VOTO DISIDENTE

Sucre, 24 de agosto de 2011

Sentencia: 0788/2011-R de 30 de mayo

Expediente: 2009-19873-40-AP
Materia: Acción Popular
Partes: Cirilo Sunabi Cruz, Secretario Ejecutivo de la Federación de Colonizadores Productores
Agropecuarios de Yapacaní contra Juan Ramos Alanis, y Sandy García Santos, Presidente y ex
Presidenta, respectivamente, del Concejo Municipal de Yapacaní, provincia Ichilo del departamento
de Santa Cruz.
Distrito: Santa Cruz
Magistrado Relator: Dr. Abigael Burgoa Ordóñez

El suscrito Magistrado, presenta su voto disidente respecto a la SC 0788/2011-R de 30 de mayo,

conforme a los siguientes fundamentos:

1. Argumentos de la SC 0788/2011-R

La Sentencia Constitucional objeto de la presente disidencia, dentro de sus Fundamentos Jurídicos

III.3, en su segundo párrafo, sostiene lo que sigue:

“Previamente es preciso determinar si los hechos denunciados, evidentemente afectan el núcleo

esencial del citado derecho, para luego recién establecer si se cumplieron con los presupuestos para
exigir la tutela vía acción popular. En ese orden , el recientemente invocado derecho, se halla
previsto en el Capítulo Tercero de la Constitución Política del Estado, referido a los derechos civiles,
en el art. 21.6, afirmando que las bolivianas y los bolivianos tiene los siguientes derechos: ”…6. A
acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente de manera individual o
colectiva”; siendo aquel que abarca la prerrogativa de dar y recibir noticias sin restricciones previas,
sin control total y sin limitación de fronteras, el derecho a la información implica un conjunto de
derechos, entre los que se encuentran el derecho a conocer hechos, que supone el amplio acceso a
la información, el derecho a los juicios, que supone la posibilidad de emitir una valoración sobre los
mismos, el derecho a comunicar libremente, que significa la libre transmisión de los hechos, ideas y
criterios a más de juicios de valor, el derecho a la discusión pública, o sea, la posibilidad de amplio
debate de ideas. El derecho a ser informado, por su parte, abarca la posibilidad de recibir datos,
escuchar criterios, relatos de hechos, discusiones, etc. Son sujetos del derecho a la información en
su dimensión activa, los medios de comunicación social; las personas individuales; en general grupos
sociales de cualquier naturaleza; y sujetos pasivos, las personas individuales o grupos colectivos.

Sin embargo de ello, la falta de respuesta a su memorial de 12 de mayo de 2009, de ninguna manera
puede configurar vulneración del derecho a '…acceder a la información, interpretarla, analizarla y
comunicarla libremente de manera individual o colectiva…', dado que la concepción anterior, se
constata que el mismo se encuentra reservado para otro tipo de acciones, como parte integrante del
derecho a la libre expresión, habida cuenta que como se señaló, éste comprende la libertad de
buscar, recibir y difundir información de ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, sea
oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su
elección (art. 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.

2. Fundamentos del presente Voto Disidente

2.1. Sobre el ámbito de protección de la Acción Popular

Dentro de los Fundamentos Jurídicos III.1 bajo el título de “Naturaleza jurídica de la acción popular”,
de la Sentencia Constitucional objeto de la presente disidencia, en su séptimo párrafo se refiere al
ámbito de protección de esta acción tutelar, en el que textualmente indican que:

“…el art. 135 de la CPE dispone que son los derechos e intereses colectivos, relacionados con el
patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar
naturaleza, entre estos últimos se encuentran: los derechos de las naciones y pueblos indígena
originario campesinos (art. 30 de la CPE), derechos de las usuarias y los usuarios y de las
consumidoras y consumidores (art. 75 de la CPE), derechos de las personas con discapacidad (art. 70
de la CPE), derecho a la paz (art. 10.I de la CPE) etc.”.

Dentro de este orden de ideas, si bien la SC 1018/2011-R de 22 de junio, es de fecha posterior de la

presente sentencia, es necesario tomarla en cuenta, en mérito a que detalló de manera más
exhaustiva el ámbito de protección de la acción popular, en los siguientes términos:

“La acción popular, de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 135, procede contra todo
acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con
violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y
salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución
Política del Estado.

