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RESPONSABILITÀ DELLA P.A. E VERSO LA P.A.

La P.A. nella realizzazione dei suoi compiti (con mezzi di diritto pubblico o di diritto privato) entra in
rapporto con altri soggetti giuridici, nei confronti dei quali assume spesso degli obblighi.
Tali obblighi possono essere:
- obblighi di sopportare: tollerare che terzi traggano soddisfacimento dall’uso di beni pubblici, nei
casi e modi previsti dalla legge.
- obblighi di non fare: astenersi dal compiere determinati atti o attività in quanto vietati dalla
legge o da un contratto stipulato con terzi, ad es. l’obbligo di non recare danno a nessuno.
- obblighi di fare: attivarsi ad esempio per rilasciare un atto richiesto da terzi, emettere una decisione,
fornire un servizio, porre a disposizione di terzi un bene ecc.
- obblighi di dare: consistono nell’obbligo di prestare una cosa determinata, ad esempio consegnare
un bene come la restituzione di immobili espropriati e di cui sia stata disposta la retrocessione, o pagare una
somma di danaro esempio corrispondere mensilmente lo stipendio ai propri dipendenti.
Tutti questi sono obblighi primari rispetto all’obbligo secondario che sorge dalla violazione dei primi
e che costituisce il contenuto della responsabilità della P.A. .

RESPONSABILITÀ DELLA P.A.


La responsabilità giuridica può essere:
- civile: si concreta nel risarcimento del danno provocato ad un soggetto e sorge quando ricorra una
delle fattispecie di cui all’art. 2043 C.C. e ss. C.C. Essa è sempre convertibile in una prestazione
di danaro.
- penale: insorge quando il comportamento dei singoli soggetti (persone fisiche) sia inquadrabile
in una fattispecie di reato in quanto lesivo di particolari interessi pubblici. Comporta l’inflizione
al colpevole di una pena.
- amministrativa: deriva dalla violazione di ogni sorta di doveri amministrativi, dalla quale discende
l’inflizione di una sanzione amministrativa.
La P.A. può essere responsabile solo civilmente e amministrativamente, non può invece essere
responsabile penalmente perché la responsabilità penale è personale, e soltanto le persone fisiche
possono esserlo, possono quindi essere responsabili penalmente solo le singole persone preposte
agli uffici od organi della P.A..

RESPONSABILITÀ CIVILE DELLA P.A.


La responsabilità civile si può definire come il dovere giuridico imposto ad un soggetto di risarcire il
danno prodotto ad un altro soggetto, in conseguenza della lesione della sfera giuridica di quest’ultimo.
Essa si distingue a sua volta in:
A) responsabilità contrattuale: quando l’obbligo di risarcimento del danno deriva dalla violazione
di un obbligo derivante da preesistente rapporto obbligatorio.
In materia di responsabilità contrattuale trovano applicazione i principi generali previsti dal
codice civile.
Più complessa invece è la responsabilità precontrattuale.
Le trattative dirette alla conclusione di un futuro contratto non vincolano le parti a concluderlo
ma devono essere condotte secondo regole ben precise di correttezza e di buona fede, la cui
violazione dà luogo a responsabilità civile (Art. 1337 e 1338 C.C.)
Controverso è invece se tale responsabilità abbia natura contrattuale o extracontrattuale, la
dottrina prevalente e la giurisprudenza ritengono che si tratti di responsabilità extracontrattuale,
non essendovi ancora un rapporto obbligatorio tra le parti che lo contraggono, ma soltanto delle
regole generali di comportamento dalla cui violazione discende la responsabilità.
Una nuova responsabilità ideata da dottrina e giurisprudenza è la responsabilità da contatto
amministrativo, secondo cui la sussistenza di un contatto tra amministrazione e privato comporta
il sorgere di alcuni obblighi di protezione in capo alla P.A.
B) responsabilità extracontrattuale: quando un soggetto in violazione del principio del nemmeno
laeder, cioè di non recare danno a nessuno, provoca a terzi un danno ingiusto (art. 2043 C.C.).

Gli elementi della responsabilità extracontrattuale della P.A. sono:


- la condotta attiva o omissiva: può consistere infatti in un’azione od omissione della P.A. dalla
quale sia derivato un danno.
- antigiuridicità della condotta: ossia la violazione della sfera giuridica di un soggetto a seguito
della violazione di norme giuridiche.
- riferibilità della condotta alla P.A.: l’attività del dipendente può essere riferita all’amministrazione
solo in quanto si possa considerare come esplicazione dell’attività dell’ente e sia volta al
conseguimento dei fini istituzionali di quest’ultimo, nell’ambito delle attribuzioni dell’ufficio o
del servizio al quale il dipendente è addetto.
Va esclusa la responsabilità del fatto alla P.A. se il dipendente abbia agito come un semplice privato per un
fine strettamente personale.
- elemento psicologico o imputabilità: l’art. 2043 C.C. richiede che il fatto dannoso sia riferibile a
titolo di dolo o colpa alla volontà del soggetto che agisce per conto della P.A.
- l’evento dannoso: il danno deve consistere sempre nel pregiudizio derivante dalla lesione di un
diritto soggettivo perfetto, e alla luce della sent. 500/99 nonché della L. 205/2000, dalla lesione
dell’interesse legittimo.
- nesso di causalità tra atto antigiuridico ed evento dannoso: una condotta può dirsi causa di
un evento quando ne costituisce conditio sine qua non, in quanto senza di essa l’evento non
si sarebbe verificato; l’evento al momento della condotta era prevedibile come verosimile
conseguenza di essa.

In sintesi:
1) La responsabilità contrattuale è la responsabilità in capo al soggetto debitore di risarcire i
danni cagionati al creditore con la non esatta esecuzione della prestazione dovutagli in virtù
del rapporto obbligatorio tra loro sorto, avente come fonte un contratto o qualsiasi atto o fatto
(che non sia fatto illecito) idoneo a produrre un’obbligazione.
Il termine contrattuale è quindi improprio non facendo riferimento solo ad un contratto ma alle
altre fonti di obbligazione diverse dal fatto illecito.
Dà così luogo a responsabilità contrattuale, oltre l’inadempimento di obbligazioni derivanti
da contratti quello di obbligazioni derivanti dalla legge e da altre fonti atipiche (ad esempio
da promessa unilaterale, pagamento di indebito, arricchimento senza causa, gestione di affari
altrui) .
“Art. 1218. Responsabilità del debitore.
Il debitore che non esegue esattamente la prestazione dovuta è tenuto al risarcimento del danno, se non prova
che l’inadempimento o il ritardo è stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa a
lui non imputabile”.
2) responsabilità extracontrattuale (art. 2043 C.C.) è la responsabilità da fatto illecito
“Art. 2043. Risarcimento per fatto illecito.
Qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il
fatto a risarcire il danno”.

RESPONSABILITÀ DA ATTO LECITO


In linea generale la responsabilità civile della P.A. consegue ad un suo comportamento antigiuridico,
ossia lesivo di un diritto soggettivo, ma in alcuni casi può scaturire anche da atti leciti.
Si tratta in linea di massima di casi in cui il soggetto pubblico svolge un’attività perfettamente lecita
e finalizzata al soddisfacimento di interessi pubblici, provochi il sacrificio di un diritto soggettivo del
privato.
In tali casi l’ordinamento prevede l’obbligo di corresponsione da parte della P.A. di un indennizzo
finalizzato in via equitativa a ristorare sia pure in forma parziale il sacrificio patrimoniale subito dal
privato.
L’indennizzo va distinto dal risarcimento in quanto il primo costituisce un mezzo diretto ad un
riequilibrio parziale anche se non meramente simbolico del pregiudizio subito, mentre il secondo è
uno strumento di reintegrazione completa della sfera giuridica violata.

RESPONSABILITÀ NEI CONFRONTI DELLA P.A.


La sovranità dello Stato si esprime attraverso un potere di supremazia che lo Stato e subordinatamente
ad esso, gli enti pubblici territoriali e le altre P.A., vantano sulla collettività.
Tale potere di supremazia può essere:
- generale: se si esprime sulla collettività indifferenziata prescindendo da qualità particolari del
cittadino e da rapporti specifici tra stato e singoli (qualsiasi soggetto si trova sul territorio statale
ad esempio è sottoposto al potere di giurisdizione penale).
- speciale: se il potere direttivo dello stato si esprime esclusivamente nei confronti di alcuni soggetti
passivi il cui rapporto nei confronti dello stato presenta tre caratteri: continuità almeno relativa
del vincolo; rapporto di preminenza della P.A. su di essi e carattere istituzionale del rapporto
stesso. (Es. militari, funzionari statali ecc.) .
Il vincolo di subordinazione che nasce dai rapporti di supremazia (generale e speciale) crea per il
destinatario una serie di obblighi e doveri accompagnati da sanzioni che ne colpiscono l’inosservanza.

RESPONSABILITÀ CIVILE VERSO LA P.A.


La responsabilità civile verso la P.A. deriva da attività colpose o dolose dell’impiegato che arrechino un
danno patrimoniale alla P.A.. E’ una responsabilità contrattuale derivante dal mancato adempimento
di obblighi e doveri che l’impiegato ha nei confronti dello Stato.
Può distinguersi in:
- responsabilità contabile che riguarda gli agenti contabili ossia: gli incaricati a qualsiasi titolo
anche senza legale autorizzazione, di versamento e riscossione delle entrate dello stato; coloro
che maneggiano denaro pubblico; gli agenti che hanno in consegna oggetti e beni di proprietà
dello stato, la cui responsabilità risulta dall’annuale rendiconto.
- responsabilità formale: che riguarda gli amministratori per spese non autorizzate in bilancio,
non deliberate nelle forme legali ecc.

RESPONSABILITÀ DISCIPLINARE
Sussiste in presenza di un rapporto di lavoro e trova fondamento nel potere riconosciuto alla P.A. in
qualità di datore di lavoro, di erogare sanzioni al lavoratore che violi i propri doveri contrattuali, con
particolare riferimento ai doveri di diligenza, obbedienza e fedeltà disciplinati dagli art. 2104 e 2105
C.C. applicabili nel campo del pubblico impiego.
ILLECITO AMMINISTRATIVO
La disciplina dell’illecito amministrativo è stata dettata per la prima volta dalla L. 689/1981, secondo
cui l’illecito amministrativo può definirsi come quella violazione di un dovere generale che comporta
il pagamento di una somma di danaro a titolo di sanzione amministrativa.
Il concetto di sanzione amministrativa pecuniaria è contenuta nell’art. 10 L. 689/1981 che lo definisce
come il pagamento di una somma di denaro non inferiore a 10 euro e non superiore a 15000 euro
(Come modificato dalla L. 94/2009) salvo che si tratti di sanzione proporzionale (comminata cioè con
riferimento all’entità della violazione) nel qual caso non esiste un limite massimo.
Nel determinare il quantum dovuto, l’autorità che irroga la sanzione deve tener conto:
- della gravità della violazione, desunta da ogni circostanza del caso concreto (dolo o colpa, entità
del danno, reiterazione dell’infrazione ecc.)
- dell’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze dannose della
violazione e cioè del ravvedimento dimostrato dall’autore dopo il fatto
- della personalità del trasgressore, che si desume da eventuali precedenti generici o specifici e da
tutta la sua condotta di vita, le sue qualità morali e sociali, il grado di istruzione ecc.
- dalle condizioni economiche del trasgressore
Il procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative è disciplinato dalla sezione
seconda della L. 689/1981 modificata dal d. lgs 150/2011
Esso si svolge attraverso le seguenti fasi:
- accertamento: compiuto dagli organi amministrativi addetti agli uffici e agenti di polizia
- contestazione e notificazione: la violazione deve essere contestata immediatamente tanto al
trasgressore quanto all’eventuale obbligato in solido
- conciliazione in via breve: entro 60 gg dalla contestazione gli interessati possono conciliare in via
breve l’illecito pagando una somma ridotta
- rapporto: se non vi è stata conciliazione l’organo che accerta la violazione fa rapporto all’ufficio
competente ad irrogare la sanzione
- controdeduzioni: entro 30 giorni gli interessati possono far pervenire all’autorità competente
scritti difensivi
- ordinanza-ingiunzione: l’autorità competente se ritiene fondato l’accertamento, determina la
somma dovuta con ordinanza motivata e ne ingiunge il pagamento con le spese
- opposizione: contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento e contro l’ordinanza che dispone la
solo confisca, gli interessati possono proporre opposizione al G. O. fatto salvo quanto previsto
dall’art. 133 c. P.A.

GLI ATTI AMMINISTRATIVI


L’atto amministrativo è un atto unilaterale posto in essere da un’autorità amministrativa nell’esercizio
di una funzione amministrativa, per il perseguimento e la cura degli interessi pubblici.
Il provvedimento amministrativo invece agisce attraverso una serie di atti concatenati e collegati
tra loro, finalizzati all’emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento che manifesta
all’esterno la volontà dell’amministrazione pubblica ed è suscettibile di incidere unilateralmente
sulla sfera giuridica soggettiva dei privati.
Gli atti invece si caratterizzano perché sono strumentali e preparatori al provvedimento finale.
Gli atti amministrativi possono distinguersi:
a) in base alla natura dell’attività amministrativa esercitata in:
- atti di amministrazione attiva che sono diretti a soddisfare immediatamente e direttamente
gli interessi propri della P.A. (tali sono i c. d. provvedimenti amministrativi)
- atti di amministrazione consultiva, che forniscono consigli tecnici, giuridici o economici agli
organi di amministrazione attiva (es. i pareri)
- atti di amministrazione di controllo, che sono diretti a sindacare sotto il profilo della legittimità
e del merito, i singoli atti o l’operato degli organi di amministrazione attiva (es. i visti, le
approvazioni ecc.)
b) in base all’elemento psichico di cui sono manifestazione in:
- atti consistenti in manifestazioni di volontà (es. i provvedimenti)
- atti consistenti in manifestazioni di conoscenza (es. le certificazioni)
- atti consistenti in manifestazioni di giudizio (es. atti di valutazione, pareri)
- atti di natura mista (es. le proposte)
c) in base alla discrezionalità in:
- atti discrezionali
- atti vincolati
d) in base all’efficacia in:
- atti costitutivi, che creano, modificano o estinguono un rapporto giuridico preesistente (es.
status, diritti)
- atti dichiarativi, che si limitano ad accertare una determinata situazione senza influire su di
essa
e) in relazione al risultato in:
- atti ampliativi che attribuiscono al destinatario nuovi poteri e nuove facoltà, ampliando la
sua sfera giuridica (es. status, diritti, atti estintivi di obblighi)
- atti restrittivi che restringono la sfera giuridica del destinatario estinguendo suoi diritti o
creando nuovi obblighi (es. gli ordini)
f) in relazione ai destinatari in:
- atti particolari se destinati ad un solo soggetto
- atti con pluralità di destinatari che possono essere a loro volta distinguersi in:
1) atti plurimi se emanati da un unico organo, con identico dispositivo (cioè avente uguale
contenuto) formalmente unico, ma scindibile in tanti diversi provvedimenti particolari quanti
sono i destinatari(es. l’unico decreto con cui si nominano i vari vincitori di concorso)
Per questo i singoli atti particolari contenuti nell’atto plurimo sono tra loro indipendenti e non
hanno tutti la stessa sorte, ad es. uno di essi può essere annullato per motivi che concernono
un solo destinatario e non anche gli altri)
2) atti collettivi: con cui la P.A. manifesta la propria volontà unitariamente ed inscindibilmente
nei confronti di un complesso di individui unitariamente considerati (es. l’ordine di
scioglimento di un corpo organizzato come un Consiglio comunale)
3) atti generali: che si rivolgono a destinatari non determinati nel momento dell’emanazione
dell’atto, ma determinabili in un momento successivo, e cioè al momento della loro esecuzione
(es. i bandi di concorso e di gare, gli ordini di mobilitazione, i piani, i programmi ecc.)
g) in relazione agli agenti:
- atti di un singolo organo, sia esso costituito da una sola persona (organo monocratico) sia da
una pluralità di persone (organo collegiale), nel primo caso sarà qualificato atto semplice, nel
secondo atto collegiale
- atti di più organi che possono a loro volta distinguersi in:
1) atti complessi che risultano dal concorso di volontà di più organi preordinati allo stesso fine
e mossi dallo stesso interesse
2) atti di concerto che sono formati di iniziativa di un organo specificamente competente
che necessita però per l’adozione, dell’adesione di un altro organo. Sostanzialmente l’atto è
imputabile ad entrambi gli organi
3) atti previa intesa che necessitano per la loro adozione da parte di un organo, l’assenso
preventivo di un altro organo, quale ad es. un’autorizzazione o un nulla osta. Quindi l’atto di
assenso è autonomo rispetto all’atto adottato che è imputabile al solo organo che lo ha posto
in essere.

ELEMENTI ESSENZIALI DELL’ATTO AMMINISTRATIVO


Gli elementi dell’atto amministrativo si distinguono in:
- essenziali: se necessari giuridicamente per dar vita all’atto.
- accidentali: ossia eventuali, che non necessariamente devono essere contenuti in ciascun atto
in quanto hanno semplicemente funzione di incidere sull’efficacia dell’atto (ad. es un termine
iniziale, da cui decorrono gli effetti dell’atto, o finale cioè fino al quale l’atto produce i suoi
effetti) senza però alterarne il tipo.
- naturali: che in quanto previsti dalla legge per il tipo astratto di atto, si considerano sempre
inseriti in esso, anche se non apposti espressamente.

a) L’agente o soggetto: l’atto amministrativo deve necessariamente essere posto in essere da un


organo della P.A. (può essere un funzionario dello stato, o di altro ente pubblico; un privato investito
dell’esercizio di una pubblica potestà, generalmente in forza di un provvedimento di concessione e limitatamente
a quegli atti che costituiscono estrinsecazioni dell’esercizio di pubbliche potestà, come l’ingiunzione
dell’appaltatore delle imposte comunali).
b) il destinatario: è l’organo pubblico o soggetto privato nei cui confronti si producono gli effetti
del provvedimento.
Deve essere determinato o determinabile. La sua mancanza comporta l’inesistenza dell’atto,
mentre l’errata individuazione di esso comporta l’annullabilità.
c) la volontà: anch’essa deve esistere al momento dell’emanazione dell’atto, in quanto ogni atto
amministrativo deve essere posto in essere volontariamente dalla P.A.
d) la finalità: ossia lo scopo che l’atto persegue. Affinchè un atto amministrativo possa esistere è
necessario che l’atto sia preordinato ad un compito della P.A. , cioè la sua finalità concreta deve
essere collegata alla funzione amministrativa.
e) l’oggetto: ossia la porzione di realtà giuridica e materiale su cui l’atto è destinato ad incidere.
Deve essere determinato, possibile e lecito, e può consistere in un comportamento, un fatto o
un bene.
f) la forma: affinchè possa esistere, ogni atto amministrativo deve essere manifestato all’esterno.
La forma dell’atto può essere:
- espressa mediante atti formali (cioè sottoposti a particolari formalità) oppure atti non formali.
La volontà può essere manifestata con atti scritti, segnalazioni (es segnali stradali, semafori,
segnali ferroviari ecc.) oralmente ecc
- tacita: quando la volontà si può desumere indirettamente da un altro provvedimento o da un
comportamento dell’autorità.
In diritto amministrativo vige il principio della libertà della forma, per cui al di fuori delle ipotesi
in cui la legge richiede espressamente una forma particolare, l’atto può manifestarsi in qualsiasi
forma, anche implicita. Anche se la legge richiede di solito la forma scritta.
ELEMENTI ACCIDENTALI DELL’ATTO AMMINISTRATIVO
Sono elementi accidentali che possono essere cioè apposti ad atti discrezionali regolati da norme
non cogenti:
- la condizione ossia quell’avvenimento futuro ed incerto al cui verificarsi (c. d. condizione
sospensiva) o cessazione (c. d. condizione risolutiva), l’atto avrà efficacia
- il termine: che è quel momento futuro e certo a partire dal quale (c. d. termine finale) o fino al
quale (c. d. termine finale) l’atto avrà efficacia
- l’onere che è un particolare obbligo posto a carico del destinatario di un atto per lui favorevole
(ossia che comporta un ampliamento della sua sfera giuridica o d’azione) che realizzi anche
l’interesse pubblico (es. concessione, autorizzazione, sovvenzione)
- la riserva: ossia la facoltà che la P.A. si riserva, di adottare futuri provvedimenti in relazione ad
un dato atto (es. riserva di riscatto in caso di concessione di un servizio)

STRUTTURA DELL’ATTO AMMINISTRATIVO


Di regola l’atto amministrativo risulta composto da:
- intestazione: cioè l’indicazione dell’autorità da cui promana l’atto
- preambolo: in cui sono indicate le norme di legge o i regolamenti in base ai quali l’atto stesso è
stato adottato, nonché le attestazioni relative agli atti preparatori
- motivazione: che si compone di una parte descrittiva (in cui la P.A. indica gli interessi coinvolti
nel procedimento) e una parte valutativa (in cui la P.A. valuta comparativamente gli interessi
coinvolti, motivando le ragioni per le quali ha preferito soddisfare un interesse in luogo di un
altro)
- dispositivo: che costituisce la dichiarazione di volontà vera e propria
- luogo: in cui è stato emanato
- data
- sottoscrizione: cioè la firma dell’autorità che emana l’atto o di quella a tal fine delegata

REQUISITI DELL’ATTO AMMINISTRATIVO


I requisiti sono quelle componenti che incidono sulla validità ed efficacia dell’atto e si distinguono
in:
a) requisiti di legittimità la cui mancanza determina l’annullabilità dell’atto:
- requisiti inerenti all’agente: compatibilità, legittimazione, competenza
- requisiti inerenti l’oggetto: la cui mancanza non è ritenuta tanto grave da determinare
l’inesistenza dell’atto, ma solo l’invalidità dell’atto (idoneità fisica o titolo di studio)
- requisiti inerenti la forma: mentre la mancanza o erronea indicazione dell’intestazione, data
o luogo producono solo l’irregolarità, la mancanza del preambolo e della motivazione produce
illegittimità.
- requisiti inerenti al contenuto: come la conformità dell’atto ai precetti legislativi per il suo
tipo e il rispetto delle norme sulla sua emanazione.
b) requisiti di efficacia, sono condizioni richieste affinchè l’atto già perfetto divenga efficace. Si
distinguono in:
- requisiti di esecutività: in virtù dei quali l’atto già perfetto può essere portato ad esecuzione
(es. un controllo positivo o il verificarsi dell’eventuale condizione sospensiva)
- requisiti di obbligatorietà, in virtù dei quali l’atto già perfetto ed esecutivo diviene obbligatorio
nei confronti dei destinatari (ed. gli atti di comunicazione, come la notificazione, la trasmissione
e la pubblicazione)
I PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI
I provvedimenti amministrativi sono atti consistenti in manifestazioni di volontà, mediante i quali
la P.A. nell’esercizio della propria potestà di imperio, unilateralmente e concretamente, costituisce,
modifica o estingue una situazione giuridica, per realizzare un particolare interesse pubblico affidatogli
istituzionalmente.
I provvedimenti in quanto espressione della potestà di imperio della P.A. presentano caratteri ulteriori
rispetto agli atti amministrativi:
- tipicità: nel senso che provvedimenti amministrativi sono solo quelli previsti dall’ordinamento
- nominatività: nel senso che a ciascun interesse pubblico particolare da realizzare è preordinato
un determinato tipo di atto definito e disciplinato (esplicitamente o implicitamente) dalla legge
- autoritarietà: nel senso che producono unilateralmente i loro effetti (quali la Costituzione,
modificazione o estinzione di situazioni giuridiche soggettive) anche contro la volontà del
destinatario
- esecutorietà : nel senso che i provvedimenti comportanti obblighi per i destinatari sono dotati
di una particolare efficacia, consistente nella possibilità concessa alla P.A. di dare immediata e
diretta esecuzione all’atto amministrativo, anche contro il volere del soggetto destinatario del
provvedimento sfavorevole, senza la necessità di una previa pronunzia giurisdizionale (art. 21
ter L. 241/90)

PRINCIPALI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI


Tra i principali provvedimenti amministrativi vi sono:
a) ammissione: ossia quel provvedimento discrezionale mediante il quale la P.A. attribuisce ad
un soggetto una qualità o status giuridico, ammettendolo a far parte di una particolare categoria
di persone allo scopo di farlo partecipare ad alcuni diritti o vantaggi, ovvero al godimento di
determinati servizi (es. l’atto di ammissione ad una gara di appalto)
Il provvedimento di ammissione è subordinato ad un apprezzamento discrezionale da parte
della P.A.
b) iscrizione: provvedimento che ha in pratica lo stesso effetto dell’ammissione, ma se ne
differisce in quanto l’iscrizione prescinde da qualsiasi apprezzamento discrezionale, poiché la
p. a deve semplicemente limitarsi ad accertare la sussistenza dei requisiti richiesti dalla legge,
e una volta accertatala è tenuta ad emettere il provvedimento.
Essa dunque può definirsi sostanzialmente un’ammissione vincolata (es. l’iscrizione negli istituti
di pubblica istruzione, l’iscrizione nelle liste elettorali)
c) autorizzazione: è un provvedimento discrezionale con cui la P.A. rimuove un limite che la
legge pone all’esercizio di un diritto, legittimando pertanto il destinatario di tale provvedimento
ad esercitare il diritto di cui già risulta titolare.
Allo schema dell’autorizzazione si riconduce l’abilitazione, che è un provvedimento
amministrativo che come l’autorizzazione opera su diritti, condizionandone l’esercizio (es.
l’abilitazione all’esercizio professionale, la patente di guida, la carta di circolazione di autoveicoli)
La differenza tra autorizzazione e abilitazione sta nel diverso tipo di discrezionalità riconosciuta alla P.A. nel
potere di emanarle: si tratta infatti di una discrezionalità amministrativa nel caso di autorizzazione e di una
discrezionalità tecnica nel caso di abilitazioni.
d) registrazione: è in pratica un’autorizzazione vincolata, in quanto anch’essa è diretta a
rimuovere un limite legale che si frappone all’esercizio di un diritto, ma ciò non avviene a seguito
di una valutazione discrezionale della P.A. , ma sulla base di un semplice accertamento della
sussistenza delle condizioni di legge (es. registrazione per la stampa periodica, per i sindacati,
per le specialità medicinali)
e) concessione: sono provvedimenti amministrativi con cui la P.A. conferisce ex novo posizioni
giuridiche attive al destinatario, ampliandone così la sfera giuridica.
Pur presentando elementi di affinità con l’autorizzazione, se ne differenzia in quanto non si
limita a rimuovere un limite all’esercizio di un diritto preesistente, ma attribuisce o trasferisce
posizioni e facoltà nuove al privato.
Le concessioni si distinguono sostanzialmente in:
1) concessioni traslative che possono essere:
- traslative di poteri o facoltà su beni pubblici: comunemente dette concessioni di beni, ossia
quella concessione che conferisce al privato speciali diritti, di natura reale o personale, su
un determinato bene sottratto alla disponibilità privata
- traslative di potestà pubbliche appartenenti alla P.A.: con esse il concessionario che deve
essere un soggetto particolarmente qualificato, acquista gli stessi poteri pubblicistici che
aveva la P.A. (es. concessione esattoriale delle imposte)
- traslative di pubblici servizi: con cui viene spesso attribuito a privati l’esercizio di pubbliche
funzioni
- concessioni- contratto: che si hanno quando sia nelle concessioni di beni che in quelle di
servizi, il rapporto che nasce dalla concessione è regolato da un capitolato, cioè da un atto
negoziale intercorrente tra P.A. concedente e concessionario.
2) concessioni costitutive che possono essere:
- costitutive di diritti subiettivi: che fanno sorgere ex novo diritti per il destinatario (es. il
decreto per il cambiamento di nomi e cognomi)
- costitutive di diritti all’esercizio di professioni in cui sia limitato il numero di esercenti
in considerazione del pubblico interesse sotteso: come le autorizzazioni all’apertura di
farmacie, le autorizzazioni all’apertura di istituti di credito e dei relativi sportelli.
f) ordine: si tratta di provvedimenti amministrativi con i quali la P.A. fa sorgere nuovi obblighi
giuridici a carico dei destinatari, imponendo loro un determinato comportamento sulla base
della propria potestà di supremazia.
La potestà ordinatoria può essere:
- generale se si esplica nei confronti di qualsiasi soggetto
- speciale se presuppone una particolare relazione tra P.A. e privato (Es. rapporto di pubblico
impiego) in tal caso si parla di ordini gerarchici.
Per il principio di legalità, il potere della P.A. di impartire ordini deve essere espressamente
previsto dalla legge (Art. 23 cost.).
Sono ordini ad esempio le sanzioni, le ordinanze, i calmieri (con cui vengono fissati
autoritativamente i prezzi di alcuni prodotti), gli accertamenti tributari, le direttive.
g) Atti ablativi: sono quei provvedimenti mediante i quali la P.A. priva il titolare di un determinato
diritto reale, o estinguendolo o trasferendolo coattivamente ad altro soggetto, oppure limitandolo.
Si tratta quindi di provvedimenti che incidono sfavorevolmente sulla sfera giuridica del
destinatario, estinguendone o comprimendone i diritti.
Tra gli atti ablativi più importanti vi sono:
- l’espropriazione per pubblica utilità, che comporta il trasferimento coattivo del diritto di
proprietà su un bene immobile da un soggetto (espropriato) ad un altro soggetto (espropriante)
per un motivo di pubblico interesse previo pagamento di una giusta indennità.
- la requisizione, che può avvenire per motivi ecc.ezionali e può comportare tanto il trasferimento
della proprietà del bene quanto il trasferimento del solo diritto di uso.
- l’occupazione di urgenza che consente appunto in particolari ipotesi di necessità ed urgenza,
di occupare terreni o altri immobili per far fronte ad una situazione particolare.
- la confisca amministrativa, atto sanzionatorio col quale un soggetto viene privato di cose che
siano servite a commettere un illecito, o ne costituiscono il prodotto, o la cui detenzione sia
vietata. Il bene confiscato è coattivamente trasferito senza corrispettivo dal privato alla P.A.
- il sequestro cautelare amministrativo, affine alla confisca dalla quale differisce in quanto
comporta la sottrazione al privato solo della disponibilità temporanea del bene.
Ai sensi del novellato art. 21bis L. 241/90, il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati,
acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata
anche nelle forme stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedure
civile.
Se il provvedimento non ha carattere sanzionatorio può contenere una motivata clausola di immediata
efficacia, se invece riveste carattere cautelare ed urgente è immediatamente efficace.

