MARCO JURÍDICO GENERAL

1. Constitución Política

1. 1. Protección de las personas

La Constitución Política, vigente desde el 11 de marzo de 1981, garantiza el derecho a la vida y a la

integridad física y psíquica de la persona.1
Como corolario de lo anterior, el artículo 19, número 8, asegura a todas las personas el derecho a
vivir en un medio ambiente libre de contaminación.

Para hacer efectiva esta garantía, la Constitución Política:

a) Manda al Estado velar para que no sea afectada;2 y,

b) Concede el Recurso de Protección para el caso que ella sea afectada por un acto u omisión ilegal
imputable a una autoridad o persona determinada.3

1. 2. Protección del medio ambiente

La Carta Fundamental, por otro lado, ordena al Estado tutelar la preservación de la naturaleza y
faculta al legislador para establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos
o libertades con el fin de proteger el medio ambiente.
Asimismo, faculta a la ley para someter el derecho de dominio a las limitaciones y obligaciones que
deriven de su función social, la que comprende, entre otros elementos, la conservación del
patrimonio ambiental.
En ambos casos, la Carta Fundamental previene que los preceptos legales que por mandato de la
Constitución regulen o complementen las garantías que ésta establece, o que las limiten, en los
casos en que ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su esencia, ni imponer
condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio.

1. 3. Libre iniciativa económica

Este es el contexto en el que debe entenderse el artículo 19, número 21, de la Constitución
Política, que asegura el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria
a la moral, al orden público o a la seguridad individual, respetando las normas legales que la
regulen.

1 Artículo 19, Nº 1.
2 Artículo 19, número 8, inciso primero, segundo párrafo.
3 Artículo 20, inciso segundo.
4 Artículo 19, número 8, inciso primero, segundo párrafo.
5 Artículo 19, número 8, inciso segundo.
6 Artículo 19, número 24, inciso segundo.
7 Artículo 19, número 26.
Sobre esta materia cabe tener presente lo señalado por el Tribunal Constitucional, en sentencia de
fecha 28 de febrero de 1994, pronunciada con ocasión del examen constitucional de la Ley Sobre
Bases Generales del Medio Ambiente, en el sentido que sólo la ley puede regular la libre iniciativa
económica, y que la ley sólo puede regular, en ningún caso impedirla.

2. Ley Sobre Bases Generales del Medio Ambiente

El mandato que la Constitución Política dirige al Estado, en orden a velar para que el derecho a
vivir en un medio ambiente libre de contaminación no sea afectado, (artículo 19, número 8, inciso
primero); preservar la naturaleza, (artículo 19, número 8, inciso segundo); proteger el medio
ambiente, (artículo 19, número 8, inciso segundo); y, conservar el patrimonio ambiental, (artículo
19, número 24, inciso segundo), es el fundamento de la legislación ambiental vigente, a cuyo
cumplimiento se encuentra obligado todo establecimiento industrial, en los diferentes aspectos
relacionados con su emplazamiento, instalación, funcionamiento e impactos en el medio
ambiente, (ruidos, vibraciones, emisiones atmosféricas, descarga de residuos líquidos, generación
de residuos
sólidos, etcétera).

Así lo advierte la Ley de Bases del Medio Ambiente11, cuyo artículo 1º comienza señalando que el
derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, la protección del medio ambiente,
la "Que, es sabido que la regulación del ejercicio de los derechos fundamentales ha sido
entregada -excepción hecha del derecho de reunión en plazas, calles y demás lugares de uso
público (artículo 19, Nº 13, inciso segundo, de la Constitución)- a la reserva del legislador, en
cuanto es éste el órgano estatal competente para dictar normas que permitan su más adecuada
realización por sus titulares. Y esa regulación legislativa incluso la Constitución la condiciona en su
juridicidad al hecho de no "afectar los derechos en su esencia" (artículo 19, Nº 26). Pero hay más:
a fin de asegurar efectivamente que sea el legislador quien determine esa regulación, le prohíbe
expresamente que delegue atribuciones legislativas en tal materia, de tal manera que jamás
puede el Presidente de la República -en tal caso a través de decreto con fuerza de ley- intervenir
en la regulación del ejercicio de los derechos fundamentales (artículo 61, inciso segundo de la
Constitución Política).
Si, como se advierte, ni siquiera puede por decreto con fuerza de ley intervenir el Presidente de la
República en la regulación de los derechos fundamentales por estarle expresamente prohibida tal
posibilidad, mucho menos podrá intervenir por la vía simplemente reglamentaria mediante una
mera remisión que le haga el legislador, pues ello además de infringir claramente las competencias
que ha establecido el constituyente significaría un verdadero fraude a la Constitución, lo que debe
declararse perentoriamente inadmisible; más aún si se considera la notoria discrecionalidad
administrativa que ello conlleva y en una materia ostensiblemente delicada tanto respecto de los
derechos de las personas como respecto de la actividad económica del país".

Diario Oficial del 9 de marzo de 1994.

No debe olvidarse, en todo caso, que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19, número 26,
de la Constitución Política del Estado, esta legislación en ningún caso podrá afectar en su esencia
la libre iniciativa económica, ni imponerle condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre
ejercicio.
11 Esta ley tuvo su origen en un Mensaje del Presidente de la República, que ingresó al Senado el
16 de septiembre de 1992, instancia en la que permaneció hasta el 10 de agosto de 1993. Desde
ahí el proyecto fue remitido a la Cámara de Diputados, donde permaneció hasta el 12 de enero de
1994. La Cámara de Diputados debió devolverlo al Senado, (cámara de origen), a objeto de que
éste se pronunciase sobre las modificaciones introducidas en su calidad de cámara revisora.
Cumplido este tercer trámite constitucional, el proyecto debió ir nuevamente a la Cámara de
Diputados, lo que ocurrió con fecha 20 de enero de 1994, a raíz de que diversas de las
modificaciones propuestas por la Cámara Baja fueron rechazadas por el Senado. Este cuarto
trámite constitucional tenía por objeto recabar el pronunciamiento de la Cámara de Diputados, en
el sentido de si insistía, o no, en sus modificaciones rechazadas por el Senado. Ante la insistencia
de la Cámara de Diputados, se debió proceder a la formación de una Comisión Mixta, para que
resolviese las diferencias surgidas entre ambas ramas del Congreso Nacional. En conformidad con
ello, la Comisión Mixta emitió un Informe, que fue aprobado por ambas cámaras. La formación de
dicha Comisión Mixta, la elaboración del respectivo informe y el pronunciamiento de ambas ramas
del Parlamento, tuvo lugar en un solo día, (20 de enero de 1994). El 28 de enero de 1994 se
comunicó al Presidente de la República y al Tribunal Constitucional la aprobación del proyecto de
ley. El Tribunal Constitucional se preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio
ambiental se regularán por las disposiciones de esta ley, sin perjuicio de lo que otras normas
legales establezcan sobre la materia.

2.1. Fundamentos de la ley

Con la publicación en el Diario Oficial, el 9 de marzo de 1994, de la ley Nº 19.300, Sobre Bases
Generales del Medio Ambiente, nuestro país dio un paso muy importante, en orden a dotar a
nuestro ordenamiento jurídico de un conjunto de principios que le dieran coherencia a su dispersa
legislación ambiental.

Debe recordarse que cuando esta iniciativa ingresó al Senado, nuestro país contaba con más de
1.200 textos legales de relevancia ambiental vigentes. Adicionalmente, alrededor de 14
Ministerios y 30 Servicios Públicos, poseían competencias ambientales específicas. No obstante lo
anterior, la calidad de nuestros cuerpos de agua, aire, suelo y ciudades; y, el estado de
conservación de nuestros recursos naturales, se encontraban visiblemente comprometidos. ¿Por
qué, entonces, se propuso esta nueva ley?

a) ¿Ministerio del Medio Ambiente?

Uno de las razones que llevó al Ejecutivo a proponer esta iniciativa legal fue la falta de un
organismo que asumiera la función de coordinar a los Ministerios y Servicios Públicos con
competencia ambiental.
En el organigrama estatal chileno se habían considerado organismos sectoriales expertos en agua,
aire, suelo, ruidos, flora, fauna, biodiversidad, contaminación, etc.; pero, nunca un organismo
experto en el medio ambiente, es decir, en el ecosistema y en las interrelaciones e
interdependencias que se dan entre cada uno de los componentes del ecosistema.