El texto transcrito nos plantea dos problemas esenciales para la determinación del ámbito de
protección de la acción popular: a) La definición de los intereses y derechos colectivos, y b) La
aparente exclusión en su ámbito de protección, de los intereses y derechos difusos. Para resolver
ambos problemas, es preciso distinguir los intereses y derechos colectivos de los difusos y, luego,
efectuar una interpretación de dicho texto constitucional (art. 135).

a. Los intereses y derechos colectivos, los intereses y derechos difusos y los intereses de grupo

Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes: en ambos existe una pluralidad de
personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los
intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a
los demás; sin embargo, se distinguen en que los colectivos son intereses comunes a un grupo o
colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra
claramente determinada; en tanto que son difusos los intereses cuya titularidad no descansa en un
grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los
integrantes de una comunidad (OVALLE FAVELA, José, acciones populares y acciones para la tutela
de los intereses colectivos, en similar sentido, SABSAY, Daniel Alberto, El “Amparo Colectivo”).

Así, por ejemplo, el derecho a la libre determinación y territorialidad, previsto en el art. 30.4) de la
CPE, se constituye en un derecho colectivo, en tanto es titular del mismo una nación y pueblo
indígena originario campesino; es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una
vinculación común. Diferente es el derecho al medio ambiente previsto en el art. 33 de la CPE, que
se constituye en un derecho difuso, por cuanto la titularidad del mismo descansa en todas y cada
una de las personas y, por lo mismo no existe un grupo o una colectividad claramente determinada.

La distinción efectuada, no es compartida por otro sector de la doctrina, que considera como
sinónimos a los intereses difusos y colectivos, e inclusive, la legislación colombiana únicamente hace
referencia a los derechos colectivos, entre los que se incluyen, claro está, a los intereses difusos.

Por su parte, en los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una
pluralidad de personas; empero, el interés que persigue cada una de ellas es individual, no colectivo
ni difuso; es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello
han sido denominados como intereses accidentalmente colectivos. En los intereses de grupo, las
personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el
perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; es más, puede alegarse
lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses
individuales.

La suma de intereses individuales configura la llamada acción de grupo

En ese sentido, por ejemplo, se pronunció la Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia C-

215/99, al señalar que “Las acciones de grupo o de clase (art. 88, inciso segundo, C.P.) …se originan
en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en
acción única, para obtener la respectiva reparación y que a pesar de referirse a intereses comunes,
se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue. En este caso, se
trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo,
consumidores), de ahí su denominación original de class action.

b. La protección de los derechos e intereses colectivos y difusos en nuestra Constitución Política del
Estado

Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede
contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer
referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente
y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como
derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los
cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados
difusos y no así colectivos.

Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe
concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e
intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris “Derechos Colectivos”- y, en ese sentido,
cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción
que, como su nombre indica, es popular.

Cabe aclarar que los intereses de grupo no encuentran protección en la acción popular, pues, como
se tiene señalado, en esos casos no existe un interés común -colectivo ni difuso-, sino un interés
individual que, en todo caso, podrá ser tutelado a través de la acción de amparo constitucional,
previa unificación de la representación.

Asimismo, se debe hacer referencia a que la Constitución Política del Estado, a través de una
cláusula abierta, permitirá la integración de otros derechos similares a partir del bloque de
constitucionalidad y el Derecho Internacional de Derechos Humanos.”
2.2. Sobre el requisito de la fundamentación y la coherencia de las Sentencias Constitucionales

La motivación de las resoluciones es un elemento componente del derecho-garantía-principio del

debido proceso, así o ha entendido este Tribunal que en la SC 0937/2006-R de 25 de septiembre, al
señalar que:

“…las resoluciones que emiten las autoridades judiciales, deben exponer los hechos, realizar la
fundamentación legal y citar las normas que sustentan la parte dispositiva de esas resoluciones,
exigencia que se torna aún más relevante cuando el Juez o Tribunal debe resolver en apelación o
casación la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades inferiores. Este deber
de fundamentación de las resoluciones judiciales, se vincula tanto con la garantía del debido proceso
como con el derecho a la seguridad jurídica. Así la SC 0752/2002-R de 25 de junio, recogiendo el
entendimiento contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre, señaló que toda Resolución
'…debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas
que sustenta la parte dispositiva de la misma. Que, consecuentemente cuando un Juez omite la
motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la misma, sino también en
los hechos toma una decisión de hecho no de derecho que vulnera de manera flagrante el citado
derecho [debido proceso] que permite a las partes conocer cuáles son las razones para que se
declare en tal o cual sentido; o lo que es lo mismo cuál es la ratio decidendi que llevó al Juez a tomar
la decisión'.

En similar sentido, la SC 0577/2004-R de 15 de abril, ha señalado que: 'Esta exigencia de

fundamentar las decisiones, se torna aún más relevante cuando el Juez o Tribunal debe resolver en
apelación la impugnación de las resoluciones pronunciadas por las autoridades de primera
instancia;(…), es imprescindible que dichas Resoluciones sean suficientemente motivadas y
expongan con claridad las razones y fundamentos legales que las sustentan y que permitan concluir,
que la determinación sobre la existencia o inexistencia del agravio sufrido fue el resultado de una
correcta y objetiva valoración de las pruebas, del mismo modo que se exige al apelante cumplir con
la obligación de fundamentar los agravios; por cuanto, en la medida en que las resoluciones
contengan, los fundamentos de hecho y de derecho, el demandado tendrá la certeza de que la
decisión adoptada es justa; por lo que no le esta permito a un Juez o Tribunal, reemplazar la
fundamentación por la relación de antecedentes, la mención de los requerimientos de las partes o
hacer alusión de que el Juez de instancia obró conforme a derecho, (…); con mayor razón, si se tiene
en cuenta que el contar con una Resolución debidamente fundamentada y motivada es un derecho
fundamental de la persona y forma parte del debido proceso'”.

Siguiendo el mismo entendimiento, la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, ha determinado que

cuando las resoluciones no están motivadas '…y se emite únicamente la conclusión a la que ha
arribado el juzgador, son razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron
juzgados conforme a los principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado
con apego a la justicia, por lo mismo se le abren los canales que la Ley Fundamental le otorga para
que en búsqueda de la justicia, acuda a este Tribunal como contralor de la misma, a fin de que
dentro del proceso se observen sus derechos y garantías fundamentales, y así pueda obtener una
resolución que ordene la restitución de dichos derechos y garantías, entre los cuales, se encuentra la
garantía del debido proceso, que faculta a todo justiciable a exigir del órgano jurisdiccional a cargo
del juzgamiento una resolución debidamente fundamentada, (...) Finalmente, cabe señalar que la
motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige
una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa,
pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones
determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido
proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo
extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se
tendrán por vulneradas' (las negrillas son agregadas).

(…) el derecho-garantía del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional

solamente, sino que es extensiva a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una
responsabilidad (SSCC 0042/2004 y 1234/2000-R entre otras); de ahí, siendo tanto la
fundamentación, como la motivación de las resoluciones un elemento componente de aquél, ambas
son exigibles también en otros ámbitos como el administrativo sancionador y no solamente en el
jurisdiccional. Así lo ha entendido este Tribunal cuando en la SC 0802/2007-R de 2 de octubre, ha
referido que: “Consiguientemente, aplicando los principios informadores del derecho sancionador,
las resoluciones pronunciadas por el sumariante y demás autoridades competentes deberán estar
fundamentadas en debida forma, expresando lo motivos de hecho y de derecho en que basan sus
decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba. Fundamentación que no podrá ser
reemplazada por la simple relación de los documentos y presentación de pruebas o los criterios
expuestos por las partes, y en los casos en los que existan co procesados, resulta primordial la
individualización de los hechos, las pruebas, la calificación legal de la conducta y la sanción
correspondiente a cada uno de ellos en concordancia con su grado de participación o actuación en el
hecho acusado”.

Tal entendimiento mediante la SC 0112/2010 R de 10 de mayo, se mantiene en la jurisprudencia del

Tribunal Constitucional.