PRINCIPALI ATTI AMMINISTRATIVI CHE NON SONO PROVVEDIMENTI


Gli atti amministrativi che non sono provvedimenti, costituiscono una categoria residuale che
comprende tutti i rimanenti atti amministrativi.
Tali atti non presentano le caratteristiche dei provvedimenti e quindi non sono dotati di autoritarietà,
esecutorietà e non sono tutti tipici e nominati.
Tra gli atti amministrativi diversi dai provvedimenti vi sono:
A) i pareri che possono essere:
- facoltativi: se è rimesso alla discrezionalità dell’organo di amministrazione attiva richiederli
o meno
- obbligatori: se la legge impone all’organo di amministrazione attiva di richiedere il parere
all’organo consultivo. In questo caso la mancata audizione del parere comporta l’invalidità
dell’atto per violazione di legge.
Il nuovo art. 16 L. 241/90 al c. 1 novellato dalla L. 69/2009 prevede per i pareri obbligatori che
siano resi entro 20 giorni dal ricevimento della richiesta a fronte degli originari 45; mentre per
i pareri facoltativi ferma restano la immediata comunicazione all’amministrazione richiedete
del termine entro il quale dovrà essere reso, esso non può in ogni caso superare i 20 giorni dal
ricevimento della richiesta.
Il secondo comma dell’art. 16 L. 241/90 (come modificato dalla L. 69/2009) prevede inoltre che
quando sia richiesto un parere obbligatorio, il mancato rilascio o la mancata rappresentazione
di esigenze istruttorie da parte dell’organo consultivo (che legittima l’interruzione del termine)
autorizza l’amministrazione procedente a procedere indipendente dallo stesso.
Nel caso invece di parere facoltativo, la P.A. procede nell’iter procedimentale prescindendo
dall’espressione del parere.
Anche i commi 4 e 5 sono stati modificati dalla L. 69/2009, stabilendo che i termini per il rilascio
dei pareri (obbligatori e facoltativi) possono essere interrotti una sola volta, qualora l’organo
consultivo abbia rappresentato all’amministrazione la necessità di esigenze istruttorie (in tal
caso il parere deve essere reso entro 15 giorni dalla ricezione dei detti elementi istruttori), nonché
la trasmissibilità dei pareri con mezzi telematici.
B) Atti di controllo con cui gli organi dell’amministrazione di controllo sindacano l’operato
degli organi di amministrazione attiva onde accertarne la rispondenza alla legge (c. d. controlli
di legittimità) o ai criteri di opportunità e convenienza (c. d. controlli di merito)
Ad esempio:
- il visto (tipico controllo di legittimità)
- l’approvazione (tipico controllo di merito)
- l’omologazione (che è allo stesso tempo controllo di legittimità e di merito)
- l’annullamento in sede di controllo, potere generale che spetta al governo su tutti gli atti
amministrativi illegittimi
C) Atti propulsivi: ossia quegli atti amministrativi preordinati a promuovere e stimolare l’attività
di organi statali o soggetti privati (es. la proposta e la diffida)
D) Atti ricognitivi e paritetici: mediante i quali la P.A. dichiara l’esistenza di un determinato
fatto o atto di cui è venuta a conoscenza mediante l’opera di apprendimento dei propri organi
(es. le attestazioni o attestati, le certificazioni o certificati; le documentazioni c. d. verbali, le
partecipazioni come notifiche e comunicazioni) .
Si chiamano paritetici invece quegli atti amministrativi con i quali la P.A. tenuta per legge a far
fronte ad un obbligo posto a suo carico, determina unilateralmente il contenuto dell’obbligo
stesso (Es. determinazione di stipendi, assegni, emolumenti ecc.) sulla base di una mera attività
accertativa.

DIRITTI SOGGETTI ED INTERESSI LEGITTIMI:

POSIZIONE SOGGETTIVE
Posizione giuridiche soggettive sono situazioni di vantaggio o di svantaggio, di cui i soggetti risultano
titolari nei rapporti giuridici: diritti, pretese, poteri, aspettative, obblighi, doveri ecc
Tali situazioni si dicono attive o passive a seconda che abbiano un contenuto favorevole o sfavorevole
per il titolare.
Le posizioni giuridiche soggettive attive ampliano la sfera giuridica del loro titolare, quelle passive
invece la restringono.
- Situazioni giuridiche attive sono: il diritto soggettivo, il diritto potestativo, il potere e la potestà,
l’interesse legittimo, l’interesse semplice.
- Situazioni giuridiche passive sono: l’obbligo, il dovere, l’onere, la soggezione

IL DIRITTO SOGGETTIVO
Il diritto soggettivo è quella posizione giuridica soggettiva di vantaggio che l’ordinamento giuridico
conferisce ad un soggetto, riconoscendogli determinate utilità in ordine ad un bene, nonché la tutela
degli interessi afferenti al bene stesso.
La tutela dei diritti soggettivi è normalmente rimessa al giudice ordinario e solo in casi tassativamente
previsti al giudice amministrativo (TAR- Consiglio di Stato) .
I diritti soggettivi si distinguono in:
- diritto soggettivo perfetto: attribuiti in maniera diretta ed incondizionata al soggetto senza
limitazioni di sorta, per cui il loro esercizio è libero e non sottoposto ad alcun intervento
autorizzatorio della P.A. , né è consentito alla P.A. incidere sfavorevolmente su di esso,
comprimendolo o addirittura estinguendolo con un proprio provvedimento.
- diritto soggettivo condizionato: il cui esercizio invece è subordinato ad un provvedimento
amministrativo permissivo, ovvero sul quale la P.A. può incidere sfavorevolmente, comprimendolo
o estinguendolo con un suo provvedimento.
Tale diritto si distingue quindi a sua volta in:
a) diritti in attesa di espansione (o sospensivamente condizionati) il cui esercizio è libero
ma incontra un limite di legge che deve essere rimosso da un apposito provvedimento
amministrativo di autorizzazione ad. es. il diritto di guidare.
b) diritti suscettibili di affievolimento (o risolutivamente condizionati) sui quali la P.A. può
incidere sfavorevolmente limitandoli o sopprimendoli con un proprio provvedimento, come
il diritto di proprietà che può essere nei casi previsti dalla legge limitato o soppresso dalla P.A.
con un proprio atto quale l’occupazione, la requisizione, l’espropriazione.

INTERESSE LEGITTIMO
L’interesse legittimo è quella situazione soggettiva di vantaggio, costituita dalla protezione giuridica
di interessi finali che si attua non direttamente ed autonomamente, ma attraverso la protezione di
un altro interesse del soggetto meramente strumentale.
La Corte di Cassazione con sentenza 500/1999 ha aperto la strada alla risarcibilità della lesione di un
interesse legittimo, affermando che la lesione di un interesse legittimo, pari a quella di un diritto soggettivo
o di altro interesse giuridicamente rilevante, rientra nella fattispecie della responsabilità di cui all’art. 2043
C.C. ai fini della qualificazione del danno come ingiusto.
Successivamente a tale pronuncia, il legislatore ha consacrato il diritto al risarcimento del danno
per lesione di un interesse legittimo con l’art. 7 L. 205/2000 che ha sostituito il c. 3 dell’art. 7 della L.
1034/1971 prevedendo la competenza del G. A. in materia di risarcimento del danno anche nell’ambito
della giurisdizione generale di legittimità.
Con la riforma del processo amministrativo ad opera del Codice del processo amministrativo (D.
lgs 104/2010) a sua volta integrato e corretto dal d. lgs 195/2011 e d. lgs 160/2012 il legislatore è
nuovamente intervenuto sul tema del risarcimento del danno da lesione di interesse legittimo,
dettando una disciplina organica, che prevede in sostanza la tutela non solo in sede giudiziale, ossia
in vista di un annullamento di atti illegittimi o di risarcimento della posizione lesa, ma è riconosciuta
a differenza di quanto previsto per i diritti soggettivi, anche in un momento antecedente, ossia in
fase di svolgimento del procedimento stesso al fine di orientare e indirizzare l’azione amministrativa
anche nel senso della giusta considerazione dell’interesse privato coinvolto.
L’interesse legittimo è quindi connesso alla tematica della partecipazione e dell’accesso al
procedimento amministrativo.

DIFFERENZA TRA DIRITTO SOGGETTIVO E INTERESSE LEGITTIMO


La distinzione tra interessi legittimi e diritti soggettivi nel nostro ordinamento è fondamentale in
quanto da essa deriva la ripartizione della competenza tra i giudici.
In Italia, lo dice la Costituzione, il giudice amministrativo è quello degli interessi legittimi, il giudice
ordinario è quello dei diritti soggettivi.
In sostanza il diritto soggettivo è una situazione soggettiva giuridica piena .
es: il proprietario che affitta un suo immobile ha il diritto soggettivo a pretendere il pagamento dell’affitto
dal locatario.
L’interesse legittimo è una posizione giuridica più debole, che ha tutela perché coincide con l’interesse
pubblico.
es. chi partecipa a un concorso nel quale vince chi ha i migliori titoli e ha svolto una migliore prova, l’interesse
personale a vincere il concorso è anche un interesse legittimo in quanto coincide con l’interesse pubblico (cioè
la PA assume il migliore possibile) ed è quindi meritevole di tutela.
Chi fa ricorso al giudice amministrativo, ma non ha titoli richiesti (si è classificata decima o ventesima) non
trova una specifica tutela perché il suo interesse privato non coincide con quello pubblico.
INTERESSE SEMPLICE O AMMINISTRATIVAMENTE PROTETTO
L’interesse semplice può definirsi la pretesa all’opportunità dell’atto amministrativo da parte dei
soggetti interessati all’atto stesso.
A differenza del diritto soggettivo e dell’interesse legittimo, l’interesse semplice normalmente non
riceve tutela giurisdizionale.
L’unica tutela ordinaria dell’interesse semplice è quella in via amministrativa, ossia esperibile
nell’ambito dell’ordinamento della stessa P.A. mediante il ricorso gerarchico, per questo gli interessi
semplici sono anche detti interessi amministrativamente protetti.

GLI INTERESSI COLLETTIVI E GLI INTERESSI DIFFUSI


Gli interessi collettivi sono quelli che fanno capo non ad un singolo o alla generalità dei consociati,
ma ad un gruppo superindividuale.
(es. l’interesse alla tutela dell’ambiente, il diritto alla salute, l’interesse del consumatore).
Gli interessi diffusi sono quelli comuni a tutti gli individui di una formazione sociale non organizzata
e non individuabile autonomamente.
Cioè interessi relativi a beni insuscettibili di appropriazione individuale e per questo definiti adespoti,
ossia senza portatori, privi di titolari.

LE AZIONI COLLETTIVE: DAL CODICE DEL CONSUMO AL D. LGS 198/2009


La Legge finanziaria del 2008 attraverso l’inserimento dell’art. 140 bis nel d. lgs 206/2005 (codice
del consumo) come novellato dal decreto liberalizzazioni (D. L. 1/2012) ha introdotto nel nostro
ordinamento l’azione di classe (c. d. class action), ossia un’azione collettiva condotta da uno o più
soggetti che richiedono il risarcimento del danno non solo a loro nome, ma per tutta la classe, ossia
per tutti colore che hanno subito il medesimo illecito.
L’art. 140 bis del Codice del consumo dispone in particolare che attraverso la class action sono tutelabili
diritti individuali omogenei dei consumatori e degli utenti, specificamente individuati al c. 2 nonché
gli interessi collettivi.
In particolare l’azione tutela:
- i diritti contrattuali di una pluralità di consumatori e utenti che versano nei confronti di una
stessa impresa in situazione omogenea, inclusi i diritti relativi a contratti stipulati ai sensi degli
art. 1341 e 1342 C.C.
- i diritti omogenei spettanti ai consumatori finali di un determinato prodotto o servizio nei confronti
del relativo produttore, anche a prescindere da un diretto rapporto contrattuale
- i diritti omogenei al ristoro del pregiudizio derivante agli stessi consumatori e utenti da pratiche
commerciali scorrette o da comportamenti anticoncorrenziali.
L’azione di classe ha per oggetto l’accertamento della responsabilità e la condanna al risarcimento
del danno e alle restituzioni in favore degli utenti consumatori.
Inoltre poiché la tutela è estesa anche agli interessi collettivi, sono legittimati ad agire anche le
associazioni dei consumatori.
Inoltre la tutela risarcitoria è estesa anche agli utenti finali di un determinato servizio,
indipendentemente da un diretto rapporto contrattuale, ed è possibile aderire all’azione anche
mediante PEC e fax.
In caso di successo dell’azione di classe, senza che sia determinato il quantum del risarcimento,
una specifica disciplina introduce un termine di 90 giorni per raggiungere l’accordo sull’entità del
risarcimento e prevede in mancanza l’intervento del giudice che liquida personalmente le somme
agli aderenti all’azione.
Un regime speciale è infine previsto dal d. lgs 198/2009 in attuazione dell’art. 4 della riforma Brunetta
(L. 15/2009) nei confronti delle P.A., in questo caso l’azione collettiva funge da strumento di controllo
giudiziale, quindi esterno all’apparato amministrativo, sulla qualità, tempestività ed economicità dei
servizi pubblici resi alla collettività dei cittadini.
In questo caso l’azione è esperibile dinanzi al G. A. in sede di giurisdizione esclusiva, sia da singoli
cittadini che da associazioni, in caso di lesione di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità
di utenti (interessi omogenei) derivante da inefficienze del servizio pubblico, come il mancato rispetto
dei tempi previsti o degli standard di qualità o la mancata emanazione di atti amministrativi generali
obbligatori non aventi contenuto normativo.
Sotto il profilo soggettivo, la class action è esercitabile sia nei confronti delle P.A. (eccetto autorità
amministrative indipendenti come Presidenza del Consiglio, organi costituzionali) che dei
concessionari di servizi pubblici (es. Trenitalia, autostrade, rai).
La differenza principale tra azione contro la P.A. e quella civilistica è data dall’impossibilità nel
primo caso di avanzare pretese risarcitorie, essendo lo strumento volto esclusivamente ad ottenere
il ripristino del corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio.
In caso di accoglimento, la sentenza contiene l’ordine alla P.A. di adempiere entro un congruo termine,
laddove la P.A. non adempia all’ordine giudiziale, sarà possibile ricorrere al giudice amministrativo
per l’ottemperanza dello stesso.
I SOGGETTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO: GLI ENTI PUBBLICI

LO STATO
Lo stato è quella comunità di individui che detiene il monopolio della forza legittima su un determinato
territorio e dà vita ad un ordinamento in grado di soddisfare i suo interessi generali.
Lo stato in veste di Stato-Amministrazione è il primo e più importante ente pubblico.

GLI ENTI PUBBLICI:


CARATTERISTICHE
Gli enti pubblici o persone giuridiche pubbliche, sono soggetti diversi dallo Stato che esercitano
funzioni amministrative e che costituiscono nel loro complesso la c.d. Pubblica Amministrazione
indiretta.
Tutti gli enti pubblici sono persone giuridiche dotate di pubblici poteri.
Gli enti pubblici possono qualificarsi Pubbliche Amministrazioni e godono di un particolare regime
giuridico caratterizzato da:
- autarchia: consistente nella capacità degli enti pubblici di amministrare i propri interessi
svolgendo un’attività amministrativa avente gli stessi caratteri ed efficacia giuridica di quella
dello Stato.
- autotutela amministrativa: indica quel complesso di attività amministrative con cui ogni Pubblica
amministrazione provvede a risolvere i conflitti, potenziali od attuali, insorgenti con altri soggetti,
in relazione ai suoi provvedimenti o alle sue pretese.
Essa può essere decisoria (attraverso l’emanazione di una decisione amministrativa che incida
su atti in precedenza emanati o su rapporti posti in essere dall’amministrazione) ed esecutiva
(consistente nell’attività diretta all’attuazione di decisioni emanate dalla P.A.
- autonomia: consiste nella capacità di tutti gli enti pubblici di dettare essi stessi le regole che
disciplinano le materie di loro competenza, regole che sono vincolanti per tutti coloro i quali
entrano in rapporto con essi. Si tratta di norme che hanno le stesse proprietà di quelle statali e
quindi soggette ai principi di gerarchia delle fonti del diritto e di irretroattività. L’autonomia si
estrinseca anche nell’autonomia politica, giuridica, finanziaria e di gestione.
- autogoverno: ossia la facoltà riconosciuta ad alcuni enti pubblici di amministrarsi per mezzo di
governanti che sono scelti dagli stessi governati.

DISTINZIONI DEGLI ENTI PUBBLICI


Gli enti pubblici si distinguono in:
- corporazioni e istituzioni: le corporazioni sono persone giuridiche in cui prevale l’elemento
associativo personale (cioè si basano sull’associazione di più persone) mentre nelle istituzioni
prevale l’elemento patrimoniale (es. gli istituti previdenziali)
- enti territoriali e non territoriali: gli enti territoriali sono quelli per i quali il territorio è elemento
costitutivo come le Regioni, Province, Comuni, Città metropolitane e Comunità montane. Gli
enti non territoriali sono tutti gli altri.
- enti nazionali ed enti locali: gli enti locali sono quelli la cui sfera di efficacia e attività è limitata
all’ambito di una determinata circoscrizione territoriale e al perseguimento di un interesse
avente carattere locale.
Gli enti nazionali invece esercitano la loro sfera d’azione su tutto il territorio nazionale ovvero
su un ambito territoriale limitato ma per perseguire un interesse nazionale.
- enti necessari: quegli enti che in base all’organizzazione amministrativa prevista dall’ordinamento
devono necessariamente esistere come enti territoriali, Camere di Commercio, Ordini e Collegi
professionali.
- enti ad appartenenza necessaria o facoltativa: ai primi si deve appartenere necessariamente
(come enti territoriali, in quanto se ne fa parte e ne derivano diritti e doveri come il diritto di
voto, obblighi fiscali, per il solo fatto di risiedere sul loro territorio), ai secondi no.
- enti autarchici propriamente detti ed enti pubblici economici: i primi operano in regime di
diritto amministrativo, i secondi invece agiscono in veste imprenditoriale, attraverso strumenti
privatistici.
- enti strumentali: perseguono fini propri ed esclusivi di altro ente (in genere dello stato) da cui
ricevono ordini, percui il loro margine di autonomia è minimo, ad. es. l’ISTAT(istituto centrale
di statistica), l’INAIL, il CNR(consiglio nazionale delle ricerche) la CRI(croce rossa italiana)
- enti ausiliari: completano, integrano, aiutano l’azione statale perseguendo fini che non essendo
propri ed esclusivi dello stato, vengono da quest’ultimo considerati con intenso interesse, come
il CONI, la LUISS.

STRUTTURA DEGLI ENTI PUBBLICI:


Organo dell’ente pubblico è la persona fisica titolare di una certa funzione o carica all’interno dell’ente
che la esercita agendo all’esterno per l’ente ed impegnandolo validamente nei confronti dei terzi.
L’organo quindi è l’ente, per cui quando agisce è l’ente stesso che agisce attraverso esso, non vi è cioè
differenziazione tra l’organo e l’ente.
Elementi essenziali dell’ente sono:
- il titolare dell’organo (c.d. funzionario) ossia una persona fisica legata all’ente da un particolare
rapporto giuridico che è il c.d. rapporto di servizio.
- l’esercizio di una pubblica potestà da parte del titolare stesso, per cui organo in senso tecnico
è solo colui che esercita una pubblica funzione, non anche il dipendente che svolge attività
meramente esecutiva o materiale.
Diverso dall’organo è l’ufficio che è il complesso degli individui e dei mezzi e beni materiali
(Arredi, locali, strumenti…) destinato ad assolvere compiti ausiliari e strumentali rispetto alle
funzioni degli organi.
Ad esempio organo è il Ministro, ufficio è il Ministero.

COMPETENZA
La competenza degli enti pubblici si distingue per materia, territorio e grado.
La competenza incide sulla validità degli atti amministrativi. Un atto emanato da un organo
incompetente deve ritenersi viziato da incompetenza che può renderlo a seconda dei casi, inesistente
o annullabile.
La competenza amministrativa è retta dal principio di inderogabilità, tuttavia esistono determinati
istituti mediante i quali, con provvedimenti amministrativi, nei casi previsti dalla legge, pur non
operandosi un trasferimento di titolarità della competenza, si determina lo spostamento dell’esercizio
di essa.
Tali istituti sono:
- l’avocazione: è un istituto del diritto amministrativo con cui un organo amministrativo esercita
il potere di compiere un atto che rientrerebbe nella competenza di un altro organo, di regola,
inferiore. L’avocazione presuppone di norma un rapporto di gerarchia, oltre che a un’attribuzione
di competenza non esclusiva a favore dell’organo inferiore.
Poiché deroga l’ordine delle competenze, il potere di avocazione deve essere conferito da una
norma avente forza non inferiore a quella che ha attribuito le competenze derogate. Così,
nell’ordinamento amministrativo italiano, dove l’attribuzione delle competenze è materia
soggetta a riserva di legge relativa, ai sensi dell’art. 97 della Costituzione, il potere di avocazione
deve parimenti essere previsto da una legge o altra fonte del diritto avente forza di legge. Peraltro,
dottrina e giurisprudenza ritengono che l’avocazione si possa considerare autorizzata dalla
legge nel caso in cui questa attribuisca una competenza in modo generico a tutto un ramo
dell’amministrazione organizzato in modo gerarchico.
La dottrina italiana distingue l’avocazione dalla sostituzione, in quanto la seconda presuppone
l’inerzia dell’organo inferiore, mentre la prima è disposta per ragioni di interesse pubblico,
indipendentemente dall’inerzia dell’organo inferiore.
- la delega del potere, da parte dell’organo titolare ad altro organo amministrativo. Tale delega non
comporta un trasferimento definitivo di competenza del delegante al delegato, in ordine all’atto
o affare che ne è oggetto, ma crea soltanto una competenza derivata nell’organo inferiore che è
sempre revocabile dall’organo superiore.
- la sostituzione, quando in caso di inerzia di un organo gerarchicamente inferiore, l’organo
superiore si sostituisce ad esso nel compiere un atto vincolato.

ENTI PUBBLICI ECONOMICI


Sono enti pubblici economici quegli enti che operano nel campo della produzione e dello scambio di
beni e servizi svolgendo attività prevalentemente economiche.
Essi si pongono in concorrenza con i soggetti economici privati, ma realizzano fini pubblici.
Per quanto concerne il regime giuridico degli E. P. E. essi sono:
- soggetti all’iscrizione nel registro delle imprese
- non sono assoggettabili a fallimento
- a seconda dell’oggetto sociale dell’impresa stipulano con l’utenza contratti disciplinati dal codice
civile
- operano in regime di concorrenza con gli altri imprenditori privati

RELAZIONI TRA ORGANI


Le relazioni che possono intercorrere tra organi sono:
- la gerarchia: ossia il rapporto esterno intercorrente tra organi individuali di grado diverso all’interno
di uno stesso ramo di Amministrazione.
Ne consegue che il rapporto di gerarchai può esservi solo tra organi individuali, è solo esterno,
per cui non esiste all’interno di uno stesso organo, ma solo tra organi con competenza funzionale
esterna, ed intercorre solo tra organi appartenenti allo stesso ramo di Amministrazione, ma può
in qualche caso intercorrere tra organi appartenenti a rami diversi come il prefetto riguardo ad
altri Ministri diversi da quello dell’Interno.
Nella moderna P.A. questo modello di gerarchia in senso stretto è stata però sostituita dal modello
di direzione.
- direzione: in cui l’organo sovraordinato non impartisce ordini puntuali, ma direttive, ossia indica
gli obiettivi da raggiungere lasciando libertà di azione all’organo sottostante circa le modalità di
perseguimento degli stessi.
- coordinamento: viene talvolta riconosciuto ad un ufficio rispetto ad altri uffici al fine di coordinare
ed armonizzare l’attività di entrambi.
- controllo: ossia il potere di un organo di sindacare l’operato di altro organo a fini di prevenzione
o riparazione a salvaguardia degli interessi su cui è chiamato a vigilare.
Può distinguersi in controllo sugli organi (attraverso ispezioni, inchieste e può risolversi in
sanzioni come revoca, sospensione, scioglimento del collegio) o sugli atti (può essere preventivo
o successivo)
- presidenza: si risconta generalmente negli organi collegiali, quando ad uno dei componenti
viene riconosciuta una funzione di predisposizione, propulsione, coordinazione, guida dei lavori
dell’ufficio. Dunque non è una relazione tra organi, ma una relazione tra più membri di uno
stesso organo.

RIFORMA DEGLI ENTI PUBBLICI: PRIVATIZZAZIONE E RIORDINO


Nell’ottica della privatizzazione di vasti settori della pubblica economia la L. 35/1992 ha disposto
che gli enti pubblici economici possono essere trasformati in s.p.a. conformemente agli indirizzi di
politica economica ed industriale e nel rispetto dei criteri di economicità ed efficienza deliberati dal
CIPE su proposta del Ministro dell’Economia e delle finanze d’intesa con i Ministri di volta in volta
competente.
La successiva L. 359/92 ha disposto congiuntamente la soppressione del Ministero delle partecipazioni
statali e la trasformazione di IRI, ENI, ENEL ed INA in s.p.a.
Una decisiva accelerazione al processo di privatizzazione è stata poi data dalla L. 481/95 che ha
istituito le autorithies per i servizi pubblici, ponendo le premesse per la privatizzazione e concorrenza
nei grandi monopoli pubblici come l’elettricità, il gas e le telecomunicazioni.
Sono state così istituite l’Autorità per l’energia elettrica e il gas e l’Autorità per le garanzie nelle
telecomunicazioni, consentendo il collocamento sul mercato delle azioni detenute dallo stato nelle
società derivanti dalla trasformazione degli enti pubblici economici.
La privatizzazione ha riguardato non solo gli enti pubblici economici e le aziende statali, ma anche
gli enti pubblici non economici con una conseguente revisione dell’intero sistema di enti ancor oggi
non ultimata.
Dopo la famosa L. 70/1975 con cui il legislatore ha proceduto ad un’ampia opera di classificazione e
riduzione degli enti pubblici, sono intervenute numerose disposizioni legislative, tra le più recenti il
D. L. 112/2008 che ha previsto la soppressione degli enti pubblici non economici a seconda della loro
dotazione organica.
Anche il D. L. 78/2010 al fine di ottimizzare le risorse ed evitare duplicazioni di attività ha disposto la
soppressione ed incorporazione di enti ed organismi pubblici direttamente individuati dal legislatore.
Nel 2011 con la manovra salva Italia, si è poi proceduto all’accorpamento di INPDAP ed ENPALS
nell’INPS, mentre il D. L 95/2012 (spending review) finalizzato al contenimento della spesa pubblica,
ha previsto tra le altre misure, che Regioni, Province e Comuni sopprimano o accorpino enti, agenzie e
organismi di qualsiasi natura giuridica che esercitano anche in via strumentale, funzioni fondamentali
in materia elettorale, di organi di governo e altre funzioni fondamentali di Comuni, Province e città
metropolitane o funzioni amministrative ai sensi dell’art. 118 cost.

I BENI PUBBLICI:
La P.A. per il raggiungimento dei suoi scopi si avvale non solo di soggetti ma anche di beni pubblici
(mobili e immobili) che si differenziano dai beni privati in quanto sono sottoposti ad un diverso
regime giuridico.
Per beni pubblici si intende il complesso dei beni appartenenti a qualsiasi titolo allo stato o ad altro
ente pubblico, sia essi direttamente destinati al servizio della collettività mediante uso immediato,
oppure diretti a procurare i mezzi da impiegare per l’espletamento dei servizi di pubblica utilità.
Essi si distinguono in: beni demaniali (indicati nel loro complesso col termine demanio) e beni
patrimoniali indisponibili.