No debe olvidarse que el medio ambiente es un sistema global en el que todos los elementos que
lo componen se encuentran relacionados e interactúan entre sí. Por lo tanto, cualquier
intervención que tenga lugar sobre el ambiente debe plantearse, necesariamente, desde una
perspectiva global, integradora y holística.
Sobre este punto, el mensaje presidencial que dio origen a la ley Nº 19.300 señaló: “... se ha
constatado que las competencias públicas para la protección y la gestión ambiental se encuentran
repartidas y dispersas en una multiplicidad de organismos de diferente rango que operan de
manera inorgánica, descoordinada, con paralelismo y ambigüedad de funciones y de
responsabilidades”.

Frente esta situación, diversos sectores comenzaron a sugerir la supresión de las competencias
sectoriales que estaban repartidas entre los Ministerios y Servicios Públicos, para dar lugar a la
creación de un Ministerio del Medio Ambiente. El mensaje presidencial se hizo cargo de esta
proposición, precisando lo siguiente:

“Debe existir una estructura administrativa que coordine y ejecute las políticas ambientales del
país, como también vele por la aplicación y acatamiento de la normativa jurídica ambiental
pronunció el 28 de febrero de 1994, tras lo cual el proyecto de ley fue promulgado por el
Presidente de la República el 1º de marzo de 1994 y publicado en el Diario Oficial el 9 de marzo. 12
“Si el ambiente es un conjunto de ecosistemas interrelacionados, parece lógico que el derecho que
sobre él incida deba, asimismo, proveerse de formas más sistemáticas e interconexionadas”, (José
Luis Serrano Moreno, obra citada, página 43).

En esta materia, se debe tener presente que los temas ambientales requieren de un tratamiento
intersectorial para ser enfrentados eficazmente. Uno de los problemas detectados, es la
multiplicidad de normas ambientales e instituciones públicas con competencias sobre la materia.
Además, dichas materias están concebidas y desarrolladas en forma compartimentalizada, sin una
visión global y sistemática del problema ambiental.

Sin embargo, si hay un tema en el cual las competencias están distribuidas a lo ancho de todo el
sector público, es en el tema ambiental. Prácticamente no hay ministerio o servicio que no tenga
radicadas, en alguna medida, competencias relacionadas con la problemática ambiental,
entendiendo por ésta las variables de manejo de recursos naturales y de enfrentamiento de los
fenómenos de contaminación.

Dada esta realidad y la experiencia internacional, la institucionalidad ambiental debe desarrollarse

sobre dos bases. Por una parte, reconocer las competencias ambientales de los distintos
ministerios y servicios, involucrándolos en los temas ambientales en los que, por sus respectivas
esferas de competencia, les corresponde conocer. Por otra, generando una capacidad de
coordinación al interior del Poder Ejecutivo.
Restarles competencia para radicar el tema ambiental en una sola institución, que era una de las
opciones a considerar, es, a nuestro juicio, inviable y poco realista, ya que implica reestructurar
íntegramente el aparataje público a un costo injustificado frente a la capacidad institucional
instalada. Ella, debidamente coordinada, puede accionar eficazmente.”

En mérito de lo anterior, la Ley sobre Bases Generales Sobre del Medio Ambiente intentó corregir
el caos institucional observado, mediante la creación de la Comisión Nacional de Medio Ambiente,
CONAMA, la que estaba llamada a “coordinar a los organismos y servicios con competencia
ambiental, evitar que se dupliquen los esfuerzos, coordinando, además, los procesos de
autorización de nuevos proyectos”. Dicha Comisión Nacional se descentralizaba regionalmente a
través de las Comisiones Regionales del Medio Ambiente, COREMA.13.
Este diseño institucional funcionó normalmente hasta el 1º de octubre de 2010, oportunidad en la
que entró en vigencia la nueva institucionalidad ambiental creada por la ley 20.417.

b) Necesidad de una “ley marco”

Un segundo elemento que se tuvo en cuenta para proponer una Ley de Bases del Medio Ambiente
fue la ausencia de una política ambiental global e integradora que le diera coherencia y armonía a
la legislación eminentemente sectorial vigente en Chile. Carencia grave, si se considera -como ya lo
hemos adelantado- el carácter sistémico del medio ambiente, de acuerdo con el cual cualquier
cosa que se haga en él debe plantearse, necesariamente, desde una perspectiva global,
integradora y holística. Chile ha contado con legislación especial sobre agua, aire, suelo, bosque,
caza, pesca, mar, energía, áreas protegidas, etcétera; pero, hasta el 9 de marzo de 1994 no
contaba con una ley de medio ambiente.

“La Ley de Bases Generales del Medio Ambiente estableció un solo sistema al cual los diversos
órganos del Estado, sin perder a cabalidad sus competencias, deben coordinarse. La Comisión
Nacional del Medio Ambiente, CONAMA, tiene la tarea de liderar el proceso integrador. Para ello
se le dotó de facultades coordinadoras y en su estructura organizacional se crearon instancias
representativas de todos los órganos involucrados. En este sentido es una norma especial que
regula a las diferentes normas relacionadas con el tema del medio ambiente”. (Instructivo del
Presidente de la República, de fecha 28 de agosto de 1996, dirigido a los Intendentes Regionales).

En este punto, el mensaje presidencial fue particularmente elocuente: “la gran dispersión,
incoherencia y falta de organicidad de la legislación sectorial vigente y sus múltiples
modificaciones, ha provocado un gran desconocimiento de sus alcances normativos,
incertidumbre sobre la vigencia de los textos originales y un alto grado de incumplimiento de
dicha legislación. Lo anteriormente señalado obedece, a nuestro juicio, a que la legislación
ambiental vigente ha sido dictada en forma sectorial y compartimentalizada, sin una visión global
e integradora. Por lo mismo, no se ha hecho cargo de las relaciones de interacción e
interdependencia que se dan entre los diferentes componentes del ambiente.
También, ha carecido de principios generales y objetivos predefinidos a los cuales responder
dentro de una política ambiental. Parece ser que este gran conjunto de normas refleja la reacción
que frente a un problema ambiental específico, asumió la sociedad en un momento histórico.”

La Ley Sobre Bases Generales del Medio Ambiente, como su nombre lo indica, viene a llenar este
gran vacío. Veamos lo que nos dice, al respecto, el mensaje presidencial: “En efecto, estimamos
que en esta etapa del problema ambiental, de definiciones, diagnósticos y acciones coordinadas,
debemos contar, antes que nada, con un gran marco de referencia que siente los criterios básicos
y fundamentales que sustentarán las acciones futuras. Este es, precisamente, el objetivo del
proyecto... Es una ley “marco” o de bases, ya que en un número relativamente pequeño de
disposiciones, se concentran algunas de las instituciones fundamentales para una gestión
ambiental moderna e integradora, recogiendo principios básicos que sirvan de punto de referencia
para interpretar la legislación existente y para la dictación posterior de otros cuerpos legales
atinentes a materias específicas... En efecto, los diferentes títulos, párrafos y disposiciones de la
ley responden a una serie de principios generales básicos que conforman la política ambiental de
este gobierno, sin cuya existencia sus disposiciones aparecerían vacuas y carentes de un sentido y
objetivos específicos claros. Será éste, pues, el primer cuerpo normativo que recoja en forma
integrada y global los principales temas ambientales y los principios que a nuestro juicio deberán
ser sustento y fundamento de cuerpos legales posteriores... La importancia capital de este
proyecto de ley, es que toma definiciones que enmarcarán la discusión de una serie de proyectos
de ley que vendrán en el futuro.”

c) Definición de Contaminación

Otro factor que se tomó en consideración por el Ejecutivo, fue la vaguedad e imprecisión de que
adolecían los textos legales y reglamentarios de relevancia ambiental vigentes en nuestro país. Así,
por ejemplo, era característico de nuestro ordenamiento jurídico encontrarnos con textos, como
el D.S. Nº 144, de 1961, que estableció disposiciones para evitar emanaciones contaminantes
atmosféricos de cualquier naturaleza, cuyo artículo 1º dispone que “los gases, vapores, humos,
polvo, emanaciones o contaminantes de cualquiera naturaleza, producidos en cualquier
establecimiento fabril o lugar de trabajo, deberán captarse o eliminarse en forma tal que no
causen peligros, daños o molestias al vecindario”; o como la ley 3.133, de 1916, cuyo artículo 1º
disponía que “los establecimientos industriales ... no podrán vaciar en los acueductos, cauces
artificiales o naturales, que conduzcan aguas, o en vertientes, lagos, lagunas o depósitos de agua,
los residuos líquidos de su funcionamiento, que contengan substancias nocivas a la bebida o al
riego, sin previa neutralización o depuración de tales residuos por medio de un sistema adecuado
y permanente”; o, en fin, como el artículo 142 del decreto ley 2.222, de 1978, Ley de Navegación,
que prohíbe arrojar al mar “materias nocivas o peligrosas, de cualquier especie, que ocasionen
daños o perjuicios en las aguas sometidas a la jurisdicción nacional”.
En todos estos casos, la norma legal no señala cuándo una sustancia es nociva o –más
concretamente- en qué cantidad o concentración puede serlo. Sabemos, por ejemplo, que el
anhídrido sulfuroso es nocivo para la salud, pero sólo a partir de cierta concentración en la
atmósfera. Lo mismo podemos decir de los restantes elementos o sustancias, que a partir de
ciertas concentraciones y períodos de permanencia, resultan peligrosos para el hombre o el medio
ambiente. Por ello, cada vez que un industrial pedía a la autoridad se le aclarase qué parámetros
de emisión debían cumplir sus residuos, emisiones o descargas, para liberarlos al ambiente, no
había respuesta.