2.2.1. El principio de congruencia

El principio de congruencia adquiere manifiesta relevancia en dos ámbitos, por una parte respecto
al proceso como unidad, pues al delimitar el campo de acción de las partes y del órgano
jurisdiccional, condiciona su desenvolvimiento; por otra, respecto a la estructura de la resolución, a
fin de que absuelva todos los puntos puestos a consideración del juzgador. Conviene en ese sentido
recordar que precisando los alcances del principio de congruencia, aunque respecto a materia penal,
en la SC 1312/2003-R de 9 de septiembre, se plasmó el siguiente entendimiento:

“...a fin de resolver la problemática planteada, resulta menester referirnos a los alcances del
principio de congruencia, que cobra relevancia en cualquier naturaleza de proceso, en especial en
materia penal, pues este marca el ámbito en el que la parte querellante va a aportar sus pruebas
tomando como base los delitos que denuncia, como también delimitaba el campo de acción en el
que el juzgador va a dirigir el proceso y finalmente señala también de la misma forma que en ese
marco ha de asumir defensa el imputado o procesado, siendo por tanto -como se dijo- de mucha
importancia en especial para este último sujeto procesal, que a tiempo de asumir defensa se le haga
conocer por qué delito se le está juzgando, de manera que sobre esa acusación él pueda desvirtuar
la misma, alegando, proponiendo pruebas y participando en la práctica probatoria y en los debates,
para lo que resulta obvio, que necesariamente debía conocer con antelación suficiente los delitos
que se le acusaban, sin que la sentencia posteriormente pueda condenarle por algo de lo que antes
no se acusó y respecto de lo cual consiguientemente no pudo articular su estrategia exigida, como le
garantizaba la Ley” (se agregaron negrillas).

En relación al segundo ámbito en el que se manifiesta el principio de congruencia, es decir respecto

a la estructura de la resolución, la SC 1009/2003-R de 18 de julio, este Tribunal refirió:

“…el juzgador también deberá observar estrictamente el principio de congruencia, el mismo que no
sólo requiere ser respetado en el transcurso del proceso entre una y otra resolución, sino que
también es de observancia en el texto de una sola resolución, pues como establece el ordenamiento
jurídico, toda resolución tiene una estructura básica que marca la estructura formal que tiene que
respetarse. Así, en toda resolución, deben en principio identificarse las partes, una suma de las
pretensiones así como también el objeto de la resolución, posterior a ello, tendrá que exponerse una
parte relativa de lo demandado, otra relativa a los hechos comprobados por el juzgador, otra que
exponga el razonamiento del juzgador más las normas legales que sustenten dicho razonamiento y
finalmente la parte resolutiva que deberá -resulta por demás obvio- responder a las partes
precedentes, lo que significa, que la decisión debe guardar completa correspondencia con todo lo
expuesto a lo largo del texto de la resolución; si no se estructura de tal forma una resolución, ésta
carecerá de consecuencia, puesto que luego de analizar, relatar y analizar determinados hechos se
llegaría a resultados distintos, que darían lugar no sólo a la lesión del derecho a la seguridad jurídica
que como hemos referido exige en el ámbito de la jurisdicción judicial en general la aplicación
objetiva de las leyes, sino también se tendría como lesionado el principio referido y por ende el
derecho al debido proceso, pues toda resolución es una construcción jurídica en la que el juzgador
debe exponer todo no sólo guardando la estructura formal sino que el fondo contenido en dicha
estructura sea armónico, de modo que realmente su decisión resulte una unidad emergente del
estudio que haga de la causa” (se agregaron negrillas).

El principio de congruencia cobra especial trascendencia cuando se resuelven recursos; sin embargo,
es preciso anotar que -como ha entendido este Tribunal en su jurisprudencia- “Para que haya
pertinencia entre lo apelado y lo resuelto, no es necesario que tenga que existir una coincidencia
exacta entre los fundamentos del recurso con los argumentos (estimatorios o desestimatorios) de la
resolución, sino que a tiempo de resolverse el recurso ordinario, deben exponerse los motivos y
razones por las que se dio curso o no a la pretensión que motivó la apelación” (SC 1797/2003-R de 5
de diciembre).