BENI DEMANIALI:
I beni demaniali devono avere due requisiti:
- essere beni immobili o universalità di mobili
- appartenere allo Stato o ad entri pubblici territoriali (Regioni, Province, Comuni)
Il demanio si distingue a sua volta in:
A) Demanio necessario: detto anche demanio naturale, costituito da tutti i beni di esclusiva
proprietà dello stato e che non possono appartenere che ad esso (ad eccezione dei porti
lacuali che appartengono alle regioni), per cui demanialità e appartenenza allo stato sono due
caratteristiche inscindibili.
Sono beni del demanio necessario:
- demanio marittimo: beni indicati agli art. 822 C.C. e 28 cod. nav.: lido del mare, porti, lagune,
spiagge, rade, canali, pertinenze del demanio marittimo e le zone acquistate per uso demaniale.
Non è demaniale il mare territoriale e lo spazio aereo.
- demanio idrico: beni indicati all’art. 822 C.C.: fiumi, laghi, torrenti, acque sorgenti, ghiacciai,
acque definite pubbliche dal d.p.r. 238/99
- demanio militare: opere permanenti destinate alla difesa nazionale: fortezze, piazzeforti,
installazioni missilistiche, linee fortificate e trincerate, porti e aeroporti militari, ferrovie e
funivie militari, ricoveri antiaerei.
Tale demanio è essenzialmente artificiale, non vi rientrano infatti le difese naturali, né le cose
mobili o immobili che non servono in modo immediato alla difesa come caserme, polveriere,
le quali fanno invece parte del patrimonio indisponibile.
B) Demanio accidentale o eventuale: sono beni del demanio non necessario, e rivestono carattere
demaniale solo se (pur potendo appartenere a soggetti diversi) sono in concreto di proprietà
dello stato o di enti territoriali come: strade, acquedotti, beni di interesse storico, archeologico
e artistico.
Sono beni del demanio accidentale:
- demanio stradale: strade di proprietà di enti territoriali, destinate al pubblico transito e le
relative pertinenze (case cantoniere, aiuole, alberi, paracarri.
- demanio ferroviario: tutto il materiale ferroviario e relative pertinenze di proprietà di enti
territoriali.
- demanio aeronautico: acquedotti degli enti territoriali, essi non fanno parte del demanio idrico
che è demanio necessario, in quanto possono appartenere anche a privati, sono demaniali
anche le fontane, laghi artificiali e pozzi.
- demanio culturale: beni di interesse storico, artistico, archeologico, comprendono sia immobili
come templi che universalità di mobili come collezioni di quadri.
Tali beni sono oggi regolati dal Codice dei beni culturali e del paesaggio (d. lgs 42/2004 come
modificato dal d. lgs 62/2008)

REGIME DEI BENI DEMANIALI


I beni demaniali:
- non possono essere alienati (sono quindi indisponibili) pena la nullità dell’atto di trasferimento.
- non possono essere usucapiti, perché il loro possesso da parte di terzi non ha effetto ad alcun
titolo. Non è quindi possibile una prescrittibilità a favore di privati, ma è ammissibile a favore
di altri enti pubblici
- non sono suscettibili né di esecuzione forzata né di espropriazione per pubblica utilità
- non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi se non nei modi e limiti stabiliti dalla
legge.
In attuazione della legge delega 42/2009 in materia di federalismo fiscale è stato emanato il d. lgs
85/2010 attuativo del c.d. federalismo demaniale.

BENI PATRIMONIALI INDISPONIBILI:


I beni patrimoniali indisponibili sono beni pubblici al pari dei beni demaniali, ma a differenza di
questi possono essere sia mobili che immobili e possono appartenere salvo eccezioni a qualsiasi
ente pubblico e non soltanto ad enti pubblici territoriali.
L’indisponibilità consiste nel fatto che i beni non possono essere sottratti alla loro destinazione se
non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano (Art. 828 C.C.)
A differenza dei beni demaniali essi sono:
- alienabili, con eccezione delle miniere, cave e torbiere avocate alle Regioni; foreste; cose e beni
di interesse artistico, storico, culturale di proprietà di enti pubblici
- usucapibili da parte di terzi: sono soggetti ad usucapione solo nel caso in cui siano stati sottratti
alla loro destinazione a non domino e poi trasferiti al terzo in buona fede.
Mentre è da escludere l’esecuzione forzata per debiti della P.A.
Per quanto riguarda l’uso esso può essere:
- uso esclusivo da parte della P.A.
- uso generale da parte di qualsiasi soggetto pubblico o privato
- uso particolare da parte di determinati soggetti cui è riservato un certo uso del bene, tale riserva
può derivare dalla legge, da un atto amministrativo di concessione o da un contratto di diritto
privato.
Infine il T.U. espropriazioni (d. p. r. 327/2001) all’art. 4 c. 2 stabilisce che i beni appartenenti al patrimonio
indisponibile dello stato e degli altri enti pubblici possono essere espropriati per perseguire un
interesse pubblico di rilievo superiore a quello soddisfatto con la precedente destinazione.

BENI PATRIMONIALI DISPONIBILI


Sono beni patrimoniali disponibili tutti i beni appartenenti allo stato e ad altri enti pubblici diversi
da quelli demaniali e da quelli patrimoniali indisponibili.
Essi non sono beni pubblici, ma solo beni di proprietà di un ente pubblico.
Fanno parte del patrimonio disponibile:
- il patrimonio mobiliare: nel quale rientra il denaro privo di specifica destinazione, gli utensili,
nonché i beni che derivano dalla partecipazione dello stato al capitale azionario di società
pubbliche e imprese private
- il patrimonio fondiario ed edilizio
Si tratta in sostanza di beni privati a tutti gli effetti, con la conseguenza che sono soggetti esclusivamente
alle regole del codice civile salvo eccezioni.
Essi sono dunque:
- alienabili
- usucapibili
- assoggettabili a diritti reali a favore di terzi

DIRITTI REALI DELLA P.A. SU BENI ALTRUI


La P.A. oltre che proprietaria di beni può essere anche titolare di diritti reali su beni altrui, che possono
essere costituiti per:
A) l’utilità di un bene pubblico o per il conseguimento di fini di pubblico interesse (diritti demaniali
su beni altrui che spettano allo stato o a un ente territoriale su beni di proprietà di altri soggetti
e sono costituiti per l’utilità di un bene pubblico o per il conseguimento di fini di pubblico
interesse corrispondente a quello a cui servono i beni demaniali)
I principali diritti demaniali su beni altrui sono:
- le servitù prediali pubbliche (servitù di scarico per i fondi prossimi ai laghi; servitù di scolo delle
acque stradali sui terreni sottostanti; servitù di soprapassaggio a favore di ponti cavalcavia
ecc.)
- diritti di uso pubblico (o servitù di uso pubblico) che sono servitù costituite a carico di fondi
privati per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli cui servono
i beni demaniali.
In tali servitù manca un fondo dominante perché non sono costituite a vantaggio di un fondo
demaniale bensì della collettività come le strade vicinali (cioè quelle non di proprietà dei
comuni ma soggette a pubblico transito da parte della collettività)
B) per l’utilità di un bene patrimoniale disponibile o per un fine privato (diritti patrimoniali su beni
altrui)
La P.A. può acquistare diritti reali in base alla legge (es. beni immobili privi di proprietario), a
fatti o atti di diritto comune (es. l’occupazione o gli atti di acquisto a titolo oneroso), a fatti o atti
di diritto pubblico (es. la confisca bellica o gli atti ablativi)

IL PROCESSO AMMINISTRATIVO
Il processo amministrativo, finalizzato alla tutela delle situazioni giuridiche soggettive di cui è titolare
il privato nei confronti della P.A. è un processo ad istanza di parte essendo rimessa all’iniziativa del
soggetto interessato sia l’inizio che la prosecuzione del giudizio.
Il processo amministrativo è regolato da una serie di principi generali elencati nel Libro I del Codice
del processo amministrativo (d. lgs 104/2010) :
- tutela piena ed effettività: art. 1 c. P.A. “La giurisdizione amministrativa assicura una tutela piena ed
effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo”.
- giusto processo: art. 2 c. P.A. “Il processo amministrativo attua i principi della parità delle parti, del
contraddittorio e del giusto processo previsto dall’articolo 111, c. 1. cost. Il giudice amministrativo e le parti
cooperano per la realizzazione della ragionevole durata del processo”.
- dovere di motivazione e sinteticità degli atti: art. 3 c. P.A. “Ogni provvedimento decisorio del giudice è
motivato. Il giudice e le parti redigono gli atti in maniera chiara e sintetica”.
“Art. 39 Rinvio esterno
1. Per quanto non disciplinato dal presente codice si applicano le disposizioni del codice di procedura civile,
in quanto compatibili o espressione di principi generali.
2. Le notificazioni degli atti del processo amministrativo sono comunque disciplinate dal codice di procedura
civile e dalle leggi speciali concernenti la notificazione degli atti giudiziari in materia civile”.

PARTI DEL GIUDIZIO


Sono parti del giudizio:
- il ricorrente: parte necessaria, colui che avendo interesse all’annullamento o alla riforma di un
atto amministrativo, propone ricorso.
- il resistente: parte necessaria, soggetto interessato a che il provvedimento sia conservato, e
chiede perciò al G. A. il rigetto del ricorso presentando all’uopo deduzioni e documenti. Di solito
è la P.A.
- il controinteressato: parte necessaria, colui che ha interesse uguale e contrario rispetto al ricorrente
e posizione analoga a quella del resistente e che se risulta espressamente dall’atto impugnato
o è facilmente individuabile, deve essere coinvolto nel giudizio per assicurare il rispetto del
principio del contradditorio.
- il proponente un ricorso incidentale: è uno dei soggetti al quale è stato notificato il ricorso principale,
che impugna il medesimo provvedimento per motivi propri ed eventualmente propone una
diversa domanda.
Tale situazione è diversa dal litisconsorzio: qui infatti abbiamo due ricorsi distinti che
determinano un giudizio con pluralità di parti.
- l’interveniente: parte eventuale, qualora il giudice ritenga opportuno che il processo si svolga
anche nei confronti di un terzo.

SVOLGIMENTI DEL GIUDIZIO


Il giudizio si articola in 3 fasi:
A) FASE INTRODUTTIVA: IL RICORSO
L’atto introduttivo del giudizio davanti al TAR è il ricorso, cioè l’istanza rivolta al giudice dall’interessato
al fine di ottenere l’annullamento, la modifica o la revoca dell’atto per i motivi indicati nel ricorso
stesso.
L’atto che introduce il processo amministrativo è il ricorso, e cioè l’atto con cui si chiede l’annullamento,
Solo in ipotesi di controversia rientrante nella giurisdizione di merito è possibile chiedere al G.A. di
sostituirsi all’amministrazione.
Per quanto concerne i termini per ricorrere essi sono:
- 60 giorni per l’azione di annullamento (art. 29 c. p. a)
- 120 giorni per l’azione di condanna al risarcimento (art. 30 c. P.A.)
- 1 anno per l’azione avverso il silenzio della P.A. (art. 31 c. P.A.)
Il ricorso deve essere notificato alla P.A. e ad almeno uno dei contro interessati (art. 41 c. P.A.)
Una volta depositato il ricorso (entro il termine perentorio di 30 giorni dalla notifica), il giudizio è
instaurato (e pertanto il giudice è investito della causa) e si procede fino alla decisione, salvo che
intervengano cause di interruzione o estinzione del processo.
“Il contraddittorio è integralmente costituito quando l’atto introduttivo (cioè l’istanza di ricorso) è
notificato all’amministrazione resistente e ove esistenti ai contro interessati.
Se il giudizio è promosso solo contro alcune delle parti e non si è verificata alcuna decadenza, il giudice
ordina l’integrazione del contraddittorio nei confronti delle altre entro un termine perentorio”. (art.
27 c. P.A.)
Le parti intimate, nel termine perentorio di 60 giorni dal perfezionamento nei propri confronti della
notificazione del giudizio, possono costituirsi, presentare memorie, fare istanze, indicare mezzi di
prova di cui intendono avvalersi nonché produrre documenti.

Il termine entro cui deve essere notificato il ricorso è di 60 giorni dalla notifica dell’atto che si vuole
impugnare. Se l’atto non viene notificato, il termine decorre dalla data della sua pubblicazione, oppure
dalla “piena conoscenza” dell’atto, in caso di mancata comunicazione.
Se il ricorso non viene notificato entro i termini stabiliti, all’amministrazione resistente o ad almeno
uno dei contro interessati (i soggetti che hanno interesse al mantenimento degli effetti dell’atto
impugnato) il ricorso è inammissibile.
A norma dell’art. 21 della legge Tar, (l. 1034/1971) il ricorso, con la prova dell’avvenuta notifica dell’atto
che si vuole impugnare, deve essere depositato entro 30 giorni dalla data dell’ultima notifica, a pena
di improcedibilità dello stesso. Il ricorso è nullo se in esso non sono indicati i motivi su cui si fonda
la pretesa del ricorrente.
In base al principio della domanda e cioè della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, il giudice
amministrativo è vincolato ad annullare l’atto solo per i motivi indicati nel ricorso.
Con la riforma del 2000 (l. 205/2000) è possibile inserire i cd. motivi aggiunti. L’istituto di matrice
giurisprudenziale, si riferisce all’ipotesi in cui il ricorrente inserisce nel ricorso fatti o documenti
sconosciuti allo stesso al momento della proposizione del ricorso. L’altra ipotesi riguarda il caso
in cui il provvedimento che si vuole impugnare con i motivi aggiunti, venga adottato in pendenza
del ricorso. Il provvedimento deve essere però connesso all’oggetto del ricorso. Si pensi al caso di
impugnazione della dichiarazione di pubblica utilità, in un procedimento di esproprio e dell’emissione
del decreto di esproprio in pendenza del primo ricorso. Il decreto potrà essere impugnato nello stesso
procedimento tramite l’istituto dei motivi aggiunti, da notificarsi a tutte le parti.
Il ricorso deve inoltre contenere l’istanza di discussione. Può essere inserita nel ricorso stesso o
inserita entro due anni dalla proposizione dello stesso e pena di perenzione del ricorso, rilevabile
d’ufficio (perenzione biennale) .
Una volta ricevuta la domanda di discussione, il segretario formerà il fascicolo d’ufficio e lo trasmetterà
al Presidente che, decorsi 20 giorni fisserà il giorni dell’udienza.
Le parti potranno a questo punto presentare documenti, fino a 20 giorni prima del giorno dell’udienza
di discussione e memorie fino a 10 giorni prima.

B) FASE CAUTELARE DEL GIUDIZIO


Si tratta di una fase eventuale, che può riguardare tutti i processi, civili, penali ed amministrativi.
Lo scopo è quello di evitare che il decorso del tempo pregiudichi la completa soddisfazione della
pretesa fatta valere in giudizio.
Sia nel processo civile, che in quello amministrativo i presupposti per il ricorso alla misura cautelare
sono infatti:
- il periculum in mora, ossia il rischio che, nelle more del giudizio, dall’esecuzione dell’atto
impugnato derivino danni gravi ed irreparabili per il ricorrente
- fumus boni juris, cioè un giudizio positivo, di carattere sommario, in merito alla fondatezza del
ricorso
Il codice del processo amministrativo distingue le misure cautelari a seconda del grado di urgenza
in:
- misure cautelari collegiali: nel caso il ricorrente alleghi di subire un pregiudizio grave ed irreparabile
durante il tempo necessario per giungere alla decisione del ricorso
- misure cautelari monocratiche: ossia richieste ed eventualmente concesse dal Presidente del
TAR dinanzi a cui dipende il relativo ricorso, in ipotesi di estrema gravità ed urgenza tali da non
consentire neppure la dilazione fino alla camera di consiglio
- misure cautelari anteriori alla causa: previste in caso di ecc.ezionale gravità ed urgenza tale da
non consentire neppure la previa notificazione del ricorso e la domanda di misure provvisorie
con decreto presidenziale.
Prima del Codice del processo amministrativo erano previste solo le prime due forme di misure
cautelari.

Fino al 2000 la tutela cautelare è sempre stata incentrata nella mera sospensione del provvedimento
impugnato (c. d. sospensiva ossia la sospensione del provvedimento che si assumeva lesivo di una
situazione giuridica soggettiva)
Con la L. 205/2000 il legislatore ha introdotto maggiori forme di tutela cautelare più adeguate alle
differenti situazioni soggettive vantate dal cittadino nei confronti della P.A. (in particolare si pensi
agli interessi legittimi pretensivi e alla tutela del privato nei confronti dei provvedimenti meramente
negativi che gli negavano l’utilità alla quale aspirava)
Accanto all’unica e classica misura cautelare fino a quel momento prevista, la sospensione, sono state
pertanto introdotte altre forme attraverso cui attuare la tutela cautelare (principio di attipicità) sulla
falsariga del modello processual- civilistico. Mentre precedentemente non vi era nessuno spazio per
una tutela cautelare che non fosse tipica, l’art. 3 della l. n. 205/2000 ha avuto il pregio di introdurre
le “misure cautelari atipiche”, intendendosi con tale espressione quelle “misure cautelari (…) che
appaiono, secondo le circostanze, più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione
sul ricorso” (art. 55 co. 1 c. P.A.) .
Prima della decisione del ricorso, il ricorrente che ne abbia interesse al fine di non pregiudicare la sua
situazione fa istanza cautelare. La misura cautelare eventualmente concessa, avrà effetto fino alla
pronuncia della sentenza di merito: è questo l’effetto interinale della misura cautelare.
L’istanza può essere proposta
1) in via ordinaria: una volta ricevuta l’istanza cautelare e trascorsi almeno dieci giorni dalla notifica
della domanda, la stessa viene discussa in Camera di Consiglio, a cui possono partecipare i
difensori delle parti. Al termine di questo procedimento, il collegio provvederà quindi con una
ordinanza motivata, a norma dell’art. 21, co. 8, legge Tar.
2) in via urgente: (art. 21, co. 9, legge Tar) caratterizzato dalla “estrema gravità ed urgenza” delle
situazione “ tale da non consentire neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio,
il ricorrente può, contestualmente alla domanda cautelare o con separata istanza notificata
alle controparti, chiedere al presidente del tribunale amministrativo regionale, o della sezione
cui il ricorso è assegnato, di disporre misure cautelari provvisorie. Il presidente provvede con
decreto motivato, anche in assenza di contraddittorio. Il decreto è efficace sino alla pronuncia
del collegio, cui l’istanza cautelare è sottoposta nella prima camera di consiglio utile”. In questo
caso la situazione di estrema gravità è tale che il Presidente emetta un decreto senza il rispetto
del contraddittorio. In Camera di Consiglio, il collegio deciderà poi se confermare o meno il
decreto presidenziale con l’ordinanza emessa all’esito della camera di consiglio.
In ogni caso, nel processo amministrativo la tutela cautelare è sempre un incidente processuale
nell’ambito della proposizione del ricorso principale. Essa può essere proposta o nello stesso
ricorso o con atto separato da notificare alle parti del giudizio, ma sempre nell’ambito del ricorso
principale, a differenza di quanto avviene nel processo civile (per esempio, art. 700 del codice di
rito) .
3) Solo recentemente, sulla spinta della giurisprudenza della Corte di giustizia europea (nonostante
la Corte Costituzionale nel 2002 fosse intervenuta a dichiarare costituzionalmente legittima
la mancanza di una tutela cautelare ante causam) è stata introdotta una tutela cautelare
“indipendente”, con il d. lgs. 12 aprile 2006, il cd. codice dei contratti pubblici.
L’ordinanza cautelare a contenuto decisorio è impugnabile al Consiglio di Stato, entro 60 giorni
dalla notifica della misura o entro 120 dalla comunicazione dell’avvenuto deposito della stessa
presso la segreteria del Tribunale, a norma dell’art. 28 della legge Tar (prima non era ammesso
l’appello contro l’ordinanza cautelare) . È inoltre possibile, su istanza di parte, chiedere la revoca
dell’ordinanza ma solo per sopravvenienza di motivi nuovi come il mutamento della situazione
di fatto e il mutamento della situazione di diritto. Nel caso in cui l’amministrazione non ottemperi
a quanto stabilito nell’ordinanza, la parte interessata può adire il giudice e richiedere l’adozione
di misure attuative  con le forme del giudizio di ottemperanza (art . 21, co. 14, legge Tar, come
modificato dall’art. 3 legge 205/2000) .

C) FASE ISTRUTTORIA
L’attività istruttoria è diretta all’acquisizione dei mezzi di prova, forniti dalle parti o richiesti dal giudice,
sulla base dei quali fondare la decisione finale del processo e la cui disciplina è stata profondamente
innovata dal Codice del processo amministrativo.
In particolare è stata prevista:
- una disciplina analitica dell’acquisizione dei mezzi di prova: il Codice infatti premesso l’onere
della prova a carico delle parti, prevede che il giudice possa chiedere alle stesse chiarimenti
e documenti anche d’ufficio, ordinare a terzi di esibire in giudizio documenti o quanto altro
ritenga necessario, nonché disporre l’ispezione ai sensi del c. p. c.
- l’ammissione in generale della prova testimoniale da parte del giudice, su istanza di parte e in
forma scritta
- una puntuale disciplina della verificazione e della consulenza tecnica d’ufficio
- una specifica previsione dei termini e delle modalità di svolgimento dell’istruttoria: essi sono
determinati dal Presidente e sono applicabili ove compatibili le norme del c. p. c.

È una fase del giudizio eventuale e non necessaria infatti, presentata la domanda di fissazione
d’udienza, l’art. 23, co. 5 della legge Tar,   “il Presidente dispone, ove occorra gli incombenti istruttori”.
In questa fase del processo, il tribunale può essere coadiuvato dall’amministrazione interessata.
Incombe sul ricorrente l’onere di provare i fatti su cui si fonda la propria pretesa( che siano nella
sua disponibilità) . Per quanto riguarda le prove che non sono nella disponibilità del ricorrente,
quest’ultimo può sollecitare il giudice nel richiedere i “documenti, verificazioni o chiarimenti”
necessari all’amministrazione, sollecitando quindi i poteri istruttori del giudice.
I singoli mezzi istruttori, nella giurisdizione di legittimità, sono quindi la richiesta di documenti,
chiarimenti e verificazioni, secondo quanto prevede l’art. 44 del T. U. del C. d. S. Con la legge 205/2000,
l’art. 16 ha introdotto la possibilità di utilizzare la Consulenza tecnica d’ufficio come ulteriore mezzo
istruttorio. Per richiesta di chiarimenti, si fa riferimento all’art. 213 del c. p. c. con la differenza che i
chiarimenti possono essere richiesti anche all’amministrazione resistente. La richiesta di documenti
consiste nell’ordine di esibire qualsiasi documento detenuto da terzi o dall’amministrazione che
sia ritenuto utile per la decisione della controversia. Nella giurisdizione di merito invece, il giudice
amministrativo può disporre di più mezzi istruttori, “nei modi determinati dal regolamento di
procedura” (ex art. 44, 2° comma T. U. Cons. di Stato) . In ogni caso, anche nella giurisdizione di merito,
in base al principio del libero convincimento del giudice, sono esclusi l’interrogatorio formale e il
giuramento in quanto prove legali.
Il giudice nel decidere la controversia si dovrà attenere alle allegazioni delle parti (artt. 99 c. p. c. e
27 co. 1 e 6 legge Tar) il processo ha infatti inizio sui iniziativa della parte. Il giudice ha però ampi
poteri istruttori (art. 116 c. p. c. e art. 23, co. 5 legge Tar e art. 28 Reg. Proced. Cons. d. St.) . Il giudice,
nell’ambito delle allegazioni delle parti, ha ampi poteri istruttori come la richiesta di chiarimenti,
documenti e verificazioni, anche se dal 2000 è possibile anche la consulenza tecnica d’ufficio per
formare il convincimento del giudice.
Così come l’iniziativa, anche l’impulso alla prosecuzione del processo deve essere operato dalla
parte: decadenza e perenzione determinate dall’inerzia delle parti possono portare all’estinzione del
processo se non vi è riassunzione entro sei mesi dal verificarsi di una causa di interruzione.
Alla base di ogni processo c’è il principio del contraddittorio che si attua attraverso la notifica del ricorso,
sia all’organo che ha emanato l’atto che si assume lesivo che ad almeno ad uno dei controinteressati.
I riferimenti normativi di questo principio possono essere individuati nell’art. 101 c. p. c. e negli
artt. 20, 21 e 23 della legge Tar. Il processo deve poi essere caratterizzato dal principio dell’economia
processuale attraverso l’adozione di mezzi semplici e rapidi per il raggiungimento dell’obiettivo. Uno
degli istituti creati al fine di velocizzare il processo è l’istituto dei motivi aggiunti. Infine, la causa
deve inoltre essere trattata oralmente in pubblica udienza e in alcuni casi, in camera di consiglio.

D) LA DISCUSSIONE
Espletata la fase cautelare laddove richiesta dal ricorrente, e salvo il verificarsi di vicende anomale
del procedimento (es. sospensione, interruzione o estinzione del processo) nonché posta in essere la
fase istruttoria necessaria, viene fissata l’udienza per la discussione del merito della causa ai sensi
dell’art. 71 c. P.A.
Ricevuta la domanda di discussione, il Presidente fissa con decreto, il giorno dell’udienza di discussione.
In base all’art. 55 del Regolamento di Procedura del Consiglio di Stato, la trattazione ha luogo anche se
non intervengono le parti o i loro avvocati: non esiste infatti l’istituto della contumacia. Il giudice che si
interessa della relazione, espone i fatti e i motivi di diritto che risultano dal ricorso, ed eventualmente
dal controricorso e dalle memorie delle parti.
Le parti sono quindi invitate, tramite i loro avvocati, a svolgere il loro assunto. In generale non sono
ammesse repliche. L’udienza di trattazione è del ricorso è pubblica. L’eccezione è rappresentata dal
procedimento in Camera di Consiglio, in base ai casi previsti dall’art. 27 della legge Tar e altri casi
introdotti con la riforma della legge 205/2000.

E) LA DECISIONE DEL RICORSO


Una volta ultimata la fase di trattazione della causa, i giudici si riuniscono in camera di Consiglio per
deliberare a maggioranza assoluta.
 Le decisione può essere definitiva, se definisce il giudizio mentre può essere interlocutoria, quando
si limita a risolvere  un incidente, a ordinare presentazione di un documento o la formazione di un
mezzo istruttorio.
La decisione del Tar, deve contenere i seguenti elementi:
1.  indicazione delle parti e dei loro avvocati
2.  il tenore della domanda
3.  esposizione dei motivi di fatto e di diritto
4.  dispositivo (parte precettiva della decisione)
5.  ordine affinchè sia eseguita dall’autorità amministrativa interessata
6.  indicazione della data
7.  sottoscrizione del giudice
Si possono avere sentenze di rito o di merito: le prime sono decisioni che incidono sulle questioni
pregiudiziali, presupposti dell’azione e sule condizioni dell’azione. Quelle di merito accerteranno se
sussistano o meno i vizi dedotti in giudizio. Le sentenze del Tar fanno stato ad ogni effetto tra le parti,
i loro eredi o aventi causa (art. 2909 C.C.) : i loro effetti non si estendono quindi al di là del ricorrente,
amministrazione resistente, contro interessati ed eventuali interventori. Inoltre le sentenze del Tar
sono esecutive e, anche se non ancora passate in giudicato, possono essere portate a esecuzione con
una procedura simile al giudizio per l’esecuzione del giudicato (ex art. 10 legge 205/2000) .

L’Estinzione del Processo


Le cause che determinano l’estinzione del processo sono:
1.  La perenzione (per il quale se entro un certo periodo di tempo le parti non dimostrano, tramite il
compimento di atti, interesse per la causa pendente, il giudice, rilevata l’impossibilità di decidere
nel merito, dichiarerà l’estinzione del ricorso. La ragione dell’introduzione è da ricercare in
una esigenza di riduzione del contenzioso e certezza giuridica) . Con la riforma del processo
amministrativo il termine di perenzione è stato di ridotto ad 1 anno (art. 81 del D. lgs 104/10)
2.  La rinunzia
3.  La cessazione della materia del contendere
4.  La sopravvenuta carenza di interesse
5.  La decadenza per mancata riassunzione
Art. 71
Fissazione dell’udienza
1. La fissazione dell’udienza di discussione deve essere chiesta da una delle parti con apposita
istanza, non revocabile, da presentare entro il termine massimo di un anno dal deposito del
ricorso o dalla cancellazione della causa dal ruolo.
2. La parte può segnalare l’urgenza del ricorso depositando istanza di prelievo.
3. Il presidente, decorso il termine per la Costituzione delle altre parti, fissa l’udienza per la
discussione del ricorso.
4. La pendenza del termine di cui all’articolo 15, comma 2, e la proposizione del regolamento
di competenza non precludono la fissazione dell’udienza di discussione nè la decisione del
ricorso, anche ai sensi degli articoli 60 e 74, salvo che nel termine di cui all’articolo 73, comma
1, la parte interessata depositi l’istanza di regolamento di competenza notificata ai sensi dello
stesso articolo 15, comma 2. In tal caso, il giudice può differire la decisione fino alla decisione
del regolamento di competenza.
5. Il decreto di fissazione è comunicato a cura dell’ufficio di segreteria, almeno sessanta giorni
prima dell’udienza fissata, sia al ricorrente che alle parti costituite in giudizio. Tale termine è
ridotto a quarantacinque giorni, su accordo delle parti, se l’udienza di merito è fissata a seguito
di rinuncia alla definizione autonoma della domanda cautelare.
6. Il presidente designa il relatore almeno trenta giorni prima della data di udienza.
Art. 72 Priorita’ nella trattazione dei ricorsi vertenti su un’unica questione
1. Se al fine della decisione della controversia occorre risolvere una singola questione di diritto,
anche a seguito di rinuncia a tutti i motivi o ecc.ezioni, e se le parti concordano sui fatti di causa,
il presidente fissa con priorità l’udienza di discussione.
2. Il collegio, se rileva l’insussistenza dei presupposti di cui al comma 1, dispone con ordinanza
che la trattazione della causa prosegua con le modalità ordinarie.
Art. 73 Udienza di discussione
1. Le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza, memorie
fino a trenta giorni liberi e presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie
depositate in vista dell’udienza, fino a venti giorni liberi.
2. Nell’udienza le parti possono discutere sinteticamente.
3. Se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d’ufficio, il giudice la
indica in udienza dandone atto a verbale. Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione,
il giudice riserva quest’ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a
trenta giorni per il deposito di memorie.
Art. 74 Sentenze in forma semplificata
1. Nel caso in cui ravvisi la manifesta fondatezza ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità,
improcedibilità o infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata.
La motivazione della sentenza può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di
diritto ritenuto risolutivo ovvero, se del caso, ad un precedente conforme”.
Art. 75 Deliberazione del collegio
1. Il collegio, dopo la discussione, decide la causa.
2. La decisione può essere differita a una delle successive camere di consiglio.
Art. 76 Modalità della votazione
1. Possono essere presenti in camera di consiglio i magistrati designati per l’udienza.
2. La decisione è assunta in camera di consiglio con il voto dei soli componenti del collegio.
3. Il presidente raccoglie i voti. La decisione è presa a maggioranza di voti. Il primo a votare è il
relatore, poi il secondo componente del collegio e, infine, il presidente. Nei giudizi davanti al
Consiglio di Stato il primo a votare è il relatore, poi il meno anziano in ordine di ruolo, e così
continuando sino al presidente.
4. Si applicano l’articolo 276, secondo, quarto e quinto comma, del codice di procedura civile e
l’articolo 118, quarto comma, delle disposizioni per l’attuazione del codice di procedura civile.
Art. 87 Udienze pubbliche e procedimenti in camera di consiglio
1. Le udienze sono pubbliche a pena di nullità, salvo quanto previsto dal comma 2, ma il presidente
del collegio può disporre che si svolgano a porte chiuse, se ricorrono ragioni di sicurezza dello
Stato, di ordine pubblico o di buon costume.
2. Oltre agli altri casi espressamente previsti, si trattano in camera di consiglio:
a) i giudizi cautelari e quelli relativi all’esecuzione delle misure cautelari collegiali;
b) il giudizio in materia di silenzio;
c)   il giudizio in materia di accesso ai documenti amministrativi e di violazione degli obblighi di
trasparenza amministrativa;
d) i giudizi di ottemperanza;
e) i giudizi in opposizione ai decreti che pronunciano l’estinzione o l’improcedibilità del giudizio.
La sentenza deve essere redatta non oltre il 45° giorno da quello della decisione della causa. Non
può essere modificata dopo la sua sottoscrizione, ed è immediatamente resa pubblica mediante
deposito nella segreteria del giudice che l’ha pronunciata.

