecen como alternativa política, partidista y gubernativa a las
sociedades o a los electores.
dimensiones de la sociedad y las dimensiones del Estado. Y el segundo, para
que comprenda la naturaleza del Estado en el capitalismo. Y, la tercera, para
que pueda entender las distintas reglas y articulaciones en que el Estado se
encuentra inmerso en la sociedad contemporánea.
4 José Luis AYALA ESPINO (1992): Límites del Estado. Limites del mercado. Ensayos sobre economía política del
Estado. México, INAP.
5 Idem
6 Debemos insistir que utilizamos el enfoque de sistemas por que nos permite claridad, síntesis y abstracción en la
comprender la necesidad de integrar la compleja acción del sector público. Este enfoque, al considerar a la
Sociedad y al Estado como sistema, podría conllevar a interpretar los cambios como ajustes entre sus dimensiones
y relaciones. Sin embargo, el aspecto más difundido de este enfoque derivo en una interpretación automática de
esos cambios y en el desconocimiento de las transformaciones por fuera de los mecanismos del entorno y del
sistema, desconociéndose un papel relevante de las instituciones y de los actores en sus transformaciones.
En este enfoque la modernización del Estado podría entenderse como el
proceso de transformación integral del sistema Estado-administración
pública-sociedad o como la transformación integral de los subsistemas
económico, político, social, cultural, normativo, gubernativo y
administrativo de ese mismo sistema.
“cómo una relación social de orden superior que por su naturaleza engloba un
conjunto de relaciones de diverso orden (política, economía, ideología) que se
concreta materialmente en el aparato estatal, bajo un sistema objetivo de
instituciones inter e intradependientes que, en apariencia, se expresa como una
unidad interna particular de naturaleza neutra. Pero, en esencia, da cuenta de
una forma específica (de naturaleza constitutiva de las relaciones) de la
dominación política, económica y social de unos individuos y grupos de estos
sobre otros. (...)La concreción material del Estado como relación social en la
forma de aparato estatal, impone dos condiciones básicas. En primer lugar, el
Estado necesita de una instancia que le confiera identidad e incorpore los
principios, tradiciones y valores que fundamentan una particular manera de
producción y reproducción del entramado social en una determinada sociedad.
Y en segundo lugar, el Estado requiere que las relaciones que se entretejen en
torno suyo tengan un carácter orgánico, de manera que no sólo sean
reconocidas por los distintos sujetos políticos, económicos y sociales, sino que
además sean incorporados como parte esencial de la vida en sociedad.(...).
Esa instancia es el régimen político.”.
“El específico modo de la actividad organizadora del Estado, las formas administrativas, se
desprende de la peculiar determinación de los fines y poderes del Estado en formas políticas y
jurídicas por las relaciones de producción. Los órganos y formas administrativas son el modo
como el estado subviene a la sostenida actividad pública organizadora que requiere la
sociedad civil y que determinan las relaciones de producción capitalitas. Las formas
administrativas son formas necesarias de la actividad organizadora del Estado y se desprenden
de la especificidad y formas del Estado, de la naturaleza y carácter de la actividad pública. Por
su actividad organizadora y formas políticas, jurídicas y administrativas, el Estado aparece
como determinante de la sociedad. Las formas y la actividad públicas hacen aparecer a la
sociedad civil como subsidiaria del Estado político. La actividad organizadora y las formas
administrativas propias del Estado añaden mediaciones en la determinación del Estado por las
relaciones de producción. Inversamente, y a semejanza, de las formas políticas y jurídicas, los
fines, medios y modos administrativos añaden inmediatez y especificidad a la actuación del
Estado”.
“(…) las relaciones de producción capitalistas, las formas productivas esenciales al capitalismo,
constituyen, organizan y desarrollan la sociedad civil y el Estado político. Como el conjunto de
la formación económico-social, el estado se halla determinado por las relaciones de
producción. El fin y el poder del Estado moderno, político, son el fin y el poder de la sociedad
capitalista, civil. El contenido, el fin del fin político, es necesidad de la sociedad civil, y su forma
política una necesidad de la forma económica y de la abstracta autonomía de las relaciones de
producción capitalistas”.
