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1. FINALIDAD DE LA LEY
La Ley 27157 publicada en el diario oficial el 20 de julio de 1999,
aborda la regulación de uno de los problemas más complejos de nuestra
realidad social: el saneamiento físico-legal (o regularización) de los predios
con vocación urbana. Ello es tan cierto que todos los días el "derecho
vivo" nos muestra transferencias dominicales informales, ¡n-
dependizaciones o acumulaciones irregulares, o por último, construc-
ciones clandestinas. Con el transcurso del tiempo y la sucesiva falta de
inscripción de estos actos, se observa con preocupación que la infor-
mación registral no responde ya a la realidad, por lo cual su contenido se
vuelve casi en una pieza histórica.
En este tema, el legislador ha captado la esencia del problema, esto
es, que la discordancia creciente entre el registro y la realidad no sólo
debilita los efectos de la publicidad registral y desprestigia el sistema
jurídico en su integridad, sino fundamentalmente paraliza el tráfico
económico y el crédito inmobiliario. Por ello, la finalidad de la Ley 27157
apunta a regular mecanismos simplificados para reanudar el tracto
sucesivo e inmatricular las fincas. En buena cuenta, lo que se pretende es
volcar la realidad al registro. La norma fue reglamentada por el Dec. Sup.
008-2000-MTC, luego modificado en varias oportunidades, lo que dio
lugar a un Texto Único Ordenado aprobado por Dec. Sup. 035-2006- L
E
VIVIENDA. También se tiene la Ley 27333, Complementaria de Asuntos No G
Contenciosos de Competencia Notarial para Regularización de A
L
Edificaciones. E
S
El propósito de los procedimientos que regula el Título Primero de la E
DI
Ley 27157 es permitir la regularización de las edificaciones construidas sin CI
licencia de construcción, conformidad de obra, o que no cuentan con O
declaratoria de fábrica, independización y/o reglamento
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3.1. Predios
El art. 885 CC enumera los distintos tipos de bienes inmuebles
reconocidos por el legislador. La categoría de los "bienes inmuebles" nace
como correlato jurídico a la importancia económica del suelo en
L
E
959 Los formularios regístrales (aprobados por Resolución N9 023-2001-SUNARP/ SN G
A
publicada el 28 de enero del 2001) señalan que su finalidad es "REGULARIZAR L
LA INSCRIPCIÓN DE PROPIEDAD Y/O REGULARIZACIÓN DE LAS EDIFICACIONES". E
En buena cuenta, ello significa que la Ley no se refiere exclusivamente al S
saneamiento físico de las construcciones, sino además a la regularización E
DI
conjunta o disyuntiva del tema de la propiedad. En este sentido, la utilización CI
del término "Y/O", nos indica claramente que la regularización puede efectuar- O
se en forma conjunta o individual, de acuerdo con el concreto problema que
afecte al propietario.
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Este es el concepto al que se refiere la Ley 27157, pues solo los inmuebles
por naturaleza son susceptibles de la regularización. Así lo indica el art. 2.2
del Reglamento, ya citado.
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ria, modificada por la Ley 28437. Esta norma amplió el ámbito temporal de la
amnistía y el plazo de acogimiento a la regularización.
L 966 Textualmente, la exposición de motivos de dicha directiva dice lo siguiente: "(...)
E En consecuencia, la décimo cuarta disposición complementaria cuando es-
G
A tablece que las edificaciones o demoliciones efectuadas entre el 21 de julio de
L 1999 hasta el 31 de diciembre de 2002 podrán regularizar su situación a través
E del procedimiento de regularización hasta el 30 de junio de 2003, significa que
S se ha ampliado temporalmente los alcances de las disposiciones contenidas en
E el Título I de la Lev Ng 27157 v en la sección primera de su Reglamento". Nóte-
D
I se, sin embargo, que en virtud a la POSTERIOR LEY 28437, las construcciones
C que pueden regularizarse son aquellas concluidas dentro del período del 21 de
julio de 1999 al 31 de diciembre del 2003, y el plazo de acogimiento a dicha
amnistía vence el 31 de diciembre del 2005.