Por su parte, la SC 0112/2010-R, al referirse a la motivación y a la congruencia de las resoluciones,

estableció el siguiente entendimiento:

“…la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la
motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo,
solicitud o que dicte una resolución dictaminando una situación jurídica, debe ineludiblemente
exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los
hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer
la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el
fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de
acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está
regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier
interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra manera
de dilucidar los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió y al contrario, cuando aquella
motivación no existe y se emite únicamente la conclusión a la que ha arribado el juzgador, son
razonables las dudas del justiciable en sentido de que los hechos no fueron juzgados conforme a los
principios y valores supremos, vale decir, no se le convence que ha actuado con apego a la justicia y
finalmente, la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales,
sino que exige una estructura de forma y de fondo. Así la SC 1365/2005-R de 31 de octubre entre
otras”.

Tal razonamiento es perfectamente aplicable a todo órgano, sea público o privado, que tenga a su
cargo el decidir sobre procesos en el que las determinaciones que emanen de sus resoluciones, sean
lo suficientemente motivadas, y sobre todo congruentes, para evitar confusiones a aquellos que se
someten a tales procesos, dentro de instituciones tanto públicas como privadas, dentro de procesos
administrativos como judiciales, por lo que en mérito al principio de favorabilidad establecido por la
Constitución Política del Estado en su art. 256, el derecho a la motivación y congruencia de las
resoluciones, como un elemento del debido proceso, debe tener una amplia aplicación en todo tipo
de procesos, en los que los derechos fundamentales de las personas estén controvertidos.
3. Análisis del caso concreto

Dentro del presente caso, tenemos que la parte accionante denunció que las autoridades
demandadas vulneraron sus derechos a acceder a la información, interpretarla, analizarla y
comunicarla libremente de manera individual o colectiva, habida cuenta que el 12 de mayo de 2009,
solicitó fotocopias legalizadas de varios actuados del Concejo Municipal de Yapacaní, lo que hasta la
fecha de interposición de la presente acción, no se dio curso, vulnerando los derechos de los
movimientos sociales aglutinados en la Federación de Colonizadores de Yapacaní a las cuales
representa.

Por las propias conclusiones doctrinarias de los Fundamentos Jurídicos III.1 de la Sentencia
Constitucional objeto de la presente disidencia, se establece que el derecho de acceso a la
información no forma parte del ámbito de protección de la acción popular, por lo que por simple
lógica jurídica, el fondo de este derecho no tenía porque ser analizado dentro de la ratio de la
presente sentencia; sin embargo, dentro de los Fundamentos Jurídicos III.3, en franca contradicción
con lo enunciado en el Fundamento Jurídico III.1 se analiza las características de este derecho
fundamental, y posteriormente se determina que la falta de respuesta a su memorial de 12 de mayo
de 2009, de ninguna manera puede constituir vulneración del derecho a acceder a la información, es
decir, se concluye que los actos denunciados no han vulnerado este derecho fundamental, es decir,
se llega a una conclusión jurídica, en la que se define que no hubo vulneración alguna, cuando por la
naturaleza jurídica de la acción popular, este análisis no debió ser realizado dentro de esta acción
tutelar.

Ahora, lo que empeora la situación y hace más incongruente los argumentos esgrimidos, es el hecho
de que posteriormente se afirma que tal derecho debe ser analizado mediante otra acción tutelar
como es el amparo constitucional, cuando el análisis ya fue ponderado y hasta resuelto; luego se
sostiene que la parte accionante en la audiencia de la presente acción, corrigió su pedido y sus
argumentos, y en realidad lo que denunció fue la vulneración a su derecho a la petición. A estas
alturas del análisis cabe preguntarse cuál fue el objeto de realizar un estudio de las características de
un derecho fundamental que no forma parte del ámbito de protección de la acción popular, y que
fue resuelto, cuando este ni siquiera formaba parte central de la demanda presentada.

Por lo anteriormente desarrollado, si bien concuerdo en la denegatoria de la tutela solicitada, estimo

que no debió haberse considerado el fondo de un derecho fundamental que no corresponde ser
analizado y menos aun resuelto mediante la acción popular.

Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez

DECANO