7Ferran BRUNET (1987): Economía política de la administración pública. Cuadernos de Economía No. 10. Las citas
están en las páginas 73 y 80, respectivamente.
creaban las reglas, ello es las organizaciones estatales creaban las reglas de
juego para su propio funcionamiento y el funcionamiento de la sociedad.
Para el Banco Mundial (1997) “el término Estado en su sentido más amplio,
denota un conjunto de instituciones que poseen los medios para ejercer
coerción legítima sobre un territorio definido y su población, a la que se
denomina sociedad. El Estado monopoliza la elaboración de reglas dentro de
su territorio por medio de un gobierno organizado”.
8 PERRY Y BURKI (1998): Más allá del consenso de Washington. La hora de la reforma institucional. Banco
Mundial.
9 Roberth GOODIN: Las instituciones y su diseño; Philip PETTIT: El diseño institucional y la elección racional.
Ambos en Roberth GOODIN (2003): Teoría del diseño institucional. Barcelona, Gedisa.
Para tratadistas temáticamente relevantes, el Estado puede ser interpretado
como una institución. John Hall y John Ikenberry (1991) nos dicen “una
definición compuesta incluiría tres elementos. En primer lugar, el Estado es un
conjunto de instituciones.(…). La institución más importante es la que controla
los medios de violencia y coerción. En segundo lugar, estas instituciones están
enmarcadas en un territorio geográficamente delimitado (...). En tercer lugar, el
Estado monopoliza el establecimiento de normas dentro de su territorio. Esto
tiende a crear una cultura política común compartida por todos los ciudadanos”.
11Aquí nos referiremos a Administración Pública con mayúscula como la disciplina y administración pública, con minúscula
para identificar la organización y el gobierno y gerencia del sector público, según la propuesta de D. Waldo reproducida por
Omar Guerrero, para diferenciar objeto y disciplina por identificarse, ambas cosas con el mismo nombre.
que González propone, se interpreta lo que él entiende por el objeto estudiado.
González12 señala:
“En sentido lato, la administración pública es la actividad encaminada a acrecentar el poder del
Estado y expandir sus fuerzas interiores al máximo; es decir, lo hace formidable: Constituye una
capacidad que produce poder.
En sentido estricto, administración pública es la actividad que desarrolla la vida asociada a través del
orden, la seguridad subsistencia; es decir auspicia la convivencia civilizada. Consiste en una
capacidad que produce civilidad”
“La administración pública capitalista, como todo tipo de sociedad que brota del antagonismo
de clases y de la necesidad de conducción del trabajo asociado en gran escala, se encuentra
caracterizada por una doble naturaleza: dirección y dominio. La lucha de clases implica el
antagonismo entre quienes tienen la propiedad de los medios de producción y quienes tienen
sólo la propiedad de su fuerza de trabajo; como las clases dominantes explotan a las
dominadas- es decir, se apropian del producto de su trabajo-, en cuanto clases dominantes
someten a las dominadas al orden social establecido. El Estado, como Estado de clase,
encarna el dominio de la burguesía sobre las clases productoras, haciendo de la administración
pública un vehículo para la realización del dominio de clase. La administración pública
capitalista, pues, nace del antagonismo de clases para imponer el dominio de las clases
dominantes sobre las clases dominadas.
El Estado y la sociedad están, pues, relacionados por la administración pública; esta relación
asume el doble carácter de ser, a la vez, de dominio y de dirección. (...). La administración
pública capitalista también entraña el doble carácter de dirección y dominio; de administración y
política. Por tanto, acomete a la vez la realización de funciones públicas y ejercicio del poder
político. Lo importante, sin embargo, consiste en que la dirección administrativa implica, como
12
Edgar GONZALEZ SALAS (1998): El laberinto institucional colombiano 1974-1994. Pagina 85.