LE PRONUNCIE GIURISDIZIONALI
Il giudice può pronunciarsi in vari modi:
- con sentenza laddove definisce in tutto o in parte il giudizio
- con ordinanza, se dispone misure cautelari o interlocutorie ovvero se decide sulla competenza
- con decreto, nei casi previsti dalla legge.
“Art. 33 Provvedimenti
1. Il giudice pronuncia:
a) sentenza quando definisce in tutto o in parte il giudizio;
b) ordinanza quando assume misure cautelari o interlocutorie, ovvero decide sulla competenza;
c) decreto nei casi previsti dalla legge.
2. Le sentenze di primo grado sono esecutive.
3. Le ordinanze e i decreti, se non pronunciati in udienza o in camera di consiglio e inseriti nel
relativo verbale, sono comunicati alle parti dalla segreteria nel termine di cui all’articolo 89,
comma 3.
4. L’ordinanza che dichiara l’incompetenza indica in ogni caso il giudice competente”.

In particolare il codice del processo amministrativo distingue:


A) LE PRONUNCE DI MERITO: tra esse la più importante è la sentenza.
Art. 34 c. P.A. Sentenze di merito
1. In caso di accoglimento del ricorso il giudice, nei limiti della domanda:
a) annulla in tutto o in parte il provvedimento impugnato;
b) ordina all’amministrazione, rimasta inerte, di provvedere entro un termine;
c) condanna al pagamento di una somma di denaro, anche a titolo di risarcimento del danno,
all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in
giudizio e dispone misure di risarcimento in forma specifica ai sensi dell’articolo 2058 del
codice civile. L’azione di condanna al rilascio di un provvedimento richiesto è esercitata,
nei limiti di cui all’articolo 31, comma 3, contestualmente all’azione di annullamento del
provvedimento di diniego o all’azione avverso il silenzio;
d) nei casi di giurisdizione di merito, adotta un nuovo atto, ovvero modifica o riforma quello
impugnato;
e) dispone le misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato e delle pronunce non
sospese, compresa la nomina di un commissario ad acta, che può avvenire anche in sede di
cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l’ottemperanza.

B) LE PRONUNCE DI RITO:
Art. 35 Pronunce di rito
1. Il giudice dichiara, anche d’ufficio, il ricorso:
a) irricevibile se accerta la tardività della notificazione o del deposito;
b) inammissibile quando e’ carente l’interesse o sussistono altre ragioni ostative ad una
pronuncia sul merito;
c) improcedibile quando nel corso del giudizio sopravviene il difetto di interesse delle parti
alla decisione, o non sia stato integrato il contraddittorio nel termine assegnato, ovvero
sopravvengono altre ragioni ostative ad una pronuncia sul merito.
2. Il giudice dichiara estinto il giudizio:
a) se, nei casi previsti dal presente codice, non viene proseguito o riassunto nel termine
perentorio fissato dalla legge o assegnato dal giudice;
b) per perenzione;
c) per rinuncia.

IL GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA
Come afferma l’art. 112 c. p. a “I provvedimenti del giudice amministrativo devono essere eseguiti
dalla pubblica amministrazione e dalle altre parti. ”
Non sempre però accede che il soggetto obbligato all’attuazione di una decisione adempia
spontaneamente a quanto dovuto, per cui spetta molto spesso alla parte vittoriosa l’onere di attivarsi
per veder soddisfatta la propria pretesa riconosciuta.
In quest’ottica il legislatore ha introdotto il c. d. giudizio di ottemperanza, ossia la possibilità di adire
l’autorità giurisdizionale amministrativa con un ricorso diretto ad ottenere l’esecuzione da parte
della P.A. , delle sentenze non spontaneamente eseguite.
Il giudizio di ottemperanza costituisce l’ipotesi più importante di giurisdizione di merito del giudice
amministrativo (art. 134 c. p. a)
“Art. 112 Disposizioni generali sul giudizio di ottemperanza
1. I provvedimenti del giudice amministrativo devono essere eseguiti dalla pubblica amministrazione
e dalle altre parti.
2. L’azione di ottemperanza può essere proposta per conseguire l’attuazione:
a) delle sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato;
b) delle sentenze esecutive e degli altri provvedimenti esecutivi del giudice amministrativo;
c) delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati del giudice
ordinario, al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo della pubblica amministrazione di
conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso, al giudicato;
d) delle sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati per i quali
non sia previsto il rimedio dell’ottemperanza, al fine di ottenere l’adempimento dell’obbligo
della pubblica amministrazione di conformarsi alla decisione;
e) dei lodi arbitrali esecutivi divenuti inoppugnabili al fine di ottenere l’adempimento
dell’obbligo della pubblica amministrazione di conformarsi, per quanto riguarda il caso deciso,
al giudicato.
3. Può essere proposta, anche in unico grado dinanzi al giudice dell’ottemperanza, azione di
condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio
in giudicato della sentenza, nonché azione di risarcimento dei danni connessi all’impossibilità
o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla
sua violazione o elusione.

5. Il ricorso di cui al presente articolo può essere proposto anche al fine di ottenere chiarimenti in
ordine alle modalità di ottemperanza”.
I presupposti essenziali dell’azione di ottemperanza sono quindi:
- un giudicato o una pronuncia esecutiva ovvero un lodo arbitrale esecutivo divenuti
inoppugnabili
- la necessità di un provvedimento della P.A. successivo alla pronuncia allorchè per l’esecuzione
del provvedimento giurisdizionale non occorre alcun atto della P.A. , il ricorso stesso non ha
ragione di essere (c. d. sentenze auto esecutive)
- l’inottemperanza della P.A. successiva alla decisione non eseguita: non è dunque ammissibile
il giudizio di ottemperanza ove l’esecuzione sia già avvenuta.

DOMANDE ESPERIBILI IN SEDE DI OTTEMPERANZA


In sede di giudizio di ottemperanza è possibile anche in unico grado:
- esperire azione di condanna per il pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi
maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza
- esperire azione di risarcimento dei danni connessi all’impossibilità o comunque alla mancata
esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione
- proporre domanda anche al fine di ottenere di ottenere chiarimenti in ordine alle modalità di
ottemperanza
Ai sensi dell’art. 113 c. P.A. il ricorso per l’ottemperanza deve essere proposto:
- al giudice che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta: in caso di sentenze
passate in giudicato, di sentenze esecutive e dagli altri provvedimenti esecutivi del G. A
Ugualmente sussiste la competenza del TAR anche per i suoi provvedimenti confermati in
appello con una motivazione che abbia lo stesso contenuto dispositivo e conformativo dei
provvedimenti di primo grado
- al TAR nella cui circoscrizione ha sede il giudice che ha emesso la sentenza di cui è chiesta
l’ottemperanza:
in caso di sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati del G. O.
ovvero in caso di sentenze passate in giudicato e degli altri provvedimenti ad esse equiparati
per i quali non sia previsto il rimedio dell’ottemperanza e per i lodi arbitrali esecutivi divenuti
inoppugnabili.
“Art. 113 Giudice dell’ottemperanza
1. Il ricorso si propone, nel caso di cui all’articolo 112, comma 2, lettere a) e b), al giudice
che ha emesso il provvedimento della cui ottemperanza si tratta; la competenza è del
tribunale amministrativo regionale anche per i suoi provvedimenti confermati in appello
con motivazione che abbia lo stesso contenuto dispositivo e conformativo dei provvedimenti
di primo grado.
2. Nei casi di cui all’articolo 112, comma 2, lettere c), d) ed e), il ricorso si propone al tribunale
amministrativo regionale nella cui circoscrizione ha sede il giudice che ha emesso la sentenza
di cui e’ chiesta l’ottemperanza”.

COMMISSARIO AD ACTA
Il giudizio di ottemperanza in quanto ipotesi di giurisdizione di merito comporta che il giudice
amministrativo ha il potere di sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio della sua attività,
ciò significa che il giudice può modificare o revocare un atto in contrasto con il giudicato, ovvero
determinare il contenuto del provvedimento necessario per dare esecuzione alla decisione da attuare
o sostituirsi all’amministrazione nell’adozione dell’atto stesso.
Nella prassi, accade però spesso che il G. A. anziché emettere egli stesso il provvedimento, ordini
alla P.A. l’ottemperanza, assegnandole un termine per provvedere e contestualmente nomini un
commissario ad acta, il quale scaduto tale termine senza che l’amministrazione abbia provveduto, si
surroga ad essa ed adotta il provvedimento.
Tale pratica è oggi normativizzata all’art. 21 c. P.A. il quale stabilisce che in tutte le ipotesi in cui il
giudice amministrativo deve sostituirsi all’amministrazione, può agire direttamente ovvero nominare
come proprio ausiliario un commissario ad acta.

PROCEDIMENTO DEL GIUDIZIO DI OTTEMPERANZA


Il procedimento del giudizio di ottemperanza è disciplinato dall’art. 114 c. P.A. novellato dal d. lgs
195/2011
“Art. 114 Procedimento
1. L’azione si propone, anche senza previa diffida, con ricorso notificato alla pubblica amministrazione
e a tutte le altre parti del giudizio definito dalla sentenza o dal lodo della cui ottemperanza si tratta;
l’azione si prescrive con il decorso di dieci anni dal passaggio in giudicato della sentenza.
2. Unitamente al ricorso è depositato in copia autentica il provvedimento di cui si chiede l’ottemperanza,
con l’eventuale prova del suo passaggio in giudicato.
3. Il giudice decide con sentenza in forma semplificata.
4. Il giudice, in caso di accoglimento del ricorso:
a) ordina l’ottemperanza, prescrivendo le relative modalità, anche mediante la determinazione del
contenuto del provvedimento amministrativo o l’emanazione dello stesso in luogo dell’amministrazione;
b) dichiara nulli gli eventuali atti in violazione o elusione del giudicato;
c) nel caso di ottemperanza di sentenze non passate in giudicato o di altri provvedimenti, determina
le modalità esecutive, considerando inefficaci gli atti emessi in violazione o elusione e provvede di
conseguenza, tenendo conto degli effetti che ne derivano;
d) nomina, ove occorra, un commissario ad acta;
e) salvo che ciò sia manifestamente iniquo, e se non sussistono altre ragioni ostative, fissa, su richiesta
di parte, la somma di denaro dovuta dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva,
ovvero per ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato; tale statuizione costituisce titolo esecutivo.
5. Se è chiesta l’esecuzione di un’ordinanza il giudice provvede con ordinanza.
6. Il giudice conosce di tutte le questioni relative all’esatta ottemperanza, ivi comprese quelle inerenti
agli atti del commissario.
7. Nel caso di ricorso ai sensi dell’art. 112 c. 5, (al fine di ottenere chiarimenti in ordine alle modalità
di ottemperanza)
il giudice fornisce chiarimenti in ordine alle modalità di ottemperanza, anche su richiesta del
commissario.
8. Le disposizioni di cui al presente Titolo si applicano anche alle impugnazioni avverso i provvedimenti
giurisdizionali adottati dal giudice dell’ottemperanza.
9. I termini per la proposizione delle impugnazioni sono quelli previsti nel Libro III”.

TUTELA DELLE PARTI E DEI TERZI


Il d. lgs 195/2011 ha elaborato un sistema di tutela degli interessati, distinguendo a seconda che
questi siano le sole parti tra cui si è formato il giudicato oppure i terzi.
In particolare:
- le stesse parti possono proporre avverso gli atti del commissario ad acta, reclamo al giudice
dell’ottemperanza
(il reclamo si propone dinanzi al giudice dell’ottemperanza (e dunque se tale giudice è quello di
appello, anche direttamente al Consiglio di Stato in unico grado), nel termine di sessanta giorni,
entro il quale il reclamo va notificato e depositato. Lo stesso infatti apre una nuova fase del giudizio
esecutivo e pertanto in ossequio al principio del contraddittorio deve essere notificato ai contro
interessati
- i terzi estranei al giudicato possono impugnare con il rito ordinario, esperendo azioni di annullamento
ai sensi dell’art. 29 c. P.A. sia agli atti del commissario ad acta che quelli emanati dal giudice
dell’ottemperanza.

L’IMPUGNATIVA DELLE SENTENZE DEI TAR


I mezzi di impugnazione delle sentenze dei TAR sono:
A) L’APPELLO: In base all’art. 100 c. P.A. contro le sentenze dei TAR è ammesso appello al Consiglio di
stato, ferma restando la competenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana
per gli appelli proposti contro le sentenze del TAR Sicilia
Nel giudizio di appello:
“Art. 101 Contenuto del ricorso in appello
1. Il ricorso in appello deve contenere l’indicazione del ricorrente, del difensore, delle parti nei confronti
delle quali è proposta l’impugnazione, della sentenza che si impugna, nonchè l’esposizione sommaria
dei fatti, le specifiche censure contro i capi della sentenza gravata, le conclusioni, la sottoscrizione del
ricorrente se sta in giudizio personalmente ai sensi dell’articolo 22, comma 3, oppure del difensore
con indicazione, in questo caso, della procura speciale rilasciata anche unitamente a quella per il
giudizio di primo grado.
2. Si intendono rinunciate le domande e le ecc.ezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella
sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell’atto di appello o, per le
parti diverse dall’appellante, con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la
Costituzione in giudizio”
“Art. 102 Legittimazione a proporre l’appello
1. Possono proporre appello le parti fra le quali è stata pronunciata la sentenza di primo grado.
2. L’interventore può proporre appello soltanto se titolare di una posizione giuridica autonoma”.
“Art. 103 Riserva facoltativa di appello
1. Contro le sentenze non definitive è proponibile l’appello ovvero la riserva di appello, con atto
notificato entro il termine per l’appello e depositato nei successivi trenta giorni presso la segreteria
del tribunale amministrativo regionale.
 Art. 104 Nuove domande ed ecc.ezioni
1. Nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande, fermo quanto previsto
dall’articolo 34 c. 3 nè nuove ecc.ezioni non rilevabili d’ufficio. Possono tuttavia essere chiesti gli
interessi e gli accessori maturati dopo la sentenza impugnata, nonchè il risarcimento dei danni
subiti dopo la sentenza stessa.
2. Non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, salvo
che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri
di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile.
3. Possono essere proposti motivi aggiunti qualora la parte venga a conoscenza di documenti non
prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado da cui emergano vizi degli atti o provvedimenti
amministrativi impugnati”

B) LA REVOCAZIONE
Ai sensi dell’art. 106 c. P.A. ”Le sentenze dei TAR e del Consiglio di Stato sono impugnabili per
revocazione nei casi e nei modi previsti dagli art. 395 e 396 c. p. c. ”
La revocazione è proponibile con ricorso dinanzi allo stesso giudice che ha pronunciato la sentenza
impugnata.
Contro la sentenza del TAR comunque, la revocazione è ammessa se i motivi non possono essere
dedotti con l’appello.
“Art. 395. (Casi di revocazione)
Le sentenze pronunciate in grado di appello o in unico grado possono essere impugnate per
revocazione:
1) se sono l’effetto del dolo di una delle parti in danno dell’altra;
2) se si è giudicato in base a prove riconosciute o comunque dichiarate false dopo la sentenza oppure
che la parte soccombente ignorava essere state riconosciute o dichiarate tali prima della sentenza;
3) se dopo la sentenza sono stati trovati uno o piu’ documenti decisivi che la parte non aveva potuto
produrre in giudizio per causa di forza maggiore o per fatto dell’avversario;
4) se la sentenza èl›effetto di un errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa. Vi è questo
errore quando la decisione è fondata sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontrastabilmente
esclusa, oppure quando e’ supposta l’inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita,
e tanto nell’uno quanto nell’altro caso se il fatto non costituì un punto controverso sul quale la
sentenza ebbe a pronunciare;
5) se la sentenza è contraria ad altra precedente avente fra le parti autorità di cosa giudicata, purché
non abbia pronunciato sulla relativa eccezione;
6) se la sentenza è effetto del dolo del giudice, accertato con sentenza passata in giudicato”.
“Art. 396. (Revocazione delle sentenze per le quali è scaduto il termine per l’appello)
Le sentenze per le quali è scaduto il termine per l’appello possono essere impugnate per revocazione
nei casi dei nn. 1, 2, 3 e 6 dell’articolo precedente, purché la scoperta del dolo o della falsità o il
recupero dei documenti o la pronuncia della sentenza di cui al n. 6 siano avvenuti dopo la scadenza
del termine suddetto.
Se i fatti menzionati nel comma precedente avvengono durante il corso del termine per l’appello, il
termine stesso e’ prorogato dal giorno dell’avvenimento in modo da raggiungere i trenta giorni da
esso”.

C) L’OPPOSIZIONE DI TERZO
“Art. 108Casi di opposizione di terzo
1. Un terzo può fare opposizione contro una sentenza del tribunale amministrativo regionale o del
Consiglio di Stato pronunciata tra altri soggetti, ancorchè passata in giudicato, quando pregiudica i
suoi diritti o interessi legittimi.
2. Gli aventi causa e i creditori di una delle parti possono fare opposizione alla sentenza, quando
questa sia effetto di dolo o collusione a loro danno”.
In pratica ricalca l’art. 404 c. p. c. ai sensi del quale “Un terzo può fare opposizione contro la sentenza
passata in giudicato o comunque esecutiva pronunciata tra altre persone, quando pregiudica i suoi
diritti”

D) IL RICORSO PER CASSAZIONE


Il ricorso per Cassazione è previsto dall’art. 111 c. 8 Cost. ai sensi del quale “Contro le decisioni del
Consiglio di Stato e della Corte dei Conti il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti
alla giurisdizione”
Tale disposizione è ripresa dall’art. 110 c. P.A. che ammette il ricorso de quo contro le sentenze del
Consiglio di Stato per i soli motivi inerenti alla giurisdizione.
In particolare sono motivi inerenti alla giurisdizione:
- il difetto assoluto di giurisdizione, ossia quando la questione è demandata ad un altro potere dello
stato
- il difetto di giurisdizione del G. A. rispetto al G. O. essendo la questione demandata alla esclusiva
cognizione di quest’ultimo
- il difetto di giurisdizione del TAR o del Consiglio di Stato rispetto ad altri giudici amministrativi (ad
es la Corte dei Conti)
- il difetto di giurisdizione ove il G. A. abbia esplicato un sindacato di merito su questione in cui esso
aveva competenza solo di legittimità
- il difetto di giurisdizione per irregolare composizione del collegio giudicante
La disciplina del ricorso per Cassazione è dunque quella dettata dal Codice di procedura civile in
virtù del rinvio operato dal codice del processo amministrativo.

RITI SPECIALI
I riti speciali sono forme processuali particolari, coordinate in un rito unitariamente considerato, che
il legislatore ha previsto in riferimento alla particolarità di talune controversie che necessitano di
una disciplina processuale in parte differente per poter garantire una tutela adeguata dell’interesse
coinvolto.
La L. 205/2000 con l’introduzione dell’art. 23 bis alla L. 1034/1971 aveva previsto una particolare
disciplina relativamente a determinate materie che necessitavano di una celere decisione laddove
fosse sorta una controversia in merito.
Con l’approvazione del Codice del processo amministrativo, si è proceduto ad una completa
riorganizzazione della materia dei riti speciali nonché all’eliminazione di quelli ritenuti superflui.
Secondo l’attuale classificazione contenuta nel Codice si possono distinguere i seguenti riti speciali:
- in materia di accesso ai documenti amministrativi
- in materia di tutela contro l’inerzia della P.A. (ricorso avverso il silenzio- inadempimento della P.A.)
- rito per decreto ingiuntivo
- rito abbreviato comune a determinate materie elencate nell’art. 119 del Codice
- in tema di procedure di affidamento di lavori pubblici, servizi e forniture
- in materia di operazioni elettorali relativamente alle elezioni di Regioni, Province, Comuni e membri
spettanti all’Italia nel Parlamento europeo
- rito avverso gli atti del procedimento elettorale preparatorio, limitatamente alle elezioni regionali,
provinciali e comunali
Sono stati invece abrogati i riti speciali in materia di:
- c. d. ricorso preventivo al Consiglio di stato
- ricorso avverso il provvedimento di diniego dell’iscrizione o di cancellazione dai registri generali
delle organizzazioni di volontariato
- provvedimenti relativi ai trasferimenti o destinazioni di ufficio dei magistrati assegnati a sedi
disagiate
- provvedimenti di rifiuto di iscrizione e di cancellazione dai registri delle associazioni di promozione
sociale.

Art. 116 Rito in materia di accesso ai documenti amministrativi


1. Contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi,
nonché per la tutela del diritto di accesso civico connessa all’inadempimento degli obblighi
di trasparenza il ricorso è proposto entro trenta giorni dalla conoscenza della determinazione
impugnata o dalla formazione del silenzio, mediante notificazione all’amministrazione e ad almeno
un controinteressato. Si applica l’articolo 49. Il termine per la proposizione di ricorsi incidentali o
motivi aggiunti è di trenta giorni. (
2. In pendenza di un giudizio cui la richiesta di accesso è connessa, il ricorso di cui al comma 1 può
essere proposto con istanza depositata presso la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso
principale, previa notificazione all’amministrazione e agli eventuali controinteressati. L’istanza è
decisa con ordinanza separatamente dal giudizio principale, ovvero con la sentenza che definisce il
giudizio.
3. L’amministrazione può essere rappresentata e difesa da un proprio dipendente a ciò autorizzato.
4.  Il giudice decide con sentenza in forma semplificata; sussistendone i presupposti, ordina l’esibizione
e, ove previsto, la pubblicazione dei documenti richiesti, entro un termine non superiore, di norma,
a trenta giorni, dettando, ove occorra, le relative modalità.
5. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano anche ai giudizi di impugnazione.

 Art. 117
Ricorsi avverso il silenzio
1. Il ricorso avverso il silenzio è proposto, anche senza previa diffida, con atto notificato
all’amministrazione e ad almeno un controinteressato nel termine di cui all’articolo 31, comma 2.
2. Il ricorso è deciso con sentenza in forma semplificata e in caso di totale o parziale accoglimento il
giudice ordina all’amministrazione di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta
giorni.
3. Il giudice nomina, ove occorra, un commissario ad acta con la sentenza con cui definisce il giudizio
o successivamente su istanza della parte interessata.
4. Il giudice conosce di tutte le questioni relative all’esatta adozione del provvedimento richiesto, ivi
comprese quelle inerenti agli atti del commissario.
5. Se nel corso del giudizio sopravviene il provvedimento espresso, o un atto connesso con l’oggetto
della controversia, questo può essere impugnato anche con motivi aggiunti, nei termini e con il rito
previsto per il nuovo provvedimento, e l’intero giudizio prosegue con tale rito.
6. Se l’azione di risarcimento del danno ai sensi dell’articolo 30, comma 4, è proposta congiuntamente
a quella di cui al presente articolo, il giudice può definire con il rito camerale l’azione avverso il
silenzio e trattare con il rito ordinario la domanda risarcitoria.
6- bis. Le disposizioni di cui ai commi 2, 3, 4 e 6, si applicano anche ai giudizi di impugnazione.
Art. 118 Decreto ingiuntivo
1. Nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, aventi ad
oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale, si applica il Capo I del Titolo I del Libro IV del codice
di procedura civile. Per l’ingiunzione è competente il presidente o un magistrato da lui delegato.
L’opposizione si propone con ricorso.
Art. 119 Rito abbreviato comune a determinate materie
1. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano nei giudizi aventi ad oggetto le controversie
relative a:
a) i provvedimenti concernenti le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture,
salvo quanto previsto dagli articoli 120 e seguenti;
b) i provvedimenti adottati dalle Autorità amministrative indipendenti, con esclusione di quelli
relativi al rapporto di servizio con i propri dipendenti;
c) i provvedimenti relativi alle procedure di privatizzazione o di dismissione di imprese o beni pubblici,
nonchè quelli relativi alla Costituzione, modificazione o soppressione di società, aziende e istituzioni
da parte degli enti locali;
c- bis) i provvedimenti adottati nell’esercizio dei poteri speciali inerenti alle attività di rilevanza
strategica nei settori della difesa e della sicurezza nazionale e nei settori dell’energia, dei trasporti e
delle comunicazioni; d) i provvedimenti di nomina, adottati previa delibera del Consiglio dei ministri;
e) i provvedimenti di scioglimento degli organi di governo degli enti locali e quelli connessi, che
riguardano la loro formazione e il loro funzionamento;
f) i provvedimenti relativi alle procedure di occupazione e di espropriazione delle aree destinate
all’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità e i provvedimenti di espropriazione delle
invenzioni adottati ai sensi del codice della proprietà industriale;
g) i provvedimenti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive;
h) le ordinanze adottate in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’articolo 5, comma
1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, e i consequenziali provvedimenti commissariali;
i) il rapporto di lavoro del personale dei servizi di informazione per la sicurezza, ai sensi dell’articolo
22, della legge 3 agosto 2007, n. 124;
l) le controversie comunque attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione
in materia di impianti di generazione di energia elettrica di cui al decreto legge 7 febbraio 2002,
n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2002, n. 55, comprese quelle concernenti la
produzione di energia elettrica da fonte nucleare, i rigassificatori, i gasdotti di importazione, le centrali
termoelettriche di potenza termica superiore a 400 MW nonchè quelle relative ad infrastrutture di
trasporto ricomprese o da ricomprendere nella rete di trasmissione nazionale o rete nazionale di
gasdotti;
m) i provvedimenti della commissione centrale per la definizione e applicazione delle speciali misure
di protezione, recanti applicazione, modifica e revoca delle speciali misure di protezione nei confronti
dei collaboratori e testimoni di giustizia;
m- bis) le controversie aventi per oggetto i provvedimenti dell’Agenzia nazionale di regolamentazione
del settore postale di cui alla lettera h) del comma 2 dell’articolo 37 della legge 4 giugno 2010, n. 96,
compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti ai rapporti di impiego;
m- ter) i provvedimenti dell’Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di
acqua istituita dall’articolo 10, comma 11, del decreto- legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con
modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106; (5)
m- quater) le azioni individuali e collettive avverso le discriminazioni di genere in ambito lavorativo,
previste dall’articolo 36 e seguenti del decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198, quando rientrano, ai
sensi del citato decreto, nella giurisdizione del giudice amministrativo;  
m- quinquies) gli atti e i provvedimenti adottati in esecuzione di una decisione di recupero di cui
all’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999 .
2. Tutti i termini processuali ordinari sono dimezzati salvo, nei giudizi di primo grado, quelli per la
notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti, nonchè quelli di
cui all’articolo 62, comma 1, e quelli espressamente disciplinati nel presente articolo.
3. Salva l’applicazione dell’articolo 60, il tribunale amministrativo regionale chiamato a pronunciare
sulla domanda cautelare, accertata la completezza del contraddittorio ovvero disposta l’integrazione
dello stesso, se ritiene, a un primo sommario esame, la sussistenza di profili di fondatezza del ricorso
e di un pregiudizio grave e irreparabile, fissa con ordinanza la data di discussione del merito alla prima
udienza successiva alla scadenza del termine di trenta giorni dalla data di deposito dell’ordinanza,
disponendo altresì il deposito dei documenti necessari e l’acquisizione delle eventuali altre prove
occorrenti. In caso di rigetto dell’istanza cautelare da parte del tribunale amministrativo regionale,
ove il Consiglio di Stato riformi l’ordinanza di primo grado, la pronuncia di appello è trasmessa al
tribunale amministrativo regionale per la fissazione dell’udienza di merito. In tale ipotesi, il termine
di trenta giorni decorre dalla data di ricevimento dell’ordinanza da parte della segreteria del tribunale
amministrativo regionale, che ne dà avviso alle parti.
4. Con l’ordinanza di cui al comma 3, in caso di estrema gravità ed urgenza, il tribunale amministrativo
regionale o il Consiglio di Stato possono disporre le opportune misure cautelari. Al procedimento
cautelare si applicano le disposizioni del Titolo II del Libro II, in quanto non derogate dal presente
articolo.
5. Quando almeno una delle parti, nell’udienza discussione, dichiara di avere interesse alla
pubblicazione anticipata del dispositivo rispetto alla sentenza, il dispositivo è pubblicato mediante
deposito in segreteria, non oltre sette giorni dalla decisione della causa. La dichiarazione della parte
è attestata nel verbale d’udienza.
6. La parte può chiedere al Consiglio di Stato la sospensione dell’esecutività del dispositivo, proponendo
appello entro trenta giorni dalla relativa pubblicazione, con riserva dei motivi da proporre entro trenta
giorni dalla notificazione della sentenza ovvero entro tre mesi dalla sua pubblicazione. La mancata
richiesta di sospensione dell’esecutività del dispositivo non preclude la possibilità di chiedere la
sospensione dell’esecutività della sentenza dopo la pubblicazione dei motivi.
7. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche nei giudizi di appello, revocazione e
opposizione di terzo.

LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA:
Il sistema di giustizia amministrativa comprende:
- la normativa sui ricorsi amministrativi
- disposizioni relative al giudizio che si svolge dinanzi al giudice ordinario
- disposizioni che trovano applicazione ad opera del giudice amministrativo o di un giudice
amministrativo speciale
Il fine comune del sistema di giustizia amministrativa è quello di tutelare i cittadini nei confronti
della pubblica amministrazione attraverso il riconoscimento in capo al privato del potere di rivolgersi
ad un’autorità (giudice ordinario, giudice amministrativo, autorità amministrativa) al fine di ottenere
giustizia.
Il sistema autonomo di giustizia amministrativa consente la coesistenza di tre principi fondamentali:
- il principio dell’azionabilità in giudizio di tutte le lesioni di diritti soggettivi ed interessi legittimi
anche se derivanti da atti e comportamenti della P.A. (art. 113 cost)
- il principio dell’autonomia del potere giudiziario (art. 101 cost “i giudizi sono soggetti soltanto
alla legge”)
- il principio di legalità dell’azione amministrativa la cui conformità alla legge viene accertata
dall’autorità giudiziaria

“Art. 133 Materie di giurisdizione esclusiva


1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di
legge:
a) le controversie in materia di:
1) risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del
termine di conclusione del procedimento amministrativo;
2) formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento
amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni;
3) dichiarazione di inizio attività;
4) determinazione e corresponsione dell’indennizzo dovuto in caso di revoca del provvedimento
amministrativo;
5) nullità del provvedimento amministrativo adottato in violazione o elusione del giudicato;
6) diritto di accesso ai documenti amministrativi; ”

SISTEMA DELLA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA


Attualmente la giustizia amministrativa nel nostro ordinamento è organizzata secondo il sistema
della doppia giurisdizione in:
- Autorità Giudiziaria Ordinaria (A. G. O.) : giudice di pace, Tribunali, Corti d’appello, Corte di Cassazione.
Competente a decidere delle violazioni di diritti soggettivi, con il potere di disapplicare cioè non
applicare l’atto amministrativo che risulti illegittimo e di dichiararne l’illegittimità.
- Autorità Giudiziaria Amministrativa (A. G. A.) : TAR, Consiglio di Stato. Competente a giudicare delle
violazione degli interessi legittimi (salvo alcuni casi ecc.ezionali in cui giudica anche per violazioni
di diritti di giurisdizione esclusiva) e ad annullare gli atti amministrativi illegittimi (c. d. giurisdizione
di legittimità), nonché in alcuni casi tassativi anche a sostituirli con altri atti o a riformarli in parte
sostituendosi in tal caso alla p. a (c. d. giurisdizione di merito)
- sezioni Unite della Corte di Cassazione: cui sono attribuiti i conflitti di giurisdizione tra A. G. O e A.
G. A.
Oltre alla tutela giurisdizionale (ordinaria e amministrativa) gli interessati hanno anche a disposizione
dei mezzi di tutela amministrativa (detti anche di carattere giustiziale) : i c. d. ricorsi amministrativi.

IL CODICE DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO: D. LGS 104/2010


Il codice del processo amministrativo (d. lgs 104/2010) ha operato una massiccia riforma del sistema,
dopo la L. 1034/1971 istitutiva dei TAR e la L. 205/2000 che aveva introdotto nel processo amministrativo
strumenti volti ad avvicinarlo al processo civile.
Il Codice si è reso necessario nell’ottica di un riconoscimento al giudice amministrativo degli stessi
strumenti di tutela di cui dispone il giudice ordinario, soprattutto a seguito del riconoscimento della
risarcibilità anche degli interessi legittimi e non soltanto più dei diritti soggettivi.
Linee guida del Codice del processo amministrativo sono:
- Alla giurisdizione del giudice amministrativo sono devolute tutte le controversie aventi ad
oggetto interessi legittimi, e nelle materie indicate dalla leggi anche diritti soggettivi, concernenti
l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi
o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere e posti in essere da
pubbliche amministrazioni.
Tale giurisdizione si articola a sua volta in: giurisdizione generale di legittimità, esclusiva e di merito.
- specificazione delle azioni esperibili dinanzi al G. A. (costitutive, di accertamento, di condanna)
- azione risarcitoria sia per danni da lesione di diritti soggettivi che da interessi legittimi (quindi
danni da illegittimo esercizio dell’azione amministrativa)
- allineamento agli strumenti e mezzi di impugnazione del processo civile
- introduzione di un’articolata disciplina relativa al procedimento cautelare
- definitivo acclaramento della natura giurisdizionale del Consiglio di Stato, quale organo di ultimo
grado della giurisdizione amministrazione.

A) TUTELA IN SEDE AMMINISTRATIVA (C. D. TUTELA GIUSTIZIALE) : RICORSI AMMINISTRATIVI


La tutela in sede amministrativa è attuata dalla stessa amministrazione attraverso un procedimento
amministrativo che viene instaurato a seguito di un ricorso dell’interessato.
La funzione della tutela in sede amministrativa è quella di consentire se possibile, in seno alla stessa
amministrazione, una soluzione alle controversie insorte nel suo ambito (e che coinvolgono interessi
dell’amministrazione) e di permettere alla P.A. di esprimere attraverso la decisione del ricorso le
proprie definitive determinazioni sulla controversia prima che essa prosegua eventualmente in sede
giurisdizionale.
La tutela in sede amministrativa c. d. giustiziale, va distinta dalla c. d. autotutela amministrativa.
- L’autotutela amministrativa infatti si attua d’iniziativa della stessa P.A. , con un procedimento
interno della P.A. senza contraddittorio con gli interessati (procedimento non contenzioso) ; inoltre
la P.A. agisce nel proprio esclusivo interesse e non in posizione di terzietà e imparzialità. E l’atto di
ritiro è di regola discrezionale in quanto è rimessa alla stessa P.A. la valutazione dell’effettivo ed
attuale interesse pubblico alla caducazione dell’atto, benché illegittimo o inopportuno.
- La tutela amministrativa invece si avvia su ricorso e dà luogo ad un procedimento di iniziativa del
ricorrente, ad un procedimento esterno, ad un contenzioso (cioè in contraddittorio con gli interessati)
. Inoltre la P.A. investita del ricorso ha l’obbligo di porsi in posizione di terzietà (o imparzialità) in
ordine alla controversia. La decisione dell’autorità amministrativa circa la sussistenza di vizi del
provvedimento è vincolata ai motivi addotti dal ricorrente (o dagli altri soggetti eventualmente
intervenuti nel procedimento)

RICORSO AMMINISTRATIVO: TIPOLOGIE ED ELEMENTI ESSENZIALI


Il ricorso amministrativo è quella particolare istanza rivolta a una pubblica amministrazione e
diretta a conseguire la tutela di una situazione giuridica soggettiva che si suppone lesa da un atto
amministrativo o da un comportamento della P.A.
Esso viene proposto nel rispetto dei termini, forme e condizioni normativamente predeterminate,
ed è rivolto contro un provvedimento di cui mira ad ottenere l’annullamento, la revoca o la riforma.
I ricorsi amministrativi previsti nel nostro ordinamento sono:
- ricorso gerarchico
- ricorso in opposizione
- ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
Gli elementi essenziali dei ricorsi amministrativi sono:
- i soggetti: possono presentare ricorso tutti i soggetti (persone fisiche, giuridiche ed anche associazioni
non personalizzate)
- l’interesse: il ricorso amministrativo può essere proposto solo da chi ritenendosi danneggiato
dall’atto della P.A. abbia interesse all’annullamento di esso.
L’interesse protetto(o materiale) è quello protetto direttamente o indirettamente dalla norma, cioè
un diritto soggettivo o un interesse legittimo; mentre l’interesse al ricorso (o formale) è l’interesse di
natura processuale ossia nella possibilità di ottenere un risultato utile per effetto dell’accoglimento
del ricorso.
L’interesse deve essere diretto o personale e attuale.
La personalità dell’interesse non significa che esso debba essere individuale, in quanto se pur in casi
espressamente disciplinati è ammesso ricorso a tutela di interessi collettivi.
L’attualità significa invece che il ricorrente deve aver subito una lesione o menomazione concreta ed
immediata in conseguenza dell’atto amministrativo oggetto del ricorso.
- termini per il ricorso: il ricorso deve essere presentato all’autorità competente nel termine perentorio
fissato dalla legge.
Tale termine è di 30 giorni per il ricorso gerarchico (o in opposizione) e di 120 giorni per il ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica.
Esso decorre per le persone direttamente interessate dalla notifica del provvedimento; mentre per gli
interessati non direttamente contemplati nel provvedimento, dalla data di pubblicazione se questa
è prevista, o dalla piena conoscenza dell’atto.
- forma del ricorso: il ricorso deve essere redatto per iscritto su carta da bollo, salvo i casi in cui la
legge esplicitamente lo escluda (es. in materia di rapporti di lavoro) .
Il mancato uso della carta da bollo non rende il ricorso irricevibile, ma obbliga soltanto l’interessato
a regolarizzarlo anche se nel frattempo sono scaduti i termini per la sua presentazione.
Nel ricorso devono essere indicati: l’autorità cui è diretto (la mancata indicazione dell’organo può
essere addotta dal soggetto come motivo di rimessione in termine qualora in seguito a tale mancanza,
il ricorso sia stato presentato ad autorità incompetente e nel frattempo sia scaduto il termine) ; gli
estremi del provvedimento impugnato; i motivi del ricorso (cioè i vizi di legittimità o di merito su cui
si fonda il ricorso) ; la sottoscrizione del ricorrente.
- oggetto del ricorso: esso può essere un atto amministrativo emanato da un’autorità amministrativa
nell’esercizio di una funzione amministrativa (ricorsi impugnatori) oppure un comportamento della
P.A. o un rapporto insorto tra la P.A. ed un terzo, oppure tra soggetti estranei all’amministrazione
(ricorsi non impugnatori)

RICORSO GERARCHICO
Il ricorso gerarchico consiste nell’impugnativa di un atto non definitivo, proposta dal soggetto
interessato all’organo gerarchicamente superiore a quello che ha emanato l’atto, a tutela sia di diritti
soggettivi che di interessi legittimi, facendo valere sia vizi di legittimità che di merito.
Esso presuppone per la sua esperibilità:
- un rapporto di gerarchia esterna (salvo casi ecc.ezionali in cui è ammesso il ricorso al di fuori di tale
gerarchia, c. d. ricorso gerarchico improprio)
- la non definitività dell’atto impugnato
- l’interesse a ricorrere da parte di chi lo propone
Il ricorso gerarchico è ammesso in unica istanza anche in caso di pluralità di gradi di gerarchia (come
nella gerarchia militare), e va proposto una sola volta.
Il provvedimento emesso in seguito al primo ricorso è definitivo.
Il ricorso gerarchico può essere di due tipi:
a) ricorso gerarchico proprio: rimedio di ordine generale, che presuppone un rapporto di gerarchia in
senso tecnico (cioè di subordinazione) tra organo che ha emanato l’atto impugnato e organo a cui si
ricorre.
b) ricorso gerarchico improprio: rimedio di carattere ecc.ezionale, previsto in alcuni casi in cui non
esiste alcun rapporto di gerarchia.
Si tratta di un ricorso ordinario impugnatorio proposto ad:
- organi individuali avverso deliberazioni di organi collegiali e viceversa
- organi collegiali avverso deliberazioni di altri organi collegiali
- organi statali avverso provvedimenti di altro ente pubblico
- organi statali avverso provvedimenti di organi di vertice (es. ministri)
Tale ricorso ha carattere ecc.ezionale, è ammesso solo nei casi tassativamente previsti dalla legge,
la procedura è diversa da caso a caso, in mancanza si applicano per analogia le regole sul ricorso
gerarchico proprio.

RICORSO IN OPPOSIZIONE
E’ un ricorso amministrativo atipico rivolto alla stessa autorità che ha emanato l’atto anziché a quella
gerarchicamente superiore.
Non è un rimedio di carattere generale, ma ecc.ezionale, utilizzabile solo nei casi tassativamente
previsti dalla legge, sia a tutela di interessi legittimi che di diritti soggettivi.
Può essere proposto nel termine generale di 30 giorni dalla notifica o emanazione dell’atto impugnato,
ma la legge può prevedere termini diversi nei singoli casi.

RICORSO STRAORDINARIO AL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA


Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica consiste nell’impugnativa di un atto
amministrativo definitivo, proposta dal soggetto interessato direttamente al Capo dello Stato.
E’ ammesso soltanto per motivi di legittimità, mai per vizi di merito e può essere proposto per la
tutela sia di interessi legittimi che di diritti soggettivi.
L’art. 7 c. 8 del Codice del processo amministrativo ha inoltre circoscritto l’ammissibilità del
ricorso straordinario al Presidente della Repubblica unicamente alle sole controversie devolute alla
giurisdizione amministrativa.
L’art. 128 poi esclude l’ammissibilità di tale ricorso in materia elettorale.
Il ricorso straordinario è alternativo a quello giurisdizionale amministrativo pertanto:
- se l’atto è stato impugnato con ricorso giurisdizionale al TAR, è inammissibile il ricorso straordinario
avvero lo stesso atto
- se l’atto è stato impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica non è più
impugnabile con ricorso al TAR
Inoltre poiché il ricorso giurisdizionale offre maggiori garanzie rispetto a quello straordinario, deve
essere consentita la scelta tra le due forme di tutela non solo al ricorrente ma anche al contro
interessato.
Pertanto se il ricorrente ha optato per il ricorso straordinario non potrà poi ricorrere in sede
giurisdizionale, mentre i contro interessati possono ancora scegliere e quindi aderire alla via scelta
dal ricorrente, oppure chiedere con opposizione (notificata al ricorrente e all’autorità che ha emanato
l’atto impugnato) proposta entro 60 giorni dalla notifica del ricorso straordinario, che il ricorso sia
deciso in sede giurisdizionale.
Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica va in ogni caso presentato entro 120 giorni
dalla data di notifica o comunicazione dell’atto o dalla piena conoscenza di esso.
Il contraddittorio deve essere instaurato dallo stesso ricorrente.
L’istruttoria è compiuta dal Ministero competente, cioè dal Ministero che sovrintende alla materia a
cui è riconducibile l’atto impugnato.
L’istruttoria deve concludersi entro 120 giorni dalla scadenza del termine assegnato ai contro interessati
per la presentazione delle loro deduzioni. Trascorso tale termine il ricorrente può richiedere con atto
notificato al Ministero competente se il ricorso è stato trasmesso per il parere del Consiglio di Stato, e
in caso di risposta negativa o di mancata risposta entro 30 giorni può depositare direttamente copia
del ricorso presso quest’ultimo.
Istruito il ricorso, il Ministero lo trasmette infatti al Consiglio di Stato per il relativo parere che è
obbligatorio.
Il ricorso è deciso con decreto del presidente della Repubblica, su proposta del Ministro competente,
conforme al parere obbligatorio e vincolante del Consiglio di Stato (art. 14 d. p. r. 1199/1971)
Avverso il decreto presidenziale che decide il ricorso, ove la decisione riguardi una questione di
competenza del G. A. sono ammessi due mezzi di impugnazione:
- revocazione: contro il decreto è ammesso ricorso per revocazione allo stesso Presidente della
Repubblica nei casi previsti dall’art. 395 c. p. c.
- impugnazione innanzi al giudice amministrativo: l’impugnabilità è però circoscritta ai soli vizi di
forma e del procedimento, essendo impedito il riesame del giudizio formulato dal Consiglio di stato
in sede consultiva.

B) TUTELA DAVANTI AL GIUDICE ORDINARIO:


La disciplina in materia di giurisdizione del G. O. in relazione agli atti della P.A. resta ancora oggi
quella contenuta nell’art. 2 L. 2248/1865 (allegato E) L. A. C.
Nella competenza del G. O. rientrano:
- le cause per contravvenzioni, ossia tutte le violazioni della legge penale
- tutte le controversie relative all’esistenza ed alla lesione di un diritto soggettivo, ad eccezione delle
materie attribuite dalla legge alla giurisdizione esclusiva del TAR
- il G. O. è competente non solo nelle ipotesi in cui la P.A. sia parte attrice, ma anche quando sia parte
convenuta chiamata in giudizio
Quando parte in causa sia una P.A. i poteri del G. O. incontrano però una serie di limiti, espressamente
previsti dagli art. 4 e 5 della L. A. C. del 1865:
- il G. O. deve limitarsi a conoscere gli effetti dell’atto in relazione all’oggetto dedotto in giudizio,
non può cioè conoscere dell’atto amministrativo con effetti erga omnes, ma solo in funzione della
pronunzia sul rapporto dedotto in giudizio
- può estendere il suo sindacato soltanto alla legittimità dell’atto amministrativo e non sull’opportunità
o convenienza dell’atto, né potrà sindacare sull’esercizio del potere discrezionale da parte della P.A.
- non può incidere sull’atto amministrativo, non può cioè né annullarlo né revocarlo o modificarlo
- quando abbia accettato che il diritto del privato sia stato effettivamente leso dall’atto illegittimo
dichiara tale illegittimità, senza però che sul punto si formi il giudicato (in termini tecnici si parla
di accertamento incidentale) e disapplica l’atto: il G. O giudica cioè prescindendo dall’atto (come se
l’atto non fosse mai stato emanato)
- non può in nessun caso imporre alla P.A. comportamenti positivi, ma può solo condannarla al
risarcimento dei danni cagionati al privato.
Tuttavia la P.A. ha a sua volta l’obbligo di conformarsi al giudicato del G. O. e cioè di annullare l’atto
che sia stato ritenuto illegittimo dal G. O. e da questi disapplicato. Tale obbligo lascia però intatta la
discrezionalità sul come conformarsi (salvo nel caso di condanna a pagare una determinata somma),
per cui non crea nessun diritto per il privato e non è tutelabile davanti al G. O. ma solo davanti al G.
A. con un’azione particolare, il c. d. giudizio di ottemperanza.

AZIONI AMMISSIBILI NEI CONFRONTI DELLA P.A.


Le azioni ammissibili nei confronti della P.A. sono:
1) azioni dichiarative: dirette al mero accertamento di uno stato di fatto o di una situazione di diritto,
ed hanno lo scopo di eliminare in relazione ad esse, incertezze e dissensi tra le parti, procurando una
prova pubblica ed inconfutabile dello stato di fatto giuridicamente rilevante. Tali azioni sono sempre
ammesse nei confronti della P.A.
2) azioni costitutive: tendono alla Costituzione, modificazione o estinzione di un rapporto giuridico.
Secondo la dottrina tradizionale, non sono esperibili nei confronti della P.A. essendo precluso al G.
O. di annullare, revocare e sospender atti amministrativi o di sostituirsi alla P.A. nell’esercizio delle
potestà pubbliche proprie di essa, modificando o sostituendo con sentenza atti amministrativi.
La dottrina e la giurisprudenza hanno però lentamente modificato tale opinione, per cui oggi si
ritengono ammissibili le azioni costitutive quando non incidono sui poteri pubblici della P.A.
3) azioni di condanna: a seguito delle quali il giudice, accertato l’obbligo di una delle parti o di un suo
comportamento antigiuridico produttivo di responsabilità, ordina a tale parte una prestazione atta a
ristabilire l’ordine giuridico violato.
La prestazione ordinata alla parte soccombente può consistere nel pagamento di una somma di
danaro a titolo di risarcimento o in un determinato comportamento(fare, non fare, dare) che soddisfi
il diritto violato, le azioni di condanna si distinguono infatti a loro volta in azioni risarcitorie e azioni
reintegratorie.
a) azioni risarcitorie sono quelle sempre ammissibili in quanto la P.A. può sempre essere condannata al
pagamento di una somma di danaro, sia nel caso tale pagamento sia dovuto in forza di un’obbligazione
contratta dalla P.A. nella sua veste di soggetto privato, sia nel caso di pagamento per risarcimento
del danno derivante da lesione di un diritto soggettivo del privato cagionato dalla P.A. nell’esercizio
di una potestà pubblica
b) azioni reintegratorie: esse poichè impongono alla P.A. un facere specifico, sono ammissibili solo
qualora la P.A. abbia agito o detenuto qualcosa senza titolo, ecc.edendo il titolo o sulla base di un
titolo inefficace.
Sono invece inammissibili quelle sentenze in cui il facere o la consegna di un bene determinato da
parte della P.A. richiedano l’emanazione di un provvedimento amministrativo, perché in tal caso il G.
O. si sostituirebbe alla P.A. nell’emanazione dell’atto.
4) azioni possessorie: sono inammissibili se la P.A. è entrata in possesso del bene in base ad un
provvedimento imperativo (es.decreto di espropriazione) perché si inciderebbe sull’atto amministrativo
di espropriazione contro il disposto dell’art. 4 L. A. C.
Sono invece ammissibili se la P.A. abbia agito come privato, o qualora la turbativa sia avvenuta a
seguito di mere attività materiali, o se lo spossessamento sia stato realizzato dall’amministrazione
in una situazione di carenza di potere.

ESECUZIONE DELLE SENTENZE DEL G. O.


1) Per le sentenze dichiarative: l’interessato può rivolgersi alla stessa p. a soccombente perché questa
si uniformi al giudicato, se essa non si uniforma alla sentenza, l’interessato può adire il TAR o il C. d.
S. secondo i principi del giudizio di ottemperanza
2) per le sentenze di condanna: l’esecuzione forzata ove ammissibile può esercitarsi sia nelle forme
dell’espropriazione (art. 2910 C.C.) sia nelle forme specifiche regolate dagli art. 2930- 2931- 2932- 2933
C.C.
Art. 2910. Oggetto dell’espropriazione.
Il creditore, per conseguire quanto gli è dovuto, può fare espropriare i beni del debitore, secondo le
regole stabilite dal Codice di procedura civile.
Possono essere espropriati anche i beni di un terzo quando sono vincolati a garanzia del credito o
quando sono oggetto di un atto che è stato revocato perché compiuto in pregiudizio del creditore.
Art. 2930. Esecuzione forzata per consegna o rilascio.
Se non è adempiuto l’obbligo di consegnare una cosa determinata, mobile o immobile, l’avente diritto
può ottenere la consegna o il rilascio forzati a norma delle disposizioni del codice di procedura civile.
Art. 2931. Esecuzione forzata degli obblighi di fare.
Se non è adempiuto un obbligo di fare, l’avente diritto può ottenere che esso sia eseguito a spese
dell’obbligato nelle forme stabilite dal codice di procedura civile.
Art. 2932. Esecuzione specifica dell’obbligo di concludere un contratto.
Se colui che è obbligato a concludere un contratto non adempie l’obbligazione, l’altra parte, qualora sia
possibile e non sia escluso dal titolo, può ottenere una sentenza che produca gli effetti del contratto
non concluso.
Se si tratta di contratti che hanno per oggetto il trasferimento della proprietà di una cosa determinata
o la Costituzione o il trasferimento di un altro diritto, la domanda non può essere accolta, se la parte
che l’ha proposta non esegue la sua prestazione o non ne fa offerta nei modi di legge, a meno che la
prestazione non sia ancora esigibile.
Art. 2933. Esecuzione forzata degli obblighi di non fare.
Se non è adempiuto un obbligo di non fare, l’avente diritto può ottenere che sia distrutto, a spese
dell’obbligato, ciò che è stato fatto in violazione dell’obbligo.
Non può essere ordinata la distruzione della cosa e l’avente diritto può conseguire solo il risarcimento
dei danni, se la distruzione della cosa è di pregiudizio all’economia nazionale.

GIURISDIZIONE DEL G. O. IN TEMA DI PUBBLICO IMPIEGO


Ai sensi dell’art. 63 c. 1 del d. lgs 165/2001 “Sono devolute al giudice ordinario, in funzione di
giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni di cui all’articolo 1 c. 2 del decreto, ad eccezione di quelle in materia di procedure
concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni nonché in sede di
giurisdizione esclusiva, le controversie relative ai rapporti di lavoro sottratti alla privatizzazione.
In particolare rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie concernenti
l’assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la responsabilità
dirigenziale, nonché quelle concernenti le indennità di fine rapporto, comunque denominate e
corrisposte, ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti. Quando questi ultimi
siano rilevanti ai fini della decisione, il giudice li disapplica, se illegittimi. L’impugnazione davanti
al giudice amministrativo dell’atto amministrativo rilevante nella controversia non è causa di
sospensione del processo”.
“Art. 63. D. LGS 165/2001 Controversie relative ai rapporti di lavoro.
1. Sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai
rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, ad
eccezione di quelle relative ai rapporti di lavoro di cui al comma 4, incluse le controversie concernenti
l’assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la responsabilità
dirigenziale, nonché quelle concernenti le indennità di fine rapporto, comunque denominate e
corrisposte, ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti. Quando questi ultimi
siano rilevanti ai fini della decisione, il giudice li disapplica, se illegittimi. L’impugnazione davanti
al giudice amministrativo dell’atto amministrativo rilevante nella controversia non è causa di
sospensione del processo.
2. Il giudice adotta, nei confronti delle pubbliche amministrazioni, tutti i provvedimenti, di
accertamento, costitutivi o di condanna, richiesti dalla natura dei diritti tutelati. Le sentenze con
le quali riconosce il diritto all’assunzione, ovvero accerta che l’assunzione è avvenuta in violazione
di norme sostanziali o procedurali, hanno anche effetto rispettivamente costitutivo o estintivo del
rapporto di lavoro.
3. Sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie relative a
comportamenti antisindacali delle pubbliche amministrazioni ai sensi dell’articolo 28 della legge
20 maggio 1970, n. 300, e successive modificazioni ed integrazioni, e le controversie, promosse da
organizzazioni sindacali, dall’ARAN o dalle pubbliche amministrazioni, relative alle procedure di
contrattazione collettiva di cui all’articolo 40 e seguenti del presente decreto.
4. Restano devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di
procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, nonché, in
sede di giurisdizione esclusiva, le controversie relative ai rapporti di lavoro di cui all’articolo 3, ivi
comprese quelle attinenti ai diritti patrimoniali connessi.
5. Nelle controversie di cui ai commi 1 e 3 e nel caso di cui all’articolo 64, comma 3, il ricorso per
cassazione può essere proposto anche per violazione o falsa applicazione dei contratti e accordi
collettivi nazionali di cui all’articolo 40”.

C) TUTELA DAVANTI AL GIUDICE AMMINISTRATIVO


In base al sistema della doppia giurisdizione, la competenza generale in materia di diritti soggettivi
spetta al G. O. mentre quella in materia di interessi legittimi compete al G. A. (ossia ai TAR in primo
grado, e al C. d. S. nel giudizio di appello, tali organi costituiscono un unico ordine giurisdizionale,
insieme con il Consiglio di giustizia amministrativa della Regione Sicilia)
Come si evince dall’art. 7 del Codice del processo amministrativo (d. lgs 104/2010) “Sono devolute alla
giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle
particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio
del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili
anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni. Non
sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico”.
Sono cioè impugnabili in sede giurisdizionale amministrativa soltanto quegli atti che promanino da
un’autorità amministrativa nell’esplicazione di pubblica potestà e siano lesivi di interessi legittimi
del privato.
La giurisdizione amministrativa è esercitata dai TAR e dal Consiglio di Stato secondo le norme del
Codice del processo amministrativo.
Si può in sostanza distinguere tra:
- giudici amministrativi generali (o ordinari) : TAR (giudici di primo grado) e Consiglio di Stato e
Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia (giudici d’appello)
- giudici amministrativi speciali: che esercitano le competenze stabilite dalla legge, e sono la Corte
dei Conti, i Tribunali delle Acque Pubbliche, le Commissioni tributarie ed i Commissari per gli usi
civici, a cui possono aggiungersi altri organi particolari stabiliti dal legislatore.