De nada sirve una buena ley, si ella no va acompañada de las normas de calidad ambiental y de
emisión, que señalen los límites claros y precisos dentro de los cuales es posible usar el medio
ambiente, sin afectar la salud de las personas ni los restantes componentes del patrimonio
ambiental nacional. Este es uno de los grandes aportes de la Ley de Bases del Medio Ambiente.

En la lógica conceptual de dicha ley las normas de calidad ambiental cumplen un rol gravitante y
decisivo. Ellas, en efecto:

a) Permiten definir en términos precisos y objetivos cuándo existe contaminación;

b) Permiten definir, asimismo, cuándo corresponde que un elemento, compuesto, sustancia,

derivado químico o biológico, energía, radiación, vibración, ruido o una combinación de ellos sea
calificado como contaminante;

c) Aporta un criterio objetivo para evaluar el impacto ambiental de los proyectos sometidos al
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental;

d) Señala cuándo procede declarar una localidad como zona latente o saturada;
e) Precisa, asimismo, en qué casos la autoridad puede decretar un plan de Prevención o de
Descontaminación, así como las metas u objetivos que se fijarán en el marco de dichos planes; y,

f) Permite presumir legalmente la responsabilidad en los casos en que el daño ambiental provenga
de una infracción a dichas normas de calidad.

En esta materia existen dos premisas básicas que se deben considerar, a saber:

• Que no existe actividad humana que no produzca un impacto o alteración en el ambiente; y,

• Que el ambiente posee una capacidad natural para absorber esos impactos o alteraciones, pero
hasta cierto límite.
Pues bien, el rol de las normas de calidad ambiental es, precisamente, explicitar esa capacidad
natural que posee el ambiente o alguno de sus componentes, (por ejemplo, aire, agua, suelo,
mar), para absorber impactos o alteraciones. De esta forma se pone término a la vaguedad e
imprecisión conceptual existente en esta materia, durante tantos años, pues las normas de calidad
convierten la palabra “contaminación” en un fenómeno objetivo y medible (bastará efectuar
monitoreos y comparar los resultados con lo que establezca la norma).

De esta manera, en el nuevo contexto normativo instaurado por la Ley Sobre Bases Generales del
Medio Ambiente, las normas de calidad ambiental constituyen el pilar fundamental de la gestión

Esta propiedad del ambiente se denomina homeostasis. ambiental público-privada, ya que

permitirán a las autoridades, organizaciones no gubernamentales, sector productivo, tribunales de
justicia y comunidad en general, velar por una efectiva protección del medio ambiente y de la
calidad de vida de la población, sin caer en la especulación ni la discrecionalidad, factores ambos
inconvenientes para una sana política ambiental y contrarios a la rigurosidad técnica y científica
que debe imperar en este ámbito.

d) La ley manda, prohíbe o permite; pero, no incentiva.

En cuarto lugar, otro factor que consideró especialmente el Ejecutivo al proponer esta ley fue el
uso de políticas e instrumentos económicamente ineficientes, como las prohibiciones y sanciones,
tema que tiende a ser más preocupante en un modelo de economía de mercado y abierto al
exterior, como el que rige en nuestro país.

Es claro que leyes relacionadas con aspectos específicos del medio ambiente ha habido desde
hace mucho tiempo. En la mayoría de los casos, dicha legislación estuvo fuertemente presidida
por las restricciones, las prohibiciones y los controles; los que, en la mayoría de los casos, eran
rígidos e inflexibles, y no se compadecían con los rápidos avances registrados en el ámbito
tecnológico y científico.

El surgimiento de los llamados “instrumentos económicos” en materia ambiental se explica por la

necesidad de encontrar una asignación óptima de los recursos ambientales, tomando en cuenta
no sólo los beneficios y costos económicos directos de una actividad, sino también aquellos
derivados de su impacto sobre el ambiente, incluso cuando ellos no se reflejan en el resultado
económico de la empresa. La idea medular es que así como toda actividad económica tiene un
impacto ambiental, así también toda medida ambiental tiene un impacto económico.
Al respecto las señales de la Ley Sobre Bases Generales del Medio Ambiente son particularmente
claras y contundentes, en el sentido de incorporar a la gestión pública ambiental instrumentos
económicos, tales como los permisos de emisión transables, los impuestos a las emisiones, las
tarifas a los usuarios y “otros instrumentos de estímulo a acciones de mejoramiento y reparación
ambientales”.

El mensaje presidencial nos entrega algunos lineamientos generales, al respecto, cuando se refiere
a uno de los principios que orienta el contenido de la ley: “El sexto principio sobre el cual se
articula el proyecto es el de la eficiencia. Manifestaciones de este principio se encuentran, en
primer lugar, en que las medidas que adopte la autoridad para enfrentar los problemas
ambientales, sean al menor costo social posible, y que se privilegie, además, instrumentos que
permitan la mejor asignación de los recursos que, tanto el sector público como el privado destinen
a la solución del problema. Para ello se requiere de instrumentos que permitan la adecuada
flexibilidad en la asignación de los recursos. Se pretende que los planes de descontaminación
contengan una relación de los costos que tienen involucrados. La enumeración de algunos
instrumentos que puedan utilizar los planes de descontaminación, pretende dar una señal en
cuanto a que la autoridad debe buscar la máxima eficiencia en el desarrollo de dichos planes”.

El principio de eficiencia debe ser relacionado con otro principio, conocido bajo la enunciación “el
que contamina paga”, cuyo real alcance y significado veremos más adelante.

e) Es necesario prevenir

Por último, habría que agregar como otro antecedente de esta Ley de Bases la ausencia de un
criterio preventivo en la gestión ambiental pública, lo que se traducía en actuar una vez que las
normas se infringían o el daño ya estaba hecho, en lugar de fomentar el uso de mecanismos de
prevención eficaces. La Ley de Bases contempla una serie de instrumentos de carácter preventivo,
que veremos más adelante.

3. Los principios de la ley

Ya hemos señalado que una de las razones fundamentales que tuvo en consideración el Ejecutivo
para proponer esta ley al Congreso Nacional fue la ausencia en nuestro ordenamiento jurídico de
una política ambiental global e integradora que le diera coherencia y armonía a la legislación
eminentemente sectorial vigente en Chile.

El mensaje presidencial que dio origen a esta ley señalaba, en efecto, “la legislación ambiental
vigente ha sido dictada en forma sectorial y compartimentalizada, sin una visión global e
integradora. Por lo mismo, no se ha hecho cargo de las relaciones de interacción e
interdependencia que se dan entre los diferentes componentes del ambiente. También, ha
carecido de principios generales y objetivos predefinidos a los cuales responder dentro de una
política ambiental. Parece ser que este gran conjunto de normas refleja la reacción que frente aun
problema ambiental específico, asumió la sociedad en un momento histórico".

Para llenar este gran vacío, se propuso esta La Ley Sobre Bases Generales del Medio Ambiente,
cuyo articulado desarrolla un conjunto de principios, configurando -de este modo- la política
ambiental de la que carecía nuestro país: “... en esta etapa del problema ambiental, de
definiciones, diagnósticos y acciones coordinadas, debemos contar, antes que nada, con un gran
marco de referencia que siente los criterios básicos y fundamentales que sustentarán las acciones
futuras. Este es, precisamente, el objetivo del proyecto.

... Es una ley "marco" o de bases, ya que en un número relativamente pequeño de disposiciones,
se concentran algunas de las instituciones fundamentales para una gestión ambiental moderna e
integradora, recogiendo principios básicos que sirvan de punto de referencia para interpretar la
legislación existente y para la dictación posterior de otros cuerpos legales atingentes a materias
específicas.

... En efecto, los diferentes títulos, párrafos y disposiciones de la ley responden a una serie de
principios generales básicos que conforman la política ambiental de este gobierno, sin cuya
existencia sus disposiciones aparecerían vacuas y carentes de un sentido y objetivos específicos
claros. Será éste, pues, el primer cuerpo normativo que recoja en forma integrada y global los
principales temas ambientales y los principios que a nuestro juicio deberán ser sustento y
fundamento de cuerpos legales posteriores.

