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1. FINALIDAD DE LA LEY
La Ley 27157 publicada en el diario oficial el 20 de julio de 1999,
aborda la regulación de uno de los problemas más complejos de nuestra
realidad social: el saneamiento físico-legal (o regularización) de los predios
con vocación urbana. Ello es tan cierto que todos los días el "derecho
vivo" nos muestra transferencias dominicales informales, ¡n-
dependizaciones o acumulaciones irregulares, o por último, construc-
ciones clandestinas. Con el transcurso del tiempo y la sucesiva falta de
inscripción de estos actos, se observa con preocupación que la infor-
mación registral no responde ya a la realidad, por lo cual su contenido se
vuelve casi en una pieza histórica.
En este tema, el legislador ha captado la esencia del problema, esto
es, que la discordancia creciente entre el registro y la realidad no sólo
debilita los efectos de la publicidad registral y desprestigia el sistema
jurídico en su integridad, sino fundamentalmente paraliza el tráfico
económico y el crédito inmobiliario. Por ello, la finalidad de la Ley 27157
apunta a regular mecanismos simplificados para reanudar el tracto
sucesivo e inmatricular las fincas. En buena cuenta, lo que se pretende es
volcar la realidad al registro. La norma fue reglamentada por el Dec. Sup.
008-2000-MTC, luego modificado en varias oportunidades, lo que dio
lugar a un Texto Único Ordenado aprobado por Dec. Sup. 035-2006- L
E
VIVIENDA. También se tiene la Ley 27333, Complementaria de Asuntos No G
Contenciosos de Competencia Notarial para Regularización de A
L
Edificaciones. E
S
El propósito de los procedimientos que regula el Título Primero de la E
DI
Ley 27157 es permitir la regularización de las edificaciones construidas sin CI
licencia de construcción, conformidad de obra, o que no cuentan con O
declaratoria de fábrica, independización y/o reglamento

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interno, de tal forma que estos actos puedan inscribirse en el registro


5
correspondiente (art. 3 ). En la concepción del legislador es prioritario que
el saneamiento inmobiliario concluya necesariamente con la inscripción.
Dentro de esta tónica la Exposición de Motivos del Proyecto considera
prioritario que:
"Existan derechos de propiedad saneados y debidamente
inscritos en los Registros de la Propiedad, tanto del terreno
como de la edificación, de suerte que los titulares de los de-
rechos pueden gozar de todos los atributos que la propiedad
otorga, esto es, usar, disfrutar, vender, dar en herencia a los
descendientes y especialmente usar su propiedad inmobiliaria
como garantía para acceder al crédito".
No sería equivocado sostener, por tanto, que la regularización a que
alude la Ley 27157 es básicamente un saneamiento en la historia registral
de las fincas, esto es, una REGULARIZACIÓN DE LAS INSCRIPCIONES957. No
se olvide que el Registro defiende y protege la adquisición del titular,
asegura el tráfico jurídico y sirve de base para el crédito territorial. Sin
embargo, en los casos que el registro se aleja de la realidad, aquel pierde
su utilidad, originándose múltiples conflictos con la posesión que ejercen
los propietarios no inscritos.

2. ÁMBITO MATERIAL DE LA REGULARIZACIÓN DE PREDIOS


La ley 27157 contempla los siguientes tipos de regularización (ámbito
material de aplicación):

957 "Frecuentemente sucede que las construcciones de inmuebles, inclusive de


L edificios y hasta urbanizaciones no se encuentran inscritas en los registros pú-
E blicos sea porque no cuentan con licencia de construcción o conformidad de
G
A obra o por otras diferentes razones. Lo cierto es que dichas edificaciones no
L tienen partida de nacimiento oficial (no está inscrita la fábrica) y por lo tanto no
E pueden integrarse al movimiento patrimonial erga omnes de su propietario. A
S veces el problema es aún más grande, esto es cuando la propiedad del terreno
E tampoco está inscrita a nombre del adquirente, para el presente caso, a
D
I nombre del propietario de la construcción": BAZÁN NAVEDA, César, "Regula-
C rización de construcciones urbanas", En El Notario Peruano, Libro II, Junta de
Decanos de los Colegios de Notarios del Perú, Lima, s/f (pero, data de principios
de 2001), p. 263.

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i) En primer lugar se posibilita regularizar la propiedad de los pre-


dios, de forma que los titulares que sólo cuentan con documento
privado, u otro título documental, puedan acceder a la inscripción
registral. Siempre que no exista oposición, la vía judicial es
reemplazada por un simplificado trámite notarial, en muchos casos
inconstitucional, conforme se verá luego. Dentro de esta línea, el art.
7^ de la Ley establece que: "Para la inscripción del derecho de
propiedad de los departamentos se debe presentar el formulario
registraI, acompañado de titulo de propiedad que puede ser
escritura pública, minuta, adjudicación o cualquier otro documento
público o privado de fecha cierta que lo pruebe. A falta de título de
propiedad, o cuando el terreno está inscrito a nombre de personas
diferentes al vendedor, el poseedor debe mostrar posesión continua,
pacífica y pública como propietario durante 10 (diez) años". Idéntica
regulación se encuentra en los arts. 9g, 14° y 172 de |a Ley E! Reglamento
(Dec. Sup. 035-2006-VIVIEN- DA) denomina esta modalidad de
regularización de la propiedad como SANEAMIENTO DE TITULACIÓN:
"Es el trámite destinado a obtener la titulación o acreditación de la
propiedad del terreno sobre el que se levanta la edificación a
regularizar, a fin de hacerla idónea para su acceso al registro.
Comprende los trámites de declaración de prescripción adquisitiva
de dominio o formación de títulos supletorios" (art. 2.2^).
ii) En segundo lugar, el objeto de la regularización comprende también
las construcciones sin licencia municipal, ni conformidad de obra, por
lo cual basta que el saneamiento se haga efectivo a través del
informe técnico de un verificador (art. 25 9 Ley 27157),
conjuntamente con los requisitos adicionales que ha establecido el
Reglamento, y que se analizarán detenidamente en el capítulo
L
correspondiente. Este régimen de regularización viene a ser análogo E
al que existió durante muchos años en el Registro Predial Urbano958. G
A
L
E
S
E
DI
CI
958 La normativa del Registro Predial Urbano HA QUEDADO DEROGADA a partir de O
junio del 2004, al entrar en plena vigencia la unificación de todos los Registros
inmobiliarios producida por virtud de la Ley 27755.

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¡ü) En tercer lugar, la Ley permite la regularización de los inmuebles que


carecen de reglamento interno e independizaciones. Es decir, se
facilita la constitución del régimen de propiedad exclusiva y común
(propiedad horizontal), para lo cual se reduce el número de
propietarios (inscritos o no inscritos) requeridos para otorgar el
reglamento interno y la independización de las fincas regístrales.
Además se evita, hasta donde sea posible, que esta incertidumbre
jurídica deba ser resuelta por el Poder Judicial, reemplazándolo por
el acuerdo de regularización previsto en el artículo 6 9 de la Ley, y
9
artículo 19 y siguientes del Reglamento.
iv) Por último, la Ley Complementaria 27333 permite el saneamiento de
las dimensiones físicas del predio, esto es, la rectificación del área,
linderos y medidas perimétricas (art. 139).
El objeto de la regularización, y que hemos dividido para fines di-
dácticos en cuatro tipos, puede presentarse en forma individual o acu-
mulativa. Nos explicamos: si el señor X ha realizado una construcción
clandestina en el inmueble cuya propiedad se encuentra registrada a su
nombre, entonces sólo necesitará regularizar la declaratoria de fábrica
pues su derecho de propiedad no adolece de deficiencia alguna. Por
tanto, la regularización se presenta en este caso en forma individual, ya
que solamente es de aplicación el punto 2) antes mencionado
(declaración de fábrica).
En cambio, puede ocurrir que la construcción clandestina albergue
un edificio de departamentos, el cual no solamente carezca de de-
claratoria de fábrica y reglamento interno, sino además que los men-
cionados departamentos pudieron haber sido transferidos a distintos
compradores, los mismos que obviamente no cuentan con derecho de
L propiedad inscrito. En este caso la regularización es acumulativa porque el
E
G saneamiento inmobiliario comprende los puntos 1), 2) y 3) antes
A mencionados, es decir, se deberá subsanar la inscripción de la edificación,
L
E luego el reglamento interno e independización de las unidades
S inmobiliarias resultantes, y finalmente se inscribirá las transferencias de
E
D dominio a favor de los compradores.
I
C La Ley ha sido concebida, pues, como un "traje a la medida" de los
interesados, quienes podrán acogerse a sus normas de acuerdo al

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problema de titulación que en concreto los afecte. Obviamente esto será


posible siempre y cuando el problema se centre en alguno de los cuatro
aspectos que constituyen el OBJETO DE LA REGULARIZACIÓN
INMOBILIARIA959.
Es bueno resaltar que el art. 3g de la Ley 27157 señala con toda
claridad que este cuerpo legal tiene como mira prioritaria atender al
saneamiento de los edificios o conjuntos inmobiliarios en régimen de
propiedad exclusiva y propiedad común (antes, propiedad horizontal); sin
embargo, esta meta NO ES EXCLUYENTE, ya que también será posible
realizar el saneamiento de los títulos de propiedad de los inmuebles no
sometidos al estatuto de la propiedad horizontal. En este sentido, los arts.
17g y 18g de la Ley regulan el procedimiento a seguir en los casos de
regularización del derecho de propiedad en las unidades exclusivas, las
cuales se definen como aquellas "unidades inmobiliarias que NO cuentan
con bienes ni servicios comunes" (art. 2g inciso f). El Reglamento adopta la
misma interpretación extensiva, en tanto define a las unidades
inmobiliarias en general como "los terrenos sin edificar; las edificaciones,
los aires o las secciones de cualquiera de ellos que sean factibles de
independizar, y cuyos derechos sean susceptibles de inscripción en el
Registro Público correspondiente" (artículo 2.2).

3. ÁMBITO OBJETIVO DE LA REGULARIZACIÓN DE PREDIOS

3.1. Predios
El art. 885 CC enumera los distintos tipos de bienes inmuebles
reconocidos por el legislador. La categoría de los "bienes inmuebles" nace
como correlato jurídico a la importancia económica del suelo en
L
E
959 Los formularios regístrales (aprobados por Resolución N9 023-2001-SUNARP/ SN G
A
publicada el 28 de enero del 2001) señalan que su finalidad es "REGULARIZAR L
LA INSCRIPCIÓN DE PROPIEDAD Y/O REGULARIZACIÓN DE LAS EDIFICACIONES". E
En buena cuenta, ello significa que la Ley no se refiere exclusivamente al S
saneamiento físico de las construcciones, sino además a la regularización E
DI
conjunta o disyuntiva del tema de la propiedad. En este sentido, la utilización CI
del término "Y/O", nos indica claramente que la regularización puede efectuar- O
se en forma conjunta o individual, de acuerdo con el concreto problema que
afecte al propietario.

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el desarrollo del ser humano, aun cuando en la actualidad se reconocen


otros tipos de inmuebles, algunos vinculados indirectamente con el suelo,
pero otros totalmente desvinculados de él. En tal sentido, si el suelo es el
típico "inmueble por naturaleza"; en cambio, las concesiones
administrativas o mineras son "inmuebles por analogía" (o derechos
inmobiliarios960) en cuanto es frecuente que éstas requieran de algún
vínculo con el suelo.
El art. 885-1 habla del "suelo, subsuelo y sobresuelo", en el enten-
dido de que las actividades económicas del hombre no se materializan
exclusivamente en la corteza terrestre, esto es, en el suelo propiamente
dicho, sino que requieren siempre el aprovechamiento de porciones del
subsuelo (por ejemplo: las raíces de las plantas en la agricultura, los
cimientos de las construcciones, etc.) o del sobresuelo (las plantas o
árboles en la agricultura, los edificios o plantas industriales). Nor-
malmente se considera que el suelo ("inmueble por naturaleza") es el
trozo de terreno, edificado o no, cerrado por una línea poligonal y
perteneciente a un solo propietario o a varios en común 961. Empero, este
concepto tradicional ha evolucionado hasta llegar a entender que "suelo"
no solo es el trozo de terreno, sino además las parcelas cúbicas existentes
o futuras, pero que sean susceptibles de aprovechamiento económico. El
concepto de "suelo" se extiende a objetos delimitados que se asientan en
la superficie terrestre962, los cuales se denominan genéricamente por
nuestro Código como subsuelo y sobresuelo963.

960 Efectivamente, autores franceses como BONNECASSE y PLANIOL-RIPERT-PICARD


califican a los inmuebles por analogía como "derechos inmobiliarios": Cit. RA-
MIREZ CRUZ, Eugenio María. Tratado de derechos reales. Editorial Rodhas. Lima
L 1996, Tomo I, p. 194.
E 961 PÉREZ PÉREZ, Emilio. Propiedad, Comunidad y Finca Registral. Colegio de Regis-
G
A tradores de la Propiedad y Mercantiles de España - Centro de Estudios Regístra-
L les, Madrid 1995, p. 316.
E 962 MORALES MORENO, Antonio Manuel. Publicidad registral y datos de hecho.
S Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España - Centro de
E Estudios Regístrales, Madrid 2000, p. 25.
D
I 963 "En este sentido, tanto la doctrina como la práctica admiten la posible con-
C figuración de objetos de derecho diferenciados sobre y bajo la rasante de la
superficie del suelo, de forma que la finca ya no puede considerarse, en su
acepción clásica de porción de la superficie terrestre, delimitada por una línea

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Este es el concepto al que se refiere la Ley 27157, pues solo los inmuebles
por naturaleza son susceptibles de la regularización. Así lo indica el art. 2.2
del Reglamento, ya citado.

3.2. Predios con vocación urbana


La distinción entre las categorías del "suelo urbano" o "suelo rústico"
no es bizantina, pues uno y otro tipo de suelo tienen un régimen jurídico
distinto. Una de esas divergencias se encuentra precisamente en la
aplicación o no de la Ley de Regularización de Edificaciones; en efecto, el
art. I9 del Reglamento establece que esta norma rige las edificaciones
levantadas en predios urbanos, con lo cual descarta su aplicación a las
fincas rústicas. Por lo tanto, la cuestión se centra en determinar qué es un
predio urbano.
Para una definición de predio urbano remitimos al Capítulo Vil,
acápite 3) de esta obra.