TAR
“Art. 5 D. lgs 104/2010 (Tribunali amministrativi regionali)
1. Sono organi di giurisdizione amministrativa di primo grado i tribunali amministrativi regionali e
il Tribunale regionale di giustizia amministrativa per la regione autonoma del Trentino - Alto Adige.
2. Il tribunale amministrativo regionale decide con l’intervento di tre magistrati, compreso il presidente.
In mancanza del presidente, il collegio e’ presieduto dal magistrato con maggiore anzianita’ nel ruolo.
3. Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa per la regione autonoma del Trentino - Alto Adige
resta disciplinato dallo statuto speciale e dalle relative norme di attuazione”.
I TAR sono venti, uno per ogni Regione, con sede nel capoluogo regionale, oltre le sezioni staccate
istituite presso alcune Regioni.
Essi esercitano:
- una giurisdizione generale di legittimità
- una giurisdizione di merito nelle materie tassativamente determinate dal legislatore
- una giurisdizione esclusiva nelle materie tassativamente determinate dal legislatore
Ai TAR è riconosciuta inoltre la competenza a conoscere dei ricorsi in materia di operazioni elettorali
relative al rinnovo degli organi elettivi dei Comuni, Province e Regioni, e all’elezione dei membri del
Parlamento europeo spettanti all’Italia (art. 126 del C. P.A.)

CONSIGLIO DI STATO
Il Consiglio di Stato è organo di ultimo grado della giurisdizione amministrativa.
Può definirsi un organo complesso con funzioni consultive generali in materia giuridico- amministrativa
e funzioni giurisdizionali amministrative di secondo grado e, per determinate materie, esclusive.
E’ composto dal Presidente del Consiglio di Stato, dai Presidenti di sezione e dai consiglieri di Stato.
Si articola in sei sezioni alle quali si aggiunge una sezione consultiva per l’esame degli schemi di atti
normativi per i quali il Consiglio di Stato è tenuto a dare o è richiesto parere.
Il presidente specificamente individua ogni anno con proprio provvedimento, le sezioni che svolgono
funzioni giurisdizionali e quelle che svolgono funzioni consultive, determinando le rispettive materie
di competenza.
Per quanto riguarda le modalità di funzionamento l’art. 6 del C. P.A. precisa che il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale decide con l’intervento di cinque magistrati, di cui un Presidente di sezione
e quattro consiglieri. In caso di impedimento del presidente, il Consiglio è presieduto dal consigliere
più anziano nella qualifica.
“Art. 6 Consiglio di Stato
1. Il Consiglio di Stato è organo di ultimo grado della giurisdizione amministrativa.
2. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale decide con l’intervento di cinque magistrati, di cui
un presidente di sezione e quattro consiglieri. In caso di impedimento del presidente, il collegio è
presieduto dal consigliere più anziano nella qualifica.
3. Salvo quanto previsto dalle norme di attuazione richiamate al comma 6, l’adunanza plenaria è
composta dal presidente del Consiglio di Stato che la presiede e da dodici magistrati del Consiglio di
Stato, assegnati alle sezioni giurisdizionali.
4. In caso di impedimento, il presidente del Consiglio di Stato è sostituito dal presidente di sezione
giurisdizionale più anziano nel ruolo; gli altri componenti dell’adunanza plenaria, in caso di assenza
o di impedimento, sono sostituiti dal magistrato più anziano nella stessa qualifica della rispettiva
sezione.
5. Per gli appelli avverso le pronunce della sezione autonoma di Bolzano del Tribunale regionale di
giustizia amministrativa si applicano anche le disposizioni dello statuto speciale e delle relative
norme di attuazione.
6. Gli appelli avverso le pronunce del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia sono proposti
al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, nel rispetto delle disposizioni dello
statuto speciale e delle relative norme di attuazione”.

TIPOLOGIE DI GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA


L’art. 7 del Codice del processo amministrativo distingue tre diverse tipologie di giurisdizione del G.
A.
1) Giurisdizione generale di legittimità: nella quale il giudice valuta la sola legittimità dell’atto
amministrativo, cioè verifica la conformità dell’atto ai principi dell’ordinamento giuridico e la sua
immunità dai tre vizi di legittimità(ecc.esso di potere, incompetenza relativa e violazione di legge)
Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie
relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative
al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali,
pure se introdotte in via autonoma. (c. 4)
E’ detta anche giurisdizione di annullamento perché il giudice può disporre l’annullamento dell’atto
giudicato illegittimo
2) Giurisdizione esclusiva e Giurisdizione di merito, si realizzano nelle ipotesi tassativamente indicate
dal legislatore, comportando delle deroghe alla giurisdizione di legittimità
Infatti mentre nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva il G. A. in deroga al principio del riparto delle
giurisdizioni, ha cognizione anche in materia di diritti soggettivi, nelle ipotesi di giurisdizione di
merito, il giudice può non solo annullare l’atto amministrativo, ma sindacare anche l’opportunità o
la convenienza dello stesso e conseguentemente sostituirsi all’amministrazione.
Vi sono poi anche casi in cui il G. A. pur non avendo giurisdizione esclusiva, conosce di diritti soggettivi,
tale previsione è contenuta all’art. 8 del c. P.A. in base al quale “il G. A. può conoscere di questioni
pregiudiziali o incidentali relative a diritti soggettivi quando la soluzione delle stesse è presupposto
necessario per la decisione della questione principale, relativa ad un interesse.
Restano comunque riservate all’autorità giudiziaria ordinaria le questioni pregiudiziali concernenti
lo stato e la capacità delle persone, salvo che si tratti della capacità di stare in giudizio, e la risoluzione
dell’incidente di falso”.
Art. 7
Giurisdizione amministrativa
1. Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di
interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti
l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi
o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da
pubbliche amministrazioni. Non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo
nell’esercizio del potere politico.
2. Per pubbliche amministrazioni, ai fini del presente codice, si intendono anche i soggetti ad esse
equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo.
3. La giurisdizione amministrativa si articola in giurisdizione generale di legittimità, esclusiva ed
estesa al merito.
4. Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie
relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative
al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali,
pure se introdotte in via autonoma.
5. Nelle materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall’articolo 133, il giudice
amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione
di diritti soggettivi.
6. Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito nelle controversie
indicate dalla legge e dall’articolo 134. Nell’esercizio di tale giurisdizione il giudice amministrativo
può sostituirsi all’amministrazione.
7. Il principio di effettività è realizzato attraverso la concentrazione davanti al giudice amministrativo
di ogni forma di tutela degli interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, dei
diritti soggettivi.
8. Il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione
amministrativa.

TIPOLOGIE DI GIUDIZIO INNANZI AL G. A.


Con riferimento al contenuto e all’oggetto delle pronunce del G. A. , il giudizio innanzi al G. A. può
essere:
- di cognizione: volto a stabilire la fondatezza della pretesa vantata dal ricorrente.
Il processo amministrativo di cognizione si presenta prevalentemente nella giurisdizione di legittimità,
come giudizio di impugnazione di un atto amministrativo finalizzato alla sua eliminazione. Con il
Codice del processo amministrativo, il legislatore è intervenuto a dettare una disciplina organica
delle azioni esperibili innanzi al giudice amministrativo.
- cautelare: ha una funzione accessoria e strumentale rispetto al processo di cognizione, in quanto è
teso all’adozione di misure preventive volte a preservare le utilità derivanti dall’eventuale sentenza
favorevole di cognizione da eventi che possono manifestarsi durante il corso del processo
- di esecuzione: ha funzione di assicurare anche coattivamente l’attuazione concreta della pronuncia
di cognizione

GIURISDIZIONE GENERALE DI LEGITTIMITÀ


Ai sensi dell’art. 7c. 4 del C. p. a “Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del
giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche
amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi
e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, pure se introdotte in via autonoma”
La giurisdizione di legittimità del G. A. è dunque:
- generale: in quanto riguarda ogni controversia relativa alla legittimità di un atto amministrativo
che abbia leso un interesse legittimo (tranne le materie riservate alla cognizione di altra giurisdizione
speciale) .
Ogni qualvolta non sia indicato dalla legge un giudice diverso, la competenza appartiene al TAR
- simmetrica: come il G. O. è il giudice dei diritti soggettivi, il G. A. è il giudice degli interessi legittimi
- limitata quanto ai poteri di cognizione: in quanto limitata all’accertamento dei tre vizi di legittimità, il
giudice non può sostituirsi all’amministrazione nella valutazione dell’opportunità o della convenienza
dell’atto adottato (altrimenti si tratterebbe di giurisdizione di merito) ma solo accertare l’esistenza
del vizio di legittimità ecc.epito
- limitata al potere di decisione: i TAR possono annullare l’atto illegittimo ma non possono riformarlo
né sostituirlo
Per quanto riguarda poi l’oggetto del ricorso al TAR, l’art. 7 afferma che il ricorso al TAR può essere
esperito contro atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni
E’ quindi impugnabile innanzi al giudice amministrativo:
- un atto amministrativo esistente
- consistente in una manifestazione di volontà
- formalmente e materialmente amministrativo
- anche se non definitivo

GIURISDIZIONE ESCLUSIVA
Ai sensi dell’art. 7 c. 5 C. P.A. , la giurisdizione esclusiva del G. A. è caratterizzata dal fatto che “nelle
materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall’articolo 133, il giudice amministrativo
conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti
soggettivi e non solo di interessi legittimi”.
Essa si caratterizza per essere:
- ecc.ezionale, poiché limitata ai soli casi indicati dalla legge
- non ammette concorrenza con altre giurisdizioni, sia ordinaria che amministrativa, quindi
nell’ambito della giurisdizione esclusiva non ha ragione di esistere la distinzione tra diritti soggetti
e interessi legittimi
- si può ricorrere al giudice per la lesione sia di diritti soggettivi che di interessi legittimi
- è soggetta a principi generali che regolano la giurisdizione amministrativa, laddove si verta in tema
di interessi legittimi
- se oggetto del ricorso è la violazione di diritti soggettivi, il ricorrente può esperire oltre all’azione
di annullamento dell’atto lesivo del diritto, anche autonoma azione di condanna (art. 30 del codice)
Per controversie aventi ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale, l’art. 118 del C. P.A. prevede
l’applicazione delle norme processual- civilistiche relative al procedimento di ingiunzione (art. 633
c. p. c.) .
Inoltre può essere richiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi.
Normalmente oggetto del ricorso è un atto amministrativo, ma l’azione può avere ad oggetto anche
un rapporto.
Pertanto nel caso di giurisdizione esclusiva del TAR può parlarsi non più di sola giurisdizione su atti
ma anche giurisdizione su rapporti.

Art. 133 Materie di giurisdizione esclusiva


Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di
legge:
a) le controversie in materia di:
1) risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del
termine di conclusione del procedimento amministrativo;
2) formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento
amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni;
3) silenzio di cui all’articolo 31, commi 1, 2 e 3, e provvedimenti espressi adottati in sede di verifica
di segnalazione certificata, denuncia e dichiarazione di inizio attività, di cui all’articolo 19, comma
6- ter, della legge 7 agosto 1990, n. 241; (1)
4) determinazione e corresponsione dell’indennizzo dovuto in caso di revoca del provvedimento
amministrativo;
5) nullità del provvedimento amministrativo adottato in violazione o elusione del giudicato;
6)   diritto di accesso ai documenti amministrativi e violazione degli obblighi di trasparenza
amministrativa; (11)
a- bis) le controversie relative all’applicazione dell’articolo 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241; (2)
b) le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni
pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennita’, canoni ed altri corrispettivi e quelle
attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche;
c) le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle
concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla
pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo,
ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti
del gestore, nonche’ afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al
servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità;
d) le controversie concernenti l’esercizio del diritto a chiedere e ottenere l’uso delle tecnologie
telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni e con i gestori di pubblici servizi
statali; e) le controversie:
1) relative a procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque
tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al
rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, ivi incluse
quelle risarcitorie e con estensione della giurisdizione esclusiva alla dichiarazione di inefficacia del
contratto a seguito di annullamento dell’aggiudicazione ed alle sanzioni alternative;
2) relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla
clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione
continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163,
nonche’ quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’articolo
133, commi 3 e 4, dello stesso decreto;
f) le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in
materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio, e ferme restando
le giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche e del Commissario liquidatore per
gli usi civici, nonche’ del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la
corresponsione delle indennita’ in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa;
g) le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili,
anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in materia
di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario per quelle
riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di
atti di natura espropriativa o ablativa;
h) le controversie aventi ad oggetto i decreti di espropriazione per causa di pubblica utilita’ delle
invenzioni industriali;
i) le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico;
l) le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli
inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, adottati dalla Banca d’Italia, dagli Organismi di cui agli
articoli 112- bis, 113 e 128- duodecies del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, (3) dall’Autorità
garante della concorrenza e del mercato, dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, dall’Autorità
per l’energia elettrica e il gas, e dalle altre Autorità istituite ai sensi della legge 14 novembre 1995, n.
481, dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, dalla Commissione
vigilanza fondi pensione, dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità della
pubblica amministrazione, dall’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private, comprese le
controversie relative ai ricorsi avverso gli atti che applicano le sanzioni ai sensi dell’articolo 326 del
decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209;
m) le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti in materia di comunicazioni elettroniche,
compresi quelli relativi all’imposizione di servitù, nonché i giudizi riguardanti l’assegnazione di diritti
d’uso delle frequenze, la gara e le altre procedure di cui ai commi da 8 a 13 dell’articolo 1 della legge
13 dicembre 2010, n. 220, incluse le procedure di cui all’articolo 4 del decreto- legge 31 marzo 2011, n.
34, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2011, n. 75; (4)
n) le controversie relative alle sanzioni amministrative ed ai provvedimenti adottati dall’organismo
di regolazione competente in materia di infrastrutture ferroviarie ai sensi dell’articolo 37 del decreto
legislativo 8 luglio 2003, n. 188;
o) le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica
amministrazione concernenti la produzione di energia, i rigassificatori, i gasdotti di importazione, le
centrali termoelettriche e quelle relative ad infrastrutture di trasporto ricomprese o da ricomprendere
nella rete di trasmissione nazionale o rete nazionale di gasdotti; (5)
p) le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte
le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, nonché gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dell’articolo 5, commi 2 e
4 della medesima legge n. 225 del 1992 (6) e le controversie comunque attinenti alla complessiva
azione di gestione del ciclo dei rifiuti, seppure posta in essere con comportamenti della pubblica
amministrazione riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, quand’anche
relative a diritti costituzionalmente tutelati;
q) le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti anche contingibili ed urgenti, emanati dal Sindaco
in materia di ordine e sicurezza pubblica, di incolumità pubblica e di sicurezza urbana, di edilita’ e di
polizia locale, d’igiene pubblica e dell’abitato;
r) le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti relativi alla disciplina o al divieto dell’esercizio
d’industrie insalubri o pericolose;
s) le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni in
materia di danno all’ambiente, nonché avverso il silenzio inadempimento del Ministro dell’ambiente
e della tutela del territorio e del mare e per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo
nell’attivazione, da parte del medesimo Ministro, delle misure di precauzione, di prevenzione o di
contenimento del danno ambientale, nonché quelle inerenti le ordinanze ministeriali di ripristino
ambientale e di risarcimento del danno ambientale;
t) le controversie relative all’applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti
lattiero- caseari;
u) le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti in materia di passaporti;
v) le controversie tra lo Stato e i suoi creditori riguardanti l’interpretazione dei contratti aventi per
oggetto i titoli di Stato o le leggi relative ad essi o comunque sul debito pubblico;
z) le controversie aventi ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni
sportive non riservate agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo ed escluse quelle inerenti i
rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti;
z- bis) le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi
quelli inerenti i rapporti di impiego, adottati dall’Agenzia nazionale di regolamentazione del settore
postale di cui alla lettera h) del comma 2 dell’articolo 37 della legge 4 giugno 2010, n. 96; (7)
z- ter) le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti dell’Agenzia nazionale per la regolazione
e la vigilanza in materia di acqua istituita dall’articolo 10, comma 11, del decreto- legge 13 maggio
2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106; (8)
z- quater) le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti adottati ai sensi dell’articolo 3, comma
2, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149; (8)
z- quinquies) le controversie relative all’esercizio dei poteri speciali inerenti alle attività di rilevanza
strategica nei settori della difesa e della sicurezza nazionale e nei settori dell’energia, dei trasporti e
delle comunicazioni. (9)
z- sexies) le controversie relative agli atti ed ai provvedimenti che concedono aiuti di Stato in violazione
dell’articolo 108, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e le controversie
aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti adottati in esecuzione di una decisione di recupero di cui
all’articolo 14 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999, a prescindere dalla
forma dell’aiuto e dal soggetto che l’ha concesso (10)

GIURISDIZIONE DI MERITO
L’art. 7 c. 6 stabilisce che “6. Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al
merito nelle controversie indicate dalla legge e dall’articolo 134. Nell’esercizio di tale giurisdizione il
giudice amministrativo può sostituirsi all’amministrazione”.
Esercitando la giurisdizione di merito dunque il G. A. può sostituirsi all’amministrazione in quanto il
G. A. è tenuto ad esaminare l’atto impugnato, oltre che dal punto di vista della sua legittimità, anche
sotto il profilo dell’opportunità e della convenienza, e quindi della sua conformità al principio di
buona amministrazione di cui all’art. 97 cost.
Tale potere sostitutivo consiste nell’adottare un nuovo atto, ovvero modificare o riformare quello
impugnato.
La giurisdizione di merito del TAR è:
- ecc.ezionale in quanto ammessa ecc.ezionalmente in deroga al principio del sindacato giurisdizionale
di sola legittimità sull’atto amministrativo
- tassativa in quanto ammessa nei soli casi previsti dalla legge
- aggiuntiva in quanto non esclude ma si aggiunge alla giurisdizione di legittimità, non a caso si parla
di cognizione estesa al merito.
Ai sensi dell’art. 134 C. P.A.
“Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito nelle controversie
aventi ad oggetto:
a) l’attuazione delle pronunce giurisdizionali esecutive o del giudicato nell’ambito del giudizio di cui
al Titolo I del Libro IV (giudizio di ottemperanza)
b) gli atti e le operazioni in materia elettorale, attribuiti alla giurisdizione amministrativa;
c) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo,
comprese quelle applicate dalle Autorità amministrative indipendenti
d) le contestazioni sui confini degli enti territoriali;
e) il diniego di rilascio di nulla osta cinematografico di cui all’articolo 8 della legge 161/1962. ”

LE AZIONI DI COGNIZIONE ESPERIBILI INNANZI AL G. A.


Il Codice del processo amministrativo ha introdotto una disciplina organica delle azioni esperibili
innanzi al G. A.
Le azioni esperibili innanzi al G. A. sono:
A) azione di annullamento
“Art. 29 c. p. c. Azione di annullamento
L’azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed ecc.esso di potere si propone nel
termine di decadenza di sessanta giorni”.
B) azione di condanna disciplinata dall’art. 30 C. P.A.
E’ applicabile quando risulti necessaria dopo l’annullamento, una tutela in forma specifica del
ricorrente mediante una condanna ad un facere o sia rimasta inadempiuta un’obbligazione di
pagamento o debba comunque provvedersi mediante l’adozione di ogni altra misura idonea a tutelare
la posizione giuridica soggettiva.
Ai sensi dell’art. 34c. 1 del c. P.A. il G. A. con la sentenza con cui definisce nel merito il giudizio può:
- ordinare all’amministrazione rimasta inerte, di provvedere entro un termine
- condannare al pagamento di una somma di denaro, anche a titolo di risarcimento del danno
- condannare all’adozione di misure idonee a tutelare la posizione giuridica dedotta in giudizio.
L’azione di condanna può essere proposta sia contestualmente ad un’altra azione, che in via autonoma,
nei soli casi però di giurisdizione esclusiva e nei casi individuati dallo stesso art. 30 del Codice.
Art. 30 Azione di condanna
1. L’azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di
giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche in via autonoma.
2. Può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio
dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di giurisdizione
esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi. Sussistendo
i presupposti previsti dall’articolo 2058 C.C. (ossia Il danneggiato può chiedere la reintegrazione in
forma specifica, qualora sia in tutto o in parte possibile e non sia ecc.essivamente onerosa per il
debitore) .
3. La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di
decadenza di 120 giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza
del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo. Nel determinare il risarcimento il
giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque,
esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche
attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti
4. Per il risarcimento dell’eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza
dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui
al comma 3 non decorre fintanto che perdura l’inadempimento. Il termine di cui al comma 3 inizia
comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere.
5. Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere
formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della
relativa sentenza. 6. Di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi
legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi conosce esclusivamente il
giudice amministrativo.
C) Azione avverso il silenzio della P.A. disciplinata dall’art. 31 C. P.A. ed altre azioni di accertamento
Art. 31 Azione avverso il silenzio e declaratoria di nullità
Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla
legge, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere.
2. L’azione può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un
anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. E’ fatta salva la riproponibilità
dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.
3. Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di
attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità
e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione.
4. La domanda volta all’accertamento delle nullità previste dalla legge si propone entro il termine di
decadenza di centottanta giorni. La nullità dell’atto può sempre essere opposta dalla parte resistente
o essere rilevata d’ufficio dal giudice. Le disposizioni del presente comma non si applicano alle nullità
di cui all’articolo 114, comma 4, lettera b), per le quali restano ferme le disposizioni del Titolo I del
Libro IV.

GIURISDIZIONI AMMINISTRATIVE SPECIALI:

A) CORTE DEI CONTI


La Corte dei conti è un organo di rilievo costituzionale, autonomo ed indipendente da altri poteri dello
Stato cui la Costituzione affida importanti funzioni di controllo (art. 100 Costituzione) e giurisdizionali
(art. 103 Costituzione) .
A norma dell’art. 100 c. 2 Cost. “la Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli
atti del Governo e quello successivo sulla gestione del Bilancio dello Stato, inoltre essa partecipa
al controllo sulla gestione finanziaria degli enti. La Costituzione, che assicura l’indipendenza della
Corte e dei suoi componenti di fronte al Governo, prevede un diretto collegamento fra la Corte ed il
Parlamento, al quale essa è tenuta a riferire sul risultato del riscontro eseguito”.
Il successivo art. 103 c. 2 aggiunge poi che “la Corte ha giurisdizione nelle materie di contabilità
pubblica”, come dire che essa giudica sulle responsabilità di chi ha la gestione del pubblico denaro.
La Corte dei conti è definita dalla Costituzione “organo ausiliario” nel senso che coadiuva gli organi
titolari di funzioni legislative, di controllo ed indirizzo politico, esecutive e di amministrazione attiva.
Il fatto che le funzioni svolte dalla Corte dei conti siano in qualche modo “a servizio”di altre funzioni,
non incide su natura e prerogative della Corte che è considerata come Organo neutrale, indipendente ed
autonomo rispetto al Parlamento ed al Governo, e che svolge le proprie funzioni non solo nell’interesse
degli organi “ausiliati” e della pubblica amministrazione, ma anche dello Stato collettività.
La Corte dei conti è del tutto indipendente sia nei confronti del Governo che del Parlamento.
Il personale della Corte dei conti è costituito da magistrati e da impiegati amministrativi. I magistrati,
distinguibili unicamente per le funzioni, sono: il Presidente, il Presidente aggiunto, il Procuratore
Generale, il Procuratore Generale aggiunto, i Presidenti di Sezione, i Consiglieri, i primi Referendari
ed i Referendari.
Il personale amministrativo è composto da personale dirigente e da personale non dirigente.

STRUTTURA DELLA CORTE DEI CONTI


L’attuale struttura della Corte dei Conti si articola in:
- una sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle amministrazioni dello
stato
- una sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello stato, suddivisa in due
collegi
- una sezione autonomie, che esercita i controlli finanziari e le analisi comparative sull’andamento
della gestione degli enti locali
- una sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali
- sezioni regionali di controllo in ogni Regione ad autonomia ordinaria.
La L. 15/2009 prevede che le sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti possono essere integrate
da due componenti designati dal Consiglio regionale e dal Consiglio delle autonomie locali e scelti
tra persone esperte nelle materie aziendalistiche, giuridiche e contabili. Il loro status è equiparato a
quello dei consiglieri della corte dei conti
- una sezione di controllo sugli enti che esercita il controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui
lo stato contribuisce in via ordinaria
- tre sezioni giurisdizionali centrali d’Appello per le materie di contabilità pubblica
- sezioni giurisdizionali regionali in tutte le regioni e due sezioni giurisdizionali con sede in Trento e
Bolzano
In casi particolari poi la Corte dei conti procede a sezioni riunite:
- sui conflitti di competenza
- sulle questioni di massima deferite dalle sezioni giurisdizionali centrali e regionali
- su ogni altra questione su richiesta del procuratore generale

CARATTERI DELLA GIURISDIZIONE DELLA CORTE DEI CONTI


La giurisdizione della corte dei conti è:
- esclusiva: in quanto nelle materie ad essa devolute conosce di tutte le questioni, relative sia ai
diritti soggettivi che a interessi legittimi.
La sua giurisdizione esclude in tali materie qualunque altro giudice, anzi la Corte, conosce di tutte le
questioni sollevate in via pregiudiziale o incidentale, esclusi l’incidente di falso (di competenza dei
giudici civili) e le questioni di legittimità costituzionale (di competenza della corte costituzionale)
- piena: la C. d. C. conosce infatti delle controversie sotto il duplice aspetto dell’accertamento dei
fatti e dell’applicazione del diritto.
La giurisdizione è assimilata a quella dei tribunale ordinari anche sotto il profilo dei limiti, infatti
anche la Corte può accertare l’illegittimità degli atti amministrativi e quindi negare loro l’applicazione,
ma non può annullare o sostituire tali atti.
- sindacatoria: in quanto la Corte non è vincolata né dalle precedenti statuizioni dell’amministrazione,
né dalle domande delle parti o del P. M, né dai motivi addotti.
FUNZIONI DELLA CORTE DEI CONTI
La Corte dei conti svolge funzioni di controllo (art. 100 Costituzione) e funzioni giurIsdizionali nelle
materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge (art. 103 Costituzione) .
Accanto a queste, svolge anche funzioni amministrative (esempio: provvedimenti concernenti lo
status economico e giuridico dei propri dipendenti) e consultive (pareri al Governo ed ai Ministri
in ordine ad atti normativi e provvedimenti; pareri in materia di contabilità pubblica a richiesta di
Regioni, Comuni, Province e Città metropolitane)
Il controllo di legittimità serve ad assicurare che un atto o un’attività siano conformi alla legge.
Il controllo sulla gestione serve invece a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione
amministrativa rispetto agli obiettivi posti dalla legge
La Corte dei conti in base alla Costituzione (art. 100) svolge:
- un controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo;
- un controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato;
- un controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.
Si tratta di un controllo esterno e neutrale svolto in posizione di assoluta imparzialità rispetto agli
interessi di volta in volta perseguiti dal governo o dall’amministrazione