... La importancia capital de este proyecto de ley, es que toma definiciones que enmarcarán la
discusión de una serie de proyectos de ley que vendrán en el futuro".

¿Cuáles son estos principios, entonces?

3.1. El que contamina paga

Uno de los principios básicos que orienta el contenido de la Ley Sobre Bases Generales del Medio
Ambiente es el conocido bajo la enunciación el que contamina paga.
Lo primero que debe decirse sobre este principio es que pocas veces un postulado ha sido
expuesto de manera más inapropiada como en este caso. De hecho, buena parte del desprestigio
que ha sufrido dentro de ciertos sectores se debe principal, si es que no únicamente, a la fórmula
conceptual que se ha elegido para difundirlo. En efecto, no es extraño encontrarse con
planteamientos de rechazo a la referida ley, fundados en que ella legitimaría el deterioro del
medio ambiente por parte de quienes tienen recursos económicos. "No aceptamos -dicen algunos
sectores-que se siga destruyendo nuestro medio ambiente simplemente porque hay sectores
dispuestos a pagar la contaminación que provocan".

Sin embargo, la filosofía de Ley Sobre Bases Generales del Medio Ambiente dista mucho de
aquella caricatura. Y por ello, tal vez lo primero que cabría hacer en este ámbito es partir por
cambiar la enunciación del principio, por otra que exprese adecuadamente su sentido y alcance,
(una alternativa, más ilustrativa: el que contamina descontamina).

¿En qué consiste este principio? El Mensaje Presidencial, que dio origen a esta ley, nos entrega
algunos antecedentes: "El segundo principio que inspira este proyecto de ley es el que contamina
paga.
En efecto, se funda en la idea de que el particular que actualmente contamina o que lo haga en el
futuro, debe incorporar a sus costos de producción todas las inversiones necesarias para evitar la
contaminación.
De ahí se desprende que los primeros responsables de disminuir la contaminación, serán los
particulares".
El mensaje presidencial, en consecuencia, se plantea un doble desafío, frente a la contaminación:

•Evitarla, respecto de las nuevas actividades y proyectos que pretendan desarrollarse hacia el
futuro; y, Disminuirla, respecto de la actividad existente en estos momentos en nuestro país. Y, en
ambos casos, la responsabilidad recae en los causantes, actuales o potenciales, de la
contaminación.
Para entender adecuadamente este principio debemos recordar que sólo hay contaminación
cuando una norma de calidad ambiental ha sido sobrepasada. Enseguida, se debe subrayar que
contaminar no está permitido en la Ley de Bases.

Sobrepasada una norma de calidad, esto es, producida la contaminación en alguna localidad
determinada, la autoridad debe proceder a declarar esa localidad zona saturada y, acto seguido,
disponer la aplicación de un plan de descontaminación.

El plan de descontaminación es un instrumento de gestión ambiental que tiene por finalidad

recuperar los niveles señalados en las normas primarias o secundarias de calidad ambiental en una
localidad declarada zona saturada. Para tal efecto, el plan debe establecer la relación que exista
entre los niveles de emisión totales y los niveles de contaminantes a ser regulados; fijar el plazo en
que se espera alcanzar la reducción de emisiones materia del plan; señalar el aporte porcentual de
las distintas fuentes a la emisión total y la proporción en que deberán reducir sus emisiones las
fuentes responsables de la emisión de los contaminantes.

Una primera consecuencia del principio el que contamina paga consiste en que los costos de esas
reducciones deben ser asumidas por las propias fuentes emisoras, de manera que al Estado le está
vedado subsidiar económicamente a las actividades contaminantes. “Esta opción importa que,
como regla general, el Estado no debe optar por los subsidios para solucionar la problemática
ambiental, sin perjuicio que, en circunstancias excepcionales, y de muy especial gravedad, puedan
ellos ser útiles. Pero, sin duda, que el sistema de subsidios no puede ser la piedra angular, de una
política ambiental. Esta, más bien, debe basarse en la creatividad y eficiencia de los causantes de
los problemas, quienes deben desarrollar las formas de solucionarlos, y de un poder público con la
capacidad necesaria para fiscalizar las normativas producidas”.

Una segunda consecuencia dice relación con las actividades que se pretenden desarrollar en el
futuro, las que están sometidas a un Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya finalidad
es obligar a las fuentes a adoptar las medidas de mitigación, compensación y reparación
apropiadas a la magnitud de sus impactos potenciales en el ambiente. Tanto el Sistema, como las
medidas correspondientes, representan un costo económico que debe ser asumido por el
responsable de esa nueva actividad.

Con todo, el principio expuesto va mucho allá del fenómeno de la contaminación.

Recordemos que el medio ambiente posee una capacidad natural para absorber impactos
negativos, (emisiones, efluentes, residuos, etcétera), de manera que una vez definida esa
capacidad, (labor que cumplen las normas de calidad), corresponde resolver cómo se distribuye
ella entre los distintos usuarios potenciales.

Pues bien, el propósito de la ley no sólo consiste en evitar la contaminación, sino también obligar a
las actividades que usan esa capacidad natural del medio ambiente para absorber impactos
negativos, a que internalicen, incorporen o asuman, dentro de sus costos, el uso que hacen de
aquél, aún cuando sus niveles de emisiones -así como las concentraciones finales- no sobrepasen
los límites máximos establecidos en las normas.

Lo anterior, debido a que toda actividad produce un impacto en el medio ambiente, el que, al no
ser asumido por el agente responsable, se traduce un costo -o pérdida de bienestar- para el resto
de la comunidad. A este fenómeno se le conoce como externalidad negativa, la que se genera
debido a la escasez de un recurso -el aire limpio, por ejemplo- sobre el cual no existen derechos de
propiedad definidos.

De acuerdo con el principio el que contamina paga, los causantes de esas externalidades negativas
deben pagar un precio igual al daño marginal causado por sus actividades, de manera de inducirlos
a internalizar el costo de sus acciones. Al hablarse de daño marginal, se está reconociendo que
toda actividad -además de sus costos sociales- genera beneficios sociales. Por lo mismo, cada vez
que se pretenda definir un nivel óptimo de impacto ambiental para una actividad, es
imprescindible considerar ambos factores. (Normalmente, el nivel óptimo de impacto ambiental
es superior a cero, ya que el nivel cero equivale a la no existencia de la actividad, lo que significaría
privarse del beneficio social que produce esa actividad).

Ahora bien, hay que recordar que, desde una perspectiva económica, la idoneidad de una política
ambiental se define por su eficiencia, concepto, este último, que significa lograr la meta
ambiental, establecida por la autoridad, al mínimo costo posible. Con el principio "el que
contamina paga" se quiere subrayar, entonces, la conveniencia de incorporar a la gestión pública
ambiental instrumentos económicos, tales como los permisos de emisión transables, los depósitos
retornables, las tarifas y los impuestos a las emisiones, entre otros, ya que éstos, junto con inducir
a los agentes a que internalicen el costo total de sus acciones, resultan -a la postre- mucho más
eficientes, desde un punto de vista económico, (y por ende social), que los instrumentos
tradicionales empleados en nuestro país, (tales como prohibiciones y multas).

Queda de manifiesto, entonces, que el principio el que contamina paga dista mucho de la falsa
idea difundida por algunos, en el sentido que el que tiene recursos económicos puede contaminar
el medio ambiente.

3.2. La Responsabilidad
Un segundo principio inspirador de la ley 19.300, es el de la responsabilidad, que suele
confundirse con el principio el que contamina paga, no obstante tratarse de dos materias
enteramente distintas entre sí.

A diferencia del principio el que contamina paga, que está estrechamente vinculado al concepto
de contaminación, el principio de la responsabilidad está íntimamente ligado a la noción de daño
ambiental.