armonización y coordinación, la conducción de las actividades económicas de la sociedad en
su conjunto que brotan del desarrollo de las fuerzas productivas. La dirección administrativa,
como ejercicio de funciones públicas, consiste en la realización de actividades colectivas en las
cuales se sustenta la sociedad, y por tanto, el Estado. La administración pública, como
dirección administrativa, brota del trabajo cooperativo asociado que se liga directamente al
desarrollo económico.(...). Como dominación política, la administración pública ilustra el
divorcio del Estado y la sociedad, expresado en la autonomía relativa del Estado. El dominio
político brota de la independencia del Estado frente a la sociedad, del antagonismo de clases,
de la desigualdad social; sin embargo, el dominio político nunca existe aislado: junto a él se
encuentra la dirección administrativa. Hoy en día, el paralelo y coexistencia del dominio político
y la dirección administrativa en el seno de la administración pública, muestra, al mismo tiempo,
el doble carácter que guarda la relación del Estado y la sociedad por medio del poder
ejecutivo”.
“(...) el Estado es como en la física se denomina una “estructura disipativa”, que sólo existe
cuando hay movimiento. Para Bromberg, el gran generador de ese movimiento es el gobierno.
Más exactamente, son los actos de gobierno. Pero no se trata de un movimiento mecánico y
repetitivo, tampoco de un movimiento al azar, ni en cualquier dirección. Se trata de un
movimiento con sentido y contenido bien definido, que no sólo lleva implícito una manera
particular de conducir un conjunto de individuos e instituciones hacia un objetivo
preestablecido, sino que también -y por sobre todo- se funda en la razón de Estado. Es en
torno a ese objetivo preestablecido y a esa razón de Estado que se han producido los procesos
de gubernamentalización del Estado. Es decir, aquellos procesos por medio de los cuales,
como lo expone Foucault (1981), se produce el tránsito de un arte de gobernar cuyos principios
y aplicaciones estaban asociados a las virtudes divinas (o a las habilidades humanas), a un
arte de gobernar cuya racionalidad, principios y dominio específico de aplicación es el Estado”.
13 Ello explica porque fue definido como objeto de estudio de la Administración Pública el gobierno en acción,
propuesto por Wilson, uno de los padres fundadores de la disciplina. Y, en consecuencia, nos convoca a la
necesidad de abocar lo que después definiremos como la gestión pública.
La administración pública la entenderíamos como los sistemas
gubernamentales y organizacionales14, y las instituciones en las cuales están
inmersas, a través de los cuales el Estado ejerce sus funciones de dominación
y administración.
15 En general existe una tradición jurídica que nos permite interpretar el concepto de administración pública en el
Estado contemporáneo. Permítanme citar en extenso al tratadista Jaime Orlando SANTOFIMIO (2004):
“Precisamente, desde el punto de vista gramatical, esta es la idea que emana del contenido mismo de las
acepciones de administrar. Por una parte, la acción, el verbo potenciado (administrar), y por otra, los medios a
través de los cuales se ejecuta dicha acción y la ejecución efectiva de la misma (administración). Con sujetos y
órganos predeterminados para este propósito (administrador). De aquí que administración sea entendida como la
“acción y efecto de administrar. Conjunto de funciones que se ejecutan por un sujeto administrador”, lo que permite,
en una perspectiva jurídica-pública, observar dos sentidos- en nuestra opinión complementarios-de un mismo
fenómeno: su carácter sustancial, objetivo o simplemente material en cuánto función o suerte de actividades, y el
orgánico o sujetivo, en cuanto sede de la actividad, o aparato-organización, dispuesta al desarrollo de la actividad
administrativa. Ambos irremediablemente interrelacionados de manera complementaria dentro de un contexto de
colaboración armónica y por regla general tendiente a la puesta en acción de los cometidos estatales”. Ver su libro:
Tratado de Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Bogotá, Universidad Externado de Colombia.
organismos principales, adscritos, vinculados y los entes autónomos que
ejerzan funciones administrativas.
16 El presente aparte lo asumo libremente de Cástulo Morales Payares (2005) Qué significa Gestión Pública para la
rendición de cuentas y la participación ciudadana en la evaluación de la gestión pública, informe preliminar de la
primera fase del proyecto de investigación que desarrollo bajo el mismo nombre para la Facultad de Investigaciones
de la ESAP.