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967 Art. 5.1 de la directiva: "Para efectos regístrales, las edificaciones construidas o G
A
demolidas desde el 21 de julio de 1999 hasta el 31 de diciembre de 2002 (léase: L
31 de diciembre del 2003) sin licencia de obra, respecto de las cuales se cuente E
con el respectivo formulario registral (FOR) llenado y suscrito con fecha cierta S
máxima hasta el 30 de junio de 2003 (léase: 30 de diciembre del 2005), se en- E
DI
cuentran comprendidas dentro de los alcances de la décimo cuarta disposición CI
complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades". O
La modificación de las fechas debe entenderse producida en virtud de la Ley
28437.
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nico que abarca las siguientes variables (art. 5 g Ordenanza 740, art. 12
Reglamento de la Ley 27157):
i) Comprobar la ubicación, el área, los linderos y las medidas peri-
métricas del terreno.
ii) Constatar las características físicas de la edificación levantada so-
bre el terreno, esto es, las características arquitectónicas, estruc-
turales y de instalaciones.
iii) Evaluar el cumplimiento de la normativa urbanística (zonifícación,
índice de usos compatibles y densidades) y de la normativa edifi-
catoria (coeficiente de edificación, altura, porcentaje mínimo de área
libre, retiros, índice de estacionamientos, etc.). En caso de advertirse
alguna infracción a esta normativa, el verificador emitirá el informe
con las respectivas observaciones.
Sin embargo, en este caso el verificador no ejerce una función
pública como la que establece la Ley 27157, pues aquí no se le otorga
capacidad de fedatario respecto a las comprobaciones referidas a la
construcción. En la amnistía de la MML, las corporaciones locales
mantienen su potestad de controlar las edificaciones urbanas, por lo que
el procedimiento concluye con una resolución administrativa. Por tal
razón, el expediente preparado por el verificador tiene el carácter de un
dictamen especialmente cualificado por la preparación técnica del
profesional, pero en ningún caso estamos ante el ejercicio de una función
pública por delegación o ante la atestación de hechos que son propios de
la fe pública.
El verificador puede emitir un informe técnico en el cual se constata
que NO se cumplen todos los parámetros urbanísticos y edificatorios, por
lo cual en dicho informe se deben hacer constar las observaciones L
correspondientes (art. 5g, 2 Ordenanza 740; art. 13 Reglamento). La E
G
norma regula tres tipos concretos de observaciones: A
L
i) La discrepancia entre el área real del terreno, sus linderos y/o E
medidas perimétricas, en relación con las que aparecen en la partida S
E
registral del predio. DI
CI
ii) Las transgresiones a la normativa urbanística o de edificaciones, O
para lo cual se utilizará el certificado municipal como necesario
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7.1. Antecedentes
El término "formulario registra!" nace en nuestra legislación a partir
del Decreto Legislativo 495, o Ley de Creación del Registro Predial de
Pueblos Jóvenes y Urbanizaciones Populares. La finalidad de este registro
paralelo era lograr una rápida formalización de la propiedad en aquellas
zonas cuyos pobladores sólo tenían como título la posesión originada en
el despojo o en la invasión. La meta era, pues convertir en propietarios a
estos peruanos que habían invertido un enorme capital en sus
edificaciones, las mismas que no podían ser objeto de movilización a
través del crédito hipotecario.
Una de las novedades que tuvo dicho sistema registral fue la eli-
minación del principio de titulación pública, a través de la sustitución de la
escritura pública por el formulario registral con legalización de firmas por
Q
abogado. El artículo 4 del derogado Decreto Legislativo 495 señaló en
forma textual que: 'Vara efectos regístrales se considera título al
formulario registral con la documentación que le sirve de sustento en el
que consta la información relativa a los solicitantes, los datos del
inmueble materia de la inscripción, y las condiciones del derecho, acto o
contrato que se registre". Conforme puede apreciarse, esta norma es
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idéntica al art. 4.1 de la Ley 27157, que establece también la necesidad
de un formulario registral en todos los procedimientos de regularización
de inmuebles. Siendo ello así, podría pensarse que la Ley le depara al L
E
formulario registral la misma función que cumple este documento en el G
ahora llamado Registro Predial Urbano. En el siguiente acápite se aclara A
L
este tema. E
S
Otro antecedente del formulario registral lo encontramos en el Re- E
DI
gistro de Predios Rurales creado por el Decreto Legislativo 667 de 1991 CI
(derogado en gran parte), y cuya función fue idéntica a la que cumplía el O
mismo documento en el Registro Predial Urbano. En este sentido, el
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7.2. Función
El art. 4^ de la Ley 27157 señala que el título que da mérito a la
inscripción registral en cualquiera de los casos de regularización de
inmuebles es el FORMULARIO REGISTRAL (FOR), el cual deberá ser sus-
crito por los interesados (léase propietarios) y el verificador, cuando
correspondiese, debiendo contar además con la respectiva certificación
de firmas ante notario público972.