¿Qué nos dice el mensaje presidencial? "El proyecto establece el principio de la responsabilidad,
con el cual se pretende que los responsables por los daños ambientales reparen a sus víctimas de
todo daño.
Además, se busca reparar materialmente el daño causado al medio ambiente, obligando al
causante del daño a restaurar el paisaje deteriorado.15 En consecuencia, el principio de la
responsabilidad supera los ámbitos de lo que se denomina responsabilidad civil, creando una
nueva figura que podría denominarse "responsabilidad por daño ambiental". Esto exige, para su
concreción, la infracción de las normas ambientales. Por otra parte, el sistema de sanciones
pecuniarias refuerza fundamentalmente el sistema de responsabilidad para los infractores a las
normas".16

Para la Ley de Bases del Medio Ambiente, daño ambiental es "toda pérdida, disminución,
detrimento o menoscabo significativo inferido al medio ambiente, o a uno o más de sus
componentes". (Artículo 2º)
Tradicionalmente, cada vez que una persona provoca un daño, ya sea en forma negligente o
intencional, el ordenamiento jurídico reacciona en contra de esa persona, con dos propósitos:
obtener la reparación de los perjuicios ocasionados a la o las víctimas, (responsabilidad civil); y,
aplicar las sanciones que procedieren, según la naturaleza y gravedad de la conducta lesiva,
(responsabilidad penal e infraccional).
En medio ambiente, sin embargo, las instituciones de la responsabilidad civil y penal-infraccional
son insuficientes para hacer frente al daño ambiental. Por eso, la Ley de Bases del Medio
Ambiente, recogiendo la más reciente doctrina sobre la materia, crea una nueva figura jurídica: la
responsabilidad ambiental.

La obligación de restaurar fue sustituida en el Congreso Nacional por reparar, que es menos
rigurosa. Además, que no sólo dice relación con el paisaje deteriorado. El texto definitivo de la Ley
de Bases no exige infracción para que nazca responsabilidad ambiental. En efecto, el primitivo
artículo 40 señalaba que dicha responsabilidad nacía “de una infracción a las normas de calidad
ambiental, o a las normas sobre preservación, conservación o protección ambientales,
establecidas en la presente ley o en otras disposiciones legales o reglamentarias”, disposición que
fue sustituida en el Congreso Nacional.

De acuerdo con el artículo 3º, "sin perjuicio de las sanciones que señale la ley, todo el que culposa
o dolosamente cause daño al medio ambiente, estará obligado a repararlo materialmente, a su
costo", y a indemnizar a las víctimas, si las hubiere. La reparación se define, a su vez, como "la
acción de reponer el medio ambiente, o uno o más de sus componentes, a una calidad similar a la
que tenían con anterioridad al daño causado, o, en caso de no ser ello posible, restablecer sus
propiedades básicas", (letra s) del artículo 2º).

Esta acción ambiental procede, entonces, en contra de quien ha provocado un daño al medio
ambiente, ya sea negligente o intencionalmente. La ley presume esa negligencia o intencionalidad
culpabilidad, según el lenguaje jurídico- cuando ha habido infracción a las normas de calidad
ambiental, a las normas de emisión, a los planes de prevención o de descontaminación, o a las
normas sobre protección, preservación o conservación del medio ambiente, (artículo 52).
Adicionalmente, la ley faculta a cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada; a las
municipalidades y al Consejo de Defensa del Estado, para entablar la acción ambiental en contra
del responsable, es decir, para obtener la reparación del medio ambiente dañado, (artículo 54).
Por último, la ley exime de responsabilidad ambiental a las fuentes emisoras sujetas a planes de
prevención o de descontaminación, que acrediten estar dando íntegro y cabal cumplimiento a las
obligaciones derivadas de tales planes, "a menos que el daño provenga de causas no
contempladas en el respectivo plan", (artículo 55).
La acción ambiental no obsta a que las víctimas del daño deduzcan la acción civil de indemnización
de perjuicios; tampoco, a que la autoridad deduzca las acciones penales o infraccionales
correspondientes, si el daño se ha debido a una infracción a las leyes vigentes, (artículo 3º).

Por otro lado, la acción ambiental y las acciones civiles emanadas del daño ambiental, prescriben
en el plazo de cinco años, contado desde la manifestación evidente del daño, (artículo 63).

3.3. El principio preventivo

Mediante este principio, se pretende evitar que se produzca los problemas ambientales. “No es
posible -sostenía el mensaje presidencial continuar con la gestión ambiental que ha primado en
nuestro país, en la cual se intentaba superar los problemas ambientales una vez producidos”.

La Ley de Bases contempla una serie de instrumentos de carácter preventivo:

En primer lugar, la educación ambiental, que hace énfasis en la necesidad de educar a toda la
población, pero principalmente a los niños y la juventud en relación a la problemática ambiental.

“La forma más efectiva de prevenir el surgimiento de problemas ambientales, radica en el cambio
conductual de la población. Ella es una tarea de largo plazo que se desarrolla, fundamentalmente,
a través de la incorporación de contenidos y prácticas ambientales en el proceso educativo”.

El segundo lugar, el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, al que quedan sometido todos
los proyectos que tenga impacto ambiental. Este se concreta en dos tipos de documentos, la
Declaración de Impacto Ambiental, respecto de aquellos proyectos cuyo impacto ambiental no es
de gran relevancia; y los Estudios de Impacto Ambiental, respecto de los proyectos con impactos
ambientales de mayor magnitud. En virtud de estos últimos, se diseñarán, previamente a la
realización del proyecto, todas las medidas tendientes a minimizar el impacto ambiental o, incluso,
a rechazarlo. “Con este instrumento, se pretende evitar que se sigan instalando procesos
productivos, que puedan causar graves deterioros al medio ambiente”.

El tercer instrumento está constituido por los Planes de Prevención. En virtud de esta herramienta,
en aquellas zonas que se encuentren próximas a sobrepasar las normas de calidad ambiental,
(zona latente, según terminología de la Ley de Bases), la autoridad deberá establecer un plan de
prevención de la contaminación con objeto de impedir, que, en definitiva se sobrepase dicha
norma.

En cuarto lugar, están las normas sobre responsabilidad. “Dichas disposiciones no sólo pretenden
hacer efectivo el principio de reparación del daño causado, tanto en el patrimonio de cualquier
particular, como en el denominado patrimonio ambiental, sino que también persiguen un objetivo
de prevención general.
Esto es, inhibir a los particulares de causar daños al medio ambiente, en virtud de un sistema de
sanciones pecuniarias y obligaciones de restaurar el daño causado, que les impida realizar sus
actividades productivas sin tener en consideración que, además de indemnizar a los particulares
en su patrimonio, deberán responder con las otras modalidades establecidas que aumentan
notablemente los costos de transgredir las disposiciones ambientales”.

3.4. Principio de gradualidad o gradualismo

Este principio tiene una doble proyección. Por un lado, respecto de la gestión pública ambiental; y,
por otro, respecto de las actividades existentes que están provocando un impacto negativo en el
ambiente (sector privado). Analizaremos ambos aspectos.

Respecto de la gestión pública, “Los problemas ambientales que vive nuestro país son el resultado
de décadas de aplicación de políticas en las cuales lo ambiental, en forma global, no era un
aspecto relevante a considerar. Por consiguiente, revertir el curso del deterioro ambiental y buscar
una forma en que el desarrollo y el progreso puedan propiciarse, conciliándolos con la
conservación de nuestro patrimonio ambiental, requiere de una modificación estructural que
trasciende a medidas efectivas o parciales que puedan tomarse en el corto plazo.

La institucionalización del tema ambiental en el sector público, la revisión y dictación de normas

sectoriales, los procesos educativos tendientes al cambio de actitudes respecto de nuestro medio
ambiente, no pueden sino aplicarse gradualmente. Detener y revertir los procesos de deterioro
ambiental nos tomará décadas, durante las cuales todos los sectores de nuestra sociedad deberán
aportar en lo que les corresponda. En esta materia no existen soluciones mágicas.

Una expresión de la gradualidad de las soluciones es, precisamente, el proyecto de ley que les
presento. En efecto, estimamos que en esta etapa del problema ambiental, de definiciones,
diagnóstico y acciones coordinadas iniciales, debemos contar, antes que nada, con un gran marco
de referencia que siente los criterios básicos y fundamentales que sustentarán las acciones
futuras. Este es precisamente el objetivo del proyecto”.

A la luz de este principio se comprende, entonces, que el propósito de la Ley de Bases del Medio
Ambiente no fue “contener todas las disposiciones ambientales que es necesario crear. Muy por el
contrario, la intención es comenzar efectivamente un proceso de regulación ambiental del cual
éste es el primer paso, pero quedando todavía muchos por hacer. En consecuencia, sólo dará el
marco general que será aplicable a todas las actividades o recursos respecto de los cuales,
posteriormente, se irá creando una legislación especial. De ese modo, se crea el marco apropiado
para que, inmediatamente de despachado el proyecto, se pueda comenzar a discutir, por ejemplo,
el proyecto de ley sobre calidad del aire.

Por ello, el camino que se ha adoptado es dar un marco legal general y preparar a los funcionarios
del sector público para que puedan hacer cumplir las disposiciones; y así, poco a poco, desarrollar
las legislaciones sectoriales. De ahí que el Gobierno se encuentra empeñado en el desarrollo de un
ambicioso programa de capacitación del sector público, que cuenta con el apoyo crediticio del
Banco Mundial.