17 Un primer giro lo tuvo en las décadas de los 30 y 40 y uno segundo en los 70. Ver: Cástulo Morales Payares
(2005): Teoría de las organizaciones, la gestión y la gerencia pública. Marco conceptual del Programa desarrollado
en la Maestría en Administración Pública de la Facultad de Posgrados de la ESAP.
18 La Administración Pública norteamericana había asumido que la Administración tenía dos vertientes: la pública
(public administration) y la privada (management). Sin embargo, desde los 70 y especialmente desde los 80 se ha
venido utilizando management de manera genérica y por eso hoy existen las expresiones public management y
private management.
19 Joan SUBIRATS y Quim BRUGÉ (1996) Lecturas de Gestión Pública. Madrid, MAP.
el desgaste de términos como administración o dirección requería de un
rejuvenecimiento y gestión o gerencia parecía una buena alternativa 20.
20 Paulo Roberto MOTTA (2001) La ciencia y el arte de ser dirigente. Bogotá, Uniandes.
21 Idem
22 SUBIRATS y BRUGÉ (1996).
23 Omar GUERRERO (1979,1995) La administración pública del Estado capitalista. México, Fontanamara, pp:165-
166. Este libro es la tesis doctoral de Omar Guerrero y pese a la fecha de la tercera edición sigue siendo el mismo
contenido de 1979, cuando el FCE lo publicó por primera vez.
24 Con Administración Pública y administración pública, diferenciamos entre disciplina y objeto
de estudio. Waldo propone diferenciar administración pública, el objeto de estudio, de Administración Pública, la
sinónimo, sin que con ello estemos regresando a la “jungla de la teoría
administrativa” de que nos hablara Koontz en 1961.
En principio los términos gestión o gerencia pública son la traducción del inglés
de la expresión public management. Es bien conocido que public significa
publico, en el sentido de estatal, pero management, y ahí está el problema,
¿que significa: administración, dirección, gerencia y gestión?. Los tres términos
¿tienen significados diferentes o serían la misma cosa?. ¿Cuál es la diferencia
que quieren proponernos?. Una revisión del desarrollo de los tres conceptos tal
vez nos ayudaría a entender su significado.
“(...) En efecto, se dice que existe una clara diferencia entre public administration y public
management. (...) El primer término-traducido literalmente como administración pública-connota
una orientación tradicional centrada en la aplicación de las funciones genéricas con cierto
grado de pasividad y orientación hacia el statu quo. Este se asocia con una concepción de la
administración como una disciplina aplicada, y basada en la aplicación mecanicista de
conceptos administrativos tradicionales. (...). El segundo término, traducido literalmente como
gestión pública, connota una orientación más agresiva, orientada a la acción y a la solución
creativa de problemas de la administración dentro de un contexto de innovación y con la ayuda
de instrumentos racionales. Esta es un concepción más globalizante e integral, basada en la
aplicación de conocimientos y técnicas modernas y apoyada en ejercicios de reflexión
sistemática de la práctica profesional en el contexto“.
disciplina. Ver Dwihg WALDO (1947) La Administración Pública. En Enciclopedia Internacional de las Ciencias
Sociales.
25 Lawrence, Stillman y otros, citados por Sonia OSPINA (1993) en “Gestión, Política Pública y Desarrollo Social:
hacia la profesionalización de la Gestión Pública”. México, Gestión y Política. Vol. II, núm. 1, pp 35-56. Citado por
Omar Guerrero El mito del nuevo “Management” público. Revista Venezolana de Gerencia. Año 9, núm. 25, 2004,
pp 14-15.
26 Ver Richard Lee WILLIG (1992) La caracterización de la organización pública y su gerencia. Bogotá, ESAP.
Omar GUERRERO (2004) La Nueva Gerencia Pública. México, Fontamara. Ambos le atribuyen, desde distintas
perspectivas a lo que ellos denominan el modelo neoliberal, el desarrollo disciplinar del término gerencia pública. De
hecho el subtitulo del libro de Guerrero es el Neoliberalismo en Administración Pública. Sin embargo, debemos
aclarar que debe diferenciarse entre public management y new public managment, lo cual explicaremos más
adelante. El primer término viene desde las épocas de escritos de GULICK en los años 40 y resurgió en los 70 y en
los 80 tuvo su auge, especialmente con lo Guerrero llama la exoprivatización. El segundo término, originario de los
90 y que posiblemente se deba a Cristopher HOOD, se desarrolla con lo que Guerrero llama la endoprivatización
Blanca Olías de Lima sentencia27:
“La utilización del concepto de gerencia aplicado al manejo de los asuntos públicos, entendido
como la producción o elaboración de bienes y servicios públicos a partir de decisiones políticas,
es relativamente reciente (subrayado fuera de texto) 28. La gerencia es una noción que proviene
del sector privado y que alude a su específica manera de obtener resultados para el mercado.
