Sei sulla pagina 1di 28

Edizioni Simone - Vol.

1 Diritto del lavoro

Capitolo 13
Il rapporto di lavoro alle dipendenze
delle Pubbliche Amministrazioni
Sommario
1. Il pubblico impiego.
2. Evoluzione storico-normativa della disciplina del pubblico impiego: dalla privatizzazione alla riforma Brunetta.
3. Attuali prospettive di riforma del pubblico impiego. - 4. Accesso al pubblico impiego e organizzazione degli uffici.
5. Le fonti del pubblico impiego e la contrattazione collettiva. - 6. I doveri dell’impiegato
7. Misurazione, valutazione e trasparenza della performance nella riforma Brunetta.
8. I diritti del pubblico dipendente. - 9. La responsabilità dell’impiegato. In particolare la responsabilità disciplinare.
10. La mobilità nel pubblico impiego. - 11. La dirigenza pubblica. - 12. Le vicende modificative del rapporto di impiego.
13. L’estinzione del rapporto di lavoro. - 14. La tutela giurisdizionale

1. Il pubblico impiego
A) Origine storica
Il rapporto di lavoro pubblico viene tradizionalmente ricompreso nell’ambito dell’ampia
categoria dei rapporti di lavoro speciali, intercorrendo tra lo Stato o un ente pubblico non
economico e un soggetto privato.
Tale specialità trova la sua origine storica, oltre che nella natura pubblica del datore di
lavoro, anche nella connessione tra prestazione lavorativa del pubblico dipendente e cura
dell’interesse generale, da cui discendono doveri e obblighi di fedeltà (art. 98 Cost.), dili-
genza e comportamento adeguato anche nella vita privata.
Secondo l’impostazione tradizionale, infatti, nella figura dell’impiegato pubblico era ravvisato un duplice pro-
filo: quello di funzionario dello Stato e quello di lavoratore subordinato. Per il primo profilo, l’impiegato si
immedesimava nella Pubblica Amministrazione sì che egli diveniva una parte legittimata ad esprimerne la vo-
lontà (cd. rapporto organico). Per quanto attiene il secondo profilo, sul dipendente pubblico e sull’amministra-
zione gravavano diritti ed obblighi reciproci, non diversi da quelli dell’ordinario rapporto di lavoro subordinato
(cd. rapporto di servizio).

B) Caratteri
Il rapporto di impiego pubblico è quello per cui una persona fisica pone, volontariamente
e dietro corrispettivo, la propria attività, in via continuativa, alle dipendenze di una Pub-
blica Amministrazione, assumendo uno specifico status con particolari diritti e doveri.
Si tratta di un rapporto:
— volontario: sia per la costituzione che per la continuazione del rapporto, è richiesta, non
solo la volontà della P.A., ma altresì quella del dipendente;
— strettamente personale: la specifica capacità intellettuale e tecnica necessaria per ogni
singolo ufficio e la fiducia che l’ente deve avere nella persona cui affida la cura dei pro-
pri interessi comportano che il rapporto sia costituito intuitu personae;
352 Capitolo 13

— bilaterale: dallo stesso discendono diritti ed obblighi reciproci per ciascuna delle parti;
— di subordinazione gerarchica: la subordinazione gerarchica e disciplinare costituisce
l’elemento che distingue l’impiego dall’incarico professionale (locatio operis).

Lavoro pubblico e principi costituzionali


La Carta costituzionale non disciplina direttamente ed organicamente la materia del pubblico impiego.
Vi sono, tuttavia, rilevanti prescrizioni in tale ambito.
Tra queste ricordiamo:
— il principio dell’accesso ai pubblici uffici in condizioni di uguaglianza (art. 51);
— il dovere per i pubblici impiegati di adempiere con onore alle pubbliche funzioni e di porsi al ser-
vizio esclusivo della Nazione (artt. 54 e 98);
— la riserva di legge inerente all’organizzazione dei pubblici uffici e il buon andamento dell’ammini-
strazione (art. 97);
— la formazione professionale dei lavoratori; il profilo retributivo e la tutela dei minori e delle donne
nel rapporto di lavoro (artt. 35, 36 e 37);
— la responsabilità diretta dei dipendenti pubblici, il diritto di sciopero e di organizzazione sindacale
(artt. 28, 29 e 40).

2. Evoluzione storico-normativa della disciplina del pubblico impiego: dalla


privatizzazione alla riforma Brunetta
A) Dalla privatizzazione al D.Lgs. 165/2001, T.U. pubblico impiego
In una prima fase, il rapporto di pubblico impiego era oggetto di una disciplina rigorosa-
mente unilaterale, scandita da fonti di natura legislativa e regolamentare nonché da atti
amministrativi, in cui nessun rilievo veniva riconosciuto alla fonte contrattuale.
La prima disciplina organica del pubblico impiego in epoca repubblicana si è avuta con
l’adozione del D.P.R. 10-1-1957, n. 3, cd. T.U. impiegati civili dello Stato, con cui viene
attenuata la valenza gerarchica del regime previgente.
Il successivo D.P.R. 748/1972 introduce la carriera dirigenziale — speciale rispetto alla direttiva — articolata
in tre qualifiche: dirigente generale, dirigente superiore e primo dirigente.
Un primo vero cambio di indirizzo si registra, però, con la legge quadro n. 93/1983, che introduce un modello
basato sul recepimento in D.P.R. di accordi collettivi stipulati tra la parte pubblica e i rappresentanti sindacali
dei dipendenti.

Ma soltanto con il D.Lgs. 3-2-1993, n. 29 viene suggellato l’auspicato processo di priva-


tizzazione dell’impiego pubblico: la disciplina dei pubblici dipendenti è ricondotta, con
poche eccezioni, a quella del lavoro privato e alla contrattazione collettiva e, di conseguen-
za, la giurisdizione sulle controversie del pubblico impiego passa dal giudice amministra-
tivo al giudice ordinario.
Sulla base delle direttrici enunciate dalla legge Bassanini n. 59 del 1997, i DD.LLgs. 31-3-
1998, n. 80 e 29-10-1998, n. 387 (cd. seconda privatizzazione) hanno, poi, ampiamente
riscritto le disposizioni del D.Lgs. 29/1993.
È stata, così, ulteriormente rafforzata la valenza del contratto, individuale e collettivo, quale fonte principale del
rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti, nonché ampliati gli spazi di delegificazione e autonomia nell’orga-
nizzazione degli uffici.
Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni 353

L’articolo 1, comma 8 della L. 24-11-2000, n. 340 ha poi previsto la predisposizione di un


testo unico comprendente le norme che disciplinano il rapporto di pubblico impiego priva-
tizzato. La delega è stata attuata con l’adozione del D.Lgs. 31 marzo 2001, n. 165, cd.
Testo Unico sul pubblico impiego.
Il D.Lgs. 165/2001 ha realizzato, pertanto, un importante consolidamento del processo di privatizzazione e le
finalità di quest’ultima riguardano:
— la crescita dell’efficienza delle amministrazioni, in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei
Paesi dell’Unione europea, anche mediante il coordinato sviluppo dei sistemi informativi pubblici;
— la razionalizzazione del costo del lavoro pubblico, mediante il contenimento della spesa complessiva per il
personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica;
— la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni, assicurando la formazione e
lo sviluppo professionale dei dipendenti, applicando condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro priva-
to e garantendo pari opportunità alle lavoratrici e ai lavoratori nonché l’assenza di qualunque altra forma di
discriminazione e di violenza morale o psichica.

B) La nozione di «pubblica amministrazione»: l’ambito di applicazione delle norme


sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze della P.A.
Il legislatore ha precisato che per «amministrazioni pubbliche», destinatarie della norma-
tiva sul pubblico impiego, si intendono tutte le amministrazioni dello Stato (comprese le
scuole e le amministrazioni ad ordinamento autonomo), le Regioni, le Province, i Comuni,
le Comunità montane e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istitu-
ti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato, ed agricoltura
e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, e le
amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la
rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (art. 1, comma 2, D.Lgs. 165/2001).
Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni del D.Lgs. 165/2001 si applicano anche
al CONI (Comitato Olimpico Nazionale Italiano); lo prevede il cd. Milleproroghe, D.L. 225/2010, conv. in L.
10/2011.

L’art. 3 D.Lgs. 165/2001, invece, individua le categorie di dipendenti esentate dall’appli-


cazione della normativa di diritto comune e dal processo di contrattualizzazione del pubbli-
co impiego. La ratio di tali esclusioni risiede nella peculiarità di determinate funzioni
pubbliche.
Si tratta dei rapporti concernenti: Nozione di «pubblica
a) magistrati ordinari, amministrativi e contabili; amministrazione»
b) avvocati e procuratori dello Stato;
c) personale militare e delle Forze di Polizia di Stato;
d) personale delle carriere diplomatica e prefettizia, quest’ultima a partire dalla qualifica di vice-consigliere
di prefettura;
e) dipendenti che svolgono la loro attività nelle materie contemplate dall’art. 1 del D.Lgs. C.p.S. 691/1947
(risparmio, funzione creditizia e valutaria), e dalle leggi 281/1985 (tutela del risparmio, valori mobiliari) e
287/1990 (tutela della concorrenza e del mercato).
Il comma 1bis dell’art. 3 cit., introdotto con L. 252/2004, esclude dalla privatizzazione il personale (salvo
quello volontario) del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco, disciplinato da autonome disposizioni.
354 Capitolo 13

Inoltre, il rapporto di impiego dei professori e ricercatori universitari resta disciplinato dalle disposizioni ri-
spettivamente vigenti, in attesa della specifica disciplina che lo regoli in modo organico ed in conformità ai
principi dell’autonomia universitaria, di cui all’art. 33 della Costituzione ed alla legislazione successiva; il
congelamento della situazione previgente è, però, venuto meno con la L. 240/2010, cd. riforma Gelmini dell’Uni-
versità, recante norme in tema di organizzazione universitaria, personale accademico e reclutamento. Si ricordi,
invece, che il personale dipendente dell’Università è retto dal relativo CCNL.

C) La riforma Brunetta
Più di recente, in risposta all’esigenza di sviluppare meccanismi meritocratici nella P.A. e
reagire alla scarsa qualità dei servizi (la cd. campagna antifannulloni), la L. 4-3-2009, n.
15, ha attribuito un’ampia delega al Governo per riformare la disciplina del rapporto di la-
voro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, nel segno della convergenza degli
assetti regolativi del lavoro pubblico con quelli del lavoro privato (con particolare riferi-
mento al sistema delle relazioni sindacali).
Tale delega ha trovato attuazione con il D.Lgs. 27-10-2009, n. 150, recante la cd. riforma
Brunetta. Si tratta della terza riforma del pubblico impiego, che muove dalla esigenza di
sviluppare quella cultura della valutazione la cui carenza è tra i principali imputati del fal-
limento di innumerevoli sforzi di innovare le PP.AA.

Gli obiettivi della riforma Brunetta


La riforma Brunetta intende:
— responsabilizzare maggiormente i dipendenti (dirigenti in primis);
— incentivare le migliori prestazioni (meritocrazia);
— affermare la selettività e la concorsualità nelle progressioni di carriera dei dipendenti;
— contrastare la scarsa produttività e l’assenteismo, agevolare la mobilità del personale, assicurare
una più efficace organizzazione delle procedure concorsuali su base territoriale;
— assicurare la trasparenza dell’operato delle amministrazioni pubbliche, anche a garanzia della
legalità;
— rafforzare le prerogative datoriali dei dirigenti;
— riaffermare e presidiare la ripartizione tra gli ambiti e le materie sottoposte alla legge, nonché
sulla base di questa, ad atti organizzativi e all’autonoma responsabilità del dirigente nella gestio-
ne delle risorse umane, e quelle oggetto della contrattazione collettiva;
— rilegificare, totalmente o parzialmente, alcuni aspetti del rapporto di lavoro pubblico, scelta moti-
vata dalla sostanziale sfiducia nei confronti di una contrattazione collettiva considerata, per più
versi, inefficace e/o fuori controllo;
— costruire un sistema globale di gestione delle performances, attraverso un ciclo — comprensivo
di sei fasi, dalla definizione e assegnazione degli obiettivi alla rendicontazione dei risultati agli
organi di vertice politico e amministrativo delle amministrazioni, nonché ai competenti organi
esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi — distribuito tra 4
attori: gli organi politici di vertice, la dirigenza, i nuovi Organismi indipendenti di valutazione
(che prendono il posto dei Servizi di controllo interno nelle amministrazioni) e l’inedita figura della
Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle pubbliche amministrazio-
ni, con funzioni di coordinamento centrale.