Una lectura apresurada de la Ley nos llevaría a pensar que la re-
gularización de inmuebles se instrumenta exclusivamente a través del
formulario registral. Recuérdese que en el Registro Predial Urbano se
inscribían actos y contratos mediante formulario, sin requerirse siquiera la
intervención de notario y bastando la autenticación efectuada por
abogado inscrito en el índice respectivo. Esta situación implicaba que el
formulario registral se identificase con el negocio jurídico, es decir, con la
declaración de voluntad de las partes destinada a producir una modifica-
ción jurídico-real sobre un inmueble, de tal suerte que podríamos definir
L al formulario con la siguiente ecuación: formulario = acto o contrato.
E
G Esta opción, sin embargo, HA SIDO EXPRESAMENTE RECHAZADA por
A
L el legislador, ya que el formulario sólo se considera título cuando se le
E acompaña de la documentación sustentatoria (art. 49 Ley). El término
S
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I
C 972 Para los casos de declaratoria de fábrica en vía de regularización, el art. 3.1 de
la Ley 27333 ha eliminado el requisito de la certificación de firmas, pero en la
práctica no ocurre así por exigencia del Registro.
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los fueron dejados sin efecto en virtud a los cambios producidos por la Ley
27333. En tal sentido, los modelos de formularios vigentes fueron
aprobados mediante la Resolución de la Superintendencia Nacional de los
Registros Públicos 023-2001-SUNARP/SN, publicada en el diario oficial el
28 de enero del 2001975.
En buena cuenta, los modelos aprobados de formulario registral
aprobados por la SUNARP se adhieren a nuestra tesis, ya que en ellos NO
se contiene el acto jurídico o la declaración modificativa de la situación
jurídico-real de la finca, salvo el caso especial de la declaratoria de fábrica.
Es más, el mismo formato establece que para la regularización de la
propiedad y/o del reglamento interno, SE DEBERÁ ADJUNTAR la
documentación sustentatoria verificada por el notario.
El formulario se reduce, pues, a un documento formal de ordenación
de los datos del acto jurídico por regularizar. Debe estimarse correcta la
solución legislativa de limitar la función que cumplen los formularios o
formatos-tipo. Es imposible pretender aprisionar el Derecho a través de
modelos o fórmulas mágicas. Es necesario tener en cuenta las limitaciones
intrínsecas de los formularios o modelos rígidos de redacción, pues éstos
necesariamente llevan a sofocar las particularidades del caso concreto y
pretenden que el Notario pase de ser un técnico encargado de resolver los
problemas jurídicos de la práctica a un mero gestor encargado de rellenar
los espacios en blanco de un impreso976.
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977 Mediante Ley 28579 (publicada el 09 de julio del 2005) se dispuso la conversión
del FONDO MIVIVIENDA en una empresa estatal de derecho privado con el
nombre de FONDO MIVIVIENDA S.A. (arts. I 9 y 29). Esta conversión entró en
vigor el día siguiente de la fecha de la escritura pública de conversión y de apro-
bación del estatuto del FONDO MIVIVIENDA S.A. (primera disposición final).