La gerencia pública tiene que ver con la introducción en el sector público de las técnicas y
métodos del sector privado con el fin de hacer más eficientes y más eficaces las
organizaciones públicas”.
“En el idioma español el vocablo inglés públic management ha sido trasladado de diversos
modos: gerencia pública, gestión pública, dirección pública y administración pública; o
simplemente deslizado en nuestras lenguas como management publico30. El autor de estas
líneas ha propuesto su traducción como manejo público. (...) Igualmente, empleamos como
sinónimo la voz gerencia”.
“En cuanto a la diferencia entre gestión y gerencia públicas se trata de un matiz semántico.
Una vez que en los Estados Unidos se impulsa la idea de public management, poco a poco se
va introduciendo este concepto al resto de países. En Francia, por ejemplo, desde inicios de la
década de los ochenta se incorpora el término como un anglicismo; lo mismo sucede en
muchos otros países del mundo. Curiosamente, en España, para evitar el anglicismo, se
incorpora un galicismo: gestión pública, que viene del francés gestion publique. En algunos
países de América Latina se adopta la denominación gerencia pública refiriéndose a lo mismo,
aunque posteriormente se adoptó indistintamente gestión o gerencia pública”.
“Sí quisiéramos precisar todavía más los términos, cabría una distinción. Tal y como Bozeman
lo señala, encontramos dentro de esta corriente dos escuelas claramente diferenciadas: lo que
Bozeman llama el enfoque “P”-aquel que surge en las escuelas de políticas públicas y en las
que la public management fue vista como complementaria del estudio de las políticas públicas-,
27 Blanca OLÍAS DE LIMA (2001) La evolución de la gestión pública: la nueva gestión pública. En Olías de Lima,
Blanca, coordinadora, La nueva Gestión Pública. Madrid, Prentice Hall.
28Insisto que el gerencialismo que Olías de Lima titula como el gerencialismo clásico viene desde los
años 30 y 40. Ver Luther GULICK (1937) Notas sobre la teoría de la organización y Louis BROWNLOW, Charles
MERRÍAM y Luther GULICK (1937) Informe del Comité Presidencial sobre Administración. Ver también la crítica a
ellos en Herbert Simon (1946) Los proverbios de la Administración. Los tres se encuentran en Jay M. SHAFRITZ y
Albert C. HYDE (1999) Clásicos de la Administración Pública. México, Fondo de Cultura Económica.
29 Omar GUERRERO, Idem, p 12.
30 Los principales tratadista españoles como Koldo Echebarría, Joan Prats, Joan Subirats, Quim Brugé, Carlés
Ramió Xavier Mendoza, Manuel Viloria y Xavier Ballart, entre otros, prefirieron durante toda la década de los 90 el
término management público.
31 Cástulo Morales Payares (1997) Recientes desarrollos en la teoría, la práctica y la enseñanza de la
Administración Pública . Informe de Evaluación de la Maestría en Administración Pública y de la Especialización en
gestión pública. Bogotá, ESAP, Facultad de Estudios Avanzados.