Il D.Lgs. 150/2009, da un lato interviene sul corpo del D.Lgs. 165/2001, novellando molte
disposizioni, dall’altro lato contiene disposizioni innovative che non confluiscono nel D.Lgs.
165/2001 (ad es., quelle sul ciclo di gestione della performance e su merito e strumenti
premiali per i dipendenti). La riforma reca anche una significativa rivisitazione dei sistemi
Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni 355

di controllo, monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attivi-
tà svolta dalle amministrazioni pubbliche, per effetto delle modifiche apportate al D.Lgs.
286/1999.

Il cd. correttivo Brunetta


Il D.Lgs. 150/2009 è stato successivamente novellato con il D.Lgs. 1°-8-2011, n. 141, cd. correttivo
Brunetta. Questo ha:
— modificato il conferimento degli incarichi dirigenziali;
— previsto la non applicabilità dell’art. 19 D.Lgs. 150/2009 sulle fasce di merito e graduatoria di
performance se il numero dei dipendenti in servizio nell’amministrazione non è superiore a 15
(prima il limite era di 8 lavoratori) e i dirigenti non sono più di 5;
— fornito l’interpretazione autentica dell’art. 65 D.Lgs. 150/2009, che, subito dopo la riforma
Brunetta, aveva generato dei dubbi applicativi in relazione all’ambito oggettivo della contrattazio-
ne collettiva vigente.

3. Attuali prospettive di riforma del pubblico impiego


A) Le manovre del 2010
Nel 2010 vi sono state importanti riforme riguardanti l’apparato pubblico e il mondo del
lavoro in genere.
In primo luogo, occorre citare il D.L. 78/2010, conv. in L. 122/2010, recante misure urgen-
ti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica, finalizzato, tra
l’altro, alla riduzione delle spese e dei costi delle amministrazioni pubbliche nel loro com-
plesso.
In particolare:
— viene predisposto un tetto al trattamento economico spettante sia ai dipendenti che ai dirigenti;
— viene introdotto il blocco per le progressioni automatiche previste per i dipendenti nonché sancito che le
progressioni di carriera potranno produrre effetti solo da un punto di vista giuridico e non economico;
— infine, per il triennio 2010-2012 non si potrà procedere alle procedure negoziali e contrattuali: si tratta del
blocco della contrattazione, concernente tutto il pubblico impiego privatizzato.

In secondo luogo, va ricordato il cd. «Collegato lavoro», L. 4-11-2010, n. 183.


Per quanto in tal sede di interesse, si ricordano: le modifiche introdotte nel T.U. pubblico impiego in relazione
al tema delle pari opportunità tra lavoratrici e lavoratori; le modifiche alla disciplina
del trattamento dei dati personali effettuate da soggetti pubblici; la previsione della Attuali prospettive di
possibilità, per i dipendenti pubblici, di essere collocati in aspettativa per massimo 12 riforma del pubblico
mesi al fine di avviare attività professionali e imprenditoriali. impiego

B) Le innovazioni del biennio 2011-2012


Successivamente, il D.L. 6-7-2011, n. 98, «Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finan-
ziaria», conv. in L. 15-7-2011, n. 111, tra le disposizioni dedicate al controllo e alla riduzio-
ne della spesa pubblica, ha predisposto importanti tagli alle spese nel pubblico impiego.
Ricordiamo, in particolare:
— la proroga delle norme sulle limitazioni delle facoltà di assunzione per le amministrazioni statali (cd. bloc-
co turn over) e la proroga al 31 dicembre 2014 del blocco dei trattamenti economici;
356 Capitolo 13

— la semplificazione, il rafforzamento e l’obbligatorietà delle procedure di mobilità tra le amministrazioni;


— la riduzione dell’utilizzo delle autovetture di servizio (cd. auto blu) e una maggiore lotta all’assenteismo
(estesa anche ad altri settori della pubblica amministrazione che in precedenza ne erano stati esclusi, come
il personale dipendente del comparto sicurezza e difesa).

A tale decreto hanno fatto seguito, a fronte dell’eccezionale crisi economica, ulteriori manovre
normative, tra cui il D.L. 13-8-2011, n. 138, conv. in L. 14-9-2011, n. 148, in tema di stabi-
lizzazione finanziaria e sviluppo, al quale è legata una incisiva riduzione degli organici delle
pubbliche amministrazioni, la L. 12-11-2011, n. 183, cd. legge di stabilità 2012, recante
misure per il risanamento del debito pubblico e per il rilancio dell’attività economica, che,
per quanto qui interessa, hanno riguardato, tra l’altro, anche la disciplina del lavoro, sia pri-
vato che pubblico, con particolare riguardo alla mobilità collettiva dei dipendenti pubblici
nonché il D.L. 6-12-2011, n. 201, conv. in L. 22-12-2011, n. 214, cd. decreto salva Italia.
Quest’ultimo reca, tra l’altro, disposizioni che incidono profondamente sulla fisionomia della P.A. italiana e del
pubblico impiego: si tratta, in particolare, delle norme dirette alla riduzione dei costi di funzionamento delle
amministrazioni pubbliche; si ricordi, a titolo esemplificativo, l’accorpamento di INPDAP e ENPALS nell’IN-
PS, dal 1° gennaio 2012.
A completamento del discorso fin qui svolto occorre menzionare, infine, i cd. decreti diretti alla crescita del
Paese: il primo, recato dal D.L. 5/2012, conv. in L. 35/2012 e il secondo e più recente, D.L. 179/2012, conv. in
L. 221/2012, rispettivamente decreto crescita e crescita bis. Si tratta di interventi con i quali l’esecutivo ha
approntato una serie di misure decisamente ispirate alla semplificazione e alla informatizzazione dei rapporti
tra P.A., cittadini e imprese. Queste consentiranno anche ai pubblici uffici di agire più velocemente e di rendere
ancora più trasparente il proprio operato.

C) Il lavoro pubblico tra riforma Fornero, spending review e disposizioni contro la corru-
zione e per la trasparenza
Per quanto concerne l’applicazione della riforma Fornero al lavoro con le pubbliche am-
ministrazioni, viene disposto che le disposizioni della L. 92/2012, per quanto da esse non
espressamente previsto, costituiscono principi e criteri per la regolazione dei rapporti di
lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni soggetti alla privatizzazione (infatti,
per le categorie di personale non privatizzato, restano ferme le previsioni di cui all’art. 3
D.Lgs. 165/2001).
Il Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, sentite le organizzazioni sindacali maggior-
mente rappresentative dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, è tenuto ad individuare e definire, anche
mediante iniziative normative, gli ambiti, le modalità e i tempi di armonizzazione della disciplina relativa
ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche.

Nell’ottica di riduzione delle spese si colloca, invece, il D.L. 6-7-2012, n. 95, recante «Di-
sposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai citta-
dini», conv. in L. 135/2012, cd. spending review. Si tratta di un insieme di tagli struttura-
li rivolti a migliorare la produttività delle diverse articolazioni della pubblica amministra-
zioni; risulta notevolmente inciso il settore del pubblico impiego.
Infatti, occorre ricordare, tra le riduzioni programmate:
— il taglio delle dotazioni organiche delle amministrazioni pubbliche (riduzione del 20% del personale diri-
genziale e del 10% di quello non dirigenziale);
— la riduzione delle spese in genere nelle pubbliche amministrazioni, mediante tetti per le cd. auto blu e ai
buoni pasto, nonché attraverso le ulteriori limitazioni all’utilizzo delle consulenze e collaborazioni
Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni 357

esterne e la fruizione obbligatoria di ferie, permessi e riposi da parte dei pubblici dipendenti, dal mo-
mento che questi non verranno più monetizzati se non goduti;
— l’abrogazione della norma sulla vicedirigenza (art. 17bis D.Lgs. 165/2001);
— i tagli alle spese dei Ministeri, degli enti territoriali nonché della sanità.

Sulla disciplina del pubblico impiego, ancora effetto dirompente hanno le norme contenute
nella L. 6-11-2012, n. 190, «Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione
e dell’illegalità nella pubblica amministrazione»: arriva, infatti, il nuovo codice etico dei
pubblici dipendenti e vengono rafforzati i poteri dei dirigenti nella lotta alla corruzione, non-
ché inasprite le pene per i reati di corruzione. Maggiore protezione anche per i dipendenti che
denunceranno illeciti posti in essere dai colleghi: essi saranno garantiti dall’anonimato.
In attuazione della L. 190/2012 cit. è stato emanato il D.Lgs. 14-3-2013, n. 33, cd. T.U. per la trasparenza
nelle pubbliche amministrazioni. Questo raccoglie in un unico corpus normativo tutte le disposizioni concer-
nenti gli obblighi di trasparenza, informazione e pubblicità. In particolare è stabilito che le PP.AA. dovranno
pubblicare sui propri siti istituzionali le informazioni e i dati relativi alla propria attività ed organizzazione.

4. Accesso al pubblico impiego e organizzazione degli uffici


A) Le modalità di accesso al pubblico impiego
Agli impieghi pubblici si accede mediante concorso, salvi i casi stabiliti dalla legge (art.
97 Cost.). Questa norma costituzionale intende assicurare l’imparzialità e l’efficienza
dell’azione amministrativa, in quanto il meccanismo concorsuale dovrebbe tendenzialmen-
te garantire la selezione di personale qualificato.

Giurisprudenza
Il concorso pubblico è la forma generale e ordinaria di reclutamento nell’ambito del pubblico impie-
go (Corte cost., 12-4-2012, n. 90).

In base a quanto dispone l’art. 35 D.Lgs. 165/2001 (come novellato dalla L. 228/2012, cd.
legge di stabilità 2013), l’assunzione nelle amministrazioni pubbliche avviene:
— tramite procedure selettive volte all’accertamento della professionalità richiesta;
— mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento.
Sono, poi, fatte salve le assunzioni obbligatorie dei soggetti appartenenti a categorie pro-
tette.
Accesso al pubblico
Le procedure di reclutamento devono conformarsi ai principi di pubblicità, trasparenza, impiego
pari opportunità e decentramento. Le PP.AA., inoltre, nel rispetto della programmazio-
ne triennale del fabbisogno ed entro i limiti delle risorse finanziarie disponibili, posso-
no avviare procedure di reclutamento mediante concorso pubblico:
— con riserva dei posti, nel limite massimo del 40% di quelli banditi, a favore dei titolari di rapporto di lavo-
ro subordinato a tempo determinato che hanno maturato almeno tre anni di servizio alle dipendenze della
medesima P.A. che emana il bando;
— per titoli ed esami, finalizzati a valorizzare con apposito punteggio l’esperienza professionale maturata dal
personale con 3 anni di servizio e da coloro che, alla data di emanazione del bando, hanno maturato almeno
tre anni di contratto di collaborazione coordinata e continuativa nella P.A. che emana il bando.
Le domande per la partecipazione a selezioni e concorsi nelle PP.AA., inoltre, dal 30 giugno 2012 sono inviate
esclusivamente per via telematica (art. 8 D.L. 5/2012, conv. in L. 35/2012, cd. decreto semplifica Italia).
358 Capitolo 13

La nuova normativa sulla lotta alla corruzione (L. 190/2012) prevede, inoltre, che coloro che sono stati condan-
nati – anche con sentenza non passata in giudicato — per i reati contro la pubblica amministrazione, non pos-
sono fare parte di commissioni per l’accesso o la selezione ai pubblici impieghi (nuovo art. 35bis D.Lgs.
165/2001, introdotto dalla L. 190/2012 cit.).