Tal vez el peor pecado de una ley como ésta, sería el intentar ser omnicomprensiva, puesto que
requeriría un aparato fiscalizador presente en todo tiempo y lugar y con un enorme conocimiento
del tema. Por ende, debemos comenzar con las regulaciones básicas y más fundamentales, para ir,
después, a regular lo demás”.

Respecto de la gestión privada, más específicamente, de las actividades existentes que están
provocando un impacto ambiental negativo, el mensaje advertía lo siguiente: “El proyecto no
pretende exigir de un día para otro los estándares ambientales más exigentes, ni someter a todas
las actividades del país, sin importar su tamaño, a los procedimientos de evaluación de impacto
ambiental.
Tampoco pretende que todos los proyectos de cualquier naturaleza y envergadura, estén
sometidos al sistema de evaluación de impacto ambiental, puesto que ni el sector público, ni el
sector privado, están preparados para enfrentar un desafío de esa naturaleza”.

Cabe hacer presente que, no obstante los claros términos contenidos a este respecto en el
mensaje presidencial, la Ley de Bases no consagra en ninguna de sus disposiciones este principio
de manera expresa.

Para suplir este vacío, se propuso en el Senado una norma que señalaba “La autoridad no podrá
imponer plazos para la materialización de acciones ambientales preventivas, protectoras o
correctivas que sean incompatibles con la mantención o viabilidad de una determinada actividad
productiva”.

Esta indicación fue rechazada por el Ejecutivo, quien sostuvo que ella tendía “más bien a dificultar
o impedir la gradualidad de la aplicación de las normas. Porque es evidente que una acción
preventiva de tipo ambiental, si tiene por objeto corregir la emisión de elementos de
contaminación, tiene que aplicarse mediante la fijación de plazos; no puede eludirse la mención a
ellos.
Por otro lado, la gradualidad consiste justamente en facilitar las correcciones y los resguardos a
través del establecimiento de plazos.
En esta forma, cualquiera que sea la norma por la que se opte, la cuestión de plazos es
indispensable. En consecuencia, es necesario mantener el artículo 5º en su texto original, porque
persigue resguardar un elemento esencial: que las autoridades no pueden imponer diferencias
arbitrarias en materia de exigencia de plazos. Eso es fundamental.
Por otra parte, ¿qué significa que no se puedan imponer plazos incompatibles con la mantención o
viabilidad de una determinada actividad? ¿Hay que entender la viabilidad como la mantención de
los mismos sistemas y retrasos tecnológicos con que se estaba operando inicialmente? Cualquiera
podría alegar que su actividad se hará inviable si le piden que cambie de proceso. Sin embargo, el
desarrollo de una política ambiental implica adoptar procesos y tecnologías que conduzcan a
reducir los elementos de contaminación. Para eso, es necesario imponer plazos. No se puede
legislar de manera tal que el establecimiento afectado pueda alegar que le están haciendo inviable
su actividad si le exigen cualquier modificación.
En consecuencia, nos parece que la idea de la indicación perturba seriamente la aplicación gradual
de las normas”.

La gradualidad, si bien no expresamente, se encuentra recogida implícitamente en diversas

disposiciones de la Ley de Bases, como el artículo 45, letra b).

3.5. La participación

“Este principio es de vital importancia en el tema ambiental, puesto que, para lograr una adecuada
protección del medio ambiente se requiere de la concurrencia de todos los afectados en la
problemática. Por ello, el principio de la participación ciudadana se encuentra presente en todo el
desarrollo del proyecto, tal vez no con la fuerza que algunos los hubiesen querido, o, para otros
quizá consagrado con demasiada extensión. Pero ha sido necesario compatibilizar este principio
con el de la responsabilidad de las opiniones.
El principio de la participación se puede apreciar en muchas de las disposiciones. En primer
término, procurando que las organizaciones locales puedan informarse y, en definitiva, hasta
impugnar los nuevos proyectos en proceso de autorización por causar un impacto ambiental
significativo y negativo sobre el ambiente. Se pretende que terceros, distintos de los
patrimonialmente afectados, puedan accionar para proteger el medio ambiente, e incluso obtener
la restauración del daño ambiental.

En segundo lugar, la sociedad civil representada por los académicos, el sector productivo, los
trabajadores, las organizaciones no gubernamentales, serán escuchados en una serie de materias
de gran relevancia en el tema ambiental, a través de lo que en la institucionalidad se ha
denominado el Consejo Consultivo.

En tercer término, el proyecto considera la descentralización del problema ambiental, para que de
ese modo sean las propias regiones las que decidan sobre los proyectos que puedan tener impacto
ambiental. Por otra parte, los Gobiernos Regionales deberán buscar los mecanismos de
participación de los municipios.

En cuarto lugar, este principio se vislumbra en el tema de la educación, puesto que las capacidades
de las personas de participar en la solución de esta problemática están dadas por su nivel de
conciencia respecto a la importancia del tema.

En quinto lugar, este principio está presente en el sistema para fijar las normas de calidad
ambiental, puesto que se contempla la creación de un procedimiento público, con etapas y plazos
definidos.

Este es un aspecto de gran relevancia. En efecto, las normas sobre calidad ambiental son un reflejo
de lo que la ciudad está dispuesta a sacrificar con tal de tener menores niveles de riesgo para la
salud. Pero las decisiones respecto de ellas deben tomarse informada y responsablemente, pues,
en sus extremos, pueden conducir al país con normas tan holgadas, que en definitiva se
transforme en verdadero basurero de sustancias contaminantes, o en un país con estándares tan
exigentes, que no se puedan aplicar o, en que, de aplicarse, harían peligrar seriamente sus
posibilidades de desarrollo. Por ello, este procedimiento de fijación de normas debe ser serio e
informado, puesto que su importancia es capital, tanto para proteger adecuadamente nuestro
medio ambiente, como para dar un marco mínimo donde se concrete nuestro desarrollo
económico. En definitiva, estas normas son uno de los instrumentos básicos para lograr la
sustentabilidad del desarrollo”.

Diversas disposiciones de la Ley de Bases consagran expresamente este principio, como el artículo
4º, el párrafo 3º del Título II, artículo 32, artículo 54, artículo 65, artículo 78, artículo 82, etc.

3.6. Principio de la eficiencia

“Manifestaciones de este principio se encuentran, en primer lugar, en que las medidas que adopte
la autoridad para enfrentar los problemas ambientales, sean al menor costo social posible, y que
se privilegie, además, instrumentos que permitan la mejor asignación de los recursos que, tanto el
sector público como el privado destinen a la solución del problema. Para ello se requiere de
instrumentos que permitan la adecuada flexibilidad en la asignación de los recursos. Se pretende
que los planes de descontaminación contengan una relación de los costos que tienen
involucrados. La enumeración de algunos instrumentos que puedan utilizar los planes de
descontaminación, pretende dar una señal en cuanto a que la autoridad debe buscar la máxima
eficiencia en el desarrollo de dichos planes.

En segundo lugar, este proyecto contiene sólo los principios e instituciones aplicables a la
generalidad de los problemas, para que sean las leyes especiales las que traten más a fondo y
adecuadamente los problemas de cada sector o recurso. En tercer lugar, la CONAMA es una
institución de un porte relativamente pequeño, considerando su alcance nacional. Con ello se
quiere evitar una enorme burocracia ambiental, como de hecho existe en otros países. En su lugar
se prefiere un equipo pequeño, pero altamente calificado que sea efectivamente capaz de
coordinar la gran tarea que tiene por delante”.

Este principio tiene múltiples consecuencias prácticas; pero, fundamentalmente dice relación con
los costos y los beneficios, es decir, con una variable de carácter económico. Por eso, el artículo 32
establece que uno de los pasos esenciales que se debe respetar en el procedimiento de dictación
de normas de calidad es la evaluación técnico-económica de la norma en estudio, disposición que
se repite respecto de los planes de prevención y de descontaminación, buscando siempre, como
decía el mensaje presidencial, alcanzar los mayores beneficios ambientales al menor costo
económico y social.

3.7. La ventanilla única

Uno de los rasgos característicos del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental establecido en
la Ley de Bases del Medio Ambiente es la denominada “ventanilla única”, expresión que la
Comisión de Medio Ambiente del Senado entendió como “un procedimiento de carácter
administrativo en que las autorizaciones y los diversos permisos sectoriales relativos a los
proyectos productivos que se pretenden llevar a cabo se resuelva, en lo posible, en una sola
instancia o ante una misma autoridad”, (Primer Informe de la Comisión de Medio Ambiente del
Senado, Diario de Sesiones del Senado, Sesión 47ª, 4 de mayo de 1993, Anexo de Documentos,
página 5655).