32 Ver Barry BOZEMAN (1999) Gestión Pública. Su situación actual. México, Fondo de Cultura Económica. De
hecho Bozeman había planteado que la Gestión Pública es una nueva disciplina o una teoría de las organizaciones
públicas. Barry BOZEMAN (1998) Todas las organizaciones son públicas. Tendiendo un puente entre las teorías
corporativas públicas y privadas. México, Fondo de Cultura Económica.
se concibió como el manejo directivo de las políticas (este enfoque en español correspondería
a la denominación gestión pública); por otra parte, Bozeman, presenta el enfoque “B”, que
surge de las escuelas de negocios, el cual recupera los conceptos básicos de la administración
de empresas, siendo menos riguroso entre la distinción entre esferas pública y privada (este
enfoque en español correspondería a gerencia pública).” .33
33 Enrique CABRERO MENDOZA (1998) Gestión pública, ¿la administración pública de siempre bajo un nuevo
disfraz?. En Bozeman (1999), p:23. Ver Barry BOZEMAN (1999) Gestión Pública. Su situación actual. México,
Fondo de Cultura Económica.
34 Lo asumimos libremente de Cástulo Morales Payares Gestión estatal: formulación e implementación de políticas
36
El significado del término sistemas de gestión, proviene de distintas fuentes, principalmente de la administración
de negocios y específicamente de la gran corporación, atribuyéndose a Liker una de las primeras sistematizaciones
conceptuales en lo que llamó los sistemas de dirección.
de sistemas de gestión, aunque tampoco nos propone una definición del
mismo, aunque se acerca al de gestión pública.
Por su parte la Ley 909 de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el
empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictan otras
disposiciones, tiene en el Titulo VIII un contenido especial sobre los principios
de la gerencia pública en la administración en el cual se define los empleos de
gerencia pública, el ámbito de su gestión a “la formulación de las políticas y
acciones estratégicas a cargo de la entidad” y los responsabiliza de su
ejecución40, pero no define explícitamente que entender por gerencia pública 41.
Sin embargo, al definir los empleos de naturaleza gerencial como los empleos
del nivel y responsabilidad directiva en las entidades de la rama ejecutiva del
orden nacional o territorial y su competencia al marco de la formulación de
políticas y acciones estratégicas, nos invita a entender la gerencia pública
como la actividad de direccionamiento estratégico en las organizaciones
estatales.
37 Artículo 15.
38 Artículo 27
39 Articulo 36
40 Artículos 47 y 48.
41 Aunque no es el objeto de la Ley definir que es gerencia pública.
de Gestión de Calidad en la Gestión Pública42 y el Modelo Estándar de Control
Interno43, que son las normas que implementan el nuevo modelo de gestión
operacional del Estado colombiano.
“La Carta Política, por una parte, establece que la misión del Estado social de derecho es servir
eficiente y oportunamente a la comunidad. Por otra, fortalece el derecho de la sociedad civil a
exigir resultados de la gestión pública. Crea un esquema de mayor libertad de la población
para elegir al prestatario de servicios básicos, bien sea estatal, del sector privado o de las
organizaciones comunitarias. También hace responsables a los gerentes por la calidad de los
servicios prestados, debiendo estos rendir cuentas por su desempeño.
De tales factores, los principales han sido la falta de visión de largo plazo de las políticas de
Estado, la falta de delimitación de ámbitos de acción de las instituciones, la ausencia de
objetivos comunes dentro de una estrategia nacional, la desarticulación entre los procesos de
planeación y presupuestación, la carencia de una cultura de evaluar para aprender, la limitada
autonomía en las decisiones internas de las instituciones, el desconocimiento o manejo
inadecuado de tecnologías de gestión y el exiguo desarrollo de sistemas de información”.
42 Ley 872 de 2003, Decreto 4110 de 2004 y Norma Técnica de Gestión de la Calidad en la Gestión Pública, NTG
GP 1000: 2004
43 Decreto 1599 de 2004 y Anexo MECI 1000: 2005
puede entender como la gestión de cometidos estatales, de los servicios
públicos y de políticas públicas44.
44 Lo tomo de Cástulo Morales Payares (2004): Qué significa gestión pública para la rendición de cuentas.
Documento del proyecto de investigación “Participación ciudadana y rendición de cuentas para la evaluación de la
gestión pública en Colombia”, Fase 1, Marco Teórico y Conceptual. Bogotá, Facultad de Investigaciones de la
ESAP.