Per le qualifiche e i profili per i quali è richiesto il solo requisito della scuola dell’obbligo,
poi, l’assunzione avviene mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento ai
sensi della legislazione vigente, facendo salvi gli eventuali ulteriori requisiti per specifiche
professionalità. I datori di lavoro pubblici, inoltre, devono impiegare soggetti appartenen-
ti alle categorie protette; le assunzioni obbligatorie di tali soggetti avvengono per chia-
mata numerica degli iscritti nelle liste di collocamento (cfr. la L. 12-3-1998, n. 68).
Una volta assunto, il dipendente è soggetto ad un periodo di prova; se questo termina senza che nessuna delle
due parti receda, il dipendente si intende confermato in servizio con il riconoscimento dell’anzianità dal giorno
dell’assunzione a tutti gli effetti.
Si ricordi, in ultimo, che, a differenza di quanto avveniva prima della privatizzazione, in cui il rapporto di im-
piego si costituiva mediante un provvedimento unilaterale di nomina a cui seguiva l’accettazione del privato,
oggi il rapporto di lavoro alle dipendenze della P.A. sorge per effetto della stipula di un contratto individuale
dal quale derivano, per entrambe le parti, diritti e doveri reciproci (CARINGELLA).

I requisiti per l’ammissione all’impiego


I requisiti generali di accesso e le modalità concorsuali sono stati fissati dal D.P.R. 487/1994. Tale
regolamento trova ancora applicazione per le parti non incompatibili con quanto previsto dall’art. 35,
D.Lgs.165/2001, salva la facoltà delle singole amministrazioni di regolare diversamente la materia
nell’ambito dei rispettivi ordinamenti.
I requisiti generali, ex art. 2 D.P.R. 487/1994 sono:
a) cittadinanza italiana: tale requisito non è richiesto per i soggetti appartenenti all’Unione europea;
b) età non inferiore a 18 anni senza limiti di età, salvo le deroghe dettate dai regolamenti delle
singole amministrazioni;
c) idoneità fisica all’impiego: l’amministrazione ha facoltà di sottoporre a visita medica di controllo
i vincitori di concorsi;
d) godimento dei diritti politici: non possono accedere agli impieghi coloro che sono esclusi
dall’elettorato politico attivo o coloro che siano stati destituiti dall’impiego presso una P.A.;
e) titolo di studio: ad esempio per l’accesso ai profili professionali di ottava qualifica funzionale è
richiesto il diploma di laurea.
A partire dal 1° gennaio 2000 i bandi di concorso devono, inoltre, prevedere l’accertamento della
conoscenza dell’uso delle apparecchiature e delle applicazioni informatiche più diffuse e di almeno
una lingua straniera (art. 37 D.Lgs. 165/2001).

B) La formazione del personale


La formazione del personale pubblico rappresenta uno dei punti chiave della riorganizza-
zione delle strutture pubbliche: avere dipendenti preparati e aggiornati è il primo passo per
una P.A. efficiente e veloce nei propri compiti. A tale riguardo, il T.U. pubblico impiego
prevede che le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo e gli enti pub-
blici non economici predispongano annualmente un piano di formazione del proprio
personale (art. 7bis, D.Lgs. 165/2001, inserito dalla L. 3/2003).
Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni 359

C) Le forme flessibili di impiego presso la P.A.


Le pubbliche amministrazioni possono avvalersi delle stesse forme contrattuali flessibili di
assunzione e impiego del personale previste per il settore privato (flessibilità cd. tipologica):
è quanto dispone l’art. 36 T.U. pubblico impiego, norma di riferimento in questo ambito.
I contratti in questione — tempo determinato, part-time, contratti formativi, somministrazione di lavoro e lavoro
accessorio — sono caratterizzati da elementi che incidono sulla durata e stabilità del rapporto, derogando ad alcuni
aspetti fondamentali del tradizionale contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, di cui all’art. 2094 c.c.

L’art. 36, in particolare, è stato ripetutamente novellato negli ultimi anni. L’attuale versione
dispone che per le esigenze connesse con il proprio fabbisogno ordinario le pubbliche am-
ministrazioni assumono esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo inde-
terminato seguendo le procedure di reclutamento previste ex art. 35 D.Lgs. 165/2001.
Tuttavia, per rispondere ad esigenze temporanee ed eccezionali, le amministrazioni pubbliche possono avva-
lersi delle forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego del personale previste dal codice civile e
dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, nel rispetto delle procedure di reclutamento vigenti.
Si prevede, infine, che per combattere gli abusi nell’utilizzo del lavoro flessibile, entro il 31 dicembre di ogni
anno, sulla base di apposite istruzioni fornite con direttiva dal Ministro per la pubblica amministrazione e l’inno-
vazione, le amministrazioni redigono un analitico rapporto informativo sulle tipologie di lavoro flessibile utiliz-
zate da trasmettere, entro il 31 gennaio di ogni anno, ai nuclei di valutazione o ai servizi di controllo interno,
nonché alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione pubblica. Al dirigente respon-
sabile di irregolarità nell’utilizzo del lavoro flessibile, inoltre, non potrà essere erogata la retribuzione di risultato.

Per i pubblici dipendenti trovano applicazione anche il part-time e il telelavoro.


Innovativa, infine, la disciplina dell’apprendistato: con il D.Lgs. 14-9-2011, n. 167, questo,
infatti, entra a far parte delle tipologie contrattuali estensibili al pubblico impiego (nelle forme
dell’apprendistato professionalizzante e apprendistato di alta formazione e ricerca).

Le collaborazioni e le consulenze esterne nella P.A.


La P.A. può conferire incarichi individuali a soggetti non facenti parte del personale in servizio. Tali
incarichi possono essere affidati, per esigenze non fronteggiabili con il personale in servizio, «ad
esperti di particolare e comprovata specializzazione, anche universitaria».
Condizioni legittimanti il ricorso a tali contratti di lavoro sono che (art. 7, comma 6, D.Lgs. 165/2001,
come novellato dalla L. 228/2012, legge di stabilità 2013):
a) l’oggetto della prestazione corrisponda alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministra-
zione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e risulti coerente con le esigenze di
funzionalità dell’amministrazione stessa;
b) l’amministrazione abbia preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse
umane disponibili al suo interno;
c) la prestazione abbia natura temporanea e sia altamente qualificata (non è ammesso il rinnovo e
l’eventuale proroga dell’incarico originario è consentita in via eccezionale e per ritardi non impu-
tabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento
dell’incarico);
d) siano preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.

D) L’organizzazione: atti di macro e micro-organizzazione


Il D.Lgs. 165/2001 precisa, in ossequio alla riserva di legge di cui all’art. 97 Cost., che le
amministrazioni pubbliche definiscono, secondo principi generali fissati da disposizioni di
360 Capitolo 13

legge e, mediante atti organizzativi, ed in base ai rispettivi ordinamenti, le linee fondamen-


tali di organizzazione degli uffici; individuano gli uffici di maggiore rilevanza e i modi di
conferimento della titolarità degli stessi; determinano le dotazioni organiche complessive
(art. 2, comma 1; cd. macro-organizzazione).
Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi, le determinazioni per l’organizzazione
degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro (cd. micro-organizza-
zione) sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i
poteri del privato datore di lavoro, fatti salvi la sola informazione ai sindacati per le de-
terminazioni relative all’organizzazione degli uffici ovvero l’esame congiunto per le misu-
re riguardanti i rapporti di lavoro, ove previste nei contratti di cui all’art. 9 D.Lgs. 165/2001
(concernente la partecipazione sindacale).
Rientrano, in particolare, nell’esercizio dei poteri dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse
umane nel rispetto del principio di pari opportunità nonché la direzione, l’organizzazione del lavoro nell’am-
bito degli uffici (art. 5, comma 2, D.Lgs. 165/2001, come novellato dal D.Lgs. 150/2009 e dal D.L. 6-7-2012,
n. 95, conv. in L. 135/2012, cd. spending review).

Ai sensi dell’art. 6 D.Lgs. 165/2001, la consistenza e la variazione delle dotazioni organiche


sono determinate in funzione delle finalità della privatizzazione del lavoro pubblico, previa
verifica degli effettivi fabbisogni e previa informazione, preventiva o successiva, delle or-
ganizzazioni sindacali rappresentative ove prevista nei contratti di cui all’articolo 9 (comma
1, come novellato dal D.L. 95/2012, conv. in L. 135/2012, cd. spending review).

Piante organiche, dotazioni e ruoli


Il personale che dipende da una pubblica amministrazione è inserito nel relativo ruolo organico, che
indica il numero complessivo dei posti caratterizzati da stabilità di cui essa dispone.
L’insieme dei posti assegnati a ciascun ruolo è definito come dotazione organica, mentre si parla di
pianta organica per indicare il numero dei dipendenti che, visti nella loro articolata suddivisione
gerarchica, effettivamente ricoprono, stabilmente e a tempo indeterminato, i posti previsti in dotazio-
ne.
Il personale che non è titolare di un posto nella pianta organica è definito non di ruolo, ed è in gene-
re assunto per esigenze temporanee o per compiti contingenti.

5. Le fonti del pubblico impiego e la contrattazione collettiva


A) Legge e contratto nel sistema delle fonti
I rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle
disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di
lavoro subordinato nell’impresa, fatte salve le diverse disposizioni contenute nel D.Lgs.
165/2001: in ciò consiste, essenzialmente, la contrattualizzazione del lavoro pubblico (art.
2, comma 2, D.Lgs. 165/2001).
Il D.Lgs. 150/2009 ha aggiunto che:
— le speciali disposizioni del D.Lgs. 165/2001, che modellano i tratti specifici del rappor-
to dei pubblici dipendenti, rappresentano «disposizioni a carattere imperativo»;
— nell’ipotesi di nullità delle disposizioni contrattuali per violazione di norme imperative
o dei limiti fissati alla contrattazione collettiva, si applicano gli artt. 1339 e 1419, comma
Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni 361

2, c.c. (meccanismo della sostituzione automatica delle clausole difformi e della conser-
vazione del contratto affetto da nullità parziale).
Si tenga presente, inoltre, che le norme dello Statuto dei Lavoratori, e successive modifiche e integrazioni, si ap-
plicano alle pubbliche amministrazioni a prescindere dal numero dei dipendenti (art. 51, comma 2, D.Lgs. 165/2001).

B) La contrattazione collettiva e integrativa


Nel quadro complessivo delle relazioni sindacali, la contrattazione nel pubblico impiego ha,
ormai, acquisito una importanza pari a quella del lavoro privato.
La contrattazione collettiva, infatti, determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinen-
ti al rapporto di lavoro, nonché le materie relative alle relazioni sindacali (art. 40 D.Lgs.
165/2001, novellato dal D.Lgs. 150/2009).
In particolare, sono escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all’organizzazione degli uffici,
quelle oggetto di partecipazione sindacale, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali, nonché quelle ex art. 2
L. 421/1992.
Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione
del trattamento economico accessorio, della mobilità e delle progressioni economiche, la contrattazione collet-
tiva è consentita negli esclusivi limiti previsti dalla legge.

La contrattazione collettiva disciplina, in coerenza con il settore privato, la struttura contrat-


tuale, i rapporti tra i diversi livelli e la durata dei contratti collettivi nazionali ed integrativi.
Le pubbliche amministrazioni attivano, poi, autonomi livelli di contrattazione collettiva integrativa. Questa
assicura adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici, incentivando l’impegno e la qualità
della performance dei pubblici dipendenti. A tal fine destina al trattamento economico accessorio collegato
alla performance individuale una quota prevalente del trattamento accessorio complessivo comunque denomi-
nato. Essa si svolge sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i sogget-
ti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono; essa può avere àmbito territoriale e riguardare più
amministrazioni.
I contratti collettivi nazionali definiscono il termine delle sessioni negoziali in sede decentrata e alla scadenza
del termine le parti riassumono le rispettive prerogative e libertà di iniziativa e decisione.