La ventanilla única es un concepto incorporado en la Ley de Bases por el Senado, acogiendo –así
los diversos planteamientos que en tal sentido le hicieron los organismos consultados durante el
análisis de la proposición presidencial.

La referida ventanilla única fue consagrada expresamente en el Título II, párrafo 2º, de la Ley,
señalando, en el artículo 8º, inciso segundo, que todos los permisos o pronunciamientos de
carácter ambiental, que de acuerdo con la legislación vigente deban o puedan emitir los
organismos del Estado, respecto de proyectos o actividades sometidos al sistema de evaluación,
serán otorgados a través de dicho sistema. A su turno, el inciso tercero agrega que corresponde a
la Servicio de Evaluación Ambiental la administración del sistema de evaluación de impacto
ambiental, así como la coordinación de los organismos del Estado involucrados en el mismo, para
los efectos de obtener los permisos o pronunciamientos a que se refiere el inciso precedente. Este
concepto de la ventanilla única es reforzado más adelante, en los artículos 15, 18, 24 y 25, de la
Ley.

En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso penúltimo del artículo 15, en caso que la
Comisión establecida en el artículo 86 o el Director Ejecutivo, según corresponda, no pueda
pronunciarse sobre el Estudio de Impacto Ambiental en razón de la falta de otorgamiento de algún
permiso o pronunciamiento sectorial ambiental, requerirá al organismo del Estado responsable
para que, en el plazo de quince días, emita el permiso o pronunciamiento. En el caso de las
Declaraciones, el artículo 18 de la Ley dispone que, si transcurre el plazo de sesenta días, de que
dispone la Comisión del Medio Ambiente para pronunciarse sobre la Declaración de Impacto
Ambiental, sin que los organismos del Estado competentes hubieren otorgado los permisos o
pronunciamientos ambientales sectoriales requeridos para el respectivo proyecto o actividad, en
caso que la Comisión establecida en el artículo 86 o el Director Ejecutivo, según corresponda,
requerirá al organismo del Estado responsable para que, en el plazo de diez días, emita el permiso
o pronunciamiento correspondiente.
En ambos casos, la Ley establece que vencido este plazo, el permiso o pronunciamiento faltante se
tendrá por otorgado favorablemente.

Por su parte, el artículo 24 de la Ley previene que el proceso de evaluación concluirá con una
resolución que califica ambientalmente el proyecto o actividad, la que deberá ser notificada a las
autoridades administrativas con competencia para resolver sobre la actividad o proyecto, sin
perjuicio de la notificación a la parte interesada.

Dicha norma legal agrega que si la resolución es favorable, certificará que se cumple con todos los
requisitos ambientales aplicables, incluyendo los eventuales trabajos de mitigación y restauración,
no pudiendo ningún organismo del Estado negar las autorizaciones ambientales pertinentes. Si, en
cambio, la resolución es desfavorable, estas autoridades quedarán obligadas a denegar las
correspondientes autorizaciones o permisos, en razón de su impacto ambiental, aunque se
satisfagan los demás requisitos legales, en tanto no se les notifique de pronunciamiento en
contrario.

Por último, el artículo 25 de la Ley concluye diciendo que el certificado a que se refiere el artículo
24, establecerá, cuando corresponda, las condiciones o exigencias ambientales que deberán
cumplirse para ejecutar el proyecto o actividad y aquéllas bajo las cuales se otorgarán los permisos
que de acuerdo con la legislación deben emitir los organismos del Estado.

3.8. El desarrollo sustentable

Hemos visto los principios consagrados en la Ley de Bases del Medio Ambiente, de acuerdo a los
fundamentos expuestos en su respectivo mensaje presidencial. Con todo, hay una línea filosófica
que motiva esta ley y que se resume en la expresión desarrollo sustentable.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley de Bases del Medio Ambiente ella significa
el proceso de mejoramiento sostenido y equitativo de la calidad de vida de las personas, fundado
en medidas apropiadas de conservación y protección del medio ambiente, de manera de no
comprometer las expectativas de las generaciones futuras.

Al respecto, el mensaje presidencial hizo presente lo siguiente: “La naturaleza de Chile -nuestra
realidad ambiental-, se encuentra hoy fuertemente presionada por las exigencias que plantea el
desarrollo.
Los esfuerzos de los chilenos para lograr el bienestar económico han comprometido seriamente la
capacidad de nuestras riquezas naturales y del medio ambiente.

Ello plantea un desafío; generar los medios necesarios para restablecer el equilibrio entre el
hombre y su medio.
Entre los desafíos que presenta esta tarea se halla una de gran importancia: volver a establecer
una sana relación entre economía, naturaleza y comunidad humana.

En 1987, la Comisión Mundial sobre el Medioambiente y el Desarrollo -conocida como Comisión

Brundtland- propone y difunde esta expresión.

Para ello, la noción de desarrollo sustentable es de gran utilidad, pues afirma que no puede haber
progreso sólido y estable si no existen simultáneamente equidad social y conservación ambiental.
Un desarrollo sustentable debe conservar la tierra y el agua, los recuerdos genéticos, no degradar
el medio ambiente, ser técnicamente apropiado, económicamente viable y socialmente aceptable.
Pero a la vez, la conservación del medio ambiente no se puede plantear en un sentido restrictivo.
Nuestro país requiere satisfacer necesidades crecientes de vivienda, salud, educación, energía, etc.
Ello implica poner en producción los recursos con los que cuenta.
La protección ambiental no puede plantearse como un dilema frente al desarrollo, sino como uno
de sus elementos. Cuando hablamos de desarrollo sustentable, estamos pensando en crecimiento
económico con equidad social y con preservación y cuidado de los recursos naturales.

Pareciera que los países en subdesarrollo enfrentan el dilema de crecer y a la vez preservar la
naturaleza.
Sin embargo, esta disyuntiva es más aparente que real, pues con los mecanismos adecuados, es
posible fomentar el desarrollo económico y, a la vez, proteger el medio ambiente.

Puede señalarse que la raíz de buena parte de dicha falsa disyuntiva, radicó en el modelo histórico
de desarrollo de nuestro país, que fue también aplicado en gran parte del mundo. Este modelo
prescindió de la variable ambiental como factor central de garantía del progreso y no consideró
que la utilización racional de los recursos es fuente de desarrollo estable y continuo.

Eso generó, en primer lugar, una desigual distribución de los frutos de la actividad económico-
social. Una parte de los problemas ambientales graves que enfrentamos, tanto en el campo como
en la ciudad, se origina en la situación de pobreza y miseria en que viven un importante grupo de
chilenos. Ello determina que la degradación de las condiciones económico-sociales, sumada al
deterioro del ambiente, nos coloque en un círculo vicioso de marginación -pobreza-deterioro
ambiental-enfermedad y miseria.

En segundo lugar, dicha estrategia de desarrollo concentró la población y las principales

actividades económicas del país en una parte de su territorio.

En tercer término, produjo una tendencia claramente homogeneizante en el estilo de vida, sin
distinguir ni reconocer la gran diversidad ambiental y cultural del país”.

La noción de desarrollo sustentable es clave para comprender las disposiciones y los principios de
la Ley de Bases. Queda claro, entonces, que no se trata de privilegiar la protección del medio
ambiente en desmedro del desarrollo económico, como tampoco de la posición inversa. Ambos
desafíos son igualmente importantes y viables simultáneamente; ambos desafíos son, en el caso
de los países en vías de desarrollo -como el nuestro- un imperativo ético, habida consideración de
los problemas ambientales que tenemos y de los niveles de pobreza que todavía afectan a un alto
porcentaje de nuestra población.
4. Principales disposiciones de la Ley
Dentro de las disposiciones contenidas en esta ley, cabe hacer especial mención a aquellas que
definen para todos los efectos legales18 lo que debe entenderse por contaminación y
contaminante.

El artículo 2º comienza señalando “Para todos los efectos legales, se entenderá por:”. Cabe
recordar que en el Primer Informe de la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y
Medio Ambiente de la Cámara de Diputados se proponía una definición similar a la que
actualmente figura en la ley, pero se agregaba que “en todo caso, se entenderá por
contaminación, además, lo que se defina como tal en leyes especiales”, (Sesión 23ª, miércoles 15
de diciembre de 1993, Documentos de la Cuenta Nº 6, páginas 2366-2367).

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º, letra c, de la Ley, contaminación es la presencia en el

ambiente de elementos, sustancias, energía o combinación de ellos en concentraciones, o
concentraciones y períodos, superiores o inferiores, según corresponda, a las establecidas en la
normativa vigente.