DIFFERENZA TRA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA E CONTABILE DELLA CORTE DEI CONTI


- La responsabilità contabile si fonda sul maneggio di diritto o di fatto, del denaro o in genere dei
valori della P.A. ,
La Corte dei conti è quindi competente a giudicare agenti contabili, amministratori e funzionari
pubblici per tutte le vicende comunque concernenti la gestione di risorse pubbliche (in senso ampio).
Inoltre, la Corte ha la giurisdizione nella materia delle pensioni civili, militari e di guerra
- La responsabilità amministrativa trova invece il suo fondamento in un danno patrimoniale doloso
o colposo cagionato alla P.A.
Consiste nella responsabilità a contenuto patrimoniale di amministratori o dipendenti pubblici
per i danni causati all’ente nell’ambito o in occasione del rapporto d’ufficio. L’accertamento della
responsabilità comporta la condanna al risarcimento del danno a favore dell’amministrazione
danneggiata.
Le principali differenze sono:
- la responsabilità contabile si fonda sul maneggio di diritto o di fatto, del denaro o in genere dei valori
della P.A. , mentre la responsabilità amministrativa trova il suo fondamento in un danno patrimoniale
doloso o colposo cagionato alla P.A.
- la responsabilità contabile deriva dall’inadempimento di un obbligo di restituire valori avuti in
consegna, la responsabilità amministrativa invece si basa sulla diligenza nell’adempimento dei doveri
nascenti dal rapporto di servizio
La distinzione è abbastanza semplice.
Se un funzionario o impiegato arreca danno ad un terzo estraneo alla pubblica amministrazione,
la nostra Costituzione prevede (art. 28) che, sia il funzionario che la stessa amministrazione,
insieme, debbano risarcire il terzo del pregiudizio subito e ciò in virtù del principio che la pubblica
amministrazione debba sempre rispondere per i danni arrecati dai propri agenti.
La responsabilità civile tutela, quindi, la posizione del terzo contro la P.A.
Al contrario, la responsabilità amministrativa tutela la stessa pubblica amministrazione nei confronti
dei danni che le arreca il funzionario o l’impiegato all’interno del rapporto d’ufficio, obbligando il
funzionario a risarcire il danno arrecato all’ente a causa della sua condotta
Per capire quale sia la funzione della responsabilità amministrativa occorre valutare il sistema
delle responsabilità dei pubblici funzionari e impiegati pubblici nel suo complesso. Accanto alla
responsabilità penale (che punisce i comportamenti più gravi) e alla responsabilità civile (obbligo del
risarcimento del danno) preordinata alla tutela dei terzi
danneggiati, l’ordinamento ha previsto una forma particolare di responsabilità per reagire ai
comportamenti illeciti produttivi di danno nei confronti della collettività, attribuendo l’azione ad un
organo terzo e neutrale estraneo all’amministrazione (il Pubblico ministero contabile) .
Lo scopo della responsabilità è, quindi, quello di prevenire comportamenti illeciti (stante la minaccia
della sanzione) e reprimerli ove si siano verificati, condannando i responsabili, sulla base delle
particolari regole del giudizio di responsabilità, a risarcire di persona il danno provocato
La Corte dei conti giudica sulla responsabilità di tutti gli amministratori, dipendenti pubblici e soggetti
che siano legati alla P.A. da un rapporto d’impiego o di ufficio. Non solo quindi gli impiegati pubblici,
ma anche i titolari di incarichi elettivi (esempio: i Ministri) o onorari, e i c. d. funzionari di fatto, cioè
quelli che svolgono funzioni pubbliche.
La giurisprudenza della Corte dei conti, confortata dalla Corte di cassazione, ha ritenuto sottoposti
alla propria giurisdizione anche soggetti estranei alla P.A. ma inseriti in modo stabile nel proprio
apparato organizzativo (esempio: i direttori dei lavori) ovvero privati percettori di finanziamenti e
contributi pubblici. Anche le persone giuridiche possono
essere sottoposte alla giurisdizione contabile.
La Corte di cassazione ha riconosciuto per taluni aspetti la giurisdizione della Corte dei conti anche
nei confronti degli amministratori degli enti pubblici economici (SS. UU. Cassazione civile, ordinanza
n. 19667 del 22 dicembre 2003) e delle S. p. A. partecipate in modo totalitario o prevalente da pubblici
poteri (sentenza n. 3899 del 26 febbraio
2004) . La materia è comunque ancora molto fluida alla luce della successiva evoluzione della
giurisprudenza (tra le altre sent. 26806/2009) e del quadro normativo.
In sostanza affinchè un soggetto possa essere chiamato a rispondere in sede di responsabilità
amministrativa occorre che lo stesso, con una condotta dolosa o gravemente colposa collegata o
inerente al rapporto esistente con l’amministrazione, abbia causato un danno pubblico risarcibile
che si ponga come conseguenza diretta e immediata di detta condotta. La responsabilità è personale
e non si trasferisce agli eredi se non in casi ecc.ezionali (dolo
ed arricchimento illecito del dante causa)
In linea generale, il funzionario può invocare a propria discolpa l’errore professionale scusabile
(complessità di una normativa, oscillanti orientamenti della giurisprudenza, ecc.) oppure una
irrazionale situazione organizzativa addebitabile all’amministrazione.
Nel caso di organi collegiali è responsabile solo chi ha espresso voto favorevole alla deliberazione.
Per quel che riguarda i titolari di organi politici, gli stessi non rispondono se hanno approvato in
buona fede atti di uffici tecnici o amministrativi.
Il danno pubblico risarcibile è un danno patrimoniale nel senso che presuppone un pregiudizio
economico inteso come perdita, distruzione, sottrazione di beni o valori della P.A. , ovvero come mancato
guadagno. Il concetto di danno, inoltre, va rapportato al concetto di bene pubblico tutelato. Anche il
pregiudizio di un bene immateriale (ad esempio l’immagine e il prestigio dell’amministrazione) se
comporta dei costi e delle spese per il suo ripristino è un danno risarcibile. Secondo le regole generali,
per essere risarcibile il danno deve essere certo, attuale ed effettivo.
Nel quantificare il danno il giudice deve, tenere conto dei vantaggi conseguiti dalla collettività
amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dipendenti.
Il responsabile deve risarcire solo la parte di danno che può essergli attribuita sulla base di un giudizio
di rilevanza dell’apporto causale effettuato dal giudice. Quindi, nel caso in cui vi siano più responsabili,
non valgono le regole civili della solidarietà, per le quali ognuno dei responsabili risponde per l’intero
danno, ma ciascuno risponde solo della
propria quota di danno, salvo ipotesi ecc.ezionali previste dalla legge n. 639 del 1996.
Dunque in sostanza:
- la responsabilità è personale e limitata ai soli casi di dolo o colpa grave, ferma restando l’insidacabilità
nel merito delle scelte discrezionali, in ogni caso è esclusa la gravità della colpa quando il fatto
dannoso tragga origine dall’emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo
di legittimità
- fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti
dall’amministrazione di appartenenza o da altra amministrazione
- nel caso di deliberazioni di organi collegiali, la responsabilità è imputabile soltanto a coloro che
hanno espresso voto favorevole
- il diritto al risarcimento si prescrive in 5 anni decorrenti dalla verificazione del fatto dannoso o in
caso di suo accertamento, dalla scoperta dello stesso
- l’entità del danno all’immagine della P.A. derivante dalla commissione di un reato contro la stessa,
accertato con sentenza passata in giudicato si presume, salvo prova contraria, pari al doppio della
somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità percepita dal dipendente
- la responsabilità contabile attiene all’obbligo di restituire cose già appartenenti alla P.A. , la
responsabilità amministrativa invece deriva da un comportamento doloso o colposo conseguente ad
una omessa o mal adempiuta prestazione, da cui sia derivato un danno patrimoniale alla P.A.
- la responsabilità amministrativa presuppone in ogni caso un rapporto di servizio, la responsabilità
contabile grava anche sui contabili di fatto
- nella responsabilità contabile il giudice una volta accertato il danno può solo condannare o assolvere,
mentre per la responsabilità amministrativa, la legge attribuisce alla Corte dei conti la facoltà di porre
a carico dei responsabili tutto il danno o parte di esso (c. d. potere riduttivo) proporzionando l’entità
del risarcimento al grado di colpevolezza
- il giudizio di responsabilità contabile è instaurato all’atto della presentazione del conto giudiziale,
a prescindere dall’eventuale denuncia di irregolarità, il giudizio di responsabilità amministrativa
è invece promosso dal procuratore generale presso la Corte dei Cotni, d’ufficio o su denuncia dei
funzionari che vengano a conoscenza dei fatti che possono essere fonte di responsabilità.

2) Responsabilità degli amministratori e dipendenti delle Regioni e degli altri enti pubblici:
Gli amministratori e i dipendenti della regione, per danni arrecati nell’esercizio delle loro funzioni,
rispondono nei soli casi e negli stessi limiti di cui alle L. 20/1994, n. 20 e 639/95 . Si applicano alle
indicate ipotesi di responsabilita’ gli istituti processuali valevoli per i dipendenti delle amministrazioni
statali.
3) giudizi ad istanza di privati
4) giudizi in materia di pensioni (sussiste qualora si impugni un provvedimento amministrativo
definitivo avente ad oggetto il diritto alla pensione degli impiegati, il cui trattamento di quiescenza
sia a carico totale o parziale dello stato.

MATERIE DI COMPETENZA DELLA CORTE DEI CONTI


1) Responsabilità degli impiegati dello Stato: Salvo ecc.ezioni tali giudizi non possono essere iniziati
se non dalla P.A. rappresentata dal Procuratore generale della Corte stessa.
Tali giudizi sono diretti alla tutela degli interessi patrimoniali dello Stato ed hanno carattere preventivo,
si distinguono in:
- giudizi di responsabilità contabile: in tale responsabilità possono incorrere tutti coloro che a
qualunque titolo di fatto (senza autorizzazione) o di diritto (perché investiti da tali compiti) hanno il
maneggio del denaro pubblico, nonché tutti i magazzinieri e consegnatori di valori, merci, appartenenti
alla P.A. (c. d. agenti contabili)
Tale responsabilità si verifica per qualunque irregolarità connessa nella riscossione o nei pagamenti
o nella conservazione del denaro o dei valori della P.A.
- giudizi di responsabilità amministrativa: tale responsabilità non è connessa necessariamente al
maneggio di denaro o valori della P.A. , ma si ha ogni qualvolta funzionari, impiegati, agenti civili
e militari nell’esercizio delle loro funzioni, per azione o omissione imputabile anche solo a colpa o
negligenza, cagionino danno allo Stato o ad altra amministrazione, dalla quale dipendono, o a terzi
verso i quali lo Stato debba rispondere.
Anche l’azione di rivalsa dello stato verso il funzionario o l’agente è di competenza della corte.
Presupposti di tale responsabilità sono dunque: qualità di pubblico funzionario o di impiegato statale,
danno all’erario, colpa e nesso di causalità tra evento e danno.

GIUDIZI DAVANTI ALLE ALTRE GIURISDIZIONI SPECIALI AMMINISTRATIVE


A) COMMISSIONI TRIBUTARIE: La giurisdizione tributaria relativa alle controversie tra contribuente
ed amministrazione aventi ad oggetto tributi di ogni genere e specie comunque denominati, nonché
le sovrimposte e le addizionali, le sanzioni amministrative irrogate da uffici finanziari, gli interessi
e ogni altro accessorio è di competenza delle Commissioni tributarie provinciali, con sede nel
capoluogo di ogni Provincia, ed in secondo grado dalle Commissioni tributarie regionali con sede in
ogni capoluogo di Regione.
Al processo tributario si applicano le disposizioni del codice di procedura civile salvo specifiche
previsioni contenute nel decreto 546/1992.
I mezzi per impugnare le sentenze delle Commissioni tributarie sono:
- l’appello innanzi alla Commissione regionale avverso le sentenze della Commissione provinciale
- ricorso per Cassazione avvero le sentenze della Commissione per motivi di cui all’art. 360 c. p. c. c.
1 a 5.
- revocazione ammessa ai sensi dell’art. 395 c. p. c. avverso le sentenze delle commissioni tributarie
che involgono accertamenti di fatti e che sul punto non sono ulteriormente impugnabili o non sono
state impugnate.
Tra le principali novità introdotte dal legislatore del 2011 vi sono:
- la composizione delle commissione tributarie con la previsione di rigide norme di incompatibilità
volte a garantire l’imparzialità e terzietà del corpo giudicante
- l’introduzione del contributo unificato che ha sostituito la vecc.hia imposta di bollo, con un importo
che varia dai 30 ai 1500 euro a seconda del valore della controversia
- la possibilità di definire le liti fiscali di piccolo importo ossia di valore non superiore ai 20. 000 euro
pendenti alla data del 1 maggio 2011 in cui è parte l’agenzia delle entrate
- reclamo obbligatorio per le controversie di valore non superiore a 20. 000 euro relative ad atti emessi
dall’agenzia delle entrate, quale condizione di ammissibilità al ricorso.

B) TRIBUNALI DELLE ACQUE PUBBLICHE


Competenti per le controversie concernenti il demanio idrico.
Per questo tipo di procedimento si applicano le norme del codice di procedura civile.
Contro le loro decisioni è ammesso ricorso al Tribunale Superiore come giudice di appello entro 30
giorni dalla sentenza.

C) COMMISSARI PER GLI USI CIVICI


E’ un giudice ordinario con competenza specializzata in materia di accertamento e tutela dei demani
civici e dei diritti di uso civico delle comunità locali.
Prima della riforma che ha portato al trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni, il
Commissario svolgeva sia funzioni giurisdizionali che amministrative.
Con il trasferimento delle funzioni alle regioni, invece sono venuti meno i compiti amministrativi del
Commissario, ma non quelli giurisdizionali.
Essi sono competenti a decidere le controversie circa l’esistenza, la natura e l’estensione dei diritti di
godimento spettanti alla collettività su beni demaniali e privati, che possono sorgere nel corso delle
procedure di accertamento e valutazione degli usi civici.

ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA

ACCENTRAMENTO E DECENTRAMENTO
Ogni ente di grandi dimensioni può essere organizzato secondo due formule organizzative:
- accentramento: che comporta l’attribuzione delle potestà decisionali esclusivamente agli uffici o
organi centrali, con i quali gli uffici periferici si trovano in un rapporto di tipo gerarchico
- decentramento: che comporta l’attribuzione di potestà decisionali anche agli uffici periferici, con le
conseguenti responsabilità.
L’art. 5 cost. pone al centro del nostro ordinamento il principio di decentramento amministrativo
sancendo che “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei
servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i
metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”.
Per decentramento s’intende la devoluzione di poteri e compiti dello Stato alle Regioni ed altri enti
locali
Il decentramento si articola in:
- autarchico: quando le funzioni vengono trasferite da enti diversi dallo stato e dotati di autarchia
(ossia della capacità di porre in essere atti amministrativi che abbiano la stessa natura ed efficacia
degli atti statali)
- burocratico: quando agli uffici periferici vengono trasferite potestà decisionali con relative
responsabilità e non solo compiti preparatori o esecutivi
- funzionale: quando determinate funzioni vengono attribuite a strutture compiute che pur rimanendo
assorbite nell’organizzazione complessiva dell’ente di riferimento, godono di una certa autonomia
operativa, finanziaria e contrabile (come le aziende autonome sia a livello statale che locale) . Tale figura
più che attuare un vero e proprio decentramento, consiste in una forma speciale di amministrazione
centrale.

ORGANIZZAZIONE DELLO STATO


L’organizzazione amministrativa dello stato si divide in:
a) organizzazione diretta (o governativa) composta da organi statali che sono parte integrante dello
stato e si articola a sua volta in:
- organizzazione centrale ordinaria: nella quale vanno compresi tra gli organi attivi Presidente della
Repubblica, Governo, Ministri e Comitati interministeriali, tra gli organi consultivi Consiglio di stato,
CNEL e avvocatura dello stato, e tra gli organi di controllo la Corte dei conti.
- organizzazione centrale speciale che realizza con le aziende autonome il c. d. decentramento
funzionale
- organizzazione locale o periferica: che pur dipendendo dall’amministrazione centrale realizza il c.
d. decentramento organico o burocratico attraverso il distacco di determinate attribuzioni ad organi
amministrativi periferici che operano localmente quali appendici dell’organizzazione centrale.
b) organizzazione indiretta, composta da tutti quegli enti che si affiancano allo stato nello svolgimento
di attività amministrative, secondo una formula di collegamento, tale organizzazione è:
- indiretta in quanto si attua attraverso soggetti giuridici (enti pubblici) diversi dallo stato
- decentrata autarchicamente in quanto gli enti non sono gerarchicamente dipendenti da organi
statali ma sono soggetti titolari di poteri amministrativi e di auto amministrazione, nonché anche di
un certo grado di autonomia.
- territoriale se si attua attraverso enti territoriali minori come Regioni, Province, Comuni, Città
metropolitane
- istituzionale se si attua attraverso enti istituzionali dei quali il territorio non è elemento costitutivo
(es. Università, Camere di Commercio)

AMMINISTRAZIONE STATALE CENTRALE: ORGANI ATTIVI, CONSULTIVI E DI CONTROLLO


A) Gli organi attivi dell’amministrazione centrale sono: Presidente della Repubblica, Governo, Ministri,
Comitati interministeriali.
L’organo che sovrintende all’amministrazione centrale dello stato è il Governo che esercita il potere
esecutivo.
Esso si compone di più organi distinti ma articolati unitariamente:
- Consiglio dei Ministri
- Presidente del consiglio dei Ministri
- Ministri

B) Gli organi consultivi si distinguono come quelli di controllo in organi con:


- competenza generale: ossia quelli che svolgono la loro funzione in relazione alla generalità di
situazioni di loro competenza, e per la generalità degli organi amministrativi statali
- competenza particolare: quelli che svolgono funzione consultiva o di controllo solo in relazione ad
un particolare settore dell’amministrazione, oppure a particolari organi.
Sono organi consultivi: Il consiglio di stato, il CNEL e l’avvocatura di stato.

1) IL CONSIGLIO DI STATO: svolge la funzione consultiva secondo le previsioni di cui al D. L. 112/2008


attraverso le Sezioni che lo compongono, secondo le disposizioni organizzative interne impartite dal
suo Presidente.
Nell’esercizio della funzione consultiva il Consiglio di Stato dà pareri in materia giuridico-
amministrativa cioè valuta l’attività amministrativa degli altri organi amministrativi, sia sotto il profilo
della legittimità (corrispondenza a norme giuridiche) che del merito (opportunità e convenienza
dell’azione amministrativa) e riferisce all’amministrazione richiedente la sua opinione.
I pareri del Consiglio di stato possono essere facoltativi o obbligatori a seconda che la P.A. sia tenuta
per legge o meno a richiederli.
I pareri obbligatori a seconda di come sia disposto dalla legge, possono a loro volta essere vincolanti
cioè vincolare la P.A. ad agire nel modo ritenuto dal consiglio oppure non obbligarla e quindi essere
non vincolanti.
In base alla L. 127/97 i pareri obbligatori riguardano:
- l’emanazione degli atti normativi del Governo e dei singoli Ministri nonché dei testi unici
- la decisione di ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica
- gli schemi generali di contratti- tipo, accordi e convenzioni predisposti da uno o più Ministri
I pareri del Consiglio di stato devono essere resi entro il termine perentorio di 45 giorni (art. 17 c. 27
L. 127/97) salvo che ne sia previsto uno inferiore da leggi speciali; decorso inutilmente tale termine,
l’amministrazione può procedere indipendentemente dall’acquisizione del parere stesso (c. d. silenzio
facoltativo) .
Il termine può essere interrotto una sola volta ed esclusivamente per esigenze istruttorie, in tal caso
il parer deve essere reso definitivamente entro 20 giorni dal ricevimento degli elementi istruttori.

- L’AVVOCATURA DELLO STATO: è organo a competenza generale cui sono affidate la rappresentanza
e difesa in giudizio di tutte le amministrazioni dello stato (nonché di quegli enti pubblici per i quali
sia espressamente prevista dalla legge) sia davanti alla giurisdizione ordinaria, che innanzi alle
giurisdizioni amministrative generali e speciali, ai collegi arbitrali, ed alle giurisdizioni costituzionali.
Ad essa spetta la difesa dello stato davanti alle giurisdizioni internazionali come Corte internazionale
di Giustizia dell’aja, Corte di giustizia dell’UE ecc.
L’avvocatura si compone di un corpo di avvocati legati allo stato da un rapporto di pubblico impiego
assunti mediante concorso.
Si articola in un ufficio centrale (Avvocatura generale dello stato) con sede a Roma e nelle Avvocature
distrettuali (con sede in ciascun capoluogo di regione e comunque dove siano costituite sedi di
Corti d’appello), le quali per quanto riguarda l’organizzazione del lavoro dipendono dall’avvocatura
generale.
L’avvocatura di Stato svolge anche una funzione consultiva nei confronti della P.A. consistente nella
collaborazione fornita ad un’istituzione pubblica, nella soluzione di questioni tecnico- giuridiche ed
interpretative.

- Il CNEL (consiglio nazionale dell’economia e del lavoro)


Costituisce un organo collegiale di rilievo costituzionale previsto dall’art. 99 cost con funzioni ausiliarie
(solo consultive) del Parlamento e del Governo.
Ai sensi dell’art. 2 L. 936/1986 come sostituito dall’art. 23 D. L. 201/2011 (c. d. Manovra Monti), il
CNEL è composto da esperti, da rappresentanti delle categorie produttive e da rappresentanti delle
associazioni di promozione sociale e delle organizzazioni di volontariato in numero di 64, oltre al
presidente.
Il compito principale del CNEL è quello di dare pareri e consulenze al Governo e al Parlamento, sui
problemi dell’economia e del lavoro, ma ha anche il potere di iniziativa legislativa per le materie di
sua competenza.
La riforma Brunetta (L. 15/2009) ha rafforzato la funzionalità di tale organo, nel quale convergono gli
interessi delle diverse categorie produttive, prevedendo in capo al CNEL le seguenti nuove funzioni:
- redigere oltre alle relazioni previste, una relazione annuale al Parlamento e al Governo sui livelli e la
qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali alle imprese e ai cittadini
- raccogliere ed aggiornare l’Archivio nazionale dei contratti e degli accordi collettivi di lavoro nel
settore pubblico, con particolare riferimento alla contrattazione decentrata e integrativa di secondo
livello, predisponendo una relazione annuale sullo stato della contrattazione collettiva nelle P.A. con
riferimento alle esigenze della vita economica e sociale
- promuovere ed organizzare lo svolgimento di una conferenza annuale sull’attività compiuta dalle
amministrazioni pubbliche, con la partecipazione di rappresentanti delle categorie economiche e
sociali, delle associazioni dei consumatori e degli utenti, di studiosi qualificati e organi di informazione,
per la discussione e confronto sull’andamento dei servizi delle pubbliche amministrazioni e suoi
problemi emergenti.
- iniziativa legislativa nell’ambito delle materie economiche e sociali

C) ORGANI DI CONTROLLO: CORTE DEI CONTI


Gli organi di controllo mirano ad assicurare nell’interesse pubblico, che gli organi dell’amministrazione
attiva agiscano in modo conforme alle leggi e secondo le effettive esigenze dell’amministrazione e
dello stato.
Il massimo organo di controllo dell’amministrazione dello stato, è la Corte dei conti che è anche la
suprema magistratura in materia di contabilità pubblica.
Il controllo della Corte dei conti può essere:
a) preventivo di legittimità: che mira a verificare la corrispondenza degli atti alle norme giuridiche
che li regolano (non sull’opportunità o convenienza dell’atto per la P.A. che lo emana)
Tale controllo costituisce la garanzia costituzionale di legittimità degli atti emanati dal potere
esecutivo, essendo diretto a far sì che gli atti del potere esecutivo rispettino i limiti di competenza
fissati dalle disposizioni di legge.
Tale controllo si estende a tutti e tre i vizi di legittimità degli atti amministrativi: incompetenza, ecc.
esso di potere e violazione di legge.
Gli strumenti attraverso cui è effettuato sono il visto e la registrazione.
L’art. 27 della legge di semplificazione (L. 340/2000) ha poi previsto una serie di disposizioni per
l’accelerazione del procedimento di controllo della Corte dei conti, tra cui il termine generale di 60
giorni per l’esecutività degli atti sottoposti a controllo preventivo di legittimità e registrazione con
riserva anche con riferimento ad una o più parti dell’atto.
Il controllo viene esercitato sugli atti del Governo non aventi forza di legge tassativamente elencati
(nell’art. 3 c. 1 L. 20/1994 modificato dal D. L. 78/2009) prima che essi acquistino efficacia e precisamente:
- provvedimenti emanati a seguito di deliberazione del Consiglio dei Ministri
- atti che hanno rilevante incidenza sul bilancio (regolamenti, nomine di dirigenti, atti generali di
indirizzo, atti di disposizione del patrimonio immobiliare ecc.)
- atti a rischio, per i quali sia stato necessario l’ordine scritto del Ministro o che la Corte deliberi di
assoggettare a controllo per un periodo determinato in relazione a situazioni di diffusa e ripetuta
irregolarità rilevate in sede di controllo successivo
- atti che il presidente del consiglio chieda di sottoporre a controllo per un periodo di tempo
- atti e contratti relativi ad incarichi individuali, di natura occasionale e coordinata continuativa di
cui all’art. 7 c. 6 D. lgs 165/2001, nonché atti e contratti concernenti studi e consulenze conferiti a
soggetti estranei all’amministrazione
- provvedimenti commissariali adottati in attuazione delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei
ministri, conseguenti alla dichiarazione dello stato di emergenza, tali atti diventano efficaci trascorsi
sette giorni dalla loro ricezione senza una pronuncia delle sezioni di controllo

b) controllo successivo di vigilanza: effettuato su singoli atti di notevole rilievo finanziario, individuati
per categorie ed Amministrazioni statali. Tale controllo non impedisce l’esecutività degli atti e si
conclude con la richiesta di riesame
c) controllo di parificazione: entro il 31 maggio di ciascun anno, il Ministero dell’Economia e delle
Finanze trasmette alla Corte il rendiconto generale dello stato, ossia il documento contabile nel quale
sono riassunti i risultati delle operazioni compiute nel corso di un esercizio finanziario
d) controllo sulla gestione di tutte le Pubbliche amministrazioni: per verificarne la legittimità e
regolarità, ovvero la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla
legge mediante la valutazione comparativa dei conti, dei modi e dei tempi di svolgimento.
Tale controllo viene esercitato su tutte le pubbliche amministrazioni: stato, enti sovvenzionati,
università, Aziende USL, Regioni ed enti locali ecc.
Il controllo sulla gestione è finalizzato a stimolare nell’ente o amministrazione controllata processi
di autocorrezione sia sul piano della gestione amministrativa che dei controlli interni, nonché di
individuare quelle irregolarità e illeciti che potranno essere oggetto della giurisdizione della Corte,
avvicinando la funzione di controllo a quella giurisdizionale in vista della tutela della finanza pubblica.
Ai sensi dell’art. 7 L. 131/2003 (c. d. Legge La Loggia) infatti la Corte dei conti verifica il rispetto degli
equilibri di bilancio di Comuni, Province, Città metropolitane con riferimento al patto di stabilità
interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.
La riforma Brunetta (L. 15/2009) ha poi introdotto un ulteriore novità, prevedendo il controllo da parte
della Corte dei conti su gestioni pubbliche statali in corso di svolgimento.
In caso di gravi irregolarità gestionali o gravi deviazioni da obiettivi, la Corte provvede a darne
comunicazione al Ministro competente, il quale può disporre la sospensione dell’impegno di somme
stanziate sui relativi capitoli di spesa.
Qualora poi emergano rilevanti ritardi nella realizzazione dei piani e programmi, la Corte dopo
averne individuato in contradditorio con l’amministrazione i motivi, né da comunicazione al Ministro
competente.
Entro 60 giorni, l’amministrazione competente adotta i provvedimenti idonei a rimuovere gli
impedimenti, ferma restando la facoltà del Ministro di sospendere il termine ovvero di comunicare al
Parlamento e al Presidente della Corte le ragioni che impediscono di ottemperare ai rilievi formulati
dalla Corte.
Tali disposizioni possono essere applicate anche nei confronti di gestioni pubbliche regionali o degli
enti locali.

POTENZIAMENTO DEI CONTROLLI DELLA CORTE DEI CONTI SUGLI ENTI TERRITORIALI: D. L. 174/2012
Il D. L. 174/2012 (c. d. decreto salva enti) ha inteso potenziare i controlli relativi in particolare alla
gestione finanziaria degli enti territoriali, disponendo la verifica da parte delle sezioni regionali della
Corte, con cadenza semestrale, della legittimità e regolarità delle gestioni, nonché del funzionamento
dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e del pareggio di bilancio di ciascuna
Regione.
A tal fine il Presidente della Regione trasmette trimestralmente alla sezione regionale di controllo un
referto sulla regolarità della gestione e sull’efficacia e adeguatezza del sistema dei controlli interni
adottato.
E’ altresì previsto un controllo della competente sezione regionale della Corte di un rendiconto di
esercizio annuale che ciascun gruppo consiliare dell’assemblea regionale approva, recante tra l’altro
la regolare tenuta della contabilità.
Con riferimento agli enti locali poi il decreto riscrive le disposizioni del TUEL in tema di obblighi
di trasparenza dei titolari di cariche elettive e di governo, nonché in materia di controlli interni ed
esterni (art. 147- 148 TUEL)
Vengono inoltre introdotte una serie di disposizioni innovative circa i controlli di regolarità
amministrativa e contabile (Art. 147bis TUEL), controllo strategico (art. 147 ter TUEL), controlli sulle
società partecipate non quotate (art. 147 quater TUEL) e controllo sugli equilibri finanziari (art. 147
quinquies), nonché sul rafforzamento del controllo della Corte sulla gestione finanziaria degli enti
locali (art. 148bis) .

LE AZIENDE AUTONOME E LE AGENZIE


Con le aziende autonome si realizza il c. d. decentramento funzionale di particolari servizi di interesse
pubblico che richiedono una gestione agile e pronta.
Si tratta di organismi atipici, di solito privi di personalità giuridica, ma dotati di una propria e distinta
organizzazione amministrativa, incardinati nell’amministrazione statale, o di enti locali, e adibiti
all’esercizio di attività e alla gestione di servizi di natura tecnico- economica.
Le aziende autonome godono di:
- autonomia amministrativa anche se inserite giuridicamente nel complesso degli uffici di un organo
statale (Ministero) o di un ente locale (Provincia, Comune ecc.)
- autonomia finanziaria e contabile, avendo un bilancio distinto da quello statale, ma inserito in esso.
Non hanno invece personalità giuridica salvo poche ecc.ezioni.
Le aziende autonome statali sono state coinvolte nel processo di privatizzazione previsto anche per
gli enti pubblici economici, consistente per quest’ultimi nella loro trasformazione in s. P.A. controllate
e gestite da privati, e pertanto soggette alla disciplina giuridica privatistica ad esse applicabile.
Il d. lgs 300/1999 ha poi introdotto un nuovo istituto da pochi anni entrati nell’ordinamento italiano:
l’Agenzia pubblica.
Le agenzie sono vigilate e controllate dai Ministeri competenti e dalla Corte dei Conti relativamente al
controllo della spesa, ma godono di piena autonomia operativa e di bilancio nell’ambito degli indirizzi
politici generali e degli obiettivi loro assegnati dai Ministri e formalizzati in apposite convenzioni
stipulate con i rispettivi direttori generali.
Alcune agenzie hanno personalità giuridica ed agiscono pertanto, jure proprio, altre (circa la metà)
agiscono come organi delle amministrazioni di riferimento, tutte in ogni caso svolgono funzioni di
tipo strumentale all’amministrazione statale.
Tra le agenzie presenti nel nostro ordinamento vi sono: le Agenzie fiscali (delle entrate, delle dogane,
del territorio e del demanio, quest’ultima trasformata in ente pubblico economico con D. lgs 173/2003)
; l’Agenzia spaziale italiana, l’Agenzia italiana del farmaco, l’Agenzia per la rappresentanza nazionale
delle pubbliche amministrazioni (ARAN), l’Agenzia nazionale per i giovani.
Tra quelle di recente istituzione si segnala l’Agenzia per l’Italia Digitale e l’Agenzia per la coesione
territoriale.