C) I soggetti della contrattazione


In primo luogo, occorre ricordare l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbli-
che amministrazioni (ARAN). Si tratta di un organismo dotato di personalità giuridica di
diritto pubblico e di autonomia organizzativa e contabile, che ha la rappresentanza legale
delle pubbliche amministrazioni, esercita a livello nazionale ogni atti-
vità relativa alle relazioni sindacali, alla negoziazione dei contratti col- La contrattazione
collettiva
lettivi e all’assistenza delle pubbliche amministrazioni ai fini dell’unifor-
me applicazione dei contratti collettivi. L’ARAN assicura anche la rac-
colta dei dati sui voti e sulle deleghe dei sindacati da ammettere alla contrattazione.
Su richiesta delle amministrazioni, infine, può fornire assistenza ai fini della contrattazione
integrativa (art. 46 D.Lgs. 165/2001).
L’ARAN effettua anche il monitoraggio sull’applicazione dei contratti collettivi nazionali e sulla contratta-
zione collettiva integrativa e presenta annualmente al Dipartimento della Funzione pubblica, al Ministero
dell’economia e delle finanze nonché ai comitati di settore un rapporto in cui verifica l’effettività e la congruen-
za della ripartizione fra le materie regolate dalla legge, quelle di competenza della contrattazione nazionale e
quelle di competenza dei contratti integrativi nonché le principali criticità emerse in sede di contrattazione.
362 Capitolo 13

In secondo luogo, abbiamo le rappresentanze sindacali.


Alla negoziazione dei contratti collettivi nazionali, in particolare:
— sono ammesse le organizzazioni sindacali che abbiano nel comparto una rappresentatività non inferiore al
5%, considerando, a tal fine, la media tra il dato associativo accertato in base alle deleghe per il versamen-
to dei contributi sindacali e il dato elettorale (quest’ultimo relativo alla percentuale di voti ottenuti nelle
elezioni delle rappresentanze unitarie del personale; cfr. l’art. 43 D.Lgs. 165/2001);
— partecipano, inoltre, le confederazioni alle quali siano affiliate le organizzazioni sindacali come sopra indi-
viduate.
L’ARAN sottoscrive i contratti collettivi verificando che le organizzazioni sindacali aderenti all’ipotesi di ac-
cordo rappresentino nel loro complesso almeno il 51% come media tra dato associativo e dato elettorale o al-
meno il 60% del solo dato elettorale.

Il procedimento di contrattazione collettiva


La procedura (art. 47 D.Lgs. 165/2001) si apre con l’emanazione degli indirizzi per la contrattazio-
ne collettiva nazionale da parte dei comitati di settore prima di ogni rinnovo contrattuale.
L’ipotesi di accordo è trasmessa dall’ARAN, corredata dalla prescritta relazione tecnica, ai comitati di
settore ed al Governo entro 10 giorni dalla data di sottoscrizione. Acquisito il parere favorevole sull’ipo-
tesi di accordo, nonché la verifica da parte delle amministrazioni interessate sulla copertura degli oneri
contrattuali, il giorno successivo l’ARAN trasmette la quantificazione dei costi contrattuali alla Corte dei
conti ai fini della certificazione di compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio.
La Corte dei conti, a sua volta, certifica l’attendibilità dei costi quantificati e la loro compatibilità con
gli strumenti di programmazione e di bilancio; essa delibera entro quindici giorni dalla trasmissione
della quantificazione dei costi contrattuali, decorsi i quali la certificazione si intende effettuata positi-
vamente. L’esito della certificazione viene comunicato dalla Corte all’ARAN, al comitato di settore e
al Governo. Se la certificazione è positiva, il presidente dell’ARAN sottoscrive definitivamente il
contratto collettivo.
In caso di certificazione non positiva della Corte dei conti, invece, le parti contraenti non possono
procedere alla sottoscrizione definitiva dell’ipotesi di accordo. In tal caso, il Presidente dell’ARAN,
d’intesa con il competente comitato di settore, che può dettare indirizzi aggiuntivi, provvede alla ria-
pertura delle trattative ed alla sottoscrizione di una nuova ipotesi di accordo, adeguando i costi
contrattuali ai fini delle certificazioni. In seguito alla sottoscrizione della nuova ipotesi di accordo si
riapre l’intera procedura di certificazione. Nel caso in cui la certificazione non positiva sia limitata a
singole clausole contrattuali, invece, l’ipotesi può essere sottoscritta definitivamente, ferma restando
l’inefficacia delle clausole contrattuali non positivamente certificate.
I contratti e accordi collettivi nazionali nonché le eventuali interpretazioni autentiche sono pubblicati
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana oltre che sul sito dell’ARAN e delle amministrazioni
interessate. Dal computo dei termini previsti dall’art. 47 citato sono esclusi i giorni considerati festivi
per legge nonché il sabato.
Il contratto collettivo, una volta sottoscritto, acquista efficacia erga omnes, cioè sia per le ammini-
strazioni che per tutti i lavoratori interessati.

6. I doveri dell’impiegato
A) Profili generali
I doveri del dipendente, in genere, possono essere raggruppati in due ampie tipologie: l’una
di stampo prettamente pubblicistico, riconducibile al dovere di fedeltà alla Repubblica,
sancito dall’art. 51 Cost., ai principi di imparzialità e buon andamento, affermati dall’art.
97 Cost., e al carattere democratico della Repubblica (art. 1 Cost.), che impone di favo-
Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni 363

rire rapporti di fiducia fra amministrazione e cittadino. L’altra tipologia si richiama, invece,
ai doveri di diligenza, obbedienza e fedeltà sanciti, anche per il rapporto di lavoro priva-
to, dagli artt. 2104 e 2105 c.c.
Altri doveri possono essere anche enucleati da disposizioni normative: si pensi all’art. 53
D.Lgs. 165/2001, relativo alla disciplina delle incompatibilità e del cumulo di impieghi.
La ratio di tale disposizione si rinviene nel dovere di esclusività, in virtù del quale il pub-
blico dipendente è tenuto a riservare tutta la sua attività lavorativa alla P.A. di appartenenza,
ai sensi dell’art. 98 della Costituzione.
La regola, infatti, è che i pubblici dipendenti non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati
conferiti o espressamente autorizzati dalla P.A. di appartenenza (cfr. l’art. 53 D.Lgs. 165/2001, come novellato
dalla L. 190/2012, cd. legge anticorruzione).

B) Il Codice di comportamento
Ai sensi dell’art. 54 D.Lgs. 165/2001 (sostituito ex art. 1, comma 44, L. 190/2012, cd.
legge anticorruzione) l’esecutivo è tenuto a definire un codice di comportamento dei
pubblici dipendenti al fine di assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione della corru-
zione e il rispetto dei doveri costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclu-
sivo alla cura dell’interesse pubblico. Detto codice deve contenere una sezione specifica-
mente dedicata ai doveri dei dirigenti e prevedere per tutti i dipendenti il divieto di accet-
tare o di chiedere regali o altre utilità in connessione con lo svolgimento delle proprie
mansioni (fanno eccezione i regali di modico valore).
La violazione dei doveri enunciati nel codice è fonte di responsabilità disciplinare ma rileva anche da un pun-
to di vista penale, civile, amministrativo e contabile, ogniqualvolta le medesime responsabilità siano collegate
alla violazione di doveri, obblighi, leggi o regolamenti.
Ogni amministrazione, poi, definisce un proprio codice di comportamento che va ad integrare quelo predisposto
dal Governo.

Il nuovo Codice di comportamento dei pubblici dipendenti


In data 8 marzo 2013 è stato approvato dal Consiglio dei Ministri il nuovo codice di comportamen-
to dei pubblici dipendenti, emanato ai sensi dell’art. 54 D.Lgs. 165/2001. Tale disposizione, a sua
volta sostituita dalla L. 190/2012, cd. legge anticorruzione, prevede che lo scopo del codice è quello
di assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, il rispetto dei doveri
costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell’interesse pubblico.
Il nuovo codice prevede per tutti i dipendenti pubblici il divieto di chiedere o di accettare, a qualsiasi
titolo, compensi, regali o altre utilità, in connessione con l’espletamento delle proprie funzioni o dei
compiti affidati, fatti salvi i regali d’uso, purché di modico valore e nei limiti delle normali relazioni di
cortesia.
Inoltre, il dipendente deve assicurare l’adempimento degli obblighi di trasparenza totale previ-
sti in capo alle pubbliche amministrazioni secondo le disposizioni normative vigenti, prestando la
massima collaborazione nell’elaborazione, reperimento e trasmissione dei dati sottoposti all’obbligo
di pubblicazione sul sito istituzionale.
Per i dirigenti, allo stesso modo, è previsto: l’obbligo di comunicare all’amministrazione le partecipa-
zioni azionarie e gli altri interessi finanziari che possono porli in conflitto d’interesse con le funzioni
che svolgono; l’obbligo di fornire le informazioni sulla propria situazione patrimoniale previste dalla
legge; il dovere, nei limiti delle loro possibilità, di evitare che si diffondano notizie non vere sull’orga-
nizzazione, sull’attività e sugli altri dipendenti.
364 Capitolo 13

7. Misurazione, valutazione e trasparenza della performance nella riforma


Brunetta
A) La valutazione del personale e il ciclo di gestione della performance
Con il D.Lgs. 150/2009, il legislatore ha approntato una articolata disciplina in tema di
misurazione, valutazione e trasparenza della performance, che innova la tradiziona-
le disciplina della valutazione del personale, collegandola alla valutazione delle strut-
ture.
Infatti, ogni amministrazione pubblica è tenuta a misurare e valutare la performance con
riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di re-
sponsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti, secondo modalità conformi alle diret-
tive impartite dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle
amministrazioni pubbliche (Civit) il nuovo organismo deputato a promuovere metodolo-
gie e standard valutativi.
La Commissione opera in posizione di indipendenza di giudizio e di valutazione e in piena autonomia, con il
compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio indipendente delle funzioni di valutazione, di
garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione, di assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di
andamento gestionale (art. 13, comma 1, D.Lgs. 150/2009). Essa opera anche quale Autorità nazionale anti-
corruzione (cfr. la L. 190/2012).
Altri fondamentali attori del nuovo sistema di misurazione e valutazione sono gli Organismi indipenden-
ti di valutazione della performance (OIV), istituiti da ogni amministrazione con il compito di monitora-
re il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli
interni (art. 14, D.Lgs. 150/2009). Essa opera anche quale Autorità nazionale anticorruzione (cfr. la L.
190/2012).
Per quanto riguarda, poi, la misurazione e la valutazione della performance, è previsto un apposito ciclo di
gestione della medesima, il quale si articola nelle seguenti fasi:
— definizione e assegnazione degli obiettivi da raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indica-
tori;
— collegamento tra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse;
— monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi;
— misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale;
— utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito;
— rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministra-
zioni nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari
dei servizi.
Le amministrazioni pubbliche, inoltre, sono tenute a redigere annualmente:
a) entro il 31 gennaio, un documento programmatico triennale, denominato Piano della performance da
adottare in coerenza con i contenuti e il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio, che individua
gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi e definisce gli indicatori per la misurazione e la valutazio-
ne della performance dell’amministrazione nonché gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i re-
lativi indicatori;
b) un documento, da adottare entro il 30 giugno, denominato Relazione sulla performance, validata dall’OIV,
che evidenzia, a consuntivo, con riferimento all’anno precedente, i risultati organizzativi e individuali rag-
giunti rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse, con rilevazione degli eventuali scostamenti,
e il bilancio di genere realizzato.

Sulle novità in tema di merito e premi, infine, si rinvia al par. successivo.


Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni 365

B) Trasparenza e valutazione della performance dei pubblici dipendenti


Sulla scia della riforma Brunetta e in virtù dell’importanza della misurazione e valutazio-
ne della performance dei pubblici dipendenti, il D.Lgs. 33/2013, cd. T.U. trasparenza,
prevede la pubblicazione (art. 20):
— dei dati relativi all’ammontare complessivo dei premi collegati alla performance
stanziati e l’ammontare dei premi effettivamente distribuiti nonché di quelli concernen-
ti l’entità del premio mediamente conseguibile dal personale dirigenziale e non dirigen-
ziale;
— dei dati relativi alla distribuzione del trattamento accessorio, in forma aggregata, al fine
di dare conto del livello di selettività utilizzato nella distribuzione dei premi e degli in-
centivi;
— dei dati relativi al grado di differenziazione nell’utilizzo della premialità sia per i di-
rigenti sia per i dipendenti.

8. I diritti del pubblico dipendente


A) I diritti patrimoniali
I diritti dell’impiegato si possono distinguere a seconda che abbiano un contenuto patrimo-
niale o non patrimoniale.
Fra i diritti patrimoniali, il più importante è quello alla retribuzione. Si tratta una presta-
zione periodica in denaro cui la P.A. è tenuta verso i propri dipendenti, come corrispettivo
del servizio prestato e che, quindi, va commisurata alla quantità e alla qualità del lavoro
svolto dall’impiegato.
La retribuzione si articola, in genere, in un trattamento fondamentale, comprensivo delle
voci a carattere fisso e continuativo, e in un trattamento accessorio, costituito da emolu-
menti eventuali ed occasionali.
A tal proposito il D.Lgs. 150/2009 dispone che i contratti collettivi dovranno definire trattamenti economici
accessori collegati:
a) alla performance individuale;
b) alla performance organizzativa con riferimento all’amministrazione nel suo complesso e alle unità organiz-
zative o aree di responsabilità in cui si articola l’amministrazione;
c) all’effettivo svolgimento di attività particolarmente disagiate ovvero pericolose o dannose per la salute.
Al fine di premiare il merito dei dipendenti, sono destinate apposite risorse nell’am-
I diritti del pubblico
bito di quelle previste per il rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro.
dipendente
Il Titolo III del D.Lgs. 150/2009 reca il nuovo sistema di valorizzazione del merito.
L’art. 19, in tema di trattamento accessorio collegato alla performance individuale,
articola una graduatoria su tre fasce di merito, alle quali l’OIV di ogni amministrazione assegnerà i valutati,
inseriti in diversi livelli di performance:
— il venticinque per cento è collocato nella fascia di merito alta, alla quale corrisponde l’attribuzione del
cinquanta per cento delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale;
— il cinquanta per cento è collocato nella fascia di merito intermedia, alla quale corrisponde l’attribuzione del
cinquanta per cento delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale;
— il restante venticinque per cento è collocato nella fascia di merito bassa, alla quale non corrisponde l’at-
tribuzione di alcun trattamento accessorio collegato alla performance individuale.
366 Capitolo 13

La differenziazione retributiva in fasce si applica alla tornata contrattuale collettiva successiva a quella del
quadriennio 2006-2009. È quanto disposto dall’art. 6 D.Lgs. 141/2011 (cd. correttivo Brunetta).

B) I diritti non patrimoniali


Tra i diritti non patrimoniali occorre citare:
— il diritto all’ufficio, inteso come diritto alla permanenza nel rapporto di lavoro;
— il diritto allo svolgimento delle mansioni (cd. diritto alla funzione), in base al quale il
prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o alle
mansioni equivalenti nell’ambito dell’area di inquadramento ovvero a quelle corrispon-
denti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito per effetto di proce-
dure selettive.
Il lavoratore viene assunto per svolgere determinate mansioni. Tuttavia, per obiettive esigenze di servizio,
egli può essere adibito a mansioni proprie della qualifica immediatamente superiore:
— nel caso di vacanza di posto in organico per non più di sei mesi, prorogabili a dodici qualora siano
state avviate le procedure per la copertura dei posti vacanti;
— nel caso di sostituzione di un altro dipendente assente con diritto alla conservazione del posto, con
esclusione dell’assenza per ferie, per la durata dell’assenza;

— il cd. diritto alla progressione, che concerne la disciplina relativa ai passaggi dei dipen-
denti pubblici sia fra nuove aree funzionali che all’interno della stessa area.
Si ricordi che le progressioni si distinguono, a loro volta, in: economiche, laddove esse si concretizzino in
scatti da una posizione economica all’altra nell’ambito della medesima area funzionale; e di carriera, nel
caso siano avanzamenti di posizione economica da un’area contrattuale a quella superiore.
I passaggi interni nel sistema di classificazione, secondo la disciplina pattizia, possono avvenire:
— da un’area alla posizione iniziale dell’area immediatamente superiore, mediante procedure selettive
volte all’accertamento dell’idoneità e/o della professionalità richiesta previo superamento di corso-
concorso con appositi criteri stabiliti dall’amministrazione con procedure di informazione e concerta-
zione;
— da una posizione economica all’altra all’interno della stessa area e nei limiti dei contingenti corrispon-
denti a ciascuna delle posizioni economiche (modificabili per esigenze organizzativo-funzionali), me-
diante percorsi di qualificazione ed aggiornamento professionale con esame finale, al termine dei quali
è definita una graduatoria per la cui formulazione sarà considerato, in ogni caso, elemento determinan-
te la posizione economica di provenienza;
— il diritto al riposo, in base al quale il lavoratore ha diritto a godere delle ferie; queste
sono annuali e retribuite e il dipendente non può rinunziarvi.
Inoltre, a domanda del dipendente sono concessi permessi retribuiti in casi determinati. Per quanto con-
cerne le assenze, esse possono essere concesse per malattia, per infortuni sul lavoro o per malattia dovuta
a causa di servizio. Poi vi sono le sospensioni, tutelate, dal rapporto di lavoro collegate alla maternità e alla
paternità. È previsto, infatti, un periodo di astensione obbligatoria, prima e dopo il parto, nonché congedi
parentali e per la malattia del figlio;

— il diritto alla riservatezza, per cui alle Pubbliche Amministrazioni è imposto il rispetto
di particolari condizioni per il trattamento di dati sensibili, tra cui un posto di premi-
nenza spetta ai dati idonei a rivelare lo stato di salute;
— il diritto alle pari opportunità, in virtù del quale le amministrazioni pubbliche sono te-
nute a svolgere un ruolo propositivo e propulsivo ai fini della promozione ed attuazione
concreta del principio delle pari opportunità, attraverso la rimozione di forme esplicite
Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni 367

ed implicite di discriminazione tra uomini e donne sui luoghi di lavoro (cfr. al riguardo
l’art. 57 D.Lgs. 165/2001, come novellato dalla L. 183/2010, cd. Collegato lavoro, non-
ché dalla L. 215/2012).

9. La responsabilità dell’impiegato. In particolare la responsabilità disci-


plinare
A) Profili generali
La responsabilità dell’impiegato per l’inosservanza di norme giuridiche può essere:
— penale, quando la tragressione dei doveri di ufficio, da parte dell’impiegato, assume il
carattere di violazione dell’ordine giuridico generale e si concreta nella figura del reato
(es. abuso e omissione di atti d’ufficio, concussione, corruzione etc.);
— civile, quando dalla trasgressione dei doveri d’ufficio derivi un danno per l’ente pubbli-
co (cd. responsabilità patrimoniale). Essa discende dai principi generali della materia
ed ha carattere contrattuale (SANDULLI). La sanzione di essa consiste nell’obbligo di
risarcire il danno (sempre che vi sia dolo o colpa);
— amministrativa, quando l’inosservanza dolosa o colposa degli obblighi di servizio
comporti un danno patrimoniale all’amministrazione.
In tale forma di responsabilità si inquadra anche la responsabilità contabile, che emerge in caso di viola-
zioni di norme sui procedimenti di spesa e sulla custodia del danaro pubblico da parte di chi ne sia abilitato
(e tenuto) al maneggio. I relativi giudizi di responsabilità sono affidati esclusivamente alle sezioni giurisdi-
zionali (territorialmente competenti) della Corte dei conti.

Data la diversa causa, le tre forme di responsabilità possono agire congiuntamente nei
riguardi della stessa persona, ancorché unica sia la trasgressione da questa commessa.

B) La responsabilità disciplinare
La responsabilità disciplinare deriva dalla violazione dei doveri inerenti al rapporto
d’impiego da parte del dipendente.
Al fine di integrare un illecito disciplinare occorre un’azione od omissione, compiuta in
violazione di legge, di regolamento o di contratto e, in particolare, dei doveri previsti da
quest’ultimo.
La materia è stata profondamente innovata a seguito della riforma Bru-
netta; in particolare, si ricordino: Responsabilità
1) la legificazione di alcune tipologie di infrazioni e sanzioni; quelle dell’impiegato
residuali restano definite dai contratti collettivi;
2) la semplificazione dei procedimenti disciplinari e l’incremento della loro funzionalità.
Ciò deve avvenire attraverso:
a) l’estensione dei poteri del dirigente della struttura in cui il dipendente lavora, competente ora fino
all’applicazione della misura della sospensione dal servizio fino a dieci giorni;
b) la riduzione e la perentorietà dei termini;
c) il potenziamento dell’istruttoria;
d) la possibilità di utilizzazione della posta elettronica certificata per le comunicazioni al dipendente
nell’ambito del procedimento disciplinare;
368 Capitolo 13

e) l’abolizione della possibilità di impugnazione di sanzioni disciplinari innanzi ai collegi arbitrali, in uno
con il divieto per i contratti collettivi di istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti discipli-
nari; i contratti collettivi possono, però, prevedere procedure di conciliazione non obbligatoria (salvo
che per i casi per i quali è prevista la sanzione disciplinare del licenziamento);
f) la previsione della validità della pubblicazione del codice disciplinare sul sito telematico istituzionale
dell’amministrazione;

3) la definizione di un catalogo di infrazioni particolarmente gravi assoggettate al li-


cenziamento, elenco che potrà essere ampliato, ma non diminuito dalla contrattazione
collettiva.
Ferma la disciplina in tema di licenziamento per giusta causa o per giustificato motivo, infatti, si applica
comunque la sanzione disciplinare del licenziamento in caso di:
a) falsa attestazione della presenza in servizio;
b) giustificazione dell’assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o che attesta falsamen-
te uno stato di malattia;
c) assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni, anche non continuativi, superiore a tre
nell’arco di un biennio o comunque per più di sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni ovvero man-
cata ripresa del servizio, in caso di assenza ingiustificata, entro il termine fissato dall’amministrazione;
d) ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto dall’amministrazione per motivate esigenze di servizio;
e) falsità documentali o dichiarative commesse ai fini o in occasione dell’instaurazione del rapporto di
lavoro ovvero di progressioni di carriera;
f) reiterazione nell’ambiente di lavoro di gravi condotte aggressive o moleste o minacciose o ingiuriose o
comunque lesive dell’onore e della dignità personale altrui;
g) condanna penale definitiva, in relazione alla quale è prevista l’interdizione perpetua dai pubblici uffici
ovvero l’estinzione, comunque denominata, del rapporto di lavoro;
h) scarso rendimento;

4) l’innovativa disciplina in tema di rapporto fra procedimento disciplinare e procedi-


mento penale, limitando ai soli procedimenti disciplinari più complessi la possibilità di
sospensione in attesa del giudizio penale e prevedendo, peraltro, che i procedimenti di-
sciplinari non sospesi siano riaperti, se vi è incompatibilità con il sopravvenuto giudica-
to penale.