45 La historia reciente recoge innumerables experiencias de reformas administrativas del Estado, los cuales deben
El tema del Estado que había sido uno de los principales objetos de estudio y
debate en las ciencias sociales en las décadas anteriores a los 70 desapareció
de la agenda, posiblemente como consecuencia del traslape con los términos
gobierno y sistema político46, del traslado del debate hacia la democracia y del
influjo ideológico del Estado mínimo47. De alguna manera, este último debate,
fundamentalmente ideológico, se centró en que el Estado mínimo debería ser
más eficiente y hubo una especie de traslado hacia la organización
administrativa y la gestión del mismo, que sería adecuado para el cumplimiento
de su papel. De tal forma, que se pretendió modernizar el Estado y sólo se
logró avanzar en la modernización de la administración y la gestión pública.
Sin embargo, los mismos problemas que exacerbaron la idea del estado
mínimo, crisis económica y política, corrupción, ineficiencia, inflexibilidad, entre
otros parecen traer de vuelta que el problema no era sólo de la organización
administrativa y los sistemas de gestión del Estado. Tal vez ello explique el
retorno del debate de lo que es el Estado, de lo que debe hacer y lo que
realmente ha hecho. Es ahí donde se pone de manifiesto la modernización del
Estado. Por ello la necesidad de abordar el tema.
46Gabriel ALMOND Un disciplina segmentada. Escuelas y corrientes en las ciencias políticas. México, FCE,1999.
47Este aparte lo asumimos de documentos anteriores desarrollados por Morales, principalmente Cástulo Morales
Payares La modernización del Estado, la administración pública y la gestión pública en Colombia.1990-1998. Un
análisis de política pública. Tesis de Magíster en Administración Pública. Bogotá, ESAP, 1999.
La forma de articulación entre distintos niveles de gobierno que se expresan
en las relaciones intergubernamentales.
Finalmente, como órgano de dominación, el Estado se expresa en su
capacidad de llevar a cabo su propio control y el de la sociedad, lo que se
expresa en las formas de participación y control social.
Por lo tanto, las reformas del Estado, aunque no debe considerarse en forma
absoluta esta afirmación, por regla general son reformas constitucionales. Si la
constitución política de un país, se entiende como el “conjunto de normas
fundamentales para la organización del Estado, que regulan el funcionamiento
de los órganos del poder público, y que establecen los principios básicos para
el ejercicio de los derechos y la garantía de las libertades del estado”, es lógico
considerar que la modernización del Estado requiere como mínimo una reforma
de la Constitución Política de un país.
48Pero también los cambios al interior de las Ramas. Por ejemplo, si se crea una sola Corporación Legislativa o se
pasa a un sistema parlamentario.
Modificación de las formas organizativas básicas: administración pública,
sistemas, sectores administrativos y organizaciones;
Modificación de la misión, estructura y cultura de las organizaciones
Modificación del marco institucional en que operan estas formas
organizativas;
TIPO DE NIVEL
MODERNIZACIÓN MODIFICACIÓN
1. ADMINISTRATIVA. Instituciones REGLAS DE JUEGO
administración pública FORMAS ORGANIZATIVAS
gestión pública SISTEMAS DE GESTION
2. INSTITUCIONAL Instituciones Reglas de juego que generan:
Incentivos
Filtros
Restricciones
Sanciones
3. ORGANIZACIONAL Administración pública Misión
Estructura
Cultura
TIPO DE NIVEL
MODERNIZACIÓN MODIFICACIÓN
4. GESTIÓN Gestión pública Sistemas de gestión:
Planeación
Control
Información
Presupuesto
Contabilidad
Contratación
Empleo
BIBLIOGRAFIA BASICA
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política II. Teoría del Estado. Enciclopedia Iberoaméricana de Filosofía, No. 10.
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Teoría del Estado. Enciclopedia Iberoaméricana de Filosofía, No. 10. (Madrid,
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MEDELLIN, Pedro Notas y reflexiones para una teoría del Estado: Algunos
elementos teóricos y conceptuales. Bogotá, Cider, 1992.
SOTELO, Ignacio. Estado moderno. En Elías Díaz y Alfonso Ruíz. Filosofía política
II. Teoría del Estado. Enciclopedia Iberoaméricana de Filosofía, No. 10. (Madrid,
Editorial Trotta, 1996).