3.3. Predios semi-rústicos


A través de la Resolución Suprema del 06 de septiembre de 1932 se
reguló por primera vez la parcelación de fundos rústicos bajo la forma de
huertas o quintas (lo que posteriormente se denominó "parcelaciones
semi-rústicas" o "pre-urbanas"). La norma en cuestión estableció la
necesidad de una autorización previa por parte de la Dirección de Obras
Públicas (arts. 1, 2), sin perjuicio de aplicar el Reglamento de
Urbanizaciones de 1924 (art. 3) en lo que se refería al control y requisitos
de orden administrativo.
Posteriormente, se expidió un Reglamento de lotizaciones para
quintas-huertas, cuyo art. I9 señalaba: "Para los efectos del presente
L
reglamento se entiende por lotizaciones para quintas-huertas a las in- E
termediarias entre las urbanizaciones sujetas a las prescripciones del G
A
reglamento del año 1924 y las parcelaciones agrarias de acuerdo con L
E
S
E
DI
poligonal, sino más bien como el espacio en el cual es posible la construcción CI
de una edificación susceptible de propiedad independizada": ARNÁIZ EGUREN, O
Rafael. Los aparcamientos subterráneos. Notas sobre su organización jurídica y
su acceso al Registro de la Propiedad. Editorial Civitas, Madrid 1993, p. 47.

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el Decreto Supremo de 24 de febrero de 1932, o sea para la habilitación


de una zona de terreno rústico o baldío ubicado fuera del perímetro ur-
bano para venderla por lotes de área no menor de 2,000 m2 ni mayor de
5,000 m2 destinados a cultivos agrícolas, jardines, criaderos, etc. y en los
que se construya una casa-habitación o de recreo y sujeta en su
perfeccionamiento a convertirse en zona urbana. Toda lotización de
terrenos con áreas inferiores a la arriba fijada tendrá que someterse a las
disposiciones del Reglamento de Urbanizaciones".
Este reglamento fue derogado por la Resolución Suprema N g 943 del
27 de octubre de 1942, por el cual las lotizaciones para quintas- huertas se
efectuarían a partir de ese momento en virtud de lo establecido por el
Reglamento de Urbanizaciones aprobado por Resolución Suprema del 20
de enero de 1941, al cual se le otorgó fuerza de ley en virtud al art. 21 de
la Ley 9807, del 30 de enero de 1943.
La regulación específica de esta modalidad de habilitación reapareció
con los Reglamentos de Urbanizaciones de 1955 y 1964, con la
denominación de "parcelaciones semi-rústicas". El Capítulo II del Re-
glamento de 1955 define a esta modalidad como: "la división de tierras
para dedicarlas a fines agrícolas o agropecuarios (granjas, huertas,
establos, etc.) o a vivienda..."
Luego esta figura fue prevista en el Reglamento Nacional de Cons-
trucciones (de 1970), pero con el nombre de "habilitaciones pre-urba- nas
para fines de granja o huerta" (art. Il-lll-l R.N.C.).
La pregunta que surge es: ¿Cuál es el estatuto normativo de las
parcelaciones semi-rústicas o de las habilitaciones pre-urbanas? ¿Son
rústicas o urbanas? En nuestra opinión, los predios sujetos a esta mo-
L dalidad deben considerarse urbanos, de acuerdo con los siguientes
E fundamentos:
G
A i) Las parcelaciones semi-rústicas servían también para fines de vi-
L
E vienda (según el Reglamento de 1955), lo cual significa que éstos
S cuentan con la principal característica de un terreno urbano.
E
D ii) Las habilitaciones pre-urbanas (según el derogado Reglamento
I
C Nacional de Construcciones) eran consideradas como una modalidad
más dentro las distintas habilitaciones reguladas por dicha norma;

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en consecuencia, esta categoría de habilitación -como todas las


otras- tiene la particularidad de modificar el uso de la tierra que deja
de ser rústico. Recuérdese que la habilitación era definida (y dentro
de ella se encuentra la modalidad "pre-urbana"): “Todo proceso que
implique el cambio de uso de tierras rústicas o eriazas y que requiera
ejecución de servicios públicos" (art. Il-ll-l R.N.C.).
iii) Si los simples proyectos aprobados de habilitación urbana (pero,
INCONCLUSOS) permiten la construcción, regularización, inde-
pendización y celebración de actos jurídicos de tráfico sobre los lotes
resultantes, entonces con mayor razón esa situación se aplica para
las habilitaciones CONCLUIDAS, cuya modalidad sea la "pre-urbana"
(antes: parcelaciones semi-rústicas).
Debe concluirse que las parcelaciones semi-rústicas o pre-urba- nas
tienen la condición legal de PREDIOS URBANOS, por lo cual no requieren
una nueva habilitación, ni siquiera en vía de regularización a pedido del
propietario, o de oficio según lo previsto en la décima séptima disposición
transitoria del Reglamento (incorporado por Dec. Sup. 011-2005-
VIVIENDA). Téngase en cuenta que en esta estas dos últimas hipótesis
estamos en presencia de predios rústicos, lo cual DIFIERE del estatuto
normativo propio de las parcelaciones semi-rústicas.
En un caso concreto se discutió este tema, y si bien el Tribunal Re-
gistral admitió la inscripción, sin embargo, omitió pronunciarse sobre la
naturaleza de las parcelaciones semirrústicas, y resolvió el asunto por
cuestiones formales ("para la municipalidad es predio urbano pues
extendió la licencia). Por su relevante interés, procedemos a transcribir la
parte sustancial de dicha resolución964:
"ANÁLISIS: L
E
1. Conforme al articulo 957g de I Código Civil, "la propiedad G
predial queda sujeta a la zonificación, a los procesos de ha- A
L
bilitación y subdivisión y a los requisitos y limitaciones que E
establecen las disposiciones respectivas". S
E
DI
CI
O
964 Res. N9 360-2005-SUNARP-TR-L del 24 de junio del 2005, en la apelación
interpuesta por GUNTHER GONZALES BARRÓN.

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El artículo ll-ll-l del Reglamento Nacional de Construcciones


define a la habilitación como "todo proceso que implique un
cambio de uso de tierras rústicas o eriazas y que requiera la
ejecución de servicios públicos".
De otro lado, el concepto de terreno urbano supone su previa
habilitación; así, el precitado artículo ll-ll-l define al terreno
urbano como aquél "que cuenta con los servicios generales
propios de la población en que se ubica, o los establecidos por
los Reglamentos correspondientes. En ambos casos el terreno
deberá haber sido habilitado como urbano con sujeción a las
respectivas disposiciones legales o reglamentarias".
Con relación a los terrenos rústicos y eriazos, acorde a las
definiciones planteadas en el artículo ll-ll-l antes mencionado,
los primeros son los no comprendidos en la definición de
terreno urbano y los segundos, los no cultivados por falta o
exceso de agua y demás terrenos improductivos, con las ex-
cepciones señaladas en el texto del mismo artículo.
g
2. La Ley General de Habilitación Urbana N 26878, modificada
por la Ley 27135, norma entre otros, el procedimiento
simplificado para la aprobación de las habilitaciones urbanas
nuevas, estableciendo en su artículo 35 que "corresponde a las
Municipalidades Distritales en el ámbito de su respectiva
circunscripción territorial, y a las Municipalidades Provinciales
cuando se trate del área del Cercado, conocer y aprobar las
solicitudes de habilitación urbana que a partir de la vigencia de
la Ley presenten las personas naturales o jurídicas (...)."
Dicha competencia para la aprobación de las habilitaciones
L
E urbanas, asignada a las Municipalidades Distritales, dictada con
G la finalidad de descongestionar y agilizar la tramitación en los
A
L procesos que antes se seguían exclusivamente antes las
E Municipalidades Provinciales, se ha plasmado igualmente el la
S
E Ley Orgánica de Municipalidades 27972, en cuyo artículo 79 g,
D numeral 3.6.1 se consigna como función específica exclusiva de
I
C las municipalidades distritales, la de normar,

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regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, y realizar


la fiscalización de las habilitaciones urbanas.
Corresponde igualmente a las municipalidades distritales,
normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, y
realizar la fiscalización de la construcción, remodelación o
demolición de inmuebles y declaratorias de fábrica.
3. En este orden de ideas, el título II de la Ley N9 27157, así
9
como la Sección Segunda del D. S. N 008-2000-MTC,
Reglamento de la citada Ley, regulan el procedimiento para la
Declaratoria de fábrica de cualquier edificación iniciada después
del 20 de julio de 1999, estableciendo en su artículo 449 que
dicho procedimiento se inicia con la Licencia de Obra y finaliza
con la inscripción de la Declaratoria de Fábrica en el Registro de
la Propiedad Inmueble o en el Registro Predial Urbano.
El artículo 509 del citado Reglamento señala que "la licencia de
obra es la autorización otorgada por la municipalidad, en el
ámbito de su jurisdicción, para iniciar cualquier tipo de obra de
edificación señalado en este título, que deberán obtener
obligatoriamente todos los propietarios de terrenos que
cuenten, por lo menos con la aprobación del proyecto de
habilitación urbana correspondiente, conforme al Art. 4 9 de la
9
Ley N 26878 - Ley General de Habilitación Urbana".
Conforme a la referida norma, no se exige que haya concluido el
proceso de habilitación urbana con la recepción de obras, sino
que la autoridad competente, en el presente caso, la
Municipalidad Distrital de Chorrillos, hubiese aprobado el
proyecto de la habilitación. L
E
Debe señalarse sin embargo que, tratándose de terrenos ha- G
A
bilitados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley L
9
General De Habilitaciones Urbanas N 26878, deberá tenerse en E
S
cuenta la normativa vigente que regía los procesos de E
habilitación, siendo relevante determinar, de manera priori- DI
CI
taria, si el terreno ha adquirido la condición de urbano, dado O

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que ello supondría necesariamente, que aquél ha sido habi-


litado como urbano con sujeción a las respectivas disposiciones
legales o reglamentarias, acorde a la definición citada en el
primer punto del presente análisis.
4. Al respecto, el Reglamento de Acondicionamiento Territorial
y Desarrollo Urbano aprobado por D.S. 027-2003- VIVIENDA,
publicado el 6 de octubre de 2003, establece en su artículo 28 g
que la "zonificación es el conjunto de normas técnicas
urbanísticas contenidas en el Plan de Desarrollo Urbano por la
que se regula el uso del suelo en función de las demandas
físicas, económicas y sociales de la ciudad, para localizar
actividades con fines de vivienda, recreación, protección y
equipamiento; así como la producción industrial, comercio,
transporte y comunicaciones".
Asimismo, el artículo 299 señala que "la zonificación regula el
ejercicio al derecho de propiedad predial, se concreta en Planos
de Zonificación Urbana, Reglamento de Zonificación e índice de
Usos para la ubicación de actividades urbanas. Ninguna norma
puede establecer restricciones al uso del suelo no consideradas
en la zonificación".
De igual modo, el articulo 309 establece las siguientes zoni-
ficaciones: residenciales, vivienda-taller, industriales, comer-
ciales, pre-urbana, recreación, usos especiales, servicios pú-
blicos complementarios, zona de reglamentación especial y
zona monumental.
De otro lado, el artículo 79Q, numeral 1.2 de la Ley Orgánica de
L Municipalidades señala que es función específica exclusiva de
E
G las municipalidades provinciales, entre otros, aprobar el
A Esquema de Zonificación de áreas urbanas.
L
E 5. En este orden de ideas, y en uso de las citadas atribuciones,
S
E compete a la Municipalidad Provincial otorgar el Certificado de
D Zonificación y Vías, documento que conforme establecía el
I
C artículo ll-IV-14 del Reglamento Nacional de Construcciones,
debía acompañarse a los contratos de compra-venta de

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terrenos rústicos ubicados dentro de Zonas Urbanas o de Ex-


pansión Urbana, dado que el referido documento acreditaba la
vocación urbana de terreno objeto del contrato.
En el título venido en grado de apelación, consta la copia
autenticada del Certificado de Zonificación y Vías N 9 55-2002-
MML-DMDU.OPDM del 6 de mayo del 2002, expedido por la
Dirección Municipal de Desarrollo Urbano de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, en el cual se señala que el terreno de
5,000 m2 ubicado en Ca. Sin Nombre, Sección C-2 le
corresponde la zonificación R4 Residencial de Densidad Media,
aprobada por Ordenanza N9 170 MML, naturaleza urbana que
coincide con la que aparece en el Certificado de Parámetros
Urbanísticos y Edificatorios expedido el 4 de enero de 2002 por
el Director de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de
Chorrillos.
Conforme a lo señalado en los acápites precedentes, resulta
incuestionable la condición de urbano del terreno materia de
los actos cuya inscripción se solicita, lo cual supone, como se ha
expresado reiteradamente, haber sido habilitado como urbano
con sujeción a las respectivas disposiciones legales y
reglamentarias.
Siendo ello así, carece de relevancia determinar qué naturaleza
se asigna al predio submateria en la partida registral, dado que
aún cuando constara en ésta la condición de rústico, dicha
presunción quedaría enervada con los instrumentos que
acreditan de manera fehaciente su condición de urbano.
6. Es pertinente agregar que la reciente modificación introdu- L
E
cida en diversos artículos del Reglamento de la Ley N 9 27157 G
responde, como se señala en la parte considerativa del D. S. N 9 A
L
011-2005-VIVIENDA, a la finalidad de cumplir a cabalidad con E
los principios de celeridad, eficacia y simplicidad administrativa. S
E
Así, acorde con la citada modificación, el artículo 50 9 del Re- DI
CI
glamento de la Ley N9 27157, invocado por la registradora en la O
esquela de observación, define a la licencia de obra como