10. La mobilità nel pubblico impiego


La riorganizzazione degli ultimi anni in materia di­pubblico impiego ha portato anche alla
ridefinizione della disciplina in materia di mobilità del personale dipendente. In proposi-
to si distingue tra:
— mobilità individuale, comportante il passaggio diretto di personale da una P.A. all’altra
(art. 30 D.Lgs. 165/2001): la norma in esame dispone che le pubbliche amministrazioni
possono ricoprire posti vacanti in organico mediante cessione del contratto di lavoro di
dipendenti appartenenti alla stessa qualifica in servizio presso altre amministrazioni che
facciano domanda di trasferimento.
Le pubbliche amministrazioni, prima di procedere all’espletamento di procedure concorsuali per la coper-
tura di posti vacanti in organico, sono tenute ad attivare le procedure di mobilità per l’immissione in servi-
zio dei dipendenti provenienti da altre amministrazioni, appartenenti alla medesima area funzionale;

— mobilità collettiva, riguardante i casi di eccedenza di personale (art. 33 D.Lgs. 165/2001,


come mod. dalla L. 183/2011).
Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni 369

In particolare, gli artt. 33 e 34 del D.Lgs. 165/2001 dettano la procedura che si attiva nel mo-
mento in cui le amministrazioni pubbliche rilevino situazioni di soprannumero o eccedenze
di personale, in relazione alle esigenze funzionali o alla situazione finanziaria. Tale procedura
si conclude con la collocazione in disponibilità del personale che non sia possibile impiega-
re diversamente nell’ambito della stessa amministrazione (anche mediante il ricorso a forme
flessibili di gestione del tempo di lavoro o a contratti di solidarietà) o anche presso altre am-
ministrazioni. La L. 183/2011 (cd. legge di stabilità 2012) ha innovato il sistema obbligando
la P.A. ad effettuare almeno annualmente una ricognizione del personale per verificare even-
tuali soprannumeri ed eccedenze. Inoltre, la partecipazione delle organizzazioni sindacali è
limitata, essendo queste ultime di una mera informativa da parte del dirigente.
L’obbligo di ricognizione annuale del personale è sanzionata con l’impossibilità di ef-
fettuare assunzioni o instaurare rapporti di lavoro con qualunque tipologia di contratto,
pena la nullità, mentre la mancata attivazione delle procedure di mobilità comporta la
responsabilità disciplinare del dirigente.
La contrattazione collettiva nazionale può fissare criteri generali e procedure per consentire il passaggio
diretto ad altre amministrazioni al di fuori del territorio regionale, tenuto conto delle caratteristiche del
comparto; in tal caso, si applica l’art. 30 D.Lgs. 165/2001 sulla mobilità individuale.

11. La dirigenza pubblica


A) Introduzione
Dalla privatizzazione del pubblico impiego è discesa l’individuazione della dirigenza qua-
le organo deputato alla gestione del personale, e, quindi, una rivalutazione di tale figura;
questo profilo appare notevolmente dilatato a seguito della riforma Brunetta, D.Lgs.
150/2009, che, è opportuno anticiparlo, delinea il dirigente quale vero e proprio datore di
lavoro pubblico, responsabile della gestione delle risorse umane e strumentali nonché
della qualità e quantità delle prestazioni poste in essere dai dipendenti.
Un’analisi sulla dirigenza pubblica presuppone la configurazione dei rapporti tra politica e burocrazia. In parti-
colare, l’indirizzo politico è il principio unificatore dell’azione dei pubblici poteri e si sostanzia nella indivi-
duazione, da parte degli organi di governo, delle scelte e dei programmi che verranno poi «concretizzati» me-
diante l’esplicazione dell’attività di gestione, di spettanza della burocrazia e, quindi, della dirigenza.

B) Evoluzione storica, attuali competenze e responsabilità


Dirigenza pubblica:
La dirigenza nell’ambito del pubblico impiego è stata istituita con attribuzioni e
un’organica regolamentazione mediante il D.P.R. 30 giugno 1972, n. responsabilità
748, con cui la carriera dirigenziale è stata scorporata da quella diretti-
va, in cui era fino a quel momento inglobata.
Le riforme dagli anni Novanta in poi hanno progressivamente delineato il ruolo della figu-
ra dirigenziale come soggetto dotato di una propria autonomia decisionale rispetto al
vertice politico e, di conseguenza, di precise forme di responsabilità.
Il decreto di riforma 29/1993 ha, infatti, introdotto, anche sulla scorta della L. 142/1990 con
riferimento all’ordinamento degli enti locali, il principio della netta separazione tra atti-
vità di indirizzo politico e attività di gestione, per accrescere l’autonomia ed i poteri ge-
stionali di pertinenza del ceto dirigenziale.
370 Capitolo 13

Punti qualificanti di detto riassetto sono stati, anzitutto, la sostituzione della precedente tripartizione (dirigente
generale, dirigente superiore, primo dirigente) con una bipartizione: dirigente generale-dirigente; l’afferma-
zione dell’autonomia gestionale e operativa dei dirigenti, attraverso il passaggio da un rapporto di gerarchia ad
uno di direzione con gli organi di direzione politica; la piena responsabilizzazione del ceto dirigente; infine, la
modifica dei criteri di reclutamento e formazione.
La L. 15-3-1997, n. 59 ha, poi, inteso superare un’incongruenza presente nella riforma del 1993, vale a dire la distin-
zione tra dirigenti, soggetti alla privatizzazione, e dirigenti generali, ancora disciplinati da norme di diritto pubblico.

In attuazione della delega di cui alla L. 59/1997 è stato emanato il D.Lgs. 80/1998.
Esso ha operato, innanzitutto, una più precisa distinzione fra politica e amministrazione. Altri aspetti di rilie-
vo sono stati l’istituzione di un ruolo unico della dirigenza delle amministrazioni dello Stato, articolato in due
fasce ai fini economici e per l’attribuzione degli incarichi di dirigenza generale; la durata determinata degli in-
carichi dirigenziali (in caso di inosservanza delle direttive e di risultati negativi dell’attività amministrativa, gli
incarichi possono essere revocati); ancora, la ridefinizione del trattamento economico dei dirigenti tramite
contratti collettivi delle aree dirigenziali ed infine una nuova disciplina della responsabilità dirigenziale.

Il D.Lgs. 165/2001 ha sancito e valorizzato quei criteri privatistici di managerialità ed effi-


cienza in conseguenza dei quali la dirigenza assume il monopolio delle decisioni gestionali.
L’art. 4 D.Lgs. 165/2001 ha un ruolo strategico in tale contesto, in quanto il dirigente vie-
ne dotato di una propria autonomia decisionale e, di conseguenza, assume la responsabili-
tà in relazione all’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti
che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché alla gestione finanziaria, tecnica
e amministrativa (mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane,
strumentali e di controllo).
In materia è intervenuta, successivamente, anche la L. 15-7-2002, n. 145, contenente «Disposizioni per il riordino
della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato». Con tale
provvedimento sono stati introdotti meccanismi atti ad incentivare la mobilità tra pubblico e privato, sono state
apportate modifiche nella disciplina degli incarichi dirigenziali ed è stata prevista un’area della vicedirigenza (art.
17bis D.Lgs. 165/2001, tuttavia attualmente abrogato dal D.L. 95/2012, cd. spending review, conv. in L. 135/2012).

Il D.Lgs. 150/2009, sulla scia della L. 15/2009, accentua notevolmente il ruolo e la posi-
zione dei dirigenti. La riforma, in primo luogo, delinea il dirigente quale vero e proprio
datore di lavoro pubblico; invero, tale figura è destinata ad assumere le vesti di rappresen-
tante del datore di lavoro pubblico, responsabile della gestione delle risorse umane e
della qualità e quantità delle prestazioni poste in essere dai dipendenti.
Ai dirigenti compete, pertanto, individuare le risorse e i profili professionali necessari allo svolgimento dei
compiti dell’ufficio cui sono preposti; ciò anche al fine della compilazione del documento di programmazione
triennale del fabbisogno di personale.

I dirigenti generali, ancora, hanno il compito di combattere i fenomeni di corruzione e di


definire e far rispettare le misure idonee al contrasto di quest’ultima.

Lotta alla corruzione e dirigenti pubblici


Tra le numerose attribuzioni spettanti ai dirigenti generali, spiccano quelle concernenti il contrasto alla
corruzione. In particolare, viene previsto che i dirigenti medesimi concorrono alla definizione di mi-
sure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da
parte dei dipendenti dell’ufficio cui sono preposti (art. 16 D.Lgs. 165/2001).
Il decreto sulla spending review, D.L. 95/2012, conv. in L. 135/2012, nonché la L. 190/2012, hanno
ampliato notevolmente i compiti di lotta alla corruzione dei dirigenti generali: è disposto, infatti, che
Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni 371

gli stessi forniscano le informazioni richieste dal soggetto competente per l’individuazione delle atti-
vità nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione e formulino specifiche proposte volte alla
prevenzione del rischio medesimo. Inoltre, essi devono provvedere al monitoraggio delle attività a
rischio svolte nell’ufficio a cui sono preposti, disponendo, con provvedimento motivato, la rotazione
del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva.

I dirigenti effettuano la valutazione del personale assegnato ai loro uffici, ai fini non solo
della progressione economica tra le aree, ma pure della corresponsione di indennità e premi
incentivanti.
A tali maggiori poteri corrisponde anche una responsabilità più accentuata: infatti, i diri-
genti rispondono del mancato esercizio dei poteri datoriali, se le loro omissioni cagionino
lo scarso rendimento dei propri dipendenti (art. 21 D.Lgs. 165/2001).
Infatti, il mancato raggiungimento degli obiettivi, accertato attraverso le risultanze del ciclo di gestione della
performance, ovvero l’inosservanza delle direttive imputabili al dirigente comportano l’impossibilità di
rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, l’amministrazione può inoltre,
previa contestazione e nel rispetto del principio del contraddittorio, revocare l’incarico, collocando il dirigen-
te a disposizione dei ruoli unici dei dirigenti, ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del
contratto collettivo. Al dirigente nei confronti del quale sia stata accertata la colpevole violazione del dovere di
vigilanza sul rispetto, da parte del personale assegnato ai propri uffici, degli standard quantitativi e qualitativi
fissati dall’amministrazione, conformemente agli indirizzi deliberati dalla Civit, la retribuzione di risultato è
decurtata, sentito il Comitato dei garanti, in relazione alla gravità della violazione di una quota fino all’80%.

C) Accesso alla dirigenza e conferimento di incarichi dirigenziali


In ogni amministrazione è istituito un ruolo dei dirigenti (articolato nella prima e seconda
fascia dirigenziale); l’accesso alla qualifica di dirigente (seconda fascia) avviene per con-
corso per esami ovvero per corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola
Superiore della Pubblica Amministrazione (art. 28, D.Lgs. 165/2001). L’accesso alla qua-
lifica di dirigente di prima fascia nelle amministrazioni statali, anche ad ordinamento auto-
nomo, e negli enti pubblici non economici avviene, per il 50% dei posti, calcolati con rife-
rimento a quelli che si rendono disponibili ogni anno per la cessazione dal servizio dei
soggetti incaricati, tramite concorso pubblico per titoli ed esami indetto dalle singole am-
ministrazioni, sulla base di criteri generali stabiliti con D.P.C.M. e previo parere della
Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione (art. 28bis, D.Lgs. 165/2001). A tale
concorso possono essere ammessi i dirigenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni, che
abbiano maturato almeno cinque anni di servizio nei ruoli dirigenziali
e gli altri soggetti in possesso di titoli di studio e professionali indivi- Accesso alla dirigenza
duati nei bandi di concorso, con riferimento alle specifiche esigenze
dell’amministrazione.
Ai sensi dell’art. 2 del D.P.R. 272/2004, le amministrazioni devono comunicare alla Presidenza del Consiglio
- Dipartimento della Funzione pubblica, in coerenza con la programmazione del fabbisogno di personale, entro
il 30 giugno di ogni anno, il numero dei posti che si renderanno vacanti entro l’anno.