Concordante con ello, el artículo 2º, letra d), define contaminante como todo elemento,
compuesto, sustancia, derivado químico o biológico, energía, radiación, vibración, ruido, o una
combinación de ellos,
cuya presencia en el ambiente, en ciertos niveles, concentraciones o períodos de tiempo, pueda
constituir un riesgo a la salud de las personas, a la calidad de vida de la población, a la
preservación de la naturaleza o a la conservación del patrimonio ambiental.

Ambas definiciones están estrechamente relacionadas con las normas de calidad ambiental,19
tanto las primarias, que establecen los valores de las concentraciones y períodos, máximos o
mínimos permisibles de elementos, compuestos, sustancias, derivados químicos o biológicos,
energías, radiaciones, vibraciones, ruidos o combinación de ellos, cuya presencia o carencia en el
ambiente pueda constituir un riesgo para la vida o la salud de la población;20 como las
secundarias, cuyo propósito es la protección del medio ambiente y la preservación de la
naturaleza.

Corresponde al Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley, desarrollar

programas de medición y control de calidad ambiental del agua, aire y suelo, a objeto de velar por
un medio ambiente libre de contaminación.

Si, producto de estas mediciones y monitoreos, se constata que una norma de calidad ambiental
ha sido sobrepasada, la autoridad debe declarar la localidad afectada zona saturada23 y disponer
la aplicación de un Plan de Descontaminación24 con el objeto de recuperar los niveles señalados
en las normas primarias y secundarias de calidad ambiental.

El Plan de Descontaminación deberá indicar, entre otras materias, la proporción en que deberán
reducir sus emisiones las actividades responsables de la emisión de los contaminantes a que se
refiere el plan, la que deberá ser igual para todas ellas.

Por otro lado, si la concentración de contaminantes, detectada en el monitoreo del aire, agua o
suelo, se sitúa entre el 80% y el 100% del valor de la respectiva norma de calidad ambiental.
De esta manera, a partir del 9 de marzo de 1994, fecha de publicación de la ley 19.300,
jurídicamente sólo existe contaminación cuando se ha sobrepasado una norma de calidad
ambiental.
20 Artículo 2º, letra n.
21 Artículo 2º, letra ñ.
22 Nótese que la obligación de monitorear la calidad del medio ambiente corresponde al Estado,
en tanto que a las fuentes emisoras les incumbe cumplir las normas de emisión y acreditar tal
cumplimiento a través de las respectivas mediciones y muestreos de sus efluentes.
23 Zona Saturada: aquélla en que una o más normas de calidad ambiental se encuentran
sobrepasadas, (artículo 2º, letra u, de la Ley Sobre Bases Generales del Medio Ambiente).
24 El artículo 2º, inciso primero, del Decreto Supremo Nº 94, Ministerio Secretaría General de la
Presidencia, publicado en el Diario Oficial el 26 de octubre de 1995, (Reglamento que Fija el
Procedimiento y Etapas para Establecer Planes de Prevención y Descontaminación), lo define
como un instrumento de gestión ambiental que tiene por finalidad recuperar los niveles señalados
en las normas primarias y, o, secundarias de calidad ambiental de una zona saturada.
25 Artículo 45, letra f, de la Ley Sobre Bases Generales del Medio Ambiente.

Ley de Bases del Medio Ambiente dispone que la autoridad debe proceder a declarar esa localidad
zona latente26 y proceder a continuación a decretar la aplicación de un Plan de Prevención.

Tanto los Planes de Prevención, como los de Descontaminación, podrán, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 47 de la Ley, utilizar, instrumentos de regulación o de carácter económico,
tales como normas de emisión,28 permisos de emisión transables, impuestos a las emisiones o
tarifas a los usuarios, u otros instrumentos de estímulo a acciones de mejoramiento y reparación
ambientales.

La Ley de Bases, por otro lado, diseña un Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, al que
quedan sometidos los proyectos y actividades señalados en el artículo 10 de la Ley, los que sólo
podrán ejecutarse o modificarse previa evaluación de su impacto ambiental, y siempre que,
además de acreditarse el cumplimiento de la legislación ambiental, se propongan medidas de
mitigación, compensación y reparación, apropiadas a la magnitud de sus potenciales impactos
ambientales negativos. El procedimiento está establecido en los artículos 12 y siguientes de la Ley
de Bases y en su Reglamento.

La Ley de Bases diseña el Sistema de Evaluación sobre la base de dos instrumentos, a saber, el
Estudio y la Declaración de Impacto Ambiental. La Declaración de Impacto Ambiental es el
documento descriptivo de una actividad o proyecto que se pretende realizar, o de las
modificaciones que se le introducirán, otorgado bajo juramento por el respectivo titular, cuyo
contenido permite al organismo competente evaluar si su impacto ambiental se ajusta a las
normas ambientales vigentes, pudiendo contemplar compromisos ambientales voluntarios, en
cuyo caso, el titular estará obligado a cumplirlos.

El Estudio de Impacto Ambiental, por su parte, es definido como el documento que describe
pormenorizadamente las características de un proyecto o actividad que se pretenda llevar a cabo
o su modificación, debiendo proporcionar antecedentes fundados para la predicción,
identificación e interpretación de su impacto ambiental; y describir la o las acciones que se
ejecutarán para impedir o minimizar sus efectos significativamente adversos.
La procedencia de uno u otro, depende de si el proyecto a actividad presenta o genera a lo menos
alguno de los efectos, características o circunstancias señalados en el artículo 11 de la Ley. Si la
respuesta es afirmativa, entonces debe elaborar un Estudio de Impacto Ambiental; en caso
contrario, bastará la presentación de una Declaración de Impacto Ambiental.

El Estudio o la Declaración, según corresponda, debe presentarse ante la respectiva Comisión

Regional de Evaluación, a menos que el proyecto o actividad ocasione impactos ambientales en
más de una Región, en cuyo caso la presentación deberá hacerse ante la Dirección Ejecutiva del

Zona Latente: aquélla en que la medición de la concentración de contaminantes en el aire, agua o

suelo se sitúa entre el 80% y el 100% del valor de la respectiva norma de calidad ambiental,
(artículo 2º, letra t, de la Ley Sobre Bases Generales del Medio Ambiente).
27 El artículo 2º, inciso segundo, del Decreto Supremo Nº 94, Ministerio Secretaría General de la
Presidencia, publicado en el Diario Oficial el 26 de octubre de 1995, (Reglamento que Fija el
Procedimiento y Etapas para Establecer Planes de Prevención y Descontaminación), lo define
como un instrumento de gestión ambiental que tiene por finalidad evitar la superación de una o
más normas de calidad ambiental primaria o secundaria, en una zona latente.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º, letra o, de la Ley, las normas de emisión son
aquellas que establecen la cantidad máxima permitida para un contaminante medida en el
efluente de la fuente emisora. 29 Artículo 2º, letra f. 30 Artículo 2º, letra i.

Servicio de Evaluación Ambiental. En ambas hipótesis, las etapas que deberán observarse para la
respectiva evaluación están señaladas en el Título II, párrafo 2º, de la Ley de Bases del Medio
Ambiente, normativa que -a su vez-ha sido complementada por el Reglamento.
Plazo para calificar el Estudio de Impacto Ambiental es de 120 días hábiles –salvo el caso
excepcional contemplado en el inciso final del artículo 15- y sólo en casos calificados y
debidamente fundados podrá ser ampliado, por una sola vez, hasta por sesenta días adicionales.
Respecto de las Declaraciones, el plazo es de 60 días hábiles, también prorrogable, por una sola
vez y hasta por treinta días, en casos calificados y debidamente fundados.

En ambos casos, la Ley contempla la posibilidad de que los respectivos plazos puedan
suspenderse, de común acuerdo por el interesado y la autoridad competente, cuando ésta hubiere
solicitado aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones, al titular del proyecto o actividad.

El proceso de evaluación concluye con una resolución que califica ambientalmente el proyecto o
actividad. Si la resolución es favorable, certificará que se cumple con todos los requisitos
ambientales aplicables, incluyendo los eventuales trabajos de mitigación y restauración, y
establecerá, cuando corresponda, las condiciones o exigencias ambientales que deberán cumplirse
para ejecutar el proyecto o actividad y aquéllas bajo las cuales se otorgarán los permisos que de
acuerdo con la legislación deben emitir los organismos del Estado.

Como advertencia final, señalemos que independientemente de si se debe ingresar, o no, al SEIA,
el proyecto o actividad tiene que cumplir la normativa ambiental vigente y obtener los permisos
ambientales correspondientes. Aquellos que no deban ingresar al SEIA tendrán que obtener los
permisos sectoriales directamente ante los organismos competentes, mientras que los que deban
ingresar al SEIA obtendrán dichos permisos ambientales ante el Servicio de Evaluación de Impacto
Ambiental.