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"la autorización otorgada por la Municipalidad, en el ámbito de


su jurisdicción, para iniciar cualquier tipo de obra de edificación
señalado en este título, que deberán obtener obligatoriamente
todos los propietarios de terrenos que:
a) Constituyan predios urbanos.
b) Cuenten con proyecto aprobado de habilitación urbana con
construcción simultánea.
c) Constituyan predios ubicados en zonas urbanas consolidadas
que se encuentren como urbanos en la Municipalidad
correspondiente e inscritos como rústicos en el Registro de
Predios/'
El artículo modificado acoge la posición asumida por esta ins-
tancia en cuanto a la interpretación finalista que debía efec-
tuarse de dicho artículo con la redacción anterior.
7. A mayor abundamiento, si bien nuestra normativa registral
no efectúa precisión alguna con relación a los alcances de la
calificación de títulos emanados de autoridad administrativa, en
nuestro ordenamiento jurídico se presume la validez de los
actos administrativos. Por tanto, el control sobre el desarrollo
de procedimientos administrativos, los requisitos de
admisibilidad y procedencia de la pretensión que se hace valer
en sede administrativa y los fundamentos de la decisión de la
autoridad no pueden ser cuestionados en sede registral. El
Registrador puede y debe evaluar básicamente la competencia
de la entidad así como las formalidades extrínsecas de la
documentación presentada, aspectos que no suponen el
L análisis de la validez del acto administrativo, ni del procedi-
E
G miento que lo origina.
A
L En tal sentido, habiendo sido aprobada la Licencia de Obra
E 4670-02 (Exp. 1957-02 Licencia Parcial) para la fábrica descrita
S
E en los numerales 4.2 y 5.2 del FUO Parte 1 presentado, según
D consta de la autorización suscrita por el director de obras y
I
C desarrollo urbano de la Municipalidad de Chorrillos, ello supone
que dicha autoridad ha verificado el cumplimiento de los

876
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requisitos exigidos para la procedencia del otorgamiento de la


respectiva licencia. Por tanto, deviene improcedente formular
cuestionamiento alguno sobre la base de la presunta falta de
habilitación del terreno submateria, máxime cuando corres-
ponde a la misma autoridad municipal distrital, aprobar los
procesos de habilitación urbana, conforme señala el numeral
5
3.6.1 del artículo 79 de la Ley Orgánica de Municipalidades.
Corresponde por tanto, revocar los puntos 1, 2, 2.1, 2.2 y 2.3 de
la observación formulada (...)
Estando a lo acordado por unanimidad;
RESOLUCIÓN:
REVOCAR la observación y la liquidación provisional formuladas
por la Registradora del Registro de Predios de Lima al título
referido en el encabezamiento y DISPONER su inscripción (...)".

3.4. ¿La regularización se aplica a los terrenos sin construir?


La Ley 27157 ha sido titulada "Ley de regularización de edificacio-
nes". Sobre esa base, y de acuerdo con el tenor literal de una serie de
normas que se refieren a los departamentos de edificios, las quintas, las
casas en copropiedad, las galerías o centros comerciales, se ha sostenido
que dicho cuerpo legal sólo permite la regularización de inmuebles
construidos, pero no de terrenos.
Es cierto que una primera aproximación al texto legal puede llevar a
esa conclusión, sin embargo, con mejores argumentos se postula la tesis
contraria:
i) La Ley comprende expresamente dentro de sus alcances a las uni- L
dades de propiedad exclusiva, las que se definen como "unidades E
G
inmobiliarias que no cuentan con bienes ni servicios comunes" (art. A
2-f). Esta amplia definición abarca todas las hipótesis de predios, L
E
incluyendo los solares o terrenos sin construir. S
E
ii) La exposición de motivos de la Ley 27157 ayuda a conocer la ex- DI
CI
plícita voluntad del legislador, en el sentido que la regularización O
comprende los terrenos. Así se señala que el primer objetivo de

877
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la ley es: "dotar de acceso al derecho de propiedad sobre TERRENOS


y edificaciones al sin número de unidades inmobiliarias (sic) que se
encuentran actualmente bajo el régimen equívocamente llamado de
propiedad horizontal y del RESTO DE INMUEBLES (...)".
iii) Por último, el Reglamento (art. 2.2) precisa de manera definitiva
este asunto, incluyendo a los terrenos dentro de la definición de
"unidades inmobiliarias" reguladas por la Ley.
Posteriormente, el tema quedó saldado con el art. 5-k) de la Ley
27333 que establece una solución explícita: "El presente trámite com-
prende también a la declaración de prescripción adquisitiva de dominio
de terrenos ubicados en zonas urbanas que no cuenten con
edificaciones".

4. ÁMBITO TEMPORAL DE LA REGULARIZACIÓN


En el caso de las construcciones clandestinas o irregulares, la Ley
27157 estableció expresamente que el procedimiento de regulariza- ción
de fábrica sólo abarca las edificaciones levantadas antes de la vigencia de
la ley (hasta el 20 de julio de 1999). Sin embargo, quedaba la duda
respecto a si dicha temporalidad era aplicable también a los otros tipos de
regularización (de propiedad, de reglamento interno, etc.). El Reglamento
estableció una norma supuestamente aclaratoria sobre el particular: "La
presente sección norma el trámite de regularización de las edificaciones
construidas o demolidas antes del 21 de julio de 1999, sin contar con la
respectiva licencia y/o conformidad de obra, o que carezcan, en su caso,
de declaratoria de fábrica, reglamento interno y/o la correspondiente
independización" (art. 3g).
L Por tanto, el hecho determinante para que la ley se aplique es la
E
G construcción o demolición (en los casos en que sea pertinente) ejecutadas
A antes del 21 de julio de 1999.
L
E Ahora bien, ¿qué ocurre con la regularización de la propiedad o de
S
E las dimensiones físicas de los predios (área, linderos, medidas perimé-
D tricas)? En estos casos, el hecho temporal determinante para aplicar la Ley
I
C 27157 es el momento en que estaba construida o demolida la edificación
(hasta 20 de julio de 1999), sin importar si la propiedad o la división del
edificio estarían consumadas para esa fecha. Por lo tanto, es

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posible que el plazo de prescripción adquisitiva se consume en el 2005


(regularización de la propiedad), pero la construcción haya sido levantada
antes de julio de 1999; en tal caso, la regularización de ambos extremos
ES PROCEDENTE, pues el hecho temporal determinante es la construcción
(art. 3 Reglamento). Igual ocurriría si la división del edificio por efecto del
régimen de propiedad exclusiva y común se produce en el 2005, pues lo
importante es la terminación de la construcción.
Por lo demás, existen hipótesis en donde la regularización siempre es
posible, pues la temporalidad es INAPLICABLE. Es el caso de los terrenos
sin construir, los cuales pueden ser objeto de regularización en cuanto a la
propiedad o a las dimensiones físicas del predio (arts. 5-k, 13 Ley 27333)
sin que en ellos, obviamente, exista ninguna construcción. Siendo así, aquí
no hay límite temporal que mediatice la aplicación de la Ley 27157, por lo
que estos tipos de regularización podrán realizarse en forma indefinida y
sin restricciones de temporalidad.

5. REGULARIZACIÓN EN LA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES


La décimo cuarta disposición complementaria de la Ley 27972,
Orgánica de Municipalidades (LOM), estableció una amnistía para la
construcciones realizadas sin licencia de construcción o sin habilitación
urbana llevadas a cabo hasta el 31 de diciembre del 2002, las cuales
podían ser regularizadas hasta el 30 de junio del 2003, según el proce-
dimiento de regularización de edificaciones previsto en la Ley 27157 (LRE).
En su versión original, esta amnistía no tuvo mayor impacto en el tráfico
inmobiliario, por cuanto la Ley fue publicada en el diario oficial el día 27
de mayo del 2003, mientras que el trámite de regularización debía estar
concluido al 30 de junio de ese mismo año. Es decir, apenas se otorgó
poco más de un mes para que los interesados conocieran la ley, la L
aplicaran y ejecutaran. La realidad demostró que fueron muy escasos los E
G
expedientes de regularización que llegaron al Registro en virtud a la A
amnistía decretada por la versión original de la LOM965. L
E
S
E
DI
965 La versión original de la 145 disposición complementaria de la LOM fue objeto CI
de una interpretación en sede registral a través de la directiva N9 012-2003- O
SUNARP/SN (publicada el 15 de octubre del 2003), pero que actualmente DEBE
APLICARSE TAMBIÉN al nuevo texto de la citada 14a disposición complementa-

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Por tal motivo, el Congreso se vio en la necesidad de ampliar el plazo


de acogimiento a esta amnistía, por lo que se dictó la Ley 28437
(publicada el 28 de diciembre del 2004), y que modifica la 14^ disposición
complementaria de la LOM, cuyo tenor es el siguiente:
"DÉCIMO CUARTA.- Los propietarios de edificaciones que hayan
sido construidas sin licencia de construcción y/o en terrenos sin
habilitación urbana, hasta el 31 de diciembre de 2003, podrán
regularizar su situación, sin pago de multas ni otras sanciones,
hasta el 31 de diciembre de 2005, mediante el procedimiento
de regularización de edificaciones a que se refiere la Ley 27157
y normas reglamentarias".
Son dos las diferencias básicas entre las amnistías de la LOM y de la
LRE. La primera se encuentra en el aspecto temporal; en efecto, la LRE
abarca todas las construcciones irregulares levantadas hasta el 20 de julio
de 1999, siendo que éstas podían ser regularizadas en cualquier momento
posterior. En cambio, la amnistía de la LOM comprende las edificaciones
levantadas hasta el 31 de diciembre del 2003 (es decir, su ámbito
temporal de aplicación es más amplio), pero la regularización solamente
podía llevarse a cabo ("acogerse") hasta el 31 de diciembre del 2005 (es
decir, la fecha máxima de acogimiento a la amnistía es limitada). Esta
interpretación fue corroborada por la Directiva Ng 012-2003, de octubre
del 2003, aprobada por la Superintendencia Nacional de los Registros
Públicos (SUNARP)966.

ria, modificada por la Ley 28437. Esta norma amplió el ámbito temporal de la
amnistía y el plazo de acogimiento a la regularización.
L 966 Textualmente, la exposición de motivos de dicha directiva dice lo siguiente: "(...)
E En consecuencia, la décimo cuarta disposición complementaria cuando es-
G
A tablece que las edificaciones o demoliciones efectuadas entre el 21 de julio de
L 1999 hasta el 31 de diciembre de 2002 podrán regularizar su situación a través
E del procedimiento de regularización hasta el 30 de junio de 2003, significa que
S se ha ampliado temporalmente los alcances de las disposiciones contenidas en
E el Título I de la Lev Ng 27157 v en la sección primera de su Reglamento". Nóte-
D
I se, sin embargo, que en virtud a la POSTERIOR LEY 28437, las construcciones
C que pueden regularizarse son aquellas concluidas dentro del período del 21 de
julio de 1999 al 31 de diciembre del 2003, y el plazo de acogimiento a dicha
amnistía vence el 31 de diciembre del 2005.

880
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Es bueno indicar que el trámite de regularización se entiende con-


cluido con la autorización notarial del formulario; por lo tanto, es per-
fectamente posible que se sigan presentando al Registro solicitudes de
inscripción de fábricas realizadas de acuerdo a la amnistía prevista en la
LOM aun después del 31 de diciembre del 2005 (14^ disposición
complementaria de la LOM, modificada por la Ley 28437). En conse-
cuencia, la fecha relevante no es aquella de inscripción del título, o de la
solicitud de inscripción, sino de la autorización notarial del formulario.
Esta interpretación también fue ratificada por la Directiva N g 012- 2003 de
967
la SUNARP . Siendo así, una vez transcurrido el 31 de diciembre del 2005
sin contar con la certificación notarial en el formulario de regularización,
entonces ya no será posible acogerse a la amnistía de la LOM, pero sí a la
regularización de la LRE siempre que la construcción hubiese sido
concluida hasta el 20 de julio de 1999.
Por su parte, la segunda diferencia se encuentra en el aspecto ma-
terial, pues a diferencia de la LRE, la amnistía de la LOM comprende las
edificaciones levantadas sobre terrenos sin habilitación urbana. La
Superintendencia de Registros Públicos interpretó "para efectos regís-
trales" (no se entiende qué significa esta frase) que los terrenos sin
habilitación urbana son aquellos que cuentan con proyecto de habilitación
aprobado (art. 5.3 de la Directiva 012-2003-SUNARP/SN).
Esta amnistía se regula íntegramente -salvo los dos aspectos ya
comentados- por la Ley de Regularización de Edificaciones. Es decir, se
basa en el informe del verificador privado y en las firmas certificadas por
parte del notario. No existe intervención municipal, salvo para la
expedición del certificado de parámetros urbanísticos y edificatorios.

L
E
967 Art. 5.1 de la directiva: "Para efectos regístrales, las edificaciones construidas o G
A
demolidas desde el 21 de julio de 1999 hasta el 31 de diciembre de 2002 (léase: L
31 de diciembre del 2003) sin licencia de obra, respecto de las cuales se cuente E
con el respectivo formulario registral (FOR) llenado y suscrito con fecha cierta S
máxima hasta el 30 de junio de 2003 (léase: 30 de diciembre del 2005), se en- E
DI
cuentran comprendidas dentro de los alcances de la décimo cuarta disposición CI
complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades". O
La modificación de las fechas debe entenderse producida en virtud de la Ley
28437.

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6. REGULARIZACIÓN DE LA MUNICIPALIDAD METROPOLITANA


DE LIMA: ORDENANZA N? 740
El artículo 90 de la Ley 27972, Orgánica de Municipalidades, esta-
blece que estas corporaciones tienen la potestad de aprobar las obras
sobre inmuebles con sujeción a las leyes, Reglamento Nacional de
Construcciones y disposiciones de Defensa Civil. Para tal fin, las obras
deben adecuarse a los planes urbanos, los mismos que se expresan a
través de dos elementos: uno gráfico, que constituye el llamado plano de
zonificación, y otro normativo, expresado en el reglamento de
zonificación. En el primero se muestran los distintos usos asignados al
suelo urbano, y en el segundo se indican las características de los usos
permisibles en cada una de las zonas señaladas por el plano de
zonificación968. Dentro de este contexto, el artículo 92 de la misma Ley
Orgánica establece que las municipalidades otorgan las licencias y
controlan las construcciones, remodelaciones y demoliciones de los
inmuebles de las áreas urbanas.
El régimen legal de la regularización de declaración de fábrica en los
predios urbanos se halla contenido en la Ley 27157 (de Regularización de
Edificaciones) y el Decreto Supremo 035-2006-VIVIENDA (Reglamento);
sin embargo, la Municipalidad Metropolitana de Lima mediante
Ordenanza N5 740 (publicada el 31 de enero del 2005) HA ESTABLECIDO
UN NUEVO RÉGIMEN (TEMPORAL) DE REGULARIZA- CIÓN, distinto al de la
Ley 27157 y a la LOM. Enseguida se estudiará brevemente sus alcances,
características y procedimiento.