Accanto alle prescritte modalità di accesso, occorre menzionare anche un ulteriore canale:
il conferimento di incarichi diretti, senza espletamento di previo concorso (art. 19, D.Lgs.
165/2001). Il conferimento avviene tenendo conto, in relazione alla natura e alle caratteri-
stiche degli obiettivi prefissati ed alla complessità della struttura interessata, delle attitudi-
372 Capitolo 13

ni e delle capacità professionali del singolo dirigente, dei risultati conseguiti in preceden-
za nell’amministrazione di appartenenza e della relativa valutazione, delle specifiche
competenze organizzative possedute, nonché delle esperienze di direzione eventualmen-
te maturate all’estero, presso il settore privato o presso altre amministrazioni pubbliche,
purché attinenti al conferimento dell’incarico.
L’amministrazione deve rendere conoscibili, anche mediante pubblicazione di apposito avviso sul sito istituzionale, il
numero e la tipologia dei posti di funzione che si rendono disponibili nella dotazione organica ed i criteri di scelta; deve,
altresì, acquisire le disponibilità dei dirigenti interessati e valutarle. Gli incarichi dirigenziali, inoltre, possono essere re-
vocati esclusivamente in casi determinati (cfr. l’articolo 21, comma 1, secondo periodo, T.U. pubblico impiego).

Con il provvedimento di conferimento, sono individuati l’oggetto dell’incarico e gli obiettivi da


conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall’organo di vertice
nei propri atti di indirizzo e alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso del
rapporto, nonché la durata dell’incarico, che deve essere correlata agli obiettivi prefissati e che,
comunque, non può essere inferiore a tre anni né eccedere il termine di cinque anni.
La durata dell’incarico può essere inferiore a tre anni se coincide con il conseguimento del limite di età per il
collocamento a riposo dell’interessato. Gli incarichi sono rinnovabili. Al provvedimento di conferimento dell’in-
carico, poi, accede un contratto individuale con cui è definito il corrispondente trattamento economico.

Gli incarichi vengono conferiti nel modo che segue:


— quelli di Segretario generale di ministeri, di direzione di strutture articolate al loro in-
terno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente sono conferiti con D.P.R.,
previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, a
dirigenti della prima fascia o, con contratto a tempo determinato, a persone in possesso
delle specifiche qualità professionali e nelle percentuali previste;
— quelli di funzione dirigenziale di livello generale sono conferiti con D.P.C.M., su pro-
posta del Ministro competente, a dirigenti della prima fascia o, in misura non superiore
al 70% della relativa dotazione, agli altri dirigenti appartenenti ai medesimi ruoli ovve-
ro, con contratto a tempo determinato, a persone in possesso delle specifiche qualità
professionali richieste dalla legge;
— quelli di direzione degli uffici di livello dirigenziale sono conferiti, dal dirigente dell’uf-
ficio di livello dirigenziale generale, ai dirigenti assegnati al suo ufficio.

Lo spoil system
L’istituto dello spoil system caratterizza una parte del personale burocratico come di stretta estrazione
fiduciaria, legandone ingresso e uscita dall’amministrazione all’avvicendamento dei diversi esecutivi.
La locuzione «spoil system», in via generale, indica, infatti, la facoltà riconosciuta alla parte politica
vincitrice nella competizione elettorale di collocare persone di fiducia nei posti chiave dell’appa-
rato burocratico.
Essa sintetizza il complesso dei poteri che consentono agli organi politici (Ministro, Consiglio dei
Ministri, Presidente della Regione, Presidente della Provincia e Sindaco) di scegliere, di norma fra
soggetti già dipendenti dell’amministrazione, le figure di vertice (segretari generali, capi dipartimento,
direttori generali, segretari comunali ecc.).
Il sistema è generalmente congegnato in modo che i tempi dell’incarico dei prescelti non eccedano
la durata in carica dell’organo politico che li ha designati.
Ciò non vuol dire però che, a seguito del cambio di maggioranza politica, l’amministrazione licenzi
questi soggetti: essi sono posti a disposizione per altri incarichi. Solo per quei soggetti scelti all’esterno
Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni 373

dell’amministrazione e assunti a tempo determinato (ad esempio il direttore generale del Comune) la
cessazione dalla carica dell’organo politico segna anche la fine del rapporto di lavoro.
Nell’ordinamento nazionale l’istituto dello spoil system — originariamente previsto solo per i segretari
comunali e provinciali — è stato prima esteso a tutti i dirigenti di vertice delle amministrazioni pubbliche
(in particolare ai dirigenti generali dei Ministeri) e poi notevolmente potenziato per effetto della L. 145/2002,
laddove all’art. 6 si prevede la possibilità per il primo Governo di una nuova legislatura di confermare o
revocare le nomine degli organi di vertice conferite dal Governo precedente nei sei mesi antecedenti la
scadenza naturale della legislatura. Per i dirigenti ministeriali di «vertice» (segretario generale del mini-
stero, capo del dipartimento e dirigenti di livello equivalente) è ora previsto che l’incarico cessi decor-
si novanta giorni dal voto di fiducia al nuovo governo (cfr. art. 19, comma 8, D.Lgs. 165/2001).
In merito, il D.L. 3-10-2006, n. 262, conv. in L. 286/2006 è intervenuto estendendo la disciplina della
conferma degli incarichi di Segretario generale e Capo dipartimento anche agli altri incarichi di livello
dirigenziale ugualmente connotati da una specifica caratterizzazione fiduciaria.
Il meccanismo è stato ulteriormente esteso ai Direttori delle Agenzie, incluse le Agenzie fiscali e agli
organi dell’Agenzia per i servizi sanitari.
La dottrina (GAROFOLI-FERRARI) ha notato che lo spoil system pare aver trovato nuova linfa a
seguito dell’emanazione della cd. manovra finanziaria bis, D.L. 138/2011, conv. in L. 148/2011, il
cui art. 1, comma 18, dispone che, al fine di assicurare la massima funzionalità e flessibilità, in rela-
zione a motivate esigenze organizzative, le pubbliche amministrazioni possono disporre, nei confron-
ti del personale appartenente alla carriera prefettizia ovvero avente qualifica dirigenziale, il passaggio
ad altro incarico prima della data di scadenza dell’incarico ricoperto prevista dalla normativa o dal
contratto. In detto caso, il dipendente conserva, sino alla succitata data, il trattamento economico in
godimento a condizione che, ove necessario, sia prevista la compensazione finanziaria, anche a
carico del fondo per la retribuzione di posizione e di risultato o di altri fondi analoghi.

12. Le vicende modificative del rapporto di impiego


Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni è un rapporto di
lunga durata ed è, quindi, destinato a subire nel corso del tempo modificazioni che posso-
no investire sia i soggetti del rapporto (modificazioni soggettive) che i suoi contenuti
(modificazioni oggettive).
Può verificarsi una modificazione del contenuto del diritto patrimoniale (progressione eco-
nomica) o della prestazione lavorativa (mutamento di mansioni) del dipendente. Si tratta in
questo caso di evoluzioni fisiologiche e necessarie. Possono però verificarsi anche ulteriori
modificazioni del rapporto che implicano la sospensione dell’obbligo della prestazione lavo-
rativa (aspettativa), la mobilità (v. retro), la successione tra datori di lavoro, la fruizione
della prestazione lavorativa da parte di soggetto diverso dal datore di
lavoro (comando, distacco, collocamento fuori ruolo, temporaneo Vicende modificative
servizio all’estero). del rapporto di impiego

Sicuramente esclusa è, invece, una modificazione del rapporto che interessi il dipen-
dente, stante il carattere strettamente personale del rapporto di lavoro.

A) Il luogo della prestazione e le modifiche oggettive del rapporto


Possono aversi innanzitutto, quelle ipotesi che implicano un mutamento nel soggetto che
fruisce della prestazione lavorativa:
— il comando si configura nell’ipotesi in cui il dipendente viene chiamato a prestare ser-
vizio presso una amministrazione statale diversa da quella d’appartenenza o presso enti
374 Capitolo 13

pubblici, esclusi quelli sottoposti alla vigilanza dell’amministrazione cui l’impiegato


appartiene;
— il distacco è un istituto introdotto dalla prassi amministrativa e riguarda gli enti diversi
dallo Stato: consiste in un trasferimento della sede di servizio presso un ente diverso
dalle pubbliche amministrazioni;
— il collocamento fuori ruolo può essere disposto per disimpegno di funzioni dello Stato
o di altri enti pubblici attinenti agli interessi dell’amministrazione che lo dispone e che
non rientrino nei suoi compiti istituzionali. Anche in questo caso il provvedimento non
comporta la modificazione dello stato giuridico del dipendente;
— il temporaneo servizio all’estero (art. 32 D.Lgs. 165/2001, sostituito dalla L. 234/2012,
recante norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione
della normativa europea): le pubbliche amministrazioni incentivano le esperienze del
proprio personale presso le istituzioni e gli organi dell’UE o di Stati candidati all’ade-
sione. Tale personale resta, comunque, a tutti gli effetti dipendente della P.A. di appar-
tenenza, sebbene l’esperienza maturata costituisca titolo preferenziale per l’accesso a
posizioni economiche superiori o alle progressioni di carriera.
Nel pubblico impiego non trova applicazione il disposto dell’art. 2103 c.c., con riferimento all’assegnazione a
mansioni superiori del dipendente che diviene definitiva dopo un determinato periodo di tempo — al contrario
di quanto avviene, invece, nel lavoro privato.
Tuttavia, l’art. 2103 c.c. può trovare applicazione dal punto di vista della esigibilità della prestazione in un
luogo e sede di lavoro diversi sulla base di motivate esigenze tecniche, organizzative e produttive, con riferi-
mento ai piani della performance o di razionalizzazione, secondo criteri ed ambiti regolati dalla contrattazione
collettiva di comparto (art. 1, comma 29, D.L. 138/2011, conv. in L. 148/2011).
Per quanto concerne, infine, la mobilità individuale, quale vicenda modificativa del rapporto di pubblico impie-
go, si veda quanto detto amplius retro § 10.

B) Segue: La successione di enti nel rapporto di pubblico impiego


Anche nelle amministrazioni pubbliche, come nel lavoro privato, vi possono essere esigen-
ze e mutamenti che implicano il trasferimento di compiti e funzioni da un’amministra-
zione all’altra o anche a soggetti privati.
L’art. 34 D.Lgs. 29/1993, così come modificato dal D.Lgs. 80/1998, ha esteso, nel caso di
trasferimento o conferimento di attività svolte da Pubbliche Amministrazioni, enti pubblici
o loro aziende o strutture, ad altri soggetti, pubblici o privati, l’art. 2112 c.c., che disciplina
il trasferimento d’azienda.
La norma è stata recepita dall’art. 31 D.Lgs. 165/2001, che prevede il passaggio di dipen-
denti per effetto di trasferimento di attività.
Si tratta di una forma di mobilità tra pubbliche amministrazioni, connotata dalla «vicenda
successoria nell’attività trasferita» (CARINGELLA-SILVESTRO-VALLACQUA).

C) Aspettativa
L’aspettativa comporta la sospensione dell’obbligo della prestazione lavorativa; è come se
il rapporto fosse temporaneamente «congelato», e non viene corrisposta la retribuzione in
quel determinato periodo. Secondo la disciplina pattizia, spetta un periodo di aspettativa
massimo di 12 mesi in un triennio al dipendente — a tempo indeterminato — che ne faccia
richiesta.
Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni 375

L’aspettativa può essere concessa per varie cause:


— per servizio militare;
— per comprovati motivi personali o di famiglia;
— per mandato parlamentare, amministrativo e sindacale;
— per svolgere attività presso soggetti o organismi pubblici o privati, anche operanti nel settore internazionale.
I dipendenti pubblici, a seguito della L. 183/2010, cd. Collegato lavoro (art. 18) possono richiedere l’aspetta-
tiva, senza assegni e senza decorrenza dell’anzianità di servizio, per massimo 12 mesi, per avviare attività
professionali e imprenditoriali. Tale aspettativa è concessa facoltativamente dalla P.A., che deve tener conto
delle proprie esigenze organizzative.