978 El formulario N9 1 se aplica a los casos en que el promotor, constructor o ha-
bilitador adquiere la propiedad de un predio con el fin de llevar a cabo un pro-
grama habitacional financiado con el FONDO MIVIVIENDA. No obstante que el
título dado al formulario es el de: "transferencia de terrenos a favor de pro-
motores o constructores", en nuestra opinión, no existe inconveniente alguno
para que dicho formulario pudiese sustentar la transferencia de un predio con
edificación levantada, siempre que se establezca en una cláusula adicional que
L el edificio será demolido a fin de construir el programa de vivienda.
E 979 El formulario N9 2 contiene un evidente error en el nomen iuris del formulario,
G
A pues si los beneficiarios son los ADQUIRENTES DE LAS VIVIENDAS, entonces re-
L sulta contradictorio que se establezca un formulario que nunca se aplicará, ya
E que normalmente, y por lógica, la vivienda adquirida nunca será simplemente
S un terreno. Por tal motivo, y en vía interpretativa (lógica y teleológica) habrá
E que entender que el término "terreno" abarca al de "predio" o "unidad
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I inmobiliaria".
980 El formulario N9 3 contiene una expresa justificación de su razón de ser: "Este
C formulario podrá ser utilizado si como producto de la subdivisión, uno de los
sublotes es transferido a favor de un promotor o constructor del Fondo M/VIVI
EN DA o, a favor de un beneficiario del mismo, casos en los que además, debe
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984 Los modelos del formulario registral creado por la Ley 27755 y por el Dec. Sup.
023-2003-JUS, fueron aprobados por la Res. 257-2004-SUNARP/SN (publicada
el 14 de junio del 2004). Los modelos del formulario se refieren a los siguientes
actos:
a) Formulario de transferencia, lo que incluye la compraventa, dación en
pago, expropiación y cualquier otro análogo. También se incluye en esta
categoría la "partición", a pesar que éste se tipifica como PERMUTA según
el art. 984 CC.
b) Formulario de permuta.
c) Formulario de constitución, modificación o transferencia de superficie.
d) Formulario de constitución o modificación de hipoteca; en esta categoría
debe incluirse también la cesión de hipoteca, la cual habrá que entender-
se por analogía como una "modificación subjetiva" del acto originario.
f) Formulario de constitución o modificación de servidumbre. Aquí sí es
correcto no haber previsto la "transferencia de servidumbre", pues este acto es L
indesligable de la transferencia del predio, f) Formulario de constitución, E
modificación o transferencia de cargas o gravámenes. En el formato se explica G
A
que éste se aplica al usufructo, uso, arrendamiento y a cualquier otro derecho L
real limitado o de garantía distinto a los de superficie e hipoteca, los que tienen E
un formulario específico S
h) Formulario para la cancelación o extinción de cargas o gravámenes E
i) Formulario de rectificación o aclaración. DI
CI
Los formularios aprobados pueden reproducirse por medios electrónicos o O
mecánicos (art. 2 Res. 257-2004-SUNARP/SN), lo cual implica una autorización
expresa para que los interesados puedan utilizar fotocopias.
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991 Cuando no se estudia el Derecho como sistema y en base a los principios que lo
informan, es posible encontrar interpretaciones como la siguiente: "atendiendo
a lo previsto en el inciso g) del artículo 5 del Reglamento, ha quedado
plenamente establecido que esta tramitación corresponderá en forma exclusiva
al notario competente para la regularización (...). Queda, de esta manera
descartada, cualquier posibilidad de entrega del expediente de regularización al
interesado, para su tramitación en forma ajena al despacho notarial": GON- L
ZALES LOLI, Jorge. "El procedimiento de regularización de edificaciones estable- E
cido por la Ley Ng 27157 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N g G
A
008-2000-MTC". En El Notario Peruano, II, Junta de Decanos de los Colegios de L
Notarios, Lima s/f (pero, data de principios de 2001), pp. 298-299. E
Para desvirtuar esta opinión, basta recordar el PRINCIPIO DE ROGACIÓN con- S
templado en la Ley del Notariado, en virtud del cual, el notario sólo actúa a E
petición de interesado; en caso contrario, debe abstenerse; el mismo que se DI
CI
sustenta en el DERECHO A LA AUTONOMÍA PRIVADA (autorregulación de inte- O
reses con efecto vinculante) previsto nada menos que en la Constitución con el
nombre de "libre contratación".
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