6.1. Ámbito de aplicación


Podrán acogerse a este sistema los propietarios de edificaciones
L ubicadas en la provincia de Lima, que hayan ejecutado obras de cons-
E
G trucción, ampliación, modificación y remodelación sin la licencia de obra,
A conformidad o finalización de obra, o sin declaratoria de fábrica
L
E terminadas durante el período del 21 de julio de 1999 hasta el 30 de abril
S del 2004 (art. lq Ordenanza N5 740). Nótese que pueden acoger-
E
D
I
C
968 RIVERA BUSTAMANTE, Raúl. "La declaratoria de fábrica". En VV.AA. Derecho
Registra! Peruano. Instituto Riva Agüero - PUCP, Lima 1997, p. 59.

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se las edificaciones ubicadas en cualquier punto de la provincia, y será


competente la municipalidad distrital, salvo que el predio se encuentre en
el cercado, en cuyo caso es competente la municipalidad provincial.
En primer lugar, llama la atención que esta amnistía se superponga
parcialmente con la establecida en la 149 disposición complementaria de
la LOM, modificada por la Ley 28437, lo cual indica una evidente falta de
coordinación entre las distintas instancias públicas. En efecto, la amnistía
de la LOM abarca construcciones terminadas hasta el 31 de diciembre del
2003, pero la amnistía de la Municipalidad de Lima (en adelante, MML) se
extiende hasta las edificaciones concluidas al 30 de abril del 2004.
En segundo lugar, durante el período superpuesto (hasta el 31 de
diciembre del 2003) es obvio que los particulares optasen por el trámite
de regularización previsto en la LOM, mucho más simplificado y que se
969
rige por la Ley 27157 ; en cambio, el trámite de la MML es bastante
burocrático y solamente será utilizado cuando se trate de construcciones
terminadas fuera del período establecido en la LOM, esto es, entre el l g de
enero y 30 de abril del 2004.
También se exige que las construcciones objeto de la amnistía se
hayan levantado sobre predios que cuenten por lo menos con el proyecto
aprobado de habilitación urbana (art. 1, 2^ párrafo Ordenanza 740), salvo
si se trata de predios ubicados en el Centro Histórico de Lima, para los
cuales se encuentra excluido. En este sentido,

969 En la vigente Ley 27157, de Regularización de Edificaciones, publicada el 20 de


julio de 1999, el procedimiento se redujo a su mínima expresión, bastando el
informe técnico elaborado por un verificador público o privado, ingeniero civil o L
arquitecto colegiado, que constate las características de la edificación, y de ser E
el caso, de cada una de las secciones de propiedad exclusiva y propiedad co- G
A
mún; debiendo además acompañarse los planos de ubicación y de distribución L
de cada una de las secciones de propiedad exclusiva y propiedad común (art. E
25). No obstante ello, el Reglamento ha establecido en forma correcta, que las S
construcciones deben reunir condiciones mínimas de edificabilidad, y encon- E
DI
trarse conformes, además, con la normatividad urbanística, bajo responsabili- CI
dad del verificador en caso de fraude o falsedad. El formulario que se extienda O
deberá contener, además, la certificación notarial de firmas de los interesados
(léase, propietarios), y del verificador (art. 4.2).

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la amnistía de la MML es también más restringida que aquellas de la Ley


27157 y LOM, en donde basta que el predio tenga vocación urbana, es
decir, que se encuentre dentro de la zonificación urbana y cuente con los
servicios consolidados propios de la ciudad (art. 4-c Reglamento).
Los propietarios de las construcciones levantadas hasta el 30 de abril
de 2004, DEBEN ACOGERSE a la regularización hasta el 01 de febrero del
2006 (art. 3Q Ordenanza 740). De ello se deriva que esta amnistía tiene
ejecución temporal, en forma análoga a lo que sucede en la LOM.

6.2. El verificador responsable


El verificador es el profesional técnico que organiza y tramita el
expediente de regularización de edificaciones, constatando la existencia y
características de la construcción, y el cumplimiento de la normativa
urbanística correspondiente. Necesariamente debe tratarse de un
ingeniero civil o arquitecto colegiado, inscrito en el índice de verificadores
a cargo de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos
(SUNARP); erróneamente el art. 4 de la Ordenanza se refiere a la ya
inexistente "Oficina Registral de Lima y Callao"970.
El verificador responsable puede ser a su vez privado o público. Es
privado, cuando ejerce su función como profesional independiente en
forma personal y directa. Conforme se ha señalado en este mismo
apartado, en vía interpretativa, deben encontrarse incluidas las socie-
dades privadas de profesionales. Es verificador público, en cambio,
cuando éste ejerce su función como consultor, empleado o contratista de
algún organismo público que, por mandato de la Ley, intervenga en el
trámite de regularización (art. 7.1 Reglamento, aplicable por remisión del
art. 4g de la Ordenanza 740).
L
E La función principal del verificador es constatar la realidad física del
G predio objeto de regularización, para lo cual emite un informe téc-
A
L
E
S
E
D
I 970 La Ley 26366, de creación de la SUNARP, estableció la existencia de órganos
C desconcentrados, entre ellos la Oficina Registral de Lima y Callao; sin embargo,
el nuevo Estatuto de la SUNARP, aprobado por Res. Sup. 135-2002-JUS, ahora
habla de Zonas Regístrales, correspondiéndole la N9 IX a Lima.

884
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nico que abarca las siguientes variables (art. 5 g Ordenanza 740, art. 12
Reglamento de la Ley 27157):
i) Comprobar la ubicación, el área, los linderos y las medidas peri-
métricas del terreno.
ii) Constatar las características físicas de la edificación levantada so-
bre el terreno, esto es, las características arquitectónicas, estruc-
turales y de instalaciones.
iii) Evaluar el cumplimiento de la normativa urbanística (zonifícación,
índice de usos compatibles y densidades) y de la normativa edifi-
catoria (coeficiente de edificación, altura, porcentaje mínimo de área
libre, retiros, índice de estacionamientos, etc.). En caso de advertirse
alguna infracción a esta normativa, el verificador emitirá el informe
con las respectivas observaciones.
Sin embargo, en este caso el verificador no ejerce una función
pública como la que establece la Ley 27157, pues aquí no se le otorga
capacidad de fedatario respecto a las comprobaciones referidas a la
construcción. En la amnistía de la MML, las corporaciones locales
mantienen su potestad de controlar las edificaciones urbanas, por lo que
el procedimiento concluye con una resolución administrativa. Por tal
razón, el expediente preparado por el verificador tiene el carácter de un
dictamen especialmente cualificado por la preparación técnica del
profesional, pero en ningún caso estamos ante el ejercicio de una función
pública por delegación o ante la atestación de hechos que son propios de
la fe pública.
El verificador puede emitir un informe técnico en el cual se constata
que NO se cumplen todos los parámetros urbanísticos y edificatorios, por
lo cual en dicho informe se deben hacer constar las observaciones L
correspondientes (art. 5g, 2 Ordenanza 740; art. 13 Reglamento). La E
G
norma regula tres tipos concretos de observaciones: A
L
i) La discrepancia entre el área real del terreno, sus linderos y/o E
medidas perimétricas, en relación con las que aparecen en la partida S
E
registral del predio. DI
CI
ii) Las transgresiones a la normativa urbanística o de edificaciones, O
para lo cual se utilizará el certificado municipal como necesario

885
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elemento de contrastación entre la realidad física del predio y las


exigencias legales de edificación y urbanismo. Tratándose de la
densidad neta y de los coeficientes de edificación, solamente se
formulará observación en los casos en que los índices reales excedan
en más del 25% de los reglamentarios. En el caso del área libre sólo
se observará si ella es inferior en más del 25% del porcentaje
reglamentario.
iii) Cuando el verificador ad hoc constate las transgresiones a las normas
de protección del patrimonio monumental, arqueológico, naturaleza
y/o seguridad.
Durante la etapa de comprobación física del predio, el verificador
responsable puede advertir que el inmueble, por sus características
tácticas o arquitectónicas, se encuentra vinculado al patrimonio monu-
mental, arqueológico, natural, y a la seguridad nacional, entre otros as-
pectos. Ante esta situación, el verificador responsable deberá solicitar a
cualquiera de las siguientes entidades la realización de un informe técnico
de verificación por parte de un delegado ad hoc o la resolución de
g
autorización (art. 6 Ordenanza 740):
i) Al Instituto Nacional de Cultura (INC), para la preservación y con-
servación del patrimonio cultural y arqueológico.
ii) Al Instituto de Recursos Naturales (INRENA), para los efectos de la
preservación y conservación de las áreas naturales protegidas.
iii) Al Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú (CGBVP) para
cautelar la seguridad de edificaciones de más de cinco pisos, los cen-
tros y galerías comerciales, los campos feriales, los establecimientos
de hospedajes, y los edificios de concentración masiva de público.
L iv) Al Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), para cautelar la
E
G seguridad de edificaciones de más de cinco pisos, los centros y
A galerías comerciales, los campos feriales, los establecimientos de
L
E hospedaje, los edificios de concentración masiva de público.
S
E
D 6.3. Procedimiento
I
C El verificador responsable deberá presentar los siguientes docu-
mentos: formulario de regularización por triplicado con firmas legali-

886
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zadas ante notario, título de propiedad y antecedentes regístrales del


predio, plano de localización y ubicación, plano de distribución, informe
técnico del verificador, informe técnico de los delegados ad hoc, pago del
derecho de trámite, certificado de parámetros urbanísticos y
edificatorios971, y reglamento interno en caso ello se corresponda con la
naturaleza del edificio (art. 7g Ordenanza 740).
Estos documentos deben presentarse a una revisión previa (en un
solo juego), y luego de la verificación conforme de la Dirección de
Declaratoria de Fábrica o de Control de Obras de la Municipalidad co-
rrespondiente, entonces recién se formaliza la solicitud en triplicado y con
la legalización notarial de las firmas (art. 7 5, último párrafo, Ordenanza
740). Demás está decir que dicho "paso previo" es un simple culto a la
burocracia y no responde a ninguna finalidad atendible. Luego de
formalizada la solicitud, se procede a revisar la conformidad del
expediente y a realizar una inspección ocular, tras lo cual se procederá al
visado de la declaratoria de fábrica en vía de regularización. De en-
contrarse observaciones en el expediente, se procederá a comunicarlas al
verificador y/o propietario, quien deberá absolverlas en el plazo de quince
días útiles, transcurrido el cual sin respuesta se dará por abandonado el
procedimiento (art. 14g Ordenanza 740). No se llega a comprender qué
observaciones son las que impiden la continuación del trámite, pues la
misma norma reconoce en el art. 5 que el verificador debe dejar
constancia del incumplimiento de los parámetros urbanísticos y
edificatorios, con lo cual el expediente puede continuar perfectamente
hasta su conclusión con la inscripción de las cargas. Por tal razón, es de
suponer que las "observaciones" del art. 14g se refieren a la falta de
documentos o a la presentación de documentos insuficientes (por
ejemplo: título de propiedad en simple documento privado), así como al L
incumplimiento de requisitos sustanciales distintos a los urbanísticos (por E
G
ejemplo: predios que constituyen patrimonio cultural). A
L
E
S
E
DI
971 ¿Para qué este certificado? Su exigencia es razonable cuando el trámite descan- CI
sa íntegramente en la comprobación del verificador responsable, cómo ocurre O
en la Ley 27157, pero CARECE DE SENTIDO en un trámite en el que existe con-
trol y verificación municipal.

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La regularización se efectuará en la municipalidad distrital en la cual


se ubique el inmueble, siempre que dicha corporación haya acordado
poner en aplicación este régimen mediante la respectiva ordenanza. Si el
predio se ubica en el Cercado de Lima, será competente la Municipalidad
de Lima (art. lg Ordenanza 740).
El procedimiento concluye con la resolución de aprobación del
formulario de regularización de declaratoria de fábrica, el cual constituye
TÍTULO INSCRIBIBLE conjuntamente con el informe técnico y el plano
correspondiente, los que deberán estar visados por el funcionario
competente (art. 9g Ordenanza 740). La falta de pronunciamiento por
parte de la Municipalidad en el plazo de treinta días hábiles desde la
formalización de la solicitud, da lugar a la aplicación del silencio ad-
ministrativo positivo (art. 14^, 2 Ordenanza 740), esto es, que se tenga
por aprobada la regularización; siendo ello así, el Registro también deberá
admitir como TÍTULO INSCRIBIBLE la solicitud formalizada y la declaración
jurada del propietario respecto al silencio de la Administración. En
previsión de las constantes observaciones regístrales, la Ordenanza
establece que la subsanación de estas corresponde siempre al
administrado, salvo en el caso de errores en la documentación técnica, en
donde la Municipalidad respectiva realizará la subsanación en el
documento y su visado, sin que ello represente costo adicional para el
interesado (art. llg Ordenanza 740).
Los propietarios de las edificaciones que se acojan a esta regulari-
zación, tendrán derecho a la condonación de las multas, recargos, moras,
intereses u otras sanciones y derechos municipales por licencia de
construcción no abonados oportunamente, o por conformidad de obra o
declaratoria de fábrica no llevada a cabo (art. 15 9, complementado con el
L
art. 1Q, 1 Ordenanza 740). En caso de encontrarse pendiente algún
E reclamo o multa impuesta por esta clase de infracciones, el administrado
G
A deberá desistirse de la misma. Sin embargo, esta norma NO PUEDE
L INTERPRETARSE en el sentido que el desistimiento es "condición previa"
E
S para la regularización, pues ¿qué pasa si la regularización es denegada o el
E expediente cae en abandono, mientras el interesado ya se desistió de su
D
I anterior reclamo? Por tal motivo, hay que entender que el desistimiento
C es una obligación del administrado LUEGO de concluido favorablemente el
trámite de regularización, siendo que la

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finalidad de esta obligación es dar término a la carga procesal-admi-


nistrativa que ya carece de objeto al haberse producido la hipótesis de
extinción de multas o de pago de derechos.

7. EL FORMULARIO REGISTRAL (FOR)

7.1. Antecedentes
El término "formulario registra!" nace en nuestra legislación a partir
del Decreto Legislativo 495, o Ley de Creación del Registro Predial de
Pueblos Jóvenes y Urbanizaciones Populares. La finalidad de este registro
paralelo era lograr una rápida formalización de la propiedad en aquellas
zonas cuyos pobladores sólo tenían como título la posesión originada en
el despojo o en la invasión. La meta era, pues convertir en propietarios a
estos peruanos que habían invertido un enorme capital en sus
edificaciones, las mismas que no podían ser objeto de movilización a
través del crédito hipotecario.
Una de las novedades que tuvo dicho sistema registral fue la eli-
minación del principio de titulación pública, a través de la sustitución de la
escritura pública por el formulario registral con legalización de firmas por
Q
abogado. El artículo 4 del derogado Decreto Legislativo 495 señaló en
forma textual que: 'Vara efectos regístrales se considera título al
formulario registral con la documentación que le sirve de sustento en el
que consta la información relativa a los solicitantes, los datos del
inmueble materia de la inscripción, y las condiciones del derecho, acto o
contrato que se registre". Conforme puede apreciarse, esta norma es
9
idéntica al art. 4.1 de la Ley 27157, que establece también la necesidad
de un formulario registral en todos los procedimientos de regularización
de inmuebles. Siendo ello así, podría pensarse que la Ley le depara al L
E
formulario registral la misma función que cumple este documento en el G
ahora llamado Registro Predial Urbano. En el siguiente acápite se aclara A
L
este tema. E
S
Otro antecedente del formulario registral lo encontramos en el Re- E
DI
gistro de Predios Rurales creado por el Decreto Legislativo 667 de 1991 CI
(derogado en gran parte), y cuya función fue idéntica a la que cumplía el O
mismo documento en el Registro Predial Urbano. En este sentido, el

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artículo 39 de la derogada Resolución del Superintendente Nacional de los


5
Registros Públicos N 094-96-SUNARP publicada el 30 de mayo de 1996 (y
modificada posteriormente por la Resolución Ng 120-96- SUNARP del 29
de junio de 1996), Reglamento de inscripciones de la sección especial de
predios rurales del Registro de Propiedad Inmueble, señalaba: "Paro
efectos de este Reglamento se considerarán títulos al Formulario Registra!
o documentos de características similares, con la documentación que le
sirve de sustento, si las hubiere. El texto del formulario registraI será
aprobado por la SUNARP y podrá contener el contrato o acto jurídico
mismo, sin necesidad de instrumento adicional".

7.2. Función
El art. 4^ de la Ley 27157 señala que el título que da mérito a la
inscripción registral en cualquiera de los casos de regularización de
inmuebles es el FORMULARIO REGISTRAL (FOR), el cual deberá ser sus-
crito por los interesados (léase propietarios) y el verificador, cuando
correspondiese, debiendo contar además con la respectiva certificación
de firmas ante notario público972.
Una lectura apresurada de la Ley nos llevaría a pensar que la re-
gularización de inmuebles se instrumenta exclusivamente a través del
formulario registral. Recuérdese que en el Registro Predial Urbano se
inscribían actos y contratos mediante formulario, sin requerirse siquiera la
intervención de notario y bastando la autenticación efectuada por
abogado inscrito en el índice respectivo. Esta situación implicaba que el
formulario registral se identificase con el negocio jurídico, es decir, con la
declaración de voluntad de las partes destinada a producir una modifica-
ción jurídico-real sobre un inmueble, de tal suerte que podríamos definir
L al formulario con la siguiente ecuación: formulario = acto o contrato.
E
G Esta opción, sin embargo, HA SIDO EXPRESAMENTE RECHAZADA por
A
L el legislador, ya que el formulario sólo se considera título cuando se le
E acompaña de la documentación sustentatoria (art. 49 Ley). El término
S
E
D
I
C 972 Para los casos de declaratoria de fábrica en vía de regularización, el art. 3.1 de
la Ley 27333 ha eliminado el requisito de la certificación de firmas, pero en la
práctica no ocurre así por exigencia del Registro.

890
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"sustento" que se utiliza en el mencionado precepto legal es bastante


gráfico, ya que significa base, fundamento o piedra angular sobre la cual
se asienta la inscripción registral. Por tal razón, el formulario registral NO
contiene la declaración de voluntad de las partes en un negocio jurídico, y
menos aún, constituye el símil de una escritura pública imperfecta.
El formulario registral requiere, pues, la documentación susten-
tatoria que posibilite la regularización de la propiedad, de la fábrica, del
reglamento interno o del espacio físico de la finca. En todo caso, siempre
se requerirá que dichos documentos sean objeto de certificación y/o
verificación por parte del notario (art. 59 Ley). El Reglamento, cómo no
podía ser de otra forma, mantiene el mismo criterio: "El FOR (Formulario
Registral) es aprobado por la SUNARP o el RPU, y constituye titulo
registral, cuando está debidamente llenado, firmado Y ACOMPAÑADO DE
LA DOCUMENTACIÓN QUE SUSTENTA el derecho, acto o contrato que se
desea registrar" (artículo 24g).
Vale la pena mencionar, a título de ejemplo, que en el caso del acta
de declaración notarial de prescripción adquisitiva de dominio o de títulos
supletorios, se requerirá, además y aunque parezca absurdo, presentar el
formulario registral. Ante ello, la pregunta obvia es, ¿qué elemento
sustantivo le puede adicionar el formulario registral a dicha declaración
notarial? La respuesta es ninguno973.
Esta misma situación opera en los otros supuestos de regularización
inmobiliaria. Portal razón, mantenemos nuestra opinión en el sentido que
el formulario constituye casi un requisito superfluo, salvo en la
declaratoria de fábrica en la que sí tiene utilidad para ordenar las
actuaciones del verificador.
L
E
973 Es más, creemos que de lege lata, y no de legeferenda, es posible sostener que G
A
el formularlo registral NO ES REQUISITO para los casos en que simplemente L
existe regularización de propiedad inscrita o no-inscrita (por ejemplo: prescrip- E
ción adquisitiva o títulos supletorios de terrenos sin construir). Así pues, el art. S
5-f) de la Ley 27333 señala claramente que el notario, al concluir el trámite, E
DI
eleva a escritura pública la solicitud O COMPLETA EL FORMULARIO REGISTRAL; CI
por tanto, la ley reconoce que cuando el título material (escritura pública, o el O
acta notarial que tiene el mismo efecto según el art. 42 del Reglamento) se
presenta al Registro, entonces el formulario registral sale sobrando.

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En tal sentido, consideramos que el formulario registral es el do-


cumento formal de acceso al registro, y que contiene los datos pertinentes
a la identidad de los solicitantes, las características del inmueble, y al acto
objeto de regularización. Esta definición, propuesta por el autor, fue
aprobada como conclusión de la Primera Jornada de Trabajo organizada
por el Colegio de Notarios de Lima en el año 1999 referido a "La Función
Notarial en la Ley 27157". Por tal razón, el formulario registral es un
instrumento que básicamente ordena y resume el tipo y procedimiento de
regularización que el interesado lleva a cabo974. Además, debe
acompañarse de los documentos exigibles por ley, lo que dependerá del
acto que fuese, sea una regularización de propiedad, de fábrica, de
reglamento interno o de las dimensiones físicas de la finca. En síntesis,
podemos afirmar que este formulario es un resumen de las actuaciones
realizadas por el notario a fin de regularizar las inscripciones de un
inmueble determinado.
La ley delegó en la Superintendencia Nacional de los Registros Pú-
blicos (también en el Registro Predial Urbano, pero éste ya feneció), la
aprobación del formato correspondiente al formulario registral (segunda
disposición final de la Ley 27157). La SUNARP aprobó los modelos de
formularios regístrales para la inscripción de propiedad y/o regularización
de edificaciones mediante Resolución de la Superintendencia Nacional de
los Registros Públicos N^ 297-99-SUNARP, publicada en el diario oficial el
20 de setiembre de 1999. Posteriormente estos mode-

974 GONZALES LOLI, Jorge ("El procedimiento de regularización de edificaciones es-


tablecido por la Ley N9 27157 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo
N9 008-2000-MTC", En El Notario Peruano. Libro II. Junta de Decanos de los
L Colegios de Notarios del Perú, Lima, s/f-pero, data de principios de 2001-, pp.
E 292-293) se adhiere íntegramente a nuestra postura -planteada desde 1999-,
G aunque sin citar la fuente bibliográfica: "el formulario registral, a diferencia de
A
L los formularios regístrales utilizados por el Registro Predial Urbano (...) NO
E CONSTITUYE TÍTULO DE PROPIEDAD DEL TERRENO donde se levanta la edifica-
S ción objeto de regularización, sino que constituye un instrumento formal para
E la regularización, que presume ya una titularidad inscrita o demostrada a través
D
I de otros títulos que se acompañen al formulario registral (...). De lo cual puede
C colegirse, que el formulario registral sólo constituye título cuando se encuentra
acompañado de la documentación que le sirve de sustento, no supliendo en
modo alguno la carencia de titulación dominial del predio".

892
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los fueron dejados sin efecto en virtud a los cambios producidos por la Ley
27333. En tal sentido, los modelos de formularios vigentes fueron
aprobados mediante la Resolución de la Superintendencia Nacional de los
Registros Públicos 023-2001-SUNARP/SN, publicada en el diario oficial el
28 de enero del 2001975.
En buena cuenta, los modelos aprobados de formulario registral
aprobados por la SUNARP se adhieren a nuestra tesis, ya que en ellos NO
se contiene el acto jurídico o la declaración modificativa de la situación
jurídico-real de la finca, salvo el caso especial de la declaratoria de fábrica.
Es más, el mismo formato establece que para la regularización de la
propiedad y/o del reglamento interno, SE DEBERÁ ADJUNTAR la
documentación sustentatoria verificada por el notario.
El formulario se reduce, pues, a un documento formal de ordenación
de los datos del acto jurídico por regularizar. Debe estimarse correcta la
solución legislativa de limitar la función que cumplen los formularios o
formatos-tipo. Es imposible pretender aprisionar el Derecho a través de
modelos o fórmulas mágicas. Es necesario tener en cuenta las limitaciones
intrínsecas de los formularios o modelos rígidos de redacción, pues éstos
necesariamente llevan a sofocar las particularidades del caso concreto y
pretenden que el Notario pase de ser un técnico encargado de resolver los
problemas jurídicos de la práctica a un mero gestor encargado de rellenar
los espacios en blanco de un impreso976.

7.3. Formularios regístrales regulados en otras leyes

7.3.1. Formularios regístrales del Fondo Mivivienda


El Fondo de Promoción de la Vivienda (FONDO MIVIVIENDA) se creó
mediante Ley 26912 con el fin de promover el acceso de la población a la L
propiedad de unidades inmobiliarias de vivienda mediante la creación de E
G
A
L
E
975 Los modelos de "formulario registral" aprobados por el Registro Predial Urbano S
fueron muy superiores en técnica y simplicidad, pero finalmente quedaron sin E
DI
efecto al unificarse esta institución con el Registro de Predios por virtud de la CI
Ley 27755. O
976 ÁVILA ÁLVAREZ, Pedro. Derecho Notarial. Bosch Casa Editorial, Barcelona 1990,

893
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mecanismos de financiamiento y participación del sector privado 977. En tal


sentido, el Decreto de Urgencia Ng 091-2000 (art. 6) establece como título
inscribible en el Registro los FORMULARIOS REGISTRALES a través de los
cuales se realizará la transferencia de propiedad, la constitución de
garantías y cualquier acto o contrato que deba efectuar el habilitador, la
entidad financiera o el propietario de las unidades inmobiliarias finan-
ciadas por el FONDO MIVIVIENDA, los cuales simplemente requieren la
legalización notarial de firmas. Por su parte, la Superintendencia de Re-
gistros Públicos, mediante Resolución 180-2002-SUNARP/SN del 19 de
abril de 2002, aprobó cuatro formularios regístrales:
N2 l: Transferencia de terrenos a favor de promotores o construc-
978
tores .
Ng 2: Transferencia de terrenos y constitución de hipoteca a favor de
beneficiarios del FONDO MIVIVIENDA979.
NQ 3: Subdivisión de terrenos980.

977 Mediante Ley 28579 (publicada el 09 de julio del 2005) se dispuso la conversión
del FONDO MIVIVIENDA en una empresa estatal de derecho privado con el
nombre de FONDO MIVIVIENDA S.A. (arts. I 9 y 29). Esta conversión entró en
vigor el día siguiente de la fecha de la escritura pública de conversión y de apro-
bación del estatuto del FONDO MIVIVIENDA S.A. (primera disposición final).
978 El formulario N9 1 se aplica a los casos en que el promotor, constructor o ha-
bilitador adquiere la propiedad de un predio con el fin de llevar a cabo un pro-
grama habitacional financiado con el FONDO MIVIVIENDA. No obstante que el
título dado al formulario es el de: "transferencia de terrenos a favor de pro-
motores o constructores", en nuestra opinión, no existe inconveniente alguno
para que dicho formulario pudiese sustentar la transferencia de un predio con
edificación levantada, siempre que se establezca en una cláusula adicional que
L el edificio será demolido a fin de construir el programa de vivienda.
E 979 El formulario N9 2 contiene un evidente error en el nomen iuris del formulario,
G
A pues si los beneficiarios son los ADQUIRENTES DE LAS VIVIENDAS, entonces re-
L sulta contradictorio que se establezca un formulario que nunca se aplicará, ya
E que normalmente, y por lógica, la vivienda adquirida nunca será simplemente
S un terreno. Por tal motivo, y en vía interpretativa (lógica y teleológica) habrá
E que entender que el término "terreno" abarca al de "predio" o "unidad
D
I inmobiliaria".
980 El formulario N9 3 contiene una expresa justificación de su razón de ser: "Este
C formulario podrá ser utilizado si como producto de la subdivisión, uno de los
sublotes es transferido a favor de un promotor o constructor del Fondo M/VIVI
EN DA o, a favor de un beneficiario del mismo, casos en los que además, debe

894
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N9 4: Independizadón de unidades inmobiliarias981.


Los formularios regístrales de MI VIVIENDA; a diferencia de aquellos
aprobados por la Ley 27157 (FOR); sí contienen el acto o contrato
justificativo del derecho; por tanto, se trata de formularios que al mismo
tiempo comprenden el título formal y el título material de la inscripción;
en cambio, el FOR de la Ley 27157 es un simple documento ordenador
que compendia la información de los actos celebrados en otra sede.
Con respecto a los formularios N9s. 1 y 2 -referidos a transferencia de
propiedad o constitución de hipoteca- queda la duda respecto a su
vigencia, por cuanto con posterioridad se dictó la Ley 27755, de aplicación
general a todos los actos de trascendencia real inmobiliaria, y por el cual
se estableció que todas las inscripciones deben realizarse en mérito a
escritura pública, salvo aquellos actos cuyo valor no supere las 20
unidades impositivas tributarias, los que podrán documentarse por medio
del nuevo formulario registral. La Ley 27755 no hace mención alguna a los
anteriores formularios del FONDO MIVIVIENDA, ni salva su vigencia, por lo
que su redacción imperativa hace suponer que se encuentran derogados
los formatos N9s. 1 y 2982; en cambio los otros modelos (N9s 3 y 4) deben
considerarse subsistentes, pues se

presentarse el formulario de transferencia respectivo". De lo que se advierte en


la citada explicación, este formulario es irrelevante, pues la subdivisión de
terrenos se realiza en virtud de resolución municipal (o por regularización de
edificaciones según Ley 27157); por tanto, el formulario simplemente constitu-
ye el documento con firmas legalizadas que se exige para toda independizadón
de unidades inmobiliarias.
981 En el formulario N5 4 se señala que éste se aplica a la independización de uni- L
dades inmobiliarias bajo el régimen de propiedad exclusiva y propiedad común E
G
(edificación para departamentos en edificios, quintas o casas en copropiedad). A
Nuevamente estamos aquí ante un formulario intrascendente, por cuanto este L
acto puede realizarse perfectamente en virtud de documento privado con fir- E
mas legalizadas. S
E
982 Art. 7 Ley 27755, segundo párrafo: "Vencido el plazo del proceso de integración DI
de los registros previsto en el artículo 23 de la presente ley [léase: junio 2004], CI
todas las inscripciones se efectuarán por escritura pública, o mediante formu- O
lario registral legalizado por notario, cuando en este último caso el valor del
inmueble no sea mayor a veinte unidades impositivas tributarias (UIT) (...)".

895
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refieren a actos en los que basta el documento privado con legalización


notarial de firmas.
Por lo demás, la jurisprudencia registral ha establecido para otros
casos, y en forma correcta, que los otros títulos inscribibles que regían
antes de la Ley 27755 han quedado efectivamente derogados 983. Esa
misma doctrina es aplicable a los formularios regístrales N Qs. 1 y 2 del
FONDO MIVIVIENDA.

7.3.2. Formularios regístrales de la Ley 27755


La Ley 27755 (publicada el 15 de junio del 2002, y vigente desde el
16 de junio del 2004) crea el Registro de Predios a cargo de la Superin-
tendencia Nacional de los Registros Públicos, y pone fin a los registros
paralelos que hasta ese momento existían (Predial Urbano y Sección
Especial de Predios Rurales). El art. 7 * 9 de esta ley establece que TODAS
LAS INSCRIPCIONES se efectuarán en mérito a la escritura pública o al
formulario registral legalizado por notario, cuando en este último caso el
valor del inmueble no supere las veinte unidades impositivas tributarias.
No obstante la claridad y propósito de esta norma, ha surgido algún
debate respecto a la naturaleza jurídica del "formulario registral".
El citado debate se originó con la "interpretación" del Tribunal
Constitucional emitida con relación a las sendas acciones de inconsti-
tucionalidad promovidas contra el art. 7 de la Ley 27755. En la resolución
del 04 de julio del 2003, publicada el 31 de agosto de ese mismo año
(expedientes acumulados Nos. 01/03-2003-AI/TC), se declara infundada la
demanda, pero se hace una exhortación al Poder Ejecutivo para que
reglamente el formulario registral con algunos criterios adi-
L
E
G 983 Resolución N5 161-2005-SUNARP-TR-L del 23 de marzo del 2005 (precedente de
A
L observancia obligatoria publicado en el diario oficial el 09 de junio del 2005),
E 99 considerando, primer párrafo: "9. La finalidad de la norma (artículo 7, se-
S gundo párrafo de la Ley 27755) es unificar los procedimientos de inscripción
E existentes así como los títulos, en el sentido formal, que darán mérito a la ins-
D
I cripción, de tal manera que a partir del 16 de junio de 2004, todos los títulos
C que se presenten para su inscripción en el Registro de Predios deben seguir el
mismo procedimiento, exigir los mismos requisitos y reunir la formalidad
establecida (...)".

896
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cionales de seguridad. Estos criterios fueron acogidos por el Decreto


Supremo 023-2003-JUS (publicado el 08 de noviembre del 2003) 984, en
donde se señalan las siguientes obligaciones del notario:
- Dar fe de los actos jurídicos, hechos o circunstancias que presencie,
exigiendo que el formulario sea llenado y suscrito ante él, co-
rroborando la voluntad y capacidad de las personas.
- Constatar la identidad de los comparecientes.
- Verificar la 'Validez" de las firmas (sic).
Verificar que los datos del inmueble estén clara y correctamente
llenados.
En virtud de las características antes citadas, se ha sostenido que la
función del notario en el formulario registral no es la de una legalización
de firmas, sino propia de una escritura pública sin minuta ("acta
protocolar").

984 Los modelos del formulario registral creado por la Ley 27755 y por el Dec. Sup.
023-2003-JUS, fueron aprobados por la Res. 257-2004-SUNARP/SN (publicada
el 14 de junio del 2004). Los modelos del formulario se refieren a los siguientes
actos:
a) Formulario de transferencia, lo que incluye la compraventa, dación en
pago, expropiación y cualquier otro análogo. También se incluye en esta
categoría la "partición", a pesar que éste se tipifica como PERMUTA según
el art. 984 CC.
b) Formulario de permuta.
c) Formulario de constitución, modificación o transferencia de superficie.
d) Formulario de constitución o modificación de hipoteca; en esta categoría
debe incluirse también la cesión de hipoteca, la cual habrá que entender-
se por analogía como una "modificación subjetiva" del acto originario.
f) Formulario de constitución o modificación de servidumbre. Aquí sí es
correcto no haber previsto la "transferencia de servidumbre", pues este acto es L
indesligable de la transferencia del predio, f) Formulario de constitución, E
modificación o transferencia de cargas o gravámenes. En el formato se explica G
A
que éste se aplica al usufructo, uso, arrendamiento y a cualquier otro derecho L
real limitado o de garantía distinto a los de superficie e hipoteca, los que tienen E
un formulario específico S
h) Formulario para la cancelación o extinción de cargas o gravámenes E
i) Formulario de rectificación o aclaración. DI
CI
Los formularios aprobados pueden reproducirse por medios electrónicos o O
mecánicos (art. 2 Res. 257-2004-SUNARP/SN), lo cual implica una autorización
expresa para que los interesados puedan utilizar fotocopias.

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En nuestra opinión, ninguna de estas obligaciones "adicionales" del


notario se alejan en demasía de lo que normalmente significa una
legalización notarial de firmas; en primer lugar, la constatación de iden-
tidad y verificación de la firma es materia propia de la citada diligencia; en
segundo lugar, la verificación de los datos del inmueble constituye una
simple labor material de cuidado y orden en los documentos que se
tienen a la vista; en tercer lugar, todo instrumento notarial (incluso
extraprotocolar) siempre conlleva alguna modalidad -diversa según los
casos- de atestación o comprobación de un hecho; por tanto, la diligencia
g
notarial prevista en el art. l del Dec. Sup. 023-2003-JUS si bien tiene
algunas particularidades que la diferencian de la simple legalización de
firmas, ello tampoco es óbice para que se le pueda catalogar como una
modalidad particularmente distinta de ésta985.

985 El propio Tribunal Constitucional lo reconoce en el considerando I, b) de la


sentencia: "La institución del formulario registral no es novedosa en nuestro
sistema jurídico. El artículo 49 del Decreto Legislativo N5 495, que entró en
vigencia el 15 de noviembre de 1988, ya contempla su utilidad, y, no obstante la
antigüedad de su vigencia, el formulario registral no ha sido generador de las
diversas inestabilidades jurídicas que los recurrentes alegan, y ello debido, fun-
damentalmente, a que su incorporación ha sido acompañada de las previsiones
suficientes orientadas a asegurar que el contenido esencial de la seguridad jurí-
dica no se vea afectado. A tales fines han contribuido, por ejemplo, previsiones
como las contenidas en el artículo 28Q del Decreto Supremo N5 001-90-VC, Re-
glamento del Registro Predial de Pueblos Jóvenes y Urbanizaciones Populares.
Asimismo, debe considerarse que, conforme dejó sentado este Colegiado en el
fundamento 9 de la sentencia emitida en el Exp. N Q 0016-2002-AI/TC, el for-
mulario registral legalizado por notario no puede ser considerado como una
simple legalización de firmas, pero tampoco debe ser asimilado a la escritura
pública, pues, si así fuera, el propósito de conseguir que los sectores de menor
capacidad económica puedan acceder al registro, se vería desvirtuado. Se trata
L de un nuevo instrumento público notarial, y por ello, más allá de la denomina-
E ción que se le pueda dar, son de aplicación las obligaciones generales que la Ley
G (sic) N2 26002 impone al notario, cuando se trata de tales instrumentos (...)".
A
L De este párrafo pueden extraerse las siguientes conclusiones:
E a) El formulario registral NO ES UNA ESCRITURA PÚBLICA.
S b) El formulario registral no es tampoco una legalización de firmas, pues im-
E pone algunas obligaciones adicionales al notario. Sin embargo, como en la
D doctrina notarial no existe el tertium genus que parece consagrar el
I
C Tribunal Constitucional, es menester considerar que el formulario registral
AL NO SER DOCUMENTO DE AUTORÍA DEL NOTARIO, NI SER DOCUMENTO
PROTOCOLAR, es una modalidad (especial) de legalización de firmas.

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Por otro lado, es bastante claro que el art. 7 g de la Ley 27755 y el


Dec. Sup. 023-2003-JUS consideran que el formulario registral es un
documento privado sobre el cual se realiza la atestación notarial, y que se
protocoliza para efectos exclusivos de conservación y fecha cierta; pero en
ningún caso se trata de una escritura pública o acta protocolar. Los
fundamentos que amparan nuestra postura son los siguientes:
i) La interpretación histórica, pues los formularios regístrales -desde
su creación por el Dec. Leg. 495-siempre han sido documentos
privados sobre los cuales se realiza la respectiva certificación 986. La
única diferencia entre éstos y el formulario registral creado por la Ley
27755 es que en este último se protocoliza el documento.
ii) La interpretación literal, pues el término "formulario" significa
formato o modelo sobre el cual se llenan o completan los espacios
en blanco, lo cual es incompatible con un instrumento protocolar.
iii) La interpretación lógica (ratio legis), pues si el art. 7^ de la Ley
27755 regula DOS títulos inscribibles, es porque presupone que
ambos son distintos y no iguales. Por tanto, el formulario no puede
ser lo mismo que una escritura pública (sin minuta), por cuanto en
ese caso no tendría sentido la doble previsión de hipótesis.

c) Por su parte, la última frase referida a que el formulario registral es un


instrumento público notarial que se rige por la Ley del Notariado ES UNA
AFIRMACIÓN TOTALMENTE INOCUA, pues la legalización de firmas tam-
bién se considera como un "instrumento público notarial", aunque dicha
calificación es errónea desde el punto de vista dogmático.
986 Art. 285 Decreto Supremo N? 001-90-VC, segundo párrafo, Reglamento de
Inscripciones del Registro Predial Urbano: "Al suscribir el formulario registral el L
notario público o abogado colegiado verificará que las firmas puestas en el E
G
contrato correspondan realmente a los intervinientes en el acto o contrato, que A
éstos expresan su voluntad libremente, que dichos intervi ni entes gozan de ca- L
pacidad legal y que los datos relativos al inmueble estén clara y correctamente E
expresados". Nótese la similitud de esta norma con las sugerencias expuestas S
en la sentencia del Tribunal Constitucional y luego recogidas en el art. 1 ? del E
DI
Dec. Sup. 023-2003-JUS); por tanto, el Tribunal no ha creado nada, y se ha li- CI
mitado a reproducir la regla prevista para el fenecido Registro Predial Urbano. O
Siendo ello así, la legalización notarial que se impone es una simple modalidad
de la certificación de firmas.

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iv) La interpretación teleológica, ya que la finalidad del formulario


registral es abaratar y simplificar los costes mediante la admisión del
documento privado como título inscribible.
v) La interpretación sistemática, pues en varias normas se presupone
que el formulario es un documento privado sobre el que se asienta la
9
certificación notarial. Así tenemos en primer lugar el art. I del Dec.
Sup. 023-2003-JUS que habla de la legalización del notario sobre el
formulario, lo cual implica que el notario NO es autor del
documento; en segundo lugar, el art. 29 del mismo Decreto, en el que
se alude que el formulario se extenderá en TRES ejemplares, lo que
es totalmente incompatible con un instrumento protocolar, que por
definición es ÚNICO (matriz); en tercer lugar, el mismo artículo dice
que el notario protocolizará el formulario, lo cual obviamente se
explica porque estamos en presencia de un documento NO
PROTOCOLAR que para efectos de conservación y fecha cierta se
incorpora al archivo del notario; en cuarto lugar, la Superintendencia
de Registros Públicos es la encargada de aprobar los formularios (art.
9
5 Dec. Sup. 023-2003-JUS), de lo cual se deduce que éste tiene la
naturaleza propia de un formato que las partes llenan y completan.
vi) Por último, la sentencia del Tribunal Constitucional del 04 de julio de
2003 (expedientes acumulados N9s. 01/03-2003-AI/TC) en ningún
momento equipara el formulario registral con un instrumento
protocolar, y ello se advierte claramente de la misma parte
exhortativa de la sentencia, en donde se sugiere que el formulario
"sea llenado y suscrito ante él (notario)..."; es decir, de esta frase se
advierte que las propios contratantes llenan el formulario, es decir,
completan los espacios en blanco que trae el modelo, lo que
L demuestra inequívocamente que para el Tribunal se trata de un
E documento privado, o ¿es posible, acaso, la existencia de una
G
A escritura pública que "sea llenada" por las partes? Además, en la
L misma sentencia se dice -nuevamente en la parte exhortativa- que el
E
S notario debe "conservar copia del documento original....", es decir,
E que el documento original NO se queda con el notario, sino una
D
I simple copia para efectos de conservación y archivo; ante ello cabe
C preguntarse: ¿es posible que en una escritura pública el

900
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documento original se lo lleven las partes? ¿dónde queda el principio


de matricidad, propio de los instrumentos protocolares?
En suma, el formulario registral es un documento privado que se
llena y completa por las mismas partes, sobre el cual se asienta la certi-
ficación notarial prevista en el artículo l9 del Dec. Sup. 023-2003-JUS, y que
luego se protocoliza para el solo efecto de conservación documental. Este
formulario -a diferencia del FOR aprobado por la Ley 27157- sí contiene el
título material, es decir, el acto o contrato que sustenta la adquisición del
derecho. En ningún caso se trata de un instrumento protocolar, ni produce
los efectos de una escritura pública.

7.3.3. Formularios regístrales del Banco de Materiales


Mediante Ley 28275 se autorizó al Banco de Materiales (BANMAT
S.A.) a efectuar acciones de saneamiento de los inmuebles transferidos en
virtud de la Ley 26969 y su norma complementaria Ley 27044, así como a
regularizar la titularidad de la propiedad de las personas que, a la fecha de
promulgación de la ley, ocupan inmuebles transferidos que correspondan
a la cartera de ENACE/COL-FONAVI, y todo otro saneamiento de
inmuebles que pertenezcan a cualquier cartera en la que el Banco de
Materiales sea acreedor o administrador de la misma. Por su parte, el art.
13 del Dec. Sup. 018-2004-VIVIENDA (Reglamento de la Ley 28275)
establece las distintas acciones de saneamiento y regularización que debe
realizar el Banco de Materiales. El art. 16 del mismo Decreto señala que el
título que da mérito a la inscripción es el formulario registral.
Posteriormente, se ha indicado que los actos de saneamiento del
Banco de Materiales se pueden documentar en el formulario registral o en
documento privado con firmas certificadas por notario.
L
La Superintendencia de Registros Públicos emitió la Res. 043-2005- E
G
SUNARP/SN por la que aprobó los siguientes formularios regístrales a que A
se refiere la Ley 28275 y su Reglamento, Dec. Sup. 018-2004-VIVIENDA: L
E
- Formulario de inscripción de dominio a favor del Banco de Materiales. S
E
DI
CI
O

901
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- Formulario de sustitución de acreedor hipotecario a favor del Banco de


Materiales.
- Formulario de sustitución de acreedor hipotecario a favor del Banco de
Materiales y el consiguiente levantamiento de la hipoteca.
- Formulario de inscripción de declaratoria de fábrica.
- Formulario de regularización de resolución o rescisión de contrato.
- Formulario de regularización de transferencia de propiedad.
- Formulario de regularización de hipoteca.
- Formulario de compraventa a plazos con pacto de reserva de pro-
piedad.
Estos formularios regístrales -a diferencia del FOR aprobado por la
Ley 27157-también contienen el título material, es decir, el acto o contrato
que sustenta la adquisición o transferencia del derecho. En tal sentido se
asemejan a los formularios de la Ley 27755, pero se distinguen de éstos
por la ausencia de protocolización notarial.
La Sala Transitoria del Tribunal Registral expidió muchas resoluciones
en el año 2009 por la cuales reconoció que el documento privado con
firmas legalizadas es título suficiente para la inscripción de los actos sobre
inmuebles que celebre el Banco de Materiales. Como ejemplo, el texto de
una de esas decisiones señala lo siguiente (Resolución N? 596-2009-
SUNARP-TR-L de 08 de mayo de 2009):
"1. El art. 2010 del Código Civil consagra el principio de titu-
lación auténtica, por el cual la inscripción se realiza en mérito
de instrumento público, salvo disposición diferente.
2. En concordancia con tal principio, el articulo 7^987 de la Ley
L
E N9 27755, establece que la formalidad del título inscribible en el
G Registro de Predios para los actos de disposición emanados de
A
L la voluntad de las partes es la escritura pública o, formulario
E registral legalizado por notario cuando el valor del inmueble no
S
E supera las 20 UIT, salvo aquellos que por man-
D
I
C

987 Concordado con el artículo lg del Decreto Supremo Ng 007-2003-JUS.

902
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DERECHO URBANÍSTICO

dato de la ley o por voluntad de las partes deben celebrarse por


escritura pública bajo sanción de nulidad, casos en los que la
inscripción sólo se efectuará en mérito a ésta.
3. Si bien tal formalidad es de aplicación general para todos
actos de disposición emanados de la voluntad de las partes
inscribibles en el Registro de Predios, pues el artículo 7 9 de la
Ley N9 27755 concordado con el artículo l9 del Decreto Supremo
N9 007-2004-JUS derogando tácitamente las normas anteriores
que hubieran establecido formalidad distinta, algunas normas
posteriores del mismo rango establecieron excepciones a la
formalidad prevista en el citado artículo 79, como es el caso del
artículo 59 de la Ley N9 28275 que permite el uso de documento
privado con firmas certificadas por notario para efecto del
registro de actos otorgados por BANMAT.
4. En el presente caso el usuario solicita la inscripción del acto
de levantamiento de la hipoteca inscrita en el asiento D00001
de la partida electrónica N9 44830248 del Registro de Predios
de Lima. Para este fin se suscribió un documento privado de
levantamiento de hipoteca de fecha 06 de febrero de 2009
suscrito por el representante de BANMAT, Miguel Ángel Javier
Arango con firma certificada ante Notario de Lima Roque
Alberto Díaz Delgado.
5. El registrador se opone a la inscripción aduciendo que no
basta la legalización notarial de firmas en documento privado,
pues esa formalidad solo es aplicable a la cartera de créditos
transferida a su favor mediante Ley N9 26969, Ley N9 27044 y
Decreto Supremo N9 016-2003-VIVIENDA, esto es, los recursos
provenientes de la liquidación de FONAVI. Sobre el particular, L
E
debe acotarse que la sumilla del art. 5 de la Ley N 9 28275 lo G
denomina: "saneamiento de propiedades de vivienda con A
L
recursos del FONAVI", lo que daría lugar a sostener un criterio E
restrictivo. S
E
6. Como la cuestión que debe determinarse es si la formalidad DI
CI
prevista en el citado artículo 59 de la Ley N9 28275 se limita a los O
inmuebles comprendidos en la cartera de créditos

903
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aludida por el Registrador, veamos cuál es el alcance de la


mencionada norma.
9 9
7. El artículo 5 de la Ley N 28275 dice literalmente:
'Saneamiento de propiedades de vivienda con recursos de
FONAVI
Autorízase al BANMAT SAC a efectuar las acciones de sa-
neamiento necesarias, incluyendo inscripción de titularidad
a su nombre, sobre los inmuebles transferidos en virtud de
la Ley N9 26969, su complementaria Ley N9 27044, y Decreto
Supremo N9 016-03-VIVIENDA, así como de cualquier otro
inmueble que corresponda a cualquier otra cartera de
crédito en la cual BANMAT SAC es o será acreedor o
administrador de la misma; por lo que los contratos o
documentos que suscriban al efecto se extenderán en firma
legalizada notarialmente y serán inscritos con esta
formalidad en el registro páblico correspondiente de la
Superintendencia Nacional de los Registros Públicos,
constituyendo título suficiente para todos los efectos legales
(...)' (el resaltado es nuestro).
Si bien la sumilla de la citada norma parecería restringir los
alcances de dicha disposición únicamente al saneamiento de
viviendas con recursos de FONAVI, siendo que el contenido
normativo de la ley se encuentra en el propio enunciado lin-
güístico o texto de la norma, y no en la sumilla o título del
artículo, el cual tiene mero carácter referencial, para determinar
el alcance de la norma en cuestión debe estarse a lo establecido
L en su contenido, en cual en el presente caso tienen un alcance
E mayor.
G
A 8. En efecto, conforme al contenido de la norma glosada, el
L
E presupuesto para que opere la autorización de saneamiento
S otorgada al BANMAT; y, en consecuencia, la posibilidad de
E
D solicitar inscripciones en mérito de documento privado con
I
C firma certificada, es que BANMAT tenga la calidad de titular del
inmueble materia de saneamiento, por habérsele transfe-

904
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rido en virtud de la Leyes N9 26969, 27044 y D.S. N9 016-03-


VIVIENDA y sus complementarias; o, la calidad de acreedor o
administrador de la cartera de créditos transferida en virtud de
dichas leyes o de cualquier cartera de crédito a la que co-
rresponda el inmueble. En este sentido, el precepto citado
regula dos tipos de inmuebles materia de saneamiento: en
primer lugar, aquellos que se originan por transferencia de los
recursos de FONAVI; y en segundo lugar, todo otro inmueble
que corresponda a cualquier otra cartera de crédito en la cual
BANMAT es acreedor o administrador de la cartera. A ambos
supuestos es aplicable la formalidad excepcional del título
inscribible prevista en dicha norma.
9. Si se hubiera querido restringir los alcances de la disposición
bajo comentario únicamente al primer supuesto, carecería de
sentido que la norma haya aludido a "cualquier otro inmueble"
de "cualquier otra cartera" en la que BANMAT tenga la calidad
de acreedor o administrador. Dicha alusión se justifica porque la
finalidad de la norma era comprender de manera amplia todos
los inmuebles comprendidos en la cartera de créditos en las que
BANMAT es acreedor o administrador; lo cual se explícita en la
parte considerativa del Reglamento de dicha Ley.
10. En efecto, la parte considerativa del Reglamento de la Ley
N9 28275, aprobado por Decreto Supremo N 9 018-2004-
VIVIENDA, se indica expresamente que la norma legal "tiene por
objeto establecer medidas de excepción orientadas a la
atención de diferentes contingencias presentadas respecto de
los prestatarios del BANMAT SAC o el predio materia del mismo;
así como permitir la reestructuración de deudas, incentivar el L
pago puntual de los préstamos y permitir el saneamiento y la E
G
regularización de la titularidad de los inmuebles transferidos en A
virtud de la Ley Ng 26969, su complementaria Ley Ng 27044 y el L
E
Decreto Supremo Ng 016-2003-VIVIENDA, así como cualquier S
otro inmueble que corresponda a cualquier otra cartera de E
DI
crédito en la cual BANMAT SAC es o será acree dor o CI
administrador de la misma" (el subrayado es nuestro). O

905
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11. Como puede apreciarse, es clara la finalidad de la norma


bajo comentario de comprender no sólo a todos los inmuebles
comprendidos en la cartera de créditos transferidos a BANMAT
como consecuencia de las leyes aludidas, esto es, lo
provenientes de la liquidación de FONAVI, sino a todos los
demás inmuebles comprendidos en cualquier cartera de cré-
ditos en la que BANMAT tenga la calidad de acreedor o admi-
nistrador, pues precisamente la función que cumple el Banco de
Materiales, de promoción de la vivienda de interés social
destinada a los sectores de menores recursos económicos de la
población y que no tienen acceso al crédito ordinario de las
entidades financieras, justificó la decisión del legislador de
simplificar las formalidades documentales para la inscripción de
actos y contratos en los que tal entidad intervenga".

7.3.4. Formularios regístrales en la Ley de Garantía Mobiliaria


Una de las banderas de la reforma de la Ley de Garantía Mobiliaria
estuvo centrada en la eliminación de la intervención notarial a través de la
escritura pública. Esta posición, sin embargo, no pasaba de la pura
demagogia, pues la inscripción de las prendas (o su cancelación) requería
apenas de una legalización notarial de firmas EN DOCUMENTO
PRIVADO988, cuyo costo es bajísimo.
A pesar de ello, la LGM creó el denominado "formulario de inscrip-
ción" (art. 34), cuyo inconveniente de origen se encuentra en la pre-
tensión de encorsetar la autonomía privada a través de un formato con
recuadros pre-establecidos por un burócrata y que deben ser llenados por
las partes. En tal sentido, la solución anterior era mejor, pues las
L contratantes podían estipular el negocio como mejor lo conviniese EN
E DOCUMENTO PRIVADO (y no en formulario), y a la cual solo se le debía
G
A
L
E
S 988 En los casos de prenda minera, y originariamente con la prenda agrícola, sí se
E requería de escritura pública. Sin embargo, en la prenda agrícola la formalidad
D
I se relajó con el Dec. Leg. 653 (1991), en la cual se estableció como suficiente el
C documento privado con firmas legalizadas. Por el contrario, la necesidad de
escritura en la prenda minera subsistió hasta su derogación en el año 2006 por
virtud de la Ley 28677.

906
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adicionar una sencilla legalización de firma para convertirlo en título


inscribible.
Sin embargo, el problema mayor no es la creación del "formulario"
sino la pésima redacción del art. 34, en el cual se habla de un formato que
se extiende por duplicado, y del cual el notario archiva un ejemplar para
expedir traslados cuando se le solicite. Es decir, de una "legalización de
firmas" se pasa a un documento híbrido que necesariamente implica un
mayor costo por cuanto la actuación notarial es mayor (archivo
documental).
Los problemas no quedaron allí, pues se hizo uso de una INTER-
PRETACIÓN DUDOSA para reglamentar el citado artículo 34. En efecto, por
medio del Dec. Sup. 012-2006-JUS se pretende que el formulario de
inscripción pase de ser un formato a un ACTA PROTOCOLAR (rectius:
escritura pública sin minuta). En resumen, se quiso simplificar y abaratar
el sistema, pero en lugar de utilizar la legalización de firmas (sistema
anterior), se pasa ahora a la escritura pública (sistema actual). ¿Puede
haber mayor contradicción entre las intenciones y el resultado? Sin em-
bargo, esa situación no es extraña en la Ley de Garantía Mobiliaria, que
desde el principio tuvo el dudoso mérito de ser la norma de derecho civil
más oscura y deficiente de los últimos treinta años.
No obstante lo expuesto, la Sala de Defensa de la Competencia N 9 2
del INDECOPI emitió la Resolución N9 947-2009/SC2-INDECOPI de 03 de
junio de 2009 (publicada en el diario oficial el 26 de junio de 2009), por la
cual se sanciona con multa a un Notario de Lambayeque por restringir
las modalidades de constitución de garantías mobiliarias, reconocidas
por la ley, con lo cual limitaba el derecho de los usuarios para efectuar
dicha constitución a través de una forma distinta a la escritura pública.
L
La resolución señala que el formulario de inscripción no se convierte en E
un instrumento protocolar elaborado por el notario, sino simplemente en G
A
un formato que se archiva en el protocolo notarial, lo cual ya había sido L
previsto en la Ley 28677; por lo que el Dec. Sup. 012-2006 no introdujo E
S
ninguna innovación radical. En técnica notarial, el Tribunal de INDECOPI E
sostiene que el formulario de inscripción solo está sujeto a la obligación DI
CI
legal de incorporación en en el protocolo del notario; pero ello no lo O
convierte en escritura pública,

907
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cuya característica fundamental se encuentra en que el notario es el autor


del instrumento.
La tesis planteada por el órgano nacional de defensa del mercado es
correcta. El formulario de la LGM es un formato estandarizado con
espacios en blanco para llenar; y luego de ello se procede a certificar las
firmas de las partes; finalmente, el notario protocoliza el formato para
efecto de conservación, seguridad y fecha cierta. Por el contrario, la
interpretación del notario sancionado no es razonable, pues jamás un
formulario que se extiende en tres ejemplares puede tratarse de una
escritura pública (¿puede haber matriz con tres juegos?), y sobre el cual se
legalizan las firmas. Recuérdese que la escritura es un documento
redactado y preparado por el notario, por lo que no se trata de un
instrumento externo sobre el que se realice una diligencia sobrepuesta de
certificación.

8. FUNCIÓN DEL NOTARIO EN LOS DISTINTOS PROCEDIMIENTOS


DE LA LEY DE REGULARIZACIÓN DE EDIFICACIONES

8.1. Función principal


Una de las mayores dudas que supuso la puesta en vigor de la Ley
27157 es determinar la función que cumpliría el notario en los diversos
procedimientos de regularización. El genérico artículo 59 establece que el
notario se encuentra obligado a "certificar" y "verificar" la do-
cumentación, sin perjuicio de legalizar las firmas de los interesados en el
formulario registral. De este precepto se han deducido las más dis-
paratadas interpretaciones, empezando por aquellas que identifican al
notario como una especie de "evaluador de construcciones" o un "perito
L en urbanismo y arquitectura".
E
G En el caso de los Registros Públicos, ha sido frecuente encontrar
A
L observaciones sustentadas en lo siguiente: "el notario no sólo debe
E legalizar la firma del verificador, también DEBE VERIFICAR la documen-
S
E tación" (sic). Es decir, para algunos funcionarios regístrales el notario
D
I debía constatar la realidad y características de las construcciones; o tal vez
C dicho en otras palabras, el notario debía convertirse en una especie de
"verificador del verificador".

908
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El notario es un profesional del derecho, y ejerce su función pública


de manera PERSONAL (art. 2^, Ley del Notariado), sin intermediarios de
ningún tipo. Por lo tanto, mal podría el legislador convertir al notario en
verificador técnico de construcciones, para cuya actividad no se encuentra
preparado, ni podría ejercer la supervisión en forma personal y directa. Lo
que ocurre es que no sólo los actos jurídicos deben interpretarse de
acuerdo con el conjunto de cláusulas que lo conforman; también las leyes
deben seguir el mismo criterio interpretativo a fin de mantener y
preservar la debida coherencia de las instituciones jurídicas y del sistema
en general. "Dado que el ordenamiento jurídico descansa en unos
principios básicos que dan unidad al sistema (...) cada precepto concreto
adquiere su significado último al ponerlo en relación con el conjunto
normativo"989.
Este hecho fue olvidado por nuestros operadores jurídicos, quienes
no tomaron en cuenta el artículo 255 de Ley, y que en nuestra opinión es la
clave del sistema. Así pues, este precepto señala con toda claridad que, la
evaluación, descripción y certificación de las edificaciones constituye labor
del VERIFICADOR público o privado, que no es otro que el ingeniero civil o
arquitecto colegiado. Por tanto, la labor técnica prevista en la Ley de
Regularización de Edificaciones descansa en el profesionalismo y buena fe
del verificador, asumiendo en consecuencia la responsabilidad que se
deriva de esta circunstancia. Esta situación, que ya se deducía de una
interpretación correcta de la Ley, ha sido ratificada por el Reglamento:
"Todo verificador responde por la veracidad del informe que emite, así
como de la correspondencia entre los planos y la realidad física del predio"
(artículo 149, primer párrafo, Reglamento. También ver artículo 99 y 105).
Lo mismo se ratificó en una norma posterior de mayor jerarquía:
"Asimismo, en los casos que la Ley 27157 exige la intervención de un L
E
verificador, éste asume responsabilidad respecto a la veracidad de la G
información técnica que verifica, así como su conformidad con las normas A
L
técnicas y urbanas correspondientes" (último párrafo del art. 2Q Ley E
S
27333). E
DI
CI
O
989 GARCÍA AMIGO, Manuel. Instituciones del Derecho Civil I. Parte General.
EDERSA, Madrid 1979, p. 194.

909
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Anteriormente, y con excelente criterio, los formularios regístrales


aprobados por el Registro Predial Urbano990, habían previsto ex-
presamente que el verificador certificaba la concordancia entre la realidad
y la información técnica contenida en el formulario, asumiendo la
responsabilidad de la veracidad y exactitud de dicha información,
amparándose para ello también en las disposiciones de simplificación
administrativa.
Dentro de esta línea argumentativa, y en concordancia con los
artículos 4^, 59 y 25g de la Ley, se infiere que la labor notarial de "ve-
rificación" y "certificación" es más amplia en los otros procedimientos de
regularización, como es el caso de los asuntos no contenciosos de
prescripción adquisitiva o títulos supletorios, o de aprobación de
reglamento interno, entre otros. Esta interpretación encaja perfectamente
con el hecho que la Ley 27157 prevé DIVERSOS procedimientos de
regularización, y por consiguiente, en cada uno de ellos, la función
notarial es distinta. En conclusión, pues, la Ley establece una función
notarial MÚLTIPLE, de acuerdo a cada tipo o procedimiento de regu-
larización. Esta tesis la habíamos expuesto ampliamente en una obra
anterior, la cual ha tenido amplia difusión, por lo que Reglamento fi-
nalmente la adoptó.
Efectivamente, el artículo 59 del Reglamento enumera hasta nueve
distintas funciones que cumpliría el notario. En nuestra opinión, sin
embargo, la función principal del notario se contrae a tres aspectos
concretos:
i) Comprobar la validez legal de los títulos o documentos de fecha
cierta, en los casos en que sea pertinente esta modalidad de re-
L gularización de propiedad (art. 7^ Ley) o en la regularización del
E reglamento interno (art. 6Q Ley).
G
A ii) Tramitar los asuntos no contenciosos de saneamiento de titulación
L
E (incluye: disponer las publicaciones, notificar a los interesados,
S certificar firmas en el formulario registral).
E
D
I
C
990 Actualmente esos formularios han quedado sin efecto al haber fenecido dicha
institución en virtud de la unificación de Registros ordenada por la Ley 27755.

910
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¡¡i) Certificar la identidad del verificador, constata la vigencia de su registro


en el índice de verificadores y legaliza su firma en el formulario
registral, en los planos y en el informe técnico de verificación,
siempre que el trámite no sea exclusivamente de regularización de
edificaciones, en cuyo caso no es necesaria la intervención notarial
(art. 3.1 Ley 27333).
La Ley 27333 ratificó este criterio en el art. 2.1: "Precísase que la
certificación y verificación de la documentación que se adjunta al
formulario registral a que se refiere el párrafo 5.1 de la Ley 27157 es la
constatación efectuada por le notario respecto de la existencia y legalidad
de dicha documentación".

8.2. Función complementaria


El notario es un profesional del derecho que presta su concurso en
una función pública, cual es, dar fe de los actos y contratos que ante él se
celebran, o bien comprobar los distintos hechos que legitiman situaciones
jurídicas en los asuntos no contenciosos (artículo 2 Q, Ley del Notariado).
Estas actividades constituyen el substrato mismo de la función principal
del notario.
No obstante, es posible que el notario ejecute labores auxiliares, las
cuales no deben entenderse como actividades poco importantes; por lo
que es preferible entenderlas como actividades auxiliares, esto es,
derivadas o complementarias de la función primordial que cumple el
notario en los sistemas jurídicos de notariado latino como es el caso de
nuestro país. Por ejemplo: la actividad principal del notario es formalizar
documentos y dar fe de los actos y contratos que ante él se celebran.
Además está obligado a expedir los traslados (copias) que los interesados L
E
soliciten. Es fácil apreciar que esta última función es derivada o G
complementaria (auxiliar), en tanto sólo puede ejercerse cuando A
L
previamente las partes han celebrado un acto o negocio jurídico ante el E
notario, quien de esta manera le da forma pública. S
E
La misma distinción se puede realizar con respecto a la función DI
CI
notarial prevista en los distintos procedimientos de regularización que O
prevé la Ley 27157. En el acápite anterior habíamos destacado tres

911
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actividades principales que deberá cumplir el notario. Las funciones


auxiliares, en cambio, serán las siguientes:
i) Solicitar la inscripción registra! de los títulos,
ii) Devolver al interesado la documentación con la constancia de
inscripción.
Parece excesivo que el notario deba cumplir en todos los casos la
obligación de "tramitar la inscripción registral de los títulos". El artículo III
del Título Preliminar del Reglamento General de los Registros Públicos
(TUO aprobado en el año 2005) señala claramente que los otorgantes del
acto son interesados por propio derecho en solicitar la inscripción y, por
ende, el notario carece de la exclusividad que pretende imputarle el
Reglamento de la Ley 27157. En todo caso, esta interpretación literal debe
ser rechazada conforme se demostrará a continuación.
En efecto, la apariencia de imperatividad del texto reglamentario no
es tal, pues lo cierto es que la función del notario, en cuanto a la
presentación de títulos ante el registro, debe considerarse prescindible.
Así, es menester recordar que la solicitud de inscripción puede realizarse
prácticamente por cualquier persona, ya que el solo hecho de depositar el
documento en el Diario hace presumir que el rogante cuenta con un
interés abstracto en el trámite. Esta última norma no debe entenderse
modificada por el Reglamento de la Ley 27157, ya que este no es un
cuerpo normativo de procedimiento registral, como sí lo es el Reglamento
General de los Registros Públicos aprobado en 2001, con texto ordenado
de 2005, y como lo era el viejo Reglamento General de 1968.
Por otro lado, existe un argumento todavía más decisivo, el cual se
relaciona con el carácter necesariamente rogado de la función notarial. En
L
E efecto, toda actividad del notario se inicia y se sigue a instancia de parte,
G nunca es oficiosa, y depende siempre de la voluntad de los particulares
A
L que acuden al ministerio notarial cuando lo estime conveniente para el fin
E que persiguen. En este contexto, si el interesado (verificador o
S
E propietario) prefiere realizar el trámite registral por sí mismo, no cabe
D duda alguna que el notario deberá apartarse de dicha
I
C

912
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DERECHO URBANÍSTICO

función, en tanto se encuentra impedido de actuar oficiosamente, si es


que no existe instancia de parte. En conclusión, el notario se encuentra en
la obligación legal de tramitar la inscripción registral de los títulos
derivados de la regularización de edificaciones. Por tanto, es perfecta-
mente lícito que el interesado solicite al notario que se inhiba de llevar a
cabo dicha actuación, lo que debe respetarse en atención al carácter
rogado de la función notarial991.

991 Cuando no se estudia el Derecho como sistema y en base a los principios que lo
informan, es posible encontrar interpretaciones como la siguiente: "atendiendo
a lo previsto en el inciso g) del artículo 5 del Reglamento, ha quedado
plenamente establecido que esta tramitación corresponderá en forma exclusiva
al notario competente para la regularización (...). Queda, de esta manera
descartada, cualquier posibilidad de entrega del expediente de regularización al
interesado, para su tramitación en forma ajena al despacho notarial": GON- L
ZALES LOLI, Jorge. "El procedimiento de regularización de edificaciones estable- E
cido por la Ley Ng 27157 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N g G
A
008-2000-MTC". En El Notario Peruano, II, Junta de Decanos de los Colegios de L
Notarios, Lima s/f (pero, data de principios de 2001), pp. 298-299. E
Para desvirtuar esta opinión, basta recordar el PRINCIPIO DE ROGACIÓN con- S
templado en la Ley del Notariado, en virtud del cual, el notario sólo actúa a E
petición de interesado; en caso contrario, debe abstenerse; el mismo que se DI
CI
sustenta en el DERECHO A LA AUTONOMÍA PRIVADA (autorregulación de inte- O
reses con efecto vinculante) previsto nada menos que en la Constitución con el
nombre de "libre contratación".

913

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