Il regime delle assenze per malattia nel lavoro pubblico


La disciplina pattizia prevede che il dipendente assente per malattia ha diritto alla conservazione del
posto purché la malattia non superi i 18 mesi cumulando le assenze degli ultimi 3 anni; in casi parti-
colarmente gravi, tale periodo si raddoppia (ma senza retribuzione) previo accertamento da parte
dell’Azienda sanitaria locale competente al fine di stabilire la sussistenza di eventuali cause di asso-
luta e permanente inidoneità fisica a svolgere qualsiasi proficuo lavoro.
All’esito di tali periodi, o dell’accertamento della inidoneità assoluta, l’amministrazione può risolvere
il rapporto di lavoro con il dipendente.
Il trattamento economico spettante al dipendente che si assenti per malattia è il seguente:
a) intera retribuzione fissa mensile per i primi 9 mesi di assenza, con esclusione di ogni compenso
accessorio, comunque denominato. Alle malattie di lunga durata sono equiparati i periodi di rico-
vero ospedaliero ed il successivo tempo di convalescenza post ricovero;
b) 90% della retribuzione per i successivi 3 mesi di assenza;
c) 50% della retribuzione per gli ulteriori 6 mesi del periodo di conservazione del posto.
Ai sensi dell’art. 55septies D.Lgs. 165/2001, nei casi in cui la singola assenza per malattia si pro-
tragga per più di dieci giorni e, comunque, dopo il secondo evento di malattia nell’anno solare, quindi
in occasione della terza assenza, quest’ultima potrà ritenersi giustificata da parte del datore di la-
voro esclusivamente mediante certificazione medica rilasciata da una struttura sanitaria pubblica o
da un medico convenzionato con il Servizio sanitario nazionale. In tutti i casi di assenza per malattia
la certificazione medica è inviata per via telematica, direttamente dal medico o dalla struttura sanita-
ria che la rilascia, all’INPS, che, a sua volta, immediatamente la inoltra, con le medesime modalità
(quindi sempre tramite strumenti telematici), all’amministrazione datrice di lavoro interessata.
Si ricordi, infine, che con la L. 183/2010 (cd. Collegato lavoro) il regime di trasmissione dei certifi-
cati medici on line è stato uniformato sia per settore pubblico che per quello privato: dal 13 settembre
2011, infatti, anche nel lavoro privato sono diventate pienamente e definitivamente operative le dispo-
sizioni sulla gestione telematica dei certificati.

13. L’estinzione del rapporto di lavoro


Il rapporto di pubblico impiego è soggetto a vicende estintive di varia natura, che trovano
la loro origine nella disciplina pattizia, pubblicistica e privatistica.

A) La disciplina pattizia
La cessazione del rapporto di lavoro a tempo indeterminato ha luogo per:
— licenziamento (con o senza preavviso) disciplinare;
— compimento del limite di età, ai sensi delle norme di legge in vigore;
— dimissioni del dipendente;
376 Capitolo 13

— decesso del dipendente;


— superamento del periodo di comporto in caso di malattia.
Altra ipotesi di risoluzione prevista dal contratto collettivo è quella consequenziale all’annullamento della
procedura di reclutamento che costituisce il presupposto della stipula del contratto di lavoro.

B) La disciplina pubblicistica
Residuano dalle vecchie previsioni, contenute nel testo unico degli impiegati civili dello
Stato, le seguenti ipotesi di decadenza dall’impiego:
— per perdita della cittadinanza italiana (art. 127, comma 1, lett. a), D.P.R. 3/1957);
— per avvenuta accettazione di una missione o altro incarico da un’autorità straniera
senza autorizzazione del Ministro competente (art. 127, comma 1, lett. b), D.P.R. 3/1957);
— per mancata cessazione della situazione di incompatibilità tra obblighi di servizio e
attività svolte dal dipendente, nonostante la diffida ricevuta (art. 63 D.P.R. 3/1957,
espressamente richiamato dall’art. 53 D.Lgs. 165/2001).

C) La disciplina privatistica
Poiché, in base all’espresso richiamo all’art. 2, comma 2, del D.Lgs. 165/2001 sono esten-
sibili ai rapporti di pubblico impiego le norme del codice civile e delle leggi speciali sul
lavoro nell’impresa, anche nel pubblico impiego è ammissibile il licenziamento:
— per giusta causa (art. 2119 c.c.);
— per giustificato motivo soggettivo (art. 3 L. 604/1966);
— per giustificato motivo oggettivo (art. 3 L. 604/1966).

Giurisprudenza
Ha osservato il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, con ordinanza 2 aprile 2013 della Sez.
Lavoro, che la disciplina in tema di licenziamenti ex art. 18 Statuto dei Lavoratori, nel testo novel-
lato dalla Riforma Fornero, si applica anche ai rapporti di lavoro pubblico, in virtù del rinvio
mobile operato dall’art. 51, comma 2, T.U. pubblico impiego allo Statuto medesimo, sicché ogni no-
vella della norma statutaria si rende applicabile al pubblico impiego in forza di tale rinvio (fattispecie
relativa ad un pubblico dipendente condannato per il reato di falso in sede penale e licenziato per
giusta causa).

14. La tutela giurisdizionale


Il processo di privatizzazione avviato dagli anni Novanta ha significativamente modificato
la materia del lavoro pubblico, andando ben oltre i profili più strettamente sostanziali della
disciplina. Da ciò, difatti, è discesa:
— la riconduzione delle regole del rapporto di lavoro nell’alveo del diritto del lavoro
nell’impresa e della contrattazione collettiva, con conseguente attribuzione all’ammini-
strazione pubblica degli stessi poteri e capacità gestionali del datore di lavoro privato;
— la devoluzione delle controversie in materia di rapporto di lavoro al giudice ordinario,
in funzione di giudice del lavoro; queste, in precedenza, erano riservate alla giurisdizio-
ne esclusiva del giudice amministrativo.
Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni 377

L’art. 63 D.Lgs. 165/2001, in particolare, regolamenta i criteri di attribuzione di giurisdi-


zione all’autorità del giudice ordinario e a quella del giudice amministrativo.
In particolare, la competenza del giudice ordinario concerne «tutte le controversie relati-
ve ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni» ad eccezione di
quelle relative ai rapporti di lavoro non privatizzati. Sono incluse le controversie riguardan-
ti l’assunzione al lavoro (ad eccezione delle fasi relative alle procedure concorsuali), il
conferimento e la revoca di incarichi dirigenziali e la responsabilità dirigenziale, nonché
quelle concernenti le indennità di fine rapporto, comunque denominate e corrisposte.

Giurisprudenza
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che il provvedimento di conferimento di un incarico diri-
genziale si configura come atto di gestione del rapporto di lavoro, con la conseguenza che la re-
lativa giurisdizione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario (così Cass., SS.UU., ord. 23-4-2012,
n. 6330).

Nelle ipotesi in cui vengano in questione atti amministrativi rilevanti ai fini della decisione, il giudice deve
disapplicarli, se illegittimi (cfr. anche T.A.R. Puglia-Lecce, sez. I, 11-4-2013, n. 834).

Al giudice ordinario spettano anche:


— tutte le controversie aventi ad oggetto comportamenti antisindacali delle pubbliche
amministrazione ai sensi dell’art. 28 dello Statuto dei lavoratori (con relativa applica-
zione del procedimento in esso disposto);
— le controversie cd. collettive, promosse con riferimento alle procedure di contrattazione
collettiva dall’Aran, dalle stesse amministrazioni pubbliche ovvero dalle organizza-
zioni sindacali.
Tipico è il caso di controversie promosse da organizzazioni sindacali escluse dalle trattative per il rinnovo
dei contratti collettivi, o anche quelle concernenti il contenuto, l’efficacia e l’interpretazione delle varie
clausole dei contratti collettivi.

Alla giurisdizione del giudice amministrativo, invece, restano le controversie relative ai


rapporti di lavoro delle categorie non contrattualizzate di cui all’art. 3 D.Lgs. 165/2001 e
quelle «in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni».
La sussistenza della giurisdizione esclusiva del G.A. con riferimento alle categorie di lavoratori sottratti alla
privatizzazione del pubblico impiego è confermata anche dal Codice del processo amministrativo, recato dal
D.Lgs. 104/2010, in cui, all’art. 133, vengono unificate tutte le ipotesi di giurisdizione esclusiva: tra queste, alla
lettera i), sono menzionate proprio le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di di-
ritto pubblico.

Alla cognizione del giudice amministrativo, comunque, attengono unicamente le controver-


sie relative alla fase antecedente alla costituzione del rapporto di lavoro e, dunque, tutto
ciò che concerne i criteri di selezione degli aspiranti all’impiego: dal bando di concorso fino
alla formazione della graduatoria.
Alla giurisdizione del giudice ordinario, invece, stante il disposto «le controversie concer-
nenti l’assunzione», vengono devolute le controversie aventi ad oggetto il diritto all’assun-
zione del dipendente a seguito della procedura concorsuale con esito positivo.
378 Capitolo 13

Viene così scongiurato ogni rischio di conflitto di giurisdizione, in quanto al giudice amministrativo competono
tutte le questioni relative alle procedure di selezione degli aspiranti, mentre dal momento del superamento
delle prove concorsuali, coincidente con l’acquisizione del diritto all’assunzione, ogni controversia rientra
nell’alveo delle competenze del giudice ordinario (1).

Per quanto riguarda i poteri del giudice ordinario, è previsto che esso può adottare, nei
confronti delle pubbliche amministrazioni, «tutti i provvedimenti di accertamento, costitu-
tivi o di condanna, richiesti dalla natura dei diritti tutelati».
Anche in questo caso, va osservato che l’attribuzione di pieni poteri al giudice del lavoro nei confronti dell’am-
ministrazione pubblica, al pari di quelli attribuitigli nelle controversie del lavoro privato, costituisce la conse-
guenza del nuovo assetto delle fonti: la qualificazione degli atti di gestione del rapporto pubblico privatizzato
non più come atti amministrativi bensì come atti di diritto privato, legittima il giudice ad intraprendere non solo
azioni dichiarative ma anche azioni e ordini di condanna ad un facere specifico nei confronti della pubblica
amministrazione, con la stessa ampiezza di poteri che gli compete nei rapporti di lavoro privati.

Si ricordi, infine, che il rito del lavoro, di cui agli artt. 409 e seguenti del codice di proce-
dura civile, si applica anche ai rapporti di pubblico impiego (sulla tutela giurisdizionale dei
lavoratori, si rinvia al Cap. 21).

(1) Per quanto concerne le controversie in tema di procedure concorsuali, la giurisprudenza ha chiarito, negli anni, che la
giurisdizione deve essere attribuita al giudice ordinario o a quello amministrativo sulla base dei seguenti criteri:
— giurisdizione del giudice amministrativo nelle controversie relative a concorsi per soli candidati esterni;
— identica giurisdizione nelle controversie relative a concorsi misti, restando irrilevante che il posto da coprire sia compre-
so o meno nell’ambito della medesima area funzionale alla quale sia riconducibile la posizione di lavoro di interni am-
messi alla procedura selettiva, poiché, in tal caso, la circostanza che non si tratti di passaggio ad area diversa viene vani-
ficata dalla presenza di possibili vincitori esterni;
— ancora giurisdizione amministrativa quando si tratti di concorsi per soli interni che comportino passaggio da un’area
funzionale ad un’altra;
— giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie attinenti a concorsi per soli interni, che comportino passaggio da una
qualifica ad un’altra, ma nell’ambito della medesima area funzionale o della medesima categoria. Infatti, la riserva alla
giurisdizione esclusiva del G.A. non opera nell’ipotesi di selezioni interne, volte a consentire il passaggio del personale da
una posizione economica all’altra, all’interno della medesima area di inquadramento (C.d.S., sez. IV, 12-2-2010, n. 769).