LE AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI


Le autorità amministrative indipendenti sono enti od organi pubblici dotati di:
- sostanziale indipendenza dal Governo, caratterizzati da autonomia organizzatoria, finanziaria e
contabile e dalla mancanza di controlli e di soggezione al potere di direttiva dell’esecutivo
- fornite di garanzie di autonomia nella nomina, nei requisiti soggettivi e nella durata delle cariche
dei vertici
- aventi funzione tutoria di interessi costituzionali in campi socialmente rilevanti
La loro caratteristica principale che costituisce anche la ragione della loro indipendenza è la funzione
di regolamentazione e tutela di interessi collettivi in ambito sociale costituzionalmente rilevanti, nei
quali il contemperamento dei diversi interessi in gioco è particolarmente delicato.
Al fine di esercitare tale funzione tutoria, la legge attribuisce alle Autorità amministrative indipendenti:
- poteri ispettivi e di indagine: consistenti nella possibilità di chiedere notizie ed informazioni, di
convocare persone interessate alle attività controllate, esaminare atti e documenti
- poteri di sollecitazione, raccomandazione e proposta: ad esempio l’autorità per le garanzie nelle
comunicazioni può diffidare le imprese editoriali e radiotelevisive dal perserverare in comportamenti
che violino le norme sull’editoria e la radiodiffusione
- potere decisorio: consistente nella facoltà di decidere su controversie rientranti nella competenza
dell’autorità indipendente (es. la commissione di garanzia per l’attuazione della L. 146/90, che decide
sulle controversie interpretative o applicative degli accordi collettivi)
- potere regolamentare: ossia la possibilità di determinare direttamente le modalità di espletamento
dell’attività di regolazione e controllo dei settori alla cui salvaguardia sono preposte, sia attraverso
l’emanazione di regolamenti aventi ad oggetto la propria autorganizzazione, che attraverso regolamenti
intesi più propriamente a disciplinare all’esterno i singoli ambiti di operatività.
Poiché l’attività dei garanti non è posta sotto il controllo degli elettori, il problema che emerge è
quello dell’individuazione dei limiti entro i quali può essere esercitato il potere di formazione.
Nel nostro ordinamento le più importanti autorità amministrative indipendenti sono:
- Banca d’Italia che ha tra i compiti più importanti la regolazione e vigilanza sugli enti creditizi e
sugli intermediari finanziari
- Consob per la vigilanza sugli intermediari finanziari, sui mercati e sugli emittenti quotati
- ISVAP con compiti di vigilanza sul mercato delle assicurazioni, dal 1 gennaio 2013 all’ISVAP è
subentrato l’IVASS (istituto per la vigilanza sulle assicurazioni)
- autorità garante della concorrenza e del mercato che ha la funzione di garantire la libera concorrenza
e corretto funzionamento del mercato
- autorità per l’energia elettrica e il gas
- commissione di garanzia per l’attuazione della legge sull’esercizio del diritto di sciopero
- autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture
- garante per la tutela delle persone ed altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali, con
compiti di vigilanza sulle attività di trattamento dei dati personali, con particolare riferimento alle
banche dati informatiche
- autorità per le garanzie nelle comunicazioni
- garante per la sorveglianza dei prezzi
- commissione per la valutazione, trasparenza e integrità delle amministrazioni pubbliche
- autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e trasparenza delle P.A. (ANAC)
- commissione di vigilanza sui fondi pensione (COVIP)
- autorità garante per l’infanzia e adolescenza
- garante per le micro piccole e medie imprese c. d. statuto delle imprese

AMMINISTRAZIONE DELLO STATO A LIVELLO LOCALE: PREFETTO E PREFETTURA


L’amministrazione centrale dello stato si avvale dell’opera di numerosi e complessi uffici
amministrativi con competenza territoriale limitata che operano a livello locale come appendici
periferiche dell’organizzazione governativa centrale a livello locale.
L’amministrazione locale o periferica attua quel decentramento amministrativo cui fa riferimento
l’art. 5 cost. detto decentramento organico o burocratico, che costituisce una forma di amministrazione
diretta statale.
Gli organi dell’amministrazione statale locale operano in una determinata circoscrizione costituita
da una parte limitata del territorio nazionale, in cui hanno la loro sede e dipendono gerarchicamente
dai singoli Ministeri competenti per materia.
In particolare gli organi di rappresentanza governativa sono: il prefetto, le Prefetture ora chiamate
Uffici territoriali del Governo.
- Il prefetto è un organo periferico dell’amministrazione statale, dipendente burocraticamente dal
Ministero dell’Interno e rappresenta il Governo a livello locale.
E’ nominato con decreto del Capo dello stato, su proposta del Ministro per l’Interno e deliberazione
del Consiglio dei ministri.
Inoltre svolge funzioni che attengono a tutti i settori dell’amministrazione statale dipendendo
funzionalmente dal Ministero competente per quel settore.
II prefetto poiché rappresenta il Governo è tenuto ad uniformarsi alle direttive governative, e deve
godere della sua fiducia, ove venga meno tale rapporto di fiducia, il Governo può discrezionalmente
rimuoverlo (con delibera del consiglio dei ministri) non solo dalla sede (trasferendolo ad altra
prefettura) ma persino dalle funzioni (destinandolo ad altre) o dall’impiego (art. 237- 238 TUEL)
Egli rimane il principale organo locale dell’amministrazione statale nonostante diverse attribuzioni
di vigilanza e controllo su enti locali siano ormai proprie delle regioni.
Il prefetto inoltre al di là delle competenze espressamente attribuitegli dalla legge, svolge il ruolo
di rappresentanza del Governo sul territorio, e come tale viene spesso chiamato a dirimere conflitti
sociali o sindacali nonché ad intervenire nelle questioni di interesse locale o della cittadinanza (es.
in caso di malfunzionamento di servizi pubblici)
- Le attribuzioni della Prefettura (ora uffici territoriali del governo) sono attualmente regolamentate
dal d. p. r. 180/2006.
Essa ferme restando le proprie funzioni di amministrazione generale e di tutela dell’ordine e della
sicurezza pubblica deve assicurare: il coordinamento delle attività amministrative degli uffici periferici
dello stato sul territorio; la leale collaborazione degli uffici periferici dello stato con i diversi livelli di
governo esistenti sul territorio; la collaborazione dei propri uffici per l’esercizio delle funzioni delle
altre amministrazioni dello stato.
La spendin review (L. 135/2012 art. 10) ha attribuito alla Prefettura- ufficio territoriale del Governo
funzioni di rappresentanza unitaria dello stato sul territorio mediante la Costituzione presso ogni
prefettura- ufficio territoriale del Governo, di un ufficio unico di garanzia dei rapporti tra cittadini e
stato.

DAL COMMISSARIO DEL GOVERNO AL RAPPRESENTANTTE PER I RAPPORTI CON LE AUTONOMIE


Il commissario di Governo è un organo periferico del Governo, previsto dall’abrogato art. 124 cost, era
istituito presso ciascuna Regione, con il compito di tenere i collegamenti tra attività amministrativa
statale ed attività regionale.
L’abrogazione del controllo preventivo statale ad opera della L. cost. 3/2001 ha reso del tutto superflua
tale figura.
Con l’art. 10 L. 131/2003 è stata così istituita a suo posto la figura del Rappresentante dello stato per i
rapporti con il sistema delle autonomie, alla quale sono state attribuiti tutti i compiti di raccordo tra
lo stato e le regioni, tale carica è ricoperta dal Prefetto avente sede nel capoluogo della Regione.

IL SINDACO COME UFFICIALE AUTARCHICO


Come dispone l’art. 5 cost l’ordinamento italiano riconosce e promuove le autonomie locali sia sotto
forma di enti locali territoriali, legati cioè ad una certa porzione di territorio che ne è elemento
essenziale ed entro cui valgono la loro attività (regioni, comuni, province, città metropolitane) sia sotto
forma di associazioni locali tra i cittadini aventi medesimi interessi politici, economici o professionali
(istituzioni di cultura, collegi professionali ecc.)
Attraverso tali enti si realizza il c. d. decentramento autarchico, attuato mediante l’attribuzione di
compiti amministrativi ad enti strumentali, che agiscono separatamente dallo stato e non dipendono
direttamente da esso. (cd amministrazione indiretta)
PATOLOGIA DELL’ATTO AMMINISTRATIVO:

L’INVALIDITÀ DELL’ATTO AMMINISTRATIVO


L’atto amministrativo è invalido quando è difforme dalla norma di riferimento che lo disciplina.
Il vizio che ne deriva si distingue in:
- vizio di legittimità se la difformità riguarda una norma giuridica, percui l’atto sarà illegittimo e di
conseguenza sarà nullo o annullabile.
- vizio di merito se la difformità non riguarda una norma giuridica, ma una norma di buona
amministrazione (che impone all’amministrazione di attenersi nell’esercizio dei suoi poteri a criteri
di opportunità e convenienza) percui l’atto sarà inopportuno.

NULLITÀ E ANNULLABILITÀ
L’invalidità dell’atto amministrativo illegittimo può portare a:
- nullità dell’atto: quando è manchevole di uno o più elementi essenziali richiesti dalla legge; se è
viziato da difetto assoluto di attribuzione; e se è stato adottato in violazione di legge o elusione del
giudicato
- annullabilità dell’atto: quando uno degli elementi essenziali non è mancante ma viziato.
Non è però annullabile il provvedimento amministrativo in violazione di norme sul procedimento o
sulla forma degli atti, qualora per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto
dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, analogamente non
è annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione
dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello
in concreto adottato.

LA NULLITÀ
“Articolo 21- septies. L. 241/90 (Nullità del provvedimento)
È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto
assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri
casi espressamente previsti dalla legge”.
ll comma 2 che recitava: “Le questioni inerenti alla nullità dei provvedimenti amministrativi in violazione
o elusione del giudicato sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. ” è
stato abrogato dal d. lgs 104/2010 (C. p. a), ma tale previsione è comunque confluita nell’art. 133 del
C. P.A. (integrato e corretto dal d. lgs 195/2011 e dal d. lgs 160/2012)
Le ipotesi di nullità dell’atto amministrativo inerenti la mancanza degli elementi essenziali sono:
1) inesistenza del soggetto: quando l’agente che ha emanato l’atto non è qualificabile organo della
P.A. in quanto non sussiste con la stessa il c. d. rapporto organico (o immedesimazione) sia esso di
diritto o di fatto
2) incompetenza assoluta per territorio: quando l’atto sia stato emanato da un organo astrattamente
competente ma fuori della sfera di competenza territoriale, ad esempio il prefetto è organo periferico
della P.A. la cui competenza è delimitata alla Provincia, pertanto se emana un provvedimento destinato
ad operare oltre la Provincia, l’atto è inesistente per incompetenza territoriale assoluta
3) incompetenza assoluta per materia:
- quando l’organo amministrativo emana un atto in materia del tutto sottratta alla competenza
amministrativa e riservata ad un altro potere dello stato (c. d. straripamento di potere o difetto di
attribuzioni)
- quando l’organo amministrativo emana un atto riservato alla competenza di un settore amministrativo
completamente diverso (es. titolo di studio rilasciato da uno sportello unico)
4) inesistenza dell’oggetto: si ha quando l’oggetto non esiste in natura, è indeterminato o
indeterminabile, non è idoneo, fisicamente o giuridicamente agli effetti che il provvedimento mira a
produrre.
5) mancanza di forma essenziale: quando una determinata forma, prevalentemente quella scritta, è
richiesta dalla legge ad substantiam, ossia a pena di nullità.
6) inesistenza del contenuto: il contenuto è la c. d. parte precettiva dell’atto amministrativo, consistente
in ciò che l’atto intende autorizzare, disporre, ordinare, attestare ecc.
Il contenuto si considera perciò inesistente quando la c. d. parte precettiva è:
- indeterminata o indeterminabile
- illecita: quando si impone un comportamento costituente illecito
- impossibile: quando al destinatario del provvedimento è imposta o consentita un’attività la cui
realizzazione è impossibile (es. un’ordinanza del sindaco che imponga ai proprietari di cani di farli
tacere di notte)
7) mancanza di finalità: quando l’atto amministrativo non è preordinato al perseguimento di un
interesse pubblico della P.A. , come ad esempio per un fine illecito, è da qualificare inesistente.
8) volontà viziata da violenza fisica
Le conseguenze della nullità dell’atto amministrativo sono:
- inesistenza giuridica dell’atto e quindi la sua inefficacia
- inesecutorietà: l’atto nullo è inefficace e come tale in esecutorio
- inannullabilità: l’atto nullo è inesistente e come tale non può essere annullato.
- insanabilità e inconvalidabilità: l’atto nullo non può essere sanato o convalidato.
E’ invece ammessa la conversione in altro atto valido, dell’atto nullo che presenti i requisiti e gli
elementi essenziali del nuovo atto e realizzi se convertito nell’atto diverso, l’interesse pubblico.

ANNULLABILITÀ DELL’ATTO AMMINISTRATIVO


L’atto amministrativo è annullabile quando presenta vizi di legittimità che incidono su elementi
essenziali rendendolo illegittimo è quindi annullabile (per cui non vi è mancanza di uno degli elementi
essenziali come nella nullità, ma uno degli elementi essenziali dell’atto risulta viziato)
I vizi di legittimità sono sostanzialmente tre: incompetenza, ecc.esso di potere e violazione di legge.
Incompetenza ed ecc.esso di potere possono coesistere nello stesso atto in quanto non intercorrendo
tra essi nessuna contrapposizione, le due figure non si escludono a vicenda.
Tra l’ecc.esso di potere e la violazione di legge invece esiste una fascia di interferenza in cui l’ecc.
esso di potere costituisce anche violazione di legge (ad es. la mancanza di motivazione per gli atti
discrezionali costituisce ecc.esso di potere, mentre per gli atti vincolati rappresenta violazione di
legge)
L’atto illegittimo per la presenza di vizi di legittimità è annullabile, ma fino a quando non viene
effettivamente annullato, esiste ed è efficace.
Pertanto l’atto illegittimo è:
- giuridicamente esistente
- efficace
- esecutorio (per cui l’atto se e finchè non viene annullato può essere eseguito dalla P.A. in via diretta
e coattivamente)
L’annullamento dell’atto non si verifica di diritto, ma solo a seguito di apposito provvedimento
dell’autorità amministrativa, oppure di sentenza del giudice amministrativo.
L’atto illegittimo può anziché essere annullato, essere sanato, ratificato o convertito in un atto valido.
“Articolo 21- octies. L. 241/90 (Annullabilità del provvedimento)
1. È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da ecc.esso
di potere o da incompetenza.
2. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla
forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto
dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento
amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento
qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe
potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.
A tale disposizione si affianca oggi l’art. 29 del Codice del processo amministrativo sull’azione di
annullamento: ”L’azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed ecc.esso di potere
si propone nel termine di decadenza di sessanta giorni”.

A) INCOMPETENZA
Si tratta di un incompetenza relativa, che si realizza quando un organo della P.A. esercita una funzione
riservata ad altro organo dello stesso ramo d’Amministrazione.
Essa può essere per grado o per materia.
L’incompetenza assoluta e la acompetenza invece sono causa di nullità o di inesistenza dell’atto a
seconda dei casi.

B) ECCESSO DI POTERE
E’ il più importante dei tre vizi di legittimità consistente nel cattivo uso del potere da parte della P.A.
Per aversi ecc.esso di potere occorre:
a) un potere discrezionale della P.A. in quanto gli atti vincolati essendo predeterminati dalla legge
nel contenuto, non possono riscontrare vizi della funzione o della volontà
b) uno sviamento di tale potere
c) la prova dello sviamento, necessaria per far venir meno la presunzione di legittimità dell’atto.
Le figure più rilevanti di ecc.esso di potere sono:
- sviamento di potere: sia nel caso in cui la P.A. usi un suo potere discrezionale per un fine diverso
da quello per il quale il potere stesso le era stato conferito, sia nel caso la P.A. persegua l’interesse
pubblico, ma con un potere diverso da quello previsto a tal fine dalle legge
- travisamento ed erronea valutazione dei fatti, quando la P. a. abbia ritenuto esistente un fatto
inesistente o viceversa, ovvero quando abbia dato ai fatti un significato erroneo, illogico o irrazionale
- illogicità o contradditorietà dell’atto: quando la motivazione dell’atto sia illogica o contrastante in
varie parti, o quando la motivazione sia in contrasto col dispositivo
- contraddittorietà tra più atti: quando più atti successivi siano contrastanti tra loro in modo da non
far risultare quale sia la vera volontà della P.A.
- inosservanza di circolari: la violazione di una circolare che è un atto interno non può dar luogo di
per sé a un vizio di legittimità, tuttavia l’inosservanza di circolari importa un ecc.esso di potere per
la contraddizione esistente tra la volontà manifestata col provvedimento nel singolo caso concreto
e quella manifestata in via generale dalla P.A. con l’emanazione della circolare
- disparità di trattamento: configura un caso di illogicità e contraddittorietà ad esempio nel caso in
cui dopo aver accertato l’uguale responsabilità di due impiegati, uno è assolto e l’altro punito
- ingiustizia manifesta: figura rarissima, in quanto l’ingiustizia attiene più all’opportunità o
convenienza dell’atto quindi al merito, che non alla legittimità
- violazione e vizi del procedimento: generalmente la violazione di una norma procedurale comporta
una violazione di legge e non un ecc.esso di potere, vi sono tuttavia ipotesi in cui si configura l’ecc.
esso di potere, come nel caso di atto emesso sulla base di un parere viziato da errore o travisamento di
fatto; difetto di istruttoria (quando la P.A. abbia omesso l’istruttoria o presenti gravi vizi) ; violazione
del principio del giusto procedimento.
- vizi della volontà: quando l’atto sia stato emesso a seguito di un procedimento non corretto di
formazione della volontà
- mancanza di idonei parametri di riferimento: quando la pretesa tutela del singolo sia in posizione
di conflitto con quella analoga di altri soggetti.

C) VIOLAZIONE DI LEGGE
La violazione di legge è una forma residuale di vizio di legittimità, in quanto comprende tutti quei
vizi che non rientrano nelle altre due categorie, ossia in ogni difformità dal modello legale diversa
dall’incompetenza e dall’ecc.esso di potere.
Essa consiste in un contrasto tra l’atto e l’ordinamento giuridico indipendentemente dalla posizione
psicologica del soggetto agente, sia cioè questa dolosa o colposa.
L’espressione legge ha un senso molto ampio: non vi rientrano però le circolari che sono norme
interne e la cui violazione può concretizzarsi in ecc.esso di potere.

I VIZI DERIVATI
In relazione agli atti procedimentali vige il principio dell’invalidità derivata, secondo cui sull’atto
amministrativo conclusivo si riflettono tutti i vizi degli atti anteriori del procedimento.
Un provvedimento amministrativo dunque può essere inficiato da:
- vizi propri, se l’illegittimità lo riguarda direttamente
- vizi derivati, se l’illegittimità deriva dal vizio di un atto anteriore del procedimento
Poiché gli atti del procedimento non sono di regola impugnabili autonomamente, ne consegue che
anche per i vizi derivati, l’impugnativa va proposta contro l’atto finale del procedimento.

VIZI DEGLI ATTI PRESUPPOSTI


Gli atti presupposti sono quei vizi che pur mantenendo una propria autonomia rispetto ad un atto
successivo ed al relativo procedimento, ne costituiscono tuttavia il vero e proprio fondamento.
Anche tali vizi si riverberano sull’atto successivo, ma gli atti presupposti devono formare oggetto
di autonoma e distinta impugnativa, sia pure in occasione dell’impugnativa dell’atto finale del
procedimento che su di essi si fonda.
Se l’interessato aveva l’onere di impugnare autonomamente l’atto presupposto e non l’ha fatto, non
potrà poi impugnare nemmeno l’atto successivo per i vizi derivati.

VIZI DI MERITO: INOPPORTUNITÀ DELL’ATTO AMMINISTRATIVO


A differenza dei vizi di legittimità, i vizi di merito non sono suscettibili di una vera e propria
classificazione data la mutevolezza dell’interesse pubblico e quindi dei criteri di opportunità e
convenienza a cui deve ispirarsi la P.A. nell’esercizio dei suoi poteri.
Inoltre mentre i vizi di legittimità derivano dalla contrarietà dell’atto a norme giuridiche, i vizi di
merito derivano dalla violazione del principio di buona amministrazione.
I vizi di merito infine possono invalidare solo gli atti discrezionali (atti per i quali è concesso alla p. a
di vagliare l’opportunità e convenienza dell’atto stesso) .
RIMEDI CONTRO GLI ATTI ILLEGITTIMI E INOPPORTUNI:
Un atto amministrativo viziato può essere eliminato attraverso:
- una sentenza dell’autorità giurisdizionale amministrativa (TAR, Consiglio di Stato)
- una decisione amministrativa provocata da un ricorso dell’interessato
- un atto amministrativo spontaneo della P.A. diretto a ritirare l’atto viziato e perciò detto atto di ritiro
(ossia provvedimenti amministrativi di secondo grado, a contenuto negativo, emanati in base ad
un riesame dell’atto compiuto nell’esercizio del potere amministrativo esercitato con l’emanazione
dell’atto, al fine di eliminare l’atto viziato come la revoca, l’annullamento, la rimozione) . Essi sono
manifestazioni dell’autotutela della P.A. e consistono nell’autoimpugnativa cioè nella facoltà della
p. a di procedere unilateralmente e d’ufficio alla caducazione dei propri atti riconosciuti illegittimi o
inopportuni.
- un atto o un procedimento che anziché eliminare l’atto viziato lo sani, o ne provochi la conservazione.

A) ANNULLAMENTO D’UFFICIO
L’annullamento è un provvedimento di 2°grado, con cui viene ritirato con efficacia retroattiva, un
atto amministrativo illegittimo, per la presenza di vizi di legittimità originari dell’atto (invalidità
originaria)
“Articolo 21- nonies. L. 241/90 (Annullamento d’ufficio)
1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21- octies può essere annullato
d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo
conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo che lo ha emanato, ovvero da
altro organo previsto dalla legge.
2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di
interesse pubblico ed entro un termine ragionevole”.
L’annullamento d’ufficio su iniziativa della P.A. va tenuto distinto dall’annullamento su ricorso
amministrativo che invece avviene su iniziativa dell’interessato.
Il potere di annullamento d’ufficio è un potere generale della P.A. e non occorre una espressa previsione
di legge per il suo esercizio.

B) LA REVOCA
La revoca è un atto amministrativo di 2°grado con il quale viene ritirato con efficacia non retroattiva,
un atto amministrativo per sopravvenuti motivi di interesse pubblico ovvero nel caso di mutamento
della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario.
A differenza dell’annullamento che ha come presupposto un vizio di legittimità(incompetenza
relativa, ecc.esso di potere e violazione di legge), la revoca può intervenire su atti viziati nel merito,
cioè divenuti inopportuni rispetto alla tutela dell’interesse pubblico che quell’atto amministrativo
deve perseguire oppure valutati come inopportuni a seguito di una successiva valutazione dei vari
interessi coinvolti dall’atto stesso.
Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione
deve provvedere al loro indennizzo.
Le controversie in materia di determinazione e corresponsione dell’indennizzo sono attribuite ai
sensi dell’art. 133 del Codice del processo amministrativo, alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo.
Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali,
l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente
(e non anche al lucro cessante) e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte
dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia
dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità
di tale atto con l’interesse pubblico.
Esistono due tipi di revoca:
- l’autorevoca: da parte della stessa autorità che ha emanato l’atto
- la revoca gerarchica: da parte dell’autorità gerarchicamente superiore, in quanto questa ha la
medesima competenza, e può sostituirsi all’autorità inferiore nell’esercizio dei poteri propri di questa.
“Articolo 21- quinquies. (Revoca del provvedimento)
1. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto
o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia
durevole può essere revocato da parte dell’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto
dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti.
Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione
ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo.
1- bis. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti
negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno
emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della
contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale
concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con
l’interesse pubblico.
1- ter. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti
negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno
emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della
contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale
concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con
l’interesse pubblico”.

L’ABROGAZIONE
E’ un atto di ritiro dalla identità piuttosto controversa.
Secondo parte della dottrina si attua per il sopravvenire di nuove circostante di fatto che rendono
l’atto non più rispondente al pubblico interesse.
Gli atti suscettibili di abrogazione sono gli stessi che possono essere revocati.
Gli effetti dell’abrogazione si producono come per la revoca ex nunc
La differenza tra revoca e abrogazione starebbe nel fatto che la prima comporta un riesame del merito
dell’atto al momento della sua emanazione, la seconda invece una valutazione dell’opportunità di
tenere in vita il rapporto creato dall’atto.

ALTRI ATTI DI CADUCAZIONE: PRONUNCIA DI DECADENZA E MERO RITIRO


a) La pronuncia di decadenza è un atto di ritiro che la P.A. utilizza nei confronti di precedenti atti
ampliativi delle facoltà dei privati in caso di:
- inadempimento degli obblighi o degli oneri incombenti sui destinatari
- mancato esercizio da parte dei destinatari della facoltà derivanti dall’atto amministrativo
- venir meno di requisiti di idoneità necessari per la Costituzione e continuazione del rapporto
La pronuncia di decadenza fa cessare gli effetti dell’atto precedente ex nunc
b) il mero ritiro è un atto di caducazione che si esplica nei confronti di atti non ancora efficaci come
per esempio gli atti del procedimento non ancora perfezionatosi, gli atti privi di un requisito di
esecutività o di obbligatorietà, ovvero gli atti per loro natura inefficaci perché nulli.
Perché possa aversi mero ritiro dell’atto, è sufficiente l’accertamento dell’illegittimità o inopportunità
dell’atto, non essendo richiesto l’apprezzamento di un interesse pubblico, concreto ed attuale, al suo
ritiro.
Del resto riguardando un atto inefficace non vi è alcun interesse meritevole di essere tutelato.

CONVALESCENZA E CONSERVAZIONE DELL’ATTO AMMINISTRATIVO


Mentre gli atti nulli non producono nessun effetto, in quanto l’atto non ha alcun valore giuridicamente
e quindi non possono essere sanati, gli atti illegittimi e quindi annullabili possono essere ritirati dalla
P.A. o possono essere sanati e mantenuti in vita mediante convalescenza o conservazione dell’atto
amministrativo.
A) convalescenza dell’atto amministrativo: ossia un atto che elimina il vizio inficiante il provvedimento,
e che trova fondamento nel potere di autotutela della P.A. con cui essa risolve nel proprio ambito
eventuali conflitti relativi a provvedimenti amministrativi
Sono provvedimenti di convalescenza dell’atto amministrativo:
1) la convalida: un provvedimento nuovo, autonomo, costitutivo, con cui vengono eliminati i vizi di
legittimità di un atto invalido precedentemente adottato, ad opera della stessa autorità emanante
La convalida opera ex nunc (non retroattivo) ma poiché si collega ad un atto precedentemente emanato
conservandone gli effetti anche nel tempo intermedio, di fatto opera ex tunc (con retroattività)
2) la ratifica: un provvedimento nuovo, autonomo, costitutivo, con cui viene eliminato il vizio di
incompetenza relativa da parte dell’autorità astrattamente competente la quale si appropria di un
atto emesso da autorità incompetente, facente parte dello stesso ramo di amministrazione,
Si differenza dalla convalida perché l’autorità che pone in essere l’atto non è la stessa autorità che
ha emanato l’atto viziato, e perché il vizio sanabile è solo quello di incompetenza relativa
3) la sanatoria: si ha quando un atto o un presupposto di legittimità del procedimento, mancante
al momento dell’emanazione dell’atto amministrativo, viene emesso successivamente in modo da
perfezionare ex post l’atto illegittimo.

b) Conservazione dell’atto amministrativo: un atto o un fatto che rendono l’atto amministrativo


illegittimo, inattaccabile sia sul piano amministrativo che giurisdizionale (conservazione dell’atto
amministrativo)
E’ così possibile che un atto illegittimo per vizi di forma, venga conservato laddove venga comunque
perseguito l’interesse pubblico.
La conservazione:
- o fa venir meno i presupposti e le condizioni per esperire il ricorso (consolidazione, acquiescienza,
conferma)
- o ne conserva parzialmente gli effetti (conversione)
Sono atti di conservazione:
- la consolidazione: causa di conservazione oggettiva dell’atto amministrativo, che dipende dal
decorso del termine perentorio entro il quale l’interessato avrebbe potuto proporre ricorso contro
l’atto invalido.
Trascorso tale termine infatti l’atto amministrativo diviene inoppugnabile e pur restando invalido
non può essere più toccato ab externo
- l’acquiescienza: causa di conservazione soggettiva dell’atto amministrativo, che dipende da un
comportamento con cui il soggetto privato dimostrando con manifestazioni espresse o per fatti
concludenti di essere d’accordo con l’operato della P.A. si precluda la possibilità di impugnare l’atto
amministrativo.
- la conversione: consiste nel considerare un atto invalido (non annullabile ma anche nullo) come
appartenente ad un altro tipo di cui esso presenta i requisiti validi di forma e di sostanza.
- la conferma: è una manifestazione di volontà non innovativa con cui l’autorità ribadisce una sua
precedente determinazione, eventualmente ripetendone